You are on page 1of 39

Poi tic a y o e r e e h o

1sistema polí ico
e los E ta s Unidos
..•..•..ce oi el
s anley Hoffmann
1. EL CONGRESO
¿EL CONGRESO de los Estados Unidos está en as.censo o en decadencia? ¿Y
en relación con qué: con el pasado o con otras instituciones? En relación
con el pasado, el Congreso parece más fuerte: adm,ite más leyes (lo que
no significa necesariamente progreso) de alcance más general; cuenta
con mejores medios de control del gobierno, y el elector es objeto de ma-
yor atención. En cuanto al parlamentario, probablemente está mejor
formado y es más eficaz.
En cambio, si se le compara con otras instituciones, como la presiden-
cia, se puede decir que la situación se ha invertido: hubo épocas en las
que se veía al Congreso como la institución clave del sistema político
norteamericano; en la actualidad es considerado menos importante que
la presidencia.
Hay varias razones que explican esta "mengua". Una de las más
importantes es tal vez la "mitificación" de la presidencia. Ahora se consi-
dera a la institución presidencial como la piedra angular del edificio
político, situación de la que algunos se congratulan y otros critican, pero
que pocos en realidad se atreven a negar. La presidencia ha aventajado a
las otras instituciones. En un universo político tanto más complejo
cuanto que se trata de un sistema federal, la presidencia se ha conver-
tido en el pilar sobre el cual pueden cristalizar más fácilmente las espe-
ranzas y expectativas del ciudadano.
Puesto en un pedestal con Washington y Lincoln, el presidente ha sido
idealizado por medio de estudios sobre Roosevelt, TTIlman o Kennedy,
publicados en los años cincuenta y sesenta y firmados por los más pres-
tigiosos nombres de la ciencia política (James Burns, Richard Neustadt,
Clinton Rossiter).
En el transcurso de los últimos años, tras el fracaso de Vietnam y de
los grandes y generosos programas estilo "Nueva sociedad" y "Gran so-
ciedad", analistas mucho más escépticos en cuanto a la grandeza y a la
eficacia de la presidencia (Edward Banfield, Andrew Hacker, Theodore
Lowi) han llegado incluso a preguntarse si una presidencia fuerte y cen-
tralizadora no tiende a agravar más que a resolver los problemas funda-
mentales.
Bajo una y otra visión, difícilmente se ha considerado al Congreso como
el contrapeso de una presidencia invariablemente considerada como to-
dopoderosa -ya sea que este poder se juzgue benéfico o nefasto-. El Con-
85
86 LAS INSTITUCIONES
greso, despojado de muchos de sus poderes, ha sido acusado de borre-
guismo en su [unción esencial: la toma de decisión legislativa. Despro-
visto de convenientes recursos de información y de suficientes conseje-
ros calificados, en comparación con la presidencia, aparece como una
institución cuyo fragmentado poder permite cuando mucho un control,
lento e imperfecto, del Ejecutivo.
Frente al aumento general de las tareas que las instituciones políticas
deben realIzar, la disminución del Congreso parece deberse a su inca-
pacidad -al contrario de lo que ocurre con la presidencia y el Tribunal
Supremo- para reformarse y equiparse con el fin de dominar nuevas si-
tuaciones. Los miembros del Congreso tienen a su cargo demasiadas
cuestiones, por lo que difícilmente las resuelven en su totalidad. La Cá-
mara y el Senado están en asamblea casi permanente; el número de
proposiciones de ley que deben atender va en constante aumento; el
elector exige más atención que nunca; el simple hecho de mantenerse al
corriente es una tarea casi sobrehumana. El Congreso ha intentado, des-
de luego, adaptarse: proponiendo modificaciones, muy insuficientes, de
procedimiento; procurando la especialización de cada parlamentario y
buscando el reclutamiento de expertos. La desagradable consecuencia de
esto ha sido una burocratización aparentemente eficaz, pero políticamen-
te rutinaria y cada vez menos creativa. Sin embargo, en cierta forma, el
Congreso se ha negado a convertirse en una simple cámara de registros,
y ha evitado que la administración alcance una situación de dominio com-
pleto, dotándose -aún insuficientemente- de medios de información y
de capacitación técnica.
El Congreso es una institución atractiva; no puede uno sino admirar
la calIdad de un gran número de parlamentarios y de sus asistentes, la
riqueza de las posibilidades materiales, el interés del trabajo, la eferves-
cencia de ideas y la vitalidad del conjunto. Sus debilidades y defectos,
que surgen tras la reflexión, son casi la continuación lógica de tal seduc-
ción: ¿cómo una institución como ésa puede ser tan ineficaz?
Acaba uno por preguntarse si la desproporción entre los medios y los
resultados no se debe a la incapacidad de definir un proyecto. Porque la
mecánica, no obstante incomparable, no va a ninguna parte. La ausen-
cia de un proyecto impide que el cuestionamiento, a pesar de ser cons-
tante y a veces muy profundo, dé sus frutos; a falta de un análisis políti-
co, el razonamiento crítico permanece en suspenso, desembocando
escasamente en conclusiones lógicas.
87 EL CONGRESO
SECCIÓN 1. LAS REGLAS INSTITUCIONALES
1. El estatuto de los parlamentarios
A) Condiciones de elegibilidad
La Constitución señala las condiciones de elegibilidad de los senadores y
de los representantes:
- Cámara de Representantes (art. 1°, seco 2, apdo. 2): tener 25 años
cumplidos, ser ciudadano de los Estados Unidos desde siete ai10s atrás y
residir en el estado (y no en la circunscripción electoral) en donde se
quiere ser elegido.
- Senado (art. 10, seco 3, apdo. 3): tener 30 ai10s cumplidos, ser ciu-
dadano de los Estados Unidos desde nueve años atrás y residir en el es-
tado en el que se quiere ser elegido.
B) Duración del mandato
- Cámara de Representantes (art. 1°, seco 2, apdo. 1): dos ai1os; la Cá-
mara es reelegible integralmente cada dos años.
- Senado (art. 1°, seco 3, apdos. 1 y 2): seis años; el Senado es renova-
ble por tercios cada dos años; se considera así como un órgano per-
manente.
El número de mandatos de los parlamentarios no está limitado como
el del presidente, y goza de una gran longevidad, especialmente en la Cá-
mara de Representantes, donde es fácil reelegirse: en promedio, más de
90% de los representantes que son candidatos obtienen su reelección,
frente a 77% de los senadores (desde 1960). En 1990 el representante
más antiguo es James Whitten, electo por vez primera en 1941; en el Se-
nado, se trata de Strom Thurmond, republicano de Carolina del Sur,
electo por vez primera en 1956.
C) Número de parlamentarías
Cámara de Represental'ltes. Desde la ley de 1929 hay 435 representantes,
cuyas circunscripciones deben hallarse "razonablemente" en igual nú-
mero de población, según un censo constitucionalmente obligatorio
(art. 10, seco 2, apdo. 3) realizado cada diez años. Un nuevo estable-
cimiento de las circunscripciones electorales sucede a cada censo dece-
nal; de esa manera, entre 1960 y 1980 el estado de Nueva York "perdió"
88 LAS INSTITUCIONES
a siete representantes (de 41 a 34) y California "ganó otros siete" (de 38
a 45). Cada uno de los 50 estados debe tener, por lo menos, un repre-
sentante.
Además de sus 435 representantes, hay cinco delegados que tienen voz
deliberativa y tienen derecho a participar en los debates, pero no a votar:
los delegados del distrito de Columbia, de la Samoa norteamericana, de
las islas Vírgenes y de Guam (elegidos por dos años) y el resident com-
missioner de Puerto Rico (elegido por cuatro años). Aunque no votan en
sesión plenaria, estos delegados pueden votar en comisión.
Senado. Cada estado está representado como entidad y envía, sin im-
portar el tamaño y la población, dos senadores a Washington. De esa ma-
nera Alaska (416 000 habitantes, según el censo de 1980) está tan bien
representada en el Senado como California (24212000 habitantes), aun-
que su población sea 58 veces menor.
D) Modo de escrutinio
La Constitución (art. 1°, seco 4, apdo. 1) precisa que "la época, el lugar y
la manera" de elegir a los parlamentarios serán determinados por la le-
gislatura de cada estado; "pero el Congreso puede en cualquier momen-
to determinar o modificar por una ley las reglas electorales, salvo en lo
que se refiere al lugar de elección de los senadores". A partir de las leyes
adoptadas por el Congreso en 1842, 1911 Y 1929 en lo concerniente a los
representantes, el escmtinio se ha federalizado de algún modo; aun
cuando antes de 1842 algunos estados practicaban el escrutinio de lista,
en lo sucesivo los representantes habrán de elegirse por escnltinio uni-
nominal a una vuelta. En el Senado, la decimoséptima enmienda (1913)
modificó el artículo 10., sección 3, apartado 1 de la Constitución, el cual
precisaba que la legislatura de los estados elegía a los senadores esta-
tales: en lo sucesivo, éstos habrán de ser elegidos por escnltinio unino-
minal y en una vuelta por el conjunto de los electores estatales.
La Constitución no exige que los funcionarios federales sean elegidos
por mayoría absoluta: en 1970 James Buckley fue designado senador de
Nueva York en una terna de tres candidatos, cuando en realidad no ha-
bía obtenido más que 39% de los votos; algunos electores levantaron su
queja hacia los tribunales exigiendo una segunda vuelta entre los can-
didatos mejor situados, pero fueron desestimados.
88 LAS INSTITUCIONES
a siete representantes (de 41 a 34) y California "ganó otros siete" (de 38
a 45). Cada uno de los 50 estados debe tener, por lo menos, un repre-
sentante.
Además de sus 435 representantes, hay cinco delegados que tienen voz
deliberativa y tienen derecho a participar en los debates, pero DO a votar:
los delegados del distrito de Columbia, de la Samoa norteamericana, de
las islas Vírgenes y de Guam (elegidos por dos años) y el resident corn-
rnissioner de Puerto Rico (elegido por cuatro años). Aunque no votan en
sesión plenaria, estos delegados pueden votar en comisión.
Senado. Cada estado está representado como entidad y envía, sin im-
portar el tamaño y la población, dos senadores a Washington. De esa ma-
nera Alaska (416 000 habitantes, según el censo de 1980) está tan bien
representada en el Senado como California (24212000 habitantes), aun-
que su población sea 58 veces menor.
D) Modo de escrutinio
La Constitución (art. 1°, seco 4, apdo. 1) precisa que "la época, el lugar y
la manera" de elegir a los parlamentarios serán determinados por la le-
gislatura de cada estado; "pero el Congreso puede en cualquier momen-
to determinar o modificar por una ley las reglas electorales, salvo en lo
que se refiere al lugar de elección de los senadores". A partir de las leyes
adoptadas por el Congreso en 1842, 1911 Y 1929 en lo concerniente a los
representantes, el escnItinio se ha federalizado de algún modo; aun
cuando antes de 1842 algunos estados practicaban el escnltinio de lista,
en lo sucesivo los representantes habrán de elegirse por escnltinio uni-
nominal a una vuelta. En el Senado, la decimoséptima enmienda (1913)
modificó el artículo 10., sección 3, apartado 1 de la Constitución, el cual
precisaba que la legislatura de los estados elegía a los senadores esta-
tales: en lo sucesivo, éstos habrán de ser elegidos por escnItinio unino-
minal y en una vuelta por el conjunto de los electores estatales.
La Constitución no exige que los funcionarios federales sean elegidos
por mayoría absoluta: en 1970 James Buckley fue designado senador de
Nueva York en una terna de tres candidatos, cuando en realidad no ha-
bía obtenido más que 39% de los votos; algunos electores levantaron su
queja hacia los tribunales exigiendo una segunda vuelta entre los can-
didatos mejor situados, pero fueron desestimados.
89 EL CONGRESO
E) Acreditaciones e invalidaciones
Cada Cámara es por sí misma "juez la elección de sus miembros, tan-
to desde el punto de vista de la elección propiamente dicha y de sus re-
sultados como de su elegibilidad" (art. 1°, seco 5, apdo. 1). Hasta 1969 el
Congreso había invalidado en varias ocasiones a parlamentarios por ra-
zones ajenas a las capacidades requeridas por la Constitución. Así, en
1900, un representante de Utah fue expulsado por practicar la poligamia
(autorizada por la religión mormona, pero prohibida por las leyes fe-
derales y estatales). En 1919, el socialista Victor Berger fue invalidado
por haber sido condenado a causa de su oposición a la guerra. En 1928
el Senado se negó a reconocer la elección de dos senadores de quienes
se pensaba que habían financiado su campaña electoral con fondos ile-
gales.
El 6 de noviembre de 1984 los resultados de la elección legislativa de
la octava circunscripción de Indiana resultaron tan apretados que las
boletas fueron contadas varias veces -dando resultados diferentes-o El
responsable (republicano) de Indiana consideraba que el también repu-
blicano McIntyre había ganado; el General Accounting Offzce (en princi-
pio no partidario) del Congreso daba la victoria al demócrata McClos-
key... por cuatro votos de diferencia. ElIde mayo de 1985 la Cámara
(de mayoría demócrata) decidió declarar electo a Francis McCloskey
ante la furia de los republicanos, que salieron en bloque de la Cámara
durante la prestación de juramento, por vez primera en el siglo xx.
F) Inmunidad y censura
De esa manera, el Congreso puede censurar a los suyos, lo que significa
reconocer públicamente indignidad por parte de un parlamentario. Pue-
de también proceder a su expulsión, en un procedimiento que no tiene
nada que ver con una invalidación, pues ésta depende de actos crimi-
nales y puede tener lugar en plena reunión. La Cámara involucrada
debe proceder a la expulsión, con mayoría de dos tercios (art. 1°, seco 5,
apdo. 2).
Los parlamentarios que han debido sufrir el anatema de la censura
parlamentaria son relativamente escasos: 35 representantes y seis sena-
dores (Joseph McCarthy, entre ellos) fueron censurados por sus asam-
bleas entre 1789 Y 1985, respectivamente; cuatro de ellos, desde 1945
(dos de los cuales salieron por "conducta sexual descarriada"). En gene-
ral, hasta los tribunales llegan los escándalos imputables a los parla-
mentarios: en 1977-1978 (95° Congreso) un total de 13 representantes
90 LAS INSTITUCIONES
-cifra récord- fueron inculpados o condenados por la justicia a causa
de actos criminales. No hubo suspensión de inmunidad parlamentaria,
procedimiento inexistente en los Estados Unidos. Uno de los represen-
tantes expulsados en 1967, Adam Clayton Powell -acusado de haber
desviado, en su provecho, los fondos de la comisión que él presidía, y
cuyo color de piel (era negro) no parece haber sido del todo ajeno a su
condena-, fue reelegido por su circunscripción de Harlem durante una
elección complementaria. La Cámara no pudo invalidarlo pero le infli-
gió una fuerte multa y lo despojó de la presidencia de su comisión. El
Tribunal Supremo en Powell c. McCormack (395 us 486, 1969) consideró
por otra parte que la Cámara no podía "expulsar" a un parlamentario
debidamente electo y que respondía a las capacidades constitucionales
requeridas. Así, las asambleas no tienen ya el derecho de expulsar a un
funcionario por hechos anteriores a su reelección.
Los parlamentarios disfrutan de ciertas inmunidades: no pueden ser
detenidos cuando se dirigen a las sesiones, ni durante éstas ni cuando
vienen de ellas; no pueden ser condenados (digamos, por difamación) a
causa de sus palabras frente a su respectiva Cámara.
G) Periodos de sesiones
Luego de la vigésima enmienda de 1932, el Congreso se reúne ¡:le dere-
cho el 3 de enero del año siguiente a las elecciones legislativas. Este mis-
mo decidía el emplazamiento de la sesión. Cada Congreso -esta pala-
bra, además de designar a la institución legislativa, indica el lapso que
hay entre dos elecciones en la Cámara de Representantes- comprende
dos sesiones, una por año. Cada sesión dura nonnalmente diez meses,
aun cuando, incluso en pleno New Deal, las Cámaras se separaban al
cabo de cinco meses. Así, en 1982, el Congreso, que se había reunido el
25 de enero, no se separó sino hasta el 23 de diciembre, o sea 333 días
más tarde: fue la vigesimotercera sesión más larga en la historia de los
Estados Unidos. El Senado, ese año, se reunió durante 147 días, por 140
días de la Cámara.
Además, puede ocurrir que, no pudiendo terminar sus labores en se-
sión normal, el antiguo Congreso se reúna, tras las elecciones, en lame
duck (pato rengo) sessions, en las que pueden votar los parlamentarios
vencidos.
El presidente tiene el poder (art. 2°, seco 3) de convocar al Congreso o
a una de las dos Cámaras en reunión extraordinaria (special session), lo
que ha sucedido con frecuencia después de las elecciones (por ejemplo,
en noviembre de 1984); asimismo, puede aplazar el Congreso en caso de
91 EL CONGRESO
haber desacuerdo entre las dos asambleas sobre este procedimiento,
pero jamás ha utilizado esta prerrogativa.
En ocasiones, ambas Cámaras se reúnen en sesión común, sobre todo
para atender los mensajes presidenciales que el propio mandatario llega
a presentarles, o para recibir a un alto dignatario extranjero.
Desde 1979 las sesiones de la Cámara se transmiten por televisión por
cable (cerca de 17 millones de hogares reciben esos programas). Desde
1986 sucede lo mismo con el Senado.
H) Acumulación de mandatos
La acumulación de mandatos políticos es imposible en la tradición esta-
dunidense. Un parlamentario no sólo está obligado a renunciar cuando
se convierte en ministro, sino que no puede ser al mismo tiempo alcalde,
gobernador y parlamentario. Además, no está permitido presentarse en
dos elecciones a la vez: un represenlante que desea ser presidente debe
abandonar sus ambiciones legislativas; en cambio, un senador que no es
reelegible en un mismo año puede dar rienda suelta a sus ambiciones
presidenciales -y consolarse con permanecer en su puesto, en caso de
fracasar-o
2. El costo de la organización
En resumen, el Congreso de los Estados Unidos, gran perdonavidas de
burócratas, es una de las grandes burocracias washingtonianas. Su cos-
to de fLmcionamiento se menciona muy discretamente en el presupuesto
federal y es casi imposible saber con exactitud cuántas personas traba-
jan en Capital Hill, como es difícil conocer el salario exacto de los ayu-
dantes de un miembro del Congreso: las cifras dadas, conocidas como
cifras de "base", son muy inferiores a la realidad.
Luego de las atribuciones de crédito para el año presupuestario de 1988,
la línea atribuida al Congreso era de 2 127 millones de dólares, o sea cin-
co veces más que en 1971 (414 millones de dólares). Se trata del costo
total del Congreso, con todo y trabajadores.
A) Poderes salariales
El Congreso mismo fija los salarios de los congresistas. Ese poder es am-
bivalente, pues los parlamentarios dudan en aumentar su remuneración
por temor a la hostilidad constanle y generalizada del electorado. Desde
92 LAS INSTITUCIONES
1789 no se han atrevido más que a 16 aumentos: de seis dólares por día
de reunión en 1789, su salario pasó a 89 500 dólares por año en 1987.
Pero desde 1983 sortearon la dificultad mediante acuerdo (secreto) con
la Casa Blanca; así, los parlamentarios reciben anualmente el mismo
porcentaje de aumento que los funcionarios federales, a menos que una
de las Cámaras lo rechace; periódicamente, sin embargo, por temor a
los movimientos de opinión, el Congreso prescinde del incremento. Así
abortó una tentativa de aumento en 1989.
B) Las ventajas fínancieras de los parlamentarías
Sin embargo, los parlamentarios estadunidenses son probablemente los
mejor renumerados y los que mayor ayuda reciben con respecto a sus
colegas de otros países.
a) Salaría. Además de su salario, los parlamentarios gozan de las mis-
mas ventajas (pensión y salud) que los funcionarios federales. Como és-
tos, no deben pagar impuesto por el seguro social (que es únicamente un
sistema de presupuestado y de población). Pueden jubilarse desde los 50
años, si tienen 20 años de servicio en el Congreso, y su pensión puede al-
canzar 80% de su salario si han cumplido 30 años de servicio.
b) Honorarías. Los parlamentarios pueden desarrollar otro tipo de acti-
vidades que sean remuneradas -sobre todo, dando conferencias-,
pero no pueden quedarse con el total de sus ganancias si éstas rebasan
30% de su salario (26 850 dólares en 1990) en la Cámara, o 40% en el Se-
nado (35 800).
c) Otros beneficíos. Las ventajas con que los parlamentarios cuentan son
numerosas. Sin hablar de huslerías como las flores -gratuitas- o los res-
taurantes y tiendas del Capitolio, que son muy baratos, viajan sin pagar
por todo el territorio y pueden enviar sin costo alguno su correo (lo que
facilita enormemente sus perspectivas de reelección), todo lo cual costó
115 millones de dólares en 1988. Disponen de un subsidio anual global
(en 1982 era de 55 000 dólares para los representantes, y de 103 000
para los senadores) para pagar sus cuentas de teléfono y los viajes de sus
asistentes. En fin, tienen los medios necesarios para pagar los nume-
rosos servicios de equipos legislativos que provocarían la envidia -sin
duda, erróneamente- de los parlamentarios de otros países; de esta ma-
nera, el senador de un gran estado dispone de varias decenas de perso-
nas para ayudarlo. En 1982 el subsidio anual para remunerar a sus asis-
93 EL CONGRESO
tentes era de 352536 dólares por representante, y de 621054 a 1247879
dólares (según el tamaño del estado) por senador.
SECCIÓN n. LA ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO
1. La organización interna
A) La jerarquía
Las reglas del Congreso son frecuentemente implícitas, pero su organi-
zación está muy jerarquizada -y lo sigue estando a pesar de las refor-
mas provocadas por el escándalo de Watergate-. La contradicción es
sólo aparente: mientras más funciona una institución con reglas habi-
tuales, más necesaria se hace una jerarquía. No por no ser todopode-
rosa, esta jerarquía deja de tener una importancia fundamental en la
manera en que los miembros del Congreso podrán cumplir sus funcio-
nes. Desde hace unos diez años, sin embargo, esta jerarquía ha perdido
parte de su importancia: por ello, no es seguro que el Congreso se haya
vuel to más democrático o eficaz.
a) El Speaker. La personalidad más importante en el Congreso, ubicada
en la cima de la pirámide camaral, es el Speaker. Por tradición, se trata de
un representante -ninguna regla obliga a la Cámara a escoger uno de los
suyos- elegido por la totalidad de los representantes, pero con bases es-
trictamente partidarias, lo cual justifica que sea siempre un miembro de
la mayoría. La elección real tiene lugar durante un caucus (o reunión
plenaria) del partido mayoritario. Así, el Speaker es al mismo tiempo
presidente de la Cámara baja y jefe real del partido mayoritario.
Según Joe Martin, Speaker republicano de la Cámara durante el octo-
gésimo y el octogésimo tercer Congresos, "el Speaker es, después del pre-
sidente, el hombre más poderoso de los Estados Unidos en ser elegido".
No por haber visto sensiblemente disminuidos sus poderes o por encon-
trarse en una situación casi idéntica a la del leader de la mayoría en el
Senado, el Speaker deja de ser una de las tres o cuatro personalidades
políticas más importantes del país. junto con el presidente, el ChierJus-
tice y elleader de la mayoría senatorial.
El Speaker tiene una gran diversidad de poderes. Otorga la palabra
cuando un parlamentario la pide en alguna sesión... y puede hasta igno-
rarlo; juzga la legalidad de los procedimientos parlamentarios y decide
si hayo no quórum; puede votar para desempatar los sufragios, además
de contar y anunciar los votos; decide qué comisión examinará un pro-
94 LAS INSTITUCIONES
yecto de ley, y qué enmienda es aceptable cuando corresponde realmente
a la proposición examinada; designa a los miembros de las comisiones
temporales y a los representantes que participarán en las "comisiones de
conferencias" encargadas de hallar un término medio entre las versiones
de una misma proposición de ley, a menudo muy diferentes en la Cáma-
ra y en el Senado.
Estos poderes, en sí poco importantes, bien utilizados fundamentan el
poder de un Speaker influyente.
b) El presidente pro tempore. El Speaker no tiene en realidad equivalente
en el Senado. El vicepresidente de los Estados Unidos es, por derecho, pre-
sidente del mismo; en sus frecuentes ausencias es remplazado por el
presidente pro tempore, quien carece prácticamente de influencia, pues
el debate sigue el procedimiento del "consentimiento unánime" -tras
informal conversación entre los leaders de la mayoría y de la minoría-o
c) Elleader de la mayoría senatorial. De ninguna manera se trata del pre-
sidente del Senado, sino del que fue elegido por el partido mayoritario.
Si hay una fuente de poder preeminente en el Senado, pertenece al lea-
del' de la mayoría. Esto es particularmente cierto cuando son los demó-
cratas quienes tienen la mayoria, ya que elleader demócrata es al mismo
tiempo presidente de la Democratic Conference (conferencia demócrata
o caucus), del Steering Committee (comité director encargado de los
nombramientos en comisión) y del Policy Committee (comisión políti-
ca). No sucede lo mismo con los republicanos, donde el leader -tam-
bién elegido por la Conferencia- no es presidente de los diferentes ór-
ganos del partido. Mucho mejor que encarnar y realizar un programa
político (papel que corresponde más al Speaker, especialmente cuando
el presidente y la mayoría de los representantes pertenecen a partidos
diferentes), su papel consiste en mantener, tanto como sea posible, la
unidad del partido.
d) Los comercios jerárquicos. Tanto en el Senado como en la Cámara, el
papel principal de la jerarquía consiste en una función negociadora. La
eficacia de los principales responsables depende ampliamente de sus
cualidades personales: paciencia, tolerancia, disponibilidad, habilidad
de maniobra y sentido de la transacción. Esto explica que con frecuen-
cia se trate de centristas en el seno de su partido, con más razón cuanto
que son elegidos por el caucus de su partido, es decir, por la totalidad
del grupo parlamentario.
Estos estrategas legislativos están asistidos, como en la Cámara de los
Comunes, por whips encargados de mantener el enlace entre los miem-
95 EL CONGRESO
bros del partido mediante sondeos de sus opiniones, comunicándoles
los deseos delleadership e intentando convencerlos de aliarse a él.
Desde Watergate, el papel delleadership del Congreso se ha tornado
mucho más "extravertido". Anteriormente, él mismo consideraba que su
papel fundamental se hallaba únicamente en el interior del Congreso: en
la paciente construcción de mayonas mediante la negociación y la tran-
sacción con los jefes de fila. Por ende, sus relaciones con la prensa y su
influencia en la opinión estaban limitadas. No todo ha cambiado, sin
embargo, y su papel de "constructor" de coalición sigue vigente. Sólo
que los leaders del Congreso, y en particular el Speaker y elleader de la ma-
yoría, se convirtieron en vedettes de la información, al igual que el presi-
dente. Cultivan la prensa e intentan reforzar el apoyo de la opinión frente
a los políticos de sus respectivos partidos. La construcción de una mayo-
ría, en lo sucesivo, involucra también lo exterior: un parlamento es tan
sensible a las presiones de su circunscripción como a la delleadership.
e) Los presidentes de comisión. Antaño todopoderosos, los presidentes de
comisión han perdido una buena parte de su autoridad desde las refor-
mas subsecuentes al escándalo de Watergate. En otro tiempo llegaron a
ser verdaderos dictadores en su comisión. Podían convocar a "su" comi-
sión, y controlar la actualidad. Nombraban a los colaboradores de la co-
misión, rodeándose así de un equipo incondicional. Asimismo, designa-
ban a los presidentes de las subcomisiones y podían recuperar en
cualquier momento lo que habían dado, reservándose con mucha fre-
cuencia la subcomisión más importante. Durante sus hearings, tenían
prioridad para inteo"ogar a los testigos y distribuir los turnos de pala-
bra. Cuando el proyecto de ley llegaba a la asamblea, eran dueños de la
dirección del debate, lo que les daba una gran libertad si tenían buen co-
nocimiento de los recursos del procedimiento. Por último, formaban
parte de las "comisiones de conferencia".
El conjunto de esos poderes no ha desaparecido, pero dos modifica-
ciones han quebrantado profundamente el poderío absoluto de los pre-
sidentes de comisión: por una parte ya no controlan -ni ellos ni nadie-
el debate en sesión plenaria; por otra, las subcomisiones, antaño depen-
dientes de las comisiones, han adquirido su independencia: en lugar de
algunos dictadores por Cámara, casi cada parlamentario es también un
(pequeño) dictador, y así el Congreso se ha vuelto ingobernable, sensible
a las sirenas de los intereses particulares, o a las obsesiones de cada par-
lamentario.
96 LAS INSTITUCIONES
B) Las comisiones
Fueron creadas muy rápidamente tras la elección del primer Congreso.
a) Tipos de comisiones. Existen cuatro tipos de ellas:
1) Comisiones permanentes (Standing Committees). Más o menos per-
manentes, poseen una competencia jurisdiccional relativamente bien
definida desde la reorganización legislativa (Legislative reorganization
act) de 1946. Están encargadas de preparar el trabajo legislativo y de dar
forma a las proposiciones de ley según les parezca. En 1985 había 17 co-
misiones en el Senado (la comisión de asuntos indígenas se hizo perma-
nente en 1984), y 22 en la Cámara. Pero todas están divididas en múlti-
ples subcomisiones (90 en el Senado y 141 en la Cámara).
2) Comisiones de conferencia (Conference Committees). Son provisio-
nales, en principio por algunos días, y se reúnen (con un mismo número
de senadores y de representantes) el tiempo suficiente para puntualizar
un texto común en caso de que las propuestas de ley adoptadas por las
dos Cámaras no sean estrictamente parecidas. Mal conocidas, pueden
ser muy poderosas, siempre y cuando la propuesta que ellas examinen
sea importante. En países como Francia, son el equivalente de las comi-
siones mixtas partidarias.
3) Comisiones especiales (Select or Special Committees). Hay actualmen-
te tres en el Senado (sin subcomisión) y cinco en la Cámara (12 subcomi-
siones). Son provisionales, pero a veces sobreviven a numerosas reuniones
parlamentarias: así, existe un Permanent select committee on intelligence
en la Cámara; igualmente, el Select committee on ethics del Senado fun-
ciona desde hace ya varios años. Con frecuencia, estas comisiones tienen
derecho a investigar un problema preciso y limitado, pero en general no
cuentan con la autoridad necesaria para presentar proposiciones de ley.
La existencia de estas comisiones semipermanentes debe estar confir-
mada por el Congreso recién elegido. Ha sucedido ya que tal renovación
se dificulte; por ejemplo, antes de ser definitivamente suprimida en
1976, la comisión de actividades interamericanas de la Cámara (House
Un-American AetiviNes Committee) pasó varios años seguidos por vota-
ciones muy apretadas para su renovación.
4) Comisiones conjuntas (Joint Committees). Se trata de comisiones
comunes a ambas Cámaras, que reúnen en igual número a senadores y
representantes. Estudian problemas específicos, en general de orden ad-
ministrativo, y se encargan de coordinar la política del Congreso; existe,
por ejemplo, una comisión para la impresión de los documentos legisla-
tivos o para la administración de la Biblioteca del Congreso (Library of
Congress). Hay actualmente cuatro en funciones.
97 EL CONGRESO
El número de comisiones (sin contar las comisiones de conferencia,
realmente provisionales) permaneció más o menos constante en el últi-
mo cuarto de siglo. En cambio, el número de subcomisiones (en general,
creadas junto a las comisiones permanentes) ha aumentado considera-
blemente desde 1974. Había 180 comisiones y subcomisiones en 1945
(antes de la reorganización del Congreso), 299 en 1975 y 294 en 1985. La
cantidad promedio de subcomisiones, en cuyas labores el senador co-
mún debe participar, es de 11.5.
Puede darse el hecho de que una comisión ca:q¡bie de estatuto; por
ejemplo, no fue sino hasta junio de 1984 que la comisión especial sobre
los asuntos indígenas del Senado se hizo permanente.
b) Importancia de las comisiones. Todas son iguales, pero -para repetir
la vieja fórmula de George Orwell- algunas son más iguales que otras:
en la Cámara, vale más estar en la comisión de reglas (Rules) o de vías y
medios (Ways and Means) que en la comisión de educación y trabajo
(Education and Labor); en el Senado, vale más estar en las comisiones
que se ocupan de la defensa que en la comisión de reglamento y admi-
nistración (Rules and Administration).
Por regla general, las comisiones más prestigiosas son aquellas que
responden a una prerrogativa propia de la Cámara en cuestión: las co-
misiones financieras en la Cámara, de política extranjera -defensa-
nombramientos en el Senado. Sin embargo, algunas comisiones pueden
perder o ganar prestigio. La de relaciones exteriores (Foreign Relations),
que hasta la guerra de Vietnam era sin duda la más prestigiosa, fue des-
de entonces una comisión como cualquier otra.
c) Nombramientos en comisión. Según la expresión de Woodrow Wilson
en Congressional government, "el Congreso dentro de las salas de comi-
sión es el Congreso en el trabajo". Esto habla de la importancia que ad-
quiere el nombramiento de un parlamentario en comisión: su carrera
parlamentaria y su porvenir político pueden depender de ello.
l) Miembro de comisión. Las asignaciones a una comisión y los cam-
bios de comisión dependen ampliamente delleadership de las Cámaras,
que en ambos casos está asistido por un comité director (Policy and
Steering Committee demócrata, o Committee on Committees republica-
no). Las decisiones deben ser ratificadas en cada Cámara por el caucus
demócrata o por la conference republicana, las reuniones plenarias de
cada partido. Los votos son secretos, y la influencia de la "infantería" es
mayor que otras veces. Esta democratización del proceso de nombra-
miento, surgida en 1974-1975, ha sido facilitada por la renovación de los
miembros del Congreso: muchos veteranos se jubilaron en los diez años
98 LAS INSTITUCIONES
siguientes; los parlamentarios hacen con menos ganas que antes una ca-
rrera como electos. La distribución partidaria en el seno de las comisio-
nes refleja con mucha exactitud la de la Cámara en cuestión. Pero, tanto
del lado republicano como del demócrata, los comités de nombramiento
tratan de llegar a un equilibrio geográfico e ideológico, y de facilitar la
reelección ulterior de los parlamentarios. Eso no impide que se miren
con buenos ojos los favores que otorga la jerarquía, sobre todo en lo re-
lativo a las comisiones más prestigiosas.
2) Presidente de comisión. Hasta 1974, en función del sistema de anti-
güedad (el seniority systenl, al que se apodaba sarcásticamente el senility
system), el parlamentario que en el seno de una comisión había sido re-
electo el mayor número de veces consecutivas se convertía en presidente
de la comisión. Este método, propio del parlamento estadunidense, no
era de ninguna manera una obligación constitucionaL
Hasta mediados del siglo XIX los presidentes de comisión del Senado
se elegían, ya mediante su partido, ya por el presidente del Senado. Esta
última opción fue abandonada desde 1826, debido a que el vicepresiden-
te John Calhoun provocó una rebelión en el Senado debido a sus prefe-
rencias demasiado partidarias. La elección por los mismos senadores
fue abandonada en 1846, porque el procedimiento tomaba mucho tiem-
po durante reuniones muy cortas. Fue entonces que entró en vigor el sis-
tema de antigüedad en el Senado. La Cámara no siguió este mal ejemplo
sino hasta 1910, durante la rebelión contra Cannon, un Speaker dema-
siado autócrata.
No es tal vez una coincidencia que la introducción del sistema de anti-
güedad haya encabezado la decadencia de la Cámara, que había sido has-
ta entonces, según Woodrow Wilson, "el poder dominante, e incluso irre-
sistible, del sistema federal". Desde 1974-1975 los presidentes de comisión
son designados de la misma manera que los miembros de comisión, con
excepción del presidente de la comisión de reglas --que es nombrado por
el Speaker-o Pero los presidentes de comisión, básicamente, siguen siendo
elegidos por antigüedad: en 1975 tres presidentes ancianos no fueron reno-
vados -F. Edward Hebert (73 años), presidente de la comisión de las
fuerzas armadas; W. R. Poage (75 años), presidente de la comisión de la
agricultura, y Wright Patman (81 años), presidente de la comisión de los
bancos-; en 1985 Melvin Price (80 años), presidente de la comisión de
las fuerzas armadas, tampoco fue renovado. Resumiendo: en 60 años, tan-
to en el Senado como en la Cámara, tan sólo cinco presiden tes de comi-
sión no fueron renovados en sus funciones (a los cuatro mencionados,
hay que agregar, en 1967, a Adam Clayton Powell).
99 EL CONGRESO
C) Las organizaciones oficiosas
a) Los partidos. Éstos desempeñan un papel a la vez fundamental y casi
insignificante. El papel esencial del partido es, en cierta medida, ajeno
al Congreso: la selección de los candidatos y su apoyo electoral. Aunque
haya ganado con o sin la organización local del partido, el elegido con-
serva una gran independencia con respecto a los partidos nacionales, a
los que no cree deber nada; en consecuencia, supone que no hay muchas
razones para respetar la disciplina partidista. El análisis de los votos del
Congreso, en el Senado y en la Cámara, muestra que, en menos de la mi-
tad de los casos, una mayoría demócrata sencilla se opone a una mayo-
ría republicana sencilla; en otros casos, una sólida mayoría republicana
y una sólida mayoría demócrata votan en el mismo sentido. Tal indisci-
plina partidista es inconcebible en Europa. Esto se debe a que los parti-
dos estadunidenses -y el fenómeno no es nuevo- son coaliciones ines-
tables, con objetivos políticos. dirigentes y electorados divergentes.
No obstante, los partidos existen en el Congreso. Intervienen en la or-
ganización, en la jerarquía, en las elecciones, incluso en los votos: e! ele-
gido común está al con'iente de la posición de su partido, cosa que tiene
presente aunque decida no adoptarlo.
b) Grupos parlamentarios de opinión
1. Grupos de ideas. Se trata de asociaciones que intentan organizar a
los parlamentarios fuera de las estructuras oficiales para, de alguna ma-
nera, desempeñar ellas mismas un pape! como grupo de presión. La más
antigua y más conocida es el Democratic Study Group, creado en 1959;
se trata de un grupo de parlamentaIios progresistas. Su presupuesto en
1985 era de 700 000 dólares. Este grupo de estudio propone contrapro-
yectos -por ejemplo, sobre el presupuesto-. Cuenta oficialmente con
235 afiliados, pero muchos de ellos, más conservadores, no votan según
las recomendaciones del OSG. SU equivalente republicano y conservador
es e! Republican Study Committee.
2. Organizaciones "sociológicas". Desde hace algunos años los negros,
hispanos, mujeres y ecologistas que tienen un puesto de elección se or-
ganizan en caucus para tener más peso en el proceso legislativo y cum-
plir mejor sus obligaciones. Algunos caucus (especialmente el black cau-
cus) emplean adjuntos remunerados.
3. Organizaciones regionales. Véase infra, p. 239.
100 LAS INSTITUCIONES
2. El personal del Congreso
Aproximadamente 39 000 personas -junto a 23 000 en 1960- trabajan
en Capitol Hill para hacer que funcione el Congreso, entre las cuales se
incluye a peluqueros, policías (en promedio, dos por cada miembro del
Congreso), carpinteros, empleados de corTeos, impresores, técnicos de
televisión y... abogados, omnipresentes en la vida norteamericana y en
el sistema político. Según las últimas cifras conocidas (1982), este perso-
nal se divide de la manera siguiente:
Senado 7 199
Cámara 12241
Arquitecto del Capitolio 2 128
General Accounting Office 5248
Government Printing Office 6002
Library of Congress 5246
Otros 713
TOTAL 38777
La mayor parte de ese personal está mejor remunerado que los otros
funcionarios, pero no cuenta con seguridad de empleo (pueden ser des-
pedidos según la voluntad de un parlamentario) y las rotaciones son
constantes. El Congreso no respeta las reglas antidiscriminatorias o so-
ciales que, en cambio, establece para el resto de la nación.
A) Equipos legislativos
Éstos han crecido mucho de unos 20 años a la fecha. Son los equipos
personales de los parlamentarios o de las comisiones y subcomisiones.
Los empleados de las comisiones y subcomisiones (cerca de 4 500 perso-
nas: 1 900 para el Senado y 2500 para la Cámara) tienen por función ex-
clusiva (aunque esta regla no siempre es respetada) la de asistir a los
parlamentarios en su trabajo de comisión: fundamentalmente, en la in-
vestigación y preparación de las leyes.
Los equipos legislativos personales reúnen alrededor de 10 500 perso-
nas (3 000 en el Senado y 7 500 en la Cámara), de las cuales una parte
relativamente reducida trabaja en la circunscripción del candidato. Es-
tos empleados tienen el deber de asistir al parlamentario en sus tareas
principales, bastante más extensas desde hace un cuarto de siglo; asi-
mismo, asegurar el trabajo legislativo, redactar los discursos, hacer con-
tacto con la prensa, con los cabilderos y los funcionarios, y preparar los
101 EL CONGRESO
comunicados. Sin duda, se trata de una especialización y resulta más in-
teresante ser asistente legislativo que case-worker (especie de trabajador
social, generalmente una mujer, que se ocupa de las demandas de los
electores), o secretaria del patrón que mecanógrafa. El nivel escolar es
muy alto y es raro que una de estas personas, incluidos los secretarios,
no haya pasado por la universidad. Puesto que antes se trataba de pues-
tos eminentemente políticos que con fTecuencia recompensaban servi-
cios presrados durante las elecciones, los parlamentarios prefieren en
adelante rodearsc de personas reclutadas por sus cap.acidades.
B) Los se/vicios "exteriores" del Congreso
Los miembros del Congreso también pueden solicitar los servicios de
administraciones pennanentemente a su disposición.
a) SenJicío de investigación del Congreso (Congressional Research Servi-
ce). La Biblioteca del Congreso, equivalente a la Biblioteca Nacional, es
sin embargo y ante todo la biblioteca del Congreso. Una de sus seis divi-
siones, el Congressional Research SenJice (anteriormente el Legislative
Reference SeJvice, creado en 1914), es el centro de documentación del
Congreso y responde a 200 000 peticiones de información por año. Divi-
dido en secciones especializadas (derecho, asuntos sociales, economía,
historia, administración y relaciones exteriores), el CRS tiene como prin-
cipal función la de informar a los miembros del Congreso sobre los más
diversos temas. Se mantiene en una estricta neutralidad, dando el pro y
el contra de cada argumento. Publica periódicamente un resumen ajus-
tado sobre el estado progresivo de miles de proposiciones de ley intro-
ducidas año con año. Cerca de 900 personas trabajan en él (entre más de
5000 empleados de la Biblioteca del Congreso).
b) Corte Legislativa de Cuentas (General Accounting Office). Creado en
1921, es el organismo al cual el Congreso encarga el control financiero
de la administración. Sus miles de empleados deben determinar si el go-
bierno federal ha utilizado correctamente cada dólar que se le asigna.
En la investigación de los parlamentarios individuales o de las comisio-
nes, la GAO examina y controla los gastos después de haber sido efectua-
dos. Durante varios años revisó sobre todo documentos justificativos (o
notas de gastos) de funcionarios. En años más recientes, se aplicó mu-
cho más a vigilar el funcionamiento del gobierno en sus operaciones fi-
nancieras con base en los procedimientos mismos.
Esta evolución en las tareas de la GAG, entre cuyo personal se cuentan
102 LAS INSTITUCIONES
ahora economistas, estadistas, ingenieros y especialistas del rnanage-
ment, data de la guerra de Corea, cuando el Congreso comenzó a inquie-
tarse por las ganancias exageradas de las industrias de defensa yautori-
zó a la GAO a examinar sus cuentas.
Esto desagradó al Pentágono y a sus proveedores, quienes lograron
encontrar cierto apoyo en el Congreso: la GAG tuvo que comprometerse a
redactar informes más "constructivos", ya no citar explícitamente a las
firmas que habían obtenido ganancias demasiado jugosas. Esto habla de
la delicada posición de la General Accounting Office, brazo seglar del
Congreso, pero que se encuentra limitado por algunos integrantes del mis-
mo en el cumplimiento de su tarea, de una manera tan completa como
la que otros miembros del Congreso desearían.
Sin embargo, no es raro que la GAG consiga en cierta medida poner en
evidencia los curiosos métodos contables de la administración.
c) O{icina de Evaluación Tecnológica (Office of Technology Assessment).
Fue creada en 1972 para estudiar y apreciar las políticas y los progra-
mas en los que el Estado se interesa, en materia de búsqueda y tecno-
logía.
d) Oficina Presupuestaria del Congreso (Congressional Budget Office).
Fue creada en 1974 Yllegó a ser sin duda el instrumento de trabajo más
importante del Congreso. En principio, es apolítica. Estudia las diferen-
tes opciones presupuestarias, las implicaciones económicas del presu-
puesto y el costo de las políticas previstas. Publica previsiones, especial-
mente sobre el déficit presupuestario. Se ha ganado una reputación de
seriedad y de calidad. Cuenta con un millar de empleados.
e) Diario Oficial (Congressional Record). La Constitución (art. 10., seco 5,
apdo. 3) señala que cada Cámara "llevará un diario de sus debates y lo
publicará de cuando en cuando, exceptuando las partes que a su parecer
deban permanecer en secreto". Hasta 1873 esta publicación era obra ex-
clusiva de una empresa privada, el Congressional Globe. El Congreso de-
cidió entonces asumir su impresión y la confió a la Imprenta nacional.
Todo lo que aparece en el Congressional Record no ha sido pronuncia-
do en reunión: cada miembro del Congreso puede insertar lo que le pa-
rezca -inclusive, por ejemplo, artículos de prensa.
f) Imprenta nacional (Government Printing Office). Creada en 1861, es en
cierta forma la Imprenta nacional, que imprime y vende a precio de cos-
to todas las publicaciones gubernamentales federales, aunque sólo se
halle bajo control del Congreso. Publica especialmente el Congressional
103 EL CONGRESO
Record (diario oficial de debates parlamentarios), el Federal Register (dia-
rio oficial de decretos y reglamentos) desde 1936, y todas las publica-
ciones estadísticas gubernamentales, incluidas las del Bureau ofthe Cen-
sus -y especialmente el indispeJ)sable anuario Statistieal Abstraet-.
Publica también los textos in extenso de las audiencias (hearings) de las
comisiones del Congreso.
SECCIÓN IlI. LAS DOS CÁMARAS
El Congreso es resultado de un compromiso institucional: había que ga-
rantizar al mismo tiempo la representación de los estados y la represen-
tación popular. El Congreso está compuesto de dos Cámaras: el Senado
representa a los estados y la Cámara de Representantes al pueblo. Sin
embargo, las dos Cámaras son de igual importancia, lo cual es un hecho
raro en las democracias modernas. En sumo grado, la Cámara alta tiene
más prestigio -tal vez hasta más poderes-, lo cual es un fenómeno ex-
cepcional.
1. La superioridad del Congreso
En principio, sin embargo, la Cámara de Representantes debió haber
sido, según la opinión de los mismos Padres Fundadores, más poderosa
que el Senado, ya que ella representaba "al pueblo". Se puede encontrar
la prueba de ello en el hecho de que el power ofthe purse -la facultad de
examinar en primer lugar las leyes de finanzas (por la sustitución in art.
1°, seco 7, apdo. 1) y la de ser el primero en atribuir los créditos (por la
costumbre)- le estaba reservado. Y sin embargo el Senado, no obstante
ser menos "democrático", es hoy en día el más poderoso.
A) Extensión del mandato
La extensión de su mandato (seis años para los senadores, dos años para
los representantes) provoca un mayor desapego a los senadores con res-
pecto a su reelección y también les permite ser mejores parlamentarios.
Apenas ha aprendido su difícil tarea, cuando ya el representante puede
ser destinado por sus infieles electores a otras ocupaciones. Como lo se-
ñalan André y Suzanne Tunc en El sistema constitucionaL de Los Estados
Unidos de Norteamérica,
la corta duración de funciones de representante parece pesar considerable-
mente en el trabajo de la Cámara. Si fuéramos muy pesimistas, podríamos
104 LAS INSTITUCIONES
decir incluso que el primer año está consagrado a enterrar decentemente las
promesas que se acaban de hacer a los electores; el segundo, a tomar una actí-
tud ventajosa a sus ojos.
B) La cantidad
La cantidad también avala la preeminencia del Senado. No hay más que
100 senadores. Las reglas son raras, muy raras a veces: es difícil, e inclu-
so imposible, hacer callar a un senador demasiado prolijo y es gene-
ralmente el Senado el que retrasa la aprobación de una ley, cumpliendo
con lentitud extrema sus tareas legislativas. Pero una parte del prestigio
del Senado proviene precisamente del hecho de no limitar el debate. A pe-
sar de sus muchas demostraciones de vanidad, atrae la atención porque
"dramatiza" los grandes problemas, porque no duda en denunciar los
abusos, porque ---en pocas palabras- hace interesante la política y cum-
ple con su papel de educador del electorado.
Sucede algo muy distinto con los 435 representantes. Para que la Cá-
mara pueda funcionar le hacen falta reglas rígidas que no se ocupen de
las personalidades. De hecho, la Cámara de Representantes desempeña
sus funciones legislativas mucho mejor que el Senado. Su mayor fracaso
se debe a su incapacidad de probar al público que lo que hace es necesa-
rio, útil e interesante.
C) El localismo
Otra desventaja que tiene la Cámara: el "localismo". La costumbre (la
Constitución no pide a un representante más que ser residente del esta-
do por el que se presenta) exige de los candidatos a la diputación habitar
en la circunscripción electoral donde desean presentarse. Tomando en
cuenta el número de escaños que por mucho tiempo adquiere un par-
tido, un miembro de otro partido está prácticamente imposibilitado
para presentarse. Esto refuerza el dominio de un partido en una cir-
cunscripción, al mismo tiempo que excluye de la carrera política a los
hombres de valor.
A la inversa, en las circunscripciones más disputadas, el destino de
una carrera política puede llegar a ser muy aleatorio: si un joven político
es derrotado pierde ahí su antigüedad, e incluso todo porvenir político.
Para hacer ver el alcance de ese localismo, tómese el caso de Francia,
donde un Clemenceau, un Blum o un Debré hubieran visto terminada su
carrera parlamentaria después de una derrota electoral como la que su-
frieron. Finalmente, el "localismo" deja al representante indefenso ante
105 EL CONGRESO
los gnlpos locales de presión: si no accede a sus deseos, corre el riesgo
de comprometer su reelección y no podrá ser auxiliado por su partido
nacional, totalmente incapaz de apoyarlo en otra circunscripción. Desde
luego, si está en el poder el partido puede nombrarlo para una función
no electiva, pero eso significa privar al Congreso de algunos de sus mejo-
res hombres.
2. Los privilegios sin importancia de la Cámara
de Representantes
Los privilegios constitucionales de la Cámara son en realidad de poca
monta en comparación con los del Senado. Si la primera tiene la inicia-
tiva en materia financiera, el Senado tiene derecho a intervenir, e incluso
modificar y enmendar a su gusto presupuestos y atribuciones de crédito.
Asimismo, es imposible que los desacuerdos entre ambas Cámaras se so-
lucionen fuera de Conferencia, a la que senadores y representantes asisten
en igual número. En cambio, prerrogativas muy importantes -ratifica-
ción de tralados, aprobación de ciertos nombramientos presidenciales-
pertenecen única y exclusivamente al Senado.
Hay que agregar, en efecto, que la Cámara ha conquistado el derecho
de dar su opinión en asuntos de política exterior. Por la vía de los crédi-
tos acordados en el extranjero -de carácter militar o civil-, sobre los
cuales tiene ascendiente, la Cámara sostiene debates a veces muy áspe-
ros sobre política exterior, como el de hace varios años a propósito de
Nicaragua.
Sin embargo, la Cámara dispone de una ventaja con respecto al Sena-
do: más numerosos en la repartición del trabajo, los representantes ter-
minan siendo a veces, en un campo determinado, verdaderos especialis-
tas a quienes muy pocos, en el conjunto de la administración federal,
pueden igualar en capacidad. No obstante, la Cámara de Representantes
es consciente de su posición inferior. Los representantes sueñan con pa-
sar al otro lado del Capitolio, lo que sucede en el caso de los senadores.
Efectivamente, el prestigio de la Cámara en el siglo xrx era tal que, Hen-
ry Clay, quien se aburría mortalmente en el Senado donde había sido
nombrado, prefirió renunciar y hacerse elegir en la Cámara. El mismo
día que prestó juramento fue elegido Speaker, cargo que siguió ocupan-
do durante 12 años, y fue probablemente el responsable más prestigioso
y poderoso de la Cámara. La situación se invirtió completamente en el
siglo xx. Desde 1913, ningún senador saliente se presentó en la Cámara.
Después de haber dejado (generalmente por derrota) el Senado, 11 ele-
gidos encontraron un puesto electivo en la Cámara. Así, siendo repre-
106 LAS INSTITUCIONES
sentante de 1962 a 1989, Claude Pepper tenía un pasado senatorial-de
manera que insistía en hacerse llamar Senator Pepper-. En cambio, des-
de 1789, 598 representantes hicieron inmediatamente después carrera
en el Senado. En 1989, 33 de 100 senadores fueron electos de antema-
no en la Cámara de Representantes.
SECCIÓN IV. Los PODERES DEL CONGRESO
No basta con que la Constitución reconozca un poder al Congreso para
que éste goce en realidad del mismo: durante muchas décadas el Legis-
lativo estadunidense se inclinó frente a la presidencia (defensa común) o
frente a las instituciones rivales de los estados (bienestar general), de-
jando caer en desuso prerrogativas que le estaban reconocidas por los
textos constitucionales. Tan pronto como el Congreso desea reafirmar
sus poderes, es claro que tiene esa posibilidad y que sólo de él depende
ejercerlos realmente. El límite de los poderes del Legislativo está mucho
más allá de la Constitución: más bien se le pueden asignar las dificultades
internas del Congreso -funcionamiento inadecuado a la realidad presen-
te, diversos bloqueos del proceso legislativo, desigualdades de representa-
ción, mayorías incoherentes, falta de programa- que la competencia,
juzgada a menudo de imposible, contra las otras instituciones.
El Congreso ha intentado reformarse en varias ocasiones, pero sin éxi-
to. De esa manera, durante los años que siguieron al escándalo de Wa-
tergate el proceso presupuestario fue apretado y clarificado, las comisio-
nes reformadas y los poderes de los presidentes de comisión limitados;
la totalidad del funcionamiento legislativo se hizo más abierta. A pesar
[
de ello, muchas cosas quedaron ocultas: desde el "filibusterismo" hasta
la indisciplina partidista, muy pronto los hábitos y procedimientos anti-
guos volvieron a cobrar vigencia.
f. Poderes explicitas (enumerated powers)
El Congreso, según la Constitución, no tiene sino poderes legislativos li-
mitados: el artículo 1°, secciones 8 y 9, no le atribuye más que algunos
poderes, dejando los relacionados con la política interna en manos de
los estados. En resumen, la competencia del Congreso es en principio la
excepción y no la regla.
Pese a ser limitada y reductiva, la lista de los poderes del Congreso
que enumera la Constitución es, al mismo tiempo y en algunos puntos,
muy vaga -lo cual permite las incesantes querellas constitucionales, y
también la extensión de los poderes legislativos-o
._----------============--------------------- --
107 EL CONGRESO
A) Poderes de política interior
a) Poderes presupuestales y fiscales
El Congr'eso tendrá la facultad de establecer y percibir tarifas, derechos, im-
puestos directos e indirectos, de saldar las deudas de los Estados Unidos... ; las
tarifas, derechos e impuestos serán uniformes en todo el territorio de los Es-
tados Unidos [art. 1°, seco 8, apdo. 1l.
Ninguna suma será extraída del Tesoro, si no es en virtud de una apertura
de créditos para una ley; de vez en cuando será publicada una cuenta regular de
todas las entradas y gastos públicos [seco 9, apdo. 7].
Aun cuando la palabra presupuesto no aparece en la Constitución,
este último apartado la hace posible. En este caso se trata de poderes po-
tencialmente importantes, aunque las intromisiones presidenciales y la
ineficacia parlamentaria han reducido particularmente la autoridad del
Congreso en esas materias, a pesar de las tentativas de racionalización
presupuestaria (Budget and impoundment act de 1974).
b) Poderes comerciales. "El Congreso tendrá la facultad de reglamentar el
comercio con las naciones extranjeras, entre los diferentes estados y con
las tribus indias" (sec. 8, apdo. 3).
Esta cláusula, llamada del comercio, es una de las más importantes
para la afirmación de los poderes del Congreso. La interpretación de
esta cláusula por el Tribunal Supremo en Gibbons c. Ogden (9 Wheat. 1,
1824) permitirá, posteriormente, que el campo de acción legislativo se
amplíe. A pesar de la bendición judiciaL el Congreso no se atrevió a utili-
zar esta cláusula antes de terminar el siglo. En 1877, el Congreso resiente
la irresistible presión de los populistas y, sobre todo, de los agricultores
del Midwest; así, tras el fracaso de 30 proposiciones de ley presentadas
desde 1874 en relación con la reglamentación, crea la Interstate Com-
merce Commission, cuya misión consiste en reglamentar las prácticas
discriminatorias de los ferrocarriles. A pesar de que en principio las des-
viaciones de procedimiento son frecuentes, a pesar de las miles de quejas
(una sola compañía de ferrocarriles será condenada por los tribunales
entre 1887 y 1905) que aún persisten, esta primera decisión del Congre-
so permitirá establecer un sistema de reglamentación que, a fin de cuen-
tas, protege mejor que antes a los trabajadores y a los consumidores.
c) Poderes de nombramiento y de impedimento
1) Nombramiento. Este poder es compartido con el presidente: única-
mente el Senado da "su opinión y su consentimiento" sobre las proposi-
ciones presidenciales para los miembros del gobierno, jueces federales,
108 LAS INSTITUCIONES
embajadores y altos funcionarios. El Senado puede interrogar a un can-
didato propuesto por el presidente, durante el tiempo que sea necesario
y a veces en forma desagradable, poner en evidencia hasta los más pe-
queños errores de su vida profesional o privada, y obligarlo a deshacerse
de capitales invertidos por conflicto potencial de interés. OculTe, sin
embargo, que el Senado no examina con detenimiento las candidaturas
que se ponen a su consideración. Así, en enero de 1977 el Senado dio su
parecer y su consentimiento al nombramiento de Bert Lance como di-
rector del Office al' Management and Budget sin prestar mucha atención
a sus actividades bancarias y a los métodos administrativos tan relaja-
dos que ponía en práctica, mismos que lo obligaron a renunciar en sep-
tiembre de 1977. No obstante, puso más atención en el caso de Robert
Donovan, propuesto como ministro del Trabajo por el presidente Rea-
gan; acusado de politizar el caso, el Senado terminó por dar su consen-
timiento en marzo de 1981, no sin algunas reticencias. Donovan, incul-
pado de tentativas de corrupción en los contratos de obras públicas en
Nueva York, terminó por presentar su renuncia en diciembre de 1984.
Fue absuelto por los tribunales.
Desde el caso Lance, el Senado tiene acceso a los expedientes prepara-
dos por el FBI sobre las candidaturas más importantes. Es raro que re-
chace abiertamente una propuesta presidencial; es más probable que
ésta se retire cuando sea inevitable una conclusión negativa. Estos re-
chazos simulados del Senado no son comunes. Abiertas o disfrazadas,
las negativas casi nunca son oficialmente políticas, aunque en su mayo-
ría lo son de hecho; deben, pues, esgrimirse argumentos de competencia
o de orden étíco.
Jueces en el Tribunal Supremo. Sólo en los puestos de alto nivel el Se-
nado rechaza oficialmente y con mayor frecuencia las proposiciones de
nombramiento. Desde los orígenes, 28 de 132 propuestas presidenciales
han sido así descartadas -ya sea porque se retire la propuesta, por inac-
ción del Senado, o por simple y llana negativa-o En 1968 se negó al pre-
sidente Johnson el nombramiento de Chief Justice para su amigo y con-
sejero Abe Fortas, ya antes juzgado en el Tribunal Supremo. Fortas fue
acusado de ejercer demasiadas actividades extrajudiciales (incluso ex-
tralegales), y de haberse convertido en un consejero demasiado íntimo
del presidente. Jamás hubo voto formal, pero el filibusterismo desatado
en su contra obligó al presidente a retirar su candidatura. Fortas renun-
ció al Tribunal Supremo en 1969.
El presidente Nixon sufrió en dos ocasiones este desaire. El 21 de no-
viembre de 1969 el Senado rechazó por 55 votos contra 45 la candidatu-
ra de Clement Haynsworth, porque éste no había dado pruebas de un
sentido ético digno de un juez en el Tribunal Supremo. El 8 de abril de
109 EL CONGRESO
1970 el Senado se negó de nuevo a plegarse a la voluntad presidencial: al
juzgar que Harold Carswell era un juez tan mediocre como racista, le
negó su consentimiento por 51 votos contra 45.
En 1987 Robert Bork, propuesto por el presidente Reagan, vio recha-
zado su nombramiento por 58 senadores contra 42, por razones de des-
acuerdo político; se trata de un hecho muy raro.
Otros jueces federales. En lo que respecta a los jueces federales de tri-
bunales inferiores, los senadores del estado en cuestión intervienen di-
rectamente, incluso antes de la decisión del Senado, en la elección del
candidato presidenciaL .. si son del mismo partido que el presidente; es
lo que se llama la senatorial courtesy, que consiste en una facultad de
veto individual y total, lo cual hace innecesario que los senadores ofrez-
can públicamente la más mínima justificación. Tradicionalmente, los
otros senadores respetan la decisión de sus colegas, la cual procede de la
opción más eminentemente clientelista que pueda imaginarse. No suce-
de lo mismo en lo concerniente al Tribunal federal de Washington, D. c.,
ya que la ciudad no está representada en el Congreso (excepto por un
delegado que sólo tiene voto consultativo). Tal vez ello justifique la pre-
eminencia presidencial en este tribunal.
Ministros. En la historia de los Estados Unidos sólo nueve propuestas
ministeriales han sido negadas al presidente. El último en haber sufrido
esta verdadera afrenta fue George Bush, cuyo candidato para el puesto
de ministro de la Defensa, John Tower, fue rechazado por 53 votos con-
tra 47 en marzo de 1989. Tower fue acusado de mujeriego, y de ser muy
proclive al alcohol.
Otros nombramientos presidenciales. Las negativas del Senado a los es-
calafones más bajos son aún más frecuentes. Las propuestas presiden-
ciales son bloqueadas en comisión, y retiradas por la presidencia. Por
ejemplo, en un año perfectamente ordinario, 1977, Carter sometió 54 065
propuestas al Congreso (la inmensa mayoría consistía en promociones
para los militares; únicamente 1 961 eran civiles y 200 de alto nivél), de
las cuales 61 fueron retiradas (0.1%). Ninguna fue rechazada.
2) Revocación. El Congreso no dispone, en ese aspecto, de poderes tan
amplios como el presidente. Posee, en cambio, un arma absoluta: el im-
peachment. En términos constitucionales, éste consiste simplemente en el
proceso de inculpación que debe ser adoptado por mayoría simple en la
Cámara de Representantes (que desempeña en esa forma el papel de una
cámara de acusación). El Senado se constituye entonces en corte alta
bajo la presidencia del ChiefJustice, y debe dar su veredicto por mayoría
de dos tercios. En el lenguaje común, el impeachment cubre general-
mente la totalidad del proceso y entonces puede ser traducido, con todo
derecho, como "impedimento".
110 LAS INSTITUCIONES
Tal vez por su condición de absoluta, esta anna es prácticamente inu-
tilizable. Como lo señalaba Lord Bryce en The AmerÍcan. Commonwealth:
"El impedimento es la más pesada pieza de artillería del arsenal parla-
mentario. Es tan pesada que resulta inadecuada para todo uso ordina-
rio." En efecto, el presidente, el vicepresidente y todos los funcionarios
civiles de los Estados Unidos no pueden ser impedidos más que por
"traición, concusión, crimen contra la cosa pública o delito grave" (art.
2°, seco 4). La traición está definida en el artículo 3°, sección 3, apartado
1, como "... el hecho de tomar las annas contra (los Estados Unidos), o
de unirse a sus enemigos prestándoles apoyo y ayuda". La pena consiste
únicamente en la destitución y la prohibición para obtener una función
pública, pero de ningún modo impide perseguimientos ulteriores ante
los tribunales ordinarios.
Desde los origenes de la República, 16 personas han resultado incul-
padas, 15 han sido juzgadas por el Senado, y cinco únicamente (cinco
jueces) han sido destituidas. Uno de estos últimos casos sucedió en
1986. En 1989 otros dos jueces fueron presentados ante el Senado.
d) Poder electoral. El Congreso puede manifestarse si, durante la elec-
ción del presidente -entonces designado por la Cámara- y del vicepre-
sidente -entonces designado por el Senado-, la mayoría electoral no
se define. No obstante el temor, existente en varias ocasiones durante el
siglo xx, de que una mayoria no pudiera definirse debido a la presencia
de un atractivo candidato independiente, la Cámara no debió pronun-
ciarse más que en dos ocasiones: en 1800 y en 1824.
A partir de la vigesimoquinta enmienda de 1967 el Congreso intervie-
ne también en la designación de un nuevo vicepresidente, en caso de que
el anteriormente electo no se halle disponible. En 1973 y 1974 el Congre-
so debió elegir a otros tantos vicepresidentes: Ford y Rockefeller.
e) Otros poderes. El Congreso posee otros poderes menos importantes,
aunque no por ello desdeñables, enumerados en la sección 8 del artículo
1°. Tiene, por ejemplo, el poder
- de hacer empréstitos por cuenta de los Estados Unidos;
- de establecer una regla uniforme de naturalización y leyes unifor-
mes en materia de quiebra en todo el territorio de los Estados Unidos;
- de acuñar moneda, determinar el valor de la moneda y el de las ex-
tranjeras, y fijar los patrones de pesos y medidas;
- de garantizar la represión de la falsificación de títulos y de la mone-
da corriente de los Estados Unidos;
- de establecer oficinas de correo y rutas para el correo;
- de promover el progreso de la ciencia y de las artes útiles, aseguran-
111 EL CONGRESO
do a los autores y a los inventores, por un tiempo limitado, un derecho
exclusivo sobre sus escritos o inventos;
- de crear jurisdicciones subordinadas al Tribunal Supremo...
B) Poderes de política exterior
a) Declaración de guerra. El Congreso tiene "la facultad de declarar la
guerra" (art. 1°, seco 8, apdo. 11). Desde sus orígenes, ha sido puesto
frente al hecho consumado, sin que el presidente haya "declarado" la
guerra sino que simplemente la haya "hecho". Desde 1946 los Estados
Unidos han declarado una sola vez la guerra, contando incluso los con-
flictos mayores como Corea y Vietnam. El Congreso ha intentado reafir-
mar sus poderes mediante el War powers aet de 1973. Así, en octubre de
1983 el presidente se vio obligado a obtener autorización para enviar
tropas a Líbano (las cuales retiraría unilateralmente en enero de 1984).
El Congreso dio su acuerdo. Pero algunos destacados demócratas se sor-
prendieron porque la resolución adoptada por el Congreso parecía más
un apoyo que una advertencia o un obstáculo a la política presidencial, e
incluso una legitimación de sus decisiones.
b) Tratados. El Senado debe ratificar con mayoría de dos tercios los
tratados negociados y firmados por el presidente. Nunca se ha prestado
a ello muy agradablemente, y del tratado de Versalles al tratado sobre el
canal de Panamá, de la SDN a SALT 2, las victorias a medias e incluso los
fracasos presidenciales han sido humillantes -por su rareza-o
C) Las enmiendas constitucionales
Algunos poderes se comparten con la presidencia; otros, con los estados.
Es el caso de las enmiendas a la Constitución, que pueden ser propues-
tas por un voto adquirido por mayoría de dos tercios en las dos Cáma-
ras. El Congreso precisa el modo de adopción en los estados, así como la
fecha límite de adopción.
2. Poderes implicitos (implied powers)
La sección 8 del artículo 1° enumera restrictivamente los poderes del
Congreso. Sin embargo, el apartado 18 -el Congreso tiene la facultad
"de elaborar todas las leyes que sean necesarias y aptas para asegurar la
,
w e."ta Jos Est<'ldo." Unidos no cnntarnn con lIn sistema de s<}-
lública sino hasta princi'Qios de los años sesenta: a partir de entone s,
'. .aJ m II m.e.nos., a
lle u?res/pues-
pcr,,\ 1""1 "Ofl"tf\nj:.,e> f'''{ppn"iñn hp.ce pnsih!f>s 1... " "nhvt>nris,"f>s Oll{' per-
...... .:-. ....... t-:--: ..   :--- .......... .•   .,- ... ....
todo poder de reg amentaclón general.
)    
nir en materia de política económica y social, se hubiera encontrado
l una situación intolerable sí un artificio no le hubiera dado la oportu-
liad de actuar en los casos más cruciales.
112 LAS INSTITUCIONES
puesta en práctica de los poderes aquí arriba enumerados y de todos los
que, por esta Constitución, están confiados al gobierno de los Estados
Unidos o a alguno de sus servicios o de sus funcionarios"- es de una per-
fecta ambigüedad en un texto ya de por sí ambiguo. ¿Cómo hay que in-
terpretarlo? Un Tribunal Supremo comprometido a fondo en un proce-
so de innegable centralización aportará una respuesta que no será nada
ambigua en cuanlo a la querella de la cláusula 18, en McCulloch c. Mary-
land (4 Wheal. 316, 1819). Ésta atribuye al Congreso el poder de tomar
todas las medidas necesarias -y no sólo indispensables- para el cum-
plimiento de su tarea.
Los poderes claramente atribuidos al Congreso se han acrecentado
por la noción de poderes implícitos (implied powers), derivados de los
primeros y ampliamente definidos por el Tribunal Supremo.
Los poderes implícitos más amplios y susceptibles de mayor extensión
están descritos en el primer apartado del artículo 1°, sección 8: "Ocu-
parse de la defensa común y velar por el bienestar general de los Estados
Unidos." Sin embargo, incluso en la actualidad, las posibilidades que
ofrece esta definición no son plenamente explotadas por el Congreso.
A) El bienestar general
En materia de "bienestar general" los poderes del Congreso fueron muy
rápidamente -y lo siguen siendo- considerados bajo su aspecto fiscal
y presupuestario. En principio, sólo puede "reglamentar lo que subven-
ciona". Por eso no es raro que numerosos problemas de la vida en socie-
dad escapen a su competencia. De ese modo, el Estado federal no puede
reglamentar los contratos ni modificar las reglas de sucesión; en la me-
dida en que no ha acordado ninguna subvención, el Congreso no tiene el
derecho de legislar en materia de salud o de educación, de alimentación
o medio ambiente, de transportes o de vivienda.
Por esta causa los Estados Unidos no contaron con un sistema de sa-
lud pública sino hasta principios de los años sesenta: a partir de entonces,
programas como Medicare o Medicaid han beneficiado, por lo menos, a
los más pobres y a las personas de edad avanzada. Ya que un presupues-
to federal en constante expansión hace posibles las subvenciones que per-
mitcn al Congreso legislar en varios terrenos. En cambio, queda exento
de todo poder de reglamentación general.
Este Parlamento, al que prácticamente se negaba el derecho de inter-
venir en materia de política económica y social, se hubiera encontrado
en una situación intolerable si un artificio no le hubiera dado la oportu-
nidad de actuar en los casos más cruciales.
113 EL CONGRESO
En la actualidad, la noción cada vez más amplia de comercio inter-
estatal abarca prácticamente el conjunto de la política económica y so-
cial. Por ello, leyes relativas a problemas tan diversos e importantes
como la limitación de los horarios de trabajo para los niños, el control
sanitario de los alimentos y la anulación de la segregación en transpor-
tes u hoteles-restaurantes, han sido adoptadas desde principios de siglo
con motivos (a veces un tanto especiosos) directamente inspirados en la
reglamentación del comercio interestatal.
B) La defensa común
A pesar de ser muy cuidadoso de sus prerrogativas en materia de políti-
ca extranjera, el Congreso había dejado que éstas cayeran un poco en
desuso hasta la guerra de Vietnam. Así, de aproximadamente 70 000
acuerdos internacionales concluidos por los Estados Unidos entre 1946
y 1975 sólo 411 se constituyeron en tratados efectivos, es decir, que fue-
ron ratificados por el Senado. Los otros, igualmente apremiantes, no
han pasado de ser acuerdos ejecutivos (executive agreements) cuya res-
ponsabilidad recae únicamente en el presidente. El empantanamiento
vietnamita dará nuevamente la oportunidad de examinar la política ex-
terior de los Estados Unidos y el papel del Congreso en la materia. Sin em-
bargo, para responder a las cada vez más frecuentes críticas, los suce-
sivos presidentes invocarán sus poderes constitucionales en su condición
de comandantes en jefe de las fuerzas armadas (art. 2°, seco 2, apdo. 1).
El argumento es al mismo tiempo convincente e insuficiente, pues, otra
vez, la Constitución es particularmente imprecisa en cuanto al monto de
responsabilidad que corresponde tanto al Ejecutivo como al Legislativo
en cuestión militar y de política exterior. Tan pronto como uno de estos
dos poderes renuncie rLOlens volens a ejercer sus prerrogativas en los
mencionados terrenos, el otro ganará posiciones. Pero en cuanto el re-
nunciante recupere su parte de responsabilidad, la debilidad del otro se
hará patente, al menos desde un punto de vista constitucional.
Sin embargo, no se puede asegurar que el fracaso en Vietnam haya
sido suficiente para invertir esta evolución. A pesar de la rebeldía y de
las buenas intenciones del Congreso -del Senado, en especial-, éste
nunca logrará ponerse de acuerdo para negar los reveses presidenciales
antes del cese al fuego en Vietnam, en enero de 1973.
Sólo en razón del debilitamiento presidencial debido al escándalo de
Watergate el Congreso se atreverá a ir más allá de la simple expresión
del descontento, para reafirmar sus poderes. De esta manera, en noviem-
bre de 1973 adopta la ley'sobre los poderes de guerra (War powers act}o
114 LAS INSTITUCIONES
Una vez finalizada la guen-a de Vietnam, el Congreso optó por el re-
chazo a toda política exterior digna de ese nombre: los parlamentarios
se volvieron indisciplinados, se manifestaron contra toda intervención
en el extranjew y se dividieron ideológicamente, de manera que los radi-
cales de izquierda lograron bloquear la presencia estadunidense en la
escena internacional. La indisciplina partidista era innegable. Pero ésta
no era más que una constante en la vida política de los Estados Unidos,
muy anterior a la guerra de Vietnam. Por otro lado, sin embargo, dicha
indisciplina ha resultado siempre muy adecuada en el contexto estadu-
nidense, sobre todo en materia de política exterior, ya que permite el
consumo y el bipartisanship, características del sistema político conside-
radas como algo muy necesario.
De hecho, del incidente del Mayagüez en Camboya -mayo de 1975-
a la invasión de Panamá -diciembre de 1989-, el Congreso se rindió
ante las decisiones del presidente. En lo que respecta a Líbano -otoño
de 1983- y a América Central, venció sus reticencias y autorizó al
mandatario el envío de tropas al extranjero, u otorgó, al menos parcial-
mente, los créditos solicitados. Con respecto a la defensa, puede que el
Congreso sea un poco menos generoso que el presidente; pero nunca,
desde 1945, antes o después de la guerra de Vietnam, ha rechazado un
programa armamentista de consideración.
La razón de esta sensatez parlamentaria es sencilla: existe un consen-
so fundamental sobre las cuestiones más importantes de política extran-
jera, como las relaciones con las grandes potencias, la definición de los
intereses estadunidenses en las zonas de tensión (Cercano Oriente o
América Central) y las políticas monetaria o comercial. A esto se refiere
precisamente el Congressional Quarterly en cada una de sus evaluaciones
ot. trimestrales de los poderes del Congreso (Current American Covern-
ment): "Con algunas excepciones, como la guerra de Vietnam a princi-
pios de los años setenta, el Congreso ha optado por apoyar más que por
desafiar a la presidencia en el siglo xx."
3. Poderes consuetudinarios
A) Poderes inherentes
Éstos se derivan de la costumbre -fundamentaL según las prácticas del
Parlamento inglés-; de una interpretación jurisprudencial y extensi-
va de cláusulas vagas de la Constitución; y de los "poderes inherentes"
del Congreso, entendido éste como una institución de carácter delibera-
tivo.
115 EL CONGRESO
a) Resoluciones. Son de tres tipos: "simples" (sin intervención de ningu-
na Cámara), concurrent (este parentesco aparente no se refiere a "com-
petitivas" sino a "concomitantes"; las concurrent son votadas por las dos
Cámaras), o joint (adoptadas por ambas Cámaras y firmadas por el pre-
sidente). Los dos primeros tipos no tienen fuerza de ley, pero sí el tercero
(al que el presidente puede vetar, como ocurre con la ley). Con respecto
al Congreso, las resoluciones son de orden interno --con referencia al re-
glamento o a cuestiones de administración- y de orden externo -des-
tinadas a dar a conocer solemnemente la opinión del Congreso-o
b) Poder de investigación. El Congreso puede crear comisiones especiales
y provisorias para realizar investigaciones acerca de un problema deter-
minado -la criminalidad, el asesinato del presidente Kennedy, el Wa-
tergate, para hablar de ejemplos recientes-, cuyo resultado debe ser le-
gislativo. La primera pesquisa se inició en 1792.
1) El papel del Congreso. En principio, las encuestas así realizadas de-
ben tener por objetivo la preparación de una proposición de ley o el es-
clarecimiento de su objeLivo y sus términos: en realidad, las investigacio-
nes parlamentarias frecuentemente carecen de una mínima pretensión
legislativa. Su interés principal reside en influir sobre la opinión, o en
satisfacer las ambiciones de un hombre político. El mejor ejemplo de
ello sigue siendo la "cacería de brujas". Durante el periodo macarthysta,
las comisiones del Congreso se entregaron a una orgía de indagaciones;
en contraste, entre 1787 y 1925 apenas se emprendieron 285 investiga-
ciones legislativas. El octogésimo segundo Congreso (1951-1952) auto-
rizó por sí solo más de 225.
La gran fuerza de las comisiones reside en su libertad absoluta para
seleccionar los proccsos. Como apuntaba el representante Thomas al pre-
sidente del House Ufl-American Activities Committee (HUAC) (testigo que
terminaría su carrera en la prisión debido a irregularidades financieras):
"Los derechos que usted disfruta son los mismos que le otorga esta co-
misión. Ante ella, nosotros detcrminaremos cuáles son los derechos que
le corresponden y cuáles no." En efecto, como los testigos puedcn estar
atados de manos y pies ante la comisión, no les queda más que un recur-
so: el Tribunal Supremo. Pcro el proceso es largo y costoso, y no es se-
guro que el Tribunal acepte reconsiderar el caso.
2) Los límites impuestos por el Tribunal Supremo. En Watlcins c. United
States (354 us 178, 1957) el Tribunal-consciente de la scparación de po-
deres- se cuida de poner en duda el derecho a investigar de las comisio-
nes parlamentarias, pero estrecha aún más sus límites. John Watkins,
un sindicalista, había rcconocido en 1954 frente a HUAC haber apoyado
al partido comunista, pero se negó a dar los nombres de los correligio-
116 LAS INSTITUCIONES
narios que pudo haber conocido. Para Earl Warren y la mayoría del Tri-
bunal (seis contra uno) el Congreso "no tiene el derecho de denunciar
por el simple objeto de denunciar" (to expose for the sake of exposure).
Las comisiones parlamentarias están obligadas a informar al testigo, de
manera "clara y explícita", el objetivo legislativo que hace pertinente su
interrogatorio. Dicho de otra manera, la
facultad de investigación parlamentar'ia es amplia pero no ilimitada; uno de
los límites es que la encuesta debe tener un objetivo legislativo -sin que se
trate de una simple denuncia de personas con opiniones o asociaciones juzga-
das de impopulares-oo. El objetivo legislativo debe ser ampliamente detallado
a fin de que el testigo esté consciente del mismo y tenga el derecho de solicitar
que se le explique la relación entre las preguntas que le son formuladas y el
objetivo legislativo (Congressional Qualterly, Cuide to Congress).
En Barenblatt c. United Stales (360 us 109, 1959) el Tribunal atenta, sin
embargo, contra los límites sumariales que había impuesto a las comi-
siones parlamentarias en el interrogatorio a los testigos: éstos no pueden
negarse a responder si han sido debidamente prevenidos sobre los objeti-
vos de la investigación. No obstante, los más flagrantes abusos desapare-
cerían en lo sucesivo. Aunque en ocasiones algunos presidentes de comi-
sión todavía utilizan métodos poco democráticos en la selección de los
testigos. o en el mismo interrogatorio. el nivel de las encuestas ha mejora-
do y la función de su control por parte del parlamento ha sido reforzada.
B) Poderes de orden judicial
a) Subpoena. (cita de comparecencia). El Congreso puede citar a testigos
para comparecer (subpoena) ante sus comisiones. Este mandato puede
ser duces tecum: el testigo debe presentar los documentos que se le exigen.
b) Contempt (ultraje al Congreso). Las comisiones disponen de un arma
que les permite reprimir cualquier rebelión, por mínima que ésta sea: el
ultraje al Congreso (contempt of Congress). Si un testigo finge. puede ser
objeto de una multa o condenado a prisión hasta por un año. Entre' 1792
y 1942 el ultraje fue mencionado sólo 108 veces, yel Congreso desautori-
zó las comisiones en la tercera parte de los casos. Entre 1945 y 1957 el
ultraje fue mencionado 226 veces (l35 de ellas por HUAC), raramente dis-
cutido y nunca rechazado por la Cámara o el Senado.
Asimismo, si un visitante interrumpe el buen funcionamiento del Con-
greso o lo obstruye físicamente, puede ser detenido y condenado por "ul-
traje al Congreso".
116 LAS INSTITUCIONES
narios que pudo haber conocido. Para Earl Wan-en y la mayoría del Tri-
bunal (seis contra uno) el Congreso "no tiene el derecho de denunciar
por el simple objeto de denunciar" (to expose for the sake of exposure).
Las comisiones parlamentarias están obligadas a informar al testigo, de
manera "clara y explícita", el objetivo legislativo que hace pertinente su
interrogatorio. Dicho de otra manera, la
facultad de investigación parlamentaria es amplia pero no ilimitada; uno de
los límites es que la encuesta debe tener un objetivo legislativo -sin que se
trate de una simple denuncia de personas con opiniones o asociaciones juzga-
das de impopulares-... El objetivo legislativo debe ser ampliamente detallado
a fin de que el testigo esté consciente del mismo y tenga el derecho de solicitar
que se le explique la relación entre las preguntas que le son formuladas y el
objetivo legislativo (Congressional Quarterly, Cuide lo Congress).
En Barenblatt c. United States (360 us 109, 1959) el Tribunal atenta, sin
embargo, contra los límites sumariales que había impuesto a las comi-
siones parlamentarias en el interrogatorio a los testigos: éstos no pueden
negarse a responder si han sido debidamente prevenidos sobre los objeti-
vos de la investigación. No obstante, los más flagrantes abusos desapare-
cerían en lo sucesivo. Aunque en ocasiones algunos presidentes de comi-
sión todavía utilizan métodos poco democráticos en la selección de los
testigos, o en el mismo inten'ogatorio, el nivel de las encuestas ha mejora-
do y la función de su control por parte del parlamento ha sido reforzada.
B) Poderes de orden ju.dicial
a) Subpoena (cita de comparecencia). El Congreso puede citar a testigos
para comparecer (subpoena) ante sus comisiones. Este mandato puede
ser duces tecum: el testigo debe presentar los documentos que se le exigen.
b) Contempt (ultraje al Congreso). Las comisiones disponen de un arma
que les permite reprimir cualquier rebelión, por mínima que ésta sea: el
ultraje al Congreso (contempt ofCongress). Si un testigo finge, puede ser
objeto de una multa o condenado a prisión hasta por un año. Entre 1792
y 1942 el ultraje fue mencionado sólo 108 veces, y el Congreso desautori-
zó las comisiones en la tercera parte de los casos. Entre 1945 y 1957 el
ultraje fue mencionado 226 veces (135 de ellas por HUAC), raramente dis-
cutido y nunca rechazado por la Cámara o el Senado.
Asimismo, si un visitante interrumpe el buen funcionamiento del Con-
greso o lo obstruye físicamente, puede ser detenido y condenado por "ul-
traje al Congreso".
117 EL CONGRESO
4. Poderes vedados al Congreso
Están especialmente inscritos en la Constitución y en la Declaración de
Derechos.
A) La Constitución
Estas prohibiciones están precisadas en el artículo 1°, sección 9, de la
Constitución. El Congreso no puede suspender el habeas corpus -nadie
puede ser detenido sin haber sido llevado ante un tribunal para que sean
señalados el momento y las razones de la detención-, a menos que la
seguridad pública lo exigiera en caso de rebelión o de invasión (apdo. 2).
Las leyes que castigan sin previo juicio a los individuos (bills o{attain-
der) o las leyes penales retroactivas (ex post (acto laws) están prohibidas.
El Tribunal Supremo ha tenido que manifestarse en varias ocasiones so-
bre el significado del bill of attainder (apdo. 3); así, durante el macartis-
mo evitó que el Congreso cancelara los salarios de tres adjuntos presiden-
ciales a quienes se hacía sospechosos de actividades subversivas (Unites
States c. Lol'ett, 328 us 303, 1946). No resulta tan fácil, en cambio, inter-
pretar la prohibición de las leyes penales retroactivas. Como en el caso de
un médico condenado por aborto clandestino, ¿una ley ulterior que le pro-
híbe la práctica de la medicina es retroactiva? El Tribunal Supremo con-
sideró que no (Hawker c. New York, 170 us 189, 1898); en cambio, juzgó
que la ley Hiss, que prohibía el pago de una pensión federal a quienes
habían sido condenados antes de la ley por haber pertenecido al partido
comunista, sí era retroactiva (Hiss c. Hampton, 338 F. Supp. 1141, 1972).
En lo que se refiere a una condena por traición (attainder oftreason), cons-
titucionalmente pronunciada por el Congreso, éste no podrá "condenar
a la muerte civil o a la confiscación de los bienes, excepto durante la vida
de la persona condenada" (art. 3°, seco 3, apdo. 2). En pocas palabras,
este texto pone en entredicho la práctica inglesa que consistía en casti-
gar a la totalidad de los descendientes del traidor; la Constitución prohí-
be considerar a los hijos como responsables del delito de su(s) padre(s).
Finalmente, el Congreso no puede adoptar medidas comerciales dis-
criminatorias contra un solo estado (art. 1°, seco 9, apdo. 6). Ni puede
otorgar títulos de nobleza (apdo. 8).
E) La Declaración de Derechos
Se trata de prohibiciones mucho más fundamentales. La primera en-
mienda prohíbe especialmente al Congreso
118 LAS INSTITUCIONES
adoptar cualquier ley concerniente al establecimiento de una religión o prohi-
bitiva de su libre ejercicio, que restrinja la libertad de palabra o de prensa, o
que esté relacionada con el derecho de los ciudadanos a reunir-se tranquila-
mente y a dir-igir peticiones al gobierno para que ponga fin a los abusos_
a) Religión. El problema esencíal ha sido de carácter escolar. Muchos es-
tudiosos se sorprenderían al saber que el poder público no subvenciona
las escuelas religiosas en los Estados Unidos. Sin embargo, el Tribunal
Supremo ha aprobado -no sin reservas y reticencias- formas de ayuda
extremadamente limitadas y reservadas sólo a los individuos: trans-
porte, comida y libros de texto. En cambio, sigue vigente la prohibición
de orar en las escuelas públicas desde Engel c. Vitale (370 us 421, 1962),
a pesar de múltiples tentativas presidenciales y parlamentarias por dero-
gar esta medida. Sin embargo, este hecho permite observar las limitan-
tes del Tribunal Supremo: numerosos distritos escolares se permiten au-
torizar, e incluso imponer, la oración común en las escuelas, al principio
de la jornada. Además, ya pesar del célebre "proceso del mono" (Scopes
trial) de 1925, la teoría de la evolucíón de las especies, contraria a la re-
ligión, continúa vetada en numerosos cursos y libros de biología: es im-
posible que los cristianos "desciendan" del mono.
b) Libertad de expresión. Desde que surgieron las leyes sobre la sedición
y los extranjeros (Alien and sedition acts) en 1789 no ha habido más in-
tentos del Congreso por limitar la libertad de prensa; sin embargo, éste
ha elegido una vía indirecta: el control del correo. Así, durante mucho
tiempo ha tratado de censurar la pornografia. No sin complicaciones, el
Tribunal ha llegado a una línea doctrinal mínima: no se puede sancio-
nar a un individuo que posee materiales obscenos, siempre y cuando no
haga comercio con éstos (Roth c. United States, 354 us 476, 1957).
El Congreso ha empleado las leyes anticomunistas para limitar la li-
bertad de expresión (Smith act de 1940, Internal security act de 1950, Im-
migratíon and nationality act de 1952). Después de haber afirmado la
constitucionalidad de esta legislación (Dennis c. United States, 341 US
494, 1951), en 1957 el Tribunal Supremo, bajo la presidencia de Earl
Warren, declaró caducas la mayor parte de las disposiciones legislativas,
sin que por ello las considerara anticonstitucionales (Yates c. United
States, 354 US 298, 1957). A su juicio, no hace más que aportar suges-
tiones y limitaciones técnicas, evitando manifestarse sobre la constitu-
cíonalidad de la Smith act en sí.
c) Libertad de asociación. La Hatch act de 1939 prohíbe a los funciona-
rios asociarse para desarrollar actividades políticas. Aun cuando el juez
119 EL CONGRESO
Douglas y dos de sus colegas hayan considerado que la ley limita "el de-
recho de expresarse, de proponer, de publicar, de replicar al gobierno y
de reunirse" en perjuicio de los funcionarios, una mayoría del Tribunal
consideró que la ley no era anticonstitucional (Civil SelVice Commission
c. Letter Carriers, 413 us 548, 1973).
SOBRE LAS INSTITUCIONES EN GENERAL
En francés
Burdeau, Georges, Traité de science politique, París, LGOJ, 9 vols., 3
3
edi-
ción en proceso.
Burgess, Fran¡;:oise, Les institutions amérícaines, París, PUF, 1974,
124 pp.
Denenberg, R. V., 1ntroduction au systeme politique des Etats-Unis, Pa-
rís, Economiea, 1979, 166 pp.
Hurtig, Serge, "Etats-Unís: la démocratic ínstitutionnelle", en Encyclo-
paedia Universalis, vol. 7,1984, pp. 366-374.
Kaspi, André, La víe politique aux Etats-Unis, 2 vols., París, A. Colin,
1973, 144 Y264 pp.
---, C. J. Bertrand y .lean Heffer, La civilisation américaine, París,
PUF, 1979, 438 pp.
Lassale, J. P., Les institutions des Etats-Unís, París, Documentation
Fran(,:aise ("Doeuments d'Etudes"), junio de 1985,48 pp.
"Les Etats-Unis", en Pouvoirs, núm. 29, abril de 1984, pp. 5-154.
Mathiot, André, La vie politique aux Etats-Unís et les tendances récentes,
París, Les Cours de Droit, 1974-1975,2 t., 532 pp.
Orban, Edmond et al., Le systeme politique des Etats-Unís, Montreal,
Presses de rUniversité de Montréal, 1987,344 pp.
Pinto, Roger, La crise de l'Etat aux Etats-Unis, París, LGOJ, 1951,248 pp.
Toinet, Marie-France, s. d., Et la Constítution créa l'Amérique... 1787-
1987, Naney, Presses Universitaires de Nancy, 1988,260 pp.
Tune, André, Les Etats-Unis: Comment ils sont gouvemés, París, LGOJ,
1973,326 pp.
Vile, Mauriee, Le régime des Etats-Unis, París, Le Seuil, 1972, 300 pp.
En inglés
Bryee, James, The american commonwealth, ed. rev., Nueva York, Mac-
millan, 1911,2 vols., 1704 pp.