EL RG I M eN D e PA RTI D O He Ge M N I CO Y L AS ReFO R MA S eLeCTO R A Le S e N M XI CO (1 9 4 6 -19 9 6 )

Antonio Faustino Torres1

En el siguiente ensayo se analizan los mecanismos de seguridad del sistema de partido hegemnico en Mxico de 1946 a 1996. Es decir, los elementos del sistema electoral que fueron la base del dominio de un solo partido y que dieron por mucho tiempo un cariz de legitimidad al sistema debido a que se apegaba a la legalidad. Al enfatizar este aspecto de control y manipulacin se busca complementar las visiones que sostienen que dichas reformas electorales fueron sencillamente pensadas para transitar de un gobierno autoritario a uno democrtico. Este proceso se trat, en todo caso, de una liberalizacin que atendi a reclamos sociales, de tensiones entre grupos y que prcticamente desde la primera hasta la ltima estuvo promovida y guiada por el gobierno. Reconocer el fenmeno social en toda su dimensin es necesario para posibles modificaciones y cambios sustanciales, no solamente formales. INtRODUCCiN

a democratizacin de la vida poltica en Mxico tuvo dos vas fundamentales: la ruta de las elecciones y de las reformas electorales. A travs de las modificaciones legales que se fueron realizando, en la mayora de los casos como respuesta a condiciones de iniquidad en las elecciones, se transit de un rgimen de partido hegemnico a uno pluripartidista.2 A partir de la ley electoral de 1946, los cambios fueron paulatinos y auspiciados por el gobierno que manifest abiertamente su conviccin de conservar el poder y poco a poco permitir la apertura del rgimen. A pesar del perfeccionamiento del sistema electoral y de partidos, no deja de ser cuestionable el notable nfasis que se le dio a las reformas como va para la democratizacin, ms aun cuando el pas se encontraba sumergido en un contexto de descrdito generalizado hacia los partidos, las elecciones y la propia democracia.

1 Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica FCPyS-UNAM. Actualmente es estudiante de maestra en Estudios polticos y sociales por la misma universidad. 2 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en Mxico: elecciones, partidos y reformas (Mxico: Cal y Arena, 2000), 491.

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En este texto, se analizar la relacin gobierno-partido que caracteriz la vida poltica pos revolucionaria, as como su paulatina evolucin hacia un modelo pluripartidista a travs de las reformas electorales en el perodo de 1946 a 1996. La hiptesis principal es que el cambio del sistema de partidos no significa necesariamente una tendencia hacia un modelo ms competitivo y por ello ms democrtico.3 Dichos cambios a la legislacin electoral sirvieron en un primer momento para conservar la hegemona de un partido y, posteriormente, para instaurar un modelo donde los partidos toman parte de los beneficios anteriormente monopolizados por el partido hegemnico. En consecuencia, a lo largo de este ensayo se procurar explicar cmo el proceso de reformas en cada periodo se dio bajo una lgica de mantenimiento del status quo, lo que favoreca y limitaba ciertos temas. Si bien se adopta una visin crtica, lo que se pretende en ltima instancia es aportar elementos que enriquezcan el debate, as como subrayar algunas ideas sobre cmo mejorar la democracia que tenemos. Este texto se divide en tres grandes temas: dentro del primer apartado se discuten los orgenes del sistema de partidos y electoral en Mxico; el segundo aborda las caractersticas principales del sistema electoral y la conservacin del poder en Mxico; por ltimo, se desarrollan detenidamente los elementos del sistema electoral que han sido utilizados por el gobierno para preservar el poder. I. LOS ORGENES DEl SiStEMa ElECtORal Y DE PaRtiDOS EN MXiCO Las elecciones en Mxico tienen una tradicin ms antigua que la de los partidos polticos. Desde el rgimen colonial se celebraban elecciones en forma peridica en todos los niveles para elegir representantes polticos.4 La primera eleccin se dio en 1812 para elegir diputados a las Cortes de Cdiz, en un sistema de grados: de parroquia, de partido y de provincia.5 A pesar de que haba elecciones desde la Colonia hasta la Revolucin, estas tenan una funcin legitimadora de los movimientos armados, nica va para acceder al poder. Los vencedores no podan simplemente hacer a un lado el

3 Denida por Sartori como sigue: La competencia es una estructura o una regla del juego. La competitividad es un estado concreto del juego. Giovanni Sartori, Partidos y sistemas de partidos (Madrid: Alianza, 1980), 264. 4 Gustavo Emmerich, Las elecciones en Mxico, 1808-1911: sufragio efectivo?, no reeleccin?, en Las elecciones en Mxico. Evolucin y perspectivas, coord. Pablo Gonzlez Casanova (Mxico: Siglo XXI, 1985), 42. 5 Cabe aadir que las elecciones en grados fue retomada por el derecho electoral mexicano en la Constitucin de Apatzingn, posteriormente con la Constitucin de 1857 se simplic a dos grados, en 1912 se lleg al sufragio directo para diputados y senadores. Es hasta la Constitucin de 1917 cuando se reconoce el voto directo para Presidente de la Repblica.

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rgimen poltico e imponerse de manera arbitraria. En Mxico, particularmente, la clase poltica ha tenido el cuidado de mantener las formas a toda costa y las elecciones fueron un medio muy recurrido para ello. En consecuencia, la caracterstica primordial de las elecciones en Mxico durante el siglo XIX y una parte del siglo XX, fue su funcin esencialmente legitimadora. Los procesos electorales, cabe sealar, estaban controlados por el gobierno a travs de la Secretara de Gobernacin, que por acuerdo del Ejecutivo, era el organismo que solucionaba los conflictos electorales.6 En Mxico, en el periodo sealado, se puede decir citando a Pablo Gonzlez Casanova que la votacin fue posterior a la eleccin.7 Por otra parte, hablando de los partidos polticos, si bien en Mxico durante el siglo XIX existieron organizaciones que pueden considerarse como partidos, el liberal y el conservador, nunca cumplieron las funciones que en la actualidad cubren los partidos.8 En la Revolucin, los ejrcitos revolucionarios eran de alguna manera como partidos polticos.9 Sin embargo, la contienda por el poder resida en las armas y no en las urnas. Este contexto de inestabilidad poltica no daba oportunidad a que surgiera un verdadero sistema de partidos como opcin real que encausara la vida poltica. Es por ello que fue hasta despus de la promulgacin de la Constitucin poltica de 1917 y de la aparente consolidacin de Venustiano Carranza en el poder, que los ejrcitos revolucionarios fueron sustituidos por los nacientes partidos polticos.10 Los cuales fueron: el Comunista Mexicano, el Liberal Constitucionalista, el Laborista Mexicano, el Nacional Agrarista y el Nacional Cooperativista. Sin embargo, poco dur esta composicin del naciente sistema de partidos debido al surgimiento, en 1929, del Partido Nacional Revolucionario (PNR), que desde su nacimiento fue el nico partido que realmente cont, debido al apoyo gubernamental.11

6 Tzvi Medin, El minimato presidencial: historia poltica del maximato 1928-1935 (Mxico: Era, 2003), 40. 7 Emmerich, Las elecciones en Mxico, 64. 8 Las funciones actuales, de acuerdo con Gunther y Diamond, son: 1) la postulacin de candidatos, 2) la movilizacin electoral, 3) la estructuracin de temas de debate pblico, 4) la representacin social, 5) la agregacin de intereses, 6) la formacin y el sostenimiento de gobiernos, y 7) la integracin social. Francisco Reveles, Partidos polticos en Mxico. Apuntes tericos (Mxico: Gernika, 2008), 29. 9 Octavio Rodrguez Araujo y Carlos Sirvent Gutirrez, Instituciones y procesos electorales en Mxico (Mxico: JORALE Editores, 2005), 13. 10 Rodrguez Araujo, et. al., Instituciones y procesos electorales en Mxico, 14. 11 La organizacin del PNR surge como una federacin de partidos. Se encontraban ubicados dentro del movimiento revolucionario. El objetivo inmediato del PNR fue el de constituirse en un instrumento de imposicin poltica sobre el presidente, para hacer posible el poder del Jefe Mximo. Medin, El minimato presidencial, 42.

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II. El SiStEMa ElECtORal Y la PRESERVaCiN DEl PODER POltiCO Ahora bien, antes de abordar la ingeniera electoral y sus elementos, es necesario hacer algunas precisiones conceptuales. Por sistema electoral se entiende: un mecanismo para la transformacin de votos en escaos,12 definicin sucinta que debe complementarse con los componentes esenciales de dicho sistema: la circunscripcin, el tipo de voto, el tipo de candidatura y las frmulas de conversin de votos en escaos, etc. Dice Sartori sobre el sistema de partidos: Los partidos no constituyen un sistema, pues sino cuando son partes (en plural), y un sistema de partidos es precisamente el sistema de interacciones que es resultado de la competencia entre partidos.13 Es importante la clasificacin de Sartori sobre el sistema de partidos en Mxico (de partido hegemnico), ya que se analizar la peculiar relacin del gobierno con los partidos polticos; como se ha mencionado, en el siglo XX mexicano la simbiosis gobiernoPRI marc el rumbo de la vida poltica. Los cambios que se dieron paulatinamente tienen de trasfondo un cariz de manipulacin en los que, si bien, el PRI y el gobierno cedan algunas demandas, siempre se daba por sentado que no sera en lo sustancial (en una lgica de gatopardismo).
II.1 Los mecanismos de seguridad

La relacin del partido oficial (PNR-PRM-PRI) con el gobierno, desde su surgimiento hasta la prdida de la presidencia, ha sido una de las razones por las que el sistema de partidos en Mxico fue caracterizado como de partido hegemnico.14 No obstante, este dominio que excedi lo legal tuvo un importante diseo institucional que encubri de manera exitosa la realidad. Esto ltimo fue fundamental, ya que el cambio oper de manera legtima a travs del control que tuvo el presidente sobre el sistema poltico, es decir, de las instituciones y especficamente del Congreso: Cuando un partido controla el Congreso por largo tiempo, sin que otros tengan oportunidad de competir, el mayoritario puede modificar los mecanismos que le permitan reproducir su fuerza y evitar el desarrollo de los dems.15 El presente trabajo se centra en identificar este entramado legal a travs del cual se sustent el partido hegemnico. Debe recordarse que el sistema electoral es parte del rgimen poltico, es decir, la

12 Diter Nohlen, Sistemas electorales y partidos polticos (Mxico: FCE, 1997), 34. 13 Sartori, Partidos y sistemas de partidos, 67. 14 Sartori, Partidos y sistemas de partidos, 276. 15 Silvia Gmez Tagle, El reformismo electoral mexicano: lmites y perspectivas, en Revista Estudios Sociolgicos 46 (1998): 148.

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parte legal y formal que por medio de la Constitucin y leyes secundarias constituyen el deber ser en materia de elecciones y partidos. No obstante, como lo afirma Douglas Rae, no existe un diseo electoral polticamente neutral,16 sin intenciones de preservar el dominio de unos sobre otros. De hecho, la opcin por un sistema electoral u otro depende de intereses y condiciones sociales, ms que de la implantacin de un modelo probado como correcto y universalmente aceptado.17 En Mxico, a lo largo del proceso de construccin de las reglas del juego electoral se ha dejado de lado las referencias explcitas a los intereses y condiciones polticas de los actores. En consecuencia, se observa a lo largo del tiempo un proceso de cambio y reajuste inmediato, en el que las vueltas de tuerca a la ingeniera electoral no llevaron a un cambio sustantivo en direccin a la democratizacin, pero s desembocaron a una sobre regulacin electoral. Lo anterior es esclarecedor para explicar por qu en Mxico la legislacin en materia electoral parece interminable: por una parte, no se quiere reconocer que se trata de acuerdos que reflejan un momento especfico en la correlacin de fuerzas entre partidos, que en teora debera conducir a compromisos institucionales, y por otra parte, en ausencia de dichos acuerdos, los partidos han buscado la realizacin de sus intereses por encima de las instituciones.18 En este sentido, se intentar subrayar la importancia que ha tenido para el rgimen el tipo de frmula de decisin, el umbral o barrera legal, el registro, la geografa electoral, el padrn electoral, etc. Elementos del sistema electoral que han servido de pilares para el predominio del partido oficial. III. REfORMaS ElECtORalES Y la CONSERVaCiN DEl PODER EN MXiCO: 1946-1996 En el ao de 1946, Mxico inicia con una redefinicin del partido oficial, de Partido de la Revolucin Mexicana (1938) se convirti en el Partido Revolucionario Institucional. En el mismo ao se public la Ley Federal Electoral, ambos acontecimientos marcaron el inicio de la institucionalizacin de los procesos electorales en nuestro pas. Tambin debe recordarse que Manuel vila Camacho (1940-1946) es el ltimo presidente que

16 Douglas W. Rae, La ley electoral como un instrumento poltico, en Zona Abierta 110-111 (2005): 90. 17 Carlos Sirvent, Las instituciones electorales a prueba: reformas pendientes, en 2 de julio. Reexiones y alternativas, Jacqueline Peschard (Mxico: UNAM, 2007), 94. 18 Este comportamiento, dice Carlos Sirvent, es la constante ya que se obtienen mejores resultados al cuestionar una eleccin, que simplemente admitir la derrota. Sirvent, Las instituciones electorales a prueba, 94.

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surge de las filas del sector militar; a partir de este momento, el civilismo contribuira a darle mayor importancia tanto al partido oficial como a la Secretara de Gobernacin, en particular. Dentro del partido, con la nueva denominacin, se dieron cambios importantes. Se suprimi el sector militar y, adems, dos nuevos rasgos se le incorporaron: el primero fue que se acentu su capacidad de designar, de manera ms centralizada, a sus candidatos a puestos de representacin popular (con excepcin de la Presidencia de la Repblica) y el segundo, relacionado con el anterior, una disminucin notoria de la participacin de los distintos grupos y sectores del partido en el tipo de designacin mencionada.19 Estas son las caractersticas del fortalecimiento del partido oficial y sobre todo de la presidencia. Por primera vez en la historia, la preparacin, vigilancia y desarrollo del proceso electoral qued bajo la responsabilidad del gobierno federal. La repercusin poltica de este hecho fue notable; hasta entonces el que los comicios se resolvieran en los espacios municipales y estatales haba permitido la multiplicacin de partidos que se disputaban los puestos locales. No slo elimin la injerencia de intereses locales, sino que estableci las nuevas condiciones para la formacin de partidos polticos de alcance nacional, lo que no solo signific mayor control del sistema de partidos, sino de la disidencia en general.
III. 1 Selectividad institucionalizada: el registro y el umbral

En el mismo sentido se puede ubicar la reglamentacin en torno a los requisitos para el registro de nuevos partidos. Se debe recordar que este ha sido un medio de control que ha ido adquiriendo ms notoriedad con el tiempo. En 1916 la Ley Electoral para la Formacin del Congreso Constituyente solo exiga a los partidos que no llevaran denominacin con connotacin religiosa ni que se formaran para favorecer a una determinada raza o creencia. En 1918 se estableci que se fundaran mediante asamblea constitutiva con por lo menos cien miembros, misma que dirigira los trabajos del partido y tendra su representacin poltica. Para 1946 se estableca contar con treinta mil asociados en el pas, diseminados, cuando menos, en dos terceras partes de las entidades federativas, que se organizaran con no menos de mil afiliados; obligarse a actuar de acuerdo con los preceptos de la Constitucin; la consignacin en su acta constitutiva de no subordinarse a una organizacin internacional; y que establezcan mecanismos de eleccin interna para la desig-

19 Jos Luis Reyna, Las elecciones en el Mxico institucionalizado 1946-1976, en Las elecciones en Mxico. Evolucin y perspectivas, coord. Pablo Gonzlez Casanova (Mxico: Siglo XXI, 1985), 103.

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nacin de sus candidatos.20 Cabe recordar que adems de estos requisitos, se impona la discrecionalidad de la Secretara de Gobernacin controlada por el Ejecutivo para otorgar dicho registro. Las repercusiones que tuvo inhibir los partidos locales para el sistema de partidos fue la de fragmentar las expresiones polticas contrarias a la hegemnica, que en ltima instancia afianz el poder del PRI ya que era el nico partido de alcance nacional. Para 1951, se les obligaba a incluir en sus estatutos un sistema de eleccin interna para designar candidatos que no poda consistir en actos pblicos semejantes a las elecciones constitucionales. Dicho cambio pretenda eliminar la influencia de los intereses caciquiles y fortalecer al partido.21 En 1954, ante el contexto del surgimiento del henriquismo, se aument el umbral de treinta mil pas a setenta y cinco mil. En enero de 1973, los cambios ms sobresalientes en los requisitos para el registro de partidos fue la reduccin del nmero de afiliados requeridos para otorgar el registro a sesenta y cinco mil, exigiendo un mnimo de dos mil afiliados en las dos terceras partes de las entidades federativas. No obstante, esta relativa apertura no fue suficiente para contener las demandas de participacin poltica ya que, paralelamente a los esfuerzos en materia electoral, el gobierno tuvo que enfrentar expresiones de inconformidad poltica, tales como el movimiento estudiantil de 1968, la guerrilla rural y urbana, la insurgencia sindical y la inconformidad del sector empresarial. Todos estos hechos mostraban la incapacidad del sistema para representar a los distintos grupos sociales. La Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (LOPPE) de 1977 tuvo importantes consecuencias; sobre todo para el sistema de partidos, motivados por el contexto antes descrito. Se dispuso de dos medios para que los partidos obtuvieran el registro legal: definitivo y condicionado.22 En lo que toca al registro definitivo, los requisitos no varan demasiado de la ltima modificacin, se ratific el mnimo nacional sesenta y cinco mil afiliados y se modific la opcin de tres mil afiliados, cuando menos, en la mitad de las entidades federativas, o tres cientos afiliados cuando menos en la mitad de los distritos electorales, por dos mil afiliados en las dos terceras partes de las entidades federales.23 Cabe mencionar que ningn partido opt por esta va para acreditar su registro. Lo que verdaderamente modific esta reforma fue el cambiar al organismo encargado de revisar dicha documentacin, de la Secretara de Gobernacin se transfiri la funcin a la Comisin Federal Electoral. Por otra parte, el registro condicionado estaba basado en la idea de que sea el pue-

20 21 22 23

Rodrguez Araujo, et. al., Instituciones y procesos electorales en Mxico, 189. Rodrguez Araujo, et. al., Instituciones y procesos electorales en Mxico, 90. Becerra, et. al., La mecnica del cambio poltico en Mxico, 109. Becerra, et. al., La mecnica del cambio poltico en Mxico, 110.

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blo a travs del sufragio, el que decida el otorgamiento o la prdida de ste.24 Esta va era ms permisiva y abierta, ya que slo exiga haber obtenido por lo menos 1.5% de la votacin nacional y puede decirse que en ella radic la posibilidad de que nuevos partidos pudiesen conseguir su registro. Es as como el sistema de partidos se ampli en nmero; de cuatro previos a la reforma (PRI, PAN, PARM, PPS), se sumaron tres ms bajo la nueva ley: el Socialista de los Trabajadores, el Comunista Mexicano y el Demcrata Mexicano.
III. 2 Frmulas de decisin: Mxico un modelo original

La Ley Federal Electoral de 1946 ratific la frmula de mayora para todos los cargos de eleccin popular y la autocalificacin de la eleccin presidencial y de la Cmara baja en manos de esta ltima. Las consecuencias que tuvo la frmula de mayora, para el rgimen y el sistema de partidos, fueron muy importantes. A nivel terico encontramos entre las ventajas de la frmula mayoritaria: impedir la atomizacin partidista, fomentar la estabilidad del gobierno y permitir al elector decidir directamente, mediante su voto, quines deben gobernar.25 Dicha frmula de representacin aunada a los distritos uninominales un solo ganador, que han predominado en Mxico, provocaban que todos los votos que no sean del partido ganador se desperdiciaran; lo que dio como resultado la nula representacin de la oposicin. As se explica que desde el surgimiento del PNR hasta la implementacin de la frmula de representacin proporcional en 1977, el partido oficial prcticamente gan todos los cargos de eleccin popular.26 Un modelo de representacin proporcional fue introducido en la Cmara de Diputados a partir de 1963. A partir de ese momento se cont con un sistema mixto, que se divide en dos etapas: la primera fue conocida como sistema de diputados de partido y estuvo vigente en las elecciones que tuvieron lugar entre 1964 y 1976, y la otra se inaugur en las elecciones legislativas intermedias de 1979, como se explica a continuacin. En 1963 se incorpor la representacin proporcional limitada por medio de la reforma constitucional a los artculos 54 y 63. Esta modalidad se conoci como diputados de partido: se trataba de una composicin mixta muy original, que combinaba el

24 Becerra, et. al., La mecnica del cambio poltico en Mxico, 111. 25 Nohlen, Sistemas electorales y partidos polticos, 123. 26 En el periodo de 1946-1961 se disputaron 955 diputaciones de las cuales el PRI perdi 46 (es decir, casi 5%); en cambio, entre 1974 y 1976 se disputaron 924 diputaciones, de las cuales el PRI perdi nicamente 10. Esto es, con las reformas de 1963 el PRI redujo en cinco veces la frecuencia de derrotas que experimentaba anteriormente, a pesar de haber visto crecer el apoyo electoral opositor! Juan Molinar Horcasitas, El tiempo de la legitimidad: elecciones, autoritarismo y democracia en Mxico (Mxico: Editorial Cal y Arena, 1991), 83.

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sistema de mayora con otro que abra la representacin limitada a las minoras, sin que llegara a ser de carcter proporcional.27 Funcionaba del siguiente modo: los partidos minoritarios tendran derecho a cinco diputados en caso de obtener 2.5% de la votacin total vlida, y uno ms hasta un total de 20 por cada 0.5% de votacin adicional. Se trataba de un sistema en dos niveles, porque implic la asignacin diferenciada de espacios de representacin para los partidos minoritarios, con lo cual se vean beneficiados pero congelados en dicha posicin.28 En trminos polticos, se construa una fachada de legitimidad al asignar a la oposicin un determinado nmero de curules, as mismo el PRI poda ganar todo sin reservas y sin que pareciera un monopolio. La reforma de 1963 trajo importantes cambios: una tendencia al bipartidismo PRIPAN, debido a que los votantes queran depositar un voto eficaz a favor de la oposicin, y el PAN era el nico que compiti con el PRI entre 1952 y 1970 con candidato propio a la presidencia. Tambin debilit el aparato regional de los partidos, pues stos se preocupaban por lograr un nmero de votos importante para acceder a los diputados de partido y descuidaban los triunfos de mayora relativa, que proporcionan realmente el arraigo local. Por ltimo, los candidatos que postularon los partidos, excepto en el caso del PAN, no fueron los ms populares, lo que los alejaba de la ciudadana. Por lo anterior, en 1972 se emite un decreto que favorece an ms a los partidos minoritarios: se redujo de 2.5% a 1.5% el porcentaje requerido para acceder a la representacin y se ampli el nmero mximo de diputados por este sistema de 20 a 25. El siguiente paso importante fue la llamada reforma poltica de 1977, la cual fue realizada bajo una lgica de reformar para reforzar lo existente,29 es decir, dio una mayor apertura a la competencia electoral pero manteniendo an el predominio del PRI. Dichos cambios al sistema electoral fueron ms profundos ya que los avances que se haban dado en el periodo anterior no pudieron garantizar un ambiente de gobernabilidad para el rgimen. En este entorno, el sistema de partidos se encontraba seriamente cuestionado ya que, si bien existan tres partidos de oposicin (PAN, PPS, PARM) solo uno de ellos era moderadamente competitivo electoralmente y los otros dos tenan una existencia muy precaria. En 1977 se entr a la segunda etapa del sistema de representacin mixto. Dicho sistema ha sido denominado sistema mixto con dominante mayoritario.30 Aunque una

27 Rodrguez Araujo, et. al., Instituciones y procesos electorales en Mxico, 91. 28 Jacqueline Peschard, El n del sistema de partido hegemnico, en Revista Mexicana de Sociologa 2 (Abril- Junio 1993): 105. 29 Es sintomtico de esa interpretacin el hecho de que la reforma haya surgido por iniciativa del gobierno; que pasara por un proceso de legitimacin a travs de una serie de audiencias pblicas (del 28 de abril al 21 de julio de 1977) que desemboc en una iniciativa presidencial (aprobada por la Cmara de Diputados) que sustituira a la ley electoral de 1946. Peschard, El n del sistema de partido hegemnico, 105. 30 Rodrguez Araujo, et. al., Instituciones y procesos electorales en Mxico, 96.

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especie de representacin proporcional ya se haba introducido en 1963 con los diputados de partido, la nueva frmula se apegaba ms fielmente a los resultados electorales y no operaba simplemente como medio de compensacin al sistema de dos pistas. Este sistema fue aplicado con cinco formulas diferentes: a) En la primera, la Cmara de Diputados ampli su nmero de trescientos a cuatrocientos, reservndose cien para la representacin proporcional entre los partidos minoritarios. En 1979 se aplic en tres circunscripciones plurinominales a nivel nacional, en 1982 se ampli a cuatro y en 1985 a cinco. La asignacin de los escaos de representacin proporcional se daba a travs de la primera proporcionalidad con listas cerradas y bloqueadas. Este sistema tendi a beneficiar con una sobrerrepresentacin al partido ms grande y a los ms pequeos, al tiempo que castig con una subrepresentacin a los partidos de oposicin ms grandes (PAN y PCM-PSUM).31 Cabe sealar que el principio de representacin proporcional se fue extendiendo a nivel local, donde tuvieron una importancia notable, con la reforma de 1983 al 115 constitucional se introdujo dicho principio en el mbito municipal bajo la forma de ediles de minora. b) La segunda frmula se introdujo en 1986; la distribucin se dio a travs del formato del cociente natural/resto mayor y con las listas igualmente cerradas y bloqueadas. Adems, se modific la composicin de la Cmara baja: se increment el nmero de curules de representacin proporcional a doscientos y se incluy al partido mayoritario en el reparto.32 Es decir, se empez a moderar la apertura a los partidos minoritarios que haba tenido lugar en 1977. En este sentido, fue elaborada la llamada clusula de gobernabilidad, que prevea un escenario en el que el PRI ya no contara con la mayora en la Cmara de Diputados (50% + 1), y por medio de dicha clusula, el partido que contara por lo menos con el 35% de los diputados tendra derecho a que se le asignaran tantos diputados hicieran falta para obtener la mayora absoluta. c) La tercera frmula era semejante a la clusula de gobernabilidad pero iba ms all de esta; En caso necesario a dicho partido (el ms grande) se le asignaran tantos escaos de representacin proporcional suficientes para alcanzar la mayora absoluta de 251; ningn partido poda obtener ms de 70% de los escaos; y, por ltimo, el partido que obtuviera entre 60% y 70% de los votos sera representado con perfecta proporcionalidad.33 Dicha frmula fue muy criticada y por ello no pas dos elecciones consecutivas. d) La cuarta frmula fue aprobada en 1993 y solo se ocup para las elecciones del siguiente ao. Estableca que ningn partido poda obtener ms de 60% de escaos si su votacin quedaba por debajo de dicho porcentaje es decir, eliminaba la sobrerre-

31 Alonso Lujambio, Sistema electoral, en Lxico de la poltica, coord. Laura Baca, et. al., (Mxico: FCE, 2000), 680. 32 Lujambio, Sistema electoral, 680. 33 Lujambio, Sistema electoral, 680.

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presentacin, si un partido obtena entre el 60% y 63% de votacin se le igualaba la representacin a dicho porcentaje de votos. Por ltimo se estableci que ningn partido podra obtener ms de 63% de escaos, para evitar el monopolio de la Cmara. e) Por ltimo, en 1997 se ha limitado la sobrerrepresentacin del partido ms grande a ocho puntos porcentuales, con lo cual ningn partido ha vuelto a conquistar la mayora absoluta de escaos en esta Cmara.34 Por otra parte, la Cmara de Senadores pas de ser un rgano guiado por el sistema de mayora a un sistema mixto ms recientemente. Hasta 1991 estaba integrado por 64 senadores electos por mayora, dos de cada entidad federativa. En 1993 aument su nmero a 128 miembros: tres de mayora por cada estado y uno por primera minora esta ltima era una forma de proporcionalidad. En 1996 se conserv el nmero de 128 senadores distribuidos del siguiente modo: dos por mayora en cada estado, uno a la primera minora y 32 ms se elegan en listas cerradas y bloqueadas en una circunscripcin plurinominal constituida por todo el pas.
III. 3 El rgano electoral: alcances y lmites

Si bien la mayora de los autores sealan a los rganos electorales como un elemento fundamental del sistema electoral mexicano, cabe sealar que al menos a nivel terico no es as. Por ejemplo, Nohlen menciona cuatro elementos indispensables: la circunscripcin, el tipo de voto, el tipo de candidatura y las frmulas de conversin de votos en escaos.35 Este exceso de atencin de los rganos electorales en nuestro pas se debe a que por mucho tiempo fueron monopolio del presidente controlado a travs del secretario de gobernacin. Esta desconfianza condujo a que en ltimos tiempos a partir de las reformas de 1989 y 1994- se ciudadanizara y se le redujera la influencia del Ejecutivo federal en su integracin. No obstante, esta nueva configuracin no est exenta de intereses particulares ya que se da a travs de los partidos polticos. Para 1946, la Ley Federal Electoral estableci la autocalificacin de las elecciones a travs de la Cmara de Diputados constituida para el efecto en Colegio Electoral, esta disposicin aseguraba los resultados electorales al partido oficial, ya que sera ilgico que sus miembros votaran en contra de su partido; es decir, por mucho tiempo la Cmara de Diputados fue juez y parte, hecho que sin duda rest credibilidad al proceso. Para 1977 se dio un cambio importante en la integracin del rgano electoral, en la Comisin Federal Electoral. Adems de los mencionados, para 1973 se dio el acceso a

34 Lujambio, Sistema electoral, 680. 35 Francisco Reveles, Repensando el papel de los rganos electorales en el proceso de democratizacin en Mxico, en Revista Sinergia 9 (noviembre 2009): 51.

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los representantes de los partidos polticos con registro condicionado y, por ltimo, se cre la figura del Director del Registro Nacional de Electores. Es decir, el partido oficial contaba en total con cinco representantes por seis de la oposicin. No obstante, el partido en el poder contaba con el puesto ms importante, la presidencia del Consejo. En 1987, esta aparente apertura se redujo ya que la representacin en la Comisin se limit a los partidos con mayor porcentaje de votos, estableciendo que ningn partido tendra derecho a ms de 16 comisionados.36 Con dicha reforma, al PRI le corresponda un nmero mayor de representantes que el de toda la oposicin reunida. Un cambio radical, en cuanto al rgano electoral, se dio a partir de 1990. En este ao se cre el Instituto Federal Electoral que sustituy a la Comisin Federal Electoral y el Tribunal Federal Electoral. Dicha reforma fue promovida por el Presidente Salinas y su objetivo fue responder a un contexto en el que la oposicin se encontraba con mejores condiciones para negociar frente al gobierno debe recordarse que es la reforma inmediata a las elecciones de 1988. En cuanto a la integracin del nuevo rgano electoral, se establecieron nuevas condiciones: un representante del Ejecutivo (secretario de Gobernacin) que fungira como presidente de dicho rgano; cuatro del Poder Legislativo: dos diputados y dos senadores; seis consejeros magistrados (ciudadanos) y un nmero de representantes de los partidos en funcin de su fuerza electoral.37 La siguiente reforma importante que tiene que ver con el IFE fue la de 1994, estuvo motivada por el movimiento zapatista (EZLN) de inicio de ao. En dicha reforma se le quit el voto a la representacin de los partidos polticos en todos los rganos colegiados de dicho instituto. Igualmente, se elimin el criterio de la representacin en relacin a su fuerza electoral y se estableci que esta sera estrictamente igualitaria.38 Por otra parte, en este mismo ao se elimin la autocalificacin de las elecciones, dicha funcin se transfiri al Tribunal Federal Electoral en lo que toca a diputados y senadores; la eleccin presidencial continu en manos de la Cmara de Diputados pero con la obligacin de tomar en cuenta las resoluciones del TRIFE. Por ltimo, en 1996 se consigui un avance importante en materia de autonoma del rgano electoral del Poder Ejecutivo que haba tenido representacin en el Secretario de Gobernacin desde 1946.39 Su integracin cambi del siguiente modo: ocho consejeros electorales (propuestos por los partidos y refrendado por la Cmara de Diputados) y un consejero presidente. As como tambin el TRIFE se incorpor al Poder Judicial de la Federacin, concedindole plena autonoma y se extendieron sus funciones: se le facult para calificar todas las elecciones, incluso la del presidente.

36 37 38 39

Rodrguez Araujo, et. al., Instituciones y procesos electorales en Mxico, 102. Rodrguez Araujo, et. al., Instituciones y procesos electorales en Mxico, 102. Becerra, et. al., La mecnica del cambio poltico en Mxico, 327. Gmez Tagle, El reformismo electoral mexicano, 157.

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III. 4 El padrn y circunscripciones electorales

A continuacin, se engloban tanto el padrn como las circunscripciones electorales porque son elementos tcnicos complementarios. La organizacin de las elecciones desde 1946, ao en que pasa a ser facultad del gobierno federal, ha buscado empadronar a la totalidad de las personas que cumplen con los requisitos de ciudadana. Sin embargo, han existido motivos polticos para distorsionar esta previsin, dichas modificaciones se han dado, por una parte, a travs de la reordenacin territorial; es decir a travs de la manipulacin de las circunscripciones electorales (gerrymandering). El padrn electoral, ms que un elemento estrictamente del sistema electoral, se trata de un factor tcnico que contribuye a la emisin del voto. No obstante, si no se cumple con la obligacin de registrarse y obtener la credencial de elector, es imposible ejercer el sufragio. El empadronamiento, por lo tanto, tiene una importancia que es de subrayar, su monopolio puede derivar en actos arbitrarios como la exclusin de la oposicin. La ubicacin de los centros de empadronamiento as como los documentos constituyen algunos de los mecanismos utilizados para tal fin.40 Por lo tanto, se puede decir que a travs de la manipulacin de esos mecanismos se puede distorsionar la voluntad popular en un proceso electoral.41 Desde 1918 se estableci que el empadronamiento es una funcin del Estado, sin embargo, hasta 1951 se cre el Registro Federal de Electores para tal efecto. Esta dependencia estuvo bajo el rgano electoral federal que fue controlada hasta 1990 por el Ejecutivo a travs del Secretario de Gobernacin quien funga como presidente del mismo. Algunas anomalas con respecto al padrn electoral, son: a) para las elecciones intermedias de 1991, por primera vez el padrn electoral disminuy (1 379 606 menos que en 1988), y para 1994 se increment desproporcionadamente;42 y b) a pesar de los esfuerzos del gobierno en el empadronamiento, el cambio, no signific un aumento sustancial de los votantes; es decir, quienes decidieron registrarse no necesariamente acuden a votar lo que permite especular que realizan dicho requisito presumiblemente para contar con una identificacin oficial. Con respecto a las circunscripciones electorales, en 1979 se dividi en trescientos distritos electorales al pas, mismos que serviran de base para la eleccin de diputados de mayora. Para tal efecto, se siguieron mtodos manuales, con una base emprica, fundamentada en el conocimiento de los actores involucrados.43

40 Silvia Gmez Tagle La transicin inconclusa: treinta aos de elecciones en Mxico 1964-1994 (Mxico: Colegio de Mxico, 2001), 24. 41 Gmez Tagle, La transicin inconclusa, 24. 42 Gmez Tagle, La transicin inconclusa 28. 43 Liliana Lpez Levi, Redistritacin electoral en Mxico: logros pasados y retos futuros, en Investigaciones Geogrcas: Boletn del Instituto de Geografa 61 (2006), 105.

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La evolucin de dicho nmero para la Cmara de Diputados es la siguiente: 19461949 de 147 distritos, en 1952 de 162, entre 1961 y 1970 de 178, en 1973 de 194, en 1976 de 196 y a partir de 1979 de 300 distritos uninominales.44 En 1996 se efectu una redistritacin de los trescientos distritos uninominales con criterios aparentemente ms precisos, para adecuar el cambio poblacional y problemas geogrficos. Por otra parte, enfrentamos un problema distinto al observar el desarrollo de la Cmara de Senadores. Su distribucin se encuentra en funcin del respeto al federalismo. Al ser todas las entidades federales iguales, cada uno tiene la misma representacin en el Senado; motivos de orden poltico ms que tcnicos. Es evidente que al equiparar estados de grandes dimensiones como el Estado de Mxico con otros pequeos, por ejemplo Tlaxcala, se distorsiona la idea de equidad en el valor del voto, ya que se necesitan menos votos en esta ltima para obtener senadores de mayora que en el primero.
III. 5 Los verdaderos obstculos del PRI

Si bien es cierto que el PRI en el periodo estudiado (1946-1996) no tuvo competencia que fuera capaz de arrebatarle el poder al menos en los datos oficiales, s tuvo verdaderos obstculos para conseguir afianzar su hegemona. Al respecto, Octavio Rodrguez Araujo menciona particularmente a los lderes cismticos del partido oficial.45 Es sintomtico que los partidos ms competitivos y exitosos electoralmente fueron los que se desprendieron del partido oficial y no los partidos denominados permanentes.

El primero de ellos se trata de Juan Andrew Almazn que para 1940 form su propio partido, el Revolucionario de Unificacin Nacional (PRUN). En esta eleccin se puso en entredicho el entramado institucional de las elecciones, aunque los resultados oficiales le dieron solo 5%. Por otra parte, en 1946 se present otra fractura en el partido oficial encabezada por el ex Secretario de Relaciones Exteriores (1940-1946), Ezequiel Padilla,46 quien era un serio aspirante y cont con el apoyo de la embajada norteamericana en la Ciudad de Mxico. Fue postulado a la presidencia por el PDM y el PAN, obteniendo 19% de la votacin, de acuerdo a cifras oficiales.47
Para 1952 se present otro serio rival al partido oficial: el henriquismo. Oposicin encabezada por Miguel Henrquez Guzmn, que a travs de la Federacin de Partidos del Pueblo, escisin del PRI, obtuvo cerca de 16% de la votacin nacional. Ante

44 Alfredo Islas Coln, El Ifemandering, Revista LEX, mayo 2000, 5. 45 Rodrguez Araujo, et. al., Instituciones y procesos electorales en Mxico, 30. 46 Stephen R. Niblo, Mxico en los cuarenta. Modernidad y corrupcin (Mxico: OCANO, 2008), 135. 47 Pablo Gonzlez Casanova, El Estado y los partidos polticos en Mxico (Mxico: Era, 1999), 133.

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esta amenaza, se emiti una nueva ley electoral (1954) para exigir ms requisitos para conservar el registro de los partidos polticos: en cuanto al nmero de miembros, pas de treinta mil a setenta y cinco mil, con ms de dos mil quinientos registrados en las dos terceras partes de las entidades federativas. Es decir, se trat de una ley ad hoc para sacar de la contienda a la FPP. Paralelamente, el gobierno alent una pseudo oposicin al facilitar el surgimiento del Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (1954) que arranc al henriquismo una parte de sus simpatizantes pertenecientes al sector militar.48 Del mismo modo, esta cerrazn del partido motiv a la FPP (1964) a postular varios candidatos no registrados a diputaciones entre ellos los presos polticos David Alfaro Siqueiros y Valentn Campa. Este ltimo, en 1976 realiz una campaa electoral simblica ya que el Partido Comunista, al cual perteneca, no contaba con registro oficial para subrayar la exclusin arbitraria de fuerzas muy importantes y su marginacin de la competencia institucional y legal.49 El ltimo lder cismtico del partido oficial fue Cuauhtmoc Crdenas, quien en 1987 encabez la faccin denominada Tendencia Democrtica al interior del partido, su objetivo principal fue la consecucin de la candidatura presidencial. Al no conseguirla, esta faccin sali del partido y se constituy en el Frente Democrtico Nacional para buscar la presidencia de la Repblica.50 Este movimiento consigui el apoyo de los partidos de izquierda tales como el PCM, el PSUM y el PMS. Las elecciones de 1988 fueron unas de las ms competidas en la historia reciente de Mxico los resultados le dieron al FDN 31.1%. Dichas elecciones estuvieron marcadas por la cada del sistema, que sin duda puso en entredicho no slo la legitimidad del candidato ganador sino del sistema en general. IV. CONClUSiONES En el presente ensayo se analizaron los mecanismos de seguridad del sistema de partido hegemnico en Mxico de 1946 a 1996. Es decir, los elementos del sistema electoral que fueron la base del dominio de un solo partido y que dieron por mucho tiempo un cariz de legitimidad al sistema debido a que se apegaba a la legalidad. Al enfatizar este

48 Cabe mencionar, como una expresin ms del proteccionismo electoral mexicano, que en este ao (1963) se le neg el registro a la Federacin de Partidos del Pueblo, en esa ocasin La Secretara de Gobernacin dispuso de los servicios dactiloscopistas y tres graflogos de la Procuradura General del Justicia. Semejante equipo de investigadores y peritos penalistas investig mediante un muestreo tcnicamente organizado, el 47% de los individuos enlistados como militantes, y revis asimismo el 68% de las rmas y huellas presentadas. Horcasitas, El tiempo de la legitimidad, 68. 49 Becerra, et. al., La mecnica del cambio poltico en Mxico, 95. 50 Francisco Reveles, coord., El Partido de la Revolucin Democrtica: los problemas de la institucionalizacin (Mxico: FCPyS-UNAM/Gernika), 13.

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aspecto de control y manipulacin se busca complementar las visiones que sostienen que dichas reformas electorales fueron sencillamente pensadas para transitar de un gobierno autoritario a uno democrtico. Este proceso se trat, en todo caso, de una liberalizacin que atendi a reclamos sociales, de tensiones entre grupos y que prcticamente desde la primera hasta la ltima estuvo promovida y guiada por el gobierno. Reconocer el fenmeno social en toda su dimensin es necesario para posibles modificaciones y cambios sustanciales, no solamente formales. Las reformas a la legislacin electoral en Mxico han sido agobiantes, a travs de reformas a la Constitucin, leyes secundarias y decretos se fue construyendo la base para el sostenimiento del sistema de partido hegemnico en Mxico. El primero de los analizados fue el umbral de exclusin para el registro de partidos polticos es importante decir que en muchos pases no se reglamenta como tal el nmero de militantes que requiere un partido para entrar a la contienda electoral.51 Sin embargo, en nuestro pas este requisito fue establecido para controlar la puerta de acceso de los partidos, es decir, para controlar las expresiones polticas contrarias y favorecer a las que no representaban problemas. Por otra parte, en lo referente a las frmulas de decisin en Mxico, prevaleci hasta 1963 un sistema de mayora para todos los cargos de eleccin popular. Dicho sistema contribuy a la gobernabilidad del pas ya que no admita ms que un solo ganador y no daba espacio a los partidos perdedores. Despus de los diputados de partido, en 1977 se introdujo la representacin proporcional propiamente dicha y con ella se comenzaron a reconocer los triunfos de la oposicin en Mxico. En cuanto a los rganos electorales, se pas de un modelo de control y monopolio del partido oficial a un rgano electoral ciudadanizado. El cambio se consolid con las reformas de los aos noventa y dio al rgano encargado de calificar las elecciones una importancia mayscula, as como una enorme lista de deberes. Este acento en dicho rgano se debe a la desconfianza de los partidos y de la sociedad en general que se encontraba al servicio del gobierno. El control de dicho rgano permiti ejercer una influencia directa sobre el padrn, la reordenacin de la geografa electoral y, de esta manera, controlar los derechos polticos de la sociedad. No debe subestimarse dicha influencia ya que los elementos tcnicos pueden impedir que se ejerza el voto, as como limitar las posibilidades de xito de unos y favorecer a otros. Por ltimo, los verdaderos obstculos del PRI curiosamente provinieron de este mismo partido. Las escisiones de personalidades al interior marcaron los momentos

51 Como en los casos de Francia, Irlanda, Suecia, entre otros quince pases, de acuerdo al estudio comparado que realiza la Red de Conocimientos Electorales. Red de Conocimientos Electorales, Cules son los requisitos de registro para que un partido poltico participe en las elecciones nacionales?, ACE, http://aceproject.org/epic-es/CDTable?question=PC001&set_language=es (consultada en 2012).

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ms difciles en lo que a contienda electoral y legitimidad del sistema poltico en general se refiere. El caso de Crdenas fue uno de los ms importantes, ya que evidenci al gobierno y a las instituciones a tal grado que para gran parte de la sociedad esa eleccin fue y es todava considerada como fraudulenta. Por otra parte, los partidos pequeos, desde 1946 hasta nuestros das, muestran que es imposible convertirse en un partido nacional; su existencia estuvo por mucho tiempo en manos del gobierno. Este reformismo en Mxico ha tenido avances significativos. Sin embargo, responden a condiciones entre actores polticos; se trata de un proceso de negociacin que en pocos casos ha establecido un mnimo de acuerdos que obliguen a los actores involucrados. Es decir, ha impuesto normas y mecanismos legales, que han sido frecuentemente pasados por alto por dichos actores. Esta caracterstica explica fenmenos como la descalificacin de los procesos y resultados electorales muy frecuentes, en lugar de atenerse a los resultados con la condicin de que el contrincante tambin lo haga en caso de perder. De conseguirse dichos acuerdos mnimos entre las distintas fuerzas polticas en Mxico, probablemente, tendramos una mejor percepcin de los partidos, del gobierno y de la democracia en general.

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