You are on page 1of 33
 
 
 

M. a Jesús Martínez Usarralde

LA EDUCACIÓN EN AMÉRICA LATINA:

ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

OCTAEDRO

Biblioteca Latinoamericana, núm. 16

Colección dirigida por José Manuel Esteve y Ángel I. Pérez

Título: La educación en América Latina: entre la calidad y la equidad

Primera edición en papel: mayo de 2005

Primera edición: noviembre de 2009

© María Jesús Martínez Usarralde

© De esta edición:

Ediciones Octaedro, S.L. Bailén, 5 - 08010 Barcelona - España Tel.: 93 246 40 02 - Fax: 93 231 18 68 octaedro@octaedro.com http://www.octaedro.com

Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra.

ISBN: 978-84-9921-038-4 Depósito legal: B. 43.979-2009

DIGITALIZACIÓN: EDITORIAL OCTAEDRO

 

Para Susana, mi hermana.

«¿Un refugio? ¿Una barriga? ¿Un abrigo para esconderte cuando te ahoga la lluvia, o te parte el frío, o te voltea el viento? ¿Tenemos un espléndido pasado por delante? Para los navegantes con ganas de viento, la memoria es un puerto de partida.»

Eduardo Galeano. Las palabras andantes (1993)

Índice

PRESENTACIÓN. Las reformas educativas en América Latina. Primeras palabras

9

CAPÍTULO PRIMERO. Evolución de la realidad educativa latinoamericana (1960-1990)

13

 

1.

Desarrollo y educación bajo la euforia de los «felices» años sesenta

14

2.

18

3.

25

26

 

Educar en tiempos de crisis: la «década perdida» y la debilidad de la educación en los años setenta y ochenta

 

Educación, democratización, globalización y neoliberalismo en la década de los noventa

 

Democratización versus neoliberalismo en América Latina. ¿Una nueva falacia?

     

CAPÍTULO SEGUNDO. Análisis del discurso educativo en la agenda educativa gubernamental: Cumbres Iberoamericanas, Conferencias de Ministros de Educación y Programas fruto de las Conferencias

35

 

1.

Cumbres Iberoamericanas de los Jefes de Estado y de Gobierno

(1991-2003)

36

 

2.

Conferencias Iberoamericanas de Educación (1988-2003)

51

52

60

3.

Proyecto Principal de Educación (PPE), PROMEDLAC, MINEDLAC

68

 

Núcleos de las Conferencias. Papel de la educación

 

Estrategias de acción educativa. Principios y compromisos

 

Programas fruto de las Conferencias de Ministros de Educación:

y PRELAC

     
 
 

Objetivos, aspiraciones y papel de la educación

72

81

86

4.

98

 

Problemas detectados desde el vector educativo

 

Estrategias educativas y programáticas

 

Reflexiones sobre el discurso gubernamental. Relación con las políticas de los organismos internacionales

     

CAPÍTULO TERCERO: El discurso de las reformas educativas en América Latina. Un balance de luces y sombras

103

 

1.

Evolución de las reformas educativas en la región

104

2.

109

3.

118

4.

138

 

Hacia una tipología de reformas educativas en Latinoamérica

 

Análisis comparado de las reformas educativas: retos y rezagos de algunos países de la región

 

Algunas conclusiones. Cambio y continuidad en las reformas educativas latinoamericanas

     

CAPÍTULO CUARTO. Retórica, realidad y buenos deseos. La agenda latinoamericana de política educativa para el siglo XXI

1.

141

141

 

La retórica: ¿consideración dialéctica de los diferentes discursos? La realidad: efectos lacerantes de la pobreza sobre la educación latinoamericana

2.

143

144

147

 

Conceptualizando la pobreza

 

El alivio de la pobreza como desafío en Latinoamérica:

   

algunas cifras para la reflexión Aportaciones de los organismos internacionales

150

156

   

Consecuencias de la pobreza sobre la educación

     
 

3.

Los buenos deseos: tensiones, posibles estrategias de acción y conclusiones. Hacia una «revolución silenciosa»

166

Bibliografía

175

     
 

PRESENTACIÓN

Las Reformas Educativas en América Latina.

 

Primeras palabras

 

CARLOS ALBERTO TORRES 1

Si uno quisiera analizar retóricamente la situación actual de las ciencias sociales, se podría decir que teorizar en sociología de la educación implica confrontar la enigmática tensión entre agencia y estructura. Del mismo modo, para estudiar las reformas educativas uno debe analizar la tensión que existe entre textos y contextos. Ésta es, precisamente, la contribución de este libro de María Jesús Martínez Usarralde, analizar las tensiones entre el texto de las reformas educativas en América Latina (lo que la autora muy apropiadamente llama «narrativas» o «discursos») y el contexto social donde estas reformas tie- nen lugar. Un contexto social pobre, rebelde, irascible frente a los intentos de ingeniería social tecnocrática, autoritaria y en última instancia antide- mocrática y antiparticipativa, como han sido las reforma educativas de cuño neoliberal en las últimas décadas (Torres, 1998). El lector pronto descubrirá la atención al detalle y la capacidad de sis- tematización de la autora, trayendo a luz, de manera muy bien organiza- da, los grandes textos fundantes de las reformas educativas en América Latina, mostrando una parafernalia de materiales e interpretaciones que ofrecen un panorama claro de la agenda de la educación que inspiró las reformas más recientes de la educación.

1. Profesor de Ciencias Sociales y Educación Comparada en la Escuela de Estudios de Post-Grado en Educación y Ciencias de la Información, University of California-Los Angeles (UCLA). Director del Centro de Estudios Latinoamericanos (UCLA), Director del Instituto Paulo Freire (UCLA), y del Instituto Paulo Freire-Argentina. Presidente del Research Committee in Sociology of Education (RCSE) y del International Sociological Association (ISA). Past president de la International Comparative Education Society (CIES).

Esta exposición de la agenda hegemónica de la educación en la región lleva a su crítica, coincidiendo con muchos otros autores (por ejem- plo, Apple, 2000; Torres, 2002; Teodoro, 2003). Se trata, como la autora define muy correctamente, de una agenda neoliberal propugnada por las instituciones multilaterales y bilaterales que, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y distintos orga- nismos de las Naciones Unidas, incluyendo la UNESCO, han no solo influenciado sino también manipulado la lógica, la orientación y trazos generales, incluso los valores y financiamiento de las grandes reformas educativas en la región. Incluyendo, claro está, las definiciones de lo que es (o debe ser) la investigación científica y a qué resultados conviene echar mano para justificar la adopción de un conjunto particular de reformas. Claro que uno debe señalar que la presencia y poder de estos orga- nismos neoliberales no es casual. Tiene que ver con lo que Max Weber podría haber denominado como una afinidad electiva entre gobiernos neoliberales y organismos internacionales promoviendo políticas neolibe- rales (Torres y Puiggrós, 1996; Rhoads, 2003). Estas reformas neoliberales se basan en propulsar un modelo de des- centralización y privatización de la educación en la región. A la vez, las organizaciones internacionales como el FMI y el Banco Mundial influencia- ban los patrones de transformación y financiamiento de la educación pri- maria, secundaria y también superior en América Latina (Ordorika, 1996; Rhoads, 2003). La estrategia era presionar a los gobiernos de la región a reducir el gasto público en educación como parte de una estrategia de ajuste estructural ligada a la reducción de la deuda pública. El resultado de esta agenda neoliberal, ya lo sabemos, ha sido abso- lutamente desastroso, con un crecimiento nunca visto de la pobreza, y el continuo crecimiento de la deuda externa, incluso después de las privati- zaciones desaforadas de las empresas públicas en los noventa. Junto con privatización y descentralización, la agenda que dominó las reformas educativas en la región promovió un movimiento que trató de incrementar los estándares educativos (lo cual acarrea por supuesto una definición específica de lo que es calidad de la educación), un énfasis extre- mo en pruebas de aprendizaje y tests, y en lo que se denomina «accoun- tability». Específicamente en la educación superior, las versiones neoliberales de la reforma educativa vieron a la universidad pública como un lugar de

activismo político con baja productividad científica y un subsidio para las elites (debido a la gratuidad de la educación superior al nivel del grado en varios países de la región). Esta visión redundó en objetivos de reformas educativas en la educación superior vinculadas a la eficiencia, la citada accountability, los mecanismos de acreditación, la universalización de la competitividad internacional y la privatización de la educación superior. De más está decir que estas reformas educativas, como bien lo docu- menta María Jesús, crearon más problemas de los que resolvieron. Es ahora, en el siglo veintiuno, que los gobiernos que comienzan a apartarse de la lógica neoliberal, sindicalistas, partidos políticos de izquierda, educa- dores e intelectuales progresistas, alumnos y alumnas, padres y madres de familia latinoamericanos, tienen por delante una enorme tarea en desan- dar y reconstituir sistemas eficientes y democráticos de gestión educativa, una vez terminado el vendaval neoliberal. Da gusto que una intelectual española haya hecho una contribución sustantiva a los estudios de la educación en América Latina, y que conte- mos ahora con un libro donde los textos y los contextos de su reforma edu- cativa son analizados con inteligencia, respeto y consideración hacia los pueblos de la región.

Bibliografía

APPLE, M. (2000): «Between Neoliberalism and Neoconservativism: Education and Conservatism in a Global Context.» En C.N. Burbules y C.A. Torres (eds.):

Globalization and Education: Critical Perspectives. New York. pp. 57-77. ORDORIKA, I. (1996): «Reform at Mexico’s National Autonomous University:

Hegemony or Bureaucracy.» Higher Education, 31, 403-427. RHOADS, R. A. (2003): «Globalization and resistance in the United States and Mexico: The global Potemkin village». Higher Education, 45, 223-250. TEODORO, A. (2003): «Educational policies and new ways of governance in a transnationalization period». En C.A. Torres y A. Antikainen (eds.): The inter- national handbook on the sociology of education. Lanham, MD: Rowman and Littlefield. TORRES, C. A. (2002): «Globalization, education, and citizenship: Solidarity versus markets?». American Educational Research Journal, 39, 363-378.

TORRES, C. A. y PUIGGROS, A. (eds.) (1996): Education in Latin America:

Comparative Perspectives. Boulder, Colorado: Westview Press. TORRES, C.A. (1998). Democracy, Education, and Multiculturalism: Dilemmas of Citizenship in a Global World. Lanham, MD: Rowman & Littlefield.

CAPÍTULO PRIMERO

Evolución de la realidad educativa latinoamericana

(1960-1990)

La constante histórica constituye una herramienta heurística clave porque permite tanto realizar comparaciones de lo ocurrido en diferentes lapsos temporales como, no menos importante, tomar conciencia de las contra- dicciones y conflictos existentes entre las diversas esferas y ámbitos que intervienen en cualquier situación o momento histórico y que determi- nan, en este caso, el vector educativo. 1 Desde esta óptica, el primer capí- tulo, de carácter introductorio y por ello, más breve, tiene la intención de recuperar la historia educativa más reciente de América Latina, desde la década de los años sesenta hasta la década de los años noventa, y refres- car de este modo cuál ha sido el rumbo de los acontecimientos educati- vos. Rumbo que ha sido escrutado de la mano de expertos en política y planificación educativa como Blat, Hallak, Husén, Coombs o Tedesco, nombrando algunos de los más significativos, y que ahora retomamos con la intención de reconocer cómo el análisis de la historia más recien- te nos muestra, entre otras cosas, cómo la educación y los sistemas edu- cativos no quedan al margen de los debates, ni de la dinámica de con- frontación ideológica que se da entre ellos (Rama y Tedesco, 1990), y el contexto latinoamericano no va a constituir, en este sentido, ninguna excepción a lo apuntado.

1. Para una revisión de la historia educativa latinoamericana hasta la etapa retomada desde este capítulo, recomiendo, de entre la prolífica literatura existente, el reciente texto de Ossenbach (2001) en el que se revisa la organización de la instrucción pública desde la pri- mera mitad del siglo XIX, así como la consolidación del Estado, la secularización de los siste- mas educativos nacionales y la educación de masas a principios del siglo XX.

Y antes de comenzar, solo me resta decir que la división y estructu- ración de capítulos obedece a la necesidad de fragmentar un discurso complejo y, como tal, con partes interconectadas entre sí. Ante la impo- sibilidad, tan poco pedagógica, de presentarlo en un solo texto, he pre- ferido distinguir entre un primer capítulo que refresca la evolución acon- tecida desde la educación, un segundo que analiza el discurso guberna- mental, un tercero que se remite a la planificación y puesta en marcha de las diferentes reformas en los países de la región y un cuarto que enlaza con la realidad de la pobreza y su relación con la educación en América Latina, en sensu lato, a la vez que concluye con unas reflexiones finales que hilan los contenidos del libro. Con respecto, precisamente, a esta división, me gustaría resaltar al menos dos cuestiones: una, que aunque se traten de manera independiente, han de ser consideradas, en íntima conexión, unas y otras partes del libro. Y dos, que, obviamente, ni la retó- rica gubernamental, cristalizada en Conferencias Iberoamericanas, Cumbres de Jefes de Gobierno y proyectos educativos, ni los proyectos de reforma podrían comprenderse si antes no conocemos los anteceden- tes educativos que de algún modo justifican las acciones acometidas.

 

1. Desarrollo y educación bajo la euforia de los «felices» años sesenta

 

Durante los años cincuenta, la creciente demanda global de la educación en buena parte de los países del mundo se debió, entre sus causas más sig- nificativas, a la democratización del acceso a la misma, erigida bajo la pre- misa de que la educación no era un bien escaso por el que había que com- petir, sino un derecho que debía ser generalizado. Se produce, así, en pala- bras de Husén (1990) una «espiral de revolución de las esperanzas», a tra- vés de la cual se acrecienta la demanda social de servicios de enseñanza, traducida por ese «apetito de instituciones escolares» (p. 40). En Europa se inician diferentes reformas de carácter comprensivo que tienen como resultados la escolarización universal de la enseñanza prima- ria, así como el logro de amplios avances en la educación secundaria y la universitaria. Durante los años sesenta, esta tendencia no hará sino aumentar, haciendo suya la premisa de que la educación resulta un instru- mento muy eficaz en el progreso económico de las naciones, pero también

en la consecución de la cohesión social entre los pueblos. Esta filosofía parte de la difusión de un modelo educativo homogéneo, o que, al menos, guarda una significativa similitud en lo esencial de sus objetivos de refor- ma (Spring, 1998; Coulby y Jones, 1998; Samoff, 1999), 2 propiciado por los gobiernos de los países desarrollados y diseminado en buena medida por algunos organismos internacionales (UNESCO, Banco Mundial, OCDE), que, por su parte, reúnen unas estadísticas educativas cada vez más uni- formes, fiables y amplias en cuanto a los países implicados en sus respec- tivos estudios transnacionales. 3 Además, la proliferación de la teoría del capital humano, a finales de los años cincuenta y a principios de los sesenta, coadyuvó a situar, incluso más, a la educación en el centro de esta visión optimista (Farrell, 1999: 150). Teoría que, en esencia, sustenta la fuerza lineal del binomio «inversión en educación» y «desarrollo económico», repercutiendo a su vez sobre la modernización y el desarrollo político en los contextos demo- cráticos (Martínez U., 2003b: 75). En este escenario tan halagüeño, los países en desarrollo, embriagados por el espíritu heredado en buena medida por Europa y Estados Unidos, comienzan también a participar en los «felices» años sesenta, como se ha venido denominando a esta etapa, y realizan impresionantes esfuerzos en el campo de la educación, ya que tanto los gobiernos como las personas otorgan alta prioridad a la educa- ción y al desarrollo de los recursos humanos (Hallak, 1991). Además, la expansión de la educación tiene lugar en un contexto en el que aconte- cen importantes cambios políticos, coincidiendo así la independencia política adquirida con una firme voluntad de generalizar el acceso a la educación y contribuir con ello al crecimiento económico y social de sus naciones. De este modo, durante este periodo, los logros más significativos de la educación en la región se identifican, de manera sumaria, con:

2. Esta tesis es ampliamente sostenida por el «enfoque de los sistemas educativos ac-

tuales», una de las tendencias más prolíficas y también polémicas, sostenida por autores como Torres, Meyer, Ramírez y Boli, y que puede ser consultada con más detenimiento en Martínez U. (2003a), especialmente en las páginas 127-134.

3. Ante dicho modelo, se perciben algunas duras críticas, al hacer referencia, por ejem-

plo, a «cómo la educación ha sido “vendida” al Tercer Mundo, en particular por las institu- ciones asistenciales, como instrumento principal del desarrollo y del despegue económico» (Husén, 1990: 40).

– El notable aumento del gasto público destinado a la educación.

– El incremento cuantitativo de los niveles de matrícula de educación formal, en números absolutos y en proporción de grupos de edad correspondiente, en sus niveles primario, secundario y terciario. 4 Solo en el nivel primario, el número de alumnos matriculados en veinte países latinoamericanos alcanzó, en 1956, unos 19 millo- nes, lo que significa un aumento de casi 4 millones de alumnos desde 1950, con un promedio de más de 600.000 alumnos por año (UNESCO, 1960: 205).

– La expansión de la educación no formal a través de una multiplici- dad de proyectos que se inician en este periodo, de la que se bene- ficiaron 5 millones de personas en América Latina durante el dece- nio que transcurre entre los cincuenta y los sesenta.

– El consecuente descenso en las tasas de analfabetismo. Posible- mente, constituya éste, en palabras de Hallak (1991), el logro edu- cacional más importante de todos.

– El ingente esfuerzo acometido en el reclutamiento de docentes formados para atender a una creciente masa estudiantil proce- dente de los diferentes niveles educativos.

– La ejecución de construcciones edilicias, de equipamiento y textos escolares de calidad, así como la toma de contacto con nuevos métodos de enseñanza y aprendizaje e introducción en el uso de tecnologías de la educación.

De todos los logros referidos líneas arriba, merece la pena destacar el Proyecto Principal de extensión y mejora de la Educación Primaria en América Latina (1957-1965), como uno de los proyectos pioneros de la UNESCO que define, en buena medida, tanto el espíritu como las direc- trices de acción de este organismo, demostrando con ello que la educa- ción primaria consta como una preocupación de primer orden para el mismo. 5 Partiendo, así, de las problemáticas relacionadas con el analfa- betismo, se acometió un proyecto en el que, como fruto de las primeras

4. A la vez que, a nivel mundial, la matrícula en el nivel primario se incrementó en

106%, en el nivel secundario 280% y en el nivel terciario 346% (Hallak, 1991: 27).

5. Aunque en la actualidad, esta lucha denodada por la «educación primaria» se ha

tornado hacia la defensa de conceptualizaciones más amplias, acordes con los nuevos tiem- pos, como es la «educación básica». Estas cuestiones serán abordadas en el capítulo Cuarto.

Conferencias Generales de la UNESCO, se articuló una planificación siste- mática de la educación en los países de la región, al tiempo que se brin- daba apoyo humano y económico tanto en la formación de los docentes como en la elaboración de material y currícula escolares. El Proyecto contó, además, con varias publicaciones de expertos, entre las que desta- ca el Libro Blanco de la Situación Educativa de América Latina (UNESCO, 1960), 6 que he utilizado aquí para mostrar algunas cifras, y una multitud de programas gestionados desde una Oficina de Coordinación y desde el Sector Educativo de la División de Latinoamérica de la UNESCO. A raíz del mismo se crearán, igualmente, las escuelas normales y las universidades asociadas a la UNESCO, a fin de formar a la plantilla de profesorado que materialice el proyecto, al igual que la figura del «experto itinerante» que cumplirá funciones de asesoramiento y orientación. Blat (1970) informa del éxito del citado proyecto, testificándolo a través de cifras: incremento de alumnos en 11.679.622 (de 21.235.433 en 1957 a 32.915.077 en 1965), al igual que profesores, en 400.000 (de 634.837 en 1957 a 988.800 en 1965) y aumento del número de escuelas primarias (de 215.691 en 1957 a 299.734 en 1965), además de agregar cifras del número de profesores formados en estas escuelas específicas. Al mismo tiempo, comienzan a sucederse las diferentes Conferencias en Educación: Lima (1956), Santiago (1962) y Buenos Aires (1966) y Venezuela (1971), erigiéndose en auténticos marcos para el debate, la atención sectorial de la educación y la continua alusión a las problemáti- cas que van emergiendo en el contexto latinoamericano por parte de sus responsables en educación (Blat, 1983). De todos los datos referidos, se desprende, así, que el desarrollo de la educación en Latinoamérica, al igual que en otros países en desarrollo, fue más que notable durante esta década, hasta el punto de poder afir- mar, de la mano de Hallak (1991), que la matrícula y la alfabetización cre- cieron a velocidad mucho más rápida en los países en desarrollo en las décadas que transcurrieron entre 1950 y 1980 que en las economías industrializadas en estadios similares de desarrollo (p. 38).

6. Sobre el que Blat (1970) nos transcribe, con sentido del humor, cómo paradójica-

mente era conocido por sus colegas como «el libro negro», por el color de su encuaderna- ción.

 

2. Educar en tiempos de crisis: la «década perdida» y la debilidad de la educación en los años setenta y ochenta

A finales de los años sesenta, aunque fuera gestándose ya durante la déca- da, se consolida una crisis que pervierte de manera drástica la prolífica ten- dencia de la década anterior. El epicentro lo constituyó la gran recesión que había emergido en los países industrializados tras la crisis petrolífera a mediados de los setenta, lo que produjo consiguientes déficits en las balanzas de pagos y los presupuestos, así como una inflación incontenible. Como consecuencia, «un cambio radical de cualquier tendencia social puede ser una fuente de tensión, desequilibrio y posible crisis que requie- re un doloroso ajuste al pasar de las circunstancias precedentes a las nue- vas» (Hallak, 1991: 39). Si se transvasa al ámbito educativo, si bien en los años 50 y 60 los esfuerzos se dirigen hacia la expansión cuantitativa de los sistemas edu- cativos y a su instrumentalización para la autorrealización de los indivi- duos, el progreso social y la prosperidad económica, desde los años seten- ta la preocupación va a concentrarse en la distribución justa y equitativa de los servicios educativos, y, en este sentido, la no consecución de tal aspiración (Husén, 1981, Rassekh, 1990). Como consecuencia, en este pe- riodo se acuña el concepto de «crisis mundial de la educación» (Coombs, 1985, 1985a): se certifica una falta de confianza generalizada en la edu- cación misma, una educación a la que se han exigido excesivas responsa- bilidades y vertido tal vez demasiadas expectativas, tal y como reza el informe elaborado en 1967 en Williambsburg (Coombs, 1985: 22). Crisis que pasa a considerar como un hecho sintomático los fallos institucio- nales y su carácter aséptico con el mundo laboral y la sociedad en gene- ral. Pero se detectan, en efecto, más desfases: entre la oferta, a pesar del espectacular crecimiento cuantitativo, sobre todo en la educación formal, con la dinámica del crecimiento y cambio de la demanda; entre las nece- sidades de aprendizaje y la capacidad de los países para satisfacerla; entre la innovación y la tradición; entre la brecha que muestra de modo táci- to la distancia entre lo cuantitativo y lo cualitativo. Pasada la euforia de los años sesenta, pues, se asientan las críticas y decepciones suscitadas por los resultados arrojados por los sistemas educativos, a los que se acusa de continuar perpetuando las diferencias. En otras palabras, «se

descubre que la educación no es el lecho de Procusto que esperaban cier- tos liberales del siglo XIX y se empieza a comprender que, si bien hace más competente al pobre, no elimina automáticamente la pobreza» (Husén, 1990: 44). Ahora bien, esta crisis afecta de manera muy diferente a los países

desarrollados y a los países en desarrollo. En los primeros, ya corresponda

a modelos educativos socialdemócratas, ya liberales, se plantean algunos

problemas, como la dificultad de mantener el ritmo inicial de inversiones en educación, la consiguiente necesidad de controlar y racionalizar su gasto (siguiendo una filosofía de «rendición de cuentas-accountability» que contará con el presidente Reagan y la Ministra Tatcher como sus máxi- mos representantes ideológico-políticos), la reorientación de inversiones

educativas gracias a los cambios demográficos a la baja, el interés por pre- decir los desajustes entre educación y empleo o la consecuente atención a

la Formación Profesional, entre otros. Estos problemas, así, son retomados

como «desafíos» e insertados dentro de la retórica de la reforma que emprenden algunos países. Con respecto a la situación de América Latina, la problemática es tan- gencialmente diferente. La crisis redunda, en este caso, en tres ámbitos, fundamentalmente (Tedesco, 1991): es una crisis política (fruto de la ines- tabilidad política generalizada, autoritarismos, guerras civiles y dictaduras), es una crisis económica (con el endeudamiento externo, en México, rápi- damente extendido al resto de países de la región, se inicia la dependen- cia con algunos organismos internacionales) y es una crisis cultural (de la cultura latinoamericana contemporánea). A lo anterior pueden sumarse otros factores: problemas laborales (fuga de cerebros, paro, escasez de mano de obra cualificada, y a la vez excedente de la no cualificada), con- flictos étnico-religiosos o crisis generalizada de valores, que, entre otros, condicionan y afectan muy negativamente a la educación. A partir de esta constatación, quizá resulte más ilustrativo analizar los retrocesos sufridos en materia educativa en la región a través de un cuadro que arroje, esquemáticamente, elementos para su comparación y, sobre todo, para refrendar el contraste con la década anterior y corro- borar la hipótesis, sostenida por Tedesco (1992), del agotamiento del patrón tradicional de desarrollo socioeconómico y educativo en América Latina (p. 9):

AÑOS CINCUENTA Y SESENTA

AÑOS SETENTA Y OCHENTA

– Logros cuantitativos. Concepción economicista de la educación.

– Pretensión de logros cualitativos. Concepción política, social y cultu- ral de la educación.

– Aumento del gasto público en edu- cación.

– Disminución del gasto público en educación.

– Aumento de la matrícula en educa- ción formal: educación primaria, secundaria y superior.

– Disminución de la matrícula escolar en los tres niveles, en especial el de educación primaria.

– Disminución de las tasas de analfa- betismo.

– Estancamiento en las tasas de anal- fabetismo.

– Calidad en la educación: aumento en inversión de construcciones y equipos.

– Insuficiencia y desigualdades en las construcciones y falta de inversión en equipos.

– Políticas de enrolamiento de do- centes.

– Insuficiencia de docentes.

– Confianza en las políticas de For- mación Profesional.

– Cuestionamiento de la Formación Profesional.

– Carácter reactivo de la educación.

– Carácter proactivo de la educación.

(Elaboración personal a partir de diversas fuentes)

Desglosando, así, los contenidos del cuadro, nos encontramos con

que:

– En términos generales, y como se ha podido ir deduciendo de lo hasta ahora dicho, la concepción economicista de la década de los cincuenta y los sesenta, influida sin duda por las teorías del capital humano e hipótesis tecnicistas que defienden la relación lineal entre educación y mercado de trabajo, ha dado lugar a una concepción mucho más política y social de la educación, que reivindica lo que no se ha conseguido a través de la educación, a nivel más cualitati- vo (Tedesco, 1992). Husén (1981) también añade que la visión edu- cativa de los años cincuenta veía los problemas como puramente pedagógicos, surgidos en un vacío socioeconómico (p. 21).

– En la década de los ochenta disminuye la inversión educativa a nivel mundial. UNESCO (1988) ofrece cifras referidas al gasto público de educación por habitante, y hace referencia a cómo, en

América Latina, de 88 dólares en 1980 se pasó a 63 en 1985 y, tan sólo un año más tarde, en 1986, a 60 dólares.

– En cuanto a la matrícula en educación formal, si bien en la educa- ción secundaria y la superior se evidencian recortes notables, es la educación primaria, el mayor logro ratificado en la década de los sesenta, la que sufre el más flagrante impacto: las tasas de matrí- cula son de un 7.3% para el periodo 1960-80 y se reducen a un 3.8% para 1980-86.

– Además, se une una componente más, referida ésta al «flujo de alumnos»: una vez que los alumnos han sido matriculados, el ver- dadero logro consiste en que éstos permanezcan en la escuela. En efecto, las tasas de deserción, de repetición («repitencia», en la literatura educativa latinoamericana) contribuyen a malograr los ya de por sí magros recursos escolares y permite deducir que no se trata de un problema puramente pedagógico, sino que es reflejo de una serie de carencias culturales, materiales y, desde luego, económicas. La pobreza acuciante vivida por las familias de estos alumnos, el fenómeno rural, la variable género o la pertenencia a grupos étnicos minoritarios intensifica esta tendencia, que pasará

a convertirse en estructural hasta el momento presente.

– El analfabetismo, fenómeno que se extiende tanto entre la pobla- ción adulta como entre los jóvenes que egresan de sus sistemas escolares. De hecho, el Libro Blanco sobre educación latinoameri- cana de 1960 ya alertaba que «según los datos disponibles, más de la mitad de la población en edad de trabajar no ha aprobado un año escolar concreto» (UNESCO, 1960: 221). Es decir, como consecuencia de la deserción escolar, el nivel promedio de escola- ridad apenas alcanza un año y por ello el analfabetismo real y fun- cional comienza a arrojar cifras alarmantes: en los años 80, alcan- za a un 14.2% de promedio en América Latina y el Caribe.

– La calidad educativa se identifica aquí con la innovación pedagó-

gica y la expansión edilicia escolar, promovidas en los años sesen- ta. En cuanto a la primera, la inversión en materiales pedagógicos

y de enseñanza disminuye de modo alarmante. En cuanto a la

segunda, y a pesar del enorme incremento de estas construccio- nes, en la mayoría de ciudades de América Latina esta cantidad no es suficiente y ha de recurrirse a la reutilización intensiva de las

construcciones existentes, cada vez más hacinadas. Al mismo tiem- po, este fenómeno de escuela superpoblada es percibido desde la ciudad, en franco contraste con las áreas rurales, donde muchas veces o no existe, o resultan obviamente inadecuadas.

El

ritmo de crecimiento del enrolamiento de docentes es desigual

con respecto al ritmo de las masas de alumnado. Si a esta realidad se une la progresivamente menor inversión en su formación y el desequilibrado número de profesores que van a atender la educa- ción secundaria, todo ello redunda en aspectos como el recluta- miento de maestros subcualificados o que los docentes en activo

sufrieran serios recortes en sus respectivos salarios, con el consi- guiente efecto sobre el prestigio y motivación de su profesión.

La diametralmente opuesta visión del papel de la Formación Profesional parte, esencialmente, de considerar a ésta como una pieza clave en el continuum educación (oferta)-empleo (demanda),

a

transitar hacia una concepción escéptica tanto del papel que

cumple la misma (ya que no contribuye a crear puestos de mayor cualificación) como del modo en que se está aplicando (con meto- dologías importadas de los países desarrollados que resultan, con

frecuencia, lejanas a las necesidades de la región).

En definitiva, el matiz que añade Rassekh (1990) resulta revelador:

el carácter «reactivo» de las políticas educativas de los años 50 y

60 ante los problemas detectados más inmediatos frente a la natu- raleza «proactiva» que siguieron en los 70 y 80, en busca de gran- des resultados a través de ambiciosos objetivos en buena medida no alcanzados, podría sintetizar, en esencia, la retórica educativa

de ambas etapas.

A todos los factores anteriores cabe añadir, al menos, uno más: el factor socioeducativo (Tedesco, 1991). Por su parte, y ante el colapso edu- cativo, la región va a continuar reproduciendo la estructura social existen- te, y la escuela se convierte en el instrumento que ayuda a perpetuarla, incapaz de proporcionar una base educativa común y de calidad para todos. Dicho de otro modo, «la educación, considerada como capital cul- tural, ha sido tan desigualmente repartida como lo están los otros bienes sociales en casi todas las sociedades. Pero, en América Latina, esta situa- ción engendra estructuras socioeducativas particulares» (Rama y Tedesco,

1990: 118). En vez, así, de satisfacer las demandas globales de educación, éstas han sido diseccionadas en función de la importancia social de los grupos que solicitan ser atendidos y ofreciéndoles en consecuencia recur- sos desiguales. De ahí, también, que la expansión de la enseñanza secun- daria y superior haya quedado marcada por una progresiva estratificación interna, de modo que solamente las clases medias y superiores están reci- biendo una buena educación, en instituciones secundarias privadas y en las universidades. Para ir concluyendo, como reacciones ante esta crisis poliédrica en la educación, cuya situación bien podría reflejarse en la premisa de que se aprecia una significativa distancia entre la capacidad de formular propues- tas y resolver retóricamente los problemas y la capacidad de producir resul- tados (Tedesco, 1991), se parte de una actitud humilde y resignada, según la cual el sistema escolar tendrá menos posibilidades de expansión, per- diendo con ello la urgencia política de décadas pasadas. En otras palabras, «habrá que ser más realista, y no esperar más de la educación que lo que ella puede proporcionar» (Husén, 1990: 44). Sin embargo, a raíz de la problemática presentada, se plasma una serie de demandas de urgente abordaje que tendrán que ser respondidas, en el plazo más inmediato, durante la siguiente década. Entre éstas, des- tacan:

– El necesario equilibrio que han de mantener los niveles educativos, en especial entre la enseñanza primaria, por un lado, y la secun- daria y superior, por otro.

– El también perentorio equilibrio entre la cantidad y la calidad en educación: cantidad que pareció erigirse en el rasgo primordial de los años sesenta, frente a la ineludible referencia a una educación de calidad y, conjuntamente con ésta última, de equidad. Esto no resulta tarea fácil, y algunas experiencias educativas en los ochen- ta suponen sacrificar uno a favor de otro elemento. Se demandan, así, fórmulas más creativas y flexibles. En cuanto a la cantidad, también se incide sobre la garantía de una cuota significativa de recursos financieros para la educación, manteniéndose estable en el tiempo, así como mecanismos eficaces de control social del uso de los recursos (Tedesco, 1991).

– La atención hacia la figura docente parece constituir un tópico

cuya atención en la retórica educativa es constante. En este caso resulta ser especialmente estratégico, ya que en un contexto de penuria económica, uno de los colectivos que es, además, prota- gonista y responsable de que buena parte de las medidas sean satisfechas, como son los docentes, resultan especialmente casti- gados por recortes presupuestarios que afectan directa o indirec- tamente a diferentes aspectos de los sistemas educativos.

– La necesidad de atender de manera estratégica el problema de la repetición y el abandono, en un contexto especialmente proclive a medir los costes, tanto humanos como económicos, que conlleva la proliferación de esta tendencia.

– La experiencia acumulada en materia educativa en este decenio no olvida, para concluir, una demanda de naturaleza más pedagógi- ca: la premisa de continuar luchando denodadamente por un aprendizaje que sea anticipador y participativo, tal y como lo defi- ne Faure et al. (1973) y Botkin et al. (1980), frente al mero «apren- dizaje conservador» de las décadas anteriores, cuya ineficacia ha sido puesta de manifiesto.

– La atención hacia un fortalecimiento de políticas de Formación Profesional y de educación permanente y recurrente, como fruto de los vacíos detectados entre la oferta educativa y la demanda del mundo laboral, también continúan siendo otros asuntos pendien- tes cuyo andamiaje ha sido colocado en este decenio.

Finalmente, cabe destacar cómo en este contexto nace, en 1979 y durante el transcurso de la Declaración de México, con el ánimo de partir de las carencias graves en educación y articular una serie de revisiones en materia educativa, el Proyecto Principal de Educación (PPE) de la UNESCO, también llamado Proyecto Principal n. o 1. 7 Nace así la aspiración común de acometer un nuevo proyecto educativo que se beneficie de la cooperación horizontal y de cuantos mecanismos de coordinación, consulta, financia- ción y supervisión se requieran, a fin de ser evaluado en el transcurso de diez años. Aunque será en 1981 cuando el proyecto se ponga en marcha

7. Aunque el concepto de «Proyecto Principal», como ya se ha señalado, había naci- do a finales de 1956, con motivo de la Conferencia Regional de la UNESCO y la II Reunión de Ministros de Educación. Éste se renueva, ahora, en los años ochenta, con el añadido del ape- lativo «de la educación» y la generalización de sus siglas: PPE.

con motivo de la Reunión Regional Intergubernamental sobre «Objetivos, Estrategias y Modalidades de Acción» del Proyecto Principal de Educación, en Quito. A partir de la fecha, se irán sucediendo las posteriores reuniones del Plan Regional de Acción de dicho Proyecto, de las que se publicarán las Recomendaciones y Declaraciones respectivas. En el siguiente capítulo ten- dremos ocasión de revisar las políticas acometidas desde este proyecto. 8

 

3. Educación, democratización, globalización y neoliberalismo en la década de los noventa

 

Bajo el reconocimiento tácito de que, aunque el crecimiento de América Latina volvió, ya no alcanzaría el nivel que tenía antes de 1980 (UNESCO- OREALC, 2001: 20), los años noventa, tras los «optimistas años sesenta y los cínicos años setenta» (Adams, 1977, citado por Farrell, 1999: 152), vie- nen determinados desde mi punto de vista por dos parámetros, tal y como reza el título, cuya dialéctica define en buena medida la evolución educa- tiva de la región latinoamericana: el influjo político de la democratización y los efectos del neoliberalismo económico. Premisas que se vinculan, a su vez, a una región preocupada por los principios de competitividad inter- nacional, pero también por la conciencia ciudadana (UNESCO, 1998a: 22). En este apartado nos aproximaremos, así, a los discursos que confor- man el periodo de la democratización en la educación latinoamericana y al influjo ejercido desde las políticas neoliberales. Pero antes me interesa detenerme, aunque sea muy brevemente, en el escenario modelado por la globalización, cuya presencia resulta determinante en la medida que arro- ja nuevas argumentaciones que coadyuvan a interpretar los condicionan- tes económicos, políticos, culturales y sociales que definen a la región a partir de la década de los noventa, hasta nuestros días. En efecto, habida cuenta de la extensa y heterogénea literatura acer- ca del fenómeno de la globalización y sus consecuencias sobre la educa-

8. La revisión de los discursos educativos procedentes de las Conferencias de Ministros

de Educación, las Conferencias Iberoamericanas de Educación y las Cumbres parte de los años ochenta hasta el momento actual, tomando con ello el relevo del presente capítulo. El análi- sis de la evolución de los Seminarios Interamericanos sobre educación anteriores, desde 1948 a la actualidad, pueden ser consultados en Schiefelbein et al. (1995), y, más recientemente, en Lázaro (2003), especialmente en pp. 164-208.

ción tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, 9 aquí sólo deseo llamar la atención sobre el hecho de que la inevitable con- solidación de la globalización obliga a la región latinoamericana a resi- tuarse, tal y como sostiene Giddens (1994), en un continuum cuyos extre- mos vienen representados por los poderes exteriores procedentes de los organismos internacionales, de un lado; y por los países y los grupos repre- sentados en él (trabajadores, mujeres, minorías lingüísticas, etc.), la regio- nalización, en suma, que reclama también su espacio, de otro. De ahí, también, que el peligro de ser absorbido por, siguiendo con la metáfora, lo global, haya de ser necesariamente compensado por el reto de cultivar, cuidar e incluso luchar (como lo hacen las corrientes activistas a favor de la «glocalización») por lo regional y lo local, a fin de mantener el difícil equilibrio entre la dialéctica referida. En este escenario ha de situarse el influjo ejercido desde la democratización y del neoliberalismo sobre la región. Con respecto a este último, precisamente, la globalización del capi- talismo se convierte en una herramienta heurística de primer orden para entender el desarrollo de la corriente neoliberal (Torres, 2002: 369). Éste constituirá pues, nuestro siguiente objeto de análisis.

 

Democratización versus neoliberalismo en América Latina. ¿Una nueva falacia?

 

En la década de los años noventa se abrieron procesos democráticos que dirigieron el rumbo político, cultural, social y económico de varios países, de manera que el concepto de «democracia» y «democratización» fueron extendiéndose y generalizándose a diferentes discursos y ámbitos. 10 La democratización consta, así, como un tópico de análisis y discusión que enriquece un debate que, por su parte, se ocupa además del papel del Estado y el déficit generalizado detectado en lo social, reconociendo de este modo el alto grado de disociación respecto a las demandas de desa-

9. A ello me dediqué, precisamente, en una publicación reciente, enlazando los fenó-

menos de la globalización e internacionalización de la educación con la necesidad de perci- birlos desde una perspectiva comparada, en Martínez U. (2003a). En especial pp. 70-77. 10. Aunque Torres (2002a) sostenga, como trasfondo, que «en las sociedades latino- americanas, los principios de legitimidad democrática no han tenido la fuerza de otras regio- nes. Esta debilidad en los principios ideológicos de la democracia es un complicado impedi- mento para la consolidación de ésta» (p. 160).

rrollo económico y las de desarrollo social en la región, de entre las que la educación constituía, sin duda, una de ellas (Tedesco, 2001: 48). Parte, así, para reivindicar la perentoria y trascendente necesidad del vector educativo, de argumentos como que la educación es un derecho humano y como tal debería ser prioritario en la asignación de los recursos nacionales, y que solo las personas y las sociedades en sí mismas ya eran suficientes argumentos de peso como para verter los esfuerzos oportunos

a fin de ampliar y mejorar la educación. A partir de esta premisa, la inten-

ción era, pues, ir más allá. Como reconoce Rassekh (1990), «la democra- tización significa no solamente aulas, programas no escolares y profesores en número suficiente, sino también la mejora del contenido mismo de la educación, del proceso de enseñanza y aprendizaje, de la organización y de la estructura de los servicios educativos, la participación de los alumnos

y de las comunidades locales en la toma de decisiones en la planificación

y en la administración de estos servicios» (p. 92). Los defensores de la democratización caminaron, además, hacia la consecución de una condición que parecía irrenunciable: la importancia de los aspectos sociales, lo que requería cambiar las prioridades de muchos gobiernos y sociedades. Inserta en estas cuestiones sociales, una de ellas constará como máxima prioridad, y se mantendrá a lo largo del tiempo hasta el momento presente: la conquista de la equidad o igualación de las posibilidades de acceso y disfrute de una educación de calidad, en sensu lato. De este modo, «calidad» y «equidad» se erigen en premisas irrenun- ciables legitimadas desde la democracia educativa. Apostar por la equidad implica, en este escenario, superar cualquier forma de discriminación: por nivel socioeconómico, familiar, sector poblacional, raza, sexo, religión, idioma o lugar de procedencia. Se descubre un microcosmos en las aulas conformado por una clientela numerosa y diversa, con sus experiencias y sus valores, que ofrece nuevos desafíos a la educación y a cuanto en ella se cobija. Pero también se deja abierta una suerte de aporía, que Rama y Tedesco (1990) rememoran, al cuestionarse si lo que ha de garantizar el carácter democrático de la escuela ha de ser la difusión de un modelo cul- tural homogéneo (que, recuerdan, en una sociedad estratificada es el correspondiente al de la clase dominante) para todos, o, bien al contrario, es el respeto a la diversidad de los modelos culturales de los diferentes gru- pos a los que ha de dirigirse la acción pedagógica. A partir de estas demandas, se inician en los noventa, al menos, dos

procesos cuya vigencia continúa latente: por un lado, la firme meta de conseguir índices de matriculación del 100% de la enseñanza obligatoria en todos los países latinoamericanos, al tiempo que no olvide la lucha con- tra el analfabetismo, cuyas cifras continúan siendo alarmantes. Por otro, y trabajando en la resolución de la aporía planteada líneas arriba, la puesta en práctica de programas específicos que velen y aseguren la equidad alu- dida: los programas compensatorios y los programas de discriminación positiva. Ambos modelos serán tratados en el capítulo Tercero. Otra de las consecuencias del abordaje manifiesto de las políticas de equidad es el papel que la educación popular juega en estos momentos en la región, al menos, desde dos perspectivas: desde el punto de vista políti- co y desde el punto de vista pedagógico. Aunque ambos están intrínseca- mente interconectados: a través de una educación liberadora, concientiza- dora (siguiendo la pedagogía de Freire) y crítica, los programas educativos dialógicos son dirigidos a todos los sectores marginales de la sociedad lati- noamericana para procurar el cambio social (Gadotti y Torres, 1995; Kane, 2001). De un modo u otro, han jugado un rol significativo al facilitar el desarrollo de estrategias de supervivencia colectiva para confrontar la cri- sis económica de los ochenta y noventa de la región (Arnove et al., 1999:

321). Así, la escuela popular fundamenta, educativamente hablando, la consolidación de los movimientos sociales, cuya importancia estratégica es puesta de manifiesto hoy en día, dado el avance organizativo y el consi- guiente activismo que se desprende de sus acciones, a pesar de su ingen- te heterogeneidad. 11 En lo que respecta ahora al neoliberalismo, éste se considera «un paradigma que cambia de forma pero es consistente en el contenido» (Henales y Edwars, 2000: 1). Si tuviéramos que buscar su máxima, ésta podría identificarse con la creencia de que el mercado, a través de sus mecanismos de autorregulación, es el mejor instrumento para asignar recursos y satisfacer las necesidades de los individuos. Otro rasgo peculiar hace referencia a que se trata de una «alianza contradictoria» (Morrow y Torres, 1999: 97), al aglutinar dentro de la misma a grupos y teorías dife- rentes en una suerte de mixtura entre neoliberales, neoconservadores, y grupos preocupados por los déficits fiscales, entre otros.

11. Buena prueba de ello es la celebración de los Foros Sociales Mundiales (FSM), des-

de el año 2000, y sus filiales, los Foros Mundiales de la Educación (FME), a uno de los cuales tuve el privilegio de asistir, cuyo impacto mundial ha sido más que notable.

Se reconoce que éste ha transitado por varias etapas, desde su sur- gimiento como reacción teorética al Estado de Bienestar de la mano de Hayek (1944). Así, el neoliberalismo, como ideología global reactiva, va sedimentándose en los años 60 y 70 sobre la región latinoamericana, y se asienta definitivamente en la década de los 80, época estratégicamente propicia para la expansión de esta ideología. Dos hechos, al menos, justi- fican su aparente idoneidad: la consolidación del gobierno de Reagan en América y Tatcher en Inglaterra, auténticos adalides de las virtudes del neo- liberalismo, por un lado, y la explosión de la deuda externa en Latinoa- mérica, que nace de algún modo en México en 1982 y se extiende al resto de las regiones, lo que obliga a iniciar una espiral de dependencia eco- nómica de los países desarrollados. En esta época se implementan las pri- meras experiencias en la región, con el programa neoliberal acometido en Chile desde la caída de Allende y bajo la dictadura del general Pinochet, y, más recientemente, los modelos de mercados implementados por Menem en Argentina y Salinas en México, aunque con las particularidades de sus respectivos contextos (Torres, 2002). En los años noventa, el capita- lismo neoliberal se extiende de manera evidente a nivel mundial, hasta el punto que «incluso el Papa Juan Pablo se convirtió en un aliado del neoli- beralismo a través de su encíclica Centesimus Annus» (Henales y Edwards, 2000: 2). Desde la década de los años noventa hasta el momento actual, y como fruto de la situación económica generada desde los años setenta y sus consecuencias (como la deuda externa), se ha ido evidenciando cómo en América Latina las políticas de reforma educativa han ido, progresiva- mente, dependiendo a su vez de los dictados del neoliberalismo y sus con- siguientes políticas. Políticas que, en esencia, propugnan una filosofía de consolidación de la pura lógica del mercado en educación (Bourdieu, 1999), a la vez que fortalecen su fe en los programas de ajuste (Reimers, 1991; Morrow y Torres, 1999; Torres, 2002), promovidos desde organis- mos internacionales, como el Banco Mundial. Aunque, al mismo tiempo, se ha comprobado cómo a pesar de que las políticas neoliberales han sido diseñadas para reducir los déficits fiscales de un país y su deuda externa al tiempo que mantiene la inflación bajo control, también han contribuido a aumentar drásticamente la pobreza en la región (Arnove et al., 1999). Estos programas cristalizan, así, en una serie de recomendaciones políticas, entre ellas la reducción de los gastos de gobierno, la devaluación de la

moneda para promover las exportaciones y la reducción en las tarifas de importación e incremento en los ahorros públicos y privados. De este modo, las estrategias clave de este modelo consisten en reducir drástica- mente el sector estatal, liberalizar precios y salarios y reorientar la produc- ción industrial y agrícola hacia las exportaciones (Torres y Puiggrós, 1998:

5), además de transferir el poder político de los países endeudados a las instituciones multilaterales y crear problemas de gobernabilidad democrá- tica (Henales y Edwards, 2000: 4). Como consecuencia, se va configuran- do una política educativa, entre cuyas premisas más significativas figuran:

En primer lugar, la erosión del papel del Estado como guardián de los intereses públicos, como una de las consecuencias de la lógica del mercado impuesta por las fuerzas neoliberales, lo que lleva, a su vez, a una dualiza- ción en la educación (escuelas para ricos y pobres) como resultado de deci- siones políticas, «incluso el abandono de la responsabilidad del Estado en educar a todos sus ciudadanos» (Torres y Puiggrós, 1995: 22). Así, hoy el modelo estatal latinoamericano se identifica a grandes rasgos con el esta- do promotor (Braslavsky y Gvirtz, 2000), que dispensa el marco regulador necesario para configurar los sistemas educativos con un mínimo de calidad y eficiencia, y que, por tanto, no organiza todas las acciones educativas sino «sólo aquellas cuestiones vinculadas al denominador común» (p. 53). En segundo lugar, como consecuencia del anterior, la privatización, glorificada como parte de un mercado libre (Torres, 2002: 369), cuyo fin es «minimizar la gratuidad y adoptar lo más pronto posible un modelo de mercado» (Coraggio y Torres, 1999). Lo anterior induce a pensar que, ante el avance denodado de la iniciativa privada, comparativamente y según sostiene Puiggrós (1999), «como resultado, la calidad de la educación pú- blica a niveles secundario y post-secundario se ha deteriorado significati- vamente, a la vez que instituciones privadas para las elites han crecido de la noche a la mañana» (p. 3). Corroborando lo apuntado, la UNESCO y la OCDE (2002) en un reciente estudio aplicado sobre 16 economías en desa- rrollo, entre las que se encuentran 6 países latinoamericanos, destacan cómo hoy un promedio de uno de cada seis alumnos de educación prima- ria asiste a escuelas privadas (principalmente subsidiadas por el Estado) frente a 1 de cada 10 en los países de la OCDE. Esta tendencia aumenta en los niveles secundarios y terciarios. En tercer lugar, la descentralización política, aunque también educa- tiva. Se aduce para ello que, ante la corrupción e ineficiencia del estado

históricamente autoritario, es más probable que un sistema educativo pri- vatizado y descentralizado sea democrático y eficiente, y que los sistemas educativos descentralizados se cargan de mayor sensibilidad educativa porque son más receptivos a las necesidades y realidades locales, entre otros argumentos (Arnove, 1998: 86-88). Esta demanda ha traído como consecuencia la desigualdad, traducida por la disímil capacidad (muchas veces poca o nula) de atender a los servicios educativos según las premi- sas defendidas desde las políticas neoliberales. En cuarto lugar, y al mismo tiempo, se prioriza la educación primaria en detrimento del resto de niveles educativos (Arnove, 1998; Puiggrós, 1999a y 2001, Tedesco, 2001), y se consolida el sistema de medición de calidad de los sistemas educativos, a través de evaluaciones de costo-bene- ficio que conlleva un ranking institucional en función de su eficacia y efec- tividad. Los Programas de Calidad Total, que tuvieron a Chile y Brasil como modelos iniciales, inspirados en una lógica empresarial y toyotista (Ricci, 2003: 92), constituyen un buen ejemplo de lo apuntado. En quinto, la lógica de la universidad latinoamericana sigue los mis- mos criterios de productividad, manteniendo evaluaciones de costo-benefi- cio de los egresados como modo de controlar la demanda educativa, al

tiempo que la investigación se reduce ostensiblemente y avanza la privati- zación de sus instituciones (Rodríguez, 2001). Un ejemplo significativo de esta tendencia, en este sentido, lo representa Brasil, país en el que las ins- tituciones privadas cuentan con el 63% de la matrícula de los estudiantes universitarios (UNESCO-OCDE, 2002). Otro de los efectos de la lógica del neoliberalismo educativo sobre esta institución lo constituye el hecho de que, al mismo tiempo, el staff mal preparado, tanto de universidades públi- cas como privadas, es presionado a re-cualificarse a través de master y pro- gramas de especialización, incluso con instituciones internacionales, dado que ello repercutirá positivamente en las universidades que serán, por su parte, mejor evaluadas globalmente (De Figuereido y Cowen 2002: 482). Finalmente, last but not least, la dependencia económica, y, con ello, ideológica de los organismos internacionales, auténticos alimentadores tanto de las reformas como de los proyectos educativos de carácter macro

y

micro diseminados por la región, condicionan con ello las prioridades

y

la continuidad de los mismos. De modo que, como apostillan Henales y

Edwards (2000) de manera irónica, parafraseando el viejo chiste, «el futu-

ro de las reformas educativas de América Latina es un problema de las clá-

sicas buenas noticias/malas noticias. Las buenas noticias son que se incre- mentarán los gastos en educación. Las malas noticias son que buena parte de los anteriores serán prestados por las instituciones financieras interna- cionales (IFI) y pagados a las corporaciones transnacionales privadas. La verdadera y desalentadora noticia es que, de nuevo, los pobres y las clases trabajadoras tendrán que pagarlo y devolverlo» (p. 6). Ante estas medidas, ha habido, en efecto, una reacción crítica por parte de sociólogos, educadores, planificadores y académicos, proceden- tes tanto del Norte como del Sur, críticas que, de manera sumaria, se con- centran, al menos, en dos argumentos:

Por un lado, la falta de sensibilidad de las políticas educativas neoli- berales con las necesidades que requiere la región. Por el contrario, el neo- liberalismo, cristalizado en iniciativas de algunos organismos internaciona- les, como el Banco Mundial y la OCDE, compensa esta asepsia intenciona- da con una «avallasadora iniciativa en el discurso dominante, de la que las fuerzas que podrían oponerse carecen, actuando de forma débil e inde- fensa» (Coraggio y Torres, 1999: 17). Como resultado, se impone el punto de vista hegemónico de un modelo educativo que requiere, entre otras cosas, crear sujetos competitivos (Martínez B., 2000). Por otro, enlazando con las teorías de la globalización y a la vez como consecuencia del anterior, la «importación» de modelos educativos forá- neos que no siempre reflejan las prioridades educativas que debieran aco- meterse en Latinoamérica. Buena parte de este espíritu puede ser traduci- do en palabras de Pini y Anderson (1999), al señalar que:

«Un repaso rápido de los efectos más visibles que tuvieron [las estrate- gias mencionadas], muestra claramente que estas soluciones creadas en los países centrales para el “Tercer Mundo” o para los “países en desarrollo” sin tener en cuenta las historias, culturas y peculiaridades, terminan siendo, en el mejor de los casos, un mal negocio para la gente, y, en el peor, un retro- ceso en el que las pérdidas sociales y humanas es irrecuperable» (p. 154).

Y más adelante, añaden:

«Este tipo de propuestas economicistas, además de considerarse uni- versalmente inútiles e ignorar todo contexto, desconocen la complejidad de los aspectos y relaciones implicados en el proceso educativo en sus distintas

dimensiones. Pero, lo que es peor, desprecian los graves riesgos que encie- rran para nuestro crecimiento democrático las políticas que siguen girando alrededor de las necesidades de la economía y no de las necesidades socia- les, tendiendo a segmentar más que a fortalecer, a segregar más que a inte- grar el ya castigado tejido social» (p. 156).

Por otro lado, de los efectos señalados que marcan la lógica de buena parte de las agendas educativas latinoamericanas, merece llamar la aten- ción sobre una reflexión, que valdría para todas las demandas anteriores:

que la educación no es el objeto per se de atención, sino que constituye un instrumento, a su vez, al servicio de otras políticas (empleo, políticas sociales, medioambientales, etc.). El rol asumido desde la educación en las políticas activas de lucha contra el desempleo propiciadas por la OCDE constituyen un excelente ejemplo de ello (Lázaro y Martínez U., 1999). Pero también de las políticas diseñadas desde los organismos internacio- nales, como tendremos la ocasión de analizar en los siguientes capítulos. A veces convergen los dos criterios, como lo muestra el creciente protago- nismo que se asigna a la educación en las estrategias de lucha contra la pobreza, algo bien presente en América Latina con el impulso sobre todo de CEPAL (Comisión Económica de América Latina y el Caribe), de la UNES- CO, pero también del Inter-American Development Bank (IDB) y del Banco Mundial. Aunque, llegados a este punto, haya necesariamente que dife- renciar la lógica que rige a la propuesta humanista, social y pragmática de los dos primeros frente a la lógica economicista y tecnicista de los segun- dos (Torres, 2002; Martínez U., 2002 y 2003a). Para concluir con lo apuntado en torno a la democratización y al neo- liberalismo en la educación en la década de los noventa, ambas premisas van a formar un modelo educativo latinoamericano que se forja a golpe de asumir la contradicción intrínseca que subyace entre los dos conceptos. Al menos, desde un punto de vista retórico, ya que, como apostilla Torres (2002a), en realidad es un reflejo de las grandes dificultades que padecen las democracias latinoamericanas en su esfuerzo por conciliar tres impera- tivos fundamentales: equidad, acceso y representación. En la misma línea, sostiene Lázaro (2003) que:

«En el mismo lapso temporal se ha desarrollado un proceso paralelo de democratización en América Latina, de tal forma que en el imaginario social,

en muchos casos y sectores sociales, se produce una asociación entre demo- cratización y reformas económicas neoliberales que hace muy visibles las sus- picacias populares hacia la democracia en bastantes países latinoamerica- nos» (p. 183).

De este modo, se configura un escenario incierto, en el que la retóri- ca de la democratización choca frontalmente con la lógica neoliberal den- tro de la región desde el punto de vista teórico, pero que al mismo tiem- po la segunda puede absorber a la primera con total impunidad. Ante este panorama se imponen, así, soluciones que, tanto a largo como a corto plazo, dirijan el rumbo de la educación de la región desde estrategias transparentes y satisfactorias, y una buena medida, en este sentido, la ofrece Arnove (1998), cuando señala que debieran buscarse «argumentos eclécticos que retomen los puntos fuertes de cada una de las partes del debate» (p. 96). Máxime cuando se reconoce, como apostilla Tedesco (2001), que el objetivo de lograr una mayor equidad social a través de la educación no depende solo de cambios de la oferta pedagógica, sino de otros muchos más factores, convirtiendo a esta premisa en un proyecto sis- témico (p. 52).

34 LA EDUCACIÓN EN AMÉRICA LATINA: ENTRE LA CALIDAD Y LA EQUIDAD

Autora

María Jesús Martínez Usuradle es Pre- mio de Licenciatura y Doctorado en Fi- losofía y Ciencias de la Educación. En la actualidad es profesora de las asigna- turas de Educación Internacional de las titulaciones de Pedagogía y Educación Social de la Universidad de Valencia. Ha publicado artículos y colaboraciones na- cionales e internacionales relacionadas, entre otras temáticas, con la educación, el desarrollo y la pobreza en Latinoamé- rica e investigado en el IIPE-UNESCO en Buenos Aires y en el departamento de EID (Educational and International De- velopment) del Institute of Education de Londres. Ha escrito, entre otros libros, Educación Comparada: nuevos retos, re- novados desafíos (La Muralla) y editado y participado en Del sistema a la acción:

impacto socioeducativo de las ONGs va- lencianas (Arreáis) y Estudios de Educa- ción Comparada-Studies in Comparati- ve Education (Universitat de Valencia), en colaboración con Luis Miguel Lázaro Lorente.