LECCIN 1.

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1 El concepto de Derecho Administrativo y de la Administracin Pblica. 1.2 Precisiones sobre la evolucin histrica del Estado, la Administracin Pblica y el Derecho Administrativo. 1.3 La Administracin Pblica en la Constitucin Espaola.

1.1

EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Para la comprensin de las Instituciones Bsicas del Derecho Administrativo, exige empezar con tener una idea de Derecho y el derecho propio de la Administracin y sobre el concepto de Administracin Pblica. El derecho administrativo tiene como objetivo la AP. . Encontramos una extrema dificultad en su definicin y delimitacin de tal objeto, pues la AP siempre presenta una doble vertiente: por un lado, es un sujeto especfico ( en realidad como veremos un conjunto de sujetos) y, por otra es una peculiar y proteica actividad que consiste cabalmente en administrar. La dificultad proviene de que la actividad de administracin es, en general, accesible a todo tipo de sujetos y se desarrolla en mltiples dimensiones de la vida colectiva, de modo que adopta diversas formas y queda sujeta a diferentes regmenes jurdicos. Todos los sujetos ordinarios del Derecho, es decir, las personas fsicas y, por derivacin, las jurdicas que ellas constituyen: Actan con autonoma, operando, por ello, conforme a sus fines y, por tanto, sus intereses dentro del espacio de licitud determinado por el ordenamiento jurdico. De modo que el conjunto de los intereses referibles a un determinado sujeto integra su esfera jurdica propia, en la que inciden los actos que realice por si mismo o por medio de un tercero actuando en su nombre, sean tales actos de disposicin o, en lo que aqu importa de administracin. Tanto el Derecho civil como el mercantil de las sociedades de capital, conocen la agencia o administracin de los negocios de otro o ajenos, calificando la actividad desplegada en ella como gestin que puede articularse de diferentes modos e integra el desempeo de un cargo. La actividad de que aqu se trata, aunque presenta algunas de las caractersticas propias del gnero expuestas, no es una especie ms del mismo. Y ello porque; El sujeto que la realiza, la Administracin pblica, es singular por forma parte de la estructura organizativa del Estado, es decir, forma parte de los poderes pblicos determinados por la CE, lo que significa que opera con heteronoma (al contrario que los sujetos ordinarios) es decir, lejos de poder tener fines propios agota su fin en el inters general, que le viene determinado y al que sirve sometida plenamente a la Ley y al Derecho. Su actividad que incide en la mayora de los mbitos y facetas de la vida colectiva, i) es variable en el tiempo, tiene en cada momento contenidos y alcances diversos y cumple funciones, proveyendo

bienes y prestando servicios, fundamentales para el desarrollo de la vida de las personas en la sociedad actual; ii) es siempre y exclusivamente servicial del referido inters general; iii) est gobernada por el principio de legalidad; y iv) cuenta con atributos que solo pertenecen al poder pblico. Y, en tanto que de administracin, consiste tambin siempre, con independencia de la heterogeneidad de su contenido, es una gestin por cuenta de la comunidad poltica del inters general en trminos de realizacin (ejecutiva) de los programas legislativos definitorios justamente de dicho inters. Estas peculiaridades determinan que la Administracin y su actividad estn sujetas a un estatuto especfico predeterminado constitucionalmente (art.103.1 CE) y exorbitante respecto del comn de los sujetos jurdicos ordinarios y su trafico jurdico. La administracin a la que aqu se alude, no es cualquier actividad materialmente calificable de tal, sino, en principio, slo la actividad conceptuable de administrativa por ser imputables a organizaciones de carcter estatal o pblicas. Su ncleo principal es una parte o elemento del Estado, que la CE describe como una organizacin ( consistente en una estructura de rganos lato sensu creada de acuerdo con la Ley) y , por otro, como una actividad (cuyo fin es el servicio de los intereses generales). Por ello la Administracin pblica es subjetivamente un poder pblico y objetivamente un ordenamiento, constituidos desde y por la norma fundamental. De lo que se sigue el Derecho administrativo forma parte del Derecho pblico. El contenido y los lmites del Derecho administrativo distan de ser pacficos y claros. El surgimiento del Derecho administrativo requiere la decantacin de una serie de principios polticos y jurdicos determinantes de una funcin organizada referida a la ejecucin de las Leyes y de su sujecin a un rgimen peculiar. Podemos partir del concepto de Derecho administrativo: el conjunto de normas que, desarrollando su estatuto constitucional, regula la organizacin, el funcionamiento y la actuacin de la(s) Administracin(es) pblica(S). Sobre esta aproximacin inicial cabe realizar algunas precisiones: Siendo la AP un poder pblico constituido, el Derecho administrativo se inscribe, por su objeto, en el Derecho pblico interno. Esta calificacin debe ser matizada como consecuencia tanto de la progresiva consolidacin(en el contexto del proceso de integracin supranacional europeo) de un sistema de intervencin administrativa, y por tanto, un Derecho administrativo comunitario-europeo, como de la emergencia de una accin administrativa de carcter internacional y, consecuentemente , de un Derecho administrativo internacional (calificado tambin de global). El carcter interno del Derecho administrativo es compatible, as, con la apertura al Derecho supranacional, pues la validez y la eficacia directas de ste radican, aparte de en los Tratados de los que ste deriva, en la CE misa, en cuanto es sta (art. 93) la que autoriza la cesin a las instituciones de la UE de las competencias de cuyo ejercicio es manifestacin tal Derecho europeo. Lo que lleva a una evolucin progresiva hacia el que se califica ya de Derecho administrativo comn europeo. En paralelo a la europeizacin, la creciente densificacin de relaciones entre las Administraciones de distintos Estados est dando lugar a una internacionalizacin del Derecho administrativo y la emergencia y continuo crecimiento de regulaciones y acciones administrativas transgubernamentales de las consecuencias de la interdependencia mundial en muchos mbitos estn llevando a un embrionario Derecho administrativo global.

 La relacin con el Derecho penal se caracteriza porque el mbito de aplicacin de ste marca los lmites de la del Derecho administrativo. El Derecho penal delimita exteriormente el campo de los administrativo en la medida en que: a) a aquel Derecho se encomienda la tutela de los bienes jurdicos ms importantes (principio de esencialidad) y b) lo penal goza de preferencia absoluta en los casos de concurrencia entre infracciones administrativas e ilcitos penales. El deslinde respecto del Derecho privado no es tan absoluto. en ocasiones el mejor servicio a los referidos intereses o las peculiaridades del contexto en el que se va a desarrollar la actividad aconseja el recurso o la remisin a las normas del Derecho privado en cuanto parte integrante del ordenamiento jurdico nico. Con independencia de que nunca pueda legitimar una defraudacin del postulado bsico del articulo 103.1 CE, resulta as una colaboracin entre el Derecho Administrativo y el Derecho privado en la regulacin de la actividad administrativa, que reviste diferentes modalidades segn que el Derecho privado acte como: a) lmite de la actividad administrativa; b) modelo de regulacin con el que integrar lagunas del Derecho administrativo; c) instrumento adecuado para la ordenacin de una determinada actividad; o d) simplemente, ordenamiento al que remitir la regulacin de determinadas actividad de la AP. La previsin constitucional (art.103) de un rgimen peculiar para los empleados pblicos plantea la relacin del Derecho Administrativo con el Derecho laboral. En principio, las relaciones laborales quedan excluidas del mbito del inters del Derecho admr. Por el contrario, la relacin, de carcter estatutario, entre la AP y su personal funcionario es objeto de regulacin por el Derecho admr. con independencia del Derecho laboral. Desde un punto de vista material el contenido del Derecho administrativo puede clasificarse, fundamentalmente en dos partes: El Derecho administrativo general, denominado convencionalmente as por agruparse en l las instituciones, las tcnicas y las regulaciones de aplicacin en los distintos sectores de la accin administrativa. El Derecho administrativo especial o sectorial, calificado as por referirse a cada uno de los mbitos o sectores de accin administrativa, delimitados en funcin de su contenido material.

La idea de Derecho, se representa en la Administracin como un derecho propio que hace referencia a un derecho particular y distinto que corresponde bien a determinados sujetos o bien a determinados territorios (Derechos forales de determinadas Comunidades autnomas). Es importante destacar que el sentido de un derecho particular hace referencia que ese Derecho es distinto del general o del que existe en otros territorios, pero no significa que ese Derecho est inspirado en principios diferentes. Lo que ocurre con el Derecho propio de la Administracin es que responde a principios esenciales distintos de los propios del Derecho Civil. En efecto, el principio inspirador del Derecho Civil es de la libertad o de respeto a la autonoma de la voluntad. Mientras que el principio inspirador del Derecho Administrativo es el principio de legalidad, quiere decir que la Administracin no puede hacer lo que quiera sin ms lmite que la Ley y el Derecho como ocurre con los ciudadanos y el Derecho Civil, si no que, por el contrario, slo puede hacer lo que debe hacer; y lo que puede hacer es lo que le permite la ley.

Por lo tanto, esa diferencia de partida con el Derecho civil, repercute en el modo de aplicar e interpretar dicho Derecho al que consideramos propio o particular, pero ahora podemos decir que es algo ms, es tambin un derecho peculiar para subrayar que no slo es diferente sino que esa diferencia es muy profunda y radical. Dicho carcter propio y peculiar nos lleva a la autonoma del Derecho Administrativo, cuyo significado reside que cuando hay laguna en el Derecho Administrativo, no se acude, en principio, a cualquier otra norma del ordenamiento jurdico, sino que se acude al propio Derecho Administrativo para auto-integrar sus lagunas con las instituciones anlogas del mismo ordenamiento administrativo o con los principios que lo inspiran. Es decir, su autonoma le permite encontrar la respuesta a problemas que la tienen de forma clara en las normas administrativas. Slo de forma excepcional podra acudirse al Derecho Civil o a otras ramas del Derecho como derecho supletorio. Sobre el concepto de Administracin Pblica podemos entenderlo como el aparato organizativo e institucional que, dotado de personalidad jurdica y bajo la direccin del Gobierno, desarrolla las funciones y realiza las tareas del Estado que no corresponden a los dems poderes y rganos constitucionales, forma un elemento central de la definicin del Derecho Administrativo precisamente por ser el Derecho propio de ese sujeto, de esa organizacin , que es la Administracin Pblica. Un dato relevante es que aunque hablamos de Administracin Pblica en singular, en realidad son muchas la Administraciones Pblicas que existen en nuestro pas segn los niveles de Gobierno (central, autonmico o loca) cada uno con su propia Administracin Pblica. A la vista de todo ello, podemos definir el Derecho Administrativo como el Derecho propio, peculiar y autnomo de la Administracin Pblica. Aunque es preciso destacar que aunque la Administracin pblica tiene un Derecho propio y peculiar, no siempre la misma acta sometida a tal Derecho, sino que a veces est sometida a otras ramas del Derecho, como el derecho privado o el Derecho laboral.. Todo ello pone de manifiesto que el Derecho administrativo no es el nico Derecho de la Administracin. Pero siempre que la Administracin desarrolla funciones pblicas lo hace sujeta al Derecho Administrativo. El derecho Administrativo es tambin una parte del ordenamiento admitida como tal por el propio ordenamiento jurdico. En efecto el artculo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa establece que sta conocer de las pretensiones que se susciten en relacin con la actuacin de las Administraciones pblicas sujetas al Derecho admi nistrativo. Es decir, que el concepto de Derecho administrativo aunque no definido por el propio Ordenamiento si est asumido por l. Finalmente, debe sealarse que no slo el Poder Ejecutivo y la Administracin desarrollan tareas administrativas, sino que otros poderes u rganos constitucionales o de relevancia constitucional desarrollan funciones materialmente administrativas. As el Poder Legislativo hace las leyes y controla polticamente al Gobierno, pero tambin realiza tareas de administracin: gestiona los Boletines Oficiales de las Cortes, Contrata personal o nombra funcionarios, hace contratos administrativos para reparar sus edificios, ordena la seguridad en el interior de las Cortes, etc. Esas funciones asumen las previsiones del ordenamiento de la Administracin pblica y ha llevado a hablar del Derecho Administrativo como el Derecho no slo de la Administracin pblica, sino de la funcin administrativa de los diversos Poderes y rganos constitucionales del Estado. En definitiva, el

Derecho Administrativo se ha construido histricamente no como el Derecho de la Administracin pblica, que es la que tiene el ejercicio de funciones de administracin con su cometido propio y caracterstico y no residual o instrumental de otras funciones. 1.2 PRECISIONES SOBRE LA EVOLUCIN HISTRICA DEL ESTADO, LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO La AP es desde luego un fenomeno creado por el hombre, por lo que tiene una naturaleza historica. Su origen y desarrollo pueden situarse con caractersticas similares a las actuales en s.XVII y XVIII y en las transformaciones polticas inducidas por los movimientos revolucionarios liberales iniciados a finales del s.XVIII prolongados en el siglo siguiente. Un hito esencial lo constituye la Revolucion francesa de 1789. El Estado, tal cual hoy lo conocemos, es una concreta forma historica de organizacion poltica de la vida social, resultado de una cultura europeo-occidental, concretada en el Estado Moderno fraguado en los s.XV y XVI. Tras afirmarse la figura del prncipe (rey en las monarquas que surgen en dichos siglos) adquiriendo la forma del Estado nacional que se desarrolla gracias a la continua concentracion de poder en el monarca, alcanzando una primera plenitud en siglos XVI, y sobre todo XVII y XVIII con el Estado absoluto. Posteriormente, con las revoluciones liberales de fines del XVIII y principios del XIX surgen profundas transformaciones tanto en sus presupuestos como en su organizacion y funcionamiento, iniciando una nueva etapa de desarrollo y expansion bajo la forma del Estado liberal de Derecho. Entrado el siglo XX, sobre todo tras la II Guerra Mundial, las necesidades de intervencion publica tras los conflictos as como la progresiva complejidad posterior de la vida social (desarrollo economico, cientfico, tecnologico...)dan lugar a una implicacion y creciente responsabilidad por el Estado, resumidas hoy en el denominado "Estado social", que sin embargo hoy esta ya en curso de transformacion. El termino Derecho Administrativo no comienza a utilizarse antes del siglo XIX, salvo algun uso circunstancial del termino sin voluntad de identificar una rama del Derecho o un Derecho distinto del Derecho comun. Parece que es Romagnosi quien primero lo emplea en 1814 en una obra que lleva por ttuloInstituzione di diritto amministrativo que pone de manifiesto su voluntad de singularizar una parte del Derecho con un nombre propio que la identifique. Ahora bien no se puede caer en el error de pensar que antes del XIX no hubiera administracion en el sentido material. Toda sociedad organizada, lo fuera en formas estatales o pre-estatales ha desarrollado tareas que, al margen de su denominacion, materialmente se corresponden con las que hoy consideramos como propias de la Administracion. Zanobini: "ningn Estado, por simple o primitivo que sea su ordenamiento, puede carecer de una funcin administrativa o de rganos delegados para ejercerla". As el Egipto de los faraones tena un sistema muy desarrollado de tareas administrativas y, desde luego Roma, tambien. Baste recordar a los ediles encargados de la vigilancia en los mercados de los pesos y medidas o de la organizacion de los juegos y tambien de la vigilancia de la ejecucion de ciertas obras publicas y cuyo nombre se mantiene todava hoy da para designar a los concejales. La cuestion es, por tanto, que historicamente siempre ha habido, desde luego, tareas de administracion, pues sin ellas difcilmente puede concebirse la convivencia en comun, aunque de esas tareas fueran responsables titulares de cargos de naturaleza poltica que los ejercan, en la practica, encomendandolos a sus servidores y dependientes en una mezcla confusa de la titularidad de un cargo publico y su ejecucion por medios privados o personas dependientes (en Roma incluso los esclavos del titular del cargo podan ser los ejecutores de tareas concretas correspondientes al mismo). Lo relevante es el hecho mismo de la existencia de funciones materiales de administracion, aunque no

existiese una Administracion como tal. Pero lo cierto es que, aunque haya habido tareas administrativas siempre, ello no quiere decir que siempre haya habido Administracion diferenciada ni, menos aun, Derecho Administrativo. El Derecho Administrativo antes del siglo XIX El Derecho Administrativo no comienza a utilizarse antes del siglo XIX, ahora bien no se puede caer en el error de pensar que antes del XIX no hubiera administracin en el sentido material, toda sociedad organizada ha desarrollado tareas que, al margen de su denominacin, materialmente se corresponden con las que hoy consideramos como propias de la Administracin. As el Egipto de los faraones tena un sistema muy desarrollado de tareas administrativas y, desde luego roma, tambin. La cuestin es que histricamente siempre ha habido tareas de administracin, pues sin ellas difcilmente puede concebirse la convivencia en comn. Lo relevante es el hecho mismo de la existencia de funciones materiales de administracin, aunque no existiese una Administracin como tal, pero lo cierto es que aunque haya habido tareas administrativas siempre, ello no quiere decir que siempre haya habido Administracin diferenciada ni, menos an, Derecho administrativo. La consolidacin del Estado absoluto y la formacin de una verdadera Administracin (Edad moderna) Este perodo histrico se inicia con una gran expansin territorial y comercial-financiera y tras atravesar una etapa de crisis y convulsin, culmina con un relanzamiento del desarrollo econmico gracias al surgimiento, de la industria. Se debilitan las estructuras seoriales-feudales y propician el proceso de concentracin del poder en las monarquas nacionales. Al Estado estamental de justicia le sucede el Estado absoluto de polica, que lo es tanto por lo ilimitado del poder real, como por la plenitud de la vocacin de intervencin social de ste. Este proceso da lugar a la ciencia de la polica, concepto que expresa la idea ilustrada del progreso hacia la cultura y la civilizacin. El Estado no se limita ya al aseguramiento de la paz y el orden, por lo que acaba asumiendo un papel activo de reformas sociales y polticas. La polica tiene por objeto como funcin del Estado, la procura del bienestar o la felicidad de los sbditos a travs de una accin positiva y conformadora. Surgen as dos fenmenos; por un lado pasa a ser consustancial al Estado una accin pblica activa, continuada y permanente, distinta de la consistente en impartir justica y prcticamente ilimitada en sus fines. De otro lado, se produce un resurgimiento del Derecho como valor de orden en s mismo, como regulador de la actuacin pblica. La polica constituye la primera denominacin del Derecho administrativa. El constitucionalismo y las transformaciones del Estado contemporneo: la decantacin de la Administracin pblica. A lo largo del siglo XVIII se suceden profundas alteraciones que propician la demanda de reformas planteada sobre todo por la burguesa identificada con los planteamiento e ideas de la Ilustracin. La monarqua absoluta consciente de la necesidad de tales reformas asume un papel activo, pero encuentra la resistencia decidida de los estamentos u rdenes nobiliario y eclesistico. El resultado

fue una nueva reforma de Estado (el llamado Estado constitucional),pero la ruptura no fue total todava elementos del AR. El nuevo orden constitucional va a permitir la progresiva decantacin y materializacin de una funcin de administracin general y sienta las bases de una organizacin propiamente administrativa. Los principios fundamentales de organizacin poltica que se afirma sobre esta base, tras la RF son: El asentamiento de la convivencia poltica y de su organizacin sobre la idea de la Constitucin, entendida est como unan norma racional, que define la estructura y el ordenamiento polticos de un estado a partir de unos determinados presupuestos y contenido material. La afirmacin de la soberana nacional, es decir, las traslacin de la soberana desde el monarca a la nacin, entendida como distinta de los individuos que la componen y titular de dicha soberana de forma originaria y ejercida por los rganos instituidos por ella misma. la puesta de la Ley como expresin de la voluntad general, que transforma completamente la relacin de la Administracin con la Ley en el que antes se trataba de un aparato vinculado al poder real. Separacin de poderes o funciones. La soberana se descompone en su ejercicio en tres funciones corporizadas en tres poderes. En segundo trmino, la puesta en prctica del principio de separacin de poderes va a suponer que el poder Ejecutivo est sometido a la Ley en el espacio que la Ley regula. Dicho margen de libertad vara segn la forma de entender el papel del Parlamento y el del Rey o Ejecutivo. En Alemania en el llamado principio monrquico supone que el Rey no puede hacer nada sin la previa ley del parlamento en las materias que tienen que ver con la libertad. En cambio en materias que no tengan que ver con las citadas el Rey o el ejecutivo, lo puede todo sin necesidad de Ley del Parlamento. La situacin ser distinta en Francia, en que el Ejecutivo slo puede hacer lo que la ley le autorice. Todo ello afecta al papel de la Administracin que es el aparato organizativo dotado de permanencia encargado de la realizacin material de las decisiones del Poder ejecutivo. Se trata de un aparato dotado de una unidad y sometido al principio de jerarqua para hacer posible que el Poder Ejecutivo respete la Ley y respete las ordenes del ejecutivo en su dimensin propiamente poltica. La Administracin, ante ese doble requerimiento de respetad la Ley y de respetar las decisiones del ejecutivo que es expresin del pluralismo poltico, acaba teniendo una posicin diferenciada y propia dentro del ejecutivo y bajo su direccin, que explica, por ejemplo la inamovilidad de los funcionarios expresin de la neutralidad de la Administracin. Centralizacin del poder en el Estado Moderno e Ilustracin: Autonoma de la Administracin El Estado moderno supone as una formidable centralizacion de poder y conlleva la creacion de una organizacion capaz de atender las necesidades a las que debe responder el prncipe. Ese aparato no acabara de tener su propia sustantividad o autonoma respecto de los titulares del poder poltico hasta las revoluciones liberales del siglo XVIII, pero la evolucion a lo largo de los siglos XVII y XVIII va en el sentido de caminar en lnea de obtener esa sustantividad propia, que hace que ese aparato que todava no se denomina ni tiene los rasgos de una Administracion empiece a concebirse como una organizacion que se debe a una mision, aparte de obedecer al titular del poder. Ese proceso de autonoma de los aparatos organizativos resulta propiciada por la propia Ilustracion con su busqueda de la razon como inspiradora de cualquier actividad. La ciencia de la polica y los tratados de polica, que surgen en tiempos anteriores a la Revolucion Francesa, ponen de manifiesto que la tarea de gobernar no debe responder a la logica de la pura imposicion de la voluntad de un monarca absoluto, no limitandose al aseguramiento de la paz y el orden, sino que se extiende al fomento y consecucion del bienestar social o la felicidad de los subditos, a la logica de hacer las cosas que

razonablemente sirvan para mejorar las condiciones de vida de la nacion y de sus habitantes. Las escuelas de pensamiento economico (mercantilistas y fisiocratas), por encima de sus diferencias, ponan de relieve que el arte de gobernar no consista en la afirmacion sin mas de la autoridad real, sino en la capacidad de hacerlo con ideas coherentes para conseguir el fin de la mayor prosperidad para la nacion y sus miembros. Al servicio de esa capacidad las escuelas citadas se esforzaban por explicar la realidad economica de la sociedad y en facilitar un gobierno racional conforme a una concepcion de como las cosas funcionaban. As, por encima de la voluntad del prncipe, deba estar la logica oculta de las cosas, sea la naturaleza, sea el comercio entre los hombres, cuyas leyes deben ser observadas. Los propios prncipes tratan de ajustarse a esa logica cada vez mas, y con ello se sientan las bases teoricas de una distincion entre la voluntad absoluta del monarca y lo que el pensamiento ilustrado y la sociedad consideran que es lo conveniente y necesario. Al hilo de esas nuevas concepciones ilustradas, tambien en la dimension organizativa del aparato de la monarqua absoluta, van apareciendo nuevas figuras (corregidores e intendentes, con tensiones entre ellos) y van quedando al margen instituciones como las Cortes estamentales que cada vez se reunen con menos frecuencia. Todo eso va preparando una concepcion de los cargos no solo como obedientes al poder real, sino como encargados de una mision a la que sirven y a la que se deben que es lo que caracteriza la burocracia. La Administracin: del feudalismo al Estado Moderno Esa posicion diferenciada y propia respecto del titular del poder es, sin duda, lo que en la historia anterior a la Revolucion Francesa no haba existido. En efecto si nos circunscribimos al surgimiento del Estado moderno en los siglos XV y XVI lo que se advierte es la existencia de una presencia creciente de un informe e innominado aparato que hoy podramos denominar administrativo, pero en el que no se presentan rasgos suficientes de diferenciacion de la funcion respecto del titular del poder. El nacimiento del Estado moderno se caracteriza y se vincula con la existencia de tres datos muy relacionados entre s: ejercitos permanentes, impuestos y burocracia. Las tres cosas estan muy relacionadas y las tres son la expresion de un aumento del papel del monarca y del Estado del que aquel es expresion. Tambien de un aumento de las necesidades y tareas a las que tiene que hacer frente dicho Estado. Precisamente porque aumentan las tareas y funciones hace falta un aparato que asuma el crecimiento de tareas que corresponden al prncipe. El Estado moderno supone la superacion de la constelacion de poderes feudales y senoriales presentes a lo largo de la Edad Media; y el instrumento de esa superacion sera la concentracion del poder en manos del prncipe. Ese proceso vino propiciado por varas circunstancias: la expansion del comercio que rompa los escenarios locales; el aumento de la poblacion en las ciudades y el mismo estatuto de las ciudades y villas que rompieron, con ayuda del prncipe, el monopolio de dominacion territorial de los senores feudales y la nobleza; el reconocimiento de los ttulos reales para procurar la paz de los caminos y la seguridad de los comerciantes y de las ferias, que pona de manifiesto que la propiedad de la tierra, que poda explicar la organizacion feudal, no serva ya para un mundo nuevo en el que por encima de la propiedad de la tierra y su horizonte local, haba una actividad que dislocaba los esquemas basados en la organizacion humana sobre la base feudal. En fin, la presencia de equilibrios en escenarios supranacionales o supra-estatales, las guerras en ese nivel europeo de religion o no o los conflictos con otras potencias proximas (Inglaterra, Francia, Pases Bajos, etc.) o mas distantes (Imperio Otomano) desbordan la organizacion feudal y aristocratica, montada en buena medida sobre la propiedad local de grandes superficies de terrenos que determinaba la posicion de la poblacion que sobre ellos habitaba, o que de los mismos dependa, pero incapaz de articular un mundo en el que el comercio, los gremios, las ciudades o los conflictos en niveles supranacionales exigan un poder central que acabaran asumiendo

los reyes.

El Estado moderno y la propiciacin de la Ilustracin Una formidable centralizacin de poder y la creacin de una organizacin capaz de atender las necesidades a las que debe responder el prncipe del estado moderno resultaron propiciados por las propia Ilustracin con la bsqueda de la razn como inspiradora de cualquier actividad. Todo ello pona de relieve que el arte de gobernar no consista en la afirmacin sin mas de la autoridad real, sino en la capacidad de hacerlo con ideas coherentes para conseguir el fin de la mayor prosperidad para la nacin y sus miembros. Los propios prncipes tratan de ajustarse a esa lgica cada vez ms, y con ello se sientan las bases tericas de una distincin entre la voluntad absoluta del monarca y lo que el pensamiento ilustrado y la sociedad consideran que es lo conveniente y necesario. Al hilo de estas nuevas concepciones ilustradas, van apreciando nuevas figuras y van quedando al margen instituciones como las Cortes estamentales que cada vez se renen con menos frecuencia. Todo eso va preparando una concepcin de los cargos no slo como obedientes al poder real, sino como encargados de una misin a la que sirven y a la que se deben que es lo que caracteriza la burocracia. La Revolucin Francesa va a culminar ese proceso, por una parte en la autonoma y neutralidad de los aparatos burocrticos y por otra parte en la prestacin de un servicio en la Ley con independencia de cules son las razones que la inspiran. Esa ley como expresin de la voluntad general la que marca la tare de la Administracin Pblica que se muestra ya como una organizacin objetivada que no est al servicio de la pura voluntad del monarca. Eso explica tambin la aparicin del Derecho Administrativo, como Derecho de una organizacin que antes no estaba propiamente sometida a Derecho en la misma forma que a partir de ese momento lo est. Del estado liberal al Estado social: los cambios en la Administracin pblica. A finales del siglo XIX y principios del XX el Estado alcanza el cenit de su evolucin. Se produce la reduccin del poder al Derecho. El poder pblico es fuerte y puede actuar imponiendo y ejecutando sus decisiones unilateralmente, sin necesidad de impetrar para ello el auxilio judicial, pero su accin es siempre jurdica o en trminos de Derecho, lo que significa sujeta en ltimo trmino a control judicial. El Estado se limita a regular con carcter general el marco de la dinmica social y vela por la observancia del mismo, sancionando, en su caso, las infracciones. No interviene, activamente en la organizacin y el funcionamiento del orden social, salvo para la prestacin de algunos servicios pblicos bsicos. Sin embargo una serie de causas van a alterar los presupuestos polticos sociales y econmicos del Estado liberal de Derecho: a) la espectacular transformacin de la estructura social b) las consecuencias de las dos guerras mundiales, que obligan al Estado a asumir un decidido papel en la vida econmica y social y c) acelerado progreso cientfico y tecnolgico conducente a una progresiva vida social. Como consecuencia de esto, el Estado deja de ser un mero legislador o regulador, para convertirse en un Estado gestor, de cuya constante accin prestacional precisa la sociedad para su bien

funcionamiento. Esto acaba convirtiendo al Estado en un Estado social, es decir un Estad que se preocupa por el bienestar de la colectividad y se responsabiliza del mismo. Una de las repercusiones del Estado social sobre la AP va a consistir en un crecimiento de la misma tanto en sentido orgnico como funcional. Se producen as los siguientes fenmenos: La doble descentralizacin territorial y funcional de tares y cometidos, que supone la descarga de tareas y funciones en instancias locales o regionales autnomas y en organizaciones especializadas creadas al efecto y dependientes de las AAPP tradicionales, aunque formalmente separadas y autnomas. La generalizacin del recurso por la AP a frmulas jurdicas y organizativas del Derecho privado. La potenciacin del papel de la AP en el seno de las estructuras estatales. El modelo de la AP pasa a ser de Administracin-poder o de intervencin a de la Administracinservicio o prestacional. Distintos modelos de Administracin segn el pas. Evolucin espaola hasta la poca No puede perderse de vista, sin embargo, que el Derecho Administrativo no surgio de la Revolucion tal y como lo conocemos hoy da, aunque en ella esten sus rasgos fundamentales. Para empezar cada pas europeo hubo de acometer su propio proceso de asuncion de los postulados revolucionarios de una forma o de otra y, con ello, adaptandolos a sus peculiaridades nacionales. En nuestro caso la Constitucion de Cadiz de 1812 incorpora en muy buena medida los principales postulados ilustrados, aunque habra que esperar al fin del reinado de Fernando VII para que empiecen a ponerse en practica. No obstante, desde esa fecha hasta nuestro das el Derecho Administrativo y el papel de la Administracion ha ido evolucionando al compas de las mejoras de las tecnicas de control judicial del poder, por una parte, y al compas tambien de la evolucion de las concepciones sobre el papel del Estado. En el momento actual, la Constitucion de 1978, con la caracterizacion del Estado como social y democratico de Derecho, comporta un tipo de Administracion muy distinta de la que poda haber en el siglo XIX o el primer tercio del XX. La Administracion actual tiene que ser capaz de dar respuesta a los problemas que suscita un Estado caracterizado de la forma indicada. Y lo tiene que hacer incluso aunque en el momento actual hayamos asistido a un proceso de liberalizacion de muchos sectores y actividades concebidos como servicios publicos. Esa liberalizacion no puede ocultar que el Estado sigue teniendo una mision que cumplir en relacion con actividades hoy liberalizadas pero que siguen siendo consideradas como de interes economico general. Puede que el Estado no sea ya el prestador directo de servicios que se consideran esenciales pero sigue siendo garante de que los servicios se presten y lleguen a todos, as como de que existe realmente un mercado con competencia. Todo eso hace que el papel de la Administracion se haya modificado pero no ha desaparecido en un Estado en el que las funciones de regulacion son la gran novedad.

1.3. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA CONSTITUCIN ESPAOLA. AP dentro del marco constitucional, forma de abordarla: global y sistemtica Son varias las perspectivas desde las que puede abordarse el tratamiento constitucional de la Administracin Pblica. Por una parte, pueden examinarse los preceptos en los que la Constitucin Espaola dispone

directamente cualquier cuestin relativa a la Administracin, por otra puede examinarse el marco constitucional en el que se inserta el Poder Ejecutivo y la Administracin dado que tal marco condiciona la forma de entender la Administracin y la forma misma en que sta acomete sus funciones y tareas. Elegiremos esta ltima perspectiva dado que la misma nos permite no slo analizar los preceptos en los que la Constitucin se refiere a la Administracin, sino adems hacerlo de una manera ms sistemtica; de forma que no examinemos cada precepto de forma aislada y sin referencia a un sistema ms amplio, sino que realizaremos ese examen de una manera ms global y sistemtica. Esta perspectiva nos permite, adems, contemplar histricamente la Administracin, pues es claro que no es el mismo el papel de la Administracin pblica en un Estado inspirado en los principios de laissez faire, laissez passer que en un Estado social y democrtico de Derecho que se siente comprometido con la garanta de que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas (artculo 9 de la Constitucin). No es igual, en definitiva, el papel de la Administracin en un Estado que entiende su papel como mero garante de la propiedad y el orden pblico, dejando a las fuerzas espontneas de la sociedad y del mercado el resto de cometidos, que el papel en un Estado que est obligado a promover la libertad y la igualdad y a remover los obstculos que se oponen a su efectividad (artculo 9.2 de la Constitucin espaola) y en el que la Administracin pblica ha de asumir un papel completamente diferente. Y si eso ocurre respecto del concepto que se tenga en relacin con el Estado en su dimensin social (Estado social) lo mismo ocurre en relacin con el Estado en su dimensin jurdica (Estado de Derecho) o en su dimensin como Estado democrtico o como Estado abierto a su integracin supranacional (artculo 93 de la CE) o finalmente en su dimensin como Estado descentralizado (Ttulo VIII de la Constitucin). Todas estas dimensiones recogidas en el texto constitucional (se habla con frecuencia de clusulas: clusula de Estado social, clusula de Estado de Derecho, clusula de Estado democrtico, clusula de Estado descentralizado o autonmico y, finalmente, clusula de Estado abierto a la integracin supranacional), condicionan la forma de actuar de la Administracin Pblica y el modo mismo de entender y organizarse tal Administracin. Dependencia del art. 1 sobre la Administracin El artculo 1 de la Constitucin proclama que Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico. Esa proclamacin tiene consecuencias sustantivas y organizativas para todos los poderes pblicos y tambin para la Administracin Pblica en todos sus niveles. En ese artculo primero se localizan buena parte de esas clusulas, sin perjuicio de los dems preceptos que profundizan en las mismas o que aaden otras clusulas (artculos 2, 9, 93, Ttulo VIII, etc.), de esta forma el Estado as constituido es un Estado valorativo o un Estado que acta siempre valorativamente. La Administracin dentro del Estado social: garante de que los servicios pblicos lleguen a todos los ciudadanos, el papel activo Estado social significa que el Estado en su conjunto, y dentro de l, el Gobierno y la Administracin, que es dirigida por el primero, tienen un compromiso que cumplir que luce en el artculo 9.2 de la misma norma suprema: Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social.

Ese compromiso da lugar a un tipo de Administracin e incluso a un dimensionamiento de la Administracin que nada tiene que ver con la propia del Estado abstencionista del siglo XIX, que fundamentalmente deba garantizar el orden pblico y dejar en casi todo lo dems que la sociedad civil y la burguesa desarrollaran su actividad. Pero junto a ello la idea de Estado social comporta que la Administracin est al servicio de esos objetivos y, por ello mismo, es una Administracin que tiene que tomar decisiones y resolver problemas muy distintos de los que podan existir en el XIX y ha de hacerlo con instrumentos diferentes de la Ley como nica tcnica. As la promocin de la igualdad exige la existencia de una poltica de becas, por ejemplo, que hace que la Administracin tenga que resolver la cuestin de la seleccin de los beneficiarios de las mismas y establecer los criterios para tal seleccin y efectuar dicha seleccin. Previamente ha tenido que adoptar decisiones sobre la creacin de un programa de becas y determinar cul es su importe suficiente. Todo ello se habr traducido en una propuesta del Departamento competente que ha incorporado a la Ley de Presupuestos, etc. En definitiva, la Administracin no puede estar en una actitud pasiva, sino que tiene que adoptar actitudes activas, diseando polticas y estableciendo programas de aplicacin de las mismas, lo que exige analizar la realidad, examinar alternativas, formular objetivos y propuestas acordes con tales objetivos, y dar soluciones. Pero si eso ocurre en el mbito de la promocin de la igualdad en el estudio, lo mismo ocurre en otros mbitos. Por ejemplo, en el mbito de la actividad econmica. En los ltimos aos del siglo XX y primeros del actual hemos asistido en Europa y, desde luego tambin en Espaa, a un formidable proceso de liberalizacin de sectores y actividades que tradicionalmente estaban reservados al sector pblico en monopolio (transporte por ferrocarril, areo y martimo, telecomunicaciones, sector postal, etc.) para entregarlos a la dinmica del mercado. Sin embargo, el Estado y la Administracin como brazo ejecutor no ha dejado de estar presente en esos sectores. Ya sea por la imposicin de obligaciones de servicio universal para garantizar que todo el mundo pueda tener acceso a todos esos servicios, ya sea por la imposicin ex ante de obligaciones que tratan de asegurar que existan condiciones de competencia efectiva y por la vigilancia de que esas medidas se cumplen, lo cierto es que han surgido nuevas formas de Administracin (las llamadas Administraciones independientes) que asumen un poder formidable sobre el desarrollo de la actividad de las empresas y particulares en todos esos sectores liberalizados. En suma, el compromiso constitucional del Estado con la promocin de la libertad y de la igualdad se ha traducido, en los sectores de actividad tericamente entregados a la dinmica del mercado, en la presencia de la Administracin pblica con unos poderes muy importantes. Esto supone la determinacin constitucional de un deber jurdico y efectivo que presenta las caractersticas: - Es un deber general: ha de ser cumplido siempre por directo mandato constitucional, sin necesidad de su expresa reproduccin, confirmacin o reiteracin en las habilitaciones concretas de que sean objeto los poderes pblicos. - Deber exigible por los ciudadanos y controlable judicialmente - Demanda la produccin de efectos en la realidad social, no basta su cumplimiento. - Deber finalista: accin positiva dirigida a realizar determinados objetivos en mbito social. Ha podido cambiar la forma de asegurar el Estado el acceso del mayor nmero posible de gente a los servicios bsicos, pero lo que no ha cambiado es la presencia garante del Estado para asegurar que en efecto los ciudadanos puedan acceder a los recursos y servicios esenciales. La consecuencia ms importante del principio de Estado social para la AP es la inclusin del principio de eficacia, que predica la produccin intencionada de una realidad como resultado de la accin de un agente idneo para obrar en tal sentido y cumplida conforme al programa legal pertinente. El principio de eficacia a) se traduce en un bien jurdico conectado con el orden de valores superiores consagrado en el art. 1.1 CE b)

tiene carcter genrico o indeterminado y c) es un verdadero principio jurdico. La eficacia exigida por la CE lo es de una AP organizada conforme a la misma y actuante en legalidad. Relaciones entre el Gobierno y la Administracin La Administracin en un Estado democrtico significa muchas cosas. Para empezar, habra que precisar qu cosa significa en nuestra Constitucin la frmula Estado democrtico y no siempre hay conformidad a ese respecto. Pero si lo tomamos en el sentido ms inmediato en el que es tomado por la mayor parte de los autores prescindiendo de la tautologa que encierra la doble calificacin del Estado como de Derecho y como Estado democrtico, dado que no puede existir Estado de Derecho alguno que no respete los derechos fundamentales y entre ellos el de participacin poltica y lo vinculamos con la idea de un Estado cuya legitimacin surge del pueblo titular de la soberana parecera que ello debe conducir a que todos los poderes del Estado, de alguna forma, han de responder a ese principio de que todo poder funda su legitimidad en la voluntad del pueblo. Esa consecuencia del principio de Estado democrtico se da, desde luego, en el Poder legislativo en las Cortes Generales por la eleccin directa de Diputados y Senadores (en este ltimo caso el carcter de Cmara de representacin territorial hace que haya supuestos de eleccin indirecta Asambleas legislativas de Comunidades Autnomas que eligen algunos senadores ), pero no se da de la misma manera en los dems poderes. En el caso del Poder Judicial los jueces y magistrados no son elegidos por el pueblo ni directa ni indirectamente. La independencia judicial que se busca es lo que parece explicar ese sistema, pues se puede pensar que lo importante es que jueces y magistrados aseguren la aplicacin de la Ley aprobada por el pueblo y que sean fieles a ella. En esa medida no son un poder desvinculado de la voluntad popular puesto que, justamente, la aplican. Su independencia frente a eventuales presiones de los otros poderes pblicos o partidos polticos a la hora de juzgar casos concretos explicara esa independencia de que gozan. Lo mismo ocurre con otros rganos constitucionales o de relevancia constitucional (Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del pueblo, Consejo de Estado, etc.) aunque en todos ellos hay formas indirectas de eleccin en las que la fuente ltima de la legitimidad acaba conectndose directa o indirectamente con la representacin popular. En el caso del Poder Ejecutivo en la divisin conceptual de poderes de Montesquieu su forma de designacin en nuestro pas no es directa por el pueblo, al menos formalmente, puesto que en nuestra Constitucin el Presidente del Gobierno es investido por el Congreso de los Diputados (artculo 99 CE) de forma que puede pensarse que indirectamente el pueblo participa a travs de sus representantes en la eleccin del Presidente del Gobierno. No obstante, en la prctica la eleccin de los Diputados por el pueblo se entiende como una eleccin de la persona que va a ser Presidente del Gobierno; los ciudadanos acuden a las elecciones generales pensando que con su voto estn decidiendo quin va a ser el Presidente del Gobierno. La cuestin que nos interesa ahora, sin embargo, es la Administracin. Esta se distingue del Gobierno aunque los altos cargos de la Administracin son tambin los miembros del Gobierno. Gobierno y Administracin se confunden en un cierto nivel de la Administracin con sta misma, por ms que una cosa sea la accin poltica del Gobierno y otra la Administracin que dirige el Gobierno. Esto da lugar a 2 tipos de manifestaciones, una en el plano del estatuto de la propia AP (jerarqua y objetividad), otra en la articulacin de la misma en la estructura de los poderes estatales (administracin democrtica). Administracin neutral que corresponde a los principios burocrticos y que no es siempre elegida de forma democrtica Pues bien, la Administracin, con todos sus rganos y organismos y todos los funcionarios y empleados que estn a su servicio, no es elegida por el pueblo, sin perjuicio de que los Ministros (los Consejeros en las

Comunidades autnomas) sean designados por el Presidente del Gobierno a su vez designado por el Congreso de los Diputados. Sin perjuicio tambin de que otros altos cargos Secretarios de Estados, Secretarios Generales, Subsecretarios, Directores Generales, Secretarios Generales Tcnicos, Subdirectores, etc. sean designados por el Gobierno o por los Ministros, si bien en ocasiones de entre funcionarios. Ello no puede ocultar que el resto del aparato de la Administracin y de la mayor parte de su personal no responde a un sistema de eleccin democrtica por el pueblo, sino a un sistema burocrtico. El principio democrtico no conlleva, as, que el pueblo haya de elegir a todos los empleados pblicos por medios directos (eleccin directa) o indirectos (designacin por los a su vez designados directa o indirectamente por el pueblo), lo que a su vez supondra que cada vez que hubiera elecciones con cambio de signo poltico en los nuevos gobernantes habra que nombrar a nuevos empleados pblicos y cesar a los antiguos (spoil system). Basta con que los cambios de orientacin que el pueblo pueda decidir en cada eleccin se traduzcan en que en la cabeza de la Administracin y en el Gobierno se siten las personas que se corresponden con la decisin electoral. A ellas les compete dirigir la Administracin que, en s misma, es neutral dando a sus polticas la orientacin que corresponda. La Administracin responde as al principio burocrtico, atemperado por el hecho de que su accin es dirigida por el Gobierno que, l, s, es expresin directa o indirecta de la voluntad popular. Es a travs de la direccin superior del Gobierno (artculo 97 CE), con sus rganos de colaboracin y apoyo (artculos 7 y 8 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), y de la designacin por el Gobierno de los rganos Directivos (artculo 6 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y funcionamiento de la Administracin General del Estado) de la Administracin como el principio democrtico penetra en la Administracin garantizando que la decisin del pueblo en las elecciones se traduzca en la orientacin de las polticas concretas. Pero una cosa es esa orientacin y otra que la ejecucin de las mismas tenga que hacerse por personas elegidas directamente por el pueblo. La Administracin pblica responde as al principio burocrtico, que no es incompatible con que la direccin de la Administracin corresponda al Gobierno que s responde al principio democrtico. En el caso de la Administracin local, sin embargo, su Gobierno y Administracin corresponde, en el caso de los municipios, a los Ayuntamientos integrados por el Alcalde y los concejales, todos ellos elegidos. As puede decirse que los municipios responden plenamente al principio democrtico. Eso no quiere decir que en la mayor parte de los Ayuntamientos con un cierto nivel de poblacin haya tambin un importante nmero de funcionarios o empleados pblicos que se incardinan en el Ayuntamiento de acuerdo con los principios burocrticos. En la actualidad y tras la reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del rgimen local por la Ley 57/2003 de 16 de diciembre, se ha establecido un rgimen especfico para municipios de gran poblacin que permite, incluso, que en la Junta de Gobierno Local haya personas designadas por el Alcalde que no sean concejales en nmero no superior a un tercio de los miembros de la Junta. En resumen, el principio democrtico est presente en la Administracin pblica a travs de la direccin de la accin administrativa por los rganos superiores y directivos. Pero la Administracin responde tambin al principio burocrtico mediante el cual se da permanencia y profesionalidad al aparato administrativo que est sometido en todo caso a la Ley y al Derecho y en la que principios como el de la inamovilidad de los funcionarios trata de asegurar la neutralidad del aparato administrativo y su sometimiento a la Ley. Consecuencias para la Administracin de estar sometida a un Estado de Derecho En cuanto a la proclamacin del Estado como Estado de Derecho la misma comporta una serie de consecuencias para la Administracin Pblica. El principio actual de Estado de Derecho incluye sus 2 formulaciones histricas fundamentales: formal y material. Material: expresados en el art 1.1 CE

Formal: proclamada en el art. 9.3 CE (principio de legalidad, jerarqua normativa, ...), que para empezar implica que es una Administracin plenamente sometida a la Ley y al Derecho lo que se examinar con ms detalle al estudiar en la Leccin 3 el principio de legalidad. En todo caso, el artculo 103 de la CE establece en su nmero 1 la obligacin de servir con objetividad los intereses generales con lo que incorpora con el mximo rango en el ordenamiento jurdico un principio que ha de inspirar toda la actuacin administrativa hasta en sus menores detalles. Estamos, por tanto, ante una Administracin obligada al servicio con objetividad a los intereses generales. Desde esta perspectiva de la AP 4 son las consecuencias que de este principio derivan: - principio de la divisin funcional del poder constituido - principio de legalidad de la funcin ejecutiva - control judicial ordinario de la legalidad de actuacin de la AP - principio de la integridad patrimonial o equivalente econmico en el caso de sacrificio o lesin de bienes privados por razn de inters pblico. Estamos tambin ante una Administracin sometida al pleno control por los tribunales del ajuste de su actuacin con el Derecho. Pero el principio de Estado de Derecho hace, por otra parte, de la Administracin una Administracin responsable y respetuosa con la propiedad y los bienes y derechos de los ciudadanos. De la responsabilidad se hablar en su momento en la leccin correspondiente sobre la responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas; del respeto a los bienes y derechos puede decirse ahora que los mismos no son un mero lmite a la accin administrativa sino que su respeto los bienes y derechos y particularmente los derechos fundamentales de los ciudadanos se ha de interiorizar por la propia Administracin como un objetivo propio y no como un lmite que no hay ms remedio que aguantar. En todo caso si fuera necesario sacrificar los bienes y derechos de los particulares por razones de inters general, ello no podr hacerse sin la adecuada indemnizacin en virtud del ejercicio de la potestad expropiatorio. En el caso de que la lesin de la integridad de los bienes y derechos sea la consecuencia no querida de la actuacin administrativa sino una consecuencia eventual de la misma, la responsabilidad patrimonial de la Administracin del Estado se manifiesta como la tcnica de respeto a la propiedad y los bienes y derechos de los particulares vinculada con la clusula del Estado de Derecho. De esa clusula de Estado de Derecho se deriva tambin la obligacin de la Administracin de actuar siempre dentro del mbito de su competencia sin invadir el propio de los dems poderes del Estado. Con respeto, por tanto, de la divisin de poderes. Mltiples administraciones surgidas a raz del proceso de descentralizacin iniciado por la CE 1978 En lo que se refiere al Estado descentralizado, la Administracin Pblica espaola ha sufrido una de las ms profundas transformaciones de su historia debido al proceso de descentralizacin poltica que inspira la Constitucin de 1978. Hablamos de Administracin pblica por simplificar pero en realidad deberamos hablar de Administraciones pblicas, puesto que junto a la Administracin General del Estado, que es como se denomina legalmente1 a lo que a veces se llama la Administracin central, estn la Administracin autonmica y la Administracin local. En esa trada de Administraciones la pieza nueva ha sido la Administracin autonmica que era inexistente hasta la Constitucin de 1978. La peculiaridad de esa Administracin reside adems en el hecho de que sus cometidos eran antes realizados por la Administracin General del Estado por lo que el proceso descentralizador del que la puesta en pie de una nueva Administracin no era ms uno de sus elementos exigi transferir servicios, funcionarios y recursos. El reto hoy radica en la coordinacin y la cooperacin, pues muchas de las competencias que corresponden a uno y otro nivel se solapan y entrecruzan entre s. Eso obliga a establecer principios de actuacin de todas las Administraciones pblicas presididas por la idea de la colaboracin y la cooperacin. Obliga tambin a

establecer estructuras organizativas (conferencias sectoriales por ejemplo) que permitan que esa coordinacin y cooperacin se lleven a cabo. En todo caso nuestro Estado de las Autonomas se inspira en los principios de unidad, autonoma y solidaridad, sin los cuales no puede entenderse el modelo constitucional. Administracin adaptada al marco jurdico europeo y garante del cumplimiento de las distintas competencias (autonmicas, locales) Todo ello resulta adems afectado por la apertura de Espaa a procesos de integracin supranacional que, en el momento de aprobacin de la Constitucin, se establecan en el artculo 93 de la misma y que finalmente se concret en la incorporacin de Espaa en 1986 a las Comunidades Europeas. Esa incorporacin ha determinado tambin que las estructuras administrativas hayan debido adaptarse a ese dato de la integracin europea que hace que una parte muy importante de nuestras normas administrativas hayan de ajustarse a las normas europeas que en muchos casos son directamente aplicables y en otros precisan de su transposicin al orden interno, pero cada vez con tcnicas que permiten que el retraso en la trasposicin no suponga su ineficacia prctica. En todo caso el reparto interno de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas no puede quedar afectado por la integracin europea. Sin embargo, el Estado a la hora de negociar en Bruselas las normas, planes, polticas, etc. que integran el Derecho comunitario no puede dejar de tener en cuenta que muchas de las materias que negocia en Bruselas, corresponden a materias de la competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas. Ello ha exigido buscar formulas en las que el Estado, sin perder sus competencias en materia de relaciones exteriores y de interlocutor en los rganos europeos, busque la participacin de la Comunidades autnomas en el momento de aprobar las normas que contienen las polticas comunitarias en aquellos sectores que son de competencia autonmica. Por otra parte, la Unin Europea slo ejecuta sus propias normas en casos limitados (poltica de la competencia, ayudas de Estado y otros) y la regla general es que el Derecho Comunitario se ejecuta por los Estados miembros, correspondiendo a cada uno determinar, segn el reparto interno de competencias, cul es el nivel de Administracin responsable de tal ejecucin sin perjuicio de que frente a la Comunidad el Estado es siempre responsable. Por tanto podemos hablar de una divisin territorial del poder con los principios de atribucin, subsidiariedad , proporcionalidad y la ejecucin del Derecho Europeo por los Estados miembros con carcter general. La AP resultante de todos estos cambios Todo eso ha obligado a cambios profundos en las Administraciones pblicas, en sus relaciones entre ellas y en el establecimiento de rganos de colaboracin entre todas las Administraciones, pero en todo caso pone de manifiesto cmo no es posible entender el papel y posicin de las Administraciones pblicas sin situarlas en el marco constitucional que permite extraer todas las consecuencias del significado y posicin de las Administraciones publicas en el momento actual. Esos cambios tienen que ver fundamentalmente con el papel actual que a la Administracin le corresponde y sobre ello, y en especial sobre la situacin actual del Derecho Administrativo. En la dimensin administrativa del Estado las repercusiones ms importantes son: - La transcendencia del Derecho administrativo como instrumento de direccin y control de los procesos sociales, exigente de una radical reforma del mismo. Basta con aludir aqu la incapacidad de las tcnicas de disciplina de los distintos sectores de la accin administrativa (ordenacin territorial y urbanstica). - La importancia de la incorporacin al Derecho administrativo de la perspectiva del cambio y la innovacin, fomentando no solo el cambio y la rapidez, sino anticipndose al futuro.

Por ello segn W. Hoffmann-Riem haya planteado la necesidad de: - El Derecho siga construyendo confianza mediante la predictibilidad, manejando la incertidumbre y con mayor flexibilidad. - La Ley como encomienda de configuracin y optimizacin de la vida social. - Operacin con la vista en juego no de normas determinadas y aisladas, sino ms bien del necesario conjunto de normas pertenecientes a diferentes ramas del Derecho. En suma, todo ello lleva a la conclusin de que es necesario revisar profundamente sus presupuestos y principales construcciones, reposando en la recuperacin de la idea de la Administracin no como el mal necesario, sino como un instrumento positivo.