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CEPAL Seminarios y conferencias

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El empleo rural no agrcola en los proyectos de desarrollo rural

Alexander Schejtman 1 y Thomas Reardon 2

I.

Introduccin

La preocupacin por estrategias destinadas ya sea a incrementar la competitividad del agro o a contribuir a la superacin de la pobreza rural, han adquirido creciente prioridad en las agendas de los gobiernos, de los organismos internacionales de asistencia tcnica y de financiamiento e incluso, en los de investigacin tecnolgica.3 Por otra parte, se observa la importancia creciente que han ido adquiriendo los proyectos de campo como expresin concreta de las polticas de desarrollo rural posteriores a las reformas estructurales y al relativo desmantelamiento de muchos de los instrumentos con que contaban los gobiernos para el impulso de dicho desarrollo. Establecida, con cierto detalle, la importancia y caractersticas del empleo rural no agrcola (ERNA) en la Regin (Reardon y Berdegu, este volumen) se intenta, en lo que sigue, abrir un espacio de discusin sobre los trminos en que deben incorporarse las consideraciones sobre el ERNA en los diagnsticos y en el diseo de los programas y proyectos de desarrollo rural.

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Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO). Michigan State University, Estados Unidos. Assessing the Impact of Agricultural Research on Poverty Alleviation, http://ww.ciat.cgiar.org/inicio_in.htm

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Empleo e ingresos rurales no agrcolas en Amrica Latina

Debe enfatizarse desde ya que la insistencia sobre la importancia del ERNA no supone subestimar el papel de las actividades agrcolas pues, tratndose de proyectos de desarrollo rural, dichas actividades constituyen, casi sin excepcin, el eje de stos, entre otras razones, por los encadenamientos derivados tanto de la produccin agrcola como de los ingresos de los propios agricultores; basta pensar, en este sentido, lo que ocurre con buena parte de las actividades no agrcolas en las comunas, cantones o municipios rurales cuando la actividad agrcola pierde dinamismo o hace crisis.

II.

El ERNA y los tipos de proyectos de desarrollo rural

Los proyectos de desarrollo rural o los destinados a enfrentar la pobreza rural conforman casi siempre una gama variada de iniciativas que tienen en comn el estar constituidos por conjuntos de actividades orientadas a pequeos productores agropecuarios localizados en espacios determinados. Los trminos en que el ERNA deba ser incorporado al diagnstico y al diseo de dichos proyectos depender del enfoque adoptado y del mayor o menor grado de amplitud con que hayan sido establecidas las acciones contempladas. Se pueden distinguir los siguientes tipos: proyectos acotados, proyectos transicionales y proyectos integrales.

A.

Proyectos de objetivos acotados

Se trata de proyectos con objetivos especficos como el incremento de la produccin de determinados cultivos o su diversificacin, la agroforestera, la recuperacin de suelos, la reduccin de prdidas poscosecha, etc. Por su carcter acotado, pudiera parecer que no caben consideraciones sobre el ERNA; sin embargo, es posible imaginar por lo menos cuatro tipos de situaciones en que, al menos en el diagnstico, las consideraciones sobre las caractersticas del ERNA pueden incidir sobre la mayor o menor viabilidad del objetivo especfico: a) Una primera situacin es la que tiene que ver con los retornos a la mano de obra del proyecto y el costo de oportunidad del ERNA, pues si ste supera el ingreso neto por jornada de la propuesta, sta no sera adoptada o de serlo, sera prontamente abandonada. Una ilustracin de lo anterior la provee el anlisis del impacto de proyectos de asistencia tcnica en Chile y Honduras que, a partir de muestras representativas de pequeos productores, concluye que el aumento del ingreso que proviene del incremento obtenido en la produccin por hectrea derivado a su vez de una mayor intensidad de trabajo requerida por la tecnologa introducida, no compensa la reduccin del ingreso en los empleos extraparcelarios (Lpez, 1998). b) Una segunda situacin es aquella en que una opcin de ingreso, complementaria a la de la actividad agrcola, puede constituir una fuente de financiamiento que permita optar a mejores alternativas de produccin agropecuaria dada la precariedad de los mercados financieros rurales, o constituir un mecanismo de autoseguro para adoptar innovaciones. Una ilustracin de este vnculo la proporcionan los estudios sobre el impacto de los ingresos de migrantes sobre la actividad agropecuaria en la comunidad de Recuayhuanca (Callejn de Huaylas, Per) que permitieron mejoras tecnolgicas y la introduccin de nuevos cultivos, y el hecho de que los msicos de la comunidad no migraran pues dicha actividad les generaba ingresos utilizables en sus cultivos (Chvez, 1995). c) Una tercera situacin es aquella en que se desea impulsar actividades que, por su propia naturaleza, tienen largos procesos de maduracin para convertirse en fuentes regulares de ingreso, como por ejemplo, actividades forestales de recuperacin de suelos degradados, de proteccin de reservas, u otras. Su viabilidad podra asegurarse al abrir opciones de empleo no agrcolas, generadoras de ingreso ms inmediato, como ocurre con algunas experiencias de agro o ecoturismo. Un caso ilustrativo lo proporciona la experiencia de la Asociacin San Miguelea de Desarrollo y Conservacin (Talamanca, Costa Rica), constituida por pequeos propietarios, y que 248

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desarroll un proyecto de eco-turismo que cumpli con el objetivo de generar ingresos a la espera de la maduracin de otras actividades (Watson y otros 1998); otro caso semejante, es el del proyecto Puerto Domnguez de la Sociedad Los Quenches en Puerto Saavedra (IX regin, Chile). d) Finalmente, una cuarta situacin es aquella que tiene que ver con la ruptura de algunos cuellos de botella en los encadenamientos de la produccin agrcola, que pueden ser satisfechas con el empleo de fuerza de trabajo local, como lo revelan las mltiples experiencias de aprovechamiento de la leche en la fabricacin de quesos, en el secado de la fruta, en la preparacin de conservas artesanales, etc. Las ilustraciones son abundantes, baste mencionar los casos de una cooperativa de campesinos del pueblo de Salinas (departamento de Bolvar, Ecuador), dedicada a la produccin de una variedad de quesos finos que pasaron a distribuirse en los principales supermercados (Valencia, 1996) y la fabricacin de chicha y quesillo a partir de los excedentes de leche y maz, respectivamente en las comunidades de los cantones de Tarata y Arbieto (Cochabamba, Bolivia) (Alem, 1994).

B.

Proyectos transicionales

Se incluyen aqu aquellos proyectos que, aunque se inician como proyectos agrcolas acotados, son capaces de ir integrando, en su evolucin, actividades no agrcolas derivadas de manera directa o indirecta de las agropecuarias, hasta llegar a constituirse en proyectos cuasi integrales del tipo que se describe ms adelante. La evolucin experimentada por el Programa de Desarrollo Rural del Sur del Lempira (PROLESUR) en Honduras, ilustra este tipo de proyectos de modo elocuente,4 en particular porque varios de los vnculos entre el desarrollo de las actividades agrcolas y el ERNA, sealados en el punto anterior, van surgiendo en su proceso de implementacin. PROLESUR se inicia en 1994, como un programa destinado a elevar la produccin de granos bsicos y a asegurar la sustentabilidad ambiental en sus reas de aplicacin. Avanzado el primer tercio de actividades del proyecto y logrados resultados de cierta significacin en los rendimientos del maz (ver en el grfico la secuencia enumerada), se supera el autoconsumo y se generan algunos excedentes (1). Empiezan a surgir las posibilidades de ampliar las actividades, no slo al mbito estrictamente agrcola y pecuario como ocurre con la diversificacin hacia la horticultura (2) y la crianza (3), sino hacia actividades de ERNA en micro-agroindustrias dedicadas a la produccin de quesos (4) y al procesamiento de las hortalizas (5). Los excedentes de maz inducen a su vez a la fabricacin de silos (6) y otros productos de hojalatera (7) destinados a la construccin. Los ingresos de las ventas a los mercados local, interno y de El Salvador (8), junto con los ingresos derivados de la migracin (9), se invierten en compras de tierras, en construcciones y en la ampliacin del rea con caf (10). El aumento de la construccin de viviendas, da pie a la fabricacin local de tejas y ladrillos (11). Avanzada la primera fase del proyecto y establecidas las nuevas demandas, se incorporaron actividades de capacitacin para mejorar los conocimientos en materia de construccin y de produccin de silos y otros productos de hojalatera, con inversiones en asistencia tcnica y cursos semestrales en escuelas tcnicas nocturnas, e incluso cursos introductorios en las escuelas pblicas del rea con relacin al procesamiento de los productos hortcolas y de los productos pecuarios, as como de las tcnicas de construccin.

Basado en observaciones de terreno de uno de los autores y en la documentacin del proyecto.

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MAIZ

E XE CX EE DD EE NN T TE E S S
9

SILOS

OTROS PRODUCTOS METALICOS

HORTALIZAS
3

MANUFACTURAS ARTESANALES

QUESOS CRIANZA MIGRACIONES


11 4

CERDOS
I N V E R S I O N E S 8

10

CAFE

CONSTRUCCIONES

LADRILLOS TEJAS

COMPRA DE TIERRAS

CONSUMO Y OTROS

MERCADOS INTERNO Y E.L SALVADOR

C.

Proyectos integrales

Se trata de proyectos que abordan de modo integral un determinado territorio considerando, desde el diagnstico hasta la implementacin, actividades agropecuarias, manufactureras y de servicios de distinta escala, es decir, las distintas formas de ERNA presentes en determinado espacio. En cierta medida, su antecedente son los llamados proyectos de desarrollo rural integral (DRI) que proliferaron en la dcada de los setenta en muchos pases de Amrica Latina pero que, con la excepcin de Colombia, tuvieron una corta existencia y magros resultados. Ms que por cuestiones intrnsecas a su concepcin, se debi a una gestacin prematura, con estrategias planificadas centralmente, poca consideracin de las especificidades locales, y escasa capacidad de gestin y de participacin local. Los cambios experimentados por la estructura y la dinmica del empleo rural y los procesos de fortalecimiento progresivo de las instancias locales de gobierno, vuelven a plantear la conveniencia de reenfocar los problemas del desarrollo y la pobreza rurales en trminos integrales como lo revelan algunos proyectos de nueva generacin que estn siendo implementados o estn en vas de serlo en varios pases de la Regin: i) Brasil: El programa Nacional de Agricultura Familiar y Ciudadana (PRONAF) y la estrategia Novo Mundo Rural

El PRONAF, que se encuentra en pleno desarrollo, est orientado a la superacin de la pobreza de las familias rurales e incluye, entre los beneficiarios, no slo a aquellas familias dedicadas a actividades agropecuarias o pesqueras, sino tambin a las que estn en actividades extractivas o mineras, de transformacin o de comercializacin de productos del rea rural, de prestacin de servicios para la poblacin rural o para los pequeos ncleos urbanos como: feriantes,

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costureras, zapateros, peluqueros, talleres mecnicos, de electrodomsticos, de equipamientos agrcolas, de vehculos de transporte de personas o de carga, etc. El proyecto denominado Novo Mundo Rural fue la propuesta del Presidente Cardoso para el desarrollo y la reduccin de la pobreza en el mbito rural, a partir de polticas diferenciadas que incorporen opciones de empleo rural no agrcola, reconociendo, implcitamente el mayor dinamismo de ste en la ltima dcada. Tambin, de modo explcito, la propuesta plantea considerar a los pequeos ncleos urbanos como parte de una nueva aproximacin al desarrollo rural. ii) Ecuador: El PROLOCAL

El Ecuador est en proceso de formulacin de un proyecto destinado a incidir en alrededor de 110 cantones con mayor incidencia de pobreza rural (de los 202 que conforman el pas). Los componentes del proyecto estaran constituidos por: (i) el establecimiento de un sistema de formacin en gestin para el desarrollo local sustentable; (ii) la estructuracin de un sistema financiero rural, operado por intermediarios locales; (iii) el fortalecimiento de instituciones locales en planificacin para el desarrollo sustentable, y (iv) el apoyo a subproyectos integradores de desarrollo local sustentable, que consideren los encadenamientos de la actividad agrcola con la industria y los servicios. Para lograr lo anterior, se plantea estructurar el proyecto de forma modular. Cada mdulo estara conformado por un determinado espacio agrcola y por un determinado ncleo urbano, seleccionado a partir del grado relativo de interaccin que tengan con dicho ncleo los pequeos productores agrcolas y las familias rurales pobres. El anlisis de dichas interacciones permitira tambin explorar demandas y ofertas de bienes y servicios ms all de los propiamente agrcolas y formular propuestas diferenciadas para los distintos tipos de unidades familiares en dicho territorio. iii) Mxico: Transformacin productiva del espacio rural del Estado de Michoacn

El nfasis en este proyecto est puesto en superar el estancamiento productivo de su diversa gama de actividades agropecuarias y pesqueras y en fortalecer su capacidad de ofrecer empleo productivo en las reas rurales del Estado, que han sido expulsoras de mano de obra hacia otras regiones del pas y de Estados Unidos. Los ejes de la estrategia estn puestos en la consolidacin de un cierto nmero de ncleos urbanos para que cumplan el papel de centros integrados de servicios para las actividades de su hinterland agrcola, pues la mayora de los municipios del Estado reconocen una base econmica claramente agropecuaria o forestal. Por lo tanto, los niveles de actividad y el bienestar de sus poblaciones resultan directamente afectados por el dinamismo de las actividades productivas rurales que tienen, o pueden llegar a tener, intensos efectos multiplicadores sobre la generacin de ingresos y empleos, incluso en el mbito urbano, pues por cada empleo en los distritos de riego se generan cuatro empleos en las actividades extraparcelarias (comercializacin, transporte, abastecimiento de insumos, transformacin agroindustrial, entre otras). iv) Chile: Desarrollo rural para comunidades y pequeos productores pobres de la IX Regin

El Programa Nacional de Desarrollo de Zonas de Pobreza Rural apunta al mejoramiento de los ingresos de las familias rurales pobres a travs de la generacin de empleos de calidad, sea a travs del trabajo asalariado, sea a partir de diversas formas de pequea produccin, tanto agrcola como extra-agrcola.5

Programa de desarrollo de zonas de pobreza rural, Plan de accin 1998-2000, aprobado por los Comits de Ministros Social y de Desarrollo Productivo, Gobierno de Chile, enero 1998.

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Sin entrar en los detalles de su formulacin, basta con mencionar que el proyecto de desarrollo rural para comunidades y pequeos productores pobres de la IX Regin se inscribe en los lineamientos del Programa mencionado y plantea establecer un conjunto de instrumentos flexibles referidos al desarrollo local de actividades agropecuarias, forestales y de generacin de empleo rural no agrcola. Su mbito de accin son los municipios o las asociaciones municipales y uno de sus instrumentos lo constituye el anlisis de las oportunidades de empleo agrcola y no agrcola para los distintos tipos de familias en situacin de pobreza, tanto en los ncleos urbanos como en su respectivo hinterland agrcola. De este modo, se pretende adecuar las inversiones de diverso tipo a la creacin, en la poblacin pobre, de las capacidades necesarias para aprovechar las oportunidades existentes o por crear.

III. Lineamientos para la incorporacin del ERNA en los proyectos integrales


A. El enfoque

Reconocida la importancia del ERNA en la estructura y en la evolucin del empleo rural y de los vnculos de ste con el dinamismo de la actividad agrcola, tanto para los proyectos de superacin de la pobreza rural como para los de transformacin productiva, se propone un enfoque territorial de la economa rural-local. Este enfoque deber incorporar polticas diferenciadas en funcin de la heterogeneidad de las formas de insercin en la economa de las unidades familiares, incluyendo al multiempleo. Deber tambin incidir sobre los encadenamientos de la actividad agrcola con la agroindustria y los servicios, as como superar el vaco en materia de organismos pblicos encargados de actuar sobre el ERNA.

B.

El diagnstico

Se ha sealado que an en los proyectos acotados, las consideraciones sobre el ERNA deberan tener una presencia explcita en el diagnstico. Las consideraciones sobre el ERNA no slo deben tener una presencia explcita y significativa en dicho diagnstico, sino adems, en las acciones contempladas en los proyectos que plantean la transformacin productiva del espacio rural y/o la superacin de la pobreza, tanto por la magnitud que el ERNA ha ido adquiriendo, como por su peso en los niveles de ingreso de las familias rurales. Los diagnsticos deben examinar las oportunidades o incentivos que ofrecen las demandas interna y externa por los productos de las unidades existentes y por las capacidades de la fuerza de trabajo local, as como sus posibilidades de asumir demandas por calidades con mayor valor agregado de los productos que actualmente se producen y/o de las de nuevos bienes susceptibles de ser producidos, dada la vocacin de los recursos naturales y otros activos bajo el control de los hogares. Existe ms de una experiencia en que se impulsa una determinada actividad slo porque las tierras son aptas, porque existe la tecnologa y se supone que el producto nuevo tiene un mayor valor que el producto tradicional. Sin embargo, si el mercado no ha sido asegurado, lo que se obtiene son costos agregados y no valor agregado.

C.

Opciones para el desarrollo del ERNA en los proyectos

En trminos generales, en funcin de los niveles de riesgo y de rentabilidad involucrados, es posible distinguir tres tipos de opciones para impulsar ERNA en las reas de implementacin de proyectos de desarrollo rural.

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a)

Actividades de mayor rentabilidad y riesgo

Se trata de articular el desarrollo del ERNA a otras actividades motoras presentes o por incorporarse al rea a la que el proyecto est vinculado y que se caracterizan por exhibir demandas dinmicas y por generar potenciales demandas derivadas que pueden ser asumidas por comunidades rurales de dicha rea. Se trata por ejemplo de demandas de la agroindustria, del turismo (agro/eco/general), de la extraccin y procesamiento de madera, etc. Su impulso requiere establecer los incentivos necesarios para que la actividad motora considere ventajoso optar por las ofertas locales respecto a otras alternativas, lo que supone incorporar en los proyectos las medidas necesarias para generar dichos estmulos. Muchos de ellos requerirn de iniciativas que trascienden al propio proyecto e involucran medidas de las autoridades locales (o supra-locales) para la implementacin de los estmulos y la participacin de agentes (como las universidades o las escuelas de negocios) que puedan aportar los fundamentos tcnicos requeridos en la evaluacin de las potencialidades y en el diseo de los incentivos adecuados. Una posible secuencia en el desarrollo de este tipo de ERNA supondra: (i) identificar el tipo de motor con cuyos responsables deben dialogar las autoridades locales; y cuya caracterstica principal es que su demanda est asegurada en un horizonte que justifique las iniciativas de vinculacin con el proyecto; (ii) disponer para dicho dilogo de antecedentes elaborados por el proyecto con la asistencia de especialistas en las materias involucradas, en los que se destacan las ventajas que obtendra la actividad motora de optar por empleo local; (iii) asegurar que las inversiones requeridas en materia de capital humano, de capital colectivo u organizacional, y de informacin puedan ser cubiertas; y (iv) asegurar un marco institucional que d garantas de que las reglas y los contratos sean cumplidos por las partes y que existan mecanismos de solucin de conflictos. b) Actividades de riesgo y rentabilidad intermedia

Se trata de incorporar, en el mbito territorial del proyecto, actividades destinadas a reemplazar a aquellas demandadas por su poblacin, pero disponibles slo a distancias considerables. Su incorporacin reducira los costos de transaccin en que incurre la poblacin local. Se trata de actividades que exhiben niveles de demanda que justificaran su localizacin ms prxima, como por ejemplo: oferta de productos de uso frecuente, reparaciones simples de instrumentos de trabajo, fabricacin en talleres locales de medios simples de produccin (herramientas, silos, etc.) o de materiales de construccin, en general, de actividades en las que las inversiones fundamentales son en capital humano y en infraestructura de bajo costo. c) Actividades de baja rentabilidad y bajo riesgo

Se trata de actividades presentes en la comunidad que pueden ser mejoradas sobre la base de algn tipo de asistencia tcnica como ocurre, por ejemplo, con la fabricacin artesanal de quesos, el secado de frutas o la preparacin artesanal de conservas o mermeladas.

IV. Las reformas administrativas y los proyectos integrales


La ampliacin a escala nacional de los proyectos locales de nueva generacin supone impulsar la conformacin de una matriz institucional coherente con el desarrollo de la economa rural-local a travs de una estrategia que integra las dimensiones espaciales, sectoriales, sociales y temporales. En este sentido, los procesos de descentralizacin y de desconcentracin de recursos que han pasado a formar parte de las polticas de la mayora de los pases de la regin constituyen un primer paso en la direccin de los cambios requeridos. Como se indic, las familias rurales en general, y las pobres en particular, dependen en medida importante de opciones de 253

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empleo distintas a las agropecuarias. Sin embargo, los arreglos administrativos tradicionales para abordar al desarrollo rural adscritos, normalmente, a los ministerios de agricultura o a sus dependencias terminan, en lo que atae a la necesidad de incidir en los diversos determinantes de la pobreza rural, y en particular al ERNA, en una especie de tierra de nadie. Abordar el desarrollo rural en sus dimensiones espacial y multisectorial supone, en primer lugar, el fortalecimiento de la capacidad de gestin de los poderes locales. As lo revela el incipiente desarrollo de los planes municipales de desarrollo local que, de manera progresiva, han ido superando la tradicin de concentrar sus actividades en los ncleos urbanos de cantones y municipios. En segundo lugar, en la elaboracin de dichos planes, se requiere convocar a las universidades, las escuelas de negocios o los tcnicos de las organizaciones empresariales, como agentes capaces de vincular las potencialidades de los recursos locales a las demandas de mercados que trascienden al mbito local. Se trata de agentes capaces de entender las tendencias prevalecientes, de identificar correctamente las oportunidades y las amenazas, de adquirir informacin til y oportuna, de implementar soluciones coherentes con las restricciones impuestas por los precios de mercado, por las posibilidades polticas y por las normas cvicas, y de moldear las instituciones que afectan la performance econmica.

Bibliografa
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe)/GTZ (Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica)/FAO (Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin) (1988), Agroindustria y pequea agricultura: vnculos, potencialidades y oportunidades comerciales. (LC/G.2007-P), Santiago de Chile. GTZ (Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica) (1998), Tourism Conservation and Farmers en Sectorial Project on Livelihood Systems and Tropical Forest Areas (LISTRA), enero. Lpez, R. (1998), Determinantes de la pobreza Rural en Chile: programas y otros factores. Cuadernos de Economa (100). Valencia, Hctor (1996), La industria lechera en el Ecuador. Documento borrador insumo para Agroindustria y pequea agricultura: experiencias y opciones de transformacin, Santiago de Chile.

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