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J or di Roc a
Fiscalidad ambiental y
reforma fiscal ecolgica
J or di Roc a
Fiscalidad ambiental y
reforma fiscal ecolgica
Jordi Roca Jusmet es profesor del Departamento de Teora Econmica de la Universidad de Barcelona y autor del libro
Pactos sociales y poltica de rentas (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1993). Ha publicado diversos artculos
sobre economa laboral, poltica econmica y economa ecolgica en libros colectivos, entre los que destacan F. Migulez y
C. Prieto (eds.), Las relaciones laborales en Espaa (Siglo XXI, 1991); M. Etxezarreta (coord.), La reestructuracin del
capitalismo en Espaa, 1970-1990 (Fuhem/Icaria, 1991); La larga noche neoliberal (Icaria, 1993); El desempleo en
Espaa. Tres ensayos crticos (Universidad de Castilla-La Mancha, 1996); Maastricht y el futuro de Europa (Ediciones
del Serbal, 1997); y en revistas tanto acadmicas como de divulgacin, entre las que cabe citar Energy Economics, Oxford
Review of Economic Policy, Sociologie du Travail, Desarrollo Econmico, Ecologa Poltica y Mientras Tanto.
En el presente estudio se analiza el debate sobre los impuestos ecolgicos o ambientales en los pases de la OCDE
(Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico). Se revisan los argumentos a favor de los incentivos econmicos como
instrumento de poltica ambiental y algunas experiencias particularmente exitosas. Se discute la idea de la reforma fiscal
ecolgica como una propuesta ms ambiciosa que la aplicacin de la fiscalidad frente a un problema ambiental especfico, y se
analiza el concepto doble dividendo que ha aparecido en las propuestas de sustitucin de impuestos sobre bienes por
impuestos sobre males. El trabajo presta particular atencin a los posibles efectos distributivos de diferentes propuestas de
imposicin ecolgica.
27
CUADERNOS
BAKEAZ
27
CUADERNOS
BAKEAZ
bakeari buruzko dokumentazio eta ikerkuntzarako zentroa
centro de documentacin y estudios para la paz
ECONOMA Y
ECOLOGA
ECONOMA Y
ECOLOGA
NDICE
1. Los impuestos ecolgicos:
un instrumento de poltica ambiental 1
2. La defensa de los economistas de
los incentivos econmicos 2
3. La propuesta europea de la ecotasa
sobre el carbono 4
4. Los efectos recaudadores de
los impuestos ecolgicos 6
5. La reforma fiscal ecolgica 7
6. La cuestin distributiva 8
Notas 10
Bibliografa 11
El presente estudio se refiere a los impuestos ecolgicos en
un sentido amplio; aunque en los ejemplos se describen
principalmente impuestos sobre emisiones contaminantes,
no slo hemos de pensar en este tipo de impuestos sino
tambin en los que gravan la extraccin o uso de recursos
naturales con su doble objetivo de desacelerar el agota-
miento de recursos y/o evitar los impactos asociados a la
extraccin y uso de los mismos. En realidad, los dos pro-
blemas la presin excesiva sobre recursos naturales esca-
sos, renovables o no, y la generacin de residuos y altera-
cin de ecosistemas estn fuertemente interrelacionados.
Intensidad en el uso de recursos y generacin de impactos
ambientales son en gran medida dos caras de la misma
moneda.
Los impuestos ecolgicos:
1
un instrumento de
poltica ambiental
En una economa en la que la mayor parte de las decisiones
econmicas se producen a travs del mercado, los impuestos
ecolgicos representan uno de los posibles instrumentos de
poltica ambiental a travs de los cuales puede influirse
sobre los impactos ecolgicos, reduciendo o eliminando
determinados problemas (vase Jacobs, 1997: cap. 11).
2
Cuaderno 27
2
El mecanismo ms obvio para influir sobre cuestiones
ambientales es el de los cambios voluntarios de comporta-
miento. Puede darse el caso de que las empresas decidan
voluntariamente reorientar sus actividades en un sentido
favorable desde el punto de vista ecolgico. En los campos
del uso ms eficiente de recursos y de la reutilizacin/
comercializacin de residuos, seguro que encontraramos
muchos ejemplos de posibilidades de una doble ganancia,
crematstica y ambiental (situaciones que se han llamado de
win-win), un tema al que ha dedicado mucha atencin la lla-
mada ecologa industrial. Tambin los consumidores podran
comportarse de forma ms responsable y anteponer los de-
seos de conservar el medio ambiente a los intereses indivi-
duales egostas. Sin embargo, los lmites de estos cambios
voluntarios de comportamiento son muy grandes. En gene-
ral, no puede esperarse que las empresas voluntariamente
adopten tcnicas que aumenten sus costes monetarios, y la
situacin ms frecuente aunque no la nica es que solu-
cionar o reducir los impactos ambientales (que representan
daos para la sociedad pero no costes monetarios privados
para los que los producen) aumenta dichos costes. Por el
lado del consumo, adems de los problemas de informacin
y de la limitada gama de opciones que ofrece el mercado,
tampoco puede esperarse que la mayora de los ciudadanos
se sacrifiquen de forma sistemtica cuando actan como con-
sumidores, situacin en la que es muy difcil que uno se
resista a lo que un economista llam la tirana de las peque-
as decisiones, es decir, que nadie cambia de comporta-
miento porque su contribucin personal a un problema
colectivo es casi despreciable.
El mecanismo de intervencin pblica ms habitual es la
regulacin normativa, que consiste en poner normas sobre lo
que empresas y consumidores pueden o no pueden hacer.
Por ejemplo, la prohibicin de determinadas sustancias o tec-
nologas, la exigencia de estudios de impacto ambiental
antes de aprobar un proyecto pblico o privado, o los lmites
mximos de concentracin de contaminantes en las aguas
residuales o en los gases emitidos por una empresa. Otro
campo de intervencin a veces olvidado es el de la poltica
presupuestaria desde la vertiente de los gastos. No se trata
slo de que las administraciones pblicas gasten ms o
menos en intentar reducir los impactos ambientales (constru-
yendo, por ejemplo, depuradoras de aguas o informando a la
poblacin de la necesidad de seleccionar los residuos doms-
ticos), sino que tambin los criterios ambientales pueden
impregnar toda la poltica de gasto; de particular relevancia
son, aqu, los criterios de gastos en poltica de transporte y
otras infraestructuras.
Los impuestos ecolgicos forman parte del grupo de los
incentivos econmicos o instrumentos de mercado (a veces lla-
mados simplemente instrumentos econmicos). La idea general
es la de cambiar los precios relativos en funcin de los cuales
empresas y/o consumidores toman sus decisiones. Aunque
en general no existe forma razonable de medir en dinero los
daos ambientales, los impuestos responden claramente a la
filosofa quien contamina, paga. Como tambin responde a
la misma idea la responsabilidad civil en materia ambien-
tal, es decir, que los responsables de determinada decisin
hayan de indemnizar a los que se ven afectados negativa-
mente por sta (incluso aunque no se haya infringido ningu-
na ley ni norma administrativa); o los sistemas de depsito o
consigna que hacen que el consumidor tenga una penaliza-
cin econmica segn su comportamiento (si, por ejemplo,
se desprende de un envase de bebida, pierde el depsito a
cuya devolucin tiene derecho si devuelve el envase). En el
caso de los permisos o derechos de contaminacin comercia-
lizables, son las empresas las que asumen el coste de reduc-
cin de la contaminacin, pero normalmente se plantea que
los permisos iniciales se distribuyan gratuitamente, como ha
ocurrido en la experiencia ms conocida: el mercado de dere-
chos de SO
2
en Estados Unidos (Klaassen y Nentjes, 1997),
pas en el que significativamente tanto el debate como la
prctica sobre los incentivos econmicos se ha orientado ms a
la creacin de mercados de permisos de contaminacin que
a la implantacin de impuestos.
En el caso de los subsidios para reducir la contaminacin,
incentivo econmico que podemos incluir tambin dentro
del captulo de gasto pblico, pasa lo contrario que en los
impuestos: son los ciudadanos los que pagan a los contami-
nadores para que reduzcan la contaminacin. (Hay otros
subsidios que aqu son relevantes: los que se dan por otros
motivos y que tienen efectos ecolgicos negativos; casos cla-
ros son los subsidios a la explotacin o adquisicin de car-
bn, o las ayudas, ms o menos encubiertas, a la energa
nuclear).
2
La defensa de los economistas
de los incentivos econmicos
El relativamente escaso uso de incentivos econmicos en la
poltica ambiental contrasta con la posicin casi unnime, y
ya planteada hace dcadas, de los economistas tericos sobre
el tema. Desde este punto de vista, estos instrumentos seran
la va ms eficiente de reducir la contaminacin (vase, por
ejemplo, Baumol y Oates, 1982).
1
Los principales argumentos
a favor de los instrumentos econmicos son su flexibilidad
ya que permiten que cada empresa o ciudadano se adapte
ms o menos a la poltica segn sus posibilidades particula-
res, reducindose el coste econmico de alcanzar un determi-
nado objetivo ambiental y el hecho de que crean un incen-
tivo permanente a reducir el impacto ambiental, a diferencia
de las normativas, ante las cuales slo importa cumplirlas o
no cumplirlas. Estas dos ventajas pueden asociarse respecti-
vamente con los trminos eficiencia esttica y eficiencia
dinmica.
Los argumentos anteriores son, en mi opinin, importan-
tes y deben tenerse muy en cuenta, aunque sera un error
concluir de forma general que los instrumentos econmicos
son siempre ms deseables que las regulaciones normativas.
Y ello por muchas razones, de las cuales sealaremos algu-
nas. La primera es que la mejor alternativa en algunos casos
es una simple prohibicin. Si, por ejemplo, pensamos que lo
mejor es descartar el uso de los CFC porque sus ventajas
nunca justifican sus inconvenientes, la forma ms rpida y
controlable de hacerlo es prohibindolos. La segunda razn
es que el argumento de los economistas parte del supuesto
de que empresas y consumidores reaccionan de forma total-
mente racional (en el sentido de optimizadora) frente a los
cambios de precios, cuando las rutinas de comportamiento
pueden llevar a que las reacciones sean muy lentas y a lo
mejor es preferible forzar las cosas con regulaciones directas.
Por ltimo, es preciso destacar que la eficiencia a la que se
refieren los economistas (minimizar los costes de adaptarse a
una poltica) no es, ni mucho menos, el nico criterio social-
mente relevante a la hora de decidir sobre instrumentos
alternativos. Las cuestiones de equidad social e incluso de
valores morales tambin son importantes. Muchos de los que
estamos de acuerdo en que frecuentemente la poltica
ambiental puede hacer un buen uso del sistema de precios
(que no es ms que un sistema de racionamiento segn la
capacidad de pago), preferiramos que, por poner un ejem-
plo, si se ha de limitar el acceso a un espacio natural se utili-
cen otros sistemas ms igualitarios de racionamiento.
En definitiva, hay argumentos relevantes a favor de los
instrumentos de mercado,
2
pero en ningn modo deberan
llevar a una posicin absoluta segn la cual son siempre pre-
feribles a otras formas de regulacin. Ni, desde luego, tam-
poco deberan llevar a la conclusin de que los instrumentos
Jordi Roca Fiscalidad ambiental y reforma fiscal ecolgica
3
Cuadro 1 Algunas experiencias prcticas de tributos ecolgicos
Los tributos ecolgicos estn poco extendidos, pero existen muchas experiencias prcticas. A modo de ejemplo,
explicaremos a continuacin tres experiencias consideradas particularmente exitosas.
3
El origen y caracters-
ticas de cada una de ellas son suficientemente diferentes como para que valga la pena estudiarlas en detalle.
Los ejemplos son, a pesar de su importancia, tributos que representan poca magnitud total (incluso nula en el
segundo caso) en relacin con el conjunto de ingresos pblicos; ello no es en absoluto una crtica, en la medida
en que, como se explica en el texto, el objetivo de los impuestos ecolgicos no es en principio recaudar dinero
sino cambiar comportamientos.
I El impuesto sobre emisiones de SO
2
en Suecia: un impuesto incentivador que genera ingresos no finalistas
En Suecia existe, desde 1991, un impuesto que tiene por objetivo gravar las emisiones de SO
2
, uno de los res-
ponsables del problema de la lluvia cida y que tiene la particularidad de que las emisiones importantes estn
muy focalizadas (especialmente centrales trmicas de carbn). Este impuesto tambin existe en otros pases, si
bien el aplicado en Suecia es el ms elevado. En realidad, el impuesto grava indirectamente las emisiones a tra-
vs del contenido de azufre de los combustibles utilizados. Los pequeos consumidores pagan el impuesto
cuando adquieren el combustible (carbn o derivados del petrleo), y la carga fiscal depende del contenido en
azufre del combustible. Sin embargo, los grandes consumidores han de pagar el impuesto directamente; en este
caso, han de declarar qu cantidades de diferentes combustibles han utilizado y en funcin de ello pagar el
impuesto, aunque pueden beneficiarse de deducciones segn las medidas de reduccin de emisiones que
hayan adoptado y que sern comprobadas por los inspectores. De ah que el impuesto sea efectivo no slo esti-
mulando cambios entre fuentes de energa sino tambin estimulando gastos para reducir las emisiones de azu-
fre a la atmsfera generadas en la combustin.
As, una empresa i del grupo de grandes consumidores que utiliza los combustibles (b
1i
b
ni
) cuyo conteni-
do de azufre es (s
1
s
n
) tendr que pagar una cantidad igual a
T
i
= t (s
1
b
1i
+ + s
n
b
ni
) q
i
en donde t es la tasa por unidad (por ejemplo, por kilogramo) de azufre, s
j
es el contenido de azufre de cada
tipo de combustible, b
j
es la cantidad utilizada de cada tipo de combustible, y q es la cantidad de reduccin de
emisin que se declara.
Los ingresos, en el caso de Suecia, no estn condicionados, no son finalistas, sino que van a formar parte de
los ingresos generales del Estado (de hecho, este y otros impuestos ecolgicos se implantaron, como luego
comentamos, en el contexto de una reforma fiscal que disminuy los impuestos sobre la renta).
I El impuesto sobre las emisiones de NO
x
en Suecia: un impuesto neutral presupuestariamente
A diferencia de las emisiones de xidos de azufre, en general bastante focalizadas en unos principales pun-
tos de emisin, las de xidos de nitrgeno proceden, en los pases de la OCDE, principalmente del transporte
por carretera, y por tanto la responsabilidad es mucho ms difusa. El impuesto sobre las emisiones en Suecia
(uno de los pocos pases que tiene tal impuesto), que funciona desde 1992, se aplica, sin embargo, solamente a
los grandes centros de emisin. Afecta a unas 180 plantas de produccin en las que se obtiene energa a partir
de la combustin; sobre todo, pero no slo, centrales trmicas, ya que tambin se ven afectados centros de otros
sectores como plantas qumicas, papeleras e incineradoras de residuos. El sistema fue anunciado en 1990 para
que las empresas adoptasen medidas antes de su introduccin, lo que ya se tradujo en una disminucin de en
torno al 35% de las emisiones entre 1990 y 1992. Este impuesto tiene una particularidad destacable: su neutrali-
dad fiscal, no ya en el sentido de que con l se reducen otros impuestos sino en el de que todo el dinero recau-
dado vuelve a las propias empresas afectadas, de forma que el conjunto de las empresas no paga nada, aunque
se produce una redistribucin entre ellas. Hay neutralidad fiscal global, pero la contribucin neta de las
empresas ms contaminantes es positiva y la de las menos contaminantes es negativa (reciben dinero).
Vemoslo con ms detalle.
Sean n empresas afectadas por el sistema que producen x
i
unidades de energa. El pago inicial de impuesto
por parte de la empresa i ser t e
i
, en donde t es la tasa impositiva en, por ejemplo, kilogramos de NO
x
, y e
i
las
emisiones de la empresa.
Cmo se estima e
i
? En el caso de los xidos de nitrgeno, la relacin entre combustible utilizado y emisio-
nes es mucho ms compleja que en el caso del SO
2
, ya que depende de mltiples factores tales como la tem-
peratura de combustin. Se ofrecen dos posibilidades: instalar sistemas directos de medida o, en caso contrario,
pagar suponiendo que las emisiones por unidad de energa son una cantidad fijada a un nivel muy superior a
las emisiones unitarias promedio, lo cual incentiva la instalacin de sistemas de medida.
El conjunto de los ingresos se redistribuye entre las empresas segn la participacin de cada una de ellas en
la energa total producida, es decir,
a
i
= x
i
/(x
1
+ + x
n
) = x
i
/X
En consecuencia, el impuesto neto ser:
T
i
= t e
i
a
i
[t (e
1
+ + e
n
)] = t [e
i
a
i
(e
1
+ + e
n
)] = t [e
i
x
i
(E/X)]
en donde E y X son las emisiones totales (las medidas ms las estimadas) y la energa total obtenida respectiva-
mente.
(contina)
3
econmicos son suficientes sin ir acompaados de otras
actuaciones (lo que parecen sugerir a veces propuestas altiso-
nantes como la de hacer que los precios digan la verdad).
Por ejemplo, es obvio que las decisiones respecto a utilizar el
transporte privado o pblico no dependen slo ni siempre
principalmente del coste relativo de ambas opciones, sino
tambin de las caractersticas del transporte pblico (fre-
cuencia, accesibilidad, comodidad); tambin es evidente
que las actitudes orientadas a un mayor o menor ahorro de
agua no slo dependen del sistema de tarifas, sino tambin
de la mayor o menor conciencia de la escasez del recurso.
Es fundamental destacar la principal caracterstica para
que un impuesto se pueda considerar un impuesto ecolgico
en el sentido aqu definido: que exista una relacin clara entre
el hecho sobre el que queremos incidir (emisiones contami-
nantes, uso de un determinado recurso) y la base imponi-
ble. Por lo tanto, podemos decir que la recaudacin de dinero
no es en principio la finalidad de un impuesto ecolgico; su
finalidad es extrafiscal: incentivar cambios de comporta-
miento. Para poner un ejemplo en negativo: una tasa para la
gestin de residuos municipales que recaiga igualmente
sobre todos los ciudadanos o que se module por criterios que
nada tengan que ver con la generacin de ms o menos resi-
duos puede cumplir la importante funcin de recaudar dine-
ro para un servicio pblico pero no tiene ningn efecto incen-
tivador, puesto que el coste monetario marginal para una
familia de generar ms residuos es cero. De hecho, y esto es
muy relevante para la discusin sobre la reforma fiscal ecol-
gica, los objetivos de cambiar comportamientos y de recaudar
dinero pueden ser potencialmente contradictorios: un
impuesto ecolgico especfico que funcione muy bien reduci-
r la base imponible de forma que la cantidad recaudada
puede ser muy pequea.
3
La propuesta europea de
la ecotasa sobre el carbono
Hace aos que a nivel internacional se est discutiendo sobre
posibles polticas para reducir los gases de efecto invernade-
ro y, en particular, las emisiones de CO
2
, el principal gas cau-
sante de dicho cambio global. Los instrumentos econmicos,
impuestos a nivel mundial y sobre todo mercados de permi-
sos de emisin generalizados, han sido planteados en el
debate, pero en la prctica las negociaciones internacionales
no han incluido tales propuestas en su agenda.
4
Dichos ins-
trumentos crearan un incentivo a todos los pases, ricos y
pobres, para reducir sus emisiones. Podran dar lugar tam-
bin, al menos segn algunas de las propuestas, a una trans-
ferencia muy importante de dinero (financiada con los ingre-
sos impositivos o resultado de la compra de derechos de los
pobres por parte de los pases ricos si los derechos se distri-
buyeran de forma ms o menos igualitaria). As, podra qui-
Cuaderno 27
4
Cuadro 1 Algunas experiencias prcticas de tributos ecolgicos (continuacin)
Fijmonos en que T
i
ser positivo, nulo o negativo dependiendo nicamente de que las emisiones unitarias
gravadas, e
i
/x
i
, sean superiores, iguales o inferiores a las emisiones unitarias medias E/X.
I La tasa sobre vertidos industriales contaminantes a las aguas de Holanda: una tasa creada con finalidades
recaudadoras
En la mayora de los pases europeos, las empresas y los consumidores de agua pagan desde hace dcadas
tributos finalistas (normalmente llamados tasas) destinados a recaudar dinero para financiar gastos pblicos
relacionados con el ciclo del agua y, en particular, para financiar los sistemas de depuracin de las aguas.
Aunque la finalidad de recaudacin no es suficiente para hablar con propiedad de impuesto ecolgico en el
sentido aqu definido, el diseo y cuanta del tributo pueden convertirlo en tal.
Un ejemplo en este sentido es el de Holanda, cuyo gravamen sobre la contaminacin de las aguas fue intro-
ducido en 1970. La finalidad era esencialmente recaudadora. En palabras de dos expertos, la caracterstica
distintiva del sistema holands es que su uso como instrumento regulador ha sido accidental (Bressers y
Schuddeboom, 1994: 158), pero lo ms relevante es que en la prctica tuvo efectos sobre la contaminacin
importantsimos. Inicialmente el tributo afectaba a las sustancias orgnicas segn su demanda de oxgeno; la
unidad en la que se basaba el impuesto era el habitante equivalente (HE), es decir, la cantidad de vertidos
promedio per cpita de las unidades domsticas. Las familias y las muy pequeas empresas (aproximadamen-
te las que no superan las 5 HE) pagan una cuota fija segn las unidades HE supuestas; las compaas interme-
dias (de menos de 1.000 HE) pagan una cuota segn coeficientes establecidos en funcin de diversas variables
(produccin, materias primas utilizadas, nmero de trabajadores) pero pueden optar por invertir en siste-
mas de medida que les permitan pagar segn los vertidos efectivos. Es este ltimo sistema, la medida directa
de los vertidos, el que han de adoptar obligatoriamente las empresas mayores (aproximadamente de ms de
1.000 HE). En 1986, en la mayora de las reas la tasa se extendi tambin a las emisiones de metales pesados.
Segn un informe, las emisiones de sustancias consumidoras de oxgeno de la industria manufacturera se
redujeron entre 1975 y 1990 a casi la tercera parte de la cantidad inicial; las reducciones de los vertidos de
metales pesados tales como cadmio, zinc o cromo habran experimentado disminuciones an ms grandes
(Htte et al., 1995: 226-227, cuadros 15.2 y 15.3).
En Espaa, diferentes comunidades autnomas han diseado de forma distinta el tributo de saneamiento,
que sirve para cubrir los gastos de inversin y funcionamiento de las infraestructuras de depuracin que gra-
van tanto el consumo domstico como el industrial. En muchos casos, desde hace algunos aos, las cantidades
pagadas por los usos industriales s tienen relacin con la contaminacin efectivamente generada, y por tanto
pueden caracterizarse sin ambigedad como tributos ambientales.
zs superarse, si existiese voluntad poltica por parte de los
pases ricos, la actual situacin en la cual los pases menos
ricos se niegan, con toda la razn, a cualquier compromiso
particular para limitar sus emisiones, dado que las emisiones
histricas que han generado el problema han sido responsa-
bilidad del mundo rico.
5
El caso es que no existe un instrumento econmico que
acte a nivel mundial para hacer frente al problema del efec-
to invernadero.
A nivel europeo se plante con fuerza desde principios
de los noventa la posibilidad de implantar un impuesto uni-
ficado sobre los combustibles fsiles que gravase todos ellos
diferencialmente segn las emisiones de carbono asociadas a
su uso. Una de las ventajas de dicho impuesto es que, aun-
que el objetivo sea gravar las emisiones, se puede plantear
como un impuesto sobre los combustibles en la medida en
que las emisiones de carbono asociadas con la quema de los
diferentes combustibles (mayores por unidad de energa
cuando se quema carbn que cuando se queman derivados
del petrleo y menores cuando se quema gas natural) son
conocidas y hoy por hoy inevitables. Los problemas de con-
trol son as relativamente menores. El debate en la Unin
Europea pas por muchas vicisitudes. Fracas su aprobacin
antes de la Cumbre de Ro de Janeiro de 1992 (lo que llev a
la dimisin del comisario de Medio Ambiente Carlo Ripa di
Meana), pero la propuesta volvi a cobrar fuerza los aos
siguientes y en mayo de 1995 se lleg a un borrador de
Directiva segn el cual se gravaran todas las energas no
renovables de acuerdo con un impuesto mixto basado en un
50% en el contenido energtico del combustible y en un 50%
en su contenido en carbono, y que ira aumentando a lo largo
de diversos aos.
6
Un valor de referencia frecuente en las
diferentes propuestas era el de alcanzar en el ao 2000 para
el caso del petrleo un impuesto de 10 dlares por barril, lo
que se lograra con un impuesto de unos 22 dlares por tone-
lada de CO
2
(o de unos 81 dlares por tonelada de carbono)
7
(OCoonor, 1997); este valor y el hecho de que se prevean
reducciones para algunas industrias dan idea de lo modera-
do de la propuesta.
8
Finalmente, la oposicin de algunos gobiernos, entre
ellos el Gobierno espaol, abort la iniciativa. Es preciso
sealar que, aunque el Tratado de Maastricht representa un
avance en poltica ambiental en la medida en que establece
que las decisiones europeas en dicha materia requieren no la
unanimidad sino una mayora cualificada, el mismo Tratado
establece dos importantsimas excepciones: cuando las deci-
siones afecten a la fiscalidad o a la cuestin energtica s se
requerir la unanimidad. La situacin es, pues, que cualquier
decisin sobre fiscalidad ecolgica o sobre planificacin
energtica puede ser bloqueada incluso por un nico pas
de la Unin Europea.
En el centro de la discusin sobre propuestas como la
europea est la cuestin de la elasticidad-precio de la deman-
da. Si se encarece la energa y especialmente algunas fuentes
de energa, cul sera la reaccin de la demanda? Cunto
disminuira el consumo total de energa? Y el de las fuentes
de energa ms contaminantes, como el carbn? Nos pregun-
tamos, por tanto, por la elasticidad-precio de la demanda de
energa pero tambin por las elasticidades-cruzadas de la
demanda entre las diferentes fuentes de energa.
No es fcil hacer buenas previsiones, pero de entrada un
supuesto razonable es que los efectos de un aumento de los
precios de la energa probablemente no sern importantes
hasta pasado un tiempo. En otras palabras, la elasticidad-
precio de la demanda es mayor a largo plazo que a corto
plazo, lo que siempre es verdad y especialmente en un caso
como el de la energa, donde los cambios importantes en la
demanda pueden requerir inversiones a largo plazo. De par-
ticular importancia es que se mantenga una expectativa de
aumento de los precios, ya que las expectativas sobre los pre-
cios futuros son las que afectan a las decisiones de inversin
a largo plazo. Weizscker y Jesinghaus (1992) hablan de
cinco estadios de ajuste de los consumidores, con fronteras
no claramente definidas pero que pueden distinguirse para
el anlisis y que en general requieren de menos a ms tiempo
para actuar:
I Primero, simplemente los consumidores se ajustan para
consumir menos energa (por ejemplo, dejan correr
menos el agua caliente o se preocupan ms de apagar la
luz).
I En segundo lugar, el criterio de la eficiencia energtica se
vuelve ms relevante al comprar bienes que consumen
energa (coches, electrodomsticos).
I Los oferentes de bienes desarrollan bienes ms eficientes
energticamente para responder a la demanda (coches
ms eficientes, sistemas de calefaccin ms eficientes,
casas ms aisladas trmicamente).
I Se impulsa la investigacin y desarrollo de sistemas ener-
gticos basados en energas renovables que sustituyen a
combustibles fsiles.
I Por ltimo, la localizacin de actividades, las infraestruc-
turas y el modo de vida cambian para adaptarse a la
situacin de energa cara (sistemas de transporte pblico,
menor distancia entre vivienda y trabajo, ms produccin
local frente a importacin de largas distancias, mayor
descentralizacin de las actividades de ocio).
Por otro lado, es importante subrayar que el efecto sobre
la demanda no se refiere tanto a disminuciones de la deman-
da en trminos absolutos como a disminuciones respecto a la
tendencia previsible.
La experiencia de los efectos de los shocks del petrleo de
los setenta (en menos de una dcada los precios interna-
cionales se multiplicaron por diez) en los pases industriali-
zados es ilustrativa, aunque tal experiencia debe evaluarse
con cautela, porque las tendencias en el uso de energa
dependen de muchos otros factores adems del precio relati-
vo, y no es fcil aislar el papel de ste. (Adems, los aumen-
tos de los precios internacionales en general no se trasladan
inmediatamente y en la misma proporcin a los precios de
los consumidores). En la mayora de los pases de la OCDE
las disminuciones significativas de la intensidad energtica
son algo posteriores al primer gran aumento del precio del
petrleo y se prolongan hasta bien entrados los ochenta, a
pesar de que desde 1981 el precio de la principal fuente ener-
gtica, el petrleo, ya no aument sino que disminuy (y en
la segunda mitad de los ochenta se desmoron). Tambin
podemos observar que el consumo total de energa en la
OCDE slo disminuy y muy ligeramente algn ao
(aunque la disminucin del uso de petrleo s fue mucho
mayor); en otras palabras, las mejoras en la intensidad ener-
gtica se vieron en general ms que contrarrestadas por los
aumentos en la renta y la actividad econmica.
9
Otra referencia emprica interesante es comparar los con-
sumos energticos per cpita y los precios de la energa en
diversos pases relativamente similares en cuanto a nivel de
renta. Esto es lo que hacen Weizscker y Jesinghaus con los
consumos y precios de los combustibles utilizados para el
transporte por carretera (que difieren mucho segn la fiscali-
dad) en diferentes pases ricos, mostrando que existe una
correlacin importantsima; por ejemplo, Estados Unidos,
caracterizado por el mayor consumo per cpita, es tambin el
pas con un precio ms bajo, mientras que Japn e Italia, con
consumos per cpita de los ms bajos, son los que tienen pre-
cios ms elevados (1992: 32 y 33, figs. 5 y 6).
Otro conjunto de clculos, que ms bien deben conside-
rarse especulaciones ms o menos sensatas e informadas,
proviene de los modelos de previsin. Pearce, refirindose a
determinados estudios (relativos algunos a Gran Bretaa,
otros a Estados Unidos, otros a la OCDE y algunos incluso al
conjunto del mundo), conclua que impuestos sobre el car-
bono del orden de 100 dlares por tonelada de carbono, que
para el precio de un barril de petrleo de 20 dlares supon-
Jordi Roca Fiscalidad ambiental y reforma fiscal ecolgica
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Cuaderno 27
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Cuadro 2 Algunas experiencias europeas de impuestos sobre el carbono
El fracaso de la iniciativa europea no ha impedido que algunos pases unilateralmente implantasen a principios
de los noventa un impuesto sobre el carbono. Es el caso de Finlandia, Holanda, Noruega, Dinamarca y Suecia.
Sin embargo, la cuanta del impuesto es en general bastante limitada y los efectos no son espectaculares, aun-
que los trabajos sobre el tema normalmente concluyen que son significativos con respecto a las tendencias que
se habran dado sin el impuesto. El argumento de los problemas de competitividad internacional ha jugado un
papel relevante a la hora de frenar la cuanta del impuesto. Argumento particularmente fuerte, dado que un
pas individual se ve imposibilitado de poner impuestos especficos sobre los productos similares a los que
internamente gravaran su produccin; ni un pas miembro lo podra hacer en el contexto de la Unin Europea
ni tal poltica es considerada aceptable segn las normas de comercio internacional que inspiran a la
Organizacin Mundial de Comercio (Roca, 1997).
En este sentido, es importante la experiencia de Suecia, pas en el que en 1991 se implant el impuesto sobre
el carbono ms elevado del mundo (de 250 coronas suecas por tonelada de CO
2
), en un momento en el que se
tena la expectativa de que no tardara en salir adelante el proyecto europeo de un impuesto armonizado. El
fracaso de la propuesta europea acrecent la oposicin de las empresas industriales, lo que provoc que en
1993 se redujese el impuesto a las industrias de forma radical, hasta representar el 25% del que grava a los con-
sumidores. As, en 1996 el impuesto sobre los consumidores era de 340 coronas suecas por tonelada de CO
2
y
de 80 coronas para la industria, lo que al cambio actual sera ms o menos 43 dlares y 10 dlares por tonelada
(aproximadamente el doble y la mitad de la propuesta europea respectivamente). El bajo tipo impositivo para
la industria reduce mucho el efecto del impuesto (adicionalmente, el transporte areo y el martimo tambin
estn exentos del mismo). Adems, no debe pensarse que el uso de energa se encareci segn la totalidad del
nuevo impuesto; en realidad, la reforma fiscal de 1991 redujo (en un 50%) los anteriores impuestos sobre la
energa, que para los derivados del petrleo eran especialmente elevados, al tiempo que se introduca el
impuesto que estamos analizando, el ya comentado en otro apartado sobre las emisiones de SO
2
, y el IVA sobre
la energa. Lo importante es el cambio total de los precios comparando los dos sistemas fiscales; en conjunto,
segn los datos de un estudio referidos a 1991, los aumentos de impuestos seran del siguiente orden: un 133%
para el carbn, un 103% para el gas natural y algo ms del 55% para la gasolina (vase Olivecrona, 1995: 177,
tabla 12.2).
dran un aumento del 65%, pareceran ser adecuados para
asegurar el ampliamente discutido objetivo de Toronto de
reducciones del 20% en el ao 2005 respecto al nivel de
1988/90 (1991: 945). An ms optimista es el estudio citado
por Common (1995: 237) para el caso australiano, segn el
cual dicho objetivo podra conseguirse con un impuesto
aproximado de 20 dlares la tonelada de CO
2
, lo que evala
en un aumento de aproximadamente el 35% del precio del
barril de petrleo (trabaja con un precio de referencia de 25
dlares el barril). El propio Pearce mostraba, sin embargo,
gran cautela al extraer la citada conclusin dadas las limita-
ciones y la diversidad de resultados; consultando el cuadro 2
de su artculo (1991: 946) podemos ver que en la misma Gran
Bretaa uno se encuentra estimaciones de aumentos de pre-
cios como aquellas a las que l se refera en sus conclusiones
(o incluso menores) pero tambin mucho mayores. Son las
estimaciones ms pesimistas las que toma en consideracin
Jacobs (1997), quien no obstante seala algo fundamental: la
elasticidad de la demanda de energa (y de los diferentes
tipos de energa) no slo depende del impuesto y precio
resultante sino que podra reducirse radicalmente segn
cmo se gasten los ingresos obtenidos con el impuesto (una
cuestin a la que luego volveremos).
4
Los efectos recaudadores
de los impuestos ecolgicos
Ya he insistido en que el objetivo de los impuestos que aqu
analizamos no es en principio el de la recaudacin. Sin
embargo, un impuesto elevado sobre el carbono es un
ejemplo claro si bien no el nico de un impuesto ecol-
gico que generara importantsimos ingresos para el sector
pblico, aunque debe sealarse que, en igualdad de cir-
cunstancias, cuanto ms efectivo sea el impuesto desde el
punto de vista ambiental, menor ser la recaudacin. Un
aumento de precios de una vez por todas podra llevar a
unos ingresos que disminuiran con el tiempo (dado que la
elasticidad a largo plazo es mayor que a corto plazo, aun-
que ello podra ser contrarrestado por otros factores como
la mayor demanda energtica asociada al crecimiento eco-
nmico); un aumento sostenido del precio durante un largo
perodo supondra, probablemente, ingresos fiscales cre-
cientes o al menos estables, cumpliendo bien, al mismo
tiempo, su objetivo principal.
Por ejemplo, en Espaa las emisiones anuales de CO
2
son
de ms o menos 240 millones de toneladas. Un impuesto
similar al que existe en Suecia para usos no industriales, que
tambin afectase a la industria, comportara, si no disminu-
yesen las emisiones, unos ingresos de aproximadamente 1,5
billones de pesetas, lo que representa aproximadamente un
2% del PIB y cerca del 20% de los impuestos indirectos. Si el
impuesto fuese lo suficientemente eficaz como para reducir
las emisiones en, por ejemplo, un 25%, los porcentajes ante-
riores se reduciran al 1,5% y el 15%. Otra cifra que puede
dar una perspectiva sobre las capacidades recaudadoras de
los impuestos sobre la energa en el caso espaol, es la suma
total del valor aadido a precios de mercado de los sectores
energticos y de las importaciones energticas (cuyo peso
relativo ha disminuido radicalmente debido al abaratamien-
to del crudo de petrleo); juntos han supuesto en los ltimos
aos (incluyendo los impuestos indirectos que son impor-
tantsimos en el caso de los derivados del petrleo pero que
son negativos, porque dominan las subvenciones, en el caso
del carbn) cerca del 8% del PIB espaol, lo que da una mag-
5
Jordi Roca Fiscalidad ambiental y reforma fiscal ecolgica
7
nitud de lo que aumentara la recaudacin fiscal si, por ejem-
plo, los precios globalmente llegasen a doblarse como conse-
cuencia de una creciente fiscalidad.
Los objetivos podran ser an mucho ms ambiciosos.
As, Weizscker y Jesinghaus plantean (tomando el caso ale-
mn como referencia) que los impuestos verdes deberan
recaer principalmente sobre inputs importantes ambiental-
mente, en especial sobre la energa. Los impuestos deberan
conllevar un aumento de precios permanente de en torno a
un 5% anual durante unos treinta o cuarenta aos para los
combustibles fsiles y la energa nuclear, as como para
otros recursos naturales problemticos (1992: 9); los auto-
res piensan que ello podra suponer que tales impuestos
llegaran a representar unos ingresos del orden del 5 al 10%
del PIB. Es cierto, como los autores afirman, que el hecho
de que el aumento de precios sea significativo pero no
espectacular cada ao y de que las tendencias futuras sean
claramente anunciadas, facilita mucho la adaptacin de
empresas y ciudadanos a los crecientes precios relativos.
Sin embargo, aun as, puede dudarse de los escenarios
planteados por los autores en el sentido de que quizs exa-
geran las posibilidades de aumentar la eficiencia energti-
ca, por cuanto ven compatibles importantes crecimientos
del PIB con grandes disminuciones en los consumos ener-
gticos. As, suponen diversos posibles escenarios tales
como el siguiente: aumento del precio de los combustibles
de un 7% anual, crecimiento del PIB del 3% anual (es decir,
que en esos treinta aos el precio de los combustibles se
multiplicara ms o menos por 7,6 y el PIB por 2,4) y reduc-
cin del consumo de combustibles a menos de una tercera
parte (ibdem: 49, fig. 13).
No todos los estudios que evalan las amplias posibilida-
des de recaudacin mediante impuestos ecolgicos se limi-
tan a los impuestos sobre la energa. As, el estudio de
Repetto et al. (1992) referido a Estados Unidos se centra en
tres ejemplos. Uno de ellos es tambin el impuesto sobre el
carbono; en este caso plantea un valor de 40 dlares por
tonelada de carbono (lo que equivale a slo unos 11 dlares
por tonelada de CO
2
y unos 5 dlares por barril de petrleo)
que se implantara progresivamente. Los otros dos consisten
en la generalizacin de impuestos sobre residuos urbanos
basados en la cantidad efectiva de residuos generados
siguiendo la experiencia de diversas localidades (los proble-
mas de control de dicho tipo de impuestos son, sin embargo,
muy grandes, especialmente en poblaciones de elevada den-
sidad) y de los peajes para combatir los problemas de con-
gestin provocados por el trfico rodado. En el estudio se
calcula que el impuesto sobre el carbono podra generar
entre 30 y 40 mil millones de dlares, los impuestos sobre los
residuos entre 5 y 10 mil millones, y los peajes contra la con-
gestin del trfico rodado entre 40 y 100 mil millones; final-
mente, se cita toda otra batera de posibles impuestos sobre
emisiones, productos problemticos y extraccin de recursos
que en total podran dar lugar a otros 40 50 mil millones de
dlares. En total, entre 115 y 200 mil millones de ingresos
para las administraciones pblicas, lo que representara
entre el 5 y el 9% de los ingresos totales de dichas adminis-
traciones segn los datos que aportan los autores (ibdem:
1-2 y 11).
5
La reforma fiscal ecolgica
La reforma fiscal ecolgica evoca, en principio, cualquier
propuesta que plantee que a diferencia de lo que pasa
actualmente en casi todos los pases los impuestos ecol-
gicos tengan un papel significativo en el conjunto de los
ingresos pblicos. Sin embargo, la propuesta, tal como gene-
ralmente se formula, va mucho ms all de la idea de dar un
peso significativo a los impuestos ecolgicos, y tiene otras
dos caractersticas bsicas.
I El argumento del doble dividendo
La primera es que se plantea no slo que los impuestos eco-
lgicos tienen un efecto incentivador positivo, sino que se
destaca el efecto desincentivador, y negativo, del resto de los
ingresos pblicos. As, en uno de los libros al que ya nos
hemos referido que ms ha popularizado el trmino,
Ecological Tax Reform de Weizscker y Jesinghaus, se lee lo
siguiente: En el caso de los impuestos sobre la renta, el del
valor aadido o los impuestos a las empresas, a nadie se le
ocurrira entenderlos como una penalizacin por algo inde-
seable. Ms bien, el trabajo humano, la creacin de valor
aadido y la actividad empresarial son vistas como cosas
altamente deseables para nuestra economa. As, los econo-
mistas consideran que los impuestos sobre la renta o a las
empresas, igual que el IVA que funciona en la Comunidad
Europea, tienen un efecto negativo sobre la economa, aun-
que ste en general es aceptado en nombre de la incuestiona-
ble necesidad de gasto pblico (1992: 18). Significativo es
tambin el ttulo del primer captulo del citado estudio de
Repetto et al. (1992): Las ganancias potenciales de cambiar
la carga fiscal desde los bienes econmicos a los males
ambientales. La misma idea puede encontrarse en el ltimo
informe al Club de Roma publicado con el ttulo Factor 4
(Weizscker, Lovins y Lovins, 1997).
Mi opinin es que la insistencia en los efectos econ-
micos negativos de los actuales ingresos pblicos es, al
menos planteada de forma tan general, exagerada, o inclu-
so en algunos casos tendenciosa. Parece como si el punto
de referencia fueran unos mercados perfectamente compe-
titivos que, si no fuese por los tributos pblicos (y, por
supuesto, por los daos ambientales que se mitigarn con
los impuestos ecolgicos), llevaran a unos precios eficien-
tes. En realidad, los precios relativos dependen de multi-
tud de factores, tales como el mayor o menor grado de
competencia en cada sector o el mayor o menor poder de
negociacin de cada grupo de trabajadores; todos estos fac-
tores distorsionan los precios, y centrarse en el papel del
Estado como nico distorsionador de unos precios que de
otra manera seran eficientes es incorrecto. Por otro lado, si
de lo que se habla es de un impuesto como el que grava la
renta, parece claro que tiene una funcin econmica redis-
tributiva perfectamente legtima que muchos conside-
ramos positiva por cuanto reduce las desigualdades que
produce el mercado. No comparto la idea de que gravar
mucho a los que tienen salarios elevados es muy negativo
porque desincentiva el trabajo, o que gravar las rentas de
capital es muy negativo porque desincentiva el ahorro y la
inversin; y no lo comparto por dos razones: porque pien-
so que se exageran estos efectos desincentivadores y, sobre
todo, porque considero que para obtener el beneficio de la
redistribucin han de aceptarse (en caso de existir) ciertos
costes econmicos.
Segn el argumento, los beneficios de gravar males y
los beneficios de dejar de gravar bienes se sumaran, y as
se habla del doble dividendo que producira una reforma
fiscal ecolgica (Pearce, 1991). Sin embargo, a raz de la alu-
sin que hizo al respecto el famoso Libro Blanco sobre el
Crecimiento, la Competitividad y el Empleo de la Unin
Europea (Comisin Europea, 1993), el trmino doble dividen-
do se ha asociado principalmente con la posibilidad espec-
fica de sustituir parte de las cotizaciones sociales por ecota-
sas. La idea, sugerente, es que si se encarece el precio de las
energas contaminantes (o en general del uso de recursos
naturales y/o de las emisiones contaminantes) y se abarata
el coste del trabajo, se conseguirn dos objetivos socialmen-
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Cuaderno 27
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te deseables: una mejora ambiental y un aumento del
empleo. No slo se ha lanzado la idea, sino que algunos
modelos han intentado cuantificar el impacto numrico de
dicho cambio. Aunque no es claro que dichos modelos aa-
dan nada sustancial a la idea de que el encarecimiento rela-
tivo de la energa puede producir una cierta sustitucin
entre energa y trabajo, podemos citar el artculo de Ma-
jocchi (1996), que recoge los resultados de varios de ellos.
Estos estudios se centran en los efectos de la moderada
propuesta que se debata en la Unin Europea y trabajan
con hiptesis segn las cuales se establecera una ecotasa
que comportara una recaudacin del orden de un 1% del
PIB que se reciclara para utilizar el lenguaje del
autor a travs de la disminucin de otros ingresos pbli-
cos. El resultado prcticamente general de dichos modelos
es que el empleo crecera si bien en un porcentaje muy
pequeo, del orden del 0,1 al 0,7% y que si la neutralidad
fiscal se estableciese reduciendo cotizaciones sociales, el
aumento sera mayor en comparacin con el de otras dos
alternativas contempladas (reduccin del impuesto sobre la
renta o del IVA).
I La neutralidad en los ingresos
La segunda caracterstica, muy relacionada con la anterior,
es que los autores citados, seguramente en aras de un discu-
tible realismo poltico, aceptan el discurso dominante segn
el cual el peso del Estado ya ha llegado suficientemente lejos
y plantean como una cuestin casi de principios la neutrali-
dad en los ingresos, es decir, que cualquier aumento en la
imposicin ecolgica debera ir acompaado de una reduc-
cin equivalente de otros ingresos pblicos.
En estos tiempos en que se plantea frecuentemente que
hay que reducir el papel del sector pblico en favor del
papel del mercado, pienso que como mnimo debera que-
dar abierta la posibilidad de que nuevos impuestos sirvan
para incrementar los fondos destinados a servicios social-
mente tiles y que tengan nulo o poco impacto ambiental
negativo. Por ejemplo, el debate europeo sobre el impuesto
del carbono podra ligarse con otro debate, el de la insu-
ficiencia presupuestaria de la Unin Europea; para los que
ven con insatisfaccin cmo se progresa rpidamente en la
unificacin de mercados y de moneda sin que prcticamen-
te se avance en crear una estructura presupuestaria impor-
tante (el presupuesto de la Unin Europea constituye
actualmente poco ms del 1% del PIB del conjunto de los
pases miembros), la implantacin de una ecotasa a nivel
europeo puede representar un interesante mecanismo para
dotar al presupuesto pblico europeo de relevancia macro-
econmica.
10
Adems, los propios impuestos ecolgicos justifican
muchas veces gastos adicionales por dos motivos muy in-
terrelacionados: para aumentar y acelerar los efectos de la
poltica impositiva, y para reducir sus efectos sociales negati-
vos. As, por ejemplo, los efectos de un aumento de los pre-
cios de los combustibles fsiles se vern acrecentados si el
gobierno difunde informacin sobre posibilidades de ahorro
de energa, invierte en sistemas de transporte pblico, o sub-
venciona determinados programas de investigacin y ahorro
o directamente da subsidios a la comercializacin de ener-
gas alternativas. Por lo tanto, nuevos ingresos ambientales
pueden justificar y hacer ms necesarios determinados gas-
tos en poltica ambiental sin que ello signifique que compar-
ta la idea de que los tributos ecolgicos hayan de ser necesa-
riamente finalistas (con lo que el nombre utilizado es nor-
malmente el de tasa o canon y no el de impuesto). Entiendo
que polticamente sea a veces ms fcil conseguir apoyo para
un tributo del cual se sabe exactamente en qu se gastar el
dinero recaudado, pero mi opinin es que en general el nivel
ptimo (dicho en lenguaje impreciso y sin referirse a la
interpretacin neoclsica del trmino) de gasto en un rea de
poltica ambiental (por ejemplo, en gestin de residuos) no
necesariamente ha de coincidir con el nivel ptimo de
impuestos ecolgicos en dicha rea.
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La cuestin distributiva
La cuestin de los efectos distributivos de los impuestos eco-
lgicos es tan compleja como importante.
En primer lugar, a nivel terico cabe decir que los efectos
distributivos de los impuestos ecolgicos (y de cualquier
poltica ambiental) ataen tanto a los beneficios (quin se
beneficia principalmente de la poltica?) como a los costes
(quin asume los costes de la poltica?), costes que existen
no slo cuando se establecen impuestos sino tambin cuan-
do se establecen regulaciones que aumentan los costes de
produccin y que alguien tiene que pagar. Sin embargo, el
reparto de los beneficios es en general an ms difcil de
establecer que el de los costes y en muchos casos los benefi-
ciados son en gran parte las generaciones futuras y los habi-
tantes de otros lugares del mundo diferentes de aquel en el
que se soportan los costes de la poltica ambiental (ste es
claramente el caso de las polticas para reducir el efecto
invernadero) (Jacobs, 1997).
Por lo que se refiere a cmo se reparten los costes de los
impuestos ecolgicos deberamos distinguir dos casos, a
pesar de que la frontera no es perfectamente clara.
I Nuevos impuestos sobre bienes o
actividades especficos
El primero es un contexto en el que se introducen nuevos
impuestos (o se reforman algunos tributos para darles un
carcter incentivador) que afectan a unos bienes o activida-
des muy especficos. Aqu difcilmente se puede generalizar,
aunque el punto de partida es que con toda probabilidad
cualquier impuesto indirecto, como son los impuestos ver-
des, acabar repercutiendo sobre los consumidores. Los efec-
tos distributivos dependen obviamente del bien o actividad
afectados, del diseo especfico del impuesto y de si se esta-
blecen o no medidas compensadoras.
Si lo que gravamos es un bien bsico como el consumo de
agua, es de esperar que el efecto ser en principio regresivo,
es decir, que proporcionalmente afectar ms a los ms
pobres, porque la elasticidad de la demanda de agua respecto
a la renta es probablemente positiva pero inferior a la unidad.
Ahora bien, si establecemos una tarifa cero o muy baja para
los consumos ms bsicos y luego establecemos una tarifa
muy creciente a medida que sube el consumo, el efecto puede
ser no slo que se castiga a los derrochadores sino que pro-
porcionalmente pagan mucho ms los ms ricos.
11
Por otro
lado, si al mismo tiempo subvencionamos sistemas de ahorro
de agua para los ms pobres, tambin podemos estar redu-
ciendo los efectos sociales regresivos. Podran multiplicarse
los ejemplos. Si gravamos el uso del transporte privado, los
efectos previsibles son ms bien progresivos, especialmente si
al mismo tiempo se dedican ms recursos a subvencionar el
transporte pblico.
12
I Nueva fiscalidad sobre las energas
no renovables y las emisiones de
carbono
El segundo caso se asocia con el trmino reforma fiscal ecolgi-
ca y normalmente tiene como componente principal una ele-
Jordi Roca Fiscalidad ambiental y reforma fiscal ecolgica
9
vada fiscalidad sobre el uso de energas no renovables/emi-
siones de carbono. Las diferencias con respecto al caso ante-
rior son dos. La primera, la magnitud de los tributos, que ya
no pueden considerarse marginales y que ahora no slo afec-
tan a unos pocos bienes o actividades. La segunda es que en
el centro de la discusin de los efectos distributivos se ha de
situar tambin la cuestin de cul es el uso de los nuevos
ingresos tributarios.
I Sobre los efectos distributivos de los cambios de precios
inducidos. Por lo que se refiere al primer aspecto, existen
estudios que han intentado evaluar en algunos pases el efec-
to que en los diferentes grupos sociales (clasificados por
niveles de renta) tendra un impuesto sobre las emisiones de
carbono. Los estudios iniciales se basaron en las compras de
energa por las diferentes familias (un dato que normalmen-
te se obtiene a partir de encuestas de presupuestos familia-
res). En el caso de Gran Bretaa se conclua que los efectos
seran regresivos, porque el aumento de precios que soporta-
ran los grupos de menor renta sera muy superior al de los
grupos de mayor renta. Sin embargo, el resultado no poda
generalizarse para todos los pases europeos, y segn un
estudio comparativo los efectos regresivos seran apreciables
en Irlanda y el Reino Unido mientras que los pagos fiscales
adicionales seran prcticamente proporcionales al gasto
total en Francia, Alemania, Italia, Espaa y Holanda (Agen-
cia Europea de Medio Ambiente, 1997: 36).
13
Sin embargo, es necesario tener en cuenta otros efectos
indirectos, ya que un encarecimiento de la energa afectara
a todos los sectores econmicos. Para ello es necesario par-
tir de tablas input-output con el objeto de conocer la intensi-
dad de uso de las distintas fuentes de energa en la produc-
cin de los diferentes bienes y servicios: por ejemplo, por
cada mil pesetas producidas en el sector textil, qu cantidad
de las diferentes fuentes de energa se ha utilizado directa e
indirectamente en su produccin. Con este tipo de informa-
cin y conociendo las estructuras medias de gasto de las
familias segn niveles de renta, podemos evaluar con razo-
nable aproximacin cmo se ver afectado el precio de su
cesta de la compra. Adems, hemos de tener en cuenta
que los cambios en los precios relativos provocarn efectos
de sustitucin en el consumo (la propia estructura de con-
sumo de los diferentes grupos sociales se alterar como
consecuencia de los cambios de precios) e inducirn cam-
bios tcnicos (si la energa se encarece, quizs se reducir la
cantidad de energa utilizada para producir un determina-
do bien).
A los primeros estudios sobre el impacto distributivo de
un impuesto sobre el carbono les han seguido algunos estu-
dios ms sofisticados basados en las tablas input-output y
que en algunos casos han tenido en cuenta previsiones sobre
la sustitucin en el consumo (aunque no sobre el cambio tc-
nico). Los estudios referidos a Gran Bretaa parecen confir-
mar el carcter regresivo del impuesto sobre el carbono en
este pas (si no se adoptan medidas compensatorias) (vase
Symons, Proops y Gay, 1994), mientras que en el caso espa-
ol un reciente trabajo concluye que el impacto total directo
e indirecto del impuesto sera neutral en el sentido de que
afectara de forma ms o menos proporcional al gasto para
los diferentes grupos de renta (Labandeira y Labeaga, 1998).
I Sobre el destino de los nuevos ingresos tributarios. La
segunda cuestin importante es que el estudio de los efectos
redistributivos de la introduccin de impuestos ecolgicos
(que son un tipo de impuestos indirectos) que representen
entradas masivas de recursos para las administraciones
pblicas debe dar una importancia fundamental al anlisis
del destino de dichos recursos. Hay varias posibilidades, que
no son en absoluto excluyentes.
La primera posibilidad, ya apuntada (y en general no
contemplada por los que insisten en la neutralidad fiscal),
es la de gastar el dinero adicional, lo cual podra beneficiar
especialmente a los sectores de menor nivel de renta, tanto si
se trata de compensaciones especficas a los sectores de
menor renta directamente afectados por el aumento de pre-
cios (por ejemplo, subvenciones para sistemas de calefaccin
ms eficientes) como si se trata de gastos generales de carc-
ter redistributivo.
La segunda posibilidad es la de reducir otras partidas de
ingresos. Como se sabe, los ingresos pblicos de los pases
europeos dependen de tres grandes fuentes de recursos: las
cotizaciones sociales, los impuestos directos y los impuestos
indirectos. (En el caso espaol cada una de estas fuentes
representa ms del 10% del PIB, y el orden en el que apare-
cen citadas refleja su importancia relativa). Se abren, pues,
tres grandes vas de reformas si se decide que el gasto pbli-
co no aumente o aumente en una cantidad mucho menor
que la correspondiente a la recaudacin de los impuestos
verdes.
I Las opciones de reforma y sus efectos. La primera es la
de reducir los impuestos directos, y en particular el impuesto
sobre la renta, como efectivamente se hizo en Suecia (y en
algn otro pas) dentro del paquete de reforma de princi-
pios de los noventa, en el que se introdujeron diversos
impuestos ecolgicos. En la medida en que son los impues-
tos directos los que permiten diferenciar segn niveles de
renta y es en ellos en los que descansa la capacidad redistri-
butiva del sistema fiscal (mayor o menor obviamente en
funcin del diseo concreto del impuesto), dicha va de
reforma puede ser muy regresiva y, en mi opinin, debera
descartarse desde criterios de equidad. Sin embargo, no es
descartable que una reduccin de un impuesto directo
como el que grava la renta beneficie a los contribuyentes de
menores ingresos.
Las otras dos alternativas son, en cambio, ms intere-
santes. Una es la de reestructurar los impuestos indirectos de
forma que ganen peso los impuestos ecolgicos basados en
la cantidad y tipo de residuos emitidos y de recursos utiliza-
dos, y pierdan peso otros impuestos indirectos como el IVA.
Para decirlo grficamente, siguiendo la expresin de Jacobs
(1997), podramos pensar en pasar de un impuesto sobre el
valor aadido a un impuesto sobre la contaminacin aadi-
da, aunque debemos tener en cuenta que un impuesto de
este tipo tendra bastantes costes de gestin y control y que
en realidad no es tan fcil ni indiscutible (ni siquiera en tr-
minos tericos) comparar los impactos ambientales, que son
diversos e inconmensurables entre s, que generan los dife-
rentes bienes y servicios en todo su ciclo de vida. (El conteni-
do energtico o la intensidad en carbono son en cambio con-
ceptos ms definidos y fciles de establecer, pero no abarcan
ni mucho menos todos los impactos ambientales). Cules
seran los efectos distributivos de tal reestructuracin? Es
difcil responder sin un estudio especfico sobre el diseo
concreto del cambio. Hemos visto, por ejemplo, que los
impuestos sobre el carbono tal vez sean en algn pas algo
regresivos respecto al gasto, aunque no parece que pueda
generalizarse este resultado, mientras que el IVA sera en
principio neutral si existiese un nico tipo que afectase a
todos los bienes y servicios por igual, pero como existen
tipos diferentes que pueden introducir alguna progresividad
la cuestin es ms compleja.
14
Queda, por ltimo, la muy debatida propuesta de susti-
tuir parte de las cotizaciones sociales (normalmente se plantean
las que recaen sobre la empresa) por impuestos ecolgicos. La
idea es disminuir las cotizaciones que actan como
impuestos sobre el empleo por impuestos sobre la conta-
minacin. Aunque no creo que los resultados en materia de
ocupacin fuesen en absoluto espectaculares, en mi opinin
debe prestarse mucha atencin a dicha propuesta. Por lo que
se refiere al aspecto distributivo, creo que debe pensarse que
las cotizaciones sociales de las empresas tambin recaen
finalmente, como los impuestos indirectos, en los precios al
consumidor. Se plantean, sin embargo, dos interrogantes. El
primero es si en algunas propuestas no se est pensando en
una forma encubierta de reducir los salarios reales (y redis-
tribuir renta de los trabajadores a las empresas), como pasa-
ra si las disminuciones de cotizaciones empresariales no
repercutiesen en los precios y los salarios monetarios no se
ajustasen a los aumentos de precios derivados de los nuevos
impuestos ecolgicos. El segundo, an ms importante, es
que vivimos en momentos en que se est cuestionando
fuertemente la viabilidad del Estado del bienestar y existe el
peligro claro de que una disminucin de las cotizaciones
sociales sirva como argumento para recortar las prestaciones
sociales para evitar un desequilibrio financiero.
15
En otras
palabras, la concrecin del argumento del doble dividen-
do en una disminucin importante de cotizaciones sociales
slo sera compatible con el mantenimiento del nivel de
prestaciones sociales pblicas (tales como pensiones pbli-
cas o subsidios de desempleo) si previamente se acepta que
dicho nivel no tiene por qu depender exclusivamente de las
cotizaciones sociales, sino que puede apoyarse en gran parte
en otros ingresos pblicos.
1. Muchos incluso plantean la que considero poco sensata posi-
cin, asociada con el trmino impuesto pigouviano, de que siem-
pre es posible definir aunque mucho ms difcil de calcular
de forma objetiva el nivel de impuestos que corresponde a la
contaminacin ptima.
2. Dada la desmedida atencin que algunos economistas han dedi-
cado a la postura de Coase en su famoso artculo de 1960, El
problema del coste social (Coase, 1994), vale la pena distinguir
dos cosas muy diferentes. Una es discutir sobre instrumentos
de mercado como un instrumento que el Gobierno tiene para
influir en la situacin ambiental, y otra muy diferente pensar en
la peregrina idea de que puede hacerse frente a los problemas
ambientales ms relevantes (que representan males pblicos)
por la libre negociacin entre los implicados.
3. Revisiones de experiencias de fiscalidad ecolgica pueden
encontrarse en Agencia Europea de Medio Ambiente (1997) y en
Gale, Barg y Gilles (1995). Para el caso especfico de la contami-
nacin atmosfrica, vase Cansier y Krumm (1997).
4. En las negociaciones internacionales (Kioto, 1997) se ha aproba-
do la posibilidad (an sin concretar) de intercambios de dere-
chos de emisin de gases de efecto invernadero para cubrir los
compromisos, pero en absoluto un mercado generalizado en la
lnea de lo planteado por economistas de izquierdas; lo aproba-
do simplemente consiste en permitir que un pas como Estados
Unidos, comprometido en una irrisoria reduccin, pueda inclu-
so evitar sta a cambio de una transferencia monetaria a un pas
como Rusia, comprometido a estabilizar sus emisiones (que con
toda probabilidad disminuirn debido a la propia situacin eco-
nmica). Es un buen ejemplo de cmo un mismo instrumento
econmico puede beneficiar a unos u otros pases segn el con-
texto en que se plantee.
5. Puede pensarse tambin en la forma contraria de influir sobre
las emisiones mundiales: no gravando stas all donde se utili-
zan los combustibles sino subiendo el precio de los recursos
energticos por parte de los pases exportadores; ello exige, sin
embargo, una estrategia en este sentido y una capacidad de
coordinacin por parte de los principales pases exportadores,
cosa que, en el caso del petrleo, se produjo en los aos setenta
(por motivos que desde luego nada tenan que ver con la polti-
ca ambiental) pero que hoy no se da. Este aumento de los pre-
cios producira y ha producido cuando se ha dado una
transferencia de recursos de los pases importadores a los pases
exportadores; aunque estos ltimos son en general ms pobres
que los primeros, todos los pases importadores se ven perjudi-
cados independientemente de su nivel de renta.
6. Un tema debatido era el hecho de que gravar los combustibles
fsiles representaba favorecer la energa nuclear, que (directa-
mente) no provoca emisiones de carbono. Los posibles efectos de
reducir un impacto ambiental a costa de provocar otro igual o
ms importante han de ser tenidos siempre en cuenta por la pol-
tica ambiental. Por otro lado, el impuesto no se planteaba gene-
ralmente como ingreso de la Unin Europea sino como impuesto
unificado pero de mbito estatal. As, la cuestin de si se recauda
en el momento de la importacin o extraccin del recurso o de su
comercializacin a los usuarios finales es muy relevante: en el
primer caso, los pases con un importante sector extractor de
combustibles fsiles o que sirven de paso a la entrada de impor-
taciones energticas seran los que ms recaudaran.
7. Las estadsticas sobre emisiones de carbono se expresan a veces
en unidades de carbono y a veces en unidades de CO
2
. La equi-
valencia es la siguiente: 1 tonelada de C equivale aproximada-
mente a 3,67 toneladas de CO
2
.
8. Dada la situacin del mercado de petrleo, si ahora se aplicase
un impuesto de esta cuanta slo se compensara una parte de la
cada del precio internacional experimentada desde principios
de los ochenta. El precio del carbn se vera, en cambio, ms
afectado.
9. Segn datos de la Agencia Internacional de la Energa, global-
mente en el conjunto de los pases de la OCDE entre 1973 y 1995
el uso total de energa primaria aument ms del 25% a pesar de
una disminucin muy significativa de la intensidad energtica
(es decir, de la relacin entre uso de energa y PIB). Sin embargo,
el uso de petrleo s disminuy ligeramente (vase Agencia
Internacional de la Energa, varios aos).
10. Esto es lo que se planteaba en un reciente manifiesto de econo-
mistas europeos crticos con el tipo de integracin europea que
se est llevando a cabo y en el que un nuevo impuesto sobre la
energa y un impuesto sobre las transacciones en divisas a nivel
europeo se citaban como candidatos destacados para dar una
mayor base financiera a las instituciones europeas (Memo-
randum of European Economists, 1997).
11. En el rea metropolitana de Barcelona existe actualmente un
importante conflicto con miles de familias que desde hace aos
no pagan los impuestos que se cobran en la factura del agua por-
que consideran abusivo el elevado precio de un bien tan bsico.
La solucin al conflicto y al mismo tiempo el estmulo al ahorro
de agua se veran facilitados si la estructura de precios se alterase
de forma que los consumos muy bsicos (que son los ms inflexi-
bles al precio) fuesen mucho ms baratos y el precio medio del
metro cbico aumentase mucho a partir de niveles de consumo
superiores. Actualmente, el hecho de que exista una cuota fija
relativamente importante provoca que para la mayora de las
familias la reduccin del consumo en, por ejemplo, un 25%
suponga una disminucin de la factura de menos de un 25%.
12. Dicho sea sin caer en la visin habitual de que siempre se subven-
ciona el transporte pblico y no el privado. Se ha calculado que
los gastos pblicos totales ligados al transporte privado por carre-
tera (principalmente, pero no slo, infraestructuras) son algo
superiores a todos los ingresos pblicos (impuestos de carburan-
tes, sobre la venta de vehculos, tasas de circulacin). El trans-
porte privado por carretera, una de las actividades ms genera-
doras de externalidades, no estara pues gravado sino subvencio-
nado (Estevan y Sanz, 1996, especialmente tabla 2, pp. 361-362).
13. Desde luego, puede argumentarse que dado que el ahorro en
general aumenta con el nivel de renta, incluso un impuesto neu-
tral respecto al gasto es regresivo respecto al nivel de renta.
14. Pero en Espaa s parece que el IVA efectivo es prcticamente
proporcional respecto al gasto. Esto es lo que concluyeron en un
estudio Mayo y Salas (1994) partiendo del IVA de 1989 y de la
estructura de gasto segn la Encuesta de Presupuestos Fami-
liares de 1980-81.
15. En Espaa la idea de que el sistema pblico de prestaciones
sociales no asistenciales ha de basarse en el equilibrio financiero
ha sido establecida por los llamados Pactos de Toledo. Vase
una crtica en Roca (1996).
Cuaderno 27
10
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Cuaderno 27
Jordi Roca, Fiscalidad ambiental y reforma fiscal ecolgica, Cuadernos Bakeaz, n 27, junio de 1998.
Jordi Roca, 1998; Bakeaz, 1998.
Las opiniones expresadas en estos trabajos no coinciden necesariamente con las de Bakeaz.
Cuadernos Bakeaz es una publicacin monogrfica, bimestral, realizada por personas vinculadas a nuestro centro o colaboradores del
mismo. Aborda temas relativos a economa de la defensa, polticas de seguridad, educacin para la paz, guerras, economa y ecologa;
e intenta proporcionar a aquellas personas u organizaciones interesadas en estas cuestiones, estudios breves y rigurosos elaborados
desde el pensamiento crtico y desde el compromiso con esos problemas.
Director de la publicacin: Josu Ugarte Coordinacin tcnica: Blanca Prez Consejo asesor: Joaqun Arriola, Nicolau Barcel,
Anna Bastida, Roberto Bermejo, Jess Casquette, Xabier Etxeberria, Adolfo Fernndez Marugn, Carlos Gmez Gil, Rafael Grasa,
Xess R. Jares, Jos Carlos Lechado, Arcadi Oliveres, Jess M Puente, Jorge Riechmann, Pedro Sez, Antonio Santamara, Angela da
Silva, Ruth Stanley, Carlos Taibo, Fernando Urrutikoetxea Ttulos publicados: 1. Carlos Taibo, Veinticinco preguntas sobre los conflic-
tos yugoslavos (ed. revisada); 2. Xabier Etxeberria, Antirracismo; 3. Roberto Bermejo, Equilibrio ecolgico, crecimiento y empleo; 4.
Xabier Etxeberria, Sobre la tolerancia y lo intolerable; 5. Xabier Etxeberria, La tica ante la crisis ecolgica; 6. Hans Christoph
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ambiental y reforma fiscal ecolgica Diseo: Jess M Juaristi Fotocomposicin: ABD Impresin: Grafilur ISSN: 1133-9101
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