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Dados

Print version ISSN 0011-5258

Dados vol. 39 no. 3 Rio de Janeiro 1996


http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52581996000300005

Teses Equivocadas sobre a Ordem Mundial Ps-Guerra Fria*


Maria Regina Soares de Lima

"[...] como muito improvvel que mesmo um regime enrgico em Moscou abandone o 'socialismo cientfico' para estimular a economia, ou corte drasticamente o peso dos gastos com a defesa, e com isso afete o ncleo militar do Estado Sovitico, as perspectivas de fugir das contradies enfrentadas pela URSS no so boas. Sem o seu poder militar macio, ela pouco representar no mundo; com seu poderio militar macio, ela faz com que os outros pases se sintam inseguros e prejudica seus prprios objetivos econmicos. um dilema sombrio. Mas isso dificilmente poder constituir-se numa satisfao irrestrita para o Ocidente, j que nada existe no carter ou na tradio do Estado russo para sugerir que ele poderia aceitar de bom grado o declnio imperial. Na verdade, historicamente, nenhum dos amplos imprios multinacionais [...] jamais se retirou para a sua prpria base tnica enquanto no foi derrotado numa guerra de grandes potncias, ou [...] foi to enfraquecido pela guerra que uma retirada imperial tornou-se politicamente inevitvel. Os que se rejubilam com as dificuldades enfrentadas hoje pela Unio Sovitica e esperam o colapso desse imprio deveriam lembrar-se de que essas transformaes ocorrem normalmente a grande custo, e nem sempre de maneira previsvel." Paul Kennedy, Ascenso e Queda das Grandes Potncias, p. 487, nfase no original.

Como em outros momentos histricos em que eventos singulares engendraram transformaes profundas na ordem internacional, o fim da Guerra Fria no foi previsto ou antecipado nem pelos especialistas em relaes internacionais. Na verdade, subjacente a este campo disciplinar existe um paradoxo: se se concorda que rupturas, eventos singulares e descontinuidades constituem a matria-prima por excelncia das relaes internacionais, a reflexo terica sobre estas tem sido, porm, muito colada histria; seus conceitos e modelos analticos so elaborados com base na experincia, sendo adequados para examinar o passado e pouco teis para dar conta de mudanas e situaes novas.1 Ademais, o evento em si uma grande potncia voluntariamente abrindo mo da condio de superpotncia praticamente indito na histria das relaes internacionais, no estando previsto nas teorias de "transio de poder" nos moldes daquelas de Gilpin (1981) ou de Kennedy (1989).A posteriori, formou-se uma extensa lista de explicaes sobre o fim da Guerra Fria, algumas delas recorrendo a processos geolgicos, como o "movimento submerso das placas tectnicas", para explicar o que originalmente no conseguiram prever (Gaddis, 1992). Paralelamente "indstria explicativa" que se formou ao fim da Guerra Fria, formou-se uma outra, to frutuosa quanto a primeira, sobre "a ordem ps-Guerra Fria". Uma das caractersticas dessa produo a sua diversidade, sendo vrios os modelos do mundo psGuerra Fria e, mais importante, retratando, antes de mais nada, o mundo como o analista gostaria que fosse. Assim, os diversos cenrios internacionais so antes indicativos das preferncias normativas desses analistas sobre a "melhor ordem", do que de sua viabilidade

lgica ou emprica; so tambm prescritivos no sentido de indicar os meios para atingi-la. Isto se reflete tanto no uso da analogia histrica que servir de base para a construo da ordem provvel, quanto na escolha daquela tendncia ou daquele evento, a partir dos quais so projetadas linearmente i.e., sem que se mencione as condies especficas e os fatores contextuais que tornaram tal evento possvel, no passado suas implicaes no futuro. No apenas o componente normativo est fortemente presente nesse debate, como tambm se observa uma significativa preponderncia de argumentos liberais no sentido da convergncia necessria entre ordem econmica e poltica. No sem ironia que um dos mais fortes argumentos sobre a incompatibilidade entre a guerra e a civilizao industrial, desenvolvido por Norman Angell no livro A Grande Iluso, tenha sido publicado em 1910. Quatro anos depois de o fenmeno ter sido considerado por Angell um anacronismo, fadado ao desaparecimento na moderna idade industrial, estourava a Primeira Guerra Mundial. No objetivo deste artigo apresentar mais um cenrio sobre a "ordem ps-Guerra Fria", mas, fundamentalmente, discutir alguns deles com base em argumentos tericos e empricos. A primeira seo examina diferentes interpretaes do fim da Guerra Fria, a partir das respectivas delimitaes histricas do perodo que se estaria finalizando com este evento. Em seguida, so delineadas as caractersticas principais da ordem ps-45, para, na continuao, apresentar de forma bastante esquemtica as tendncias mais significativas nos dias atuais do debate acadmico sobre relaes internacionais. Segue-se uma discusso crtica das teses sobre a ordem mundial ps-Guerra Fria, encerrando-se o artigo com algumas observaes sobre as carncias analticas dos estudos de relaes internacionais em face das transformaes em curso na cena internacional que apontam para a sua complexidade e a dificuldade de entend-la a partir de argumentos lineares e analogias histricas simplistas.

FIM DE QU? A primeira questo a ser enfrentada delimitar o perodo que estamos considerando como o fim de uma etapa. A Guerra Fria finalizou o qu, basicamente? Sem pretenso exausto, pode-se apontar pelo menos cinco respostas que refletem diferentes interpretaes dessa mudana: fim da histria; fim do comunismo; fim do sistema de Westfalia; fim do sistema de Versalhes; e fim da ordem mundial ps-45.2 Tanto a tese do "fim da histria" de Fukuyama, quanto a do fim do comunismo como fora poltica no plano global tm em comum acentuar como novidade da era atual a inexistncia de movimentos de contestao hegemonia da ordem poltica e econmica liberal. A diferena que, no primeiro caso, a hegemonia da ordem liberal no apenas entendida como o fim da histria, mas tambm apresentada como normativamente superior s ordens alternativas experimentadas desde a Revoluo Francesa. A segunda interpretao, ao contrrio, retira do colapso do comunismo, em 1989, os elementos para a crtica das experincias de socialismo real existentes desde a Revoluo Russa de 1917. Ao contrrio da primeira, no-determinista, na medida em que a histria no terminou e outros socialismos so vistos como possveis no futuro. A tese do fim do sistema de Westfalia a mais polmica de todas. Nesta interpretao, o fim da Guerra Fria, juntamente com a globalizao dos circuitos financeiros, o aparecimento dos mercados offshore, a emergncia de questes transfronteirias, a expanso das comunicaes e todos os demais fenmenos associados ao megafenmeno da globalizao, so vistos como responsveis pela eroso do Estado e, conseqentemente, do sistema de Estados estabelecido com a paz de 1648 (Hassner, 1993).3 Baseada na territorialidade e na soberania dos Estados, a ordem de Westfalia tornou-se o cone dos estudiosos das relaes internacionais. Contudo, no inteiramente verdadeiro que Westfalia tenha constitudo uma quebra definitiva da ordem medieval que a precedeu. De fato, algumas instituies remanescentes do Sacro Imprio Romano (Estados eclesisticos e cidades imperiais) s sero totalmente eliminadas no incio do sculo XIX com as conquistas napolenicas (Krasner, 1993b). Por outro lado, tambm nesse sculo que se vai assistir eliminao da violncia no-estatal e instaurao definitiva do monoplio da violncia externa ou da soberania externa dos Estados (Thomson, 1994).4

Na verdade, o prprio princpio da "soberania absoluta" , antes, uma construo doutrinria do que uma realidade prtica. Simultaneamente sua inaugurao, os Estados foram levados a criar outras instituies que, de fato, negavam aquele princpio, como o caso da imunidade diplomtica, estabelecendo um espao fictcio, extraterritorial, no interior dos espaos nacionais (Ruggie, 1993). O fato de a soberania, cuja efetivao depende do reconhecimento mtuo entre os Estados, ser no um atributo intrnseco do Estado, mas uma instituio criada a partir da interao deles, sugere que os seus limites so politicamente estabelecidos. Por outro lado, fatores tais como incerteza e altos custos de transao contribuem para a inrcia das instituies que, uma vez estabelecidas, tendem a persistir mesmo quando mudam as condies contextuais prevalecentes no momento de sua criao. Porm, o maior problema dessa tese de natureza metodolgica. Ela supe uma evoluo institucional unilinear na qual um processo natural de seleo vai segregando seqencialmente as instituies mais eficientes em cada contexto temporal. A utilizao da abordagem histrico-institucionalista na anlise de fenmenos internacionais tem demonstrado, exaustivamente, a natureza descontnua e contingente da mudana institucional, bem como o significativo componente de escolhas individuais e de resultados de conflitos polticos na emergncia e consolidao das instituies internacionais (Spruyt, 1994). Se a vitria do Estado, no passado, vis--vis outros arranjos institucionais concorrentes, em um mesmo perodo, no garante a sua permanncia posterior em um contexto profundamente alterado, tambm nada garante que outras instituies necessariamente o substituiro no futuro. Ir depender dos resultados da dinmica das vantagens competitivas das instituies alternativas ao Estado, incluindo-se entre estas a fora das coalizes poltico-sociais organizadas em torno do Estado e dos arranjos concorrentes. A interpretao do fim da Guerra Fria como o trmino do sistema de Versalhes, que reconfigurou a ordem europia ao final da Primeira Guerra, e o retorno ao sistema regional europeu anterior a 1914, tem como parmetro o fim da bipolaridade e as mudanas no mapa interestatal europeu aps a fragmentao da Unio Sovitica. Desta forma, o retorno a uma estrutura poltico-estratgica multipolar e o ressurgimento de conflitos tnicos nos Blcs e no Bltico apontariam para um futuro de grande instabilidade no continente europeu (Mearsheimer, 1990). Mesmo que a premissa deste argumento seja verdadeira de que a Guerra Fria foi um fator de estabilidade no cenrio europeu no se segue que com o seu trmino, necessariamente, a Europa volte a ser o que era antes de 1914. Em vrias dimenses, notadamente na econmica, as condies hoje so bastante distintas das daquela poca. A ltima interpretao - o fim da Guerra Fria como o fim da ordem mundial ps-45 - semelhante anterior quando classifica aquela mudana como sistmica, no sentido de modificao na distribuio de poder no plano internacional. Assim sendo, 1989 estaria encerrando um perodo cujas caractersticas mais marcantes foram o conflito ideolgico entre dois modelos de sociedade respaldado pela competio poltico-militar entre as duas superpotncias. Desta perspectiva, que me parece a mais adequada pois, diferentemente das anteriores, no afirma conseqentes necessrios mudana, esta interpretada como uma transformao significativa na distribuio do poder no plano mundial, pelo desaparecimento de um dos plos da ordem bipolar anterior, com amplas implicaes para o sistema internacional. Por qualquer definio cannica das relaes internacionais, o fim da Guerra Fria foi uma mudana sistmica: fim da condio de superpotncia da Unio Sovitica, fim da unidade territorial daquele pas e fim do socialismo real. A esta constatao no se segue, necessariamente, o retorno ao status quo ante, como na interpretao anterior, nem muito menos a implicao de que se trata de uma modificao na natureza das unidades que compem o sistema, como no caso da tese do fim da ordem de Westfalia. continuao apontarei algumas das principais caractersticas da ordem mundial ps-45, assinalando as transformaes mais significativas dessas dimenses.

CARACTERSTICAS DA ORDEM PS-45

Retrospectivamente, quatro caractersticas parecem ter sido as mais significativas da ordem da Guerra Fria: (1) a bipolaridade estratgico-militar; (2) a primazia econmica dos Estados Unidos; (3) o "compromisso liberal"; e, finalmente, (4) a importncia do Terceiro Mundo enquanto ator poltico. A bipolaridade estratgico-militar EUA-Unio Sovitica e a dissuaso nuclear como forma de controle do conflito entre as duas superpotncias constituem as caractersticas definidoras daquela ordem. A sua principal implicao foi dar uma certa medida de estabilidade ao sistema mundial, com base em dois processos. Por um lado, o congelamento dos conflitos locais e regionais anteriores Segunda Guerra, resultado de sua vinculao ao conflito poltico-ideolgico bipolar, permitiu s duas superpotncias administr-los e control-los, tendo em vista seus respectivos interesses poltico-estratgicos. Por outro, a dissuaso nuclear controlava o conflito entre as duas superpotncias, uma vez que ao disporem, ambas, de second-strike capability, nenhuma delas tinha incentivo para usar suas armas contra a outra. Ademais, o status na hierarquia internacional e a superioridade estratgicomilitar, conferidos pelas armas atmicas, proviam um incentivo especial aos EUA e Unio Sovitica para controlar a proliferao dessas armas cuja posse asseguraria a condio de grande potncia a quem a obtivesse , mesmo nos pases de suas respectivas esferas de influncia.5 Uma conseqncia relevante da emergncia das armas atmicas na poltica mundial foi quebrar o vnculo entre poder militar e poder econmico que tem caracterizado o moderno sistema internacional. O ciclo de emergncia e queda das grandes potncias evidencia uma correlao significativa, ao longo do tempo, entre capacidade econmica e fora militar (Kennedy, 1989; Gilpin, 1981). A eroso desta combinao histrica fruto do paradoxo das armas nucleares: a escala da violncia tornada possvel pela capacidade destrutiva das armas nucleares ultrapassou exponencialmente o espao fsico no qual a violncia poderia ser empregada, tornando essas armas inteis do ponto de vista de sua utilizao em um conflito real. O teste de fora entre as superpotncias foi deslocado para a periferia, no ocorrendo um enfrentamento direto entre elas. Entretanto, o que mantinha a bipolaridade e o status de superpotncia eram as armas nucleares, independentemente de eventuais redues de fato nas respectivas capacidades econmicas. Ademais, ao atenuar o "dilema de segurana", em especial dos membros da aliana do Ocidente, o guarda-chuva nuclear acabou por permitir que alguns destes (Alemanha e Japo) se tornassem potncias econmicas, sem serem necessariamente potncias militares. Finalmente, a prpria monopolizao do jogo estratgico pelas duas superpotncias deslocou o espao de manobra das demais para o campo econmico. Um aspecto importante da Guerra Fria foi sua funcionalidade para as duas superpotncias. Desta forma, o sistema de Guerra Fria expressava e reforava o domnio destas na poltica mundial, pois no apenas ajudava a controlar os aliados mais rebeldes no continente europeu, como provia uma justificativa para sua interveno nos assuntos domsticos dos pases perifricos. De fato, a rivalidade estratgico-militar operava com vantagem para as superpotncias: permitia o controle do Leste Europeu pela Unio Sovitica, gerando estabilidade em uma regio tradicionalmente instvel; continha as ambies alems na rea; e, por ltimo, assegurava a hegemonia dos EUA na Europa, empurrando os pases da Europa Ocidental para os braos norte-americanos (Cox, 1994; Lynch, 1992; Waltz, 1964). A primazia econmica dos Estados Unidos constitui outra caracterstica relevante da antiga ordem. Esta incontestvel nos primeiros vinte anos do ps-Segunda Guerra, momento em que mais acentuado o diferencial econmico entre os Estados Unidos e os demais pases capitalistas. Em 1950, o PIB americano era trs vezes maior que o da Unio Sovitica, oito vezes o da Alemanha Ocidental e o da Frana e doze vezes o do Japo (Kennedy, 1989, Tabela 36, p. 353). Foram esta primazia econmica e a rivalidade bipolar os responsveis pela disposio norte-americana de investir recursos no apenas na reconstruo europia no ps-guerra, mas na montagem de um arcabouo institucional multilateral nos planos poltico e econmico cuja importncia para a normalizao das relaes econmicas internacionais no foi desprezvel. Essa combinao entre superioridade econmica e rivalidade estratgica tambm foi relevante para a reintegrao dos vencidos na Segunda Guerra em especial Alemanha e Japo aliana do Ocidente, patrocinada pelos EUA, muitas vezes contra a vontade dos demais parceiros da aliana (Keohane, 1982).

A terceira caracterstica da ordem mundial ps-45 foi o "compromisso liberal", tambm denominado embedded liberalism, conformando a economia poltica internacional no sentido de permitir que a liberalizao econmica multilateral, sob a gide das sucessivas rodadas do GATT, fosse consistente com o welfare state, ou pelo menos com o novo papel social do Estado nos pases avanados no ps-guerra (Ruggie, 1982). Desta forma, simultaneamente eliminao das barreiras tarifrias e abertura econmica dos pases avanados, ampliaram-se os papis do Estado, garantindo-se a estabilidade domstica. As prprias regras do GATT combinavam princpios econmicos liberalizantes com mecanismos de salvaguarda nacional. Assim, o compromisso liberal pode ser visto como a contrapartida externa do compromisso social-democrata. Por outro lado, uma vez que a agenda da liberalizao econmica se fixou no rebaixamento de barreiras alfandegrias, por meio de concesses tarifrias entre os principais parceiros comerciais, a abertura do comrcio mundial pde conviver com estruturas econmicas e arranjos institucionais domsticos bastante diferentes entre si. Ademais, a vigncia do princpio multilateral da no-discriminao, representado pela clusula da nao mais favorecida, permitiu que os pequenos pases no comrcio internacional pudessem auferir os benefcios da liberalizao econmica sem concesses equivalentes.6 Finalmente, a emergncia do Terceiro Mundo como ator na poltica mundial tambm pode ser apontada como uma das feies significativas da antiga ordem. A rivalidade da Guerra Fria e a existncia das instituies multilaterais globais, criadas por iniciativa dos EUA, tornaram possvel algo tambm indito na poltica mundial moderna: que os pequenos pases dispusessem de um espao, em particular no mbito da Assemblia Geral da ONU e de suas agncias especializadas, para o exerccio da capacidade da voz e de voto (Krasner, 1985). O processo de descolonizao nos anos 60 e a entrada dos novos Estados nos fruns globais erodiram a condio majoritria dos pases desenvolvidos nessas arenas, permitindo que os pases em desenvolvimento pudessem constituir maiorias em questes econmicas e sociais. Este recurso institucional e a Guerra Fria foram responsveis pela constituio da assim chamada "agenda do desenvolvimento", cujo eixo era a transferncia de recursos e a reviso da ordem econmica internacional em favor dos pases em desenvolvimento. A estrutura dual da ONU, com um Conselho de Segurana no qual as superpotncias exercem o poder de veto e uma Assemblia Geral em que vale o princpio de" cada pas um voto", ilustra a arquitetura de poder da antiga ordem. Independentemente dos resultados alcanados pelas demandas do Terceiro Mundo por justia distributiva no plano internacional, os maiores espaos de negociao para pases sem poder nessa ordem bipolar constituram um fenmeno atpico na histria do sistema internacional. A primeira caracterstica da velha ordem desapareceu com o colapso da Unio Sovitica. A perda da primazia econmica dos EUA pode ser atestada pela diminuio de sua participao relativa na economia mundial, tendncia nada surpreendente tendo em vista a recuperao das economias europia e japonesa, praticamente destrudas durante a guerra. Considerando-se o produto econmico agregado, a posio relativa dos EUA declinou do final dos anos 40 at aproximadamente o incio dos 70, mantendo-se relativamente estvel desde ento.7 A crise do compromisso liberal acompanhou a crise do welfare state. Finalmente, essas trs mudanas, juntamente com os efeitos da globalizao produtiva e da crise da dvida e dos modelos de desenvolvimento, diminuram drasticamente o peso do Terceiro Mundo na poltica mundial. No apenas se reduziu a capacidade de ao coletiva da periferia, como hoje so bem mais estreitos os espaos de negociao dos pases em desenvolvimento no plano internacional. Cabe uma observao com respeito crise do consenso liberal. Foram as instituies criadas por este consenso que permitiram que se pudesse ignorar as diferenas entre as estruturas institucionais domsticas dos principais atores na economia internacional EUA, Europa e Japo enquanto se avanava no processo de internacionalizao. Contudo, o sucesso deste ltimo, ao tornar cada vez mais irrelevante, do ponto de vista econmico, a distino clssica entre "interno" e" externo", colocou na agenda de negociaes dos principais parceiros econmicos a considerao das conseqncias diferenciais de seus respectivos arranjos domsticos (Ruggie, 1994). Assim, pode ser creditada na conta das contradies da globalizao a nova salincia de problemas distributivos no ambiente negociador desses pases. Alm das questes de fairness das respectivas polticas e arranjos institucionais

domsticos e da escolha do padro a partir do qual se far a harmonizao das polticas econmicas desses pases, tambm figuram nessas negociaes os padres ambientais e os trabalhistas nacionais" clusula social", como tem sido denominada nas negociaes internacionais. Claro est que a emergncia, entre pases avanados, de questes distributivas nas negociaes econmicas internacionais tender a envolver mais agncias internacionais do que apenas a Organizao Mundial do Comrcio, mais atores domsticos, ampliando, conseqentemente, seu teor conflituoso. Estas observaes sugerem dificuldades significativas a serem enfrentadas no processo de convergncia econmica, pelo menos no caso dos pases avanados.

TENDNCIAS DO DEBATE ACADMICO De uma forma um tanto esquemtica, esse debate pode ser estruturado a partir de como os analistas e os atores polticos de modo geral interpretam a mudana da ordem internacional com o fim da Guerra Fria. Duas posies polares podem ser identificadas.8 A primeira delas, hoje minoritria, enxerga as mudanas com as lentes conceituais do paradigma realista o que, nas relaes internacionais, significa a nfase no Estado, na poltica de poder e na fora como elementos principais, e na anarquia no sentido da ausncia de um poder soberano ou de um governo acima dos Estados nacionais como o elemento definidor do sistema internacional, independentemente de este ser caracterizado por uma distribuio extremamente desigual de poder entre os Estados. Para esta corrente terica, a natureza anrquica do sistema internacional o diferencia fundamentalmente do sistema domstico submetido a um governo nacional. Para aqueles que enxergam as mudanas com culos realistas, as modificaes ocasionadas pelo fim da Guerra Fria so significativas, apontando para uma nova distribuio de poder no sistema internacional, permanecendo, porm, a caracterstica anrquica do sistema de Estados. Assim, a preocupao desses analistas com os mecanismos de poder que possam administrar a nova (des)ordem internacional. De modo geral, os cenrios realistas diferem entre si na escolha da forma geomtrica mais provvel de prevalecer: o tringulo (EUA, CE e Japo) ou o pentagrama (estes trs mais China e Rssia, uma espcie de balana de poder semelhana da poltica internacional do final do sculo XIX). Tambm consta das preocupaes realistas apontar os provveis candidatos na transio de poder, aqueles pases emergentes com recursos de poder (potenciais ou efetivos) suficientes, mas ainda sem o reconhecimento dos demais. De modo geral, os cenrios realistas tendem a ser mais pessimistas com relao estabilidade da nova ordem, em particular em funo da difuso das armas nucleares que, neste caso, no mais funcionariam como instrumento de dissuaso entre as potncias.9 A outra viso polar enfatiza as mudanas qualitativas da ordem internacional sinalizadas pelo fim da Guerra Fria que, desta perspectiva, encerraria uma era nas relaes internacionais, caracterizada pela consolidao do Estado territorial como forma bsica de organizao poltica e pela competio entre Estados como o elemento primordial da poltica mundial. Esta viso compreende vrias tendncias e correntes tericas que convergem para o tema do declnio do Estado, seja como locus privilegiado da identidade nacional, seja como instituio com relativa autonomia para formular e implementar polticas governamentais e para gerenciar e resolver problemas que so, simultaneamente, domsticos e internacionais. A emergncia de comunidades subnacionais e a salincia renovada das demandas por autodeterminao, por um lado, e a formao de espaos transnacionais e extraterritoriais na poltica, na economia, na cultura, por outro, so fenmenos que contribuiriam para a eroso da soberania interna e externa dos Estados e, conclui-se, do prprio princpio constitutivo do sistema de Estados (Lyons e Mastanduno, 1995). Em algumas vises mais radicais, outras instituies que no o Estado, tais como o mercado, os atores transnacionais, as instituies internacionais e as organizaes nogovernamentais, so apontadas como mais promissoras para garantir a ordem e a cooperao internacionais, seja por serem mais eficientes que o Estado na ordem global, seja por se mostrarem mais efetivas em estimular a solidariedade dos indivduos (Kahler, 1995). Argumentos mais cuidadosos no supem que o Estado esteja sendo substitudo por

essas outras instituies, apenas que mudanas materiais e epistmicas esto contribuindo significativamente para a eroso de sua autoridade. De qualquer maneira, a formao de estruturas de interao e de autoridade transnacionais e extraterritoriais vista como a superao da organizao anrquica do sistema mundial e o embrio de uma sociedade internacional.10 De certo modo, o debate hoje nos meios acadmicos anglo-saxes guarda alguma semelhana, mas em sentido inverso, com aquele ocorrido nas primeiras dcadas deste sculo, a partir da reflexo de E. H. Carr (1964) sobre o significado profundo da crise do sistema internacional no final dos anos 30, a partir do colapso de toda uma estrutura utpica baseada no conceito de harmonia de interesses.11 Naquela poca, como hoje, os desafiantes atacavam a "ortodoxia" dominante, em particular a sua defesa do status quo. Hoje, a ortodoxia o realismo, desafiado por neowilsonianos, institucionalistas-liberais, construtivistas, ps-modernistas e neomarxistas no apenas como sendo um paradigma em degenerescncia, mas tambm como prtica internacional com conseqncias ticas perniciosas. Para alguns tericos crticos, a hegemonia intelectual e poltica do realismo seria um dos maiores impedimentos transformao do sistema internacional de anrquico em comunitrio.12 H uma caracterstica comum muito significativa desse debate nos pases industrializados, mesmo entre campos intelectuais to antagnicos. Ainda que as posies sejam terica e metodologicamente bastante distintas, pode-se perceber uma curiosa convergncia entre elas quanto ao tratamento reservado aos pases perifricos nesta nova ordem. Esta pode ser exemplificada pela idia de "desvinculao" entre o centro e os demais. Assim, por exemplo, algumas verses realistas chamam a ateno para a nova arquitetura das relaes centroperiferia no sistema mundial, apontando inclusive para o movimento simultneo e contraditrio de concentrao de poder centro mais dominante e periferia mais subordinada, como nunca teria ocorrido desde que o processo de descolonizao se iniciou e de difuso de poder na direo da periferia (Buzan, 1991). Nesse novo cenrio, o centro visto como mais harmnico, com menor grau de diviso e rivalidade ideolgicas, onde o direito internacional e as organizaes internacionais so mais efetivos. Ao contrrio, na periferia prevalece um mundo hobbesiano, com a fora como elemento ativo e rbitro final dentro e entre pases (Goldgeir e McFaul, 1992). Diferentemente de perodos anteriores, a interdependncia centro/periferia seria ainda mais assimtrica em detrimento da ltima, diminuindo, ainda mais, o seu j reduzido poder de barganha. Na verso institucionalista-liberal, por sua vez, a desvinculao aparece na forma da nfase noo de comunidade internacional em oposio ordem das soberanias. A primeira supe um consenso normativo com relao a princpios liberais na economia e na poltica, ao contrrio da segunda que parte da convivncia de atores fundamentalmente diferentes e, portanto, de uma ordem mundial plural. Da primeira perspectiva, o pertencimento comunidade internacional dependeria da adeso a esse consenso liberal (Lebow, 1995, pp. 41-5). Em resumo, diferentemente do passado, quando era predominante na perspectiva das grandes potncias o movimento de incluso da periferia, j que esta representava uma rea de expanso para a sua misso civilizadora e para a extrao de benefcios materiais, prevalece agora a sndrome da excluso. Quer na viso realista, quer na institucionalista, a periferia vista com os olhos da "conteno" de problemas e externalidades negativas (drogas, pobreza/migrao, epidemias, degradao ambiental, efeitos climticos do desflorestamento,dumping social etc.) que nela se originam.

TESES EQUIVOCADAS SOBRE A ORDEM MUNDIAL PS-GUERRA FRIA No se pretende, nesta seo, esgotar todos os argumentos e cenrios propostos para o psGuerra Fria, mas examinar aqueles que aparecem mais freqentemente na literatura especializada e de divulgao, alguns deles de to repetidos j adquiriram foros de verdade. So eles: a utilidade decrescente da fora militar; a ampliao dos espaos comunitrios e de cooperao; a emergncia de um sistema unipolar; a constituio de um concerto global; e o revigoramento das Naes Unidas.

A tese da utilidade decrescente da fora militar, ou da perda de importncia do poder militar como elemento modelador das relaes internacionais e sua substituio pelos poderes econmico, ambiental e societal, a verso high-tech daquela do doux commerce dos sculos XVII e XVIII, quando o mercado era visto como solvente do poder arbitrrio e dos instintos guerreiros dos soberanos e o comrcio instrumento civilizatrio por excelncia da sociedade (Hirschman, 1992). Na verso do final do sculo XX, o argumento tem por base a crena de que as armas nucleares vo fornecer o principal parmetro do contexto estratgico ps-Guerra Fria. Nesse sistema, tambm denominado de arma absoluta, a vitria sobre o oponente depende de se alcanar a condio de second-strike capability, alm da qual qualquer quantidade adicional de armamento em nada contribui para aumentar a defesa j assegurada por aquela capacidade. Prevalecendo um contexto estratgico dessa natureza, os gastos militares das potncias aumentariam at ser alcanada capacidade de resposta, e a partir desse patamar declinariam, mesmo que os dos oponentes potenciais continuassem aumentando. nesse sentido que, em uma situao de destruio mtua assegurada, as armas nucleares so consideradas armas defensivas e, a partir de um certo patamar, de utilidade decrescente na defesa de um pas. O oposto ocorre no sistema de tecnologia militar convencional, em que a vitria sobre o oponente depende da razo entre os seus gastos militares e os dos demais, ou do tamanho relativo das respectivas foras militares. Neste caso, ao contrrio do anterior, o sistema de armamentos convencionais estimularia a dinmica da ao e reao nos gastos militares entre rivais potenciais em uma espiral sem fim (Powell, 1994). Ora, a tese da utilidade decrescente da fora militar s faz sentido se o sistema de arma absoluta for o que predominar no contexto estratgico do ps-Guerra Fria. Mesmo que isto viesse a ocorrer, o passado recente no autoriza, porm, a crena em limites absolutos dos gastos militares das potncias, j que argumentos tcnico-polticos foram utilizados sistematicamente pelas duas superpotncias para ampliar a fronteira da dita capacidade de resposta. Ademais, todas as indicaes so de que o parmetro que est prevalecendo no o da arma absoluta, mas o da tecnologia convencional. Neste particular, podem ser mencionados a alta interpenetrao das tecnologias militar e civil e os avanos tecnolgicos nos armamentos convencionais; o fortalecimento crescente dos movimentos de oposio s armas nucleares; a reduo dos gastos militares das antigas superpotncias em especial o armamento estratgico-nuclear simultnea ao aumento dos gastos militares convencionais de alguns pases, em particular na regio do Pacfico; e, finalmente, o retorno da diplomacia de fora e demonstraes de poder militar por parte exatamente das potncias nucleares EUA e Cuba; China e Formosa; Rssia e Chechnia; Frana e as exploses de artefatos nucleares , tendo em vista objetivos polticos e econmicos, domsticos e de poltica externa. A tese da utilidade decrescente da fora distinta do argumento da desvinculao crescente entre poder econmico e poder militar. A eroso desta vinculao clssica da poltica internacional resultado tanto da existncia das armas nucleares, quanto dos avanos tecnolgicos nos armamentos convencionais que tm permitido "miniaturizar" armas cada vez mais potentes. Uma das conseqncias dos avanos tecnolgicos dos sistemas de armamentos foi a descentralizao e difuso dos meios de violncia, uma das inovaes deste fim de sculo, segundo Hobsbawm (1995), exemplificadas pelos atos terroristas que ameaam a autoridade e o poder de Estados militarmente poderosos em seus prprios territrios. Por outro lado, a "democratizao" dos meios de violncia o mais novo item na lista de ameaas de natureza variada e origem difusa na poltica internacional ps-Guerra Fria, cujo menu de respostas inclui, por exemplo, a ampliao do conceito de segurana e o neo-intervencionismo como prticas legtimas da" comunidade internacional". Curiosamente, porm, essa mesma descentralizao pode vir a fortalecer as prerrogativas do Estado, assim como ocorreu no sculo passado quando, em funo do aumento das externalidades negativas mtuas, geradas pela prtica da privatizao da violncia externa, os Estados convencionaram a instaurao de seu monoplio governamental (Thomson, 1994). O argumento da ampliao dos espaos comunitrios e de cooperao na ordem mundial ps-Guerra Fria questiona as trs principais premissas do realismo: do primado do poder, do comportamento auto-interessado e da anarquia e seu correlato, a prevalncia do princpio da auto-ajuda. No seu lugar, prope a seguinte equao: maior complexificao das relaes polticas, econmicas, culturais etc. gera maior interdependncia dos indivduos, grupos,

Estados, o que, por sua vez, faz emergir a conscincia de um destino comum entre eles, estimulando-se a solidariedade e a cooperao entre esses atores. A tese desenvolvida a partir de dois argumentos terica e metodologicamente distintos: um deles sociolgico, o outro econmico/racionalista. O primeiro enfatiza a natureza eminentemente social das estruturas internacionais e o papel das instituies na conformao das identidades e dos interesses dos indivduos, grupos e Estados, e no apenas seu impacto sobre o comportamento desses atores. Desta perspectiva, a Guerra Fria deve ser entendida como uma estrutura social no sentido sociolgico do termo, i.e., como um conjunto de entendimentos e prticas compartilhados que governou as relaes entre as grandes potncias por mais de quarenta anos. Com o seu fim, abre-se a possibilidade de o "dilema de segurana" estrutura social em que predominante a desconfiana entre os Estados e, por isso, todos tm a pior expectativa das intenes dos demais e, como resultado, definem seu interesse em termos de auto-ajuda antes dominante, dar lugar s" comunidades de segurana" (Wendt, 1995). Nessa nova estrutura, ao contrrio da anterior que estimulava comportamentos individualistas, defensivos e no-cooperativos, os indivduos, grupos e Estados partilham um entendimento comum baseado na confiana recproca e na disposio de resolver suas diferenas sem o recurso fora. Em ltima anlise, o fim da Guerra Fria representaria o fim da poltica de poder. O argumento racionalista aceita as premissas realistas do comportamento auto-interessado e do primado da auto-ajuda, mas no suas concluses. Assim, a condio de anarquia criaria problemas de ao coletiva. Ao contrrio da viso realista, porm, em que a estrutura anrquica pode ser representada como um jogo de impasse no qual a cooperao muito difcil, ou praticamente impossvel, a anarquia passa a ser caracterizada como um dilema de cooperao. A principal caracterstica deste ltimo a fragilidade ou inexistncia de mecanismos e instituies que salvaguardem a cooperao unilateral de uns da trapaa e da fraude de outros. As instituies e os regimes internacionais facilitariam a cooperao, quer fornecendo informao aos Estados, quer reduzindo custos de transao. Ademais, reduziriam os incentivos no-cooperao, em particular, por via da institucionalizao de normas de reciprocidade (Keohane, 1984). O fim da Guerra Fria no levaria ao declnio das instituies, mas sua adaptao para acomodar novos interesses e, tendo em vista as interdependncias e externalidades mtuas, aumentaria a demanda por instituies e regimes internacionais (Keohane, 1993). A primeira observao comum a ambos a natureza funcionalista e o significativo teor evolucionista desses argumentos. Tanto o sociolgico, quanto o econmico no distinguem os dois momentos, analtica e empiricamente diferentes, da dinmica institucional: o de gerao e conscincia da vinculao mtua, por um lado, e o de seleo e escolha das instituies mais apropriadas para lidar com essa interdependncia, por outro. Com relao ao argumento sociolgico da mudana qualitativa na natureza do sistema internacional psGuerra Fria, teria duas observaes a fazer. Em primeiro lugar, assinalar que os problemas de ao coletiva so endmicos vida social, portanto a cooperao estar sempre sujeita aos caronas. Por outro lado, se a constituio de comunidades de segurana pode ampliar o grau de confiana recproca e resolver os dilemas de cooperao dentro de uma comunidade, no necessariamente os resolve entre comunidades. Mesmo que a Unio Europia, atualmente o experimento mais ambicioso de integrao regional se transformasse em uma "comunidade pluralista de segurana", permaneceriam em aberto as questes da excluso de outras nacionalidades, bem como da crescente desconfiana e marginalizao das comunidades tnicas e culturais no europias no interior da Europa unificada. Na verdade, analistas europeus tm apontado que o fim da Guerra Fria gerou um dilema de segurana clssico na Europa, a saber, aumentaram as incertezas de cada um dos Estados europeus com relao s motivaes de todos os demais. O desaparecimento do sistema bipolar fez emergir uma questo de segurana ainda no resolvida em relao aos limites geogrficos da Europa, sua expanso ou no leste da OTAN (Light, 1995). O argumento racionalista dos regimes internacionais, por sua vez, fixou-se nos problemas de cooperao, gerados por dilemas de interesses comuns difceis de serem realizados dado o contexto anrquico que incentivaria comportamentos oportunistas, no-cooperativos, punindo a cooperao unilateral. por isso que o Dilema do Prisioneiro acabou se tornando a representao preferida do contexto estratgico estipulado pelos tericos de regime uma

situao em que os incentivos fraude e trapaa so altos, mas a cooperao mtua superior, do ponto de vista dos benefcios auferidos pelos atores, desero mtua. A questo central dessa literatura como os jogadores podem alcanar aquele resultado timo, da sua preocupao com os mecanismos institucionais que possam inibir o oportunismo e a fraude individual, garantindo, assim, os ganhos mtuos da colaborao. O problema que ao assim proceder, os institucionalistas liberais e os tericos de regimes internacionais transformaram o problema da anarquia em um problema de "falha de mercado", i.e., de eficincia, ou de como chegar aos regimes e s instituies, eliminando por completo a considerao dos problemas de poder e do conflito distributivo, ou de como distribuir os frutos da cooperao. Como observou Krasner (1991), existem diversas maneiras de se dividir os ganhos conjuntos, "vrios pontos ao longo da fronteira de Pareto", o problema que essa diviso no simtrica entre os cooperadores, cada uma das possveis combinaes eficientes implica ganhos maiores para um do que para o outro. 13 Desta forma, a questo no apenas a continuidade das instituies criadas no perodo da Guerra Fria ou mesmo a sua permanncia, ainda que modificadas. O problema como incidiro as questes distributivas na montagem de um novo arcabouo institucional, qualquer que seja ele. Como se sabe, os resultados de conflitos distributivos tendem a ser resolvidos, prioritariamente, pelo poder de barganha relativo dos atores envolvidos. Por outro lado, como j observado, a eroso da fronteira interno-externo, em funo da interpenetrao econmica, poder levar gerao de uma carga adicional de conflitos distributivos entre pases desenvolvidos, em especial com relao escolha dos padres a partir dos quais se far a convergncia econmica. Finalmente, e muito particularmente no caso dos pases perifricos, o fim da Guerra Fria fez ressurgir na agenda internacional problemas de definio de direitos de propriedade como so aqueles de reconfigurao de fronteiras territoriais, questo distributiva clssica na poltica mundial. A tese da constituio de um sistema unipolar sob a liderana dos EUA foi talvez aquela mais difundida aps a queda do Muro de Berlim, no apenas por especialistas, mas tambm pelos meios de comunicao e, inclusive, por estrategistas da poltica externa norte-americana do governo Bush adeptos da adoo de uma nova concepo estratgica que, com o colapso da Unio Sovitica, preservasse a situao unipolar que o fim da bipolaridade presenteara os EUA.14 Para alm de postular a preferncia da poltica externa norte-americana de que a unipolaridade deve ser mantida porque favorece os interesses do pas, o argumento da preponderncia dos EUA est fundado em duas ordens de considerao. A primeira delas enfatiza a dimenso clssica das capacidades tangveis de poder, militar e econmico. Desta perspectiva, os EUA continuam sendo o nico pas com capacidade estratgica para projetar foras militares no plano global, ao contrrio dos demais pases reconhecidos com o status de potncia ou aspirantes a que apenas disporiam de capacidade de projeo regional. Ademais, a economia norte-americana , ainda, a maior em termos absolutos e com grande potencial de inovao e liderana tecnolgica. A segunda justificativa faz meno a um aspecto apontado como peculiar aos EUA, e que o diferenciaria de outros desafiantes, que a posse de recursos de soft power, representados pela atratividade que seu sistema sociocultural e a ideologia americana exercem sobre os demais pases. Contra a tese da unipolaridade dos EUA podem ser arrolados tanto argumentos sistmicos, no veio do neo-realismo, como aqueles que se situam no nvel das unidades. Do ponto de vista estrutural, a unipolaridade sempre um equilbrio instvel em funo de dois fatores: taxas de crescimento diferenciais entre pases e anarquia. O processo de desenvolvimento desigual vai progressivamente diminuindo a diferena inicial entre o hegemnico e os desafiantes potenciais. Por outro lado, a anarquia induz busca do equilbrio entre potncias e, desta forma, a preponderncia invariavelmente gera a emergncia de poder compensatrio na forma de novas potncias.15 Se adicionarmos a esse argumento estrutural as caractersticas dos atores, a tese da unipolaridade ainda mais difcil de ser sustentada. Assim, pode-se argumentar que foram a ameaa sovitica e a estrutura da bipolaridade que no apenas tornaram aceitvel, para a Europa e o Japo, a liderana norte-americana na Aliana Atlntica, como impediram a emergncia de pases como Alemanha e Japo condio de grande potncia. Sem a restrio da bipolaridade e com o desaparecimento da Unio Sovitica mudam drasticamente a disposio e as expectativas dos aliados europeus e asitico.

A considerao das bases domsticas para o exerccio de uma estratgia de preponderncia tambm sugere grandes dificuldades para sua viabilidade, mais ainda se benvola. No psGuerra Fria as restries domsticas ao exerccio de um papel de liderana mundial so significativas. At que ponto, por exemplo, o Executivo norte-americano contaria com respaldo interno das foras polticas relevantes para subordinar suas polticas domsticas s necessidades da economia e da segurana mundiais? Novamente, seria necessria uma ameaa comparvel anterior para refazer o consenso bipartidrio da poca da Guerra Fria. Por outro lado, a eroso, na prtica, da fronteira interno/externo, em funo de transformaes polticas e econmicas mundiais, tende a incorporar cada vez mais temas de poltica externa ao ciclo poltico-eleitoral, como foi amplamente demonstrado por ocasio da aprovao pelo Congresso norte-americano do acordo do NAFTA. Na verdade, com o colapso da Unio Sovitica, o livre comrcio tornou-se o alvo predileto dos congressistas "falces", em substituio retrica prvia da "ameaa comunista". Independentemente da retrica governamental, restries domsticas, desaparecimento da ameaa sovitica e emergncia de questes distributivas entre os pases avanados diminuem os incentivos para o exerccio de um papel de hegemonia" benevolente".16 Contudo, o diferencial significativo de recursos com relao aos demais, em especial o tamanho do mercado norte-americano, e um ambiente domstico sensvel a questes como migrao, narcotrfico e terrorismo podem aumentar os incentivos para o exerccio de uma verso "coercitiva" da hegemonia. J h algum tempo que a poltica comercial americana, em especial no seu captulo sobre propriedade industrial, vem legislando para o resto do mundo. A aprovao das leis Helms-Burton e D'Amato, em que o Congresso americano arrogou a si direitos extraterritoriais, mais uma indicao de que essa disposio est mais para coercitiva do que para benevolente. O argumento do soft power norte-americano tanto uma demonstrao etnocntrica, quanto da arrogncia do poder, afinal todas as grandes potncias sempre se viram como modelos para o resto do mundo. A quarta tese distinta da anterior, j que supe a constituio de um concerto global entre as grandes potncias. Neste argumento, os interesses comuns gesto da interdependncia e coordenao de polticas macroeconmicas e o consenso ideolgico mercados e democracia liberal estariam criando condies para a constituio de um concerto global entre as grandes potncias. Tratar-se-ia da reedio, no limiar do sculo XXI, e em escala mundial, do Concerto Europeu, celebrado aps o Congresso de Viena, em 1815, reunindo os cinco grandes da Europa: Inglaterra, Rssia, ustria, Prssia e Frana. Na atualidade, um sistema semelhante seria composto pelos EUA, Rssia, Comunidade Europia, Japo e China.17 Para alguns analistas esquerda do espectro poltico, um concerto global funcionaria como uma "ncora de segurana" para a globalizao econmica. A economia globalizada requereria a compulsoriedade do Estado para fazer cumprir as regras necessrias ao seu funcionamento.18 A premissa no explicitada desse argumento que existe apenas um tipo de ordenamento poltico mundial compatvel com a internacionalizao dos mercados e da produo, quando na verdade vrias modalidades de ordem poltica internacional podem ser compatveis com a internacionalizao da economia. Seja como for, o uso dessa analogia histrica recomendaria que se levasse em conta as condies necessrias para o funcionamento de um concerto de potncias, em especial: (a) a existncia de uma ameaa comum, unindo as potncias (no caso do Concerto Europeu, o que unia as monarquias europias era o objetivo de conteno dos impulsos liberais e revolucionrios) e, em face de uma ameaa sistmica, o interesse comum em evitar a guerra, mesmo que com sacrifcio de objetivos nacionais; e (b) a restrio a comportamentos unilaterais, em particular a regra de que nenhuma das grandes potncias cruciais aliana pode abandonar o compromisso coletivo em favor de uma poltica unilateral e/ou isolacionista. So estas condies particularmente demandantes, em especial a segunda, que indicam por que os concertos tendem a no perdurar. No presente, as condies necessrias para a estabilidade desse sistema seriam precrias. Comeando pela primeira. Quais as ameaas comuns que poderiam unir aqueles cinco atores mencionados: o fundamentalismo islmico, as migraes da periferia, o narcotrfico? As ameaas so difusas e no tm impacto simtrico sobre os cinco. O modelo da Guerra do Golfo no autoriza concluso alguma em relao existncia da primeira condio para um

concerto nos dias de hoje. Por um lado, a aliana formada naquela ocasio foi ad hoc, desfazendo-se to logo terminou o conflito. Por outro lado, a gravidade da ameaa, a desorganizao da economia do petrleo, para o funcionamento da economia mundial explica a coeso e a unidade de resposta dos pases capitalistas avanados e sugere por que no ser fcil montar novamente uma coalizo daquela natureza, em casos ambguos. A restrio a comportamentos unilaterais por parte dos EUA, em especial, condio ainda mais difcil de ser obtida, at porque, como observado anteriormente, os incentivos vo no sentido de reforar o comportamento unilateral daquele pas. Alm dele, outros participantes tambm podem ser levados a comportamentos unilaterais, especialmente aqueles que como a China e o Japo tm expectativas de constituio de fora estratgico-militar independente. Finalmente, os concertos so sensveis ao problema do carona, uma vez que cada um dos participantes valoriza mais seus objetivos individuais do que os da aliana e espera que os outros, e no ele prprio, sacrifiquem seus respectivos interesses individuais. O G-7, exemplo de coordenao econmica entre os pases desenvolvidos, existe desde 1975 e at hoje no conseguiu estabilizar a economia mundial. O conflito entre os interesses de cada um dos Estados e os interesses da aliana exemplificado pela disputa hoje, na Europa, entre aqueles que querem aprofundar a integrao e aqueles que preferem a expanso geogrfica, na direo leste, da Comunidade. A ltima tese a ser examinada a do revigoramento das Naes Unidas. O argumento tem por sustentao a premissa, um tanto ou quanto ingnua, de que no ps-Guerra Fria a ONU no mais estaria paralisada pelo confronto Leste-Oeste e pelo poder de veto das grandes potncias, transformando-se de fato em uma organizao de segurana coletiva, tal como havia sido idealizada por seus criadores em 1945. Livre do conflito bipolar, a Organizao poderia voltar-se para suas tarefas originais: a preveno do conflito e a manuteno da paz e da segurana em escala global. O funcionamento da Organizao no ps-Guerra Fria para alm do aumento significativo das misses de peace-keeping e de suas dificuldades financeiras, magnificadas, inclusive, pela recusa dos EUA de integralizar suas contribuies revelou algo bvio, a saber, a fora das organizaes internacionais depende do consentimento dos Estados-membros, em particular dos mais poderosos. Por outro lado, o argumento do revigoramento da ONU e das instituies internacionais de modo geral est na contramo do processo visvel desde os anos 80, no mbito dos regimes econmicos, de declnio do multilateralismo universalista e sua substituio por um multilateralismo seletivo. Neste ltimo, ao contrrio do primeiro, s participam os Estados com interesse especfico na matria. A norma da no discriminao, base do arcabouo multilateral do ps-guerra, vem sendo enfraquecida pela formulao de novas regras, calcadas no princpio da reciprocidade especfica, no caso dos acordos internacionais envolvendo os novos temas, como propriedade intelectual, servios, investimento e tecnologias de ponta. Na verdade, a poltica dos regimes internacionais, em especial na rea econmica, muito tem se beneficiado dos avanos tericos na soluo de problemas de ao coletiva e de cooperao em jogos de soma varivel. A reduo do nmero de participantes, a condicionalidade dos benefcios e sua transformao em bens privados, estratgias de issue-linkage e outros artifcios que a literatura sugere para resolver problemas de ao coletiva, em particular aqueles oriundos da existncia de incentivos a comportamentos oportunistas, tm sido amplamente incorporados s prticas de formao e reforma de regimes econmicos globais. As principais razes de a ONU nunca ter se transformado em um arranjo, de fato, de segurana coletiva so as mesmas por que tendem a ser instveis os concertos entre as potncias: a restrio a comportamentos unilaterais, inclusive o direito de ser totalmente imprevisvel na poltica mundial, a submisso dos interesses individuais aos interesses coletivos e o compromisso de adeso incondicional coero coletiva em casos de agresso a qualquer um dos membros do conjunto. A instituio do poder de veto para as grandes potncias sugere o reconhecimento dos pais fundadores da Organizao da impossibilidade de se obter aquela renncia pelos pases mais fortes e, pragmaticamente, garantir condies mnimas de seu funcionamento, evitando a paralisia decisria da instituio (Claude Jr.,

1962, pp. 155-72). A manuteno do poder de veto no ps-Guerra Fria indica que, independentemente do desaparecimento da Unio Sovitica e da bipolaridade, a Organizao no se transformar de fato em um mecanismo de segurana coletiva. Na verdade, um cenrio provvel para o ps-Guerra Fria pode ser a transformao qualitativa da ONU na direo dos interesses dos EUA. Como se sabe, no sistema multilateral do ps-guerra, havia uma separao ntida entre o sistema ONU e sua arquitetura dual, onde valia, porm, o princpio de cada pas um voto. Ao contrrio, no arcabouo multilateral das agncias financeiras Banco Mundial e FMI prevaleceu o voto ponderado pela importncia poltico-econmica do pas. por esta razo que foi no mbito do sistema ONU que a "agenda do desenvolvimento" pde florescer. A disposio atual dos membros do G-7 vincular os dois sistemas, como ocorreu em reunio daqueles pases no ano de 1996, com a sugesto de um pacote de ajuda aos pases mais carentes, gerenciado pela ONU, mas em cooperao com as agncias financeiras internacionais, introduzindo-se, assim, o instrumento da condicionalidade leia-se, a instituio de reformas estruturais nos pases perifricos na agenda global do desenvolvimento. CONSIDERAES FINAIS O colapso da Unio Sovitica no desarticulou apenas a poltica mundial, mas tambm a disciplina de relaes internacionais. Se a "crise do Estado" j vinha exercendo impacto sobre esta por ter no sistema de Estado o eixo de sua organizao terica, a falncia preditiva de uma de suas principais correntes tericas ampliou o debate paradigmtico na rea. Como reza a cannica metodolgica, porm, uma teoria robusta no visa explicar eventos singulares, mas tendncias e processos. Se se quer privilegiar os primeiros, a pretenso de construo de teorias generalizantes dever ser arquivada. Se, ao contrrio, o objetivo for este, haver que se esquecer os eventos singulares. O dilema entre a ambio de generalizao e a matria-prima eminentemente ideogrfica do campo das relaes internacionais foi exponenciado com o fim da Guerra Fria. Uma outra linha de argumentao diria que o problema no tanto este, mas a incapacidade de o realismo estrutural explicar no um evento singular, mas uma classe deles, qual seja, o colapso de uma grande potncia. Esta talvez tenha sido a principal linha de argumentao na literatura especializada: centrar suas baterias nas vulnerabilidades analticas daquele paradigma. Ao assim proceder, esse debate revelou um aspecto comum aos momentos de crise paradigmtica: seu forte contedo normativo e prescritivo, seja na discusso mais propriamente acadmica, seja na formulao de cenrios provveis do ps-Guerra Fria. Por outro lado, a crtica ao realismo estrutural acabou gerando um elemento presente na discusso contempornea, s vezes implcita, s vezes explcita: o desaparecimento da dimenso do poder e do conflito, como espero ter evidenciado ao longo do artigo. A meu ver, o colapso da Unio Sovitica desafiou o alcance analtico dos argumentos estruturais, sistmicos, no o do realismo. Tambm evidenciou o equvoco "naturalista" do conceito de anarquia do realismo estrutural, como os crticos construtivistas e psestruturalistas j apontavam. Este conceito criou as relaes internacionais como disciplina distinta da poltica, economia, histria e direito, mas limitou sensivelmente o seu desenvolvimento terico posterior e seu alcance analtico em face das transformaes mundiais. No primeiro caso, a separao entre a cincia poltica e as relaes internacionais como campos disciplinares diferentes impediu que a segunda se beneficiasse dos avanos tericos da primeira. A imploso da distino externo-interno, porm, mesmo custa da identidade disciplinar das relaes internacionais, teria ganhos analticos significativos. A literatura neo-institucionalista, nas vertentes da escolha racional e do institucionalismo histrico, sugere que o argumento, brandido pelos internacionalistas crticos do realismo, de que as "instituies importam", no o bastante. claro que elas importam, a questo crucial como. Como sabido, a premissa dessa literatura que as instituies so variveis intervenientes entre, por um lado, as preferncias e o poder de seus membros, e, por outro, as escolhas polticas subseqentes. Assim, o mesmo arcabouo terico pode ser usado para analisar instituies domsticas e internacionais, eliminando-se o axioma da distino entre os dois planos. A utilizao de conceitos dessa abordagem como, por exemplo, o de regras de deciso e processos formais e informais de agenda setting em pesquisa comparada pode revelar convergncias curiosas entre ambas as esferas, um

movimento de oligarquizao das instituies polticas domsticas e internacionais, por exemplo. A reforma de instituies internacionais como a ONU e a ampliao do Conselho de Segurana Nacional no constituem, necessariamente, movimentos de democratizao dessa instituio. Mantido o poder de veto para as grandes potncias, a incorporao de novos membros pode apenas aumentar a legitimidade de eventuais intervenes desse organismo, intervenes que tendem a se tornar mais freqentes com a maior interpenetrao dos mbitos externo e interno. Por tudo isso sou descrente da eficcia de frmulas de governabilidade no plano mundial que possam compensar dficits e desvios democrticos gerados pela globalizao econmica. O NAFTA um acordo de livre comrcio, mas seu desenho institucional permite aos EUA o exerccio de um" regionalismo estratgico", j que garante os meios para redefinir as regras de suas relaes econmicas internacionais na configurao trilateral com Japo e Unio Europia. No h dvida, porm, que a fraqueza do neo-realismo no levar em conta a interpenetrao da poltica internacional com a poltica domstica. evidente que o problema da identidade futura da Rssia, se europia ou asitica, central em qualquer discusso sobre o futuro e a estabilidade daquela regio. Essa definio depende tanto da evoluo da poltica domstica russa em uma direo mais ou menos autrquica e nacionalista, quanto da reconfigurao do sistema de segurana europeu, em especial o destino da questo da expanso da OTAN. Na atualidade, perdeu qualquer relevncia pensar a poltica internacional desvinculada da dinmica interna. Da mesma forma que cada vez mais problemtico analisar a poltica domstica sem considerar o contexto externo. Para se construir cenrios sobre a estrutura de poder do ps-Guerra Fria que no sejam apenas a repetio de analogias histricas, nem projees lineares de tendncias do presente, no basta avaliar capacidades econmicas e militares das candidatas condio de grande potncia. crucial levar em conta a dinmica da poltica e dos interesses domsticos que podem no garantir os recursos necessrios ao desempenho desse papel ou, pior, podem empurrar em uma direo de predao dos demais, tirando vantagens de eventuais superioridades econmica e militar e de interdependncias assimtricas com esses pases.

(Recebido para publicao em novembro de 1996)

NOTAS: 1. Em anos recentes, o realismo estrutural de Waltz (1979) constitui, talvez, a mais significativa elaborao terica neste campo de estudos, independentemente das crticas que se possa fazer natureza esttica de sua teoria e concepo a-histrica do sistema internacional. A primeira est voltada explicitamente para explicar as continuidades no plano internacional, rejeitando qualquer pretenso de dar conta de eventos singulares. 2. De uma perspectiva distinta, mas com pontos de contato com a discusso em pauta, Halliday toma o "fim da Guerra Fria" como um fenmeno composto, envolvendo quatro grandes tendncias histricas: alteraes nas relaes entre as grandes potncias; fim do comunismo; mudanas no mapa interestatal e expanso da "democracia". Embora discordando do conceito subjacente de fim da histria, o autor aceita a tese de Fukuyama de" que o ano de 1989 ps fim a um perodo da histria que comeou em 1789 com a Revoluo Francesa" (Halliday, 1994, p. 56). 3. Normalmente este argumento apresentado sob a forma de uma crescente disjuntiva entre as estruturas institucionais poltica e econmica na atualidade, diferentemente do que ocorreu no sculo XIX e incio do XX, quando se observou uma convergncia estrutural entre a segunda revoluo industrial e o Estado burocrtico. Ver, por exemplo, Cerny (1995).

4. A universalizao do sistema de Westfalia s ocorrer, de fato, em meados do sculo XX, com o processo de descolonizao e a criao dos novos Estados, em especial no continente africano. Devo esta observao a Luis Manuel Fernandes. 5. A expresso" congelamento do poder mundial", cunhada pelo embaixador Arajo Castro, por ocasio do Tratado de No-Proliferao Nuclear de 1968, tinha exatamente o sentido de evidenciar a natureza auto-interessada dessa primeira iniciativa conjunta EUA-URSS no contexto de Guerra Fria. 6. exatamente quando surgem os "novos pases industrializados" [NICs], nos anos 70, que, por liderana norte-americana, sero introduzidas uma srie de mudanas no regime de comrcio visando enquadrar os caronas do regime (Lima, 1986). 7. Em 1953 a participao dos EUA na produo total da OCDE era de 58%, caindo para 38% em 1975, permanecendo relativamente estvel nos anos seguintes, representando 35% do total em 1988 (Krasner, 1993a). 8. Ver, por exemplo, o debate entre "neo-realistas" e "institucionalistas liberais", em Baldwin (1993) e Kegley Jr. (1995). Ver, tambm, Lebow e Risse-Kappen (1995). 9. Para uma viso realista das implicaes internacionais do fim da Guerra Fria, bem como uma defesa da vitalidade terica desse paradigma nos dias de hoje, ver Brown, Lynn-Jones e Miller (1995). 10. Este argumento j se tornou quase um lugar-comum, mas na literatura de relaes internacionais podem ser mencionados, por exemplo, Ruggie (1993) e Wendt (1994). 11. Entre os utpicos, Carr inclua os descendentes intelectuais do otimismo do sculo XIX, do liberalismo e do idealismo wilsoniano do XX. Carr compartilha com Polanyi (1957) a mesma avaliao crtica das conseqncias perniciosas da hegemonia incontestvel da ordem econmica liberal. 12. Ver a defesa veemente do realismo contra todas as demais tendncias tericas contemporneas, em Mearsheimer (1994/95); as respectivas respostas foram publicadas em International Security (1995). 13. A crtica nfase exclusiva conferida a falhas de mercado e possibilidade de ganhos mtuos pela literatura de regimes internacionais, praticamente eliminando as consideraes de poder nessa vertente terica, est em Krasner (1991). Argumento crtico ligeiramente semelhante, mas enfocando as diferenas analticas entre os realistas e os institucionalistas liberais, com base na premissa da maximizao de ganhos relativos para os primeiros, e de ganhos absolutos para os segundos, foi feito por Grieco (1988). A distino entre instituies eficientes e redistributivas e suas implicaes analticas mais gerais foi desenvolvida por Tsebelis (1990, pp. 92-118). 14. Ver, por exemplo, Nye Jr. (1990), Krauthammer (1990/91) e Muravchick (1991). A estratgia norte-americana para perpetuar sua preponderncia no seria necessariamente agressiva no sentido do uso de medidas preventivas da emergncia de novas potncias, mas buscaria persuadir a Alemanha e o Japo a permanecer dentro da rbita de um sistema econmico e de segurana liderado pelos EUA (Layne, 1995). 15. O argumento da instabilidade da unipolaridade combinando esses dois fatores desenvolvido por Layne (1995). O autor demonstra tambm por que uma estratgia de preponderncia no ser bem-sucedida, bem como por que esta no atende aos interesses norte-americanos. De modo geral, os tericos realistas so crticos da viabilidade e da oportunidade de um sistema unipolar sob hegemonia dos EUA. 16. A principal caracterstica do "hegemnico benevolente" abrir mo da maximizao de ganhos relativos no presente e adotar uma poltica de promoo de ganhos absolutos para os membros da aliana sob sua liderana.

17. Para a discusso de um sistema semelhante ao Concerto Europeu na atualidade, ver Rosecrance (1992). Ainda que aponte algumas srias dificuldades que um sistema dessa natureza teria de enfrentar para sua viabilizao, o autor o avalia positivamente para a estabilidade de uma economia global aberta. De uma outra perspectiva, mas tambm positiva das virtudes estabilizadoras do concerto e, em particular, para a legitimao do Japo diante das naes industrializadas ocidentais, ver Inoguchi (1994). 18. Este o ponto de vista de Robert Cox, por exemplo, conforme discutido em Lamazire (1996).

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ABSTRACT Mistaken Theses Concerning the Post-Cold War World Order Based on logical and empirical arguments, the article presents a critical discussion of the world order in the post-Cold War period. It also analyzes different interpretations of the end of the Cold War and outlines the major streams of academic debate among today's internationalists. It concludes by identifying some analytical shortcomings to be found in international relation studies on the world transformations now in progress. Keywords: International politics; world order; post-Cold War

RSUM Fausses Thses sur l'Ordre Mondial de l'Aprs-Guerre Froide Dans cet article on fait une analyse critique de quelques scnarios concernant l'ordre mondial de l'aprs-Guerre Froide, partir de certains arguments logiques et empiriques. Il s'agit aussi d'une analyse des diffrentes interprtations sur la fin de la Guerre Froide, tout en prsentant les tendances les plus significatives de ce dbat chez les internationalistes contemporains. En conclusion on remarque quelques lacunes des tudes sur les relations internationales face aux changements mondiaux en cours. Mots-cl: Politique internationale; ordre mondial; aprs-Guerre Froide

* A primeira verso deste trabalho foi apresentada no Ciclo de Conferncias" Alternativas e Dilemas do Brasil no Fim do Sculo", organizado pelo IUPERJ, Rio de Janeiro, 12-16 de agosto de 1996. Seu argumento foi inicialmente desenvolvido em palestra sobre" A Dimenso Poltica das Transformaes Mundiais", proferida na Escola de Polticas Pblicas e Governo da UFRJ, Rio de Janeiro, 13 de maio de 1996.

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-52581996000300005 consultado-23/06/2012