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Tema 1: Introduccin metodolgica: el estudio comparado de las transformaciones del Estado de bienestar 1.

El Estado de bienestar y las polticas sociales: definiciones y preguntas de in vestigacin. La conveniencia de la perspectiva comparada

La tipologa de Esping-Andersen sobre los tres mundos o regmenes de bienestar s igue siendo la ms utilizada. Sostiene que la ciudadana social y la concesin de dere chos sociales son los elementos bsicos del Estado de Bienestar. La ciudadana ha ev olucionado alrededor de una serie de derechos interdependientes: derechos civile s primero, seguidos de polticos y sociales. Si los derechos sociales se considera n inviolables y la concesin de los mismos depende de la ciudadana y no del comport amiento individual, esto supone una desmercantilizacin del estatus de los individ uos (su bienestar no se supedita a su participacin en el mercado laboral). El con cepto de ciudadana social repercute en la estratificacin social, el Estado de Bien estar puede reconfigurar el orden de clases sociales existentes. El estudio pion ero de Titmuss distingue entre modelo de bienestar residual, modelo de logro per sonal-rendimiento laboral y modelo institucional redistributivo. Esping-Andersen pone el acento en el equilibrio entre tres fuentes de pr ovisin del bienestar: el mercado, la familia y el Estado, lo que le permite disti nguir tres regmenes del bienestar : Rgimen liberal: el Estado tiene un papel residual y predominan las presta ciones sociales modestas, que se obtienen por cumplir estrictos criterios de nec esidad. Obliga a los ciudadanos a ser ms dependientes del mercado y explcitamente se les anima a acudir a l. Modelo conservador (corporativista, continental o bismarckiano): el prin cipio bsico es asegurar los riesgos. Depende del estatus laboral, por lo que el p ropio sistema tiende a perpetuar las diferencias de estatus. La familia y, en es pecial, el varn, como sustentador principal, y la mujer, como ama de casa, son lo s principales encargados del bienestar. El nivel de desmercantilizacin es moderad o. Rgimen socialdemcrata: desmercantilizacin y universalizacin de los derechos sociales. Rgimen generoso, con redistribucin de la riqueza y reduccin de la pobreza . Se hace un esfuerzo activo de desfamilizacin y cooperacin para la bsqueda de empl eo. Un primer grupo de trabajos se han interesado por el Estado de Bienestar como un fenmeno a explicar. Un segundo grupo, por hasta qu punto los Estados de Bienestar y las polticas sociales pueden explicar distintas circunstancias sociales, poltic as o econmicas. La respuesta a estas cuestiones induce al estudio comparado. Requ ieren una estrategia comparativa entre pases, aunque estos no son siempre la nica unidad de anlisis posible. En ocasiones, la comparacin entre culturas o entre socieda des puede ser ms apropiada. Tambin puede ser de utilidad la comparacin entre unidade s territoriales menores. La comparacin temporal posee especial relevancia, pero e l alcance de la misma depender del objeto de la investigacin. Mitchell identifica cinco enfoques para comparar los sistemas de bienestar: 1) c omparacin de polticas pblicas; 2) comparacin de insumos o recursos que se emplean en la provisin del bienestar; 3) comparacin de la produccin o de los diferentes tipos de reglas y estructuras, que puede implicar el anlisis de la participacin de otro s actores; 4) comparacin del funcionamiento detallado de las prestaciones y servi cios; 5) comparacin de los resultados e impactos. Segn Leichter, la comparacin de polticas pblicas es til porque: 1) aade una dimensin p ltica adicional sobre la cual poder evaluar los sistemas polticos; 2) promueve la capacidad de generalizar, evitando conclusiones sesgadas culturalmente; 3) permi te hacer investigacin cuasi-experimental. 2. Problemas conceptuales y metodolgicos en el anlisis del cambio de las polticas s ociales y del Estado de Bienestar Hay diversos problemas conceptuales y metodolgicos respecto al cambio del Estado de Bienestar, en concreto sobre: qu dimensiones cambian, cmo estimar el al

cance, qu indicadores pueden medirlo mejor, e, incluso, cul es el nivel de anlisis adecuado. Una primera forma de delimitar el cambio sera distinguir entre evolucin natural y cambio deliberado o reforma. Este ltimo puede entenderse en el sentido de hacer algo , y en el de no hacerlo. Los cambios pueden afectar a diferentes dime nsiones: estructura de las prestaciones, criterios de elegibilidad (requisitos p ara recibir prestaciones), establecimiento de nuevos deberes, tipo y cantidad y calidad de las personas que prestan el servicio, modificaciones organizativas co mo el traspaso de la titularidad de la poltica En cuanto a la clase de cambio, Hal l distingue tres tipos: a) cambio de primer orden, utilizacin distinta de los ins trumentos de poltica existentes (Ej: elevar contribuciones); b) de segundo orden, modificar tales instrumentos sin que supongan cambio en la naturaleza del rgimen de bienestar (Ej: cambio clculo pensin); c) de tercer orden, modifica los instrum entos e introduce una nueva lgica del bienestar (Ej: que un servicio deje de ser universal). Los de tercer orden implican un cambio sustancial, paradigmtico . Pierso n explica que el tipo de reforma en cada rgimen es distinto: los liberales tiende n a la re-mercantilizacin, los nrdicos a la contencin del gasto, y los continentale s a la recalibracin. Incluso en cada sector de poltica tiende a predominar un tipo . Ej: mercado de trabajo, pensiones y sanidad, polticas de familia y conciliacin r espectivamente. En cuanto a su ritmo, puede ser incremental o radical. Qu aspectos deben tenerse en cuenta para estimar el alcance de la reforma? El deba te ha girado sobre si tomar en consideracin los cambios en las polticas o los efec tos. En cuanto a los efectos sobre los ciudadanos, desde un punto medio de un co ntinuo que representa el statu quo, hacia un lado se sita la expansin y hacia el o tro el recorte. En cuanto a los indicadores ms apropiados para medir el cambio, l as variaciones en el gasto sigue siendo ampliamente utilizado porque los datos s on fciles de encontrar y, en cualquier pas, cubren los principales programas. Sin embargo, ha sido repetidamente criticado. Ej: el gasto en desempleo puede crecer porque haya ms parados, no porque las prestaciones sean ms generosas; un elevado gasto pblico puede indicar ineficiencia ms que generosidad. Clayton y Pontusson pl antean el uso de indicadores alternativos, por ejemplo, relacionados con la form a en que se organiza el sector pblico, la prestacin de servicios, el desarrollo de l empleo pblico o la (in)equidad o (in)seguridad en el empleo. Clasen y Clegg tra tan de identificar reformas estudiando los cambios en los niveles de condicional idad. La investigacin comparativa se ha beneficiado del desarrollo de las bases d e datos internacionales. Estas fuentes presentan problemas con la claridad de lo s datos o la comparacin. 3. Naturaleza disciplinar y dimensiones del estudio del Estado de bienestar Para algunos, la poltica social es una disciplina por derecho propio. Par a otros se trata de un campo que puede ser abordado por distintas disciplinas. U n comn denominador es el inters que suscita el cambio del Estado de Bienestar. Dur ante los 60 y 70, socilogos y economistas dominaban el debate sobre los determina ntes del cambio en el Estado de Bienestar. Utilizaron la teora de la modernizacin, la alianza de clases o el cambio demogrfico. A partir de los 80 y 90 el enfoque politolgico ha predominado, estudindose las instituciones y los actores. La Poltica Social Comparada tendra como finalidad: a) guiar el diseo hacia mejores polticas s ociales; b) conseguir una mejor comprensin de cmo operan las instituciones y los p rocesos polticos; c) comprender mejor los diferentes enfoques de resolucin de prob lemas. La Ciencia de la Administracin se encarga del estudio de modelos alternati vos de prestacin de servicios y de las formas en que se organiza su provisin. Ej: estudio de las organizaciones pblicas y su relacin con el sector privado. La Filos ofa social se pregunta, desde un punto de vista ms normativo, qu tipo de sociedad d eseamos. La Economa se interroga sobre qu modelo de Estado de Bienestar es ms efica z. La sociologa incluye la perspectiva de gnero, raza, etnia 4. Los cinco temas principales alrededor del cambio en el Estado de Bienestar 4.1. La vigencia de la teora de los regmenes de bienestar en otros lugares Los tres mundos del bienestar capitalista de Esping-Andersen han sido ce

ntrales para comprender que no todos los Estados del Bienestar son del mismo tipo , sus orgenes se deben a distintas fuerzas histricas y siguen trayectorias diferente s . Si bien ha sido objeto de diferentes crticas, se objeta que, al igual que otras tipologas, es demasiado determinista y sirve para explicar mejor la divergencia que la convergencia. Algunos critican que la clasificacin tripartita posee un alc ance limitado, adolece de problemas metodolgicos, no captura el papel desempeado p or las familias y las mujeres, se centra excesivamente en las transferencias y n o en los servicios, la importancia concedida a la desmercantilizacin como propsito p rincipal de los Estados de Bienestar deja fuera otros objetivos. Respecto a las tipologas que se proponen, en algunos casos son alternativ as, mientras que en otros simplemente introducen un tipo adicional para reflejar la situacin de pases como Espaa (tipo mediterrneo). Algunos se preguntan si pases qu e no fueron incluidos por Esping-Andersen podran encajar en ella, como el mundo i slmico, Amrica Latina, India y economas altamente industrializadas del Este asitico. Gough plantea que en los regmenes de Estado de Bienestar predomina la economa cap italista y la democracia liberal, y que el papel del Estado en la provisin es muy importante (aunque desigual). En el rgimen de seguridad informal la divisin de tr abajo no es solo de tipo capitalista y las familias siguen desempeando un papel i mportante en la provisin del bienestar ya que el Estado es dbil y las relaciones s on clientelares. Ej: Amrica Latina o Este asitico. Los regmenes de inseguridad se c aracterizan por un capitalismo predatorio y un Estado corrupto o inexistente. Ej : frica subsahariana. 4.2. Factores explicativos del surgimiento y del cambio Desde su surgimiento a finales del siglo XIX en Alemania, el Estado de B ienestar ha pasado por una fase de desarrollo y consolidacin, la Edad de Oro del capitalismo entre 1940 y 1970 y una compleja etapa de crisis a partir de los 70. Desde los 80 comienza a aparecer la idea de recorte o retirada (retrenchment). Sin embargo, tras analizar la reforma del bienestar del Reino Unido y EEUU en lo s 80, Pierson demostr que a pesar de los intentos de reducir el Estado de Bienest ar, el recorte efectuado no haba sido significativo. Sin embargo, algunas investi gaciones empezaron a advertir de la necesidad de revisar ciertos aspectos metodo lgicos sobre cmo se haba medido el cambio. En relacin con su primer desarrollo, se pueden destacar tres grupos de te oras. Desde las perspectivas funcionalistas, sera el resultado de la industrializa cin. La emigracin y la urbanizacin fueron las causas de nuevas necesidades que ponan en riesgo la estabilidad social y econmica. A pesar de que los primeros pasos se dieron en pases conservadores y autoritarios, el enfoque de los recursos de pode r es til para explicar el crecimiento del Estado de Bienestar. El Estado de Biene star es el resultado del conflicto entre clases y de la fortaleza de la clase tr abajadora apoyada por los partidos socialdemcratas y los sindicatos. La teora inst itucionalista sostiene que la fragmentacin del poder y la existencia de puntos de veto retrasaran el desarrollo del Estado de Bienestar. Los Estados centralizados con grandes burocracias seran adecuados para ese desarrollo. Diferentes tipos de sistemas polticos generaran distintas oportunidades para el desarrollo del Estado de Bienestar. Estos tres enfoques han sido cuestionados por su capacidad para e xplicar las reformas en las ltimas dcadas. Buena parte de ello tiene que ver con e l trabajo de Pierson, que explica que el Estado de Bienestar forma parte del cor azn de las sociedades occidentales y ha generado compromisos difciles de traiciona r sin que sufran castigo electoral. Hacen que las posibles reformas se limiten a cambios que siguen la senda marcada por las polticas existentes (path dependence ). En cuanto a los enfoques institucionales, Pierson cree que si la fragmen tacin del poder hubiese dificultado el surgimiento del Estado de Bienestar, tambin debera explicar su ms fcil reforma o recorte. Aunque la fragmentacin proporciona ve tos (en un sistema multinivel) tambin es eficaz para difuminar la culpa. Adems, ot ra crtica a los institucionalistas se refiere a que predicen mejor la estabilidad que el cambio. En cuanto a la teora de los recursos de poder, aunque s ha recono cido la importancia de los partidos de izquierda y de los sindicatos para la for macin de las polticas sociales, para Pierson la prdida de poder no puede explicar q

ue los programas pblicos del bienestar continen existiendo. Considera que el anlisi s debe cambiar el nfasis desde el movimiento obrero a las clientelas. Esta perspe ctiva trata a la clase media, empleadores, movimientos de mujeres y trabajadores del Estado como colectivos que tienen intereses en el Estado de Bienestar. Reci entemente, los investigadores estn interesados en determinar si hay diferencias e ntre las polticas de respuestas a la crisis de socialdemcratas y liberales o conse rvadores, o si el nico margen de maniobra es cmo explicar a la opinin pblica las ref ormas. Segn los enfoques funcionalistas y neofuncionalistas, la postindustrializ acin o el envejecimiento de la poblacin pueden jugar un papel decisivo. El resulta do sera la convergencia. Sin embargo, se pueden detectar diferentes grados. De el lo cabe deducir que el papel de los decisores pblicos, as como de partidos e insti tuciones, es importante. Algunos investigadores han puesto el nfasis en el papel del discurso normativo y la presencia de una lite convencida de que es necesario c onstruir socialmente la necesidad de reformar . El constructivismo hace hincapi en factores cognitivos para explicar el comportamiento y los outcomes sociales. 4.3. Resultados de distintos tipos de regmenes y de diferentes tipos de polticas El efecto redistributivo del Estado de Bienestar ha sido confirmado por numerosos estudios. Sin embargo, en los 70, algunos anlisis llamaron la atencin so bre que, a pesar del Estado de Bienestar, la pobreza y la desigualdad seguan pers istiendo. No slo importa el volumen de gasto, sino tambin las propias caracterstica s de los programas, o incluso otros factores ajenos. Se ha demostrado que el tip o de rgimen de bienestar importa para explicar la pobreza y la desigualdad. Los E stados de Bienestar menos generosos e inclusivos dejan lagunas sin cubrir. El rgi men conservador reproduce las diferencias de estatus y conduce a la dualizacin so cial, entre los insiders, trabajadores con carreras laborales largas y estables, y los outsiders. Los pases mediterrneos, durante mucho tiempo, han permanecido in completos, no han desarrollado alguno de los pilares del bienestar. Ej: dependenci a. Tambin existe un debate sobre qu tipo de programas corrigen mejor la desigualda d. Podra pensarse que los programas ms focalizados son ms eficaces que los programa s universales. Sin embargo, Korpi y Palme explican, en su paradoja de la redistri bucin , que los programas focalizados en el Reino Unido o EEUU slo benefician a un e scaso nmero de individuos, y reciben menos apoyo por parte de los dems ciudadanos. Estos problemas se obviaran con un sistema ms igualitario, con el sistema Beverid ge. Aunque ha sido criticado por producir el llamado efecto Mateo : el rico se hace ms rico y el pobre ms pobre , lo cierto es que la evidencia emprica demuestra que los regmenes universalistas arrojan mejores resultados en la reduccin de la pobreza. Cuando se renen a los ms desfavorecidos con los afortunados, las cosas mejoran par a ambos al haber ms presin por la calidad. Con los programas focalizados, cuando e l individuo se encuentra ya en situacin de pobreza o exclusin, es muy difcil evitar la cronificacin. Se trata de un serio problema que afecta adems a la legitimidad de los programas sociales, ya que son desprestigiados y acusados de desincentiva r el esfuerzo individual. Se viene discutiendo sobre la (in)conveniencia de sustituir programas fi nanciados mediante contribuciones sociales por otros financiados a travs de los i mpuestos. Finalmente, la evidencia del impacto negativo del Estado de Bienestar sobre la economa y el empleo es menos clara de lo que sostienen las crticas tericas . Distintos estudios han encontrado que el crecimiento del gasto social es compa tible con el crecimiento econmico e incluso puede coadyuvar al mismo, gracias a e xternalidades positivas como la educacin. 4.4. Los nuevos desafos del Estado de Bienestar: nuevos riesgos sociales y global izacin Con Nuevos Riesgos Sociales (NRS) se alude a los que se enfrentan las pe rsonas en la actualidad y durante el curso de sus vidas como resultado de cambios econmicos y sociales asociados con la transicin a una sociedad postindustrial . Tay lor-Gooby destaca cuatro procesos importantes: 1) mayor participacin de la mujer en el mercado laboral; 2) incremento del nmero de personas mayores; 3) nuevas nec esidades de personal cualificado; 4) privatizacin de los servicios pblicos. Bonoli

considera como NRS la conciliacin familiar y laboral, la maternidad/paternidad i ndividual, la fragilidad de la tercera edad, la posesin de habilidades obsoletas o escasas y la insuficiente cobertura de la proteccin social. Estos riesgos surge n porque las polticas tradicionales del bienestar no consiguen darles respuestas. Los NRS pueden suponer a la vez expansin y retirada. La globalizacin econmica y, en concreto, la nueva divisin internacional del trabajo, ha afectado al Estado de Bienestar. Las empresas tienen que competir c on aquellas de los pases en desarrollo que pueden ofrecer precios ms baratos al pr escindir de derechos y costes sociales. Existe una valoracin dispar del efecto de la globalizacin. Algunos consideran que se puede hablar de convergencia, otros, sin embargo, consideran que las presiones de la globalizacin son filtradas por el contexto nacional, dando lugar a respuestas divergentes. La idea de la converge ncia divergente de Seeleib-Kaiser puede ser respaldada, pueden encontrarse tende ncias comunes que, sin embargo, tienen matices en funcin de la arquitectura insti tucional de los sistemas de proteccin social. 4.5. Propuestas sobre el futuro del Estado de Bienestar La crisis de 2008 aade ms incertidumbre: Estado de Bienestar mnimo, el bien estar debe devolverse a la comunidad, que la responsabilidad del bienestar recai ga en las familias y los mercados Sin embargo, presentan numerosos problemas: rie sgos de la informalidad en la prestacin de los servicios, soluciones demasiado lo calistas, falacia de la libre eleccin, reproduccin de las desigualdades derivadas de la familia donde se nace De la socialdemocracia se esperaran propuestas ms slidas de adaptacin del Estado de Bienestar tradicional. El Estado de Bienestar como in versin social, basndose en propuestas de Giddens y/o Esping Andersen, parte de la idea de preparar ms que de reparar . Considera que las polticas sociales pueden utiliza rse estratgicamente para contribuir al crecimiento econmico y del empleo. El nfasis se pone en las polticas que inviertan en capital humano. Estas ideas han recibid o numerosas crticas. Desde aquellas que sostienen que suponen mayor intervencin de l Estado, hasta las opuestas acusndolas de lgica neoliberal. La equidad se present a como un elemento central. Para acabar, tambin tienen inters las ideas sobre el bienestar basado en d otaciones universales de renta o capital. La primera implica la concesin de una r enta bsica peridica a cada ciudadano, sin condicin. La segunda consistira en dotar a cada ciudadano de un capital bsico al cumplir la mayora de edad, financiado a tra vs de los impuestos, que el ciudadano podra utilizar de diversas maneras, con la f inalidad ltima de evitar condiciones desiguales de partida y aumentar la autonoma personal. Tema 2: El rgimen de bienestar continental 1. Introduccin El sistema de bienestar continental es aquel en el que el aseguramiento social es el mecanismo principal de provisin del bienestar, el acceso a las prest aciones depende del empleo y de la carrera contributiva previa, las prestaciones se proveen principalmente en efectivo y se calculan como una proporcin de los in gresos obtenidos mientras se perciba un salario, la mayor parte de la financiacin proviene de las cotizaciones sociales de empleadores y empleados, y la gobernanz a as como la gestin no corre a cargo directamente del Estado ni de las empresas pr ivadas, sino de fondos colectivos de seguro social obligatorios. Es propio de Al emania, Francia, Blgica, Austria y Pases Bajos. Estos sistemas han sido tratados m uy negativamente, denominndolos peyorativamente corporativistas conservadores , han sido acusados de tener resultados pobres desde una perspectiva social y de ser i ncapaces de cambiar y adaptarse. 2. Orgenes, apogeo y principales caractersticas 2.1. Sus orgenes industriales Inicialmente, el papel del Estado fue hacer que el aseguramiento social

fuese obligatorio. Los entes de seguro social fueron creados antes de que el Est ado interviniera. Con la llegada de la industrializacin, las condiciones de vida cambiaron. La mayora de los trabajadores no eran autosuficientes, tenan que vender su fuerza de trabajo. Esto significaba que se enfrentaban a enormes problemas s i no podan trabajar. Durante el siglo XIX, algunos trabajadores lograron organiza rse, y en parte estuvieron en el origen de los sindicatos. Los empleadores no si empre trataron de reprimir estas organizaciones, sino que algunos reconocan que p oda ser de su inters subsidiar estas sociedades solidarias. Podran compartir el rie sgo que ellos mismos estaban corriendo, al tener que pagar las consecuencias de los accidentes laborales. El ofrecimiento de proteccin social a los trabajadores cualificados con el fin de asegurar su fidelidad se convirti en una herramienta d e gestin personal. Lo especfico de la Europa continental fue el tipo de mecanismos de protec cin social elegidos y el contexto poltico. Mientras que en EEUU y Escandinavia se prefirieron soluciones basadas en el mercado, los pases de la Europa continental prefirieron las mutualidades laborales de seguro social gestionadas por entes si n nimo de lucro dirigidos por representantes de trabajadores y empleadores ( agente s sociales ). Estos fondos no eran (ni lo son ahora) organismos pblicos, buscaban m antenerse independientes del Estado. Ej: En Francia y la Alemania de Bismarck, a lgunos parlamentarios representantes de la clase trabajadora y los agentes socia les se oponan a la idea del Estado Providencia y queran defender su autonoma de ges tin. Esta desconfianza se reflejaba en la doctrina social catlica, que promova la s ubsidiariedad del Estado. La familia en primer lugar, o las organizaciones relig iosas de caridad y otras asociaciones (incluidas las de trabajadores) en segundo lugar, mientras que el Estado desempeara un papel de ltimo recurso. Esta doctrina social catlica fue decisiva en el enfoque de los partidos democristianos europeos emergentes. Estos sistemas de aseguramiento social colectivo se concentraron en proporcionar empleo y garanta de ingresos para los trabajadores industriales varones. Basados en el principio de subsidiariedad, reflejan desconfianza en las instituciones e statales o de mercado. Estos sistemas estaban altamente fragmentados y eran hete rogneos. La adscripcin laboral es crucial para la definicin de la identidad social de un individuo. Los sistemas de seguros sociales son un mecanismo de insercin de los agentes sociales y una garanta de la paz social. Por lo que se refiere a la justicia social, estos sistemas estn menos preocupados por la pobreza o la desigu aldad que por asegurar la proporcionalidad de las prestaciones con respecto a ni veles salariales anteriores, refuerzan el llamado principio contributivo. Como l o expresa Richard Titmuss las necesidades sociales deben ser satisfechas sobre la base del mrito, del rendimiento en el trabajo y la productividad . 2.2. Los sistemas de seguro social en su apogeo Algunos decidieron confiar en una solucin estatal (Reino Unido, pases nrdic os), mientras que los gobiernos continentales, donde los democristianos jugaban un papel importante, optaron por permanecer fieles a su historia y recurrir a med ios bismarckianos para alcanzar objetivos de tipo beveridgeano . Lo expandieron prog resivamente para cubrir a todos los trabajadores por cuenta ajena y a los autnomo s (y sus familiares), partiendo del supuesto de que los hombres formaran la fuerz a de trabajo. Durante los Trente Glorieuse (la Edad de Oro del Estado de Bienestar de 1945-75) en los pases occidentales de la Europa continental se produjo una am pliacin progresiva de la cobertura y la generosidad de los sistemas de aseguramie nto que ya existan, aunque estaban fragmentados y eran desiguales. A principios d e los 80, los sistemas bismarckianos de Alemania, Francia, Austria, Blgica y los Pases Bajos compartan las mismas caractersticas bsicas: Los seguros de jubilacin, salud y de accidente de trabajo se hicieron obl igatorios para todos los trabajadores, y el seguro de desempleo se generaliz. Se basaba principalmente en las contribuciones derivadas de los salarios . Las prestaciones eran proporcionadas en metlico, en proporcin a los ingres os previos ( prestaciones contributivas . Incluso las prestaciones sanitarias, dejan do los servicios (por ejemplo, los relacionados con el cuidado familiar) en mano

s de las mujeres o del tercer sector. La financiacin provena principalmente de las cotizaciones sociales: dos te rcios en Austria o Alemania y el 80% en Francia. Las estructuras administrativas eran parapblicas, con la participacin de l os interlocutores sociales. En trminos de impacto social, estos sistemas se han caracterizado por niveles med ios de desmercantilizacin y una fuerte reproduccin de la estratificacin social. Se han basado en el pleno empleo para garantizar la cobertura social universal. Gra cias a que la tasa de sustitucin de los ingresos anteriores que proporcionaban la s prestaciones era relativamente generosa, estos sistemas garantizan a los asegu rados un cierto nivel de independencia del mercado en caso de una contingencia. Los altos niveles de desigualdad en el mercado laboral se reproducen en estos si stemas de aseguramiento social. Las mujeres obtenan la proteccin social principalm ente de forma indirecta, derivada de su papel de esposas y/o madres, y los nios t ambin. Exista un fuerte sesgo de gnero. Desde una perspectiva econmica, el nfasis del seguro social puede considerarse coh erente con el desarrollo capitalista de la Europa continental, vinculado a la in dustrializacin masiva. En el contexto de economas de mercado coordinadas tpicas de la Europa continental, que requieren de capital paciente, estabilidad del mercado de trabajo, cooperacin entre empleadores y empleados y altos niveles de cualifica cin. 3. Las trayectorias de reforma y sus determinantes polticos 3.1. Entre 1975 y el final de la dcada de los 80: euroesclerosis Desde mediados de los 70 ha habido nuevos desafos socioeconmicos: movilida d creciente del capital, competencia intensa entre economas, desindustrializacin, desempleo estructural y en masa, envejecimiento de la poblacin y aumento de la pa rticipacin femenina en el mercado laboral. Estas dificultades no afectan de la mi sma manera a todos los pases. Las medidas adoptadas por los pases de la Europa con tinental difieren de las de los pases nrdicos (aumentando el sector pblico) o de la s neoliberales (recorte o repliegue, desregulacin y aumento de la flexibilidad de l mercado de trabajo). Los pases de la Europa continental queran preservar los emp leos de los trabajadores varones cualificados mediante la exclusin de otros (no-c ualificados, mujeres, jvenes). La labour shedding strategy, que condujo a lo que Esping-Andersen llama el sndrome del bienestar sin trabajo . Prefirieron garantizar los ingresos, la jubilacin anticipada y la reduccin de las horas de trabajo a fin de mantener los salarios y la seguridad laboral de los trabajadores fijos o insi ders con elevadas cualificaciones y productividad (varones), en detrimento de lo s outsiders. Esto dio lugar a niveles muy bajos de empleo y a un alto grado de p olarizacin del mercado laboral. Hasta hace poco la implantacin de cambios ha sido difcil en el modelo bism arckiano. Esping-Andersen destac la rigidez del Estado de Bienestar continental, hablando de un paisaje continental congelado resultado del fordismo congelado de Ale mania, Francia e Italia. Lleg a la conclusin de que la suerte est echada a favor del statu quo del Estado de Bienestar en estos pases . Estas crticas son anteriores a l os grandes cambios que se han hecho en los pases de Europa continental desde el n uevo milenio. 3.2. La dcada de los 90 y 2000: Un largo adis a Bismarck? Los sistemas continentales han experimentado un proceso sustancial de tr ansformacin: en primer lugar, una transformacin institucional relativamente silenc iosa y luego una serie relativamente abrupta de cambios estructurales en la dcada de 2000. Recortes tmidos y negociados La estrategia de disminucin de la oferta de mano de obra (labour shedding strategy) adoptada en los 70 y 80 tuvo como consecuencia la disminucin de la tas a de empleo y el aumento de los costes laborales a travs del continuo incremento de las cotizaciones. A mediados de los 90 se adoptaron decisiones destinadas a e stabilizar o reducir gastos. Tenan por objetivo reducir los niveles de las presta

ciones a la vez que se preservaba el sistema. Las reformas de consolidacin que afec taron a la pensin de jubilacin y a los sistemas de seguro sanitario en Alemania, l as numerosas reformas de las pensiones en Austria o a las reformas sectoriales f rancesas. Estas reformas comparten ciertas caractersticas. La tcnica principal fue el fortalecimiento del vnculo entre el importe de la cotizacin y el volumen de la prestacin (a travs de un cambio en la frmula de clcul o y normas ms estrictas para ser beneficiario). Estas reformas significaron un de splazamiento desde los principios redistributivos (de la equidad horizontal y ve rtical) a los principios actuariales. A menudo, estas reformas generaron una opo sicin considerable y tuvieron que ser negociadas con los agentes sociales, los re presentantes de aquellos que contribuyen y se benefician de los sistemas son los principales actores. La aceptacin por parte de los interlocutores sociales de lo s recortes fue el resultado de un quid pro quo, vinculando a los ajustes en las frmulas de financiacin, que el Estado asumiera la financiacin de las prestaciones n o contributivas. Los sindicatos lograron garantizar la posicin de los actuales tr abajadores estables (insiders), mediante un largo perodo de introduccin gradual de las reformas y mediante una recalibracin que introdujo una dualidad en las prest aciones por desempleo, mayores para los que haban trabajado a tiempo completo y m enores para aquellos con trayectorias laborales ms precarias. Estas negociaciones comenzaron a introducir un nuevo mundo de bienestar para los trabajadores atpicos , mediante subsidios no contributivos financiados mediante impuestos. Cambios institucionales, meta-reformas Cambios dirigidos a transformar las bases de los sistemas de bienestar: cambios en los mecanismos de financiacin (menos contribuciones y ms impuestos), as como en los mecanismos de gobernanza (debilitamiento de los interlocutores socia les, privatizacin o mayor control pblico o estatal). El sistema de aseguramiento s ocial es acusado de ser en cierta medida la causa de una serie de problemas: obs taculizar la competitividad, impedir la generacin de empleo, debilitar la capacid ad del Estado para controlar el gasto e implantar reformas, dando una influencia indebida a los interlocutores sociales. Los pilares bsicos de aseguramiento social bismarckiano han estado bajo v igilancia: la financiacin y la participacin de los interlocutores sociales en la g estin de la seguridad social. Los cambios tambin han afectado a la gobernanza del sistema, por lo general a expensas de los interlocutores sociales. Se pueden obs ervar dos tendencias: un refuerzo de la intervencin del Estado (visible en todos los sistemas bismarckianos) y la privatizacin de algunas funciones de proteccin so cial (seguros complementarios de salud privados en Francia). Mientras se introdu jeron nuevos tipos de subsidios para apoyar a los ms pobres, que no tienen un his torial de cotizacin suficiente: renta mnima de insercin. Estas reformas institucion ales introdujeron nuevos instrumentos vinculados a una lgica distinta de bienesta r (focalizacin, fiscalidad, gestin pblica o privada de las prestaciones). Estas ref ormas allanaron el camino a cambios estructurales ms profundos. Las reformas estructurales de los 2000 Alemania: en 2001 la reforma de las pensiones prevea un recorte adicional de la cuanta de la pensin pblica e introdujo derechos de pensin complementarios a t ravs de planes de pensiones personales o profesionales; las cuatro reformas Hartz han trasformado el mercado laboral alemn y el seguro de desempleo, introduciendo la activacin y extendiendo los empleos de bajo coste ; se increment el copago sanita rio, se aument la competencia entre proveedores de seguros sanitarios y se implan taron nuevos mecanismos de financiacin a travs de impuestos. Francia: introduccin de la activacin para la mayora de los desempleados, mi entras se han ido desarrollando progresivamente los ingresos complementarios par a trabajadores con bajos salarios. Cre planes de ahorro de jubilacin, tanto indivi duales como profesionales. El copago se ha incrementado y ha aumentado el protag onismo de los seguros privados. Austria: integracin de los empleados pblicos federales en el rgimen general , disminuyeron la cuanta de las pensiones y se introdujo un pilar privado complem entario (financiado mediante la conversin de aportaciones anteriores a la segurid ad social, como en Italia). Endurecimiento de las condiciones de elegibilidad pa ra prestaciones de desempleo, mayor recurso a las polticas de activacin y crecient

e esfuerzo para crear oportunidades de empleo para los trabajadores no cualifica dos. Incremento de los copagos, y se aplican nuevos principios de financiacin (se ha disminuido la contribucin patronal), mientras que se han creado nuevas agenci as estatales para mejorar el control del sistema. Blgica: reforma de la proteccin por desempleo para concentrarse en la prot eccin de un ingreso mnimo, medidas de activacin, pacto generacional para disminuir la jubilacin anticipada; las pensiones se han rebajado tanto que los trabajadores han tenido que acudir a planes de pensiones empresariales o privados para mante ner el nivel de ingresos pasado. Pases Bajos: polticas de activacin, con los llamados empleos Melkert para los trabajadores poco cualificados, mujeres, trabajadores jvenes, extranjeros nacion alizados y desempleados de larga duracin; recortes en las contribuciones patronal es a la seguridad social para desempleados de larga duracin y trabajadores precar ios; Ley de Solicitantes de Empleo con la imposicin de una entrevista de evaluacin en cada nueva prestacin por desempleo. Competencia entre sistemas de seguros de salud. Estn surgiendo nuevas polticas de atencin o cuidado (cuidado infantil, dependencia ). P arten de la base de unos mayores niveles de trabajo remunerado para las mujeres, adaptndose a la extincin del modelo tradicional en el que el varn era el sustentad or del hogar, y han servido como herramientas para la creacin de empleos con sala rios ms bajos (para las mujeres) en el sector de servicios. 3.3. Cmo debe explicarse la trayectoria de reforma del bienestar bismarckiano? La mayora de las investigaciones han utilizado el concepto de inercia de l a trayectoria existente (path dependence) y han concluido que los sistemas conser vadores no han cambiado significativamente. Esta interpretacin ya no es satisfact oria. Algunos han explicado que la poltica partidista es central. Levy argument qu e los partidos de izquierda estn en condiciones de hacer de la necesidad virtud . Au nque no es capaz de explicar el giro general y comn hacia las reformas estructura les. La idea del surgimiento y adopcin de un nuevo paradigma de poltica social par ece ms adecuada. Nos llevan a entender la trayectoria de reforma del bienestar bi smarckiano como una sucesin de cambios institucionales alimentados por diversas r eacciones a las reformas, dirigidos en ltima instancia a la adopcin del paradigma ortodoxo dominante de la poltica. Empezando por el papel de los partidos, las ref ormas ms recientes y significativas han sido implementadas por partidos progresis tas, capaces de centrarse en los vicios con el fin de hacerlos a la vez ms eficient es econmicamente y justos socialmente, destinadas a mejorar la situacin de los tra bajadores a tiempo parcial y, en especial de las mujeres. Sin embargo, la implan tacin de tales reformas no ha sido monopolizada por el centro-izquierda. Se han l levado a cabo tanto por la derecha o la izquierda como por gobiernos de coalicin. Por otra parte, las reformas a menudo refuerzan las tendencias de fragmentacin, mediante la institucionalizacin de dualismos. Por tanto, no puede decirse que hay an sido impulsadas por una estrategia de hacer de la necesidad virtud . La reforma de los sistemas bismarckianos se ha caracterizado por tres se cuencias tal como las ha identificado Hall: en primer lugar utilizando instrumen tos disponibles (schedding strategy); en segundo lugar cambiando los instrumento s para salvaguardar el sistema (primeros recortes); en tercer y ltimo lugar, adop tando un nuevo paradigma como nica manera de superar las anomalas acumuladas. Se h a destacado la importancia del aprendizaje de una reforma para otra y se ha obse rvado una alteracin en el centro de poder para permitir el cambio de tercer orden . Sin embargo, ha habido ms de tres secuencias y ms continuidad de la que Hall obs erv. Contrariamente al argumento de Hall, no hubo una ruptura completa con el pas ado. Debido a la rigidez de las instituciones del Estado de Bienestar y a su enorm e popularidad, los gobiernos no fueron capaces de cambiar los sistemas completos . Los cambios fueron incrementales, pasando por una fase intermedia basada en un a transformacin institucional evolutiva relativamente silenciosa que debilitaron la s bases institucionales y polticas de los sistemas de bienestar y facilitaron las reformas estructurales. No se ha seguido la misma trayectoria de reforma en todas partes. Ej: Pas es Bajos comenzaron antes con reformas estructurales, Blgica no ha girado hacia l

a activacin, e Italia y Austria no modernizaron sus polticas sociales. El proceso poltico de reforma tambin ha sido diferente; las reformas han sido muy conflictiva s en algunos pases y se han negociado a travs de pactos sociales. Se pueden destac ar algunas variables que pueden ayudar a entender las variaciones sobre un mismo tema : - Cuando el proceso poltico, importa. Si la poltica partidista no parece ser del t odo decisiva respecto a las reformas, s parece ms importante para explicar su mode rnizacin. Las polticas modernizadoras se ponen en marcha cuando los partidos son c apaces de construir nuevas coaliciones que incluyen a los afectados por los nuev os riesgos sociales. El ritmo de la trayectoria es tambin muy dependiente de la p oltica partidista, viene provocado por la llegad al poder de una nueva mayora o co alicin. - Las instituciones macropolticas, como la estructura del Estado, el sistema elec toral y el grado de fragmentacin del sistema de relaciones laborales son de cruci al importancia, especialmente respecto al ritmo y la intensidad (si no al conten ido) de las reformas. - La explicacin principal est relacionado con la configuracin institucional origina ria de sus sistemas de bienestar. Cuanto ms se apartaba el punto de partida de la norma bismarckiana, ms se desviaba la trayectoria de la reforma. Tambin hay que reconocer que se pueden observar tendencias similares fuer a de la Europa continental. 4. Consecuencias de las recientes reformas: hacia un dualismo neobismarckiano Estos cambios pueden significar un cambio de paradigma, evidenciando un alejamiento de los sistemas que tenan como objetivo el mantenimiento de los ingre sos y el estatus, hacia un sistema de bienestar orientado al empleo y al mercado . Los objetivos son diferentes a los que eran tpicos de la reaccin tradicional de los sistemas bismarckianos: capitalizacin en pensiones, reduccin de pensiones anti cipadas y activacin de la poblacin inactiva, y por tanto desfamilizacin del cuidado y un incremento del control estatal, paralelo a la introduccin de la competencia y la privatizacin, en los sistemas de seguros sanitarios. Estas reformas tambin h an significado un debilitamiento de la autonoma de los interlocutores sociales. E stos cambios estn lejos de la antigua estrategia de la disminucin de la oferta de m ano de obra . Estas polticas pueden ser el germen para desarrollar un verdadero segu ndo mundo del bienestar dentro de un pas. Una dualizacin de la provisin de bienestar puede ser una de las principales consecuencias de las reformas recientes. Las recientes reformas han dado lugar a dualizaciones mltiples: desarroll o de dos mundos de bienestar dentro del sistema pblico, adicin de un componente pr ivado a lo pblico y la divisin de la poblacin entre trabajadores insiders y outside rs. Esto significa que ya no toda la poblacin est cubierta por los mismos principi os e instituciones. El aseguramiento social bismarckiano ya no es capaz de alcan zar los objetivos beveridgeanos. Cada vez menos personas estn cubiertas por el se guro y las que lo estn, lo estn menos bien. Este encogimiento del aseguramiento de ja espacio tanto por debajo (los ms pobres) como por arriba (componentes privados voluntarios). Se trata de una nueva arquitectura de los sistemas de bienestar b ismarckianos, con un aseguramiento social todava central, pero ya no hegemnico. La s reformas de la proteccin social han contribuido a aumentar las desigualdades y a dividir la sociedad. Las tendencias recientes tienden a crear nuevas fracturas sociales: un mercado laboral dual, un sistema de proteccin dual y una sociedad ms dividida. 5. Una mirada al futuro: la crisis y ms all Desde 2008, el mundo ha entrado en un perodo de crisis intensa. Como sost ienen Esping-Andersen y Hemerijck y Eichhorst, lo que est en juego es la capacida d para mejorar el crecimiento econmico y la situacin social de las personas, media nte la inversin en formacin del capital humano. Proporcionar esta crisis la oportuni dad para introducir ms cambios en esa direccin, o sus consecuencias conducirn a la aplicacin de nuevos recortes reaccionarios y dualizadores? Un escenario probable

para los prximos aos es una aceleracin de algunas de las tendencias que hemos anali zado. Los gobiernos pueden sentirse obligados a poner en prctica una tercera ola de recortes, a residualizar ms la proteccin social y a obligar a la gente a confia r cada vez ms en los seguros privados. Los gobiernos se vern tentados a hacer ms es trictas las condiciones para acceder a programas asistenciales, a implantar nuev os programas de activacin y a apoyar empleos de baja cualificacin, mal pagados y p rotegidos en el sector servicios. Finalmente, la estrategia de un Estado de Bienestar orientado a la inver sin social debe cumplir: Un sentimiento compartido de que las reformas anteriores han incrementad o la dualizacin y no han proporcionado las herramientas para garantizar el crecim iento econmico sostenible y el progreso social. La estrategia de Lisboa adopt ambi guamente algunos de los rasgos del enfoque de la inversin social en 2000, pero se desestim en 2005. No est claro lo que vendr. Reformas de las metapolticas pblicas: intentos de desarrollar pactos socia les, transformacin de los seguros sociales fragmentados en sistemas ms inclusivos, creacin de nuevos impuestos para sustituir las contribuciones sociales. Difusin y adopcin en la Europa continental de la perspectiva de inversin so cial como el paradigma de la nueva poltica social. Aparicin de nuevas coaliciones polticas que favorezcan las polticas moderni zadoras. Tema 3: El rgimen de bienestar liberal 1. Introduccin: la heterogeneidad y la mala reputacin del rgimen liberal El rgimen de bienestar liberal engloba a EEUU, Canad, UK, Irlanda, Austral ia y NZ. Se ha caracterizado por favorecer soluciones privadas, as como por una a sistencia social residual focalizada en las personas fuera del mercado. Ello imp lica que el volumen de gasto pblico social es ms bajo, dndose la desigualdad ms alta . Junto a la ausencia de derechos sociales universales otorgados por la mera ciu dadana y el carcter poco generoso de la asistencia social o su escasa cobertura, h a llevado a que tenga la peor reputacin. Los pases del rgimen liberal muestran dife rencias en los modelos utilizados para financiar y distribuir las prestaciones, adems de haber cambiado. Ej: UK y Canad tienen sistemas sanitarios universales, EE UU pensiones pblicas semejantes a pases europeos. Estas variaciones tienen su orig en en la historia y otras condiciones institucionales y sociopolticas, como puede n ser la organizacin federal o descentralizada (Australia, Canad, EEUU, UK), la ex periencia colonial (Irlanda, Australia, NZ), la diversidad social (EEUU, Austral ia, NZ), los nacionalismos internos (Canad), la presencia tradicional de partidos laboristas o socialdemcratas (UK, NZ, Australia), el poder de los grupos de inte rs empresariales en la provisin de las polticas sociales (EEUU) y o la existencia d e una tradicin catlica, corporativista y clientelista en la poltica social (Irlanda ). Podran resumirse en tres los debates principales. En primer lugar hasta q u punto alguno de estos pases pueden ser adecuadamente clasificados dentro de este rgimen. El sistema estadounidense es ms voluminoso de lo que suele afirmarse porq ue se basa en prestaciones sociales privadas provistas por los empleadores. Tamb in se ha recordado el uso de otros instrumentos ms ocultos como las deducciones fi scales. Otros han puesto en cuestin lo adecuado de incluir a UK, con su mezcla de elementos universalistas, su alto nivel de gasto y sus efectos redistributivos. Asimismo, los pases de las Antpodas formaran su rgimen propio, basado en el llamado Estado de Bienestar de los asalariados que se manifiesta en el control pblico del mercado de trabajo, para garantizar un nivel alto de los salarios, con altos efe ctos redistributivos. En segundo lugar la cuestin de hasta qu punto tiene fundamen to la mala reputacin en poltica social de estos pases o responde a sesgos metodolgic os. Por ltimo, las tendencias de evolucin y efectividad de estos sistemas en el co ntexto de crecientes problemas detectados con la provisin privada. Se ha percibid o una decreciente cobertura y una creciente asistencializacin y dualizacin.

2. Orgenes, lgicas y principales caractersticas del rgimen de bienestar liberal

2.1. Sus orgenes y surgimiento: distintos diseos y tradiciones, y diferentes expli caciones Los orgenes del Estado de Bienestar britnico se suelen remontar al gobiern o liberal de 1905-1915, que introdujo varias medidas de bienestar, como comidas gratuitas en las escuelas, pensiones de vejez y seguro nacional de salud. Sin em bargo, el grueso del desarrollo lleg despus de la IIGM influidas por el informe Be veridge de 1942. SE introdujeron la educacin gratuita hasta los 15 aos, un Servici o Nacional de Salud (NHS) gratuito, el compromiso del gobierno con el pleno empl eo, la vivienda pblica en alquiler y varias prestaciones de seguridad social, ade ms de la asistencia social y las prestaciones familiares. En EEUU, fue en el contexto de la Gran Depresin y el New Deal, a raz de la Ley de Seguridad Social de 1935, instaurando dos programas de seguro social a e scala nacional para cubrir los riesgos de la vejez y el desempleo. Asimismo, se establecan algunos programas para aquellos que no tenan derecho a la seguridad soc ial, como las Ayudas a Nios Dependientes. En 1965 se estableca el Medicare para pr oveer asistencia sanitaria a las personas de 65 aos o ms, independientemente de su s ingresos, mientras que el Medicaid (transferencias federales gestionadas por l os estados) proporcionaba asistencia mdica a las personas con bajos ingresos. Otr o programa fue para personas de bajos ingresos como la deduccin por Ingreso del T rabajo, iniciada en 1975 como un medio para estimular el empleo y combatir la de pendencia de las ayudas sociales. Canad empez su poltica social en la tradicin britnica de las leyes de pobres a principios del siglo XX, de la mano de los gobiernos locales. Ms tarde se convirt i en una cuestin del gobierno federal. En 1927 se estableci una pensin de vejez supe ditada a la comprobacin de recursos del beneficiario. Varias propuestas vinieron del Informe Marsh (equivalente canadiense al Beveridge) y fueron ponindose en prct ica. El Programa del Seguro de Vejez (OAS) se implant en 1951 y el subsidio famil iar en 1944, financiado en exclusiva por el gobierno federal, que tena rasgos uni versalistas aunque modestos. Se inclua el compromiso de mantener un nivel de empl eo alto , la extensin de la negociacin colectiva y la promulgacin de un salario mnimo. La atencin mdica hospitalaria universal lleg en 1958, y el seguro universal de asis tencia sanitaria en 1965. La Ley de Asistencia Sanitaria estableca cuatro princip ios: cobertura completa, universalidad, administracin pblica y portabilidad de los servicios. La Ley de Sanidad de 1984 lo incluy en la legislacin y aadi un quinto pr incipio: igualdad de acceso, para prohibir la imposicin de tarifas. En NZ la pensin de jubilacin se remonta a 1909, y en Australia se basaba n o en la cotizacin sino en la comprobacin de carencia de recursos. Los factores utilizados para explicar las diferencias en el desarrollo d e los sistemas han sido numerosos: cultura poltica, instituciones, poder de los g rupos de inters, inercia institucional, decisiones estratgicas Ej: En EEUU se ha ac hacado a la ausencia de partidos laboristas y a las clases bajas negras el imped imento de polticas redistributivas, tambin a los grupos de inters contra la sanidad universal, la preferencia por un Estado reducido 2.2. La lgica de su concepcin, objetivos tpicos, elementos normativos e ideolgicos El rgimen liberal combina dos tradiciones distintas de ideologa: el libera lismo clsico o laissez-faire y la tradicin social liberal o colectivista, represen tada por pensadores como Keynes, Beveridge y Galbraith. O Connor distingue tres mo mentos en el desarrollo del liberalismo: el liberalismo clsico, el liberalismo so cial y el neoliberalismo. Otros autores como Mahon aaden el liberalismo inclusivo c omo una adaptacin del neoliberalismo a los retos a los que se ha enfrentado. Si e l liberalismo clsico se centraba en proteger el mercado y en las libertades negat ivas, el liberalismo social tambin promovera las libertades positivas. El neoliber alismo ha tratado de impugnar el Estado de Bienestar keynesiano, celebrando el i ndividualismo de mercado y el Estado mnimo. Las prestaciones de poltica social slo deberan servir para alentar los esfuerzos de los individuos de entrar en el merca do de trabajo. Es la idea de activacin. Cuando el neoliberalismo se combina con e

l conservadurismo social, trata de reinventar la forma de familia con el varn com o sustentador. El liberalismo inclusivo ha estado asociado con la llamada Tercera Va y las polticas del New Labour britnico y el llamado Estado de inversin social . La eguridad ya no significa proteccin contra las perturbaciones del mercado sino la capacidad de adaptarse a ste. Anthony Giddens es una muestra de esta idea, los ga stos sociales deben cambiar desde la redistribucin de la renta hacia la inversin e n capital humano, sustituyendo as el tradicional Estado de Bienestar por un Estado de inversin social . 2.3. Instrumentos de poltica pblica y diseo de programas en el rgimen liberal: rasgo s comunes, diferencias y principales resultados Entre los regmenes liberales hay diferencias en lo que sucede con los ind ividuos que fracasan en el mercado. Se produce un dualismo entre los programas d e poltica social con comprobacin de recursos para los pobres y los programas de pr evisin o seguro privado para la clase media. En la poca de surgimiento del Estado de Bienestar, los sistemas se disearon en torno a tres elementos bsicos: 1) la asi stencia social residual con comprobacin de carencia; 2) el modelo de logro indivi dual de aseguramiento social sobre la base de la trayectoria del individuo en el mercado laboral; y 3) el modelo de ciudadana universal. Varios de los pases de es te rgimen liberal muestran una combinacin. EEUU cubra a la mayora de la poblacin medi ante seguros privados basados en la empresa; sin embargo la cobertura privada ha ido disminuyendo debido al aumento de los costes de la prima (en 2008 el 68% te na seguro sanitario privado, 73% en 1990; la cobertura de los programas pblicos cr eci del 24 al 27%). Los pases del rgimen liberal muestran adems no slo niveles menore s de gasto total, sino tambin de impuestos y de gasto en seguridad social, con un a tendencia decreciente de todos ellos desde los 90. Todos los pases del rgimen li beral presentan rasgos en comn en varias polticas relacionadas con la esfera perso nal, por ejemplo niveles ms altos de propiedad de la vivienda o mayores niveles d e fertilidad y tasas de divorcio. Todos han manifestado tendencias parecidas de declive en el gasto educativo, as como recorte de los subsidios y un enfoque part icular de regulacin del mercado de mercancas y el laboral. Castles ha sealado la pa radoja de que estos pases sean tambin, a pesar del poco nivel de impuestos y trans ferencias, los que muestran los niveles mayores de exaccin de impuestos sobre la renta y los beneficios con niveles mayores de progresividad. Lo explica por el u so que han hecho de los impuestos para proporcionar una cierta redistribucin de l a renta. Desde los 70, la desindustrializacin y el desarrollo de un capitalismo p ostindustrial aceleraron la desproteccin, la desigualdad y la dualizacin entre tra bajadores. Los niveles de cobertura y proteccin, la igualdad de gnero y la desigua ldad de rentas han aumentado en todos estos pases. 3. Trayectoria de cambio y reforma en los ltimos 30 aos: el ejemplo de Reino Unido y EEUU La crisis del petrleo de 1973 puede considerarse en el Reino Unido como e l antecedente inmediato de los cambios en el Estado de Bienestar britnico. Una pr imera reaccin de los gobiernos laboristas fue la de tratar de reforzar algunos as pectos de su sistema de bienestar a cambio de conseguir el apoyo de los sindicat os para moderar los salarios. Sin embargo, los propios laboristas acabaron empre ndiendo algunos recortes mientras salarios, inflacin y desempleo crecan. La situac in de la economa britnica llevaba dcadas deteriorndose (algo similar a NZ). Tanto la situacin econmica como la trayectoria pesaron en la percepcin de que las reformas e ran necesarias. Con los argumentos de que el gasto social era una rmora para la c ompetitividad y creaba una cultura de dependencia , los gobiernos conservadores de Thatcher y Major (1979-1990-1997) trataron de reducir el tamao del Estado. Adems d e una reduccin de la imposicin directa, el papel del sector privado creci. Se alent a financiar su propio bienestar y se recort la prestacin por desempleo. El Estado empez a contar con proveedores privados. Todo ello contribuy tambin a disminuir el peso de los agentes sociales. La aplicacin de la Nueva Gestin Pblica dio lugar a la introduccin de nuevas formas de organizacin y criterios de gestin como la descentr alizacin, la flexibilizacin y la desregulacin, o los sistemas en red de mltiples pro

veedores, o la creacin de mercados de servicios pblicos y cuasi-mercados, sobre to do en el sector educativo y sanitario. El hecho de que no se consiguiera la priv atizacin del Sistema Nacional de Salud ha sido interpretado como un fracaso por s u parte debido a la popularidad con la que contaba este sistema de cobertura uni versal. Blair promovi en 1997 una Tercera Va . Durante sus tres legislaturas apostaro n por frmulas de partenariado pblico-privado, el incremento del empoderamiento de los usuarios en la planificacin de los servicios y por la regulacin. Una de las in iciativas ms importantes fue la introduccin de polticas de activacin con el lema trab ajo para aquellos que puedan y seguridad para aquellos que no puedan , y la premis a de que la mejor forma de evitar la pobreza es disponer de un empleo. Hoy se co nsidera personas susceptibles de emplearse tambin a familias monoparentales o perso nas con discapacidad. Se increment la condicionalidad de las prestaciones y subsi dios, exigiendo a los beneficiarios la participacin en programas de formacin y la bsqueda activa de un empleo. Tambin se pusieron en marcha salarios complementarios para trabajadores con empleos mal pagados. Las prestaciones contributivas por d esempleo, a partir de 1980 se hicieron menos generosas. La cuanta y duracin de la prestacin contributiva se limit. Los desempleados pasan ms rpidamente a percibir el subsidio no contributivo para buscadores de empleo. Cuando no encuentran empleo durante un largo perodo de tiempo, para generar derecho a las prestaciones contri butivas, pasan a depender de subsidios, condicionados a la necesidad. Uno de los objetivos ms importantes del Nuevo Laborismo fue hacer frente a la exclusin social y especialmente a la pobreza infantil, que haba alcanzado tasas llamativas en el pas, Sure Start dirigido a familias con nios menores de cuatro aos. El sistema de p ensiones pas de ser un sistema sujeto a la comprobacin de recursos, a partir de 19 46, a proveer de pensiones contributivas que hubiesen cotizado durante su vida l aboral. Aunque modesta, a partir de los 70 empez a actualizarse con la inflacin y la evolucin de los salarios. En los 80, la correspondencia de la pensin bsica con l os salarios anteriores ha ido disminuyendo, aunque existen subsidios que complet an esta pensin tras comprobar la situacin de necesidad para el 45% de los pensioni stas. En la actualidad, los ciudadanos tienen la obligacin de contratar una pensin complementaria que puede ser privada o pblica. En los ltimos aos tambin se ha retra sado la edad de jubilacin, se ha aumentado el nmero de aos necesarios para cobrar e l 100% de la pensin y se han introducido incentivos para que el jubilado pueda co ntinuar trabajando. En EEUU lleg al poder el gobierno conservador de Reagan y los programas a sistenciales, conocidos como de la Gran Sociedad, fueron los primeros en ser rec ortados. El discurso sobre el efecto desincentivador y la cultura de la dependen cia encontr fcilmente su acomodo en una situacin de crisis econmica, y de desprestig io del Estado. El programa de Ayudas a Familias con Hijos Dependientes (AFDC) y otros programas dejaron primero de ser actualizados con la inflacin para despus su frir recortes. En 1996 Bill Clinton acab sancionando una ley aprobada por la mayo ra republicana en el Congreso y que en principio haba vetado. La Ley de Reconciliac in de Responsabilidad Personal y la Oportunidad Laboral (PROWRA) reflejaba la vict oria del discurso. Remplaz a la AFDC con un programa de Asistencia Temporal para Familias Necesitadas (TANF), condicionando la percepcin a estar en disposicin de b uscar empleo. El Estado puede retener los fondos que previamente le ha transferi do el gobierno federal, si consigue que estas personas se integren en el mercado laboral. Aunque el programa ha recibido crticas, algunos estudios han resaltado el incremento de beneficiarios del programa que han conseguido un empleo. Con la llegada de Bush en 2001, creci el peso de los servicios sociales. Adems ha animado a las organizaciones religiosas a participar ms activamente en es te tipo de programas. Aunque gracias a una elevada fecundidad y a la inmigracin e l problema de EEUU en relacin con el envejecimiento no es tan grave, el sistema d e pensiones s afronta algunos desafos. Uno es la creciente tendencia de los emplea dores privados a eliminar o disminuir la aportacin a los fondos de pensiones de s us trabajadores. El incremento de la factura pblica ha hecho que adems de la merma en la generosidad de las prestaciones, se hayan adoptado otras medidas como el retraso en la edad de jubilacin. Como consecuencia de la crisis, el Congreso apro b en febrero de 2009 la American Recovery and Reinvestment Act, que consiste en u

n paquete de medidas de estmulo expansivas, as como incentivos fiscales para trata r de animar la actividad econmica. En lo que respecta a la sanidad, EEUU no ha contado con un sistema de co bertura universal. Los mayores de 65 contaban con el Medicare y para la poblacin sin recursos el Medicaid. El incremento del coste de los seguros sanitarios ha h echo que muchos ciudadanos no puedan permitrselo. La preeminencia de los mecanism os de mercado explica la escasa ambicin de la reforma reciente, el Obamacare, una propuesta de extensin de un seguro pblico de asistencia sanitaria. 4. Conclusiones Algunas reformas realizadas en los pases anglosajones han supuesto una ex pansin del Estado de Bienestar, como la lucha contra la pobreza en el Reino Unido y EEUU o la reforma sanitaria de Obama. No hay que olvidar, sin embargo, que se tratan de reformas para cubrir riesgos ya cubiertos en otros pases desarrollados . Otros cambios, sin embargo, parecen conducir a la consolidacin de procesos de d ualizacin social, como las pensiones en el Reino Unido y EEUU, donde pueden confi ar menos en los planes de pensiones provistos por los empleadores, mientras que las pensiones pblicas son menos generosas y difciles de conseguir. La mayora de los trabajadores precarios deben resignarse con subsidios marginales. En cuanto al capital humano y la inversin social , todava son muchos los desafos existentes. Tema 4: El rgimen de bienestar socialdemcrata 1. Introduccin Contina siendo un modelo de referencia. Sus prestaciones sociales, conceb idas como un derecho de ciudadana, y la generosidad de las mismas no obstaculizar on el crecimiento econmico. El modelo socialdemcrata ha tenido que adaptarse a nue vas circunstancias, tanto exgenas como endgenas, pero ha sido sobre todo a partir de la segunda dcada del siglo XXI cuando se ha avivado el debate. 2. Caractersticas del modelo nrdico durante la Edad de Oro Se incluyen Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia; y, con menor frecuenc ia, Islandia. Llegaron a ser de los ms avanzados y generosos entre los Estados de Bienestar. El principio no fue garantizar un mnimo de recursos a los ms pobres, c omo el modelo liberal; ni mantener los ingresos salariales ante la prdida de trab ajo, como el continental, sino que se basaban en el mantenimiento de bajos nivel es de desigualdad social y econmica. Su objetivo se centr en lograr el bienestar d e todos los ciudadanos. El eje central lo constituyeron las polticas sociales de cobertura universal, ya se tratase de prestaciones monetarias o de servicios. El acceso a este sistema se consider un derecho basado en el estatus de ciudadana. L as prestaciones, financiadas a travs de los presupuestos estatales, se caracteriz aron por su generosidad y calidad. La universalidad produce un mayor grado de des mercantilizacin ; los ciudadanos no dependen del mercado de trabajo. Sin embargo, l as prestaciones universales nunca han llegado a constituir una alternativa al tr abajo. Adems, el universalismo no excluye los beneficios asociados a las cotizaci ones realizadas durante una trayectoria, sino que se refuerza. Ej: pensiones de jubilacin de empleo. La inclusin de todos los ciudadanos, junto con la calidad y generosidad, ha podido satisfacer a la clase media, lo que ha permitido que el Estado de Bien estar logre un apoyo social amplio. Aunque pueda parecer contradictorio, la univ ersalidad ha conseguido alcanzar efectos redistributivos. Se explica porque perm iten a los grupos de salarios ms bajos disfrutar de mejores prestaciones que con programas selectivos, que tienden a ser de baja calidad. El desarrollo de estos servicios ha sido continuo desde los 70. El Estado es su principal y directo pro veedor, no el mercado o la familia. Estos regmenes han repercutido en la igualdad de gnero, las sociedades nrdicas son potencialmente ms amistosas con las mujeres. Po

r otro lado, la denominada pasin por la igualdad entre la ciudadana se ha interpre tado como un asidero de su modelo. Ahora bien, que los pases nrdicos posean una pas in singular por la igualdad resulta discutible en cuanto a las polticas redistribut ivas. J?ger clasifica la opinin pblica en tres grupos: a) Favorables a un Estado de Bienestar incondicional. b) Partidarios de un Estado de Bienestar condicional, que respaldan la resp onsabilidad estatal respecto a la vejez y la sanidad. c) Escpticos hacia el Estado de Bienestar. La actitud entre los distintos pases nrdicos es heterognea. El 60% apoya un modelo incondicional, un 40% condicional y slo entre 2-3% son escpticos. En Finlandia y N oruega 70-80% apoya incondicionalmente. Las opiniones en los Estados de Bienesta r continental son similares, en los mediterrneos logra un alto apoyo, y en los pas es anglosajones se inclinan por un modelo condicional o por el escepticismo. Este modelo tuvo ms xito en reducir las desigualdades sociales. Sus elevados nivel es de gasto social e impuestos coexistieron con altos ndices de crecimiento econmi co y de pleno empleo en la Edad de Oro. No es de extraar que se haya interpretado como una va intermedia entre la economa libre de mercado y el socialismo estatal. El desarrollo del Estado de Bienestar en los pases escandinavos se asocial, al i gual que en otros pases, con el proceso de modernizacin y las consecuencias deriva das de l: industrializacin, movilizacin de la clase obrera, democracia de masas, cr ecimiento econmico Pero en los pases nrdicos concurrieron diferentes factores peculi ares: homogeneidad cultural y pequeo tamao de sus Estados. Tambin la posicin predomi nante de la Iglesia luterana, y debido a la Reforma protestante, no tuvieron que competir con una Iglesia que proporcionase servicios. Tambin es clave la alianza entre trabajadores industriales y pequeos y medianos agricultores. El universali smo constituy un instrumento idneo para satisfacer los intereses de la coalicin roj a-verde. La moderacin y la unidad del movimiento obrero son elementos cruciales. Los partidos socialdemcratas se alinearon con la corriente reformista del sociali smo y rechazaron la accin revolucionaria. En los 30, tanto en Suecia como en Dina marca y Finlandia, la socialdemocracia form gobierno en solitario o en coalicin. D espus de la IIGM, llegaron a constituir una fuerza dominante en Suecia y Noruega, y tambin fue un partido poderoso en Dinamarca, siendo en Finlandia ms dbil. La moderacin y la cohesin tambin fueron caractersticas de las organizaciones sindica les. Mantuvieron desde su creacin estrechos vnculos con los partidos socialdemcrata s. Adems, desde el punto de vista organizativo, estuvieron centralizados. La cohe sin de los sindicatos suecos era un rasgo compartido por las organizaciones empre sariales. En consecuencia, la fuerza organizativa de trabajadores y empresarios era equivalente. El equilibrio de poder induca a resolver los conflictos por la va del compromiso. Aunque la industrializacin de los pases nrdicos fue tarda, las rela ciones laborales comenzaron a institucionalizarse durante los primeros aos del si glo XX, lo que propici una clara tendencia a encauzar los conflictos por la va del acuerdo entre el capital y el trabajo. Buena parte de las regulaciones laborale s, como la poltica salarial, no fueron producto del proceso legislativo, sino que emanaron de las negociaciones entre trabajadores y empresarios. Ej: acuerdos su ecos de Saltsjbaden (1938) firmados entre LO (sindicatos) y SAF (empresarios) de paz social. Este modelo se distanciaba del bismarckiano, cuyas polticas sociales surgieron como medio de contrarrestar la presin obrera. Los elevados niveles de e mpleo, la alta proteccin de los ingresos, y la relativamente baja tasa de pobreza convirtieron a los Estados nrdicos en un grupo de Estados de Bienestar con simil itudes propias. 3. La trayectoria de reforma durante las dos ltimas dcadas La globalizacin econmica no ha dejado de suscitar expectativas sobre la vi abilidad de los Estados de Bienestar socialdemcratas. Adems de la generosidad de s us polticas sociales, sus economas integradas por pequeas y medianas empresas orien tadas a la exportacin que satisfacen nichos de mercado , as como el reducido tamao de su mercado interior, pareca hacerlos firmes candidatos al cambio. La liberalizacin de los mercados y el aumento de la competitividad internacional obstaculizan el uso de herramientas polticas tradicionales como la devaluacin de la moneda, la po

ltica fiscal o dficits presupuestarios. La crisis a principios de los 90 supuso un importante embate. En 1991 Finlandia y Suecia afrontaron importantes desafos, mi entras Dinamarca y Noruega se resintieron en menor medida. En realidad, la situa cin de este ltimo pas es peculiar debido a los ingresos que obtiene del petrleo y de l gas. La crisis acarre importantes dficits presupuestarios en Finlandia y Suecia a causa de la cada del PIB y del empleo. Hacia mediados de los 90, la economa empe z a crecer, lo que supuso que a finales de la dcada todos los pases del grupo alcan zasen altos niveles de empleo. El alto nivel de empleo (condicin ineludible para mantener la sostenibilidad de los costosos Estados de Bienestar), as como el crec imiento econmico, han permitido mantener relativamente estables los gastos social es, situacin que en las dos ltimas dcadas ha corrido paralela a la implantacin de im portantes reformas. La dinmica del cambio no ha conducido a reformas radicales, s ino que el alcance de estas ha sido incremental. Tambin el rgimen socialdemcrata se enfrenta a factores endgenos, como el incremento de familias monoparentales y de divorcios, si bien no deberan plantear problema, toda vez que las prestaciones s e disearon teniendo en cuenta al ciudadano individualmente, ms que a las familias. Otro reto es el aumento de la inmigracin, que ha desdibujado la homogeneidad cul tural, lo que supone una mayor diversidad de valores; y el menor porcentaje de e mpleo entre la poblacin inmigrante. 3.1. La apuesta por las polticas activas de empleo y su repercusin en las polticas sociales El trnsito de la sociedad industrial (basada en la manufactura) hacia una sociedad postindustrial (economa de servicios con las secuelas de desindustriali zacin, declive del crecimiento econmico y aumento del desempleo) cre un nuevo entor no. El Estado de Bienestar keynesiano mut, de acuerdo con la terminologa de Jessop hacia un workfare state (Estado capitalista). Mientras que la intervencin estata l segn el primer modelo favoreca la demanda, el segundo se decantaba hacia el lado de la oferta. El workfare state supone una revisin de las polticas pasivas de tra nsferencias monetarias que potencialmente desincentiven el empleo, y hace hincap i en la activacin del mercado de trabajo a travs de polticas de formacin cuyo objetiv o es mejorar la capacidad de los individuos dentro de una economa basada en el co nocimiento. Las polticas activas de empleo (PAE) se convierten en una pieza centr al cuya eficacia se coordina, adems de con los susidios de desempleo, por medio d e las polticas educativas y familiares, para posibilitar la integracin en el merca do de trabajo. Dinamarca fue durante los 80 un pas pionero en implantar las PAE, que imp licaron un cambio de modelo, por cuanto no se trata ya slo de compensar la prdida de salario, sino de que los desempleados se vuelvan a integrar en el mercado de trabajo. La flexiseguridad condujo a condicionar la seguridad de las prestacione s a la cooperacin del trabajador para reincorporarse al mercado. La activacin del empleo se justific en el caso dans como un derecho a recibir una formacin, pero tam bin como un deber de aceptar la demanda de trabajo de acuerdo con su cualificacin. El periodo de desempleo se subdivide en dos, uno de carcter pasivo y otro activo : en 1998, de los 4 aos de desempleo, el trabajador deba dedicar los tres ltimos a formacin. Durante la dcada del 2000, se redujo el perodo pasivo, la activacin comien za a los 110 das. Con la reforma del seguro de desempleo, la prestacin se ha condicionado a la aceptacin de dichas polticas. Del mismo modo, todos los pases han acortado el p erodo de la prestacin aunque hay que tener en cuenta el elevado nivel del que parta n. Tambin ha afectado a la tasa de sustitucin, como medio de aumentar los incentiv os al trabajo. Ej: En Suecia en los 90 la tasa de sustitucin era el 90% del salar io que se perciba, a finales fue del 80%. Un cambio de inters es la importancia qu e han adquirido los seguros privados de desempleo. En Dinamarca, al igual que en Finlandia y Suecia hasta 2007, el seguro de desempleo ha dependido de los fondo s gestionados por sindicatos y subvencionados por el Estado. Sin embargo, en los ltimos aos se han introducido cambios en la financiacin que han tendido a que reca iga sobre los asegurados, as como al desarrollo de los seguros privados. La tende ncia a un workfare state ha coincidido con la revisin del corporativismo. A parti r de la crisis de los 90, la influencia de los sindicatos se ha resquebrajado, c

on la excepcin de Finlandia, y la tendencia ha sido sustituir las negociaciones c orporativistas y centralizadas por negociaciones colectivas descentralizadas. 3.2. Pensiones de jubilacin. La revisin del universalismo Los pases nrdicos no se configuran de acuerdo a un mismo modelo, pero todo s establecieron una pensin de jubilacin universal financiada mediante impuestos y consistente en una cantidad fija o a tanto alzado (flat rate). En definitiva, un a pensin que no dependa de la participacin del individuo en el mercado de trabajo. A lo largo de los 90 la pensin bsica dej de ser un derecho de todos los jubilados e independiente de sus recursos. La pensin universal se condiciona a la cuanta reci bida de otras pensiones. El importe total slo lo cobra quien no tiene ninguna pen sin y no supere un determinado nivel de ingresos. La pensin universal pasa de ser una pensin flat-rate a ser una pensin sometida a la comprobacin de recursos (meanstested). Una tendencia generalizada ha sido la de reforzar el vnculo entre la cua nta de la pensin y las contribuciones aportadas. Su nivel pasa a depender de las c otizaciones realizadas durante toda la vida laboral. Esta reforma implica que la pensin se vuelva ms dependiente del empleo y alejarla del carcter desmercantilizado r nrdico. En casi todos los sistemas de pensiones se han introducido pensiones de capitalizacin, no slo individuales, sino colectivas, lo que implica un paso claro hacia la remercantilizacin . Dinamarca es, entre todos los pases escandinavos, el que se ha dotado de un sistema multipilar con un perfil ntido: pensin universal, pensio nes de empleo, y privadas. 3.3. Tendencia hacia los servicios de suministro mixto El lugar que ocupan los servicios en los Estados escandinavos se conside ra una de las peculiaridades del modelo. La provisin pblica y de calidad de los se rvicios ha facultado el acceso de grupos con escasos recursos y la disminucin de las diferencias econmicas; adems, han inducido a la desfamiliarizacin . El replanteami ento de las polticas sociales no ha afectado, en general, a los gastos que genera n los servicios de bienestar, y buena parte de ellos han pasado a ser considerad os prioritarios. Como sostienen Esping-Andersen y Palier, las polticas familiares adems de contribuir a la igualdad de gnero y de satisfacer intereses privados, po seen un valor colectivo, ya que favorecen la actividad econmica y la natalidad. A hora bien, una orientacin comn en los pases escandinavos ha sido el traslado parcia l de la provisin de los servicios desde el sector pblico al privado. El modelo de la NGP ha marcado la pauta para implantar reformas que permitan el derecho al a libertad de eleccin de las personas y la competencia entre los servicios para est imular su eficacia y modernizacin. Una de las vas utilizadas ha sido la creacin de cuasi-mercados. Ej: prestaciones monetarias para el cuidado de nios como alternat iva a servicios de guarderas para que adquieran servicios privados o sustituir el salario tras el permiso parental, lo que induce a la remercantilizacin y a la famil iarizacin poniendo en riesgo la igualdad de clase y gnero. Si bien el sector pblico todava sigue siendo central, los pases nrdicos mantienen una de las tasas ms altas d e empleo pblico. Sin embargo, el nfasis puesto en la libertad de eleccin tal vez no llegue a cuestionar la validez del universalismo, sino que implique slo cambios institucionales, pero, en todo caso, introduce un nuevo elemento. La demanda de los clientes se convierte en un indicador central. 3.4. Persiste el modelo nrdico? Sigue siendo un grupo peculiar entre los estados de bienestar? La crisis econmica de principios de los 90 fue considerada como una prueb a que el modelo nrdico haba logrado superar. Los Estados de Bienestar nrdicos haban permanecido intactos. Los recortes de las prestaciones monetarias, o las reforma s de las pensiones bsicas, as como la apertura de los servicios pblicos a la inicia tiva privada, se interpretaron como cambios que no haban llegado a afectar a la n aturaleza del rgimen socialdemcrata. No se haba puesto en cuestin la universalidad. No obstante, se pronosticaba que virara hacia una proteccin social ms dependiente d e los salarios, y hacia una privatizacin moderada. A finales del primer decenio d el siglo XXI deja de mantenerse que el modelo permanezca inalterado, ha tendido a converger con los otros tipos de Estado de Bienestar. Este Estado de Bienestar

multipilar combina el rgimen pblico con los regmenes privados, se vuelve ms dualista e individualista. Aunque persisten la cobertura universal y un alto grado de igu aldad econmica y de gnero, no todas las personas reciben las mismas prestaciones, puesto que las vinculadas al empleo se vuelven ms relevantes. Para Seeleib-Kaiser, la intervencin estatal se redefine, pudiendo afectar a la regulacin, la financiacin o la provisin, y de estas dimensiones pueden deriva r diferentes combinaciones con el sector privado. Se ha producido una convergenci a divergente . Desde esta perspectiva, los pases escandinavos pueden seguir siendo considerados como socialdemcratas, es decir, igualitarios. Los indicadores sobre pobreza y desigualdades de ingresos no han desembocado en un cambio de paradigma . Ahora bien, tambin se viene observando que las desigualdades han aumentado en e l seno del grupo nrdico, especialmente en Finlandia y Noruega.; pero tambin los pas es del rgimen socialdemcrata continan mostrndose como una familia. Una hiptesis es que se incrementen los actuales niveles de desigualdad. N o hay que olvidar que buena parte de las polticas ya adoptadas se estn implantando de forma gradual. La competitividad y la participacin en el mercado laboral han pasado a ser ms que el mantenimiento de la seguridad individual, objetivos priori tarios. Cada vez ms, las prestaciones de bienestar se obtienen a travs del empleo, y las condiciones de elegibilidad en este mbito se han endurecido. El avance del desarrollo de servicios privados constituye un potencial para generar diferenci as y resquebrajar el apoyo del sistema universal. 5. Conclusiones. Debate del modelo socialdemcrata y reformas incrementales Existen suficientes argumentos para mantener que la dinmica del rgimen soc ialdemcrata se caracteriza por el cambio y, tambin, por la continuidad. El welfare state ha transitado hacia un workfare state y la seguridad social depende ahora ms de la participacin en el mercado laboral. Las condiciones de elegibilidad ase han endurecido. Las sociedades se volvern cada vez ms duales. La apertura a la ini ciativa privada ha disminuido la provisin estatal. Junto con los principios de ig ualdad y solidaridad, la libertad de eleccin ha pasado a formar ya parte de la cu ltura poltica de los pases escandinavos. El objetivo redistributivo del modelo se sigue satisfaciendo, aunque ha aumentado la desigualdad en los ltimos aos. Las ref ormas durante los 90 siguieron un ritmo incremental, aunque los caracteres y obj etivos permanecieron inalterados. Durante el siglo XXI tampoco se adoptaron medi das que supusieran un punto de inflexin. Sin embargo, la valoracin actual de los r asgos del modelo es ms matizada. Las reformas incrementales han terminado por afe ctar a la naturaleza del modelo. Tema 5: El rgimen de bienestar mediterrneo 1. Introduccin Espaa, Grecia, Italia y Portugal tienen similitudes en las tendencias soc iodemogrficas, institucionales, recursos polticos, polticas pblicas y sistemas de va lores. Los cuatro han compartido experiencias de gobierno autoritario en el sigl o XX. La religin ha constituido un factor societario estructurante de la mxima imp ortancia. Han experimentado, asimismo, retrasos en la industrializacin. Se han vist o inmersos en procesos de rpida y profunda modernizacin. El principal rasgo estruc tural del rgimen de bienestar mediterrneo es la funcin desplegada por la familia. U na fuerte microsolidaridad en el seno de las familias ha garantizado un colchn de seguridad en momentos de crisis. La proliferacin de pequeas empresas y negocios s imilares es un rasgo caracterstico de la estructura productiva. La provisin del bi enestar (mediante la interaccin entre el propio Estado de Bienestar, el mercado d e trabajo, la sociedad civil y la familia) se ha caracterizado por una hibridacin . 2. Hibridacin y lgicas de funcionamiento

Los Estados del Bienestar mediterrneos presentan encajes bismarckianos embargo, junto al principio contributivo basado en el mantenimiento de rentas pacionales, se incorporan tambin elementos del sistema universal de cobertura a odos los ciudadanos, y del modelo liberal basado en la mercantilizacin de los cios sociales.

. Sin ocu t servi

2.1. Alcance, tipos y provisin de las polticas sociales La pertenencia al sistema de la seguridad social, de acuerdo con un crit erio ocupacional, determina el alcance, cobertura e intensidad de las prestacion es y servicios sociales. Aquellos ciudadanos no afiliados a la seguridad social acceden a programas asistenciales pblicos, los cuales requieren de una verificacin de carencia de recursos. Los sistemas de la seguridad social son financiados pr incipalmente por las cotizaciones de asalariados y patronos. Pero algunos servic ios como el sanitario, se han ido universalizando con una mayor, o nica, financia cin a cargo de la imposicin estatal. En la prctica, se produce una abrupta dualizac in entre trabajadores. La elevada proteccin garantizada a la mayora de los trabajad ores fijos (administracin pblica, grandes empresas) aparece como un legado de las id eologas corporativistas. Los outsiders asociados a servicios y prestaciones de me nor cuanta y duracin, da muchas veces lugar a un carrusel de entrada y salidas de mercado de trabajo. Se ven habitualmente abocados a recurrir al apoyo y cobertur a de programas asistenciales (financiados por los impuestos). La caracterstica distintiva de los programas asistenciales en el sur de E uropa ha sido su elevado grado de fragmentacin, que favorece superposiciones norm ativas y de elegibilidad, a la vez que deja a algunos colectivos desprovistos de una afectiva actuacin administrativa. La ltima red , o malla de seguridad , incluye un conjunto de programas de carcter no contributivo, escasamente coordinados entre s, definidos con arreglo a algn rasgo categrico (Ej: viudedad, orfandad, discapacida d). Aparecen grupos (Ej: jvenes) que no son beneficiarios directos de ningn tipo d e programa. No es sntoma de un subdesarrollo de las instituciones del bienestar. Dos de las condiciones ms relevantes son el papel de la familia y la morosidad (s oftness) de sus instituciones estatales. Los pases mediterrneos han compartido con los del rgimen continental su familismo , como consecuencia de la asuncin del princi pio de la subsidiariedad funcional, por el cual los hogares se encargan de procu rar y organizar el bienestar de sus miembros. Pero en los pases mediterrneos, la f uerte institucionalizacin del matrimonio, la abundancia de amas de casa , la intensi dad de los contactos familiares entre hogares y los vnculos intergeneracionales, han permitido a los gobiernos despreocuparse de garantizar mnimos de seguridad. Por otra parte, los sistemas administrativos han sufrido una baja capacidad de impl antacin de los programas sociales a causa de la persistencia de estructuras jerar quizadas, obsoletas y clientelares. Hogares, amplios, altas tasas de trabajo tan to autnomo como sumergido y la endmica evasin fiscal se combinan creando una situacin peculiar. 2.2. Resultados, rendimientos y efectos El Estado de Bienestar mediterrneo presenta un fuerte sesgo a favor de la s personas de edades ms avanzadas (trabajadores veteranos y personas mayores jubila das). La capacidad de poder e influencia de trabajadores insiders provoca un efe cto de acaparamiento y expulsin (crowding out) de otros grupos beneficiarios. Ej: p obreza infantil, oportunidades laborales y de vivienda para jvenes. Ej: ayuda ms a combatir la pobreza infantil en Espaa las pensiones que programas especficos. 3. Trayectorias de reforma, divergencias y convergencias Los tradicionales encajes en la provisin de bienestar (mercado de trabajo , poltica social, familias y otros agentes de la sociedad civil) estn siendo alter ados. Se pueden encontrar presiones externas comunes (globalizacin, integracin eur opea) y desafos internos impuestos por la transformacin de las economas nacionales, los valores sociales y los estilos de vida que ponen en prctica los individuos y las familias.

3.1. Globalizacin y europeizacin Las respuestas polticas en los nuevos escenarios no han sido las mismas. La integracin mundial de los mercados financieros ha restringido el margen de man iobra nacional. Se ha debilitado la capacidad de control de los Estados sobre lo s caudales financieros, al tiempo que se ha incrementado los costes de la financ iacin externa de los dficits fiscales. En los aos de transicin al nuevo milenio, los pases del sur de Europa se beneficiaron del buen momento de la economa mundial, p ero sus trayectorias econmicas comenzaron a divergir. El crecimiento econmico se m antuvo en Espaa y Grecia (insuflado por factores externos, como la cada drstica de los tipos de inters y en el caso de Grecia, el flujo de ayudas estructurales euro peas), pero se fren en Italia y Portugal. Portugal experiment una grave recesin. El surgimiento de los pases BRICS, as como la ampliacin de la UE, tuvo efectos especi almente dainos. El camino a la Unin Monetaria (que impona los criterios de converge ncia) empuj a los pases mediterrneos a adoptar una poltica fiscal rigurosa. Pero no todos mostraron el mismo grado de compromiso. Iniciativas bastante significativa s para contener el gasto pblico y reorganizar la provisin de bienestar fueron adop tadas en Italia, Espaa y Portugal: 1) reformas encaminadas a reestructuras mecani smos de financiacin y la estructura de los sistemas de pensiones, con objeto de a nticipar los efectos de proyecciones demogrficas muy desfavorables y atenuar los privilegios de los grupos ms protegidos; 2) reformas encaminadas a desarrollar un a ltima red de seguridad para los ms vulnerables. 3.2. Cambios en las dinmicas internas de los pases mediterrneos Durante los 90, los pases del sur de Europa experimentaron una rpida (aunq ue incompleta) transicin a una economa postindustrial. Se produjo una aceleracin de l declive del empleo agrario e industrial, mientras que el sector servicios se c onverta en el principal motor de empleo. El sector servicios super el umbral del 5 0%. Abri oportunidades inditas de empleo a mujeres y otros trabajadores outsiders (especialmente inmigrantes) pero muchas veces a un alto precio por lo que respec ta a la calidad de los nuevos empleos. Las incertidumbres laborales han influido aplazando el matrimonio y la fecundidad, que implican niveles ms bajos de compro miso en relaciones sentimentales. El incremento del empleo femenino ha ampliado el nmero de hogares de doble ingreso, donde aparecen nuevos problemas de concilia cin de la vida laboral y familiar. Un gran nmero de parejas transfieren el cuidado de nios a los abuelos y a otros familiares reforzando un modelo basado en la sol idaridad familiar. Est disminuyendo rpidamente el nmero de mater familias. Adems, cr ece la brecha entre fecundidad deseada y real. Un nmero mayor de familias est conf iando la atencin de las personas dependientes a trabajadores contratados en la ec onoma sumergida , habitualmente mujeres inmigrantes. Los servicios de cuidado formal estn cobrando protagonismo creciente en la atencin a la primera infancia. Por lo que se refiere a los nios menores de 3 aos, se ha producido un incremento notable en la escolarizacin. La prdida de la relevancia funcional de la familia se corresp onde con un debilitamiento del familismo formal . La mejor ilustracin de ello es la institucin matrimonial. La cohabitacin y el divorcio se extienden. 3.3. Nuevos riesgos sociales, nuevas polticas? Los pases mediterrneos no estn vacunados contra los nuevos riesgos sociales (NRS). En el terreno laboral hay carreras laborales intermitentes, formacin y cr edenciales quedan obsoletas, ocupaciones de baja cualificacin y sin oportunidades de formacin, carecer de proteccin social. En el mbito familiar crece el divorcio, los nacimientos fuera del matrimonio, familias encabezadas por un solo progenito r. Incluso nuevas necesidades derivadas de la creciente participacin de las mujer es en el mercado de trabajo. La mayor esperanza de vida multiplica el nmero de pe rsonas mayores. Cobra protagonismo el debate poltica para recalibrar el Estado de B ienestar racionalizando programas y estructuras de gasto. Tres factores han cont ribuido a abrir ventanas de oportunidad en la Europa del Sur respecto a la cobertu ra de NRS. En primer lugar, los inputs intelectuales que tienen su origen en las actividades de las instituciones europeas, inversiones sociales que contribuyan a promover el crecimiento y la competitividad, al tiempo que mantiene la cohesin y

la equidad. El retorno al poder de partidos a favor del welfare despus de largos perodos en la oposicin ha generado el surgimiento de discursos sobre los NRS. Ej: Zapatero y las ayudas al alquiler para jvenes, la Ley de Dependencia o de Iguald ad, los 2500 euros por nacimiento Un tercer factor es la accin de los gobiernos su bestatales, desencadenando efectos de demostracin e imitacin y dinmicas de aprendizaje interregionales. La autonoma poltica para responder con diligencia a las necesidad es en los niveles ms prximos al ciudadano ha sido un estmulo para la innovacin en po lticas sociales. Ej: programa de rentas mnimas de insercin pionero en el 89 en el P as Vasco y emulado en otras CCAA. Pero estos procesos tambin han despertado inquie tud a causa de una posible competencia entre entidades regionales por ofrecer pr estaciones de mximo nivel (race-to-the-top). 3.4. El crack de 2007 y el futuro del rgimen de bienestar mediterrneo Los pases de la UE meridional se han mostrado incapaces de desarrollar/re tener nichos industriales propios que les permitieran competir con las potencias emergentes. En el otro polo, los pases mediterrneos no han logrado crear un tejid o productivo que pudiera estimular la innovacin y promover la creacin de empleo de alta calidad. Existen importantes desajustes entre las expectativas de una pobl acin con niveles de formacin elevados y la capacidad de las economas mediterrneas de generar empleos adaptados a esas expectativas. Durante mucho tiempo han pervivi do fuertes rigideces a la regulacin del mercado de trabajo y trabas burocrticas pa ra la creacin de empresas. Resulta, sin embargo, dudoso que pueda atribuirse a lo s Estados del Bienestar de Europa del Sur un grado de responsabilidad relevante en la generacin e intensificacin de la crisis. Las ineficacias en la provisin pblica de bienestar no se encuentran entre las principales causas de los desequilibrio s de las cuentas pblicas. Los niveles de gasto social en los pases ms afectados por la crisis se sitan claramente por debajo de lo que les corresponde en funcin de s u nivel de desarrollo econmico. Ello tampoco quiere decir que el objetivo de algu nas reformas pueda estar ms que justificado. Las actuaciones de los gobiernos en la crisis no se han limitado a racionalizar o recalibrar el Estado de Bienestar. Buena parte de los esfuerzos han ido encaminados a contener el gasto presente e n captulos centrales de los presupuestos sociales. Ej: frmacos genricos, transferen cia de algunos costes al consumidor, restricciones al acceso El desajuste entre n ecesidades y recursos ha tensionado la prestacin de servicios, generando conflict os en relacin a la inmigracin, sealados como los beneficiarios gorrones de la ayuda pb lica. 5. Comentarios conclusivos En condiciones de creciente vulnerabilidad econmica, aunque algunos traba jadores estables (insiders) han perdido sus empleos y han visto mermar su calida d de vida, la crisis se ha cebado especialmente con los trabajadores ms precarios . No slo ha aumentado el paro y la pobreza, sino tambin otras formas de exclusin. E j: desahucios. Surgen varias cuestiones. La primera es cul es el papel que va a j ugar la familia como colchn de seguridad. Los cambios familiares sugieren que la microsolidaridad familiar no puede dar respuesta a las nuevas necesidades con la misma eficacia con que lo hizo en crisis precedentes. Cabe esperar que el prota gonismo de la institucin familiar tambin vare significativamente entre territorios (Ej: entre el Mezzogiorno y el norte de Italia), lo que representa un desafo para el desarrollo de polticas sociales coherentes a escala nacional. En segundo luga r, cabe preguntarse por la crisis de legitimidad que puede suponer para el Estad o de Bienestar el deterioro de la intensidad protectora. Los procesos descritos pueden acarrear un desgaste de este apoyo si empujan a las clases medias a suscr ibir programas de proteccin privada. En tercer lugar, la crisis est poniendo en ja que los programas que se haban desarrollado (an insuficientemente) para dar respue sta al surgimiento de los nuevos riesgos laborales. Tema 6: El Estado de Bienestar y la opinin pblica

1. La opinin pblica como condicin para transformar el Estado de Bienestar El policy feedback ha interesado al menos desde los aos 50. Esta relacin b idireccional entre opinin pblica y polticas pblicas ha estado presente durante las lt imas dcadas, pero en especial desde el llamado retrenchment o retirada. La opinin pblica afecta a las polticas, pero puede variar en funcin de diferentes factores co mo el nivel de gobierno, la visibilidad del tema, la coyuntura o el sector de po lticas. Las polticas sociales son un sector donde esta influencia se produce de ma nera ms intensa. Ej: incluso en UK y EEUU es improbable recortes radicales. Sin e mbargo, contrariamente a lo ocurrido en los 80, a partir de la segunda mitad de los 90, numerosos gobiernos pusieron en marcha iniciativas de reforma de las polt icas sociales. Hoy, sumidos en una gravsima crisis, algunos gobiernos han comenza do a reformar polticas sociales que hace slo unos aos parecan sagradas. Lo ms llamati vo es que, frente a lo que caba esperar, los ciudadanos de distintos pases no siem pre estn reaccionando a tales recortes con el castigo electoral. 2. El estado de la cuestin sobre los determinantes de las actitudes hacia el Esta do de Bienestar y las polticas sociales A principios de los 70, la crisis econmica hizo dudar de la sostenibilida d financiera de los sistemas de bienestar europeos. Surgen en el Reino Unido los primeros trabajos sobre actitudes hacia el Estado de Bienestar. Sus hallazgos, llegaban a conclusiones contradictorias. Los trabajos realizados con posteriorid ad en otros pases apuntaron casi unnimemente a que, pese a la crisis, el Estado de Bienestar gozaba del apoyo mayoritario. Sobre la base del extenso consenso acer ca de su existencia, no todo el mundo opina lo mismo sobre el alcance, la forma en que deben organizarse o los beneficiarios. Los hallazgos cientficos distinguen entre dos grupos de determinantes. Los individuales comprenden las caracterstica s sociodemogrficas de las personas, as como las creencias o valores que influyen e n sus opiniones; los determinantes contextuales se refieren a las caractersticas del entorno. 2.1. Los determinantes individuales El autointers y la ideologa El autointers se refiere al inters directo que cada persona tiene en la ex istencia de los programas de bienestar. La variable clase social funciona, pero si se analizan los programas, adems de esa variable, aquellas que definen interes es especficos tambin son capaces de predecir el apoyo a los programas de bienestar . Existen diferencias en las opiniones en funcin de los valores o principios de j usticia distributiva de los individuos en un eje que ira desde el igualitarismo h asta el individualismo econmico. El inters se entiende en su aceptacin econmica ms in dividualista. La ideologa se define como el conjunto de valores y creencias sobre la justicia social. Independientemente de que pueda beneficiarse o no. Otros factores micro Estos dos factores slo logran explicar una pequea parte de la variacin entr e individuos. Esto sugiere la existencia de otros elementos. Se observa un creci ente inters por los elementos subjetivos. Van Oorschot se pregunta qu criterios es tablecen los ciudadanos para decidir quines merecen las prestaciones, cul es su im portancia relativa y qu grupos tienden a condicionar la solidaridad. Distingue ci nco criterios: grado de responsabilidad en la propia situacin de penuria, grado d e necesidad, identidad en el sentido de pertenencia al grupo (familiar, social, nacional), la actitud de exigencia o no ante los servicios sociales y el grado d e reciprocidad. Merecen la ayuda los grupos que no son responsables de su situac in, y un segundo criterio en importancia es la identidad y el tercero, la recipro cidad. Otros trabajos han estudiado la relacin entre los valores autoritarios y l as opiniones hacia las polticas sociales. Houtman explica que los ciudadanos elab oran preferencias sobre poltica social recurriendo a su posicionamiento previo en dos escalas de valores: eje igualitarismo econmico-conservadurismo econmico, y el eje autoritarismo-libertarismo. Ej: las clases bajas tienden a la vez a valores igualitarios (por su situacin econmica) y autoritarios (falta de capital cultural

). 2.2. Determinantes institucionales La configuracin del propio Estado de Bienestar Un grupo de trabajos considera que las caractersticas de un Estado de Bie nestar dado pueden determinar las opiniones que sobre l tienen los individuos. Se basan en teoras neoinstitucionalistas. Dos ideas neoinstitucionalistas son aplic ables al campo de la opinin pblica. La primera es que las instituciones tienen efe ctos no esperados (unintended effects). La segunda es que organizaciones e insti tuciones, una vez establecidas, son resistentes al cambio (path-dependency). Tie nden a moldear las opiniones acercndolas a sus principios de funcionamiento. Las instituciones influyen en las opiniones acerca de ellas mismas por dos razones. En primer lugar modifican la estructura de intereses de una sociedad porque sus normas determinan el tamao y composicin de los colectivos perjudicados o beneficia dos. En segundo lugar las instituciones tienen un efecto interpretativo. Con el tiempo, los principios de la institucin permean la cultura poltica: a) influyen en la visibilidad de los fenmenos sociales; b) afectan a qu se considera polticamente posible lograr en un entorno determinado; c) crean normas sobre lo que es justo . La bsqueda de una relacin entre los regmenes de bienestar y su legitimidad popula r gener un enorme inters, pero los resultados han sido poco concluyentes. Los trab ajos que se centran en las caractersticas concretas de un programa de bienestar h an resultado ms fructferos. Ej: sistemas sanitarios jerrquicos, universales y pblico s logran ms apoyo popular. El sistema productivo Una interesante lnea de trabajo es la ligada a las variedades del capital ismo. Ej: Incluso en EEUU los empleadores estn divididos con algunas prestaciones sanitarias; empleadores franceses y alemanes se ven como ganadores de la introd uccin de seguros redistributivos y apoyan polticas sociales de amplia cobertura. I versen y Soskice parten de que las polticas sociales tienen, a dems del aspecto re distributivo, un aspecto asegurativo frente al riesgo de la prdida de ingresos. El riesgo de desempleo es ms o menos asumible dependiendo de las competencias labora les de los trabajadores. Ej: trabajadores con competencias generales tienen posi bilidad de encontrar trabajo en otros sectores, mientras que los que tienen comp etencias especficas no. 3. Cmo es posible el cambio en el Estado de Bienestar?: cambio en las actitudes ci udadanas, estrategias polticas y cambio en las polticas Desde la segunda mitad de los 90, numerosos gobiernos han puesto en marc ha reformas. Por qu los gobiernos han sido capaces de asumir riesgos que antes tema n? 3.1. Han cambiado las actitudes de los ciudadanos hacia el Estado de Bienestar y las polticas sociales? Una hiptesis es la que quiz los ciudadanos han dejado de apoyar el Estado de Bienestar. La evidencia sobre una amplia muestra de naciones concluye que la estabilidad es la pauta principal. Sin embargo, algunos autores han llamado la a tencin respecto a distintos cambios. El paso del tiempo y las crisis econmicas En los momentos de crisis econmica la legitimidad del sistema de proteccin social se resiente y se polariza. Los ms desfavorecidos necesitan ms pero los mej or situados se vuelven ms reacios a financiar. Las crisis econmicas minan la legit imidad de los sistemas de bienestar y rompen el consenso interclases, pero una v ez que la bonanza regresa, el sistema de bienestar recupera los apoyos perdidos. No queda claro si recupera todo el apoyo perdido o slo gran parte. Para Del Pino , para el caso de Espaa entre 1994 y 2010, las polticas de bienestar conservan un elevadsimo respaldo de los ciudadanos, con ms de un 95% en contra del recorte. Ell o puede explicarse porque la crisis ha incrementado la percepcin de riesgo. El posible deterioro de los servicios pblicos A pesar de que la crisis parece no minar en s misma el apoyo al Estado de

Bienestar, las medidas que se tomen durante la misma s pueden. Si se producen re cortes que empeoran la calidad y eficacia de los servicios pblicos, es posible qu e la confianza en el sistema se debilite. El envejecimiento de la poblacin La percepcin de que el sistema es insostenible en el futuro se asocia a m enos apoyo. Estas dudas pueden hacer que los ciudadanos prefieran pagar menos im puestos para ahorrar por su cuenta. La creciente diversidad y fractura social El autoritarismo se define como una preferencia por el orden y las norma s establecidas, as como una suspicacia respecto a quienes no pueden o no quieren encajar en el orden social. Los beneficiarios de las polticas sociales pueden ser percibidos como individuos que no han querido seguir las reglas y pretenden apr ovecharse de los que s lo han hecho. El aumento del nmero de inmigrantes podra habe r multiplicado el efecto negativo del autoritarismo. Pueden aparecer problemas d e tolerancia si el Estado de Bienestar no es lo suficientemente inclusivo. Daz-Pu lido encontraron que en las regiones espaolas con mayor nmero de inmigrantes haba m enor satisfaccin con la sanidad y la educacin pblicas. 3.2. Las lites y sus estrategias para sortear a la opinin pblica Otros estudios proporcionan datos para pensar en una segunda hiptesis. La influencia de la opinin en las polticas est declinando con el tiempo, de modo que se est produciendo una menor receptividad por parte de los polticos. Se ha llegado a sugerir que es ms til el estudio de la opinin de las lites por dos razones: son l as que tienen capacidad de decidir, y tienen a su disposicin una gran batera de re cursos con la finalidad de que los ciudadanos modifiquen sus opiniones. La capac idad de decidir de las lites se encuentra constreida debido al peso creciente de o tros actores y factores, como los lobbies econmicos y financieros, instituciones internacionales, grupos de inters, los propios funcionarios pblicos o la situacin d e partida de la economa. Por otro lado, es posible que un mal rendimiento de los gobiernos en cuanto a las polticas sociales no sea penalizado en las urnas porque los gobiernos han aprendido a esquivar el castigo de la opinin pblica. Las ocho e strategias que utilizan los gobiernos para evitar se culpados de decisiones impo pulares que explica Weaver, se adaptan aqu al caso del Estado de Bienestar: 1) Deja para maana lo que puedas hacer hoy: retrasar la entrada del tema en la agenda para as no generar situaciones de culpa. Ej: las decisiones impopulares pesan ms en el voto cuando hay elecciones a la vista. 2) No hay bien que por mal no venga: redefinir el tema de modo que las prdid as se presenten como ganancias. Ej: recorte en las pensiones como medida de gara nta de la sostenibilidad del sistema. 3) Ms vale tarde que nunca: si cualquier decisin implica prdidas para los vota ntes, el gobierno puede tratar de comprar tiempo. Ej: reforma de la jubilacin con aos vista para no castigar hoy. 4) Escurrir el bulto: tratando que sea otro quien asuma la decisin impopular . Ej: gobiernos subnacionales. 5) Chivo expiatorio: encontrar a alguien a quien culpar de las decisiones i mpopulares. Ej: FMI, UE, Alemania. 6) Subirse (o bajarse) del carro a tiempo: Ej: partido en la oposicin que se opone a la decisin si va a aprobarse de todas maneras para ganar votos. 7) Cerrar filas: tratar de conseguir apoyos con la esperanza de que el cons enso difumine la culpa: Ej: gobierno de derechas que logra el apoyo de un partid o de izquierdas o los sindicatos. 8) Sujtame que no respondo de m: Ej: ley de oro constitucional que ata las ma nos de los polticos y podr ser utilizado para justificar recortes. Adems existen otras estrategias: 9) Yo no quiero, pero los datos no dejan margen: Se puede utilizar la conta bilidad creativa e incluso mentiras, usando los datos de manera torticera. Ej: P resentar datos de fraude o abuso para justificar recortes. 10) De todas formas habr que hacerlo: gobierno quien gobierne, y ser peor si n o se hace. Ej: amenaza de la llegada de los hombres de negro. Agostidad y alevosa: Ej: tomar medidas en periodos vacacionales. 11)

12) Divide y vencers: fragmentar a la ciudadana con los recortes. Ej: empleado s pblicos vs. privados, escuela pblica vs. concertada, ricos vs. pobres 13) Los nios y las minoras primero: recortar primero servicios de los ms desfav orecidos y las minoras, quienes no son respaldados por ningn grupo de presin. 14) Diversifica los riesgos: Ej: alianza con gobiernos subnacionales del mis mo color para hacer reformas en distintos periodos para que no coincidan las mov ilizaciones. 3.3. El cambio en las polticas como estrategia a largo plazo Volviendo al concepto de policy feedback, no slo la opinin pblica afecta a las polticas, tambin las polticas pueden contribuir a configurar la opinin pblica. Lo s responsables pblicos son conscientes de que las caractersticas especficas de los programas pblicos afectan a las actitudes. En vez de intentar un cambio radical, la realizacin de pequeas modificaciones va preparando el camino para esquivar la r esistencia ciudadana a transformaciones futuras de mayor alcance. Ej: incentivos fiscales para pensiones privadas para que en un futuro no dependa tanta gente d el sistema pblico y sea ms fcil cambiar. Tambin sabemos que los programas focalizado s minan el apoyo al Estado de Bienestar, mientras que los universales lo fomenta n. Igualmente es sabido que el apoyo al gasto social en abstracto es menor que e l de programas sociales especficos explica que diferentes sistemas de bienestar i nculcan distintas normas y crean diferentes economas morales del bienestar. Mient ras los sistemas con criterios de comprobacin de recursos tienden a transmitir qu e los perceptores deben ser dciles y agradecidos, los universales dan lugar a deb ates sobre cmo la colectividad es capaz de resolver sus problemas. La legitimidad que los ciudadanos conceden est relacionada con la percepcin de si este es inclus ivo, justo y costoso. 4. Ciudadanos resignados ante polticos imaginativos Por qu los gobiernos son capaces en los ltimos aos de asumir riesgos? Dos po sibles respuestas: 1) quiz los ciudadanos han dejado de apoyar al Estado de Biene star; 2) los polticos aspiran a manipular a la opinin pblica. No hay un declive del apoyo ciudadano al Estado de Bienestar y que este no se resentir como consecuenc ia de la crisis en s misma, pero advierte de que este apoyo puede verse mermado c omo consecuencia de la adopcin de determinadas medidas de recorte que hagan que: 1) se extienda la percepcin de que determinadas prestaciones son insostenibles; 2 ) que contribuyan al deterioro de los servicios pblicos; 3) a la focalizacin en ve z de a la universalizacin. Existen razones para pensar que la influencia de la op inin en las polticas est declinando con el tiempo. Los gobernantes de hoy recurren a distintas estrategias para conseguir convencer a la ciudadana de que los recort es son necesarios. Tema 7: Las polticas sanitarias 1. Introduccin El sector sanitario interviene en el proceso de generacin y mantenimiento de la salud, pero su impacto sobre los resultados finales es generalmente menor que el de otros factores como la situacin socioeconmica o el grado de dependencia de una persona. Durante las ltimas dcadas, los pases desarrollados han creado comp lejos sistemas sanitarios que representan un importante esfuerzo financiero. Las autoridades sanitarias han planteado la necesidad de introducir reformas que, c omo mnimo, limiten el incremento del gasto. Estas reformas adquieren muy diversas formas, pero coinciden en sus esfuerzos para mejorar la relacin coste-efectivida d. 2. Principales caractersticas de la poltica sanitaria Como seala Barr, el mercado incumple de manera sistemtica las condiciones

bsicas necesarias para funcionar como eficiente adjudicador de recursos y proveed or de servicios sanitarios. La existencia de fuertes asimetras de informacin , la nat uraleza extremadamente tcnica de la informacin, el hecho de que con frecuencia los tratamientos no son repetidos en el tiempo (lo cual eleva el coste de adquirir informacin), o la imposibilidad de estimar el precio adecuado para un determinado servicio, constituyen algunas de las violaciones ms claras de la condicin de infor macin perfecta , imprescindible para el funcionamiento de un mercado. Podemos esper ar que le mercado tienda a aumentar la cantidad (y la calidad percibida) de serv icios prestados por episodio de enfermedad y no a disminuir las intervenciones i nnecesarias (o el coste de las mismas). La segunda condicin incumplida en el mbito de la sanidad es la de la existencia de competencia perfecta . La tercera condicin bsica para el adecuado funcionamiento del mercado es la inexistencia de externalid ades negativas derivadas de la falta de acceso de un individuo a un determinado s ervicio. La falta de acceso de determinados grupos a la atencin sanitaria implica prdidas de capital humano para el conjunto de la sociedad. Ante el grave incumplimiento de las condiciones necesarias para que el m ercado pueda ocuparse de la provisin de servicios sanitarios de modo eficiente y coste-efectivo, tradicionalmente los Estados han intervenido. El grado de implic acin pblica ha variado entre pases. Estudiaremos la estructuracin de los sistemas sa nitarios de los diferentes pases focalizndonos en una serie de dimensiones concret as: criterios de elegibilidad, origen de financiacin, responsabilidad sobre la pr ovisin de los diferentes niveles de atencin sanitaria, y la intensidad del papel r egulador del Estado. La agrupacin en torno a los sistemas sanitarios no coincide de modo exacto con las tipologas clsicas de los regmenes de bienestar de Esping-And ersen. Pese a esto, dichas tipologas continan siendo tiles. As, podemos agrupar los sistemas sanitarios de la OCDE en tres grandes categoras: sistemas de aseguramien to fundamentalmente privado (modelo liberal), sistemas de aseguramiento social ( modelo corporatista-conservador) y sistemas universalistas (modelo socialdemcrata ). Aquellos pases que han desarrollado un sistema sanitario basado en el aseguramien to privado se caracterizan por el importante papel desempeado por el mercado. Pre sentan falta de cobertura para importantes segmentos de la poblacin, su alto cost e tanto en trminos de proporcin de la riqueza nacional destinado al mbito sanitario como de porcentaje de gasto pblico dedicado a los programas de aseguramiento pbli co (por las estructuras de incentivos que incrementan de manera clara los costes ), as como la destacada segmentacin de los niveles de cobertura y de atencin sanita ria en funcin de la renta de los pacientes. El caso de EEUU resulta paradigmtico d e este modelo, aunque en l pueden incluirse tambin la mayora de los pases en vas de d esarrollo. La lgica que gua su funcionamiento es la de la compra de prestaciones s anitarias en el mercado a travs de sistemas de aseguramiento privado o mediante e l pago directo de los tratamientos recibidos. Ante los fallos de mercado , las admi nistraciones pblicas intervienen. Ej: Medicare y Medicaid en EEUU. Los actores pr ivados desempean un papel fundamental en la provisin de servicios sanitarios. Aunq ue tradicionalmente la funcin de la provisin y de la financiacin estaba relativamen te separada, la necesidad de contener el crecimiento de los costes ha llevado a la aparicin de organizaciones sanitarias integradas (Health Maintenance Organisat ions HMO-), limitando con ello la capacidad de eleccin de los asegurados. En resu men, en el sistema sanitario estadounidense, la financiacin final, como la provis in de servicios, posee un carcter mixto (pblico y privado). Los sistemas de aseguramiento sanitario vinculados a esquemas de Seguridad Socia l (va participacin en el mercado laboral y pago de cotizaciones sociales) limitan el papel del mercado en la financiacin de la sanidad aunque pueden permitir un ma rgen amplio para que actores privados puedan desempear un papel en la provisin de servicios. Las prestaciones sanitarias pueden variar en funcin del esquema de ase guramiento al que pertenezca el paciente, lo cual produce una relativa segmentac in del sistema sanitario. Ej: Francia o Alemania. El Estado asume el coste del as eguramiento sanitario de aquellos segmentos de la poblacin no cubiertos por el si stema de Seguridad Social. El gasto sanitario total en estos pases es considerabl emente inferior al de los pases del modelo liberal, siendo el componente privado bastante menor. Con objeto de frenar el crecimiento del gasto, estos sistemas co

n frecuencia introducen mecanismos moduladores de la demanda sanitaria. Ej: pago anticipado de consultas, copagos, tasa por hospitalizacin La provisin de servicios se realiza tambin mediante combinaciones diversas de acto res pblicos y privados. Ej: los mdicos se eligen libremente y trabajan como profes ionales liberales en sus propias consultas, pagndoles el Estado dentro de unos ra ngos. Los rasgos definitorios del modelo sanitario universalista son un criterio de elegibilidad basado en la residencia en el territorio, su financiacin mediant e impuestos, su gratuidad en el momento del acceso, el papel central del Estado en la gobernanza del sistema. Los sistemas universalistas incluyen a la prctica t otalidad de la poblacin bajo la cobertura del sistema sanitario pblico, con lo que resuelven uno de los principales problemas de los modelos liberal y corporatist a (la exclusin de determinados colectivos). Las estructuras de incentivos bsicas d e este tipo de sistemas contribuyen de modo ms eficiente a la contencin de los cos tes sanitarios. As mismo, reduce el margen para la segmentacin de la atencin sanita ria en funcin de la renta o el estatus social de los pacientes. Este modelo sanit ario es el que peor se ajusta respecto a las tipologas de regmenes de bienestar, y a que adems de los pases del modelo socialdemcrata, incluye tambin al Reino Unido y a los del sur de Europa. Esta heterogeneidad se traslada tambin a mbitos concretos del funcionamiento del sistema. Ej: En Reino Unido los mdicos de atencin primaria son profesionales liberales retribuidos por el NHS, en Espaa se ha institucional izado con profesionales empleados por el SNS; combinaciones de titularidad pblica -privada; implicacin o no de los gobiernos locales. El sistema sanitario pblico es paol constituye un caso interesante, ya que ha experimentado una transicin desde u n sistema sanitario basado en el aseguramiento social, hasta un SNS ntegramente f inanciado a travs de los presupuestos generales del Estado y plenamente descentra lizado. Pese a que el SNS es esencialmente universalista desde la Ley General de Sanidad (LGS) de 1986, determinadas opciones polticas pretenden mantener un cier to grado de subordinacin funcional del SNS a la SS. Los sistemas sanitarios unive rsalistas responden de modo claro a los fallos de mercado , reforzando la actuacin d el Estado. Se observa claramente la diferencia entre los pases con sistemas sanitarios unive rsalistas y de aseguramiento social (con una cobertura prcticamente total) y el c aso de EEUU (con casi un 20% de la poblacin sin cobertura). Estos datos resultan an ms destacables si nos fijamos en el porcentaje total de la riqueza nacional ded icada a la sanidad en cada pas (la sociedad estadounidense dedica casi el doble d e recursos). Los sistemas universalistas son tambin ms coste-efectivos que los de aseguramiento social. La distribucin de ese gasto vara tambin de modo claro entre e l modelo liberal (donde el Estado asume algo menos de la mitad de la factura san itaria) y los otros sistemas (tres cuartas partes). Dichos costes no se traducen en una mayor intensidad en la atencin mdica a los pacientes, ni en mejores indica dores agregados de salud de la poblacin (esperanza de vida, mortalidad infantil). 3. Trayectorias de cambio en la poltica sanitaria 3.1. Retos Los principales retos sanitarios son: envejecimiento, incremento de las desigualdades y crecimiento de las expectativas sobre la salud y la sanidad. La evolucin del gasto sanitario a lo largo de los ltimos lustros muestra una clara te ndencia ascendente en todos los pases desarrollados. Las perspectivas apuntan a l a importancia del envejecimiento en dicho incremento. Por ello, las organizacion es sanitarias internacionales aconsejan a los pases desarrollados redirigir su at encin desde las enfermedades agudas hacia las patologas crnicas y las discapacidade s. Los pases desarrollados han experimentado tambin un incremento de las desiguald ades sociales. Dicha tendencia estara relacionada con la polarizacin de rentas pro vocada por los procesos de transformacin econmica. Las expectativas sociales acerc a de los sistemas sanitarios han crecido tambin como consecuencia del incremento del nivel educativo de la poblacin. El creciente uso de la tecnologa en el mbito sa nitario aparece como otro de los factores explicativos del crecimiento del gasto . Contrariamente a lo que generalmente se cree, la evidencia muestra que el rend imiento social de la alta tecnologa sanitaria es limitado. En contraste, las tecn

ologas de la informacin destacan por su todava lenta y limitada aplicacin a la prctic a profesional cotidiana, pese al potencial de mejora que ofrecen en la coordinac in entre niveles de atencin, la formacin continuada de los profesionales y la infor macin y monitorizacin de enfermos crnicos. 3.2. Reformas en el mbito sanitario Dichas reformas han estado condicionadas por los equilibrios institucion ales especficos de cada sistema sanitario, pero pueden clasificarse en torno a tr es ejes bsicos: redefinicin de los equilibrios entre mercado y Estado, nuevos repa rtos de responsabilidades y funciones entre diferentes niveles de gobierno y el desarrollo de sistemas integrados de gestin sanitaria. La redefinicin de responsab ilidades sanitarias entre el Estado y el mercado se fundamenta en los planteamie ntos crticos del Estado desde principios de 1980. La NGP pretende incorporar lgica s de funcionamiento propias del mercado en la actuacin del sector pblico. Se plant ea con ello la creacin de cuasimercados y una cultura de externalizacin de servicios (perifricos inicialmente). Paralelamente se propone la reduccin de la responsabil idad pblica en la prestacin directa de servicios y en la financiacin de los mismos Ej: introduccin de copagos, reduccin de la cartera de servicios La primera ronda de reformas se inici en EEUU y Europa en los 80 con el o bjetivo de promover la competencia entre proveedores. Estas reformas fueron ms pr ofundas en los pases exsoviticos, as como en los pases con SNS del norte y del sur d e Europa, donde la iniciativa privada desempeaba hasta entonces un papel menor. E n el caso espaol, las CCAA aplicaron una pluralidad de iniciativas propias de la NGP con importantes procesos de aprendizaje entre ellas y un papel de liderazgo asumido por Catalua. El segundo eje de reformas modifica los equilibrios de responsabilidades entre diferentes niveles de gobierno. La descentralizacin sanitaria estribara en la mayor eficiencia tcnica derivada del mejor conocimiento de los costes locales, mayor capacidad para estimular la competencia, mejorar la coordinacin entre nive les y mayor eficacia en innovacin organizativa e institucional. La literatura pla ntea tambin una serie de potenciales desventajas. Una menor coordinacin entre dife rentes administraciones, duplicidades administrativas y prdida de economas de esca la. Ej: poltica de compras y suministros. Potencial deterioro de la calidad de la democracia a nivel local debido a la menor capacidad de resistencia de estos an te las presiones de profesionales y proveedores. Dificultad de elaborar una polti ca sanitaria adecuada a nivel regional y/o local (por la necesidad de proporcion ar servicios altamente especializados). El surgimiento y/o potenciacin de desigua ldades entre poblaciones residentes en distintas regiones. Algunos pases del nort e de Europa han desarrollado procesos de recentralizacin de las funciones regulad oras en el mbito sanitario. El tercer eje de reformas sanitarias gira en torno a una pluralidad de f ormas de integracin entre distintos niveles de atencin sanitaria. Desde mediados d e los 90, una nueva ola de reestructuraciones organizativas, orientada a promove r la integracin entre proveedores (con mayor presencia de empresas privadas) a tr avs de mecanismos jerrquicos y de red, ha tenido lugar. El otro frente de integrac in organizativa ha sido la creacin de organizaciones sanitarias integradas (OSI), co n objeto de vincular la atencin sanitaria con otros mbitos de poltica social. Ej: s ervicios sociales personales, vivienda Los pases nrdicos y Holanda han ocupado posi ciones de liderazgo en este campo. La experiencia britnica de integracin de servicios socio-sanitarios a travs de la creacin de los Primary Care Groups (PCG), constituye uno de los experiment os ms desarrollados en el mbito de la creacin de OSI. Las conclusiones inciden en a lgunas de las ventajas y desventajas derivadas de la descentralizacin a los que h acamos referencia anteriormente. En Espaa, Catalua, con diversos experimentos pilot o de OSI, ocupa un lugar destacado. Ej: hospitales sociosanitarios comunitarios dirigidos por equipos de atencin primaria. 3.3. Aplicacin, consecuencias y anlisis de las reformas Hay que destacar el efecto de las herencias institucionales en el diseo, aplicacin e implicaciones de las reformas (incrementalismo ms que ruptura). Ej:

sim

ulacin de cuasimercados en sistemas donde el Estado haba sido el principal actor. S e constata tambin la importancia de las ventanas de oportunidad como contextos soci opolticos en los que las reformas tienen mayores probabilidades de ser aprobadas e implementadas. Pese a que la introduccin de mecanismos de NGP parece haber cont ribuido a mejorar la atencin sanitaria, se ha sealado tambin el deterioro del acces o de determinados grupos sociales a las prestaciones en condiciones de igualdad y equidad. La posibilidad de la aparicin de mecanismos de seleccin adversa (cream sk imming: seleccin de los paciones que plantean menos riesgos y por tanto menor cos te), o de un incremento de la segmentacin a travs de la introduccin de copagos. Est e tipo de dinmicas pueden afectar ms a los sistemas universalistas. Una de las principales dificultades para la aplicacin de las reformas en la gobernanza sanitaria es la de asegurar la cooperacin de la multiplicidad de in stituciones implicadas. El riesgo de crecimiento irracional e la cartera de serv icios y prestaciones, de prdida de economas de escala, as como de surgimiento de de sigualdades plantean importantes interrogantes a los potenciales efectos no inte ncionales de la descentralizacin sanitaria. Todo esto en un mbito de poltica social que goza de un alto nivel de legitimidad ciudadana, y ante el que los polticos s uelen ser ms proclives a cambios incrementales. Junto a (y frecuentemente por enc ima de) los argumentos econmicos favorables a la descentralizacin sanitaria debemo s sealar a los factores polticos. Las lgicas subyacentes a los procesos de descentr alizacin sanitaria pueden obedecer a una gran variedad de motivaciones polticas ( di lucin de responsabilidades hacia niveles inferiores, centrifugacin de gasto pblico hac ia administraciones subnacionales o locales, reivindicacin de mayor autogobierno ). Lo dicho resulta igualmente vlido para la articulacin de las relaciones en tre profesionales en relacin con la creacin de OSI: desequilibrios de poder, confl ictos culturales, competencia entre profesionales sanitarios parecen constituir las principales barreras. Cuando las organizaciones sanitarias integradas gozan de apoyo poltico y recursos financieros suficientes para su desarrollo, pueden ob tener mejoras importantes en la eficiencia, el acceso y la calidad de la atencin. Entre las tendencias de cambio observadas se hace evidente la modificacin en la distribucin de los costes de la asistencia sanitaria, con un importante cr ecimiento de la financiacin privada (copagos y plizas). Esto supone una relativa m ercantilizacin. La financiacin privada es marcadamente regresiva, es decir, recae en mayor medida sobre los pobres y ancianos. En sistemas sanitarios universalist as el incremento del papel del mercado puede contribuir a importantes desigualda des. 4. Conclusiones El previsible aumento del gasto sanitario derivado del envejecimiento po dra ser abordado a partir de modificaciones por el lado de la oferta. No se trata ra de incrementar los recursos totales asignados, sino de adaptar su funcionamien to al crecimiento de la demanda y por tanto de los componentes de gasto, relacio nados con la cronicidad y la dependencia. Ej: atencin primaria y comunitaria con ms coordinacin, mayor dimensin del sector pblico, planificacin y control e inversin en alta tecnologa, sistemas de pago basados en la capitacin y mecanismos de reembols o. La creacin de sistemas de generacin y circulacin de informacin, puede contribuir a mejorar la eficiencia y coste-efectividad. La articulacin de mecanismos que gar anticen la calidad puede resultar de inestimable ayuda. Ej: guas de prctica clnica, planes de calidad, evaluacin del desempeo La privatizacin y el replanteamiento de l a distribucin de responsabilidades financieras corre el peligro de poner en cuest in unos sistemas sanitarios plenamente consolidados y que, adems, funcionan de un modo relativamente coste-efectivo. El objetivo principal de los sistemas sanitar ios pblicos ha de ser el de continuar funcionando como garante de la proteccin san itaria universal y como instrumento de cohesin social y territorial. Las lgicas de mercado pueden contribuir a introducir mayor eficiencia, pero siempre desde una perspectiva de complementariedad a los sistemas pblicos, circunscritos al mbito d e la provisin (y no de la financiacin) y bajo una estricta regulacin y supervisin pbl ica.

Tema 8: Las polticas de pensiones de jubilacin 1. Introduccin Desde los 80, y especialmente a mediados de los 90, se han sucedido dist intas reformas de los sistemas de pensiones. Los trabajadores que han contribuid o durante su carrera laboral a la seguridad social la perciben como un derecho a dquirido. El propsito es analizar el impacto de las reformas en cinco pases: Finla ndia, Suecia, Alemania, Espaa y Francia. 2. Regmenes de pensiones. Tipologas Los sistemas de pensiones plantean una amplia heterogeneidad que afecta tanto a su forma de organizacin y financiacin, como los criterios de elegibilidad. La finalidad del sistema de pensiones es asegurar los ingresos durante la vejez . Podra cumplirse el mismo objetivo a travs del ahorro, pero eso supondra una gran vulnerabilidad ante diversas incertidumbres posibles. Adems, las pensiones preten den la redistribucin de la riqueza y constituyen un mecanismo de solidaridad inte rgeneracional. Asimismo, las pensiones no contributivas permiten reconducir la r iqueza. La forma de organizar el sistema de pensiones no ha sido homognea. En el rgimen liberal, las pensiones tenan como objetivo aliviar la pobreza mediant e prestaciones a tanto alzado (flate-rate), un importe determinado. En una prime ra etapa, el acceso a la pensin dependa de los recursos de los solicitantes. Poste riormente, algunos pases establecieron una pensin universal financiada por los imp uestos generales, o a partir de cotizaciones, pero su cuanta era poco generosa. E sta es la razn del desarrollo de los sistemas privados. El rgimen conservador-corporativista sigui un modelo bismarckiano, o contributivo, cuyo objetivo no se trata tanto de aliviar la pobreza, objetivo del rgimen liber al, como de mantener el estatus. Su vinculacin con los salarios supuso la exclusin , no solo de los grupos sociales no integrados en el mercado laboral, sino tambin de los empleados con elevados salarios y de los trabajadores autnomos. En el rgim en de bienestar mediterrneo, las pensiones siguen el modelo bismarckiano. El acceso a la pensin del rgimen de bienestar socialdemcrata, aunque sometido en su s inicios a comprobacin de los recursos, se transform en una prestacin universal ba sada en la ciudadana, proporcionando ingresos a tanto alzado. Si bien en sus orgenes el acceso a la pensin de jubilacin se restringa a los trabaja dores de la industria, progresivamente se fue ampliando. En definitiva, en mucho s pases se configuraron dos tipos de pensiones: una pensin bsica, y un segundo nive l que proporcionaba unos ingresos parcialmente sustitutivos de los salarios. Los sistemas de pensiones se clasifican en funcin de dos criterios: 2.1. Segn la forma de financiacin 1. Sistema de reparto (pays-as-you-go). Las pensiones de cada generacin se financ ian con las cotizaciones de las generaciones posteriores. Su gestin corresponde a l Estado y, en algunos casos, a los agentes sociales. El equilibrio financiero d epende de la tasa de dependencia, que expresa la proporcin entre cotizantes y ben eficiarios. Ha sido el modelo predominante en la edad de oro del Estado de Biene star. 2. Sistema de capitalizacin. Cada trabajador financia su propia pensin con las cot izaciones que acumula en un fondo individual o colectivo. Desde el punto de vist a financiero, puede ser ms equilibrado que el de reparto, pero no est exento de in convenientes, como son los riesgos derivados de la gestin, o de la tasa de inflac in no esperada a partir de la percepcin de la pensin. 2.2. Segn la relacin entre las cotizaciones y el procedimiento de clculo de la pens in 1. Sistema de prestacin definida. El clculo de la pensin se determina con una frmula establecida previamente en funcin del nmero de aos cotizados, y su cuanta est en fun cin del salario percibido durante los ltimos aos.

2. Sistema de contribucin definida. Las cotizaciones peridicas se convierten en un a renta vitalicia cuya cuanta depender de las aportaciones realizadas, la rentabil idad del capital acumulado y la esperanza de vida del individuo. Tradicionalmente, los sistemas pblicos han respondido al modelo de repart o y de prestacin definida, mientras que los sistemas de capitalizacin se ajustan a los de cotizacin definida, pero en la prctica ms reciente se han combinado. Ej: si stema de contribucin nocional definida (CND) en Suecia e Italia. Los planes puros nocionales consisten en que cada trabajador cotiza a una cuenta individual hipo ttica o nocional, es decir, el Estado simula que se produce una acumulacin de acti vos financieros: la cuanta de la pensin depender de las cotizaciones acumuladas y d e la tasa de inters establecida legalmente (a esto se refiere el trmino nocional), y no con las ganancias obtenidas de la inversin de los fondos en el mercado fina nciero. Las pensiones nocionales comparten los riesgos de forma colectiva. 3. Factores y condicionantes El equilibrio presupuestario y la reduccin de los gastos sociales se conv irtieron en recomendaciones clave del FMI y del BM. En una economa abierta, la re percusin de los gastos sociales en los costes salariales puede contribuir a la prd ida de competitividad. El envejecimiento de la poblacin se presenta como una vari able determinante de la insostenibilidad financiera de las pensiones. Adems, en l a mayora de los pases la tasa de natalidad permanece por debajo de la tasa de sust itucin, que requiere 2.1 hijos por mujer. La presin del BM puede resultar eficaz s i los gobiernos se enfrentan a un dficit financiero, o si pretenden atraer la con fianza de los inversores internacionales. El informe del BM defendi la sustitucin del sistema de reparto por planes privados de proveedores comerciales. Los siste mas de reparto, adems de enfrentarse al reto del envejecimiento, contribuyen al e stancamiento econmico, tanto por las distorsiones que ejercen sobre el empleo, co mo por obstaculizar el desarrollo de las pensiones privadas, cuyo crecimiento fa vorecera la ampliacin del mercado de capital. El sistema de pensiones debera reposar sobre tres pilares: un primer pila r integrado por las pensiones pblicas, financiado con impuestos generales, que pr oporcionara una pensin mnima; un segundo pilar integrado por los planes de pensione s profesionales de carcter obligatorio, gestionado por la industria de servicios financieros; y un tercer pilar de carcter voluntario, que se apoyara en los planes de ahorro personales. En definitiva, al sector pblico se le reserva una funcin de mera asistencia social. A pesar de las reformas emprendidas por todos los Estados de la UE durante los 9 0, la Comisin urga sobre la necesidad de profundizar en ellas. Adems de factores exg enos, segn el enfoque institucionalista, la trayectoria de la poltica (path depend ency) influye en las posibilidades de cambio, aunque no hasta el punto de impedi rlo. Los regmenes de reparto tienen ms dificultades para ser sustituidos por el pr oblema del doble pago (un perodo de transicin durante el cual los trabajadores tendra n que financiar las pensiones del sistema de reparto y, adems, ahorrar para su pr opia pensin). La estructura institucional del sistema poltico es un elemento ms. Un a democracia tipo Westminster (organizacin territorial centralizada y ejecutivos dominantes por un partido) posee menos puntos de veto. Las nuevas polticas de pen siones contienen medidas impopulares que colisionan con la pretensin de los poltic os de ser reelegidos. 4. La trayectoria de las reformas 4.1. Finlandia Las reformas han sido incrementales, ya que generalmente sus gobiernos s on de coalicin y se caracteriza por su corporativismo. Los cambios no han alterad o dos pilares: el rgimen universal (cuanta completa a los ciudadanos que hayan res idido en el pas durante un 80% de su vida y entre los 16 y 65 aos); y el rgimen de pensiones relacionado con los sueldos, que cubre a todos los trabajadores por cu enta ajena y a los autnomos. Se trata de un sistema mixto de reparto y de capital izacin. Las pensiones complementarias tienen un alcance limitado. En 1996 la pens

in nacional dej de ser universal porque se condicion a los ingresos que el benefici ario recibiese de otra pensin. Desde 2005 la pensin es menos generosa, ya que le cl culo se realiza tomando los sueldos de toda la carrera laboral, hasta esa fecha se tenan en cuenta slo los diez ltimos aos. Desde 2010 se ajusta de acuerdo con la e speranza de vida. 4.2. Suecia El cambio del sistema de pensiones sueco fue objeto de diferentes reform as incrementales en los 80. Sin embargo, el que se acometi en 1999 supuso una ref orma radical. Estableci un sistema de cuentas nocionales. En el rgimen anterior, l a pensin pblica era la protagonista del sistema. Se asentaba en dos pilares: a) La pensin universal, cuya financiacin dependa de los impuestos generales y era accesible a todos los ciudadanos. b) La pensin suplementaria, vinculada a los ingresos salariales (ATP), para complementar a la pensin universal. Su fuente de financiacin eran las cotizaciones de trabajadores y empresarios. El derecho a la pensin completa exiga 30 aos, y su importe se calculaba sobre los 15 con mayores ingresos. La reforma parti de un gobierno de coalicin del centro y la derecha, y logr el cons enso de los partidos polticos. La estrategia fue la de despolitizar la reforma. L os grandes ausentes fueron los sindicatos. El sistema est integrado por tres nive les: a) El rgimen de pensin garantizada, financiado con impuestos generales, se so mete a la comprobacin de recursos. b) El rgimen de cotizacin definida nocional, vinculado a los salarios, financ iado con las cotizaciones de empresarios y trabajadores, 16% del salario. Clculo de la pensin en funcin de las aportaciones realizadas a lo largo de toda la carrer a laboral. El nuevo modelo se denomina nocional porque, sin ser un sistema de ca pitalizacin, emula de forma ficticia a los de este tipo para establecer la cuanta, que depender de las cotizaciones acumuladas, indexadas anualmente segn la evolucin de los salarios, y un ndice de ajuste relacionado con la esperanza de vida y del crecimiento econmico. Lo que conduce a neutralizar los factores desencadenantes del aumento del gasto en pensiones. La edad de jubilacin es flexible entre los 61 y 67, as como la posibilidad de combinar una pensin con una actividad remunerada. c) El rgimen de prima (Premium Reserve System) se financia tambin con contrib uciones paritarias de empleados y empleadores, por el 2.5% de los salarios. Los trabajadores pueden elegir la inversin entre numerosos fondos privados. Si los co tizantes no eligen uno, se invierten en un fondo estatal. Los planes profesionales cubren un porcentaje amplio (90%) y los planes privados voluntarios se incentivan fiscalmente. El sistema de cuentas nocionales no se t rat de n cambio radical, pero se alej de la desmercantilizacin . 4.3. Alemania Responde al modelo de prestaciones definidas que se financian de acuerdo con el modelo de reparto. Su cuanta lleg a alcanzar una tasa de sustitucin del 70% del salario para una carrera completa de cotizaciones, por lo que las pensiones privadas carecan de incentivos. El sistema pblico es voluntario para ciertos autno mos. Las pensiones privadas se desarrollaron sobre todo entre los grupos que per ciban mayores salarios. Cuando se fragu la reforma de 1999, se culp a los costes la borales no salariales del declive de la competitividad. La idea de la equidad en tre generaciones fue introducida en el discurso poltico, con el fin de difundir e l mensaje de que las elevadas cotizaciones no deberan constituir una sobrecarga p ara las generaciones futuras. Se incidi en la responsabilidad individual. La refo rma estableca, entre otras medidas, un incremento de la subvencin federal, por lo que se aument un punto el IVA y se introdujo un factor demogrfico para el clculo de la pensin. El SPD se mostr contrario; sin embargo, la reforma aprobada por el gob ierno rojo-verde, la llamada reforma Riester, fue ms all. La ley Riester estableci que la tasa de cotizaciones no excedera el 20% ha sta 2020 y el 22% hasta 2030, y la tasa de sustitucin no descendera del 67%; se in centivaron los planes complementarios, tanto de empleo como personales. Los plan es de empleo son obligatorios para los empresarios, que deben ofrecer la posibil

idad de destinar parte de sus salarios a aportaciones de fondos de pensiones. Lo s planes privados no slo se fomentan con incentivos fiscales, sino que adems el Es tado subvenciona los de las personas de renta baja. La iniciativa del gobierno s uper el desacuerdo de los sindicatos, oposicin e incluso de las propias filas del SPD y del Partido Verde, aunque modificando su propuesta. Los planes complementa rios se establecieron como voluntarios y no como obligatorios. La reforma implic una ruptura, pero no supuso una privatizacin. Ahora la responsabilidad estatal es triba en coadyuvar a que los individuos se hagan cargo de la prevencin del riesgo a travs del mercado. En 2004 se estableci un factor demogrfico para corregir la tasa de depende ncia, y en 2007 se retras la edad de jubilacin de 65 a 67 aos, que se implantar de f orma paulatina hasta 2029. 2.4. Espaa La regulacin de los planes y fondos de pensiones privados fue ms tarda (198 7). De todas las reformas, la de mayor alcance fue en 2011. Los dos cambios prin cipales fueron aumentar la edad de jubilacin de 65 a 67 aos y ampliar la base regu ladora para el clculo de la pensin de 15 a 25 aos. Las medidas se irn implantando pr ogresivamente hasta 2027. Si bien el gobierno justific la reforma como una respue sta ante el envejecimiento de la poblacin, sus desencadenantes fueron la necesida d de satisfacer las exigencias de la Eurozona y los mercados financieros. El gob ierno, en minora, llev adelante la reforma con el acuerdo de los agentes sociales y el rechazo de la oposicin. 2.5. Francia La acentuada fragmentacin del sistema de pensiones francs supone una dific ultad a la hora de acometer reformas. Su estructura reposa en la pensin bsica, pro porcionada por el rgimen general, y la pensin complementaria, ambas obligatorias y con prestaciones proporcionales a las cotizaciones. La pensin complementaria se organiza sobre una base socioprofesional y est integrada por una pluralidad de re gmenes que se subdividen en diferentes planes. El nivel de las jubilaciones pblica s es elevado, por lo que la industria privada en este sector es inferior a la de otros pases. La denominada reforma Balladur en 1993 por un gobierno de centro-derecha repercuti en el rgimen general. Se aument gradualmente el perodo de referencia para calcular la cuanta de la jubilacin (de 10 aos de mejor salario se extendi a los 25) ; se ampli el perodo de cotizacin necesario para tener derecho a percibir la pensin completa de 37.5 a 40 aos, y la indexacin se efectuara en funcin de los precios y no del salario. La pensin no contributiva se financiara con impuestos. El gobierno s e apoy en los sindicatos para su elaboracin. El cambio proyectado por Jupp en 1995 fue similar, pero la reforma afectaba a un gran nmero de empleados pblicos. La res puesta de los sindicatos fue una huelga masiva que oblig al gobierno a retirar su plan. Con la reforma Raffarin, en 2003, el gobierno busc el consenso con los si ndicatos. Se armonizaron el criterio de indexacin y el perodo de cotizaciones para obtener la pensin completa (40 aos) entre el sector pblico y el privado; se acord q ue la indexacin se realizara en funcin del coste de la vida y se introdujo un nuevo rgimen complementario en el sector pblico que administraran los sindicatos. 5. Hacia la convergencia de los regmenes de pensiones? Del modelo multipilar unipilar al modelo

Las reformas de los sistemas de pensiones se suelen clasificar en dos ca tegoras: a) las paramtricas, donde la modificacin de algunos parmetros afectan al clc ulo de la pensin y tienen efectos incrementales; y b) las sistmicas, que poseen un mayor alcance. En la prctica predominan las primeras. Las reformas paramtricas pu eden repercutir en: Retraso de la edad de jubilacin, incentivos para prolongar la vida labora l, o las restricciones a la jubilacin anticipada. Pero esta justificacin no aminor a el problema de equidad.

La introduccin de factores de sostenibilidad que permiten adaptar las pen siones a los cambios demogrficos y al os rendimientos econmicos. La revisin de los criterios para actualizar las cotizaciones, as como para indexar las pensiones, que supone tomar la inflacin en lugar del ndice del crecim iento medio anual salarial, el cual suele ser superior. El aumento del vnculo entre cotizaciones y cuanta de la pensin, cuya consec uencia es que se considere un perodo ms amplio o bien se incorporen las cuentas no cionales. Las reformas que se llevaron a cabo en los cinco pases se podran considerar que fu eron de tipo paramtrico. Sin embargo, tanto en Suecia (1999) como Alemania (2001) se incorporaron elementos que modificaron la lgica de sus sistemas. Ahora bien, en todos estos pases se ha implantado un cmulo de reformas que han afectado a dife rentes parmetros. Una de las implicaciones es la menor tasa de sustitucin de los s alarios percibidos, sobre todo, por trabajadores de rentas medias y altas. Se ha tendido a que las pensiones se vuelvan ms dependientes de la evolucin demogrfica, o de la economa, o de ambas. Condujeron a abandonar la prestacin definida o amplia r el perodo de cotizacin. Los denominados factores automticos de sostenibilidad coa dyuvan a transferir el riesgo del Estado a los pensionistas. La tendencia a tras ladar los riesgos a los beneficiarios provoca que este modelo se aleje del objet ivo de mantener el estatus de los trabajadores en la vejez, pues el clculo de la pensin se vuelve ms dependiente del mercado y de criterios actuariales. Una orien tacin destacable ha sido el acompaamiento de las reformas paramtricas con el impuls o de las pensiones complementarias (personales y de empleo). No obstante, el sis tema pblico y de reparto sigue siendo la fuente principal de las jubilaciones en los pases estudiados. El desarrollo del sistema de capitalizacin posee un alcance marginal. En los ltimos decenios, el multipilarismo se ha convertido en el paradigm a a seguir. Las incertidumbres consustanciales a los planes de capitalizacin plan tean no pocas reservas. A corto plazo, las pensiones del sistema de reparto se h an mostrado ms resistentes a la crisis financiera, pero la crisis econmica que sig ui a la anterior, con secuelas de desempleo y desequilibrios presupuestarios, pla ntea dudas sobre la sostenibilidad financiera de las pensiones de este ltimo sist ema. El alcance de la combinacin entre los sistemas pblicos y privados seguir siend o objeto de debate. 6. La poltica de pensiones y el estado regulador El Estado Regulador se contrapone al Estado de Bienestar. Su actividad e conmica no es directa, y tanto la provisin como la organizacin de los servicios de bienestar dependen del sector privado. El Estado Regulador desplaza al a jerarqua por mecanismos de coordinacin y autoorganizacin. El modelo multipilar camina tambin a este mbito hacia un Estado Regulador. Ahora bien, ms que utilizar la desregulacin , al autorregulacin-regulada o la coordinacin negociada frente a la jerarqua, se ha valido de los medios clsicos de la intervencin estatal, como son la legislacin y l os recursos fiscales. La necesidad de crear una cultura que permita cambiar los hbitos de los ciudadanos, o la utilizacin de comisiones de expertos, son instrumen tos reivindicados por la industria de pensiones privadas para promocionar su con sumo, as como campaas publicitarias. El consumo de pensiones privadas requiere una opinin ciudadana que valore la inversin como algo cotidiano. Los defensores del d esarrollo de las pensiones complementarias, sin embargo, no son partidarios de l a privatizacin total del sistema. Se reconoce que es indispensable un pilar pblico , porque los sistemas privados no son accesibles para los trabajadores de bajos salarios o con carreras interrumpidas, o ante un posible fallo del mercado. El d esarrollo del mercado de pensiones ha rebasado el marco estatal para convertirse en un objetivo de la agenda comunitaria. La poltica comunitaria intenta armoniza r las normas estatales de inversin y gestin de los fondos de pensiones que posibil iten su actividad transfronteriza. Se han aprobado diferentes directivas e inclu so se prevn incentivos econmicos. La trayectoria de reforma de las pensiones induc e a mantener que son coherentes con la transformacin del Estado de Bienestar en u n Estado Regulador. Sin embargo, el mayor protagonismo del mercado depende de la sombra del Estado .

Tema 9: Las polticas de proteccin por desempleo 1. Introduccin Desde los 70, el desempleo estructural y masivo es considerado uno de lo s grandes problemas de los Estados occidentales. Estos deben hacer frente al inc remento del gasto en prestaciones. Deben financiar este gasto en momentos en que es difcil pedir ms esfuerzo fiscal y en los que incrementar los costes que asumen las empresas dificulta competir. Mientras algunos pases optan por polticas que ut ilizan la proteccin por desempleo para sostener el consumo interno, en la mayora d e ellos las polticas pasivas clsicas, consistentes bsicamente en transferencias eco nmicas, han sido puestas en cuestin. En los ltimos aos se est asistiendo a la reforma de las polticas pasivas completndolas, no sin debate, con las llamadas polticas act ivas . Las trayectorias de la poltica de desempleo muestran una cierta tendencia co nvergente en la direccin de disminuir la generosidad de las prestaciones, increme ntar la condicionalidad e incluir mecanismos de activacin. No obstante, persiste una gran diversidad en relacin con los objetivos que los gobiernos persiguen y re specto a los instrumentos que usan. 2. Rasgos bsicos de las polticas de proteccin por desempleo Si se asume una perspectiva individualista, la situacin de desempleo es u n problema que atae esencialmente al trabajador, el cual es responsable de su pro pio bienestar y sobre el que recae el deber de hacer lo necesario para volver a la actividad. Sin embargo, en la medida en que se entienda el desempleo como el resultado de un funcionamiento inadecuado del sistema econmico, la responsabilida d pasa a implicar al Estado. Unos defienden la conveniencia de niveles de protec cin mnimos que incentiven la bsqueda de empleo y no interfieran con el funcionamien to natural del mercado de trabajo. Otros entienden que las prestaciones, especialm ente cuando se basan en cotizaciones previas, constituyen una especie de salario diferido que es la materializacin de un derecho del trabajador. Desde principios del siglo XX, la institucin central para regular los rie sgos asociados a la situacin de paro ha sido la prestacin por desempleo, generalme nte de carcter contributivo, vinculada a un sistema de seguro. Consiste en el pag o de unas cotizaciones mientras el individuo est trabajando, que le aseguran una prestacin en el caso de que pierda el empleo. Junto a la prestacin contributiva, e n la mayora de los pases existe el subsidio para aquellos que han tenido un histor ial de cotizaciones inadecuado o para quienes agotan la prestacin contributiva. E l subsidio ha sido siempre menos generoso y en distintos pases est condicionado a la comprobacin de los recursos. La prestacin contributiva y el subsidio constituye n las llamadas polticas pasivas . Junto a ellas existen las activas que, a travs de ser vicios de intermediacin entre trabajadores y potenciales empleadores, la formacin u otros instrumentos, tratan de ayudar a que los desempleados retornen a la acti vidad laboral. Sjberg, Palme y Carroll distinguen cuatro modelos institucionales bsicos: Seguro voluntario subsidiado por el Estado. Establecido por vez primera a nivel nacional en Francia en 1905. ES el resultado de incorporar el Estado a l os instrumentos de proteccin creados inicialmente por sindicatos y asociaciones d e socorro. La participacin del trabajador en el sistema es voluntaria y la perten encia al mismo es la condicin bsica para tener derecho a la prestacin, que inicialm ente era una cantidad fija, independiente del salario previo. Es el modelo vigen te en Dinamarca, Finlandia y Suecia. Rgimen de seguro completo. Sistema de seguro obligatorio con carcter gener al. Puede existir cierta relacin entre la cuanta en la prestacin y los ingresos pre vios. Vigente en el Reino Unido, pas primero en implantarlo en 1911, EEUU, Norueg a y Canad. El sistema espaol se ajusta parcialmente. Seguro corporatista estatal. Seguro obligatorio de regmenes diversos. El derecho a las prestaciones, cuya cuanta suele estar determinada por los ingresos previos, est basado en la afiliacin profesional. Italia en 1919, Alemania y Japn. F

rancia a partir de 1967. Programas focalizados. Prestaciones mnimas en funcin de los recursos. En l a actualidad es habitual que los pases que aplican este modelo lo combinen con ot ras modalidades de proteccin. Australia y NZ. Gallie y Paugam distinguen entre 4 regmenes distintos en funcin de la cobertura de l sistema, el nivel de compensacin y el gasto en polticas activas de empleo: Rgimen sub-protector. Tasa de cobertura baja, las prestaciones no llegan a cubrir el mnimo de subsistencia y las polticas activas de empleo son prcticamente inexistentes. Riesgo de caer en la pobreza y paro de largo duracin. Italia, Espaa , Grecia y Portugal. Rgimen liberal o mnimo. Proteccin algo ms generosa, aunque no cubre a todos los desempleados ni lo hace de manera completa. Se hace hincapi en no interferir en el mercado y se subraya que el desempleado debe hacerse responsable de su ins ercin laboral. Las prestaciones se vinculan a comprobacin de recursos e ingreso de l hogar. Reino Unido e Irlanda. Rgimen centrado en el empleo. Mayor proteccin y las autoridades procuran e vitar que los individuos queden fuera del mercado. La prestacin est ligada a los d erechos consolidados a lo largo de la trayectoria laboral previa, lo que contrib uye a crear una brecha. Francia, Alemania, Holanda y Blgica. Rgimen universalista. Generosa cobertura y notable compromiso con las polt icas activas. Los requisitos como derecho individual, son ms fciles de cumplir y n o dependen del nivel de ingresos de otros miembros del hogar. Suecia y Dinamarca . Pfeifer construye una tipologa integrada por cuatro modelos de proteccin. La autor a define indicadores para cuatro dimensiones clave: generosidad, gasto en presta ciones, nivel de necesidad y grado de accesibilidad de la proteccin: Tipo 1. Proteccin amplia con mercado de trabajo funcional (Dinamarca y Ho landa). Sistema de asistencia social y proteccin por desempleo inclusivo y genero so, combinados con mercados de trabajo flexibles y bajas tasas de paro que contr ibuyen a su sostenibilidad. Un eventual incremento del desempleo podra producir t ensiones fiscales. Tipo 2. Proteccin liberal2 con mercado de trabajo funcional (Austria, Irla nda, Portugal y Reino Unido). Proteccin entre moderada y baja, lo cual contribuye a la sostenibilidad. Un eventual crecimiento del paro no comprometera la viabili dad, aunque s suponer un incremento del riesgo de pobreza. Tipo 3. Proteccin focalizada con mercado de trabajo dual (Francia, Blgica, Suecia, Finlandia, Alemania y Espaa). Prestaciones con asistencia generosa, lo q ue unido a niveles elevados de paro da lugar a un volumen importante de gasto. A cceder a las prestaciones es poco inclusiva y el sistema tiende a financiarse a travs de cotizaciones sociales, un incremento del paro agravara las tensiones pres upuestarias al tiempo que ensanchara la brecha entre trabajadores. Tipo 4. Red de proteccin basada en parches con presencia de elevados nivele s de paro (Grecia e Italia). Sistemas de proteccin poco generosos e integrados po r parches , en un contexto caracterizado por niveles de paro elevados. Si bien la c uanta no constituye un riesgo para las cuentas pblicas, los desempleados quedan fci lmente en una situacin de desamparo. Es de esperar que la economa informal y la fa milia desempeen un papel importante. Los sistemas de proteccin por desempleo tambin son diversos desde el punto de vist a de los papeles que desempean en ellos el Estado y los agentes sociales. Una cre ciente implicacin de los Estados en detrimento del papel inicial desempeado por lo s sindicatos. Los agentes sociales tienen un nivel de participacin desigual, sien do mucho ms relevante aquellos de carcter corporativista. Suelen disponer de canal es para participar, en ocasiones de manera institucionalizada (procedimientos de concertacin social o dilogo social ). La regulacin de las polticas activas, as como ntrol, son materias que quedan esencialmente en manos del Estado, mientras que l a prestacin de los servicios puede llevarse a cabo a travs de distintas administra ciones pblicas, en colaboracin con agentes sociales o recurriendo al sector privad o. Es relativamente frecuente que las organizaciones sindicales se impliquen en el desarrollo de iniciativas relacionadas con la formacin y la orientacin laboral de los desempleados, se aprecia asimismo una creciente actividad por parte de em

presas especializadas. Por lo que respecta a las polticas pasivas suelen ser responsabilidades asignadas al Estado central. En cualquier caso, no es raro que los gobiernos subnacionale s desempeen funciones importantes en la gestin de las prestaciones econmicas ms cerc anas al terreno de la asistencia social. Las polticas activas son el mbito en que los gobiernos regionales y locales suelen tener un mayor grado de participacin. L as iniciativas de formacin y orientacin laboral se llevan a cabo, en ocasiones, a travs de redes multinivel en las que tambin estn presentes los agentes sociales y l a iniciativa privada. De acuerdo con Sjberg, Palme y Caroll, los sistemas de segu ro voluntario y obligatorio acostumbran a financiarse mediante algn tipo de combi nacin que incluye tres elementos: cotizaciones individuales del trabajador, contr ibuciones realizadas por el empleador y aportaciones realizadas por el Estado. L os programas focalizados , por su parte, suelen hacerlo a travs del sistema general de impuestos. Desde los aos 80, se aprecia un cierto incremento del peso relativo de las contribuciones del empleador. 3. Trayectorias de cambio en las polticas de proteccin por desempleo 3.1. Antecedentes: las reformas de los aos 70 y 80 Los sistemas de proteccin por desempleo muestran tasas de cobertura y sus titucin crecientes hasta bien entrados los 80. Con la crisis de la actividad prod uctiva se produce un notable crecimiento del desempleo, que a su vez contribuye al establecimiento de una doctrina de austeridad permanente . En un primer momento, muchos optan por aplicar polticas de corte keynesiano, despus se van imponiendo l as polticas orientadas al control de la inflacin y del dficit pblico. Refleja el asc enso de un discurso poltico que hace hincapi en las ideas de flexibilidad y desreg ulacin. El problema de fondo radica en que el riesgo de altos niveles de paro est ructural entre los trabajadores de baja cualificacin en las economas de servicios resulta difcilmente compatible con el sistema de seguro contributivo. Entre las respuestas iniciales a la crisis estn muy extendidas aquellas q ue tienen como efecto la limitacin de la oferta de mano de obra (labour schedding ) con la intencin de contener el desempleo abierto . Ej: adelanto edad jubilacin, inc entivar jubilacin anticipada, permisos de maternidad, ampliacin escolarizacin oblig atoria, considerar estudiantes y discapacitados como no activos. Tambin se introd ucen medidas destinadas a reducir los costes laborales y se favorece una mayor f lexibilidad en la contratacin y el tiempo de trabajo. Son mayora los que introducen reformas a lo largo de los aos 80, si bien e stn lejos de ser uniformes. En algunos casos, como Francia o Alemania, los cambio s buscan una adaptacin sin poner en cuestin la lgica del mismo. Ej: Francia, con Mi terrand, se incluyen prestaciones de solidaridad. Ej: Alemania combina ampliacin proteccin trabajadores mayor edad y restriccin trayectorias cotizaciones cortas y los que buscan primer empleo. En otros pases como Reino Unido y Holanda, las refo rmas reflejan una voluntad de cambio ms profunda, que no es ajena a las ideas neo liberales. Ej: Thatcher, convergencia de la generosidad de prestaciones contribu tivas y asistenciales, comprobacin de recursos. Ej: Holanda, flexibilizacin protegi da que mejora cobertura de los ms desprotegidos en el mercado. Por lo que respecta a las polticas activas, sus contenidos e importancia varan. En los 50 y 60 se hace hincapi en la inversin en capital humano a travs de l a formacin, en un contexto de relativa abundancia de empleo. En los 70 y primera mitad de los 80, distintos pases reorientan sus actuaciones para limitar el deter ioro del capital humano. Mantener ocupados a los desempleados a travs de la realiza cin de trabajos de utilidad pblica. En la segunda mitad de los 80, las polticas act ivas se apoyan en la idea de que el parado debe asumir un papel protagonista (cr iterio de activacin ). La responsabilidad de la administracin debe consistir en estab lecer incentivos y eliminar obstculos que dificulten la vuelta al trabajo. 3.2. Factores que impulsan las reformas de la poltica entre 1990 y 2012 En 2009, el empleo en servicios representaba el 70.4% del total en la UE -27. Como consecuencia, el crecimiento econmico se ha ralentizado y el paro, espe cialmente entre los trabajadores poco cualificados, se ha hecho ms persistente. E

n la UE-27 es de ms del 10% en 2012. El aumento del desempleo supone un mayor gas to en prestaciones. Las empresas reclaman una mayor flexibilidad. Los trabajador es necesitan renovar sus cualificaciones. Los programas tradicionales tienen una capacidad limitada para proteger a los parados con trayectorias labores inestab les. El surgimiento de nuevos riesgos sociales obliga a los gobiernos a pensar e n soluciones innovadoras. 3.3. Contenidos de las reformas de 1990 a 2012 Para entender el alcance de las reformas, resulta til la propuesta de Cla sen y Clegg. Los autores identifican una triple integracin : Homogeneizacin de las prestaciones por desempleo: supone un desdibujamien to de los lmites entre los distintos niveles de proteccin. Tiende a relajarse el vn culo entre la carrera contributiva y la prestacin. Entre las medidas se incluyen la extensin de las prestaciones de cuanta fija en detrimento de las basadas en el salario previo, la fusin del subsidio con la asistencia social y procedimientos b asados en la comprobacin de la carencia de recursos. Ej: En Espaa en 2012 se dismi nuye la cuanta de la prestacin, pero se vieron obligados a prorrogar los 400 euros . Ampliacin de la categora desempleo y una relativa homogeneizacin de las condi ciones vinculadas a la obtencin de prestaciones. Ej: madres con cargas familiares , mujeres, discapacitados, desempleados mayores que se haba animado a abandonar el mercado de trabajo en los 80 son considerados objetivos potenciales, como en Re ino Unido. Ej: Alemania, restriccin de las prestaciones para discapacitados. Ej: Holanda, beneficiarios entre 57 y 60 aos mismas obligaciones que resto perceptore s. Ms hincapi en la idea de activacin. Una buena parte de los intentos de caracterizar las polticas de activacin han dado lugar a clasificaciones dicotmicas, incentivos negativos o buscar una reintegrac in laboral a corto plazo vs. acciones facilitadoras que mejoran la capacidad de l as personas para encontrar un trabajo o avanzar en su carrera. La gama de instru mentos de poltica pblica que persiguen la activacin es amplia: Endurecimiento de los criterios de acceso a las prestaciones (elegibilid ad) y reduccin de la generosidad y duracin. Ej: En Dinamarca las polticas pasivas f ueron ms y ms restrictivas a partir de 1993, hasta la Ley de Poltica Social Activa . La prestacin o subsidio se condiciona a la participacin en programas de fo rmacin, a la bsqueda activa de empleo e incluso a la obligacin de aceptar un puesto adecuado . Creacin de puertas nicas de entrada al sistema, fusionando los servicios enc argados de las polticas activas de la provisin de las prestaciones. Se han reforzado los programas de apoyo a la bsqueda de empleo y la inclu sin laboral. Ej: Planes individualizados de insercin laboral y mecanismos de segui miento en Alemania y Holanda. En algunos casos, las prestaciones o los subsidios se han ligado no ya a la bsqueda activa de empleo, sino a disponer de uno. Ej: Necesario trabajar un nm ero mnimo de horas para recibir el subsidio. Se ha promovido el trabajo a tiempo parcial y la flexibilidad de horario s. Ej: Holanda, trabajador parcial mismos derechos y salarios proporcionales que resto. Flexibilizacin, agilizacin y abaratamiento del despido. Tendencia a la red uccin de costes. Flexiseguridad , favorecer un mercado de trabajo altamente flexible que favorezca la competitividad a cambio de proporcionar a los trabajadores una mayor seguridad en las etapas de transicin entre puestos de trabajo. 3.4. Resultados de las reformas Las prestaciones por desempleo, entendidas como una forma de intervencin indirecta sobre el mercado de trabajo, pueden tener consecuencias tanto positiva s como negativas. Las polticas pasivas contribuyen a estabilizar las relaciones d e produccin y a sostener sectores de actividad de carcter estacional. Adems, ayudan al mantenimiento de la demanda agregada (e indirectamente al del empleo). En re lacin con sus posibles consecuencias negativas, durante mucho tiempo ha predomina

do la idea de un efecto desincentivador sobre el retorno a la actividad laboral. Atkinson y Micklewright pusieron de manifiesto que no era posible confirmar tal hiptesis. Algunos mecanismos activadores basados en incentivos negativos han sid o criticados por carecer de base emprica. Otra consecuencia negativa tendra que ve r con su potencial impacto sobre los costes del trabajo. La existencia de presta ciones generosas hace menso temible la situacin de desempleo, lo que contribuira a aumentar la presin para la obtencin de mejores salarios. En relacin con las consec uencias socioeconmicas, se ha demostrado que la calidad de las prestaciones junto con otras polticas y factores estructurales, contribuye a explicar las diferenci as en las ratios de pobreza y desigualdad. 3.5. El estilo de las reformas Las polticas contra el desempleo desarrolladas en las dos ltimas dcadas en los pases occidentales son, hasta cierto punto, convergentes. Favorecen dicha con vergencia la globalizacin y la transicin hacia economas postindustriales, o el inte rcambio de informacin que facilita el aprendizaje a partir de la experiencia de o tros. Ej: A menudo se recurre a pases a fines o vecinos como entre Reino Unido y EEUU; los socialdemcratas daneses fueron influidos por los laboristas britnicos. Z eitlin, Moreno y Serrano identifican tres dimensiones en el proceso de europeiza cin de las polticas de empleo: la difusin de conceptos como flexiseguridad , empleabili dad , activacin o envejecimiento activo; la difusin de los procedimientos y reglas d e la poltica, al forma de legitimarla y el papel de quienes apoyan unas u otras o pciones; el establecimiento de indicadores para la evaluacin de la intervencin gub ernamental. Ej: Estrategia Europa de Empleo. En cualquier caso, la actuacin de los responsables pblicos est constreida po r factores sociales, polticos e institucionales. Cabe mencionar el peso de los pr ecedentes establecidos por la propia poltica pblica existente. Ej: en pases donde e l Estado tiene un papel ms relevante, es ms sencillo reformar y llegar ms lejos, co mo en Reino Unido. Un segundo factor tiene que ver con los actores involucrados, en particular partidos y actores sociales. Ej: el consenso entre partidos facil ita la reforma, como en Reino Unido donde la distancia entre izquierda y derecha no es elevada en esta materia; mientras en Francia como mucho han podido acorda r con sindicatos, nunca con la oposicin. Tambin es necesario tener en cuenta los p osibles costes polticos de las reformas. Ej: el que un gobierno tenga fuerte apoy o electoral tiende a reforzar su posicin ante los agentes sociales y le ayuda a e mprender reformas ms ambiciosas. La configuracin de las estructuras polticas y de l a poltica pblica son factores a considerar. Ej: es ms difcil cuando la poltica de emp leo es una competencia compartida con los agentes sociales, o hay varios niveles de gobierno. La existencia de fuertes restricciones presupuestarias facilita el endurecimiento de las polticas pasivas y compromete gravemente el pleno desarrol lo de las polticas activas. Tema 10: La atencin a la dependencia 1. Introduccin La atencin a las situaciones de dependencia o cuidados de larga duracin (C LD) (Long-term care o LTC) ha pasado al primer plano de las reformas en materia de poltica social. Los cuidados a personas dependientes han sido, hasta recientem ente, un mbito exclusivamente privado. La creciente responsabilidad pblica no supo ne alterar el ncleo esencial de los mismos, su privacidad. Sin embargo, han trans formado dicho mbito con formas de socializacin del riesgo, tendiendo hacia un cier to universalismo contenido. Un anlisis del desarrollo de los CDL nos permite iden tificar rasgos comunes en su desarrollo bsico entre 1990 y 2007. En primer lugar, un proceso de creciente institucionalizacin sin renuncia r a la responsabilidad central de las personas afectadas y sus familias. Una for ma parcial de sustitucin de la responsabilidad personal y familiar. La mayor o me nor socializacin del riesgo responde tanto a las tradiciones nacionales de poltica social (path dependency) como a las configuraciones y coaliciones de intereses entre gobiernos, agentes sociales y organizaciones de afectados y profesionales.

En segundo lugar, las reformas tienen como contexto general la contencin y reest ructuracin del Estado de Bienestar, lo que produce un desarrollo dual. Por una pa rte, son una respuesta obligada a los constreimientos sociodemogrficos y nuevas de mandas sociales, as como a la presin al alza de los costes sanitarios provocados p or el envejecimiento. Sin embargo, por otra parte, los cambios estn constreidos a los condicionantes ideolgicos del actual perodo histrico. Finalmente, es preciso tener en cuenta varios trade-off, procesos de int ercambio o mutua influencia: a) el trade-off entre el sistema sanitario y los CL D, principalmente con enfermedades crnicas o discapacidades; b) interrelacin entre lo pblico y lo privado (social care settings); c) la tensin entre el peso de la t radicin y las demandas de reformas son desiguales en los distintos regmenes de bie nestar. En general, la respuesta pblica se ha estructurado en torno a formas de go bierno multinivel . Los nuevos programas han favorecido tanto la innovacin como la presencia o voz de los agentes sociales y organizaciones de personas afectadas. 2. Las caractersticas de las polticas de atencin a la dependencia. Diversidad entre regmenes de bienestar 2.1. La poltica social de dependencia en el modelo social europeo La proteccin social de la dependencia forma parte desde 2003 de una estra tegia global de poltica social europea. Este marco comn se refleja en los Joint Re port o Informes conjuntos y en los Peer Review o encuentros para el intercambio y aprendizaje de las mejoras prcticas: a) Los sistemas nacionales de CLD no sustituyen a la familia; por el contra rio, tienen como objetivo latente reforzar el papel. Los cuidados personales per tenecen a la esfera ntima de los hogares. Se socializa una parte del coste pero l a organizacin de los cuidados pertenece al mbito privado. La actual crisis financi era implica una cierta refamiliarizacin y refeminizacin de los procesos de cuidado s. b) Hasta recientemente, la atencin a la dependencia era una combinacin de ate ncin familiar, atencin asistencial (municipal sobre todo) y atencin rehabilitadora (Seguridad Social para los casos de gran invalidez). Los cambios sociodemogrficos y la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo han dado paso a una interven cin ampliada del Estado de Bienestar, basado normalmente en la creacin de un nuevo derecho social (nuevas reformas) o en la extensin de prestaciones ya existentes. La respuesta institucional ha dependido tanto del path dependency como de la re spuesta concreta. En conjunto, el modelo tendencial de CLD en el espacio social europeo corresponde a un sistema de regulacin y financiacin (parcial) pblica, de pl anificacin, organizacin y evaluacin regional, gestin municipal y mixta en cuanto a l a provisin con una creciente sustitucin del sector pblico por el privado. Hay un de splazamiento a las personas en situacin de dependencia no slo de la libertad de el egir, sino tambin de la obligacin de asumir una creciente responsabilidad. El punt o de partida es crucial. Son escasos los cambios en profundidad. Ej: la integrac in de la mujer en el mercado laboral nrdico y una visin socializadora de los cuidad os, se tradujo pronto en que la atencin a la dependencia se anclara en los servic ios sociales. Ej: en el rgimen continental, la elevada responsabilidad de la fami lia ha supuesto una cierta divisin del trabajo entre sector pblico y cuidados fami liares. Ej: en el rgimen mediterrneo la responsabilidad moral de los cuidados est m uy arraigada. En general, los modelos de CLD son descentralizados con un mayor ( caso nrdico) o menor (centro y sur de Europa) peso del gobierno municipal. La coo rdinacin entre sistemas (sanitario y social) es un elemento central de la respues ta al riesgo. c) Siendo sistemas de limitado gasto pblico (con la excepcin de los pases del rgimen nrdico con un 3% del PIB, la mayora est entre el 0.5% y el 1%, en Espaa 0.6%); son sistemas complejos, ya que combinan formas desiguales de universalizacin, de scentralizacin y privatizacin. Los mesogobiernos suelen ser la estructura operativ a del sistema (normalmente descargando parte de la gestin sobre los municipios. S e ha producido un cierto desplazamiento del sector no lucrativo por el sector me rcantil all donde existen mrgenes de rentabilidad, a la vez que el sector no lucra tivo tiende a concentrarse en los colectivos ms vulnerables. Se ha modificado pro

gresivamente bajo la presin de nuevas formas de remercantilizacin y una cierta rea sistencializacin (tendencia a la concentracin en las dependencias ms graves y en lo s colectivos que no tienen recursos. 2.2. Los CLD en los regmenes de bienestar europeos Modelo anglosajn o liberal Reino Unido e Irlanda. Los CLD se definen sobre bases asistenciales. Ofe rta amplia de servicios de gestin privada. La atencin al a dependencia se basa en dos pilares: prestaciones monetarias que financia la Seguridad Social para pers onas mayores dependientes, personas con discapacidad y ayudas a los cuidadores f amiliares, en todos los casos bajo demostracin de carencia de recursos. Un segund o pilar son los servicios sociales municipales. El modelo liberal se caracteriza por la importancia creciente de las prestaciones econmicas bajo la forma del lla mado personal Budget o presupuesto personal (para facilitar la libertad de eleccin del usuario) y por la externalizacin de la prestacin de servicios. Rgimen nrdico de bienestar Los CLD no han sido objeto de regulacin especfica. La dependencia ha sido incluida en el sistema de servicios sociales municipales como una prestacin ms. Am plia cobertura de servicios comunitarios y residenciales, siendo los primeros pr ioritarios. Hasta recientemente la gestin de los servicios era pblica. La influenc ia del neoliberalismo econmico ha supuesto un giro progresivo hacia polticas en la s que se combina la contencin del gasto social con la externalizacin y la competen cia entre proveedores mercantiles, as como un mayor impulso a las prestaciones ec onmicas y los personal Budget. Se est produciendo de manera desigual una cierta tr ansicin hacia un modelo mixto. No se cuestiona el sistema pblico, pero se favorece la expansin de la gestin privada y se refuerza la responsabilidad de las personas en situacin de dependencia y sus cuidadores. Rgimen continental Valoracin por grados de dependencia ya acceso a prestaciones topadas (en servicios y econmicas), que se financian mediante impuestos y cotizaciones, adems del copago, y se gestionan coordinadamente entre la Administracin Central, los me sogobiernos y los municipios. La provisin de servicios es mixta. Hay una fase de contencin en el esfuerzo pblico, con externalizacin de servicios, prioridad de las prestaciones econmicas (ms baratas que los servicios) y el impulso de los seguros privados. Ej: En Austria se transform el modelo asistencial en otro de cobertura universal en 1993, creando dos ramas de proteccin, uno con servicios sociales asi stenciales financiados con impuestos generales, y otro bajo la Seguridad Social mediante valoracin y cotizaciones sociales que dan lugar a prestaciones monetaria s y topadas. Ej: En Alemania en 1995, modelo de cobertura universal previa valor acin, siendo excluidos los grupos de renta media-alta y alta que van obligatoriam ente por seguro privada, con prestaciones topadas a elegir entre servicios y pre staciones monetarias, con cuidadores familiares integrados en la Seguridad Socia l; se ha reforzado su sostenibilidad mediante mayor participacin de los salarios en la financiacin. Ej: En Francia, tras un modelo asistencial para personas sin r ecursos fracasado en 1997, en 202 se cre un sistema universal basado en la presta cin de autonoma personal (APA) con deducciones fiscales para quien emplee cuidador es, cubriendo a los mayores de 60 aos en dependencia reconocida; da prioridad a l a atencin domiciliaria para reforzar los cuidados familiares. Rgimen mediterrneo Histricamente la familia tiene un papel central y el sector pblico intervi ene de manera subsidiaria y asistencial. Este modelo ha tenido que hacer frente a profundos y rpidos cambios sociodemogrficos por envejecimiento de la poblacin, ac eleracin de los cambios en las funciones tradicionales de la familia y la integra cin laboral de la mujer. Ej: Italia, en 1980 aprueba una prestacin por ayuda de te rcera persona a personas con grave discapacidad menores de 65 aos financiada por la Seg. Social, extendindose en 1988 a los mayores, prestacin nica sin grados; tamb in tiene sistema asistencial por servicios sociales municipales externalizados a empresas y organizaciones. En Espaa, hasta finales de los 80 la atencin a la dependencia tena una dobl e respuesta. La Seguridad Social mediante la pensin de gran invalidez establece u

n complemento por ayuda de tercera persona equivalente al 50% de la pensin para t odos aquellos que antes de la edad de jubilacin hubieran tenido un accidente labo ral grave; este complemento se extendi al nivel no contributivo en 1982. La rama de servicios sociales de Municipios, Diputaciones y CCAA responde a las necesida des de manera fragmentada y bajo criterios asistenciales. Con el Plan Gerontolgic o Estatal (1992) la dependencia entra en la agenda pblica. La ley de promocin de l a autonoma personal y atencin a las personas en situacin de dependencia (LAPAD) des arrollar desde el 1 de enero de 2007 el SAAD (Sistema Espaol de Autonoma y Dependen cia). El sistema espaol es un modelo complejo: la cobertura del riesgo se compa rte entre varios agentes institucionales y sociales, personas afectadas y cuidad ores familiares; se garantiza una cobertura universal de prestaciones bsicas topa das; se gestiona de manera descentralizada; provisin de servicios mixta; canaliza las reivindicaciones y demandas sociales mediante un amplio sistema de particip acin en varios sistemas consultivos. Es un sistema de proteccin social universal p ero sometido a reglas de cooperacin, contenido financieramente y sometido a un ci erto grado de racionalizacin y coordinacin institucional. Lo cual ha dado pie a te nsiones institucionales y financieras y a no escasas asimetras en su desarrollo y resultados. El diseo del modelo espaol es una mezcla entre el modelo nrdico (cobertura universal, financiacin con impuestos tambin cotizaciones- y orientado por norma a l os servicios sociales) y el continental (regulacin estatal de la valoracin de la d ependencia por grados y niveles, importancia de la libre eleccin, Seguridad Socia l del cuidador no profesional, descentralizacin en las CCAA). Se ha desarrollado un sistema de creciente cobertura, con amplias diferencias entre CCAA, preferenc ia por las prestaciones econmicas respecto de los servicios y un modelo de gobern anza entre Administracin Central y Autonmica relativamente estable. En 2012 se ini cia un perodo de recorte que supondr un profundo retroceso del SAAD. Ej: copago, e liminar compatibilidades, reducir cuantas, posponer desarrollo grado I y ampliacin a dos aos en resolver ayudas. Podemos destacar la naturaleza dual del sistema espaol de dependencia. El SAAD refuerza el sistema de cuidados familiares. Potencia relativamente (pero l entamente) los servicios comunitarios en la medida en que estos liberan el traba jo de la mujer cuidadora y generan empleo. Se est dando al mismo tiempo un proces o de refamilizacin y de socializacin del riesgo. Ello explica, ms all del propio imp acto de la crisis, que la eleccin social se haya inclinado por las prestaciones e conmicas. Pases del Este No cabe hablar de un rgimen especfico por su heterogeneidad y relativa nov edad. En general, se trata de sistemas de AD asistenciales y de financiacin mixta donde las prestaciones suelen estar integradas en unos sistemas sanitarios univ ersales en retirada o redimensionados a la baja. La provisin es mixta, con un creci miento de la iniciativa privada y, en algunos casos, con un importante peso de l as ONG. 3. Continuidad y reforma en las polticas de dependencia 3.1. Retos a la atencin a la dependencia y presiones sociodemogrficas y financiera s Entre 1950 y 1980 el riesgo de dependencia era una combinacin de interven cin familiar y una intervencin pblica subsidiaria de carcter asistencial. En el mode lo de familia fordista la mujer ama de casa se encargaba del cuidado de nios y pers onas en situacin de dependencia. El Estado intervena por dos vas: prestaciones econm icas y tcnicas en caso de accidentes laborales y, excepcionalmente, atendiendo a aquellas personas en situacin de dependencia sin recursos econmicos ni apoyos fami liares. Las polticas de CDL se plantean como reto dar respuesta a una necesidad q ue desborda el mbito familiar e individual y se transforma en un riesgo social: e nvejecimiento de la poblacin, incorporacin de la mujer cuidadora al mercado de tra bajo, cambios en la cultura de cuidados, necesidad de abaratar costes elevados e n el sector sanitario (enfermos crnicos) La demanda social desbord en la dcada de lo

s 90 la capacidad de respuesta del sistema sanitario y de los servicios sociales . En el perodo 1990-2000 tienen lugar tres procesos de cambio: 1) expansin en el rg imen nrdico de bienestar bajo la forma de servicios; 2) rpida expansin de los siste mas de proteccin a la dependencia en el rgimen continental; 3) europeizacin de la i mportancia poltica y social de los cuidados de larga duracin. Las diferentes poltic as optaron por sistemas pblicos en los que se abri la puerta al desarrollo de un n uevo derecho social. En el perodo 2000-2012, los sistemas de dependencia se vieron sometidos a un profundo debate ideolgico por su inviabilidad financiera, presiones a favor d e un mayor espacio privado de provisin y nuevas actitudes proclives a una mayor l ibertad de eleccin ciudadana. La crisis econmica y financiera en 2008 refuerza las fuerzas de la contencin en la responsabilidad financiera del Estado en la atencin a la dependencia. En este contexto, los gobiernos han tendido a favorecer las p restaciones econmicas frente a los servicios, sin renunciar a su control como va d e contencin del gasto pblico, a dar prioridad a los niveles ms graves de dependenci a y al fomento de la fiscalidad como va de complementariedad de las prestaciones pblicas. 3.2. Los CLD como extensin contenida del Estado de Bienestar La crisis financiera est sometiendo a profundas tensiones a los sistemas de CLD, que vara entre regmenes y pases, siendo el caso espaol un paradigma de model o universal recin estrenado (2007) que ha experimentado un particular retroceso. Al perodo expansivo de los aos 1995-2008 ha sucedido otro de contencin en el desarr ollo de los CLD, cuando no de privatizacin parcial y recortes en el gasto. Los CL D, recin llegados, aunque forman parte de las tradiciones de los servicios social es, se ven sometidos a fuerzas que no slo cuestionan su existencia, sino que tamb in parecen ensayar nuevas formas de asistencializacin y dualizacin del Estado de Bi enestar en su conjunto. As, se consolida la externalizacin, un modelo de proximida d al ciudadano, nuevas formas de gobernanza y liberalizacin de los servicios en e l seno de la UE. Este desarrollo crecientemente contenido de las polticas de CLD es expresin a su vez de los cambios en el conjunto del Estado de Bienestar y de l as tensiones institucionales que se producen en el marco europeo de la globaliza cin entre los objetivos de competitividad (productividad) y cohesin social (redist ribucin). 3.3. Los actores sociales en el desarrollo de los CLD La multiplicidad de actores y de diferentes grupos de inters en torno a l as polticas de CLD es un rasgo comn en los diferentes regmenes de bienestar. Una di versidad de actores que se multiplican bajo el marco del gobierno multinivel en el que se desarrollan los CLD. Las organizaciones de personas mayores y de perso nas con discapacidad estn en la base reivindicativa de estas polticas a cuya movil izacin contribuyen los agentes sociales (el Dilogo social) y en mucha menor medida los partidos. Por otra parte, los grupos econmicos y de inters en torno a la depe ndencia han jugado en todos los pases de la UE un papel central defendiendo la pr ovisin privada. La provisin privada reforzada por amplios grupos de inters, la llam ada Nueva Gestin Pblica y la bandera de la libertad de eleccin, han contribuido al desplazamiento de los servicios pblicos por el cheque servicio o la prestacin al c uidador formal. 3.4. Impacto institucional de los CLD El cambio de tendencia no ha significado un giro institucional radical. Que el sistema se funda en el sistema sanitario o en el sistema de servicios soc iales es un factor diferencial importante. Emerge una nueva estructura de oferta de cuidados en la que la familia no desaparece, sino que redefine sus funciones , responsabilidades y tiempo. Prcticamente en ningn pas de la UE ha retrocedido la funcin familiar de cuidados, lo que ha sucedido es que desarrolla sus funciones m ediante el apoyo de prestaciones sociales pblicas. La familia sigue siendo respon sable y participa en el proceso de eleccin de las prestaciones sociales. Pero sob re todo el nuevo modelo se apoya en una extensin de la cobertura basada en el der echo subjetivo a los cuidados que hasta recientemente no exista. La distinta comb

inacin entre Estado, mercado, familia y sociedad civil en cada rgimen de bienestar sigue siendo determinante de la poltica concreta, si bien el nuevo curso de la r eforma social bajo la lgica neoliberal condiciona el desarrollo de cada uno de lo s modelos generales y nacionales. Tema 11: Las polticas educativas 1. Introduccin La educacin de las distintas personas, colectivos y pases se considera un factor clave para evaluar fortalezas presentes y potencialidades futuras. 2. Regmenes educativos en perspectiva comparada: tipologas y modelos Optamos por acercarnos a la modelizacin de lo que llamamos regmenes educati vos a travs de dos lgicas distintas. En primer lugar, repasamos aquellas tendencias a la agrupacin/diferenciacin de regmenes educativos que derivan de los ejes de cla sificacin que ms fuerza parecen tener en el anlisis educativo comparado: el modelo institucional de secundaria, incidencia del mercado (privatizacin exgena y endgena) , el rol de las instancias poltico-administrativas y el alcance de la inversin pbli ca en educacin. En segundo lugar, se presenta una tipologa general de regmenes euro peos. 2.1. Segn el modelo institucional Se evala el grado de comprensividad existente en la educacin secundaria, a travs de medidas como la edad a la que se inicia en cada pas, la diversificacin de itinerarios o el nmero de los mismos. Cuanto ms tarde se inicie la diferenciacin d e vas formativas y, por ende, menos itinerarios existan a los 14 aos (por ejemplo) , ms comprensivo ser el rgimen escolar en cuestin. Finlandia, Noruega, Dinamarca, Es paa y Polonia tienen sistemas comprensivos, mientras que Alemania, Austria, Holan da o Blgica son sistemas diferenciados. Se constata una tendencia de aquellos regm enes menos comprensivos (segregan prematuramente) a agravar la asociacin entre de sigualdades individuales (socioeconmicas y culturales) y desigualdades de rendimi ento. Mons y Dupriez han desarrollado una tipologa orientada a afinar la categori zacin del modelo comprensivo, definiendo distintas subcategoras. Toma como criteri o el peso que cada rgimen otorga a distintos mecanismos institucionales: nivel de comprensividad, agrupacin de nivel (porcentaje de escuelas que la practican), re peticin (porcentaje repetidores), individualizacin (porcentaje de escuelas que la llevan a cabo: Modelo de separacin: diferenciacin temprana y prcticas de agrupacin de nivel y repeticin escolar. Ej: Austria, Blgica, Alemania, Holanda Modelo comprensivo de integracin -la-carte: estructura comn hasta los 16 aos , si bien desarrolla una poltica intensiva de diversificacin curricular y agrupacin de nivel. Ej: Reino Unido, EEUU, Canad, Irlanda Modelo comprensivo de integracin uniforme: slido tronco comn, donde la repe ticin y la agrupacin de nivel aparecen como principales mecanismos de gestin de la diversidad. Ej: Espaa, Francia, Italia, Portugal Modelo comprensivo de integracin individualizada: diferenciacin temprana, repeticin y agrupacin de nivel son reemplazadas por diversas frmulas pedaggicas pers onalizadas. Ej: Dinamarca, Suecia, Noruega, Finlandia El rendimiento medio del alumnado con menos puntuacin relativa es bajo en los pase s del modelo uniforme. Es en el modelo de separacin donde las desigualdades de re sultados ms se corresponden con desigualdades socioeconmicas de partida. 2.2. Segn la incidencia del mercado Podra hablarse de un doble vnculo. Por un lado el peso atribuible al sector privad o (privatizacin exgena), y por otro la importacin de lgicas y mecanismos de mercado (privatizacin endgena) y de construccin de cuasi-mercado educativo (separacin del comp rador del proveedor con elementos de eleccin). Aquellos sistemas donde la presenc

ia del sector privado es ms significativa (Espaa, Blgica, Holanda, Irlanda) respond en a un tipo de privatizacin exgena basado en la financiacin pblica de centros priva dos a cambio de que estos adecuen su oferta formativa. La privatizacin exgena ha m ostrado tener efecto sobre los logros formativos de los jvenes. Con referencia a la privatizacin endgena, encontramos como motor principal un doble anclaje: libert ad de eleccin (de la parte de la demanda) y libertad para diferenciarse (de la pa rte de la oferta); confiando en el principio de la autorregulacin como mecanismo de ajuste del sistema. Podemos categorizar cuatro modelos regulativos bsicos del cuasi-mercado escolar: Modelo de uniformizacin fuerte: adjudicacin de centro por proximidad, la ni ca opcin es recurrir a un centro privado. Los centros disponen de margen muy limi tado de autonoma. Ej: Francia, Alemania. Modelo de uniformizacin dbil: posible a acceder a escuelas pblicas fuera de su radio de proximidad por solicitud extraordinaria. Los centros disponen de au tonoma significativa, principalmente en la dimensin curricular. Ej: Finlandia, Nor uega, Polonia. Modelo de cuasi-mercado limitado: amplio margen de maniobra para elegir escuela por baremos preferenciales. Los centros disponen de autonoma pedaggica y o rganizativa. Ej: Espaa, Italia, Suecia. Modelo cuasi-mercado fuerte: las autoridades slo velan porque no se produ zcan discriminaciones por motivos de clase, raza o etnia. Ej: Blgica, Holanda, Ir landa, Reino Unido. Como veremos, tiene implicaciones en el terreno de la eficiencia y la igualdad d e oportunidades en educacin. En aquellos mercados donde el cuasi-mercado ha penet rado ms, tienden a presentar niveles ms elevados de desigualdad educativa sin incr ementos de eficacia o excelencia. 2.3. Segn el papel de las instancias poltico-administrativas Francesc Pedr desarrolla una tipologa tomando como punto de partida: el ni vel de responsabilidad en la toma de decisiones de cada nivel de gobierno y el p orcentaje de participacin en el gasto de estos. Modelo centralizado: competencias y gasto en el gobierno central. o Modalidad 1: ambas condiciones. Ej: Grecia, Portugal. o Modalidad 2: gasto presupuestado y ejecutado por gobierno central, pero otros niveles participan en la toma de decisiones. Ej: Irlanda (municipios), Fra ncia (departamentos), Italia. Modelo federal o regionalizado: autonoma subestatal y supramunicipal, que dando en el gobierno federal un margen reducido de intervencin. o Modalidad 1: cada estado o regin configura una administracin educativa pro pia centralizada. Ej: Australia, Mxico. o Modalidad 2: Internamente heterognea, donde cada estado define la central izacin. Ej: Alemania, EEUU, Blgica, Espaa. Modelo municipalizado: protagonismo municipal. o Modalidad 1: el municipio comparte protagonismo con los centros escolare s, los cuales tienen autonoma amplia. Ej: Noruega, Dinamarca, Suecia, Inglaterra. o Modalidad 2: municipio papel predominante como proveedor y gestor, tenie ndo los centros una menor autonoma. Ej: Finlandia, Islandia. Modelo autnomo: Los centros rinden cuentas del cumplimiento de los objeti vos fijados por el gobierno central. Ej: Holanda, NZ, Repblica Checa, Eslovaquia. A mayor nivel de autonoma escolar, mayor disparidad de resultados entre centros y mayor tendencia de la desigualdad social a convertirse en desigualdad educativa . 2.4. Segn el alcance del gasto pblico en educacin Mltiples son las posibles medidas referidas a la variable en cuestin. Se p resentan aqu magnitudes relacionados con el volumen del gasto pblico en educacin, y a en trminos de esfuerzo relativo (gasto sobre el PIB) como unitarios (gasto per cpita resultante). Hay dos medidas de gasto: proporcin del gasto pblico en educacin sobre el PIB, y gasto pblico por estudiante. Existe cierta asociacin entre una y o tra variable; a mayor esfuerzo relativo, mayor gasto unitario resultante. Destac

a el conjunto de pases que ms gastan (pases escandinavos), y en el otro extremo la antigua Europa del Este. En algunos pases las magnitudes de gasto aparecen desequ ilibradas. Ej: Espaa, Alemania, Austria. Parece demostrarse la inexistencia de un a relacin significativa entre volumen de gasto y logro formativo, particularmente manifiesta entre los pases desarrollados. En este punto, cobra especial relevanc ia la ley de los rendimientos decrecientes . Cuando se cruzan medidas de gasto pblic o por estudiante en una determinada etapa educativa con valores relativos al niv el de escolarizacin en centros sostenidos con fondos pblicos, se obtiene una aprox imacin al perfil y alcance de la cobertura pblica. Cobertura pblica intensa y extensa: gasto pblico por estudiante y tasa de escolarizacin en centros financiados pblicamente por encima de la media. Ej: Espaa, Finlandia, Dinamarca, Suecia, Blgica. Cobertura pblica intensa, pero poco extensa: gasto por estudiante superio r a la media, pero escolarizacin en centros pblicos inferior. Ej: Francia, Alemani a. Cobertura pblica extensa, pero poco intensa. Ej: Reino Unido, Italia, Gre cia. Cobertura pblica poco extensa y poco intensa: Portugal, Polonia, Rumana, B ulgaria. 2.5. Sntesis: un ejemplo de tipologa de regmenes educativos europeos Distintos estudios han tratado de agrupar los diferentes regmenes educati vos utilizando modelos construidos en torno a mltiples variables independientes. Los resultados no identifican conglomerados homogneos de casos (pases en nuestro c aso), sino tendencias de correlacin. Willemse y De Beer destacan la falta de corr espondencia entre las caractersticas de agrupacin de tales modelos y las caracterst icas generales de los regmenes de bienestar descritos por Esping-Andersen. Es par ticularmente visible en los pases de los regmenes liberal y conservador. Regmenes comprensivos pblicos: niveles altos de gasto pblico, alto nivel lo cal, nivel medio privatizacin y comprensividad alta. Ej: 4 caractersticas (Suecia) , 3 (Dinamarca, Finlandia, Noruega), 2 (Hungra, Letonia, Lituania). Regmenes pblicos de cobertura reducida: niveles bajos de gasto pblico y loc al, bajo porcentaje alumnos escuelas privadas y comprensividad media. Ej: 4 (Repb lica Checa), 3 (Alemania, Grecia, Rumana), 2 (Italia, Eslovenia). Regmenes diferenciados de cuasi-mercado: niveles medios de gasto y bajo l ocal, alto nmero alumnos escuelas privadas y comprensividad baja. Ej: 4 (Irlanda, Holanda), 3 (Espaa, Francia, Reino Unido, Blgica, Austria), 2 (Portugal). 3. Trayectorias y desafos actuales de la poltica educativa en Europa 3.1. La preocupacin por la desigualdad educativa y el abandono educativo temprano En el marco de la estrategia econmica y social de la UE 2000-2010 (conoci da como Estrategia de Lisboa ), se apostaba por limitar al mximo el abandono educati vo de los jvenes, promoviendo su continuidad escolar ms all de la educacin secundara inferior (etapa obligatoria). La justificacin de este objetivo es que la finaliz acin de la educacin secundaria incrementa las garantas de xito en el mercado laboral . Uno de los benchmarks adoptados en 2003 encomendaba, para el 2010, la reduccin hasta un 10% de la tasa de abandono temprano. En 2010 se situ en el 14.1%, lo que supona un decremento de 3 puntos respecto 2022. Algunos pases se encuentran por d ebajo, como los pases nrdicos y Europa del Este, y otros muy por encima como Europ a del Sur. La lucha contra el abandono educativo ha sido defendida segn tres pers pectivas de legitimacin. En primer lugar por la equidad educativa, superar el hec ho de que el alumnado ms desfavorecido (en trminos socioeconmicos y culturales) aca be estando sobrerrepresentado entre el conjunto de jvenes que abandonan. Tambin la misma lucha puede ser leda en trminos de excelencia o eficacia educativa general. En tercer lugar, la reduccin del abandono educativo temprano es defendible desde las denominadas teoras del capital humano; una bolsa sobredimensionada de mano d e obra poco cualificada limita toda perspectiva de desarrollo econmico. 3.2. La importancia de los factores estructurales: limitaciones de la poltica edu

cativa Las variables ms significativas tienen que ver con las caractersticas indi viduales (personales y familiares) del alumnado, capital socioeconmico o educativ o familiar, sexo o procedencia. Agregadas a nivel de centro, estas variables han permitido constatar el significativo alcance del perfil de la composicin escolar sobre los logros acadmicos. Lo mismo ocurre cuando variables como el nivel socio econmico o educativo son agregadas a nivel de pas. Ha quedado demostrada la asocia cin entre el nivel de dficit instructivo de la poblacin adulta y la tasa de abandon o educativo temprano de los distintos pases. Asimismo, el nivel de descualificacin laboral de los distintos mercados laborales se revela de gran capacidad predict iva. 3.3. En torno a la definicin poltica de la cobertura educativa: los debates sobre la comprensividad Utilizando la categorizacin de Mons, veamos que el rendimiento de los alum nos educativamente ms vulnerables es bajo en los pases del modelo de integracin uni forme, en comparacin con los modelos individualizado y -la-carte. Es en el modelo de separacin donde las desigualdades socioeconmicas y culturales contribuyen ms a e xplicar las desigualdades acadmicas. La importancia que la oferta formativa de ca rcter profesionalizador (formacin profesional) se trata de una cuestin no resuelta: mientras algunos otorgan a la extensin de la participacin en estudios profesional es un efecto reductor de abandono escolar, otras investigaciones demuestran la i nexistencia de este efecto, bien un tipo de impacto dependiente de la clase de f ormacin profesional recibida y de la edad a la que se accede a dichos estudios. E xiste una relacin inversa entre el abandono educativo y el peso relativo de la fo rmacin profesional en la oferta de estudios secundarios en cada pas. Sin embargo, estos resultados no fundamentan la defensa de la anticipacin temporal del inicio de la diversificacin curricular. En segundo lugar, toda propuesta de extensin de l a formacin profesional debera ir acompaada de un profundo debate sobre las finalida des y contenidos otorgables a esta va formativa. 3.4. En torno al avance de la mercantilizacin en educacin: privatizacin exgena y endg ena En ausencia de todo control estadstico, las escuelas privadas acostumbran a obtener puntuaciones medias de rendimiento superiores a las pblicas. Ahora bie n, la distancia entre los resultados medios obtenidos por centros pblicos y priva dos se reduce de forma drstica cuando se detrae en la ecuacin el peso del estatus socioeconmico y cultural del centro y de sus alumnos. Sin embargo, s aparece una e strecha relacin entre niveles de desescolarizacin y niveles de privatizacin exgena c uando se tiene en cuenta el peso del sector privado no concertado como proveedor de educacin secundaria: a mayor importancia de este sector mayores niveles de ab andono y desescolarizacin a los 18 aos. La interpretacin ms plausible es consecuenci a del efecto de filtro econmico que una oferta secundaria postobligatoria con men or presencia pblica posee en los procesos de permanencia escolar. El avance de la privatizacin endgena forma parte de las tendencias bsicas que el proceso de globalizacin en educacin tienen el ncleo de la estructura de la ofer ta escolar. Si bien es cierto que los avances del cuasi-mercado son desiguales, nos encontramos ante una tendencia difcil de contener. Los defensores de los avan ces del cuasi-mercado insisten en atribuir una serie de efectos beneficiosos a s us propuestas. No han sido pocos los autores que han advertido sobre peligros in herentes al a liberalizacin de la demanda y de la oferta. Estudios han concluido que la apertura de estos espacios de competencia en el proceso de eleccin escolar tiende a reproducir dinmicas de segregacin escolar. Son las familias de clase med ia las que acaban extrayendo ms provecho de los mrgenes abiertos a la libertad de eleccin. Las familias de clase media parten de un juicio que no hace sino tender a su cierre social en determinados circuitos de escolarizacin , se buscan espacios e scolares cuyo perfil social es similar. Ello explica cmo la libre eleccin de centr o puede acabar operando como causa y consecuencia de la segregacin escolar. Del l ado de la oferta educativa, podramos destacar la defensa de la autonoma escolar re alizada por la OCDE en los ltimos tiempos (libertad para los centros en la defini

cin del currculum y la gestin de recursos). Sin embargo los beneficios no siempre s on los esperados. La delegacin de competencias a las escuelas en el terreno de la admisin de alumnos acaba teniendo un impacto segregador. 3.5. En torno a los lmites de la financiacin pblica: ms all del volumen del gasto Hemos sealado la ausencia de relacin significativa entre gasto pblico y niv eles de abandono. Atribuamos este hecho a la ley de los rendimientos decrecientes . La eficacia de la inversin, ms que una cuestin de volumen se convierte en una cuest in de estrategia. Podramos citar el peso de las ayudas a estudiantes en relacin con el gasto pblico total en educacin. Observamos una asociacin significativa entre es ta variable y la tasa de desescolarizacin a los 18 aos: a mayor peso relativo de e sta estrategia de gasto, menores tasas de desescolarizacin. Es necesario, no obst ante, introducir cautelas. No debemos olvidar que el volumen disponible para la inversin define el marco de posibilidades de la estrategia de inversin; el cmo se g asta est condicionado por el cunto se puede gastar. En segundo lugar, la ley de re ndimientos decrecientes no es aplicable a la prediccin de los posibles efectos de recortes en el volumen del gasto. En tercer lugar, cabra remitir a la ambivalent e definicin de la variable de gasto utilizada: becas, premios de estudio, subsidi os especiales En cuarto lugar, reforzar la idea de que el modo de ejecucin del gas to importa ms que el volumen de la inversin, puesto que no cuestiona el valor del acceso universal e igualitario ni justifica sin ms la eficacia de determinados in strumentos de ciega incentivacin meritocrtica ms o menos selectivos. 4. Conclusiones y desafos futuros para esta poltica Situaramos a Espaa entre aquellos pases con una configuracin de la educacin ms mercantilizada (privatizacin exgena y endgena). Espaa se aproxima a los regmenes edu cativos de cuasi mercado como Blgica, Holanda Irlanda y Reino Unido, pero por deb ajo de estos pases en trminos de esfuerzo relativo en inversin educativa y de gasto focalizado por estudiante. Por otra parte, Espaa se acerca a los pases escandinav os en cuanto al nivel de comprensividad formal del sistema. Una vez finalizada l a etapa comprensiva, la extensin de la formacin profesional en Espaa es inferior a la de los pases escandinavos y de Europa del Este. Finalmente, no hay que olvidar los niveles elevados de descualificacin laboral y dficit instructivo que caracter izan el contexto espaol, situacin anloga al a de otros pases del sur de Europa. No h ace sino colocar a Espaa en una posicin ciertamente delicada. Tema 14: La poltica fiscal 1. Introduccin La poltica fiscal es la utilizacin de los programas de ingresos y gastos i ncluidos en el Presupuesto al servicio de los objetivos de actuacin del sector pbl ico en las economas de mercado. La poltica fiscal tiene como contenido esencial la financiacin de la totalidad de las polticas pblicas. De ah la importancia que, en e l mbito de la poltica tributaria tiene el principio clsico de suficiencia, que esta blece que el sistema tributario debe recaudar un volumen de ingresos que permita la financiacin de las polticas pblicas. A su vez, el anlisis de las polticas de gast o dentro de los presupuestos permite estimar la importancia relativa que el Parl amento otorga a las diferentes polticas pblicas. El anlisis de la poltica fiscal es importante desde el punto de vista de la Hacienda Pblica macroeconmica. Los efecto s econmicos de ingresos y gastos influyen sobre la actividad, empleo y precios, l o que a su vez afecta a la distribucin de la renta y el desarrollo de las polticas pblicas del Estado de Bienestar. 2. Fundamentos de la poltica fiscal 2.1. Qu nos dice la teora? La poltica fiscal se justifica por razones de eficiencia: las economas de

mercado se caracterizan por desequilibrios cclicos. La principal ineficiencia es la existencia de desempleo involuntario. Para la teora econmica anterior a 1936 ( Ha cienda clsica ), este tipo de ineficiencias no era una preocupacin. Las economas de m ercado operaban como sistemas capaces de autorregularse de acuerdo con la denomi nada Ley de Say . La Gran Depresin de 1929 desminti este modelo terico, y aparecieron los trabajos pioneros de Kalecki y Keynes. Desde entonces se acepta que el nivel de la actividad econmica responde a la evolucin de la demanda efectiva. La recin n acida teora macroeconmica ofreca una solucin: el restablecimiento de los niveles de demanda agregada de pleno empleo. Sin embargo, en una situacin de estancamiento y paro masivo no es posible esperar una recuperacin de la demanda. Como tampoco la recuperacin de la demanda est garantizada por el incremento de las exportaciones, la nica posibilidad para estimularla radicaba en el sector pblico mediante la polt ica fiscal. El problema de esta propuesta es que el incremento del gasto pblico deba l levarse a cabo en momentos en los que la recaudacin fiscal era mnima. Un aumento d el gasto conducira a una situacin de dficit presupuestario (contra las prescripcion es del principio de equilibrio presupuestario anual, o regla de oro de la Hacienda clsica). Para la nueva Hacienda keynesiana , la poltica fiscal anticclica contribuira a facilitar la recuperacin econmica. Los dficits presupuestarios que se generasen e n cada ejercicio no constituiran un problema grave. El equilibrio de las cuentas pblica se dara en un cmputo plurianual, a lo largo del ciclo. Los dficits presupuest arios de la fase recesiva podran compensarse, tras la recuperacin, mediante supervi t. Este comportamiento anticclico se vera reforzado por un efecto multiplicador: e l incremento del gasto pblico crea una demanda que estimula la actividad producti va privada y genera rentas que crean una nueva demanda. Sin embargo, la crisis econmica de los 70, y la propia coyuntura actual, ponen de manifiesto un escenario de optimismo keynesiano que requiere de important es matizaciones. En primer lugar hay que afirmar la validez de los rasgos bsicos del modelo keynesiano: en las economas de mercado desarrolladas la causa principa l del desempleo es la insuficiencia de la demanda, y las polticas fiscales expans ivas constituyen una herramienta poderosa para hacer frente a este problema. Sin embargo, est sometido a un conjunto de restricciones: Las economas actuales son economas monetarias. Ello implica que cualquier componente de la demanda total de la economa necesita un respaldo monetario para que dicha demanda sea efectiva: los mercados slo perciben aquellas necesidades o demandas que estn respaldadas por dinero. De acuerdo a la teora keynesiana, las empresas respondern al incremento de la demanda elevando su produccin. Pero estas decisiones estn sometidas a restricc iones de carcter tcnico e institucional: dentro del corto plazo, las empresas slo p odrn aumentar su volumen de produccin con la tecnologa de que disponen. La contrata cin adicional est, a su vez, sometida a otras restricciones de carcter instituciona l: marco regulatorio del mercado de trabajo. El resultado es que, a corto plazo, es posible que las empresas slo puedan incrementar su produccin elevando sus prec ios. Adems, las economas actuales son economas abiertas. A esto se unen los problemas de movilidad internacional del capital que dificulta la recaudacin fiscal. 2.2. La restriccin financiera del sector pblico En las economas de mercado actuales, cualquier plan de demanda precisa de un respaldo monetario. Sus implicaciones ms inmediatas son sencillas. La poltica fiscal tiene efectos monetarios. Los gastos pblicos implican que se entrega una c antidad de dinero y, en consecuencia, aumenta la oferta monetaria. A su vez, los ingresos pblicos implican la entrada en el Tesoro pblico de cantidades de dinero que dejan de estar en circulacin (lo que reduce la oferta monetaria). Por otra pa rte, obliga a recordar que el dficit pblico necesita financiacin. Sin embargo, exis te una distancia entre las condiciones ideales y la realidad: El proceso poltico democrtico genera un sesgo a favor del endeudamiento. E stos incentivos operan en sentido contrario cuando se trata de generar un supervi t en los aos de bonanza, lo que puede elevar los niveles de endeudamiento como co nsecuencia de la ilusin financiera.

En cuanto al endeudamiento del sector pblico, su elevacin por encima de de terminados niveles no resulta inocua. Conforme se eleva la demanda pblica puede p roducirse un aumento de los tipos de inters que reduzca la eficiencia de la poltic a fiscal expansiva (especialmente, si el sector pblico compite por los recursos f inancieros con agentes econmicos privados, efecto expulsin o crowding-out). Las ne cesidades de servicio de la deuda hacen que suban los pagos por intereses. Por ltimo, el funcionamiento de los mercados dista mucho de ser perfecto. Primero por ausencia de informacin perfecta, y segundo por tratarse de mercados fuertemente concentrados, un reducido grupo de operadores es capaz de desarrolla r con xito estrategias especulativas. Sin embargo, los Estados cuentan con las posibilidades de financiacin en ltima ins tancia que les ofrece la banca central. Aun as, esta financiacin con recurso al ba nco central es una herramienta a la que debe recurrirse con prudencia. De ah que el compromiso pblico con los objetivos de estabilizacin econmica (pleno empleo, con trol de la inflacin y saldo econmico de la balanza de pagos) no se oponga a los ob jetivos de estabilidad presupuestaria ni al mantenimiento de un amplio Estado de Bienestar. Para ello las polticas pblicas deben financiarse de manera ordinaria y preferente mediante impuestos, y no con recurso a deuda. 3. Antecedentes de las reformas en las polticas y los sistemas fiscales Durante las tres dcadas posteriores a la IIGM con motivo del Estado de Bi enestar, en el plano econmico dominaba el paradigma keynesiano. El efecto de la l lamada crisis del petrleo, unida a las elevadas cifras de inflacin y a los niveles rcord de deuda pblica en periodo de paz, pusieron de manifiesto los problemas de una poltica fiscal sin restricciones claras. En Europa, los incrementos de gasto pblico durante los 80 se produjeron sin la correspondiente subida de ingresos. Lo s niveles de crecimiento de la deuda pblica en la mayora de los pases desarrollados durante los 80 comenzaron a ser vistos como insostenibles. Slo Reino Unido y Nor uega redujeron su deuda pblica. Los autores de la llamada economa de la oferta com enzaron a cuestionar la efectividad de la poltica fiscal. Varios autores de la ll amada escuela de la eleccin colectiva empezaron a cuestionar incluso que la actua cin de los gobiernos buscara el inters pblico, postulando que los comportamientos i ncrementalistas del gasto pblico eran innatos a funcionarios y polticos. En las dos ltimas dcadas se han producido importantes cambios en el entorn o socioeconmico que han contribuido a la percepcin de la necesidad de reformar las reglas de la poltica fiscal y los sistemas fiscales: globalizacin, cambio del tam ao relativo de las bases imponibles, creciente peso de las rentas del capital en el PIB frente a la disminucin de las rentas del trabajo; cambio tecnolgico e incre mento del peso de los pases emergentes. 4. Contenido de las reformas en las dos ltimas dcadas 4.1. Lmites a la discrecionalidad del gobierno Una de las principales tendencias ha sido la imposicin de reglas fiscales : Reglas de equilibrio presupuestario: imponen lmites al dficit pblico. Lmites a la deuda pblica: mximo de deuda pblica en relacin con el PIB. Techos de gasto: imponen lmites al gasto pblico. Reglas de ingresos: imponen lmites a los ingresos pblicos. El leit motiv de estas reformas era un supuesto efecto expansivo de la austerida d presupuestaria, si los Estados captaban menos ahorro a travs de deuda pblica, se disparara la inversin privada. La realidad parece estar demostrando que puede dar lugar a una burbuja en el precio de los activos burstiles o inmobiliarios. Mient ras que en 1990 menos de 10 pases disponan de reglas fiscales nacionales, en 2009 esta cifra haba aumentado a 80. El crecimiento del nmero de pases con reglas fiscal es se produce a saltos, lo que se debe tanto a la incorporacin de reglas multinac ionales como a un efecto imitacin. Otra tendencia internacional de reforma es la creacin de instituciones autnomas pa ra facilitar las tareas de seguimiento y control, y de asesoramiento tcnico al go

bierno. Los llamados watchdogs. 4.2. Reduccin de las ineficiencias provocadas por la actuacin del gobierno En cuanto a las reformas de los sistemas fiscales, las medidas adoptadas han sido la reduccin de los tipos mximos (para fomentar la oferta laboral y la in versin de las rentas altas), el ensanchamiento de las bases imponibles (para evit ar las distorsiones de incentivos causadas por las deducciones fiscales) y las r eformas orientadas a incrementar la oferta laboral de los trabajadores menos cua lificados (make-the-work-pay). Estas reformas se han concentrado fundamentalment e en los impuestos sobre la renta personal y las sociedades, que son considerado s habitualmente los tributos ms desincentivadores del trabajo y el ahorro y, en d efinitiva, del crecimiento econmico. En relacin a los impuestos sobre la renta, las polticas fiscales de los aos 60 y 70 estaban basadas en impuestos extensivos y progresivos, con tipos mximos muy elevados, si bien la existencia de numerosos beneficios fiscales que generab an distorsiones de eficiencia. A partir de la reforma fiscal estadounidense de 1 986 se sucedieron numerosas reformas en los pases de la OCDE que buscaban reducir los tipos mximos y el nmero de tramos, al mismo tiempo que ampliar las bases redu ciendo bonificaciones y deducciones, con el objetivo de no perder capacidad reca udatoria. La mayor disminucin se produjo en los 80, sobre todo en los pases anglos ajones (22 puntos de promedio, siendo 42 en EEUU), pero tambin en los mediterrneos (20). Fue menor en los pases escandinavos y continentales (9). En los 90 en los pases anglosajones se observa un aumento, reaccin a los excesos de los 80. En los pases donde se haban producido disminuciones ms moderadas, la dcada de los 90 contin u con disminuciones. En los 2000 se observa una nueva tendencia a la disminucin, a unque dicha tendencia se modera en los pases escandinavos y continentales y las c adas importantes son en Europa del Este. En los pases anglosajones y mediterrneos e l tipo mximo se mantiene constante. A raz de la crisis financiera, se han producid a partir de 2010 incrementos del tipo mximo, sobre todo en Europa, como un fenmen o temporal y alegando que nos e trata de un cambio de filosofa fiscal. Otra tendencia importante es la reduccin del nmero de tramos que, junto a la reduccin de tipos mximos, limitaban la progresividad de los impuestos. Se pas de un promedio de 14 tramos a otro de 6 en la OCDE. En los 90 y 2000, la tendencia fue una estabilizacin del nmero, con excepcin de los pases excomunistas del Este. A partir de 2010 se ha observado la creacin de un nuevo tramo elevado con el objet ivo de incrementar la recaudacin y transmitir una imagen de mayor justicia. Otras reformas importantes fueron las relativas a la base imponible. Se redujeron o eliminaron deducciones fiscales, con el objetivo de simplificar el i mpuesto, reducir los costes de administracin y evitar problemas de incentivos e i nequidad horizontal. Tambin destaca el movimiento hacia la aplicacin de un impuesto dual, con u n tratamiento diferente a las rentas del trabajo respecto a las del capital, com o reaccin a la cada vez mayor movilidad internacional de este tipo de rentas. Est e movimiento comenz en los pases nrdicos, con la introduccin de los llamados impuest os duales, en los 90, que gravan la renta del capital a un tipo inferior a la de l trabajo. Este modelo se extendi a algunos pases continentales, en forma de impue stos semiduales y mediterrneos. Otros pases optaron por tratamientos cedulares com o el modelo holands de cajas o el alemn de mitad de la renta. Algunos autores, por ejemplo Ruiz-Huerta, han sealado los problemas que conllevan. En particular, al ofrecer un mejor trato a las rentas de capital que a las rentas del trabajo, pro ducen problemas de equidad vertical, agravados por la posibilidad de arbitraje e ntre rentas de capital y rentas de trabajo. Ej: ciertos individuos disfrazan las rentas del trabajo como rentas de capital. Otra de las lneas de reforma del IRPF es la introduccin de un impuesto lin eal, especialmente en los pases del antiguo bloque comunista de Europa del Este, con un tipo nico para todas las rentas y en general bastante bajo. Estos sistemas mantienen algo de progresividad gracias a la implementacin de un mnimo exento, si bien su capacidad redistributiva es bastante inferior a los sistemas con tipos marginales crecientes. En cuanto al impuesto de sociedades, al igual que en relacin al a renta p

ersonal, las tendencias recientes han consistido en una disminucin de los tipos y una ampliacin de las bases, inspiradas por las reformas de mediados de los 80 de EEUU y Reino Unido. La tendencia a la reduccin de tipos sigui siendo generalizada en los 90 y los 2000. Puede verse un cierto efecto imitacin por miedo a la deslo calizacin de empresas. Algunos pases, en particular los de Europa del Este e Irlan da, han optado por polticas agresivas de bajadas de tipos, con esperanza de atrae r inversin extranjera directa. No obstante, no tienen un efecto a largo plazo si no van acompaados de otros factores como la calidad institucional o la cualificac in de la mano de obra. 5. Factores condicionantes de las reformas, xito y estilos de reformas Una de las cuestiones clave es explicar por qu pases que se enfrentan a sh ocks econmicos similares desarrollan polticas fiscales distintas y con diverso gra do de xito. Esta literatura ha puesto el foco en factores polticos e institucional es. Para que una reforma de la poltica fiscal sea exitosa, no slo necesita contar con el apoyo previo de los agentes polticos, sino que debe tener el apoyo posteri or. Una parte de la literatura defiende que los dficits pblicos y las divergencias en poltica fiscal pueden ser explicados por modelos de economa poltica basados en la eleccin racional, en lnea con Meltzer y Richard. Los fondos pblicos son bienes pb licos puros y, como tales, no tienen quien los defienda frente a las presiones de los grupos de inters como afirma Tanzi. Otros autores han puesto el nfasis en la a rquitectura institucional, el nmero de jugadores con veto. Merece una mencin apart e el grado de madurez o consolidacin democrtica y el sistema electoral. Segn Winer, en las democracias avanzadas se recauda algo ms del 40% en impuestos sobre la re nta personal, mientras que en los regmenes autoritarios este porcentaje apenas ll ega a la mitad. Stein afirma que los pases con mayor grado de proporcionalidad en su sistema electoral tienden a presentar un mayor peso de la intervencin del Est ado en la economa, dficits pblicos ms elevados y un mayor comportamiento procclico de l dficit. No olvidar el peso de las preferencias ciudadanas y de las diferencias e n la cultura poltica y los valores de una sociedad. Otra influencia importante so n los pases vecinos, tanto desde la lgica de la competencia fiscal (compiten por gravar bases imponibles mviles), como por efecto imitacin. Ej: Noruega introdujo u n impuesto sobre la renta dual como algo inevitable al haberse aprobado en Dinam arca, Suecia y Finlandia. Los propios condicionantes econmicos, como la globaliza cin o la crisis, influyen en la capacidad de los gobiernos de introducir reformas fiscales y lograr sus objetivos. En cuanto a la crisis econmica, la percepcin ciu dadana de una situacin de urgencia o de inevitabilidad permite a los gobiernos re alizar reformas impopulares. Finalmente, el propio estilo de las reformas posee una importancia fundamental. Las reformas fiscales paramtricas deberan ser aprobad as ms fcilmente que las reformas sistmicas. No obstante, no es siempre el caso. Si existen muchos jugadores con veto, las reformas deben ser sistmicas para consegui r ser aprobadas mediante intercambio de votos. Algunas reformas fiscales son un juego de todo o nada, siendo imposible reformas incrementales. 6. Resultados de las reformas En cuanto a las reglas fiscales de limitacin de la discrecionalidad, los resultados no son concluyentes. Sus defensores afirman que los dficits ajustados cclicamente han disminuido. No obstante, esta relacin se limita a los pases de la U E y se debilita cuando se usa como variable dependiente el volumen de deuda pblic a con respecto al PIB, lo que puede indicar cierta contabilidad creativa. Parece que las reglas sobre limitacin de dficit y deuda han funcionado mejor que los tec hos de gasto. La experiencia histrica, demuestra que las reglas implementadas sue len ser demasiado rgidas o demasiado flexibles para tener xito. Ej: Francia y Alem ania incumplieron 14 veces en los primeros 10 aos del euro. Uno de los puntos dbil es de las reglas fiscales es la capacidad de ser aplicadas. Ej: Puedo demandar al Estado por gastar demasiado? Las reformas adoptadas en los 90 y comienzos de los 2000 (unidas a la co

ntencin en el dficit discrecional) tuvieron como resultado un proceso de consolida cin fiscal en la mayora de los pases desarrollados. No obstante, la actual crisis f inanciera ha incrementado las cifras de dficit en todo el mundo desarrollado. Los ajustes agresivos en los pases perifricos de la UE estn siendo ineficaces, estn pro vocando una recada en la recesin. En cuanto a la segunda de las lneas de reforma, l a reduccin de los desincentivos provocados por la intervencin del Estado en la eco noma, en especial los tipos marginales demasiado elevados, el excesivo nmero de ex cepciones y bonificaciones fiscales distorsionadoras, los resultados tampoco son concluyentes. Los tipos realmente pagados por los contribuyentes de rentas alta s y las sociedades continan siendo mucho menores que los tipos legales. En cuanto al tamao de la intervencin del Estado en la economa, medida por l a recaudacin fiscal sobre el PIB, pese a las reformas se ha mantenido constante. Esto ltimo se debe a que las reducciones en los tipos de los impuestos directos s e han compensado mediante incrementos en los impuestos indirectos y cierta ampli acin de las bases. El gasto pblico comenz a descender a comienzos de los 90, especi almente en los pases escandinavos, pero tambin en algunos anglosajones. En el rest o de pases descendi moderadamente o se mantuvo constante. Esta tendencia se rompi e ntre 2008 y 2009, motivada por la crisis financiera. A partir de 2010, los nuevo s esfuerzos de consolidacin fiscal, sobre todo en Europa, han llevado a una liger a reduccin del gasto. En resumen, las distintas reformas adoptadas en los 80, los 90 y princip ios de los 2000 no parecen haber logrado sus objetivos bsicos. Los objetivos fina les de estas polticas (promover un crecimiento econmico sostenible y una poltica fi scal ms eficaz en el control de las crisis) no se han logrado. Adems, estas medida s han provocado una disminucin de la progresividad de los sistemas fiscales. 7. Conclusiones: entre la estabilidad presupuestaria y la estabilizacin Desde nuestro punto de vista, teniendo en cuenta las restricciones bsicas (financieras, de oferta y de competitividad internacional), la grave situacin ec onmica (especialmente en el sur de Europa) hace necesario aplicar polticas compens adoras que eviten los efectos ms perniciosos de la crisis entre los ciudadanos. P or ello, en el momento actual, no debera renunciarse a la aplicacin de medidas exp ansivas convenientemente ajustadas. No obstante, debe reconocerse que el proceso de integracin europeo se ha convertido en un factor adicional de complejidad par a la bsqueda de las mejores soluciones a la crisis. En cuanto a los sistemas fisc ales, no parecen haber producido grandes cambios en trminos de presin fiscal, aunq ue deban reconocerse los cambios de algunas de las principales figuras, especial mente el impuesto sobre la renta personal y, en menor medida, el que afecta a la s sociedades. Pese a la revolucin conservadora de los 80, no parece haber produci do un cambio esencial en el tamao del Estado. Es necesaria una vuelta a la poltica fiscal anticclica y a sistemas fiscales ms progresivos. Para ello es clave que se avance en integracin internacional de la poltica fiscal y en el desarrollar regla s de gobernanza internacional.