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O MERCOSUL: Reflexes sobre a Crise de seu Modelo de Integrao e seu Relanamento

Jos Briceo Ruiz

Resumo: Neste ensaio examina-se a atual crise do Mercado Comum do Sul (Mercosul). O argumento central do trabalho que as atuais dificuldades do Mercosul respondem em grande parte falta de cumprimento das metas estabelecidas no Tratado de Assuno. No entanto, este fator no suficiente para explicar a crise, pois esta obedece tambm s deficincias do modelo de integrao predominante no momento da criao do Mercosul. Palavras-chave: Mercosul, Integrao Regional, Modelo, Crise. Abstract: This paper analyses the current crisis of the Common Market of the South (MERCOSUR). Hereby, it is argued that current Mercosurs difficulties are the result of the failure to achieve the aims established in the Treaty of Asuncion. Nonetheless, this factor is not enough to explain current crisis, because this latter is also closely related to the deficiencies of the integration model predominant at the moment when Mercosur was set up. Keywords: Mercosur, Regional Integration, Model, Crisis.

Professor-Pesquisador do Centro de Estudos de Fronteiras de Integrao (CEFI) da Universidade dos Andes, Venezuela. E-mail: bricenoj@ula.ve. Recebido em 01/06/07 e aceito em 15/06/07.

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Num trabalho publicado em 1997, Aldo Ferrer descrevia o Mercosul como um processo que tinha em seu seio duas tendncias ideolgicas, uma que concebia esta iniciativa de integrao como uma expresso do modelo neoliberal hegemnico naqueles dias na Amrica Latina, e a outra que ainda lutava por defender algumas polticas estruturalistas que se tinham promovido desde meados da dcada de oitenta entre Argentina e Brasil. Para Ferrer, se o Mercosul se enfocasse desde a perspectiva neoliberal do Consenso de Washington, seria uma rea de preferncias transitrias de intercmbios na qual os mercados reetiriam, sem interferncias do Estado, as foras centrpetas da geograa e a globalizao mundial. Desde o enfoque da integrao sustentvel o Mercosul seria um projeto para criar uma zona preferente de comrcio na qual os governos e os agentes sociais desenvolveriam estratgias e polticas ativas. O objetivo seria conseguir metas de desenvolvimento e equilbrio intra-regional, inatingveis somente com o jogo dos mercados. Neste ensaio aceita-se este argumento de Ferrer. A partir dele se realiza uma reexo sobre a evoluo deste dilema na construo do Mercosul, examinando-se como isto afetou a construo de um modelo de integrao diferente daquele proposto pelos Estados Unidos no Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), nos tratados bilaterais de livre comrcio e na colapsada rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). Igualmente, neste trabalho analisa-se a forma como este dilema sobre o modelo de integrao mercosuliano tem incidido na crise que este processo de integrao atravessou depois da desvalorizao do Real no Brasil em 1998. Esta crise levou a uma reviso do modelo de integrao no seio do Mercosul, processo que foi acelerado com a ascenso ao poder na Argentina, no Brasil e no Uruguai, de governos com posies econmicas crticas s polticas predominantes na dcada passada e que inspiraram o processo de integrao regional. O nascimento e desenvolvimento do Mercosul: entre o Consenso de Washington e a integrao sustentvel Asseverar que o Mercosul se originou no Tratado de Assuno historicamente incorreto. Este acordo constituiu uma nova etapa num
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processo de integrao bilateral entre a Argentina e o Brasil que, a partir do segundo lustro da dcada dos anos oitenta, estava transformando o Cone Sul. A histria remonta-se ao ano de 1985, quando no marco da democratizao da regio, os presidentes Ral Alfonsn e Jos Sarney renem-se em Foz de Iguau e iniciam um esquema de integrao bilateral que pode ser considerado como crucial no relanamento da integrao latino americana, languescida aps a crise da dvida em 1982. Em julho de 1986 subscreveu-se o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE) entre a Argentina e o Brasil, que em seu incio compreendeu 12 protocolos, posteriormente ampliados a 24. O PICE no pode ser considerado como expresso de um modelo neoliberal de integrao, pois as polticas econmicas dos governos de Sarney e Alfonsn distanciavam-se bastante da ortodoxia econmica (COSTA VAZ, 1993, p. 72). Estes governos promoveram programas heterodoxos como o Plano Austral e o Plano Cruzado, que tiveram um sucesso temporrio em reverter o processo de inao nos dois pases, permitindo assim o desenvolvimento das iniciativas de integrao bilateral. Para a Argentina, os protocolos subscritos eram parte de um conjunto de polticas de desenvolvimento industrial e de comrcio exterior. Para o Brasil, ainda que o impacto da abertura argentina fosse muito menor, era importante estabelecer alianas estratgicas em setores como a energia nuclear, aeronutica, indstria automotriz e alimentao (LAVAGNA, 1992, p. 82). O PICE foi um programa baseado em princpios bastante diferentes aos que inspirariam a denominada integrao aberta da dcada dos anos noventa. A graduao, exibilidade, equilbrio e simetria eram suas idias reitoras, o que se materializou numa estratgia de integrao paulatina por setores industriais cuja complementao dinmica constitua o prprio ncleo do processo de integrao (DE ALMEIDA, 2003, p. 77). Os acordos em matria de complementao industrial assemelhavam-se mais ao velho projeto cepalista de uma integrao gradual e seletiva que a abertura que propunha o neoliberalismo. Estes acordos eram parte de uma estratgia para procurar alternativas ortodoxia que comeava a se impor na regio (LAVAGNA, 1992, p. 96). Laredo e Angelone (1996, p. 27) armam que o PICE foi uma tentativa de transcender os moldes neoliberais com a
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nalidade de incrementar as margens de crescimento e autonomia regional, mediante a complementao industrial e a cooperao tcnica, desarticulando paralelamente as hipteses de conito que prevaleceram entre a Argentina e o Brasil. O PICE foi bem sucedido em seu incio, especialmente em matria comercial. Produziu-se um incremento substantivo no intercmbio entre os dois pases, revertendo a tendncia para a queda que tinha ocorrido nos primeiros anos da dcada de oitenta. A Argentina, por exemplo, duplicou suas vendas para o Brasil e superou os Estados Unidos como o primeiro provedor desse pas. No se tratou somente de exportao de bens agrcolas, seno tambm de produtos industriais, dissipando assim os temores de uma especializao agrcola (DE ALMEIDA, 2003, p. 77). No entanto, o fracasso dos programas heterodoxos de Sarney e Alfonsn em meados de 1987, produziu uma crise interna que afetou o desenvolvimento do PICE. Em particular, os defases do tipo de mudana produziram movimentos cclicos no comrcio e uma poltica de aproveitar oportunidades em curto prazo que debilitou a capacidade de administrar a expanso do comrcio e avanar o aprofundamento do processo. Na sua ltima etapa, a integrao bilateral experimentou mudanas qualitativas (STAHRINGER, 1992, p. 61). Em seus incios, o ncleo era o protocolo 2 sobre bens de capital e a complementao industrial e tecnolgica. Assim, no PICE existiam acordos bilaterais sobre seis das sete indstrias mais dinmicas e, como assevera Lavagna (1994, p. 249), propunha-se um acordo sobre a criao de um marco de investimentos privados em empresas binacionais e um fundo de nanciamento de investimento em projetos conjuntos nestas indstrias. Isto se abandonou na fase nal do PICE, quando se privilegiou a expanso comercial. Ao assinar o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, em 1998, os governos da Argentina e do Brasil propuseram, como objetivo fundamental da integrao bilateral, construir numa primeira etapa um espao econmico em dez anos. No entanto, mantinham-se outras metas, como a harmonizao de polticas aduaneiras, agrcola, comercial, industrial, de transporte e comunicaes e a coordenao das polticas monetrias, scal e cambial. Em 1990, os governos de Carlos Sal Menem e Fernando Collor de Mello,
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ambos favorveis s polticas do Consenso de Washington, subscreveram a Ata de Buenos Aires, cujo objetivo foi o estabelecimento de um mercado comum, prvio ao aperfeioamento de uma zona de livre comrcio atravs de uma reduo geral, linear e automtica dos impostos e a criao de uma unio aduaneira. Para Roberto Lavagna (1992, p. 97), esta nova metodologia de integrao ainda que no violasse a lgica de 1986, alterava a seqncia temporria e, portanto o resultado. Em outras palavras, o projeto de integrao sustentvel, para utilizar a expresso de Ferrer, que se iniciou em Foz de Iguau em 1985, foi abandonado de forma gradual a partir de 1988 e em 1990 foi substitudo pela lgica do Consenso de Washington. Quando se cria o Mercosul em 1991, no podia ser nada alm da expresso da estratgia que se tinha j imposto na regio. Por isso, Paulo Roberto da Almeida aponta que as linhas bsicas do Tratado de Assuno foram estabelecidas no acordo argentino-brasileiro de 1988 e na Ata de Buenos Aires de 1990. A respeito, assevera que quase todos os mecanismos, instrumentos, rgos e em especial os calendrios de liberalizao eram essencialmente os mesmos daqueles acordos. Igualmente assevera que o Tratado de Assuno no nada mais que uma reproduo ipsi letteris dos mecanismos estabelecidos na Ata de Buenos Aires (DE ALMEIDA, 2003, p. 6). O Tratado de Assuno incorporou em quase a sua totalidade as recomendaes do Consenso de Washington. Seus objetivos eram a insero competitiva dos pases nos mercados mundiais, a promoo de economias de escala e a ampliao do comrcio e os investimentos. Para isso, se estabeleciam como instrumentos: 1) um programa de liberalizao comercial linear, progressiva e automtica, livre circulao de bens, servios e fatores, 2) a coordenao das polticas macroeconmicas, 3) o estabelecimento de uma tarefa externa comum, 4) a adoo de acordos setoriais e 5) a regulao de um regime geral de origem, clusulas de salvaguarda e soluo de controvrsias. No entanto, a diferena entre outras iniciativas de integrao latinoamericanas e o vis neoliberal de algumas polticas do Mercosul, estiveram justapostos a algumas formas de interveno pblica. Este hbrido respondeu menos s recomendaes econmicas da receita do Consenso de Washington e mais aos interesses estratgicos do hegemon do processo regional: o Brasil. Para Monica Hirst (1994, p. 316-317), em diferentes segmentos do
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Estado e da sociedade brasileira, predominava uma viso que reclamava a construo de um novo projeto nacional, ainda que no existisse um consenso sobre o contedo do mesmo. No obstante, ainda que se reconhecesse a obsolescncia do modelo econmico vigente em meados dos anos oitenta, ao mesmo tempo propunha-se a necessidade de manter uma estrutura industrial complexa e diversicada. Mariana Vasquez (1998) coincide com este enfoque ao asseverar que para o Brasil este projeto excluiu desmontar seu plano de desenvolvimento nacional. Portanto, Braslia procurou evitar que o pas e o Mercosul fossem submetidos totalmente lgica do Consenso de Washington. O Brasil conservou as linhas centrais de seu projeto nacional, pois as reformas econmicas que promoveu no signicaram o abandono de mecanismos de regulao, seno a vontade de escolher os meios mais adequados para implementar um modelo industrial que permitisse a participao das empresas brasileiras no novo contexto econmico internacional (VSQUEZ, 1998, p. 42). Apesar de aplicar um programa de ajuste, inclusive o governo de Fernando Collor de Mello, manteve polticas intervencionistas de fomento e polticas setoriais de apoio ao setor privado como, por exemplo, os emprstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento ao setor de bens de capital, as polticas setoriais em diversas manufaturas e o programa de desenvolvimento cientco tecnolgico. Collor tambm concedeu linhas de crditos para apoiar os empresrios que ingressassem em programas de modernizao tecnolgica. Diferentemente do vasto programa de privatizaes de Menen, Collor anunciou a privatizao de somente um pequeno grupo de empresas, que inclua dez no setor petroqumico no lapso de trs anos. O Brasil tambm criou um Fundo Nacional de Estatizao e decidiu a colocao compulsria de certicados de privatizao entre as entidades nanceiras nacionais para investir em empresas que pudessem ser privatizadas. Do mesmo modo, a Constituio brasileira exclui ou restringe a presena de investidores estrangeiros na explorao do petrleo e outros setores estratgicos (STAHRINGER, 1992, p. 62). Tudo isto evidencia que inclusive o governo brasileiro mais comprometido com as idias neoliberais (Collor de Mello) no pde deixar de aplicar medidas intervencionistas. Isto obedecia s presses de fortes grupos
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econmicos brasileiros que ainda demandavam proteo durante o processo de formao de preferncias nacionais no processo de elaborao da poltica de integrao. Inegavelmente, isso se reetiu no Tratado de Assuno, quando as preferncias nacionais foram objeto de um processo de negociao inter-governamental, que resultou num texto nal do acordo que incluiu polticas de abertura e liberalizao comercial de forte inspirao neoliberal misturadas com medidas de comrcio administrado no setor automotriz. Em conseqncia, o argumento do Mercosul como sinnimo de neoliberalismo incorreto. indiscutvel que o Tratado de Assuno teve srias decincias que afetaram seu posterior desenvolvimento, como a existncia de um dcit democrtico ou de uma instituio bastante precria. No entanto, isto se relaciona mais com a dimenso poltica do processo do que com o modelo econmico. Tambm verdadeiro que no Mercosul, especialmente os elementos vinculados ao enfoque do Consenso de Washington, tiveram grande importncia durante o perodo de transio e at 1998, mas nestes anos nunca se considerou, por exemplo, derrogar a poltica automotriz. Em outras palavras, o Mercosul no foi s mercado. A tradio intervencionista brasileira no o permitiu, apesar de Collor e de Menem. Em vez disso, foi um hbrido no qual ademais a interveno no sempre se baseou na busca da idia de solidariedade, o que explica seu pobre desempenho no tratamento das assimetrias ou a ausncia de uma agenda social. Alm disso, o Mercosul resultado de uma aliana entre a Argentina e o Brasil, na qual este ltimo pas teve uma forte liderana. Autores como Mario Carranza (2004, p. 328), assinalam que o interesse do Brasil no grupo regional se explica mais por razes estratgicas (fortalecer seu poder vis--vis Estados Unidos) que comerciais, e neste aspecto a aliana com a Argentina teve um papel fundamental. Andrs Malamud (2005, p. 425) coincide com este enfoque quando assevera que o Mercosul foi um dos componentes mais importantes da poltica exterior brasileira dos anos noventa, que foi ampliada desde meados dessa dcada ao tentar expandir o processo de integrao ao resto de Amrica do Sul. Esta dimenso estratgica tambm uma varivel fundamental para entender o modelo de integrao do Mercosul.

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A crise do Mercosul O MERCOSUL foi criado num momento no qual existia um consenso entre os governos sobre a adoo de uma poltica de livre mercado e a liberalizao comercial. Este consenso, no obstante, debilitou-se com a crise do Real em 1998 e desapareceu com o default argentino de 2001. Nos anos de consenso ideolgico produziu-se um incremento signicativo no intercmbio comercial, como foi amplamente resenhado em diversos estudos. Assim, as exportaes intra-Mercosul aumentaram de 9% em 1990 a 25% em 1998, ao mesmo tempo em que cerca de 95% do intercmbio intra-regional estava livre de tarefas para ns da dcada dos anos noventa (BIDELEUX, 2005, p. 181). Mais importante ainda que este crescimento do comrcio era a qualidade dos bens negociados, pois diversos estudos evidenciam que durante esses anos se produziu um incremento substantivo do intercmbio de um conjunto de bens mais intensivos em tecnologia que no so objeto de comrcio com o resto do mundo, apoiando assim um padro de especializao intra-industrial (KOSACOFF, 2006, p. 87). Do mesmo modo, o investimento estrangeiro cresceu de forma contnua durante a dcada dos anos noventa, permitindo ao Mercosul triplicar a participao nos uxos totais a nvel mundial - de 2% em 1990-1993 a quase 6% em 1997-1999 - (KOSACOFF, 2006, p. 87). No entanto, foi a crise que afetou a economia brasileira no nal de 1998, que culminou com a desvalorizao do Real no incio de 1999, o que produziu um deterioro no cenrio regional, sendo o detonante de um perodo de crise no Mercosul, a qual no tem sido superada. O efeito imediato da desvalorizao do real foi a alterao da competitividade no interior do bloco comercial, afetando de forma signicativa os ganhos na regionalizao do comrcio atingidos no perodo de transio. Esta situao agravou-se em 2001 devido a crise econmica argentina. Durante o primeiro semestre desse ano, Buenos Aires decidiu reduzir unilateralmente a zero os impostos para os bens de capital e increment-los para os bens de consumo ao mximo permitido pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC - 35%). Meses mais tarde, Domingo Cavallo, designado Ministro de Finanas por Fernando de la Ra, anunciaria as restries aos depsitos bancrios, o que se conheceria depois como o corralito, medida que aceleraria a crise que conduziria ao
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mesmo abandono da presidncia por de la Ra em dezembro de 2001. O impacto desta crise sobre o Mercosul foi demolidor. To s a eliminao da convertibilidade produziu uma desvalorizao tcnica de 29% e outra real de mais de 70% que favoreceu a indstria argentina (BERNAL-MEZA, 2002, p. 11). Isto ocasionou uma diminuio do comrcio intra-regional. As importaes argentinas provenientes do Mercosul atingiram 25.280,49 milhes de dlares no ano 2000. Durante o ano da crise caram a 21.001,44, para sofrer uma abrupta queda em 2002, quando chegaram a 8.991,00 milhes de dlares (LERMAN ALPERSTEIN, 2005, p. 367). O ano 2003 esteve acompanhado por mudanas de governos na Argentina e no Brasil, desde ento sob as condues de Nstor Kirchner e Luiz Incio Lula da Silva. Ambos os lderes chegaram ao poder com um discurso crtico ao modelo econmico aplicado na regio desde a dcada dos anos noventa. Neste contexto, os dois presidentes decidiram promover uma Aliana Estratgica, expresso da qual foi o Consenso de Buenos Aires, subscrito por Lula e Kirchner no dia 16 de outubro de 2003. Neste, os Chefes de Estado se comprometeram a: a) incrementar o acordo e a cooperao poltica para impulsionar o projeto regional; b) incluir uma agenda social no MERCOSUL, c) implementar a unio aduaneira e conformar o mercado comum, d) fortalecer a coordenao nas negociaes internacionais e; e) promover a cooperao para garantir um espao de segurana comum e de vigilncia dos ilcitos na regio (BIZZOZERO, 2003, p. 134). Posteriormente, na cpula de Assuno realizada em junho de 2003, aprovou-se o Programa para a Consolidao da Unio Aduaneira e para o Lanamento do Mercado Comum, objetivo 2006. Este programa tem quatro eixos: a) um Programa Poltico, Social e Cultural; b) um Programa da Unio Aduaneira; c) um Programa de Base para o Mercado Comum; e d) um Programa da Nova Integrao. No entanto, no meio destes esforos para reestruturar o Mercosul, este processo experimentou uma nova crise derivada da rebelio dos scios de menor tamanho, entenda-se Paraguai e Uruguai. Nestes dois pases cada vez maior a percepo de que o Mercosul foi um processo assimtrico que favoreceu fundamentalmente ao Brasil e Argentina. Este mal-estar agravouse devido ao confronto entre Argentina e Uruguai pela instalao de uma
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fbrica de celulose na cidade de Fray Bentos. Segundo Buenos Aires, esta indstria teria graves conseqncias ambientais e violaria o regime comum de administrao do Rio Uruguai (BRICEO RUIZ, 2006). O interesse uruguaio em subscrever um tratado de livre comrcio (TLC) com os Estados Unidos, o qual seria uma violao das normas do Mercosul, acentuou ainda mais a crise. Ainda que a proposta do TLC no se tenha materializado, Montevidu j subscreveu em janeiro de 2007 um acordo marco de comrcio e investimento com os Estados Unidos (conhecido como TIFA). Muitos temem que este seja o primeiro passo para o TLC, especialmente pelos temas que se incluem no anexo deste acordo, que so os mesmos que foram parte da negociao da ALCA e os TLC (propriedade intelectual, investimentos, servios, compras governamentais). Este cenrio pode se agravar se o Paraguai decide subscrever um TIFA com os Estados Unidos, aceitando a oferta recentemente feita pelo Secretrio de Estado Adjunto para Assuntos do Hemisfrio Ocidental, Thomas Shannon, em abril de 2007 (AGNCIA REUTERS, 27/04/2007). A crise e o debate sobre o novo modelo A crise que vive o Mercosul desde ns da dcada dos anos noventa obedece em grande parte ao dilema que existe no interior deste processo em torno do modelo de integrao. Como se analisa na seo prvia, no perodo de hegemonia neoliberal o Mercosul avanou bastante em suas metas e foi capaz de estabelecer com sucesso o delicado equilbrio entre as medidas liberais e intervencionistas. No entanto, aps a crise do Real o deterioro do MERCOSUL foi evidente e os equilbrios foram cada vez mais difceis de se atingir. Em primeiro lugar, necessrio assinalar que o Mercosul tinha uma evidente dimenso comercial expressa na liberalizao das trocas, no estabelecimento de uma tarifa externa comum e na meta de liberalizar os fatores de produo para atingir um mercado comum. No entanto, diferentemente do modelo de integrao profunda como a ALCA, no Mercosul a regulao do comrcio de servios e dos temas relacionados com o comrcio, como a propriedade intelectual, as compras governamentais ou os investimentos, no se realizavam de acordo com os princpios liberais. Assim por exemplo,
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no MERCOSUL se rejeitavam a liberalizao indiscriminada nas reas das telecomunicaes, os servios nanceiros e as compras governamentais. Inclusive, o Protocolo de Colnia sobre Investimentos permitia aos Estados membros reservarem aos cidados do Mercosul a propriedade dos meios de comunicao, a participao em atividades de intermediao nanceira e as compras governamentais (INFORME LATINOAMERICANO, 1997, p. 364). Certamente, este protocolo nunca foi raticado pelas legislaturas nacionais, mas sua redao em termos to diferentes da ALCA manifesta o desejo de optar por um modelo diferente ao promovido pelos Estados Unidos. Apesar desta apreenso com relao implantao de uma integrao profunda, um fator que permite distinguir o Mercosul da ALCA, o grupo regional tem ainda uma srie de insucincias e pontos fracos. Victor Sukup (2005, p. 196) assevera que quatro das decincias que conuram no estancamento do Mercosul so as seguintes: a) a ideologia neoliberal predominante na Argentina, que impediu o desenvolvimento de qualquer estratgia industrial e de uma poltica exterior compatvel com um projeto de integrao regional, sustentado numa estratgia com forte contedo endgeno; b) a preferncia por setores industriais tendentes a distorcer ainda mais o perl da demanda ao privilegiar o consumo das capas de maiores rendas da sociedade, como se tem evidenciado pela prioridade que se deu ao setor automotriz; c) a comum sobrevalorizao das moedas, e d) a ausncia de uma estrutura institucional eciente. A questo industrial evidentemente um dos aspectos que deve ser considerado na discusso de um novo modelo de integrao para o Mercosul. Certamente, necessrio superar uma estratgia industrial s concentrada na indstria automotriz. discutvel o argumento de Sukup (2005) que a preferncia por este setor gere uma distoro na demanda e s favorea aos setores de maiores rendas, mas indiscutvel que o Mercosul precise de uma poltica industrial regional. Isto supe resgatar a tradio prebischiana de converter a integrao regional num mecanismo para a transformao produtiva da regio. Neste sentido, o m da era neoliberal na Argentina abriu um espao para promover uma poltica industrial do Mercosul, um primeiro exemplo do qual foi a adoo do mecanismo de adaptao competitiva
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(MAC), que permitiu a existncia de intercmbios comerciais entre a Argentina e o Brasil com salvaguardas, cotas e licenas no automticas que impediam o m da industrializao na Argentina (GARCA DELGADO, CHOJO, 2006, p. 128). A adoo do MAC apenas um primeiro passo, que tem ademais um mbito bilateral, pois Paraguai e Uruguai no so partes deste mecanismo. Inclusive poderia conceber-se como um mecanismo provisrio, que deve se substituir por uma verdadeira poltica industrial, na qual predomine uma viso estratgica que permita investimentos conjuntos de empresas e correntes produtivas que, por sua vez, facilitem a posteriori ascender com a escala adequada aos mercados internacionais. Este aspecto fundamental, pois o papel de um empresariado nacional empreendedor vital para o sucesso do Mercosul. Em conseqncia, este processo de integrao deve promover a formao de correntes de valor agregado, alentando um jogo sumo positivo para promover a complementao, a incorporao tecnolgica e a capacidade exportadora conjunta, considerando o Mercosul como um mercado interno ampliado (GARCA DELGADO, CHOJO, 2006, p. 129). Outra das carncias do Mercosul foi a incapacidade de atingir uma coordenao das polticas econmicas, um dos objetivos propostos no Tratado de Assuno. Esta foi uma das contradies maiores do desenvolvimento do Mercosul, j que depois do aparente consenso em torno das polticas neoliberais, os dois scios maiores (Argentina e Brasil) foram incapazes de se coordenar em aspectos como a poltica industrial, monetria e cambial. Em torno da poltica industrial bem conhecido o abandono de qualquer modalidade de interveno nesta matria por parte da administrao Menem, enquanto o Brasil, inclusive nos anos de Collor, sempre manteve formas de apoio indstria nacional. No caso da poltica cambial, a permanncia durante quase uma dcada do mecanismo de caixa converso na Argentina, impediu uma coordenao nesta matria com Braslia, que apoiou a utuao de sua unidade monetria. A crise argentina de 2001 e o m da caixa de converso criaram as condies para promover uma maior coordenao de polticas. Para que esta coordenao possa ser atingida necessria a denio do modelo de integrao que se deseja fomentar: trata-se de promover um MERCOSUL centrado na liberalizao tarifria e a unicao de mercados? Ou a unicao das economias?
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Outro problema crucial do Mercosul atual a ausncia de mecanismos para tratar as assimetrias existentes neste processo de integrao. Este problema gerou a percepo, especialmente nos dois scios de menor tamanho, de que os benecirios do processo de integrao foram Argentina e, especialmente, Brasil. No Paraguai e Uruguai reclama-se por ter pago os custos de participar na unio aduaneira sem obter maiores vantagens, devendo padecer ademais as causas externas negativas da crise do Real e o default argentino, sem nem sequer existir uma instituio eciente atravs da qual canalizar suas demandas. Um experto paraguaio arma que no seu pas percebe-se que o Mercosul conduziu os pases pequenos a diminuir seu comrcio com o mundo sem compensaes (RODRGUEZ, 2001, p. 368). A criao de mecanismos para tratar as assimetrias que se possam gerar da integrao entre scios com diversos nveis de desenvolvimento econmico relativo , porm, um reto para o Mercosul. O tratamento do problema das assimetrias supe um esforo conjunto para criar infra-estrutura regional, rodoviria, energtica e telecomunicao que permita homogeneizar as condies econmicas e sociais, agindo como motores neo-keynesianos de emprego regional e impactando em reas e populaes que so hoje marginais nas polticas nacionais (GARCA DELGADO, CHOJO, 2006, p. 129). A criao do Fundo de Compensao Econmica do Mercosul (FOCEM) em 2004 prope-se contribuir a resolver as assimetrias existentes. Trata-se um pouco de imitar os Fundos Regionais da Unio Europia, que com a contribuio majoritria da Alemanha e da Frana zeram o oramento comunitrio e foram chaves na reduo das disparidades no interior do espao integrado. Pelas teorias da Poltica Econmica Internacional, a contribuio majoritria da Frana e Alemanha a estes fundos constitui uma das cargas que tm que levar devido a seu papel de hegemon no seio da Unio Europia, carga que recompensada mediante um sistema regional estvel e em progresso (BRICEO RUIZ, 2006). O problema do Mercosul que, por um lado, diferente da UE, no tem um oramento prprio e as polticas comuns que se aprovam devem ser nanciadas por cada um dos Estados membros (MEDEIROS, 2000, p. 304). Por isso o FOCEM, aprovado no ano 2004, tem um capital de incio bastante limitado e ser formado
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com contribuies de cada pas membro. Ainda que estas contribuies distribuam-se em proporo inversa ao tamanho das economias, o qual introduz um elemento de equidade, seu monto parece limitado. Por outro lado, o outro problema do Mercosul que o Estado que pode desempenhar o papel de hegemon Brasil, um pas que se negou a assumir os custos de sua condio de lder do processo. No caso de uma poltica de redistribuio no Mercosul, necessrio no obstante reconhecer que o Brasil um pas com enormes assimetrias internas, especialmente entre o sul industrial e a regio nordeste. Em conseqncia, para qualquer governo brasileiro ser politicamente complexo justicar o envio de recursos para resolver problemas de regies atrasadas de outros pases, sem resolver primeiro os seus. Uma das maiores limitaes do Mercosul como modelo de integrao a ausncia de uma agenda social. E isto lgico de compreender, j que as foras sociais que participaram no processo de formao de preferncias foram os empresrios, especialmente aqueles com uma orientao internacional, e os Estados nao. Em conseqncia, no Tratado de Assuno s se propuseram objetivos comerciais, estando ausente qualquer objetivo de tipo social. Isto se expressou numa sorte de falta de dolentes do MERCOSUL no seio dos movimentos sociais e organizaes no governamentais, que percebem ao grupo regional s como um esquema que favorece aos interesses dos setores produtivos. A ampliao da base social de apoio do MERCOSUL supe a incluso de uma agenda social neste esquema de integrao. No se trata, como acertadamente assinala Andrs Malamud (2005, p. 423), de dar ao Mercosul um status pico como instrumento preferido para objetivos sociais mais que meramente econmicos. Certamente no o caso, pois a resoluo dos problemas da pobreza ou da desigualdade no se dar de forma exclusiva pela integrao regional, pois se tratam de diculdades estruturais que requerem um grande esforo no interior de cada pas. A integrao regional, no entanto, pode fazer uma grande contribuio em sua soluo. Neste sentido, no se deve esquecer que o produtivo est vinculado com o social. A defesa da indstria a defesa do emprego e da distribuio da riqueza, pelo que necessria uma maior coordenao da poltica em matria de emprego, a melhora de sua qualidade e a diminuio da vulnerabilidade na construo da regio. Trata-se ento de desenvolver polticas pr-ativas,
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orientadas produo e ao emprego, no qual este ltimo seja fomentado mediante investimentos em infra-estrutura, produo, tecnologia e recursos humanos (GARCA DELGADO, CHOJO, 2006, p. 129) Desde a ascenso ao poder de Luiz Igncio Lula da Silva no Brasil e de Nstor Kirchner na Argentina, estabeleceram-se medidas na direo de revisar o modelo hegemnico na dcada dos anos noventa. Reconhecendo que o Mercosul tem uma agenda comercial ainda inconclusa que no se deve abandonar, identicou-se a existncia de novos temas que devem ser parte do processo de integrao. Assim por exemplo, no Programa para a Consolidao da Unio Aduaneira, aprovado na Cpula de Assuno de 2003, estabeleceuse uma agenda na qual os velhos temas comerciais agora so parte de uma agenda maior. A agenda aprovada na capital paraguaia compreende quatro programas. O Programa Poltico, Social e Cultural prope-se a outorgar uma maior preeminncia ao Foro Consultivo Econmico e Social e Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, de maneira a ampliar a participao dos atores no governamentais e do Congresso. O Programa da Unio Aduaneira, por sua vez, inclui uma srie de iniciativas para consolidar a unio aduaneira, estabelecendo como data limite o ano 2006 para concluir o processo de convergncia aduaneira. O Programa de Base para o Mercado Comum prope cronogramas para a raticao do Protocolo sobre Comrcio de Servios, concluso do Acordo sobre Compras Governamentais e raticao do Acordo sobre Residncia de Nacionais, aprovado pelos Ministros do Interior durante o ano 2002. O Programa reitera a necessidade de examinar a convenincia e os requisitos para o estabelecimento de um mercado regional de capitais. Finalmente, o Programa da Nova Integrao estabelece iniciativas relacionadas com a educao na regio, como o reconhecimento mtuo de diplomas (no s para os efeitos acadmicos), o desenvolvimento de programas de cooperao em cincia, tecnologia e integrao produtiva, e a integrao fsica (BOUZAS, 2003). No entanto, existem riscos ante esta nova realidade. O primeiro deles o de se criar uma nova srie de objetivos sem se ter cumprido os ainda inconclusos, ou ao menos sem fazer um maior esforo para cumpri-los. Neste sentido, num recente artigo, Paulo Roberto de Almeida (2007) arma que o MERCOSUL foi levado a efetuar uma fuga para frente, o que se explica
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pela promoo de um nmero cada vez maior de iniciativas para compensar as tarefas no cumpridas em sua agenda corrente. De Almeida critica a criao de novos rgos acessrios ou de redistribuio e a promoo de iniciativas setoriais nos campos poltico, social e cultural, sem coordenao entre eles. Esta dura crtica de Almeida, ainda que expresse a opinio de um setor acadmico que concebe ao MERCOSUL s como um mecanismo de liberalizao econmica (ALMEIDA, 2007, p.1), no obstante merece ser considerada porque recorda uma realidade do MERCOSUL: neste processo de integrao existe uma agenda comercial inacabada. Assim, por exemplo, o Mercosul tem tarefas como o aperfeioamento da Unio Aduaneira (ainda imperfeita depois de uma dcada) e em particular a tarifa externa comum, a eliminao das excees zona de livre comrcio e um maior esforo na coordenao das polticas econmicas. Estas metas devem cumprir-se e neste aspecto nos distanciamos de Almeida, pois isto no obstculo para avanar ao mesmo tempo num Mercosul produtivo e social, porque no so necessariamente excludentes. Existe um segundo risco, derivado do fato que o Mercosul possa ter um destino similar aos outros processos de integrao latino-americanos, como o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA) no incio da dcada dos anos setenta e o antigo Pacto Andino no nal dessa mesma dcada e meados dos anos oitenta. Frente suas insucincias estas duas iniciativas de integrao propuseram metas mais ambiciosas, que no puderam cumprir e depois se produziu uma estagnao do processo. Na teoria da integrao isto se conhece, especialmente na escola neo-funcionalista, como processos de spill back e spill around. Explicando a crise do MCCA aps o estalido da Guerra do Futebol entre El Salvador e Honduras, Phillipe Schmitter (1970) observou o desenvolvimento de um processo de spill back, isto , uma regresso na integrao regional pela qual as instncias decisrias perderiam a capacidade que teriam adquirido para agir em determinados setores. Isto por sua vez provocaria um spill around ou um efeito de encapsulamento, descrito por Schmitter como uma mistura dos sintomas de desborde (spill over) e regresso (spill back) caracterizada pela proliferao de esforos independentes em matria de coordenao regional, mas sem chegar a delegar a autoridade num ente coletivo nico. Isto produziria uma regionalizao de novos
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campos de ao e o incremento das transaes mtuas, porm sem gerar uma redenio funcional das normas. Em outros termos, no se evoluiu para um processo poltico supranacional, nem tambm no se criou um sentido novo ou mais arraigado de lealdade comunitria (SCHMITTER, 1970). No se trata de assumir uma posio pessimista, mas no Mercosul pode-se observar um complexo cenrio regional, no qual por um lado trata-se de modicar o vis neoliberal e comercial que caracterizou o bloco regional, mediante a introduo de certas polticas de redistribuio ou favorecendo formas embrionrias de integrao produtiva. Apesar disso, no se avana e inclusive por momentos se retrocede nos temas pendentes da agenda e tambm no se estabelece uma instituio mais forte que seja capaz de manejar de forma bem-sucedida as causas externas negativas que geram a crescente interdependncia. Isto fundamental para examinar as possibilidades de sucesso de uma reviso do modelo de integrao puramente centrado no comrcio por um outro que tambm inclua metas produtivas e sociais. Para que este processo tenha sucesso necessrio um compromisso poltico a respeito dos atores regionais, mas especialmente se precisa que os atores atinjam um mnimo denominador comum sobre a agenda, estrutura institucional e polticas comuns. No entanto, as diferenas atualmente existentes entre vrios scios propem interrogantes, ainda que no necessariamente insuperveis, a este respeito. Concluses O Mercosul atravessa na atualidade o enorme desao de evitar que se consolide o retrocesso da integrao regional (spill back em termos neofuncionalistas) ou que seja substitudo por uma falsa percepo de esforos de relanamento da integrao mediante a criao de novas metas sem cumprir metas prvias e sem criar instituies que permitam cristalizar os novos objetivos regionais. Se isto no se realiza, a eroso da credibilidade do Mercosul como processo de integrao continuar. No entanto, para sair desta crise, necessrio propor a pergunta para que deve servir o Mercosul. Autores como Roberto Bouzas (2003, p. 36) tm respondido. Para ele, o Mercosul deve ser um instrumento para melhorar o bem-estar atravs de um maior ritmo de crescimento econmico e de uma melhor insero da regio
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na economia mundial. Neste sentido, Bouzas (2003) prope uma agenda que deve prestar ateno a trs reas prioritrias. Em primeiro lugar, deveria-se melhorar as condies de acesso aos mercados, incluindo o estabelecimento de mecanismos para enfrentar situaes especiais. Em segundo lugar, terminar de denir a poltica comercial frente a terceiros, seja mantendo a meta de criar uma unio aduaneira ou optando por uma opo estratgica. Finalmente, estabelecer-se mecanismos de formulao e aplicao de regras que sejam mais efetivos (BOUZAS, 2003, p. 238-240). Esta proposta de Bouzas (2003) pode-se resumir na frase cumprir os compromissos contrados. Efetivamente, no Tratado de Assuno estabeleceram-se uma srie de objetivos que ainda no se tem atingido de forma cabal. verdade que se estabeleceu uma zona de livre comrcio, com escassos regimes de exceo, mas a ausncia de mecanismos para tratar situaes de exceo (como a crise do Real ou o default argentino) provocou srios retrocessos no regime de livre comrcio. Exemplo disto foi a Guerra de medidas unilaterais de salvaguarda que se produziu em 1999 aps a desvalorizao do real. Igualmente, o Mercosul no pode pretender manter permanentemente seu particular status de unio aduaneira imperfeita, pois isto no s tem incidncia nas relaes externas do grupo, mas tambm na estratgia produtiva da regio. Igualmente, o dcit institucional um problema estrutural que limitou sua capacidade de superar as crises do processo de integrao. Em conseqncia, no difcil coincidir com Bouzas o quanto a sada da crise do MERCOSUL exige tomar decises sobre estes temas, que este autor descreve como prosaicos (BOUZAS, 2003, p. 241). No entanto, o cumprimento desta agenda no ser suciente para garantir a sada da crise do Mercosul. De novo vlida a pergunta para que serve o MERCOSUL, e existem respostas muito diferentes quela de Bouzas (MALAMUD, 2006, p. 5-6). Uma delas que o MERCOSUL tem dois dcits fundamentais. O primeiro a ausncia de um mecanismo de integrao produtiva e o segundo o dcit da equidade. Isto compreensvel caso se tome em conta que o Tratado de Assuno se assinou na poca de hegemonia do Consenso de Washington, que era pouco favorvel a formas de interveno pblica na economia. Estes dois dcits so to responsveis pela crise do Mercosul como o
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no-cumprimento dos objetivos prosaicos do Tratado de Assuno. Boa parte dos conitos recorrentes entre a Argentina e o Brasil nos ltimos anos resultado da ausncia de ao menos uma coordenao da poltica industrial no seio do Mercosul. Em vez disso, a Argentina optou por uma poltica anti-industrial (FERRER, 2006, p. 14), enquanto o Brasil teve uma poltica mais pr-ativa. Isto gerou uma modicao da estrutura do comrcio bilateral favorvel ao Brasil que pde incorporar um maior valor agregado e tecnologia em suas exportaes. Quando em 1999 o Real desvalorizado ou quando o novo governo de Kichner tentou promover um processo de re-industrializao, a ausncia de uma poltica de integrao industrial no Mercosul emerge com toda crueza. A outra grande crise que atravessa o Mercosul, como o o reclamo de Uruguai e Paraguai de uma mais justa distribuio dos benefcios do processo de integrao, tambm no se relaciona com o cumprimento das metas do Tratado de Assuno, mas resultado de uma das limitaes mais notrias do modelo de integrao que se adotou na dcada dos anos noventa: a ausncia de mecanismos para tratar as assimetrias entre pases e entre as regies subnacionais dos membros do processo de integrao. Em conseqncia, a crise do Mercosul responde a uma dupla vertente. Por um lado, o no-cumprimento de metas comerciais e de coordenao de polticas que deveriam ter-se aplicado no nal da dcada passada, e por outro lado, a necessidade de revisar o modelo de integrao para avanar alm do comrcio. Neste sentido, apesar de seus limitados avanos, o Consenso de Buenos Aires e o Programa para a Consolidao da Unio Aduaneira e para o Lanamento do Mercado Comum, incluem medidas adequadas para revisar o modelo de integrao e relanar o Mercosul. No entanto, e este um aspecto fundamental deste processo, se no existe um compromisso poltico pelos atores da regio, estes esforos, em vez de conduzirem a um relanamento do Mercosul, poderiam levar a processos de spill back e spill around, repetindo assim a histria de outros processos de integrao latinoamericanos em dcadas passadas.

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