La Investigacin Econmica y Social en el Per 2007-2011. 2007 2011.

Balance y Prioridades

EDUCACIN

Jorge Rodrguez Sosa

Lima, 24 de junio de 2012

INTRODUCCIN Este balance presenta una visin general de la educacin en el Per segn lo producido desde la investigacin en los ltimos cuatro aos. Mucho de lo hecho en el perodo 2004 - 2007 y que fue tomado en cuenta en el balance anterior (Cuenca: 2008) sigue vigente, como veremos en la presentacin de los temas. Para el perodo 2007 2011 se registr una buena cantidad de estudios que profundizaban en temas ya trabajados en los perodos anteriores, textos a los que se sum una cantidad an mayor que abordaron temas nuevos o que utilizaron nuevas perspectivas de anlisis. En total se registraron 49 estudios entre un universo de estudios identificados y revisados que fue bastante mayor. La intencin fue sumar reflexiones, acercamientos y propuestas que ayudasen a enriquecer nuestro conocimiento sobre la educacin y abrir rutas de bsqueda ms eficaces. Una certeza est presente, se ha desarrollado un nmero mayor de investigaciones que el detectado por este balance. Queda la conciencia de no estar dando cuenta de toda la investigacin hecha y de no haber asegurado la presencia de todos los trabajos que mereceran ser mencionados. Por ello, iniciamos el balance con el reconocimiento de sus lmites, que tienen que ver con nuestras limitaciones de acceso a estudios hechos que no estn formalmente publicados o aquellas de criterio para decidir sobre lo que debe estar o no debe estar, que finalmente se expresan en cmo hemos pensado y organizado el informe. Es necesario mencionar que se registr diferentes tipos de textos. Por un lado, estn los tpicos informes de investigacin que contienen preguntas, propsitos definidos, modelos de anlisis y datos consolidados que dan sustento a resultados o propuestas. En este mismo rubro consideramos a los ensayos que recuperan y se apoyan en los resultados de la investigacin disponible, as como a los informes de consultora, principalmente evaluaciones, que en algunos casos formulan preguntas de investigacin y definen estrategias para darles respuesta con mayor o menor xito. Estos son la enorme mayora. Por otro lado, estn los textos que reflexionan sobre temas clave en educacin desde una perspectiva acadmica o que reflexionan (evalan o comunican) sobre la implementacin de polticas estratgicas en el perodo. En la medida que estos textos, que no son los tpicos informes de investigacin, brindan informacin relevante que ayuda a contextualizar o exponer la investigacin hecha se resean aqu.
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En trminos de procedimiento, se hizo una bsqueda sistemtica de la investigacin hecha en el perodo a partir de los ms reconocidos catlogos de investigacin educativa. Para ello, se tom como criterio de inclusin el ao de publicacin de los informes, al margen que se tratase de estudios hechos o iniciados en aos anteriores al 2007. Algunas de las entrevistas hechas con acadmicos y tomadores de decisiones en el sector permiti identificar algunos estudios adicionales que tambin fueron incluidos en el balance, Luego, se procedi a registrar los informes y textos seleccionados en fichas especialmente diseadas para consignar informacin clave: ttulo del estudio, autor/es, institucin responsable, ao de publicacin, propsitos del estudio, diseos metodolgicos, principales resultados y propuestas de poltica, de haberlas. Finalmente, se organiz el balance en temas generales y otros ms especficos, tomando como referencia los estudios registrados. En este punto, quiero agradecer el valioso apoyo de Marie Le Baron en el registro de muchos de los estudios identificados y el soporte institucional del Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (DESCO) para la realizacin de este balance. Finalmente, slo decir, como ya se lo hizo en el anterior balance, que el texto que se presenta es un registro analtico de parte importante de la investigacin hecha en educacin, que no tiene como propsito evaluar la calidad de la misma.

1. BALANCE DE INVESTIGACIN 1.1. MARCOS INSTITUCIONALES DE INVESTIGACIN Y VINCULACIONES CON POLTICAS Ms de la mitad de los 49 estudios registrados como parte de este balance se hicieron en Organismos No Gubernamentales (ONG) o espacios de reflexin y propuesta como el Consejo Nacional de Educacin (CNE) o el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES). Entre los primeros, el Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) fue el marco para el desarrollo de diecinueve de esos estudios, con reflexiones que enfatizaron en la identificacin de los factores asociados a los rendimientos escolares, pero que tambin abordaron otros procesos pedaggicos y de gestin, en algunos

casos con recomendaciones explcitas de poltica u otras propuestas a nivel institucional.1 Un nmero importante de estudios, aunque significativamente menor al que corresponde a las ONG, se hizo desde las universidades y centros de investigacin universitarios. Mientras una cantidad menor, bsicamente evaluaciones de la implementacin de polticas o de programas considerados estratgicos en el sector, estuvo a cargo de organismos internacionales. El CIES desarroll directamente o auspici con ONG y Universidades once investigaciones, parte de ellas en el marco de los concursos de investigacin que el consorcio promueve. En trminos de las vinculaciones de los estudios registrados con las recomendaciones de poltica, stos pueden dividirse entre los que hacen recomendaciones de poltica pblica o institucional y los que no lo hacen. Los primeros (aproximadamente un tercio del total) pueden dividirse, a su vez, entre aquellos explcitamente diseados para la formulacin de recomendaciones de poltica (la minora) y aquellos que dando prioridad a la produccin de conocimiento rematan sus resultados con la presentacin de algunas recomendaciones de poltica (la mayora). Es necesario decir que el abordaje de esas recomendaciones de poltica es muy diverso, en un abanico que va de recomendaciones generales a otras muy concretas y ligadas al corto plazo. 1.2. ORIENTACIONES METODOLGICAS

Los estudios registrados son de tipos muy diversos segn la orientacin metodolgica suscrita explcitamente por cada uno de los autores. La mayor frecuencia es de estudios descriptivos que observan las prcticas docentes en sentido amplio (aula, currculo o escuela) o las prcticas de gestin a niveles micro. Utilizan muestras intencionales pequeas, por lo general compuestas de los principales actores educativos (docentes, estudiantes, directivos o padres de familia), con quienes se utiliza tcnicas de recojo de informacin como la entrevista, los grupos focales o la
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La labor de GRADE en la investigacin educativa en el pas merece un comentario aparte. Se trata de una institucin que no slo ha producido una cantidad importante de estudios en el perodo observado y en aos anteriores, sino que tambin es reconocida como un importante think tanks en el tema de las evaluaciones del rendimiento escolar. Entre 1998 y 2002 produjo conocimiento y evidencia en cantidad importante sobre el tema, y desarroll una intensa labor de incidencia a favor de la incorporacin del modelo de criterios en sustitucin del modelo de normas en las evaluaciones nacionales del rendimiento llevadas a cabo por la Unidad de Medicin de la Calidad de la Educacin (UMC) del Ministerio de Educacin (MINEDU) (Botto 2011).

observacin de ambientes escolares. El anlisis utilizado es predominantemente cualitativo, con algunos casos en que se incorpora elementos de anlisis cuantitativo. Con una frecuencia ligeramente menor se ha hecho estudios con diseos estadsticos complejos (modelos lineales jerrquicos o de regresin) que utilizaron bases de datos pblicas (Evaluaciones Censales de Estudiantes, Censo Escolar) o privadas, para la observacin de los factores asociados al rendimiento escolar y la asistencia / desercin, o para el anlisis de los retornos econmicos de la inversin en educacin. Estos estudios emplean un anlisis tpicamente cuantitativo. En cantidades menores podemos identificar otros tres tipos de estudios. Los primeros son los estudios de caso que principalmente observan las condiciones del cambio en la escuela y otros espacios de la institucionalidad educativa local o regional, frente a la introduccin de nuevos marcos de gestin institucional o a intervenciones de distinto tipo. El anlisis empleado en este tipo de estudios es predominantemente cualitativo. Los segundos son estudios de comparacin con distintos diseos, entre ellos diseos longitudinales (que observan los hechos en distintos momentos para establecer cambios en los valores), diseos experimentales (que comparan desempeos entre grupos) y las tpicas evaluaciones de efectos (que comparan los resultados previstos y los alcanzados por una intervencin puntual). En estos estudios se utiliza anlisis cuantitativo y cualitativo, con nfasis en los primeros. Los terceros son estudios de fuentes secundarias, algunos de los cuales no son tpicamente informes de investigacin pero que, como se dijo en la introduccin, han sido tomados en cuenta en la medida que permiten contextualizar o facilitar la exposicin de los resultados de la investigacin hecha. 1.3. TEMAS INVESTIGADOS

Una revisin rpida de la investigacin registrada en este balance permite observar una composicin particular: la totalidad de los estudios es sobre la educacin formal y sus instituciones, dejando de lado espacios y procesos importantes de la educacin no formal. Slo tres de los estudios revisados observan el papel de la familia en los procesos de aprendizaje escolar, mientras otro espacio educativo importante como los medios de comunicacin no aparece con un estudio registrado en el perodo. El grueso de los estudios dan cuenta de la educacin bsica y slo seis se refieren a
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procesos que tienen lugar en la educacin superior universitaria y no universitaria. Otras concentraciones menores se presentan en la observacin del nivel primario y en la escuela rural. Sin embargo, al margen de la composicin y las concentraciones mencionadas, los temas son diversos y tratados desde distintas aproximaciones conceptuales y metodolgicas. sta es una complejidad que se suma a la complejidad propia de los hechos educativos y que exige tener un especial cuidado al proponer la clasificacin de los temas, que definitivamente es slo una clasificacin entre otras posibles. La clasificacin propuesta comprende seis temas generales. Al interior de algunos de ellos se identifica temas ms especficos que se presentan en el desarrollo del texto en la medida que ello es estimado necesario. Los temas generales son los siguientes: Factores asociados al rendimiento y la asistencia escolar. Formacin docente. Prcticas docentes y desempeo en aula. Recursos para el aprendizaje. Descentralizacin de la gestin educativa y participacin. Financiamiento y retornos de la educacin.

Podra decirse que la investigacin registrada ha abordado (o por lo menos, ha tocado) algunos de los ms importantes temas en educacin, que son adems los temas en torno a los que se ha estructurado el debate pblico en los ltimos aos: la descentralizacin de la educacin, la formacin docente y los rendimientos escolares. Quedan, sin embargo, algunos vacos. Temas importantes en el debate pblico y la agenda de polticas fueron abordados de manera limitada o muy limitada desde la investigacin, mientras otros al parecer no fueron abordados. El desarrollo profesional del docente, la participacin de la familia en el aprendizaje y las prcticas pedaggicas en aula, fueron abordados en pocos estudios y de manera tangencial. La primera infancia y la evaluacin de la educacin superior, tanto universitaria como no universitaria, no fueron abordados. Con relacin a la agenda de investigacin propuesta por Cuenca (2008), la investigacin realizada en el perodo de este balance (2007 2011) la ha recogido en

buena medida, principalmente en los temas referidos a los factores asociados al aprendizaje, la descentralizacin educativa y la cuestin docente como tema general. La escuela rural, otro de los puntos en la agenda, no aparece como objeto de investigacin, pero s muchos de los estudios realizados (ms o menos la cuarta parte) han tomado escuelas rurales como unidades de muestra para observar procesos ms especficos que se producen a su interior. 1.3.1. Factores asociados al rendimiento y la asistencia escolar La calidad de la educacin recibida por los estudiantes ha sido evaluada desde distintas dimensiones. Una de esas dimensiones, quiz la ms estudiada, es el rendimiento escolar. Los resultados de las Evaluaciones Censales de Estudiantes (ECE) con pruebas estandarizadas muestran que tenemos rendimientos muy pobres en general y que, en simultneo, estos son muy desiguales. Segn la ECE 2010, los aprendizajes esperados por los nios y nias del 2do grado son logrados slo por el 28,7% en comprensin lectora y el 13,8% en matemticas. Los resultados tambin muestran la existencia de brechas entre diferentes grupos. En comprensin lectora la brecha urbano rural es de 27,9% y la brecha estatal no estatal de 25,8%. En grupos ms especficos como nios y nias pertenecientes a minoras tnicas, los porcentajes de logro se reducen drsticamente, 6,9% en nios y nias quechuas, 4,9% en awajun o 1% en aimaras, configurando brechas an ms marcadas. Al respecto, Miranda (2008: 11) sostiene que: Los resultados de las evaluaciones nacionales e internacionales muestran que el grueso de la poblacin escolar de nuestro pas, y de sus similares de la regin latinoamericana, no alcanza los estndares requeridos en competencias bsicas de aprendizaje. En efecto, esta evidencia indica que los esfuerzos realizados durante los ltimos aos o no han ido en la direccin correcta o no han sido suficientes para que el sistema educativo se aproxime al cumplimiento de su objetivo central: asegurar de modo equitativo no solo el acceso al sistema, sino tambin el logro de aprendizajes que permitan a las personas, como individuos y como colectividades, desarrollar sus capacidades y potencialidades, as como enfrentar los desafos del mundo actual. Cabe preguntarse qu factores pueden estar incidiendo en los pobres resultados de nuestros nios y jvenes en comprensin de lectura y matemticas que muestran las pruebas estandarizadas de rendimiento escolar?, qu nos dice la investigacin hecha sobre el tema?

Factores asociados al rendimiento Los factores asociados al rendimiento escolar han sido objeto frecuente de la investigacin educativa nacional en los ltimos diez aos. En una lgica de sistematizacin de lo obtenido por la investigacin en el campo, Cueto (2005) realiza un estudio con el propsito de identificar aquellas variables que muestran una asociacin significativa con el rendimiento, utilizando la tcnica de meta-anlisis.2 La revisin incluy veintids estudios (trece en el rea de matemticas y nueve en comunicacin) con el comn denominador de haber utilizado las bases de datos de la UMC en las EN 1996, 1998 y 2001. Los resultados sobre las variables que son caractersticas directamente relacionadas con los estudiantes, muestran que aquellos estudiantes con extraedad y/o repitentes alcanzan menor rendimiento que sus pares en la edad para el grado, en todos los estudios. Los estudiantes que trabajan alcanzan un relativo menor rendimiento comparado con el rendimiento de los que no trabajan, en todos los estudios. Los estudiantes hombres logran mayores rendimientos en matemticas que las mujeres, en los trece estudios en el rea. El nivel socio econmico del estudiante (caracterstica de la familia) es una variable que muestra una fuerte asociacin con el rendimiento, pero en estudios que han utilizado definiciones similares ms no iguales. En relacin a las variables que son parte del ambiente escolar o del aula, los resultados muestran que el nivel socioeconmico promedio de los estudiantes que son parte de un aula se asocia positivamente con el rendimiento en todos los estudios, hallazgo que sugiere que la composicin socioeconmica del aula es importante ms all de las caractersticas individuales del estudiante. Sin embargo, otras variables del ambiente escolar observadas como el porcentaje de las competencias curriculares desarrolladas en el ao, el contar con un proyecto curricular de centro en la escuela o la ayuda que puedan brindar los padres a sus hijos al momento de revisar las tareas escolares, muestran una asociacin positiva en pocos estudios o slo en una de las reas observadas (matemtica y comunicacin) y no en ambas.

Cueto explica que es una tcnica () consistente en incluir en un anlisis estadstico los resultados de varios estudios sobre una misma variable. El supuesto es que si bien un estudio puede resultar engaoso, la acumulacin de estudios bien diseados debera brindar evidencia sobre la verdadera relacin entre variables (2006: 424).

Benavides y Rodrguez (2006a), en un anlisis de los resultados de las evaluaciones de la UMC,3 llegan a tres conclusiones. La primera es que parte importante de la variabilidad de los rendimientos se explica por diferencias entre los estudiantes, configurando una situacin donde la efectividad de las escuelas en lograr los aprendizajes se ve muy limitada por factores que se definen fuera de la misma escuela, como las caractersticas de las familias de los estudiantes. La segunda conclusin es que de la parte de la variabilidad asociada a las diferencias entre escuelas, aquellas variables que definen las caractersticas de las escuelas como la ubicacin (regin natural, rea), las caractersticas institucionales (tipos de gestin, de centro educativo) y la composicin del alumnado (composicin socioeconmica, incidencia de la repeticin y de la desnutricin), en conjunto explican el 50% del 56% o 59% de la varianza explicada en matemticas, y el 70% del 73% a 75% de la varianza explicada en comunicacin. La tercera es que entre las variables que explican las diferencias entre las escuelas, las que son propiamente variables escolares como el equipamiento de las escuelas (acceso a recursos educativos) y los procesos educativos (manejo de contenidos curriculares, carga docente, preparacin de clases) son las de menor participacin, explicando slo entre 3% y 4% de la varianza.4 Los estudios hechos en el perodo (2007 2011) confirman la importancia de variables como el nivel socioeconmico de las familias y la composicin socioeconmica de las aulas (ambas son variables que se definen fuera de las escuela) en la explicacin de los rendimientos escolares. Al respecto, Carrasco (2007) con un estudio multinivel (estudiante, aula, escuela) sobre un segmento de la base de datos de PISA 2000, encuentra que los estudiantes con mayor nivel socioeconmico alcanzan rendimientos por encima de la media de la escuela y que el atraso escolar est ligado al nivel socioeconmico y afecta, principalmente, a los estudiantes ms pobres. Tambin encuentra que al comparar los resultados de escuelas con infraestructura en buenas y en malas condiciones los rendimientos son favorables a las primeras, pero que la ganancia no es homognea para todos. Los estudiantes con mayor nivel
Este anlisis tambin incluye el estudio antes mencionado de Cueto (2005). Uno de los hallazgos de la investigacin sobre factores asociados al rendimiento escolar es que los factores no escolares, como el nivel socioeconmico de las familias de los estudiantes, son muy importantes en la explicacin de las variaciones en los rendimientos, como tambin lo haban establecido Benavides y Rodrguez (2006b) para un grupo de estudios en el tema hechos desde el CIES en la primera mitad de la dcada pasada. Es importante notar que entre las variables con mayor asociacin a los rendimientos, las que se desprenden del nivel socioeconmico familiar son recurrentes al margen del universo de los estudios observados y de las bases de datos utilizadas en ellos.
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socioeconmico se benefician ms de esa situacin, incrementndose las diferencias en rendimiento entre estudiantes de distintos estratos. En un sentido similar, Miranda (2008) realiz un estudio multinivel (estudiante, escuela) utilizando los resultados de las EN del 2001 y 2004.5 Encontr que los rendimientos en estudiantes del 4to grado en el rea de comunicacin se explican principalmente por diferencias en las escuelas, y que estas diferencias tienen a la composicin socioeconmica de las aulas (caracterstica derivada de las familias de los estudiantes) como la caracterstica ms influyente, incluso por sobre otras caractersticas escolares importantes como la satisfaccin de los docentes con las escuelas y sus expectativas sobre el desempeo de los estudiantes. Resultados similares encontraron Valderrama y Salgado (2010), en un estudio que tena como propsito central la observacin de aquellas caractersticas del docente que son empleadas por la literatura especializada como variables que nos aproximan a la calidad de su desempeo, utilizando datos de la EN 2004. El estudio estableci que el nivel socioeconmico de la familia del estudiante, que en este caso fue utilizado como variable de control, se asocia de manera positiva y significativa con el rendimiento escolar, incluso con un efecto mayor que los distintos atributos observados en los docentes. En cuanto a propuestas de poltica, Miranda (2008) sostiene la necesidad de implementar intervenciones particulares, especficas y focalizadas en grupos vulnerables, en sustitucin de las tradicionales intervenciones universales que tienden a profundizar las desigualdades. Sostiene tambin que no se tendra por qu esperar que intervenciones estandarizadas tengan la misma efectividad en contextos y situaciones diversas. Un segundo tipo de variables que se presume asociadas al rendimiento educativo en la escuela, son los llamados factores escolares.6 El estudio de Cueto, Guerrero, Len, Zevallos y Sugimaru (2010), que utiliz un diseo longitudinal con datos
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Las EN 2001 y 2004 se hicieron sobre muestras de estudiantes a nivel nacional, constituyendo el antecedente inmediato de las ECE que son censales y se aplican anualmente desde el 2007. Estas evaluaciones y otras anteriores (1996 y 1998), realizadas con muestras ms pequeas, estuvieron a cargo de la UMC. Los factores escolares son variables que en la investigacin previa a nivel internacional han demostrado tener capacidad de explicacin sobre variaciones en los rendimientos. Se ubican en tres niveles: la escuela (modelo de gestin, infraestructura, equipamiento, etc.), el aula (currculo implementado, ambientes de aprendizaje, rendimiento previo del grupo, etc.) y el docente (desempeo, compromiso profesional, uso efectivo del tiempo, etc.).

recogidos en el 2000 y 2006 de una muestra de 304 estudiantes en Puno, muestra que entre los factores propiamente escolares el rendimiento previo es la variable que ms se asocia con los rendimientos futuros. Los resultados sugieren que el rendimiento en una prueba estandarizada de matemticas en 5to grado es estadsticamente significativo en la explicacin del rendimiento en matemticas y en comprensin de lectura en 5to de secundaria (seis aos despus), as como en la probabilidad que los estudiantes tienen de no repetir. Otro hallazgo importante es que los resultados de la prueba se explican en gran parte por los antecedentes de rendimiento, pero slo cuando stos rendimientos son deficitarios. Estudios de este tipo sealan la importancia de analizar los procesos formativos como procesos dinmicos y acumulativos, en la medida que el rendimiento previo se expresa de manera constante, incluso en el trnsito de la primaria a la secundaria. Seales adicionales, que podran ser observadas con mayor minuciosidad, pueden indicar que la mayor efectividad de las intervenciones en los procesos educativos se alcanzara cuando se tenga como beneficiarios finales a nios y nias de inicial o de los primeros aos de la primaria. Beltrn y Seinfeld (2011), en un estudio transversal (no longitudinal) que construy un panel de datos sobre las bases de la ECE 2008 y el Censo Escolar, para establecer la relevancia de las variables relacionadas a la oferta educativa sobre el rendimiento promedio en las escuelas con el uso de tcnicas economtricas, obtuvieron resultados consistentes con los de Cueto et al. (2010). Hallaron que entre los determinantes del rendimiento para el rea de comprensin de textos, las variables ms influyentes son la proporcin de alumnos no repitentes en la escuela y la asistencia a la educacin inicial. En el rea de lgico-matemtica la proporcin de alumnos no repitentes aparece nuevamente como la variable ms significativa. Con respecto al efecto de la educacin inicial en el rendimiento educativo la evidencia en el caso peruano es mixta (en unas investigaciones el efecto es positivo y en otras no), por lo tanto, como sostiene Cueto et al. (2010), no es concluyente. Sin embargo, resulta interesante resaltar que en dos de los estudios presentados como parte de este balance, que evalan la potencial asociacin entre estas variables, Cueto et al. (2010) y Beltrn y Seinfeld (2011), el efecto de la educacin inicial es positivo. Cueto, Torero, Len y Deustua (2008), en un estudio con diseo experimental que evalu los efectos de la asistencia docente sobre el rendimiento escolar en el marco
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del programa para una Mejor Educacin con ms Tiempo en el Aula (META), que entreg incentivos a los docentes con mayor asistencia, encontraron que las diferencias en los rendimientos no son concluyentes al comparar grupos de tratamiento (con docentes incluidos en el programa) y control (con docentes no incluidos). Otro hallazgo importante fue que al observar nicamente a escuelas de tratamiento, la mayor asistencia docente slo tuvo un efecto positivo en el rendimiento de los estudiantes en 5to grado, pero con un punto a partir del cual la mayor asistencia de los docentes no se traduce en un mejor rendimiento de los estudiantes. Es claro que este tipo de estudios ofrecen alguna evidencia emprica de los efectos del tiempo de exposicin al aprendizaje en el aula sobre el rendimiento, pero sera necesario complementarlos con observaciones ms detalladas sobre aquello que los docentes hacen con el tiempo en el aula, es decir, en qu lo utilizan y si ese uso es efectivo. Quiz este tipo de observaciones nos permitiran establecer qu tanto se puede explicar los rendimientos desde el uso efectivo del tiempo docente y en qu medida estos efectos son comparativamente mayores (o menores) a los que se puede alcanzar con intervenciones orientadas a otras dimensiones en los procesos pedaggicos. Cueto et al. (2008) reconocen la importancia de continuar con programas de incentivo a la asistencia docente, pero complementados con componentes adicionales que podran potenciar sus efectos. Recomiendan desarrollar en paralelo programas de profesionalizacin para que los docentes orienten mejor sus tareas, ms an si hay evidencia en la investigacin previa que sugiere que las actividades pedaggicas de los docentes son rutinarias y de baja complejidad intelectual. Por su parte, Guerrero (2010) en un estudio de comparacin sobre una muestra de escuelas comprendidas en el programa de Educacin Intercultural Bilinge (EIB) y escuelas monolinges en Puno, que utiliz modelos de regresin lineal mltiple, encontr -luego de controlar todas las variables relevantes- que el programa EIB (quechua y aimara) tiene un efecto negativo y significativo en el rendimiento de los estudiantes, tanto en matemticas como en comprensin de lectura, al comparar este rendimiento con el de sus pares en otros tipos de escuela. Sugiere una mayor inversin sectorial en mejorar los insumos del programa, capacitando a los docentes involucrados con el propsito de volverlos realmente bilinges, sensibilizndolos sobre la necesidad de este tipo de programas y suministrando a las escuelas los materiales necesarios para una verdadera formacin intercultural.
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La revisin de los estudios expuestos sobre este tema permite constatar dos situaciones: la importancia que tienen los factores ajenos a la escuela, dato construido por la investigacin acumulada en los ltimos diez aos y constatado en anteriores balances de investigacin (Cuenca 2008, Benavides y Rodrguez 2006, Barrantes y Iguiiz 2004), y la necesidad de continuar con la observacin de los factores propiamente escolares, sobre los cuales se cuenta con informacin muy parcial y resultados poco consistentes. Factores asociados a la asistencia escolar Otro campo de anlisis abordado desde diseos de factores asociados es la asistencia a la escuela. Se pudo identificar tres estudios de este tipo en el perodo del balance: Pariguana (2011), Alczar (2008) y Vargas y Zevallos (2009). En el ms reciente, Pariguana (2011) analiza el problema de la desercin escolar y la decisin de estudiar como parte de un proceso de toma de decisin simultnea, tomando como fuente la Encuesta sobre Trabajo Infantil (ETI) del 2007. Encuentra que el gasto (proxy del ingreso) del hogar se asocia a la decisin de los adolescentes de estudiar o trabajar, en el sentido que un gasto mayor en el hogar tiene una correlacin positiva con la decisin de estudiar y una correlacin negativa con la decisin de trabajar. En ese marco, los adolescentes de reas rurales se encuentran en una situacin de clara desventaja frente a sus pares urbanos, pues vienen de hogares con menor capacidad de gasto y jefes de hogar con menor nivel educativo, siendo estas caractersticas familiares variables determinantes en la decisin de estudiar o desertar. Un estudio previo a cargo de Alczar (2008), que utiliza un diseo similar para observar la decisin de estudiar / trabajar sobre una muestra de jvenes estudiantes y desertores de 370 centros poblados, encontr que los problemas econmicos familiares o la carencia de recursos para la matrcula y la adquisicin de materiales son las principales causas declaradas para el abandono de la escuela: mientras que el factor con mayor poder explicativo es la decisin de trabajar, directamente vinculada con los problemas econmicos familiares. Como se puede observar en estos estudios enfocados en la observacin de los factores de la demanda ms fuertemente asociados al abandono de la escuela, los ms importantes tienen que ver con carencias o limitaciones en los ingresos de la familia. Por ello, las principales recomendaciones de poltica que se desprenden de los
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mismos apuntan a la implementacin de programas de apoyo monetario condicionado a los hogares pobres, que sirvan para aliviar las fuertes restricciones financieras y favorecer el destino de recursos a inversiones de ms largo plazo como la educacin. Si bien actualmente se cuenta con el programa JUNTOS, es necesaria una intervencin especfica, enfocada en el trabajo infantil y juvenil. Se propone como una experiencia exitosa en este campo al Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil (PETI) en Brasil, que puede ser tomado como referencia para extraer lecciones y aprendizajes. Desde una perspectiva distinta, Vargas y Zevallos (2009: 4) sostienen que: La necesidad de una mayor investigacin sobre los factores que condicionan e impulsan a los estudiantes a desertar, se hace evidente al reconocer que la poca literatura para el caso peruano ha puesto un mayor nfasis en identificar cules son las caractersticas que determinan esta decisin desde un punto de vista esttico.7 Estos investigadores realizaron un estudio longitudinal con una muestra de panel sobre la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) para el perodo 2001 2006, y encontraron que el shock con consecuencias ms negativas es la muerte de alguno de los padres, seguido de la prdida de empleo y del hecho que algn padre caiga en enfermedad crnica o tenga un accidente grave. Hallaron tambin que las condiciones de los hogares que empeoran las consecuencias adversas de los shocks modelados son el no tener acceso a crdito, que el padre no acceda a un sistema de pensiones o que la familia sea pobre. 1.3.2. Formacin docente El docente es un actor estratgico que juega un rol central en cualquier proyecto de transformacin de los procesos educativos. El desarrollo de las capacidades pedaggicas no slo tiene efectos directos en la mejora de las prcticas docentes cotidianas, sino que abre un conjunto de posibilidades para alcanzar efectos en los aprendizajes de los estudiantes y en la institucionalidad educativa. En ese marco, el
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Vargas y Zeballos identificaron slo dos estudios que buscan demostrar los efectos de un evento no anticipado (shock) sobre la probabilidad de desertar de los estudiantes. Escobal y Ponce (2006) utilizaron un esquema de equilibrio general para identificar los posibles efectos del TLC sobre el nivel de ingreso de los hogares y, de all, sobre las decisiones de inversin en capital humano, encontrando que la situacin de los nios y nias de zonas rurales es mucho ms vulnerable ante el TLC que la de sus pares en zonas urbanas. Escobal, Saavedra y Suarez (2003), utilizaron datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) para simular los efectos de shocks econmicos, entendidos como cambios en el gasto, ingreso o estatus laboral, encontrando que no tienen efecto sobre el atraso educativo y la desercin escolar.

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estudio de la formacin docente aparece como doblemente necesario: permite dar cuenta de lo que sucede en ese campo, contribuyendo a la produccin sistemtica de conocimiento pedaggico y, adicionalmente, utilizar ese conocimiento de manera pragmtica en la toma de decisiones para el mejoramiento de las prcticas en el corto plazo. Eguren, Gonzales y De Belaunde (2008), en un estudio exploratorio de la documentacin producida por los programas de capacitacin docente impulsados por el Estado, encuentran algunos cambios en las prcticas y concepciones de los docentes involucrados. Sugieren que el Plan Nacional de Capacitacin Docente (PLANCAD) favoreci procesos de democratizacin del aula y, en trminos generales, mejoras en el clima de las mismas, asociadas a un aprendizaje ms autnomo. Las concepciones sobre el aprendizaje que manejan los docentes tambin experimentan cambios. Hoy gran parte de los docentes entiende al aprendizaje como un proceso de facilitacin centrado en el aprendizaje y vinculado al uso de metodologas activas. Montero (2008), a partir de un anlisis de los grandes programas de capacitacin docente implementados en el pas entre 1995 y 2006, encuentra que la oferta de los mismos tuvo una cobertura variable en el nmero de docentes atendidos cada ao y que slo llegaron a atender a algo ms de la mitad de las escuelas primarias a nivel nacional. Estos datos sugieren que los programas no respondan a un plan definido con metas, programaciones y evaluaciones, que tomasen en cuenta todos los elementos necesarios para una atencin de carcter universal. Concluye Montero que la informacin disponible permite sostener que no contamos con un sistema de formacin de docentes en ejercicio que garantice a maestros en distintas regiones y con distinta situacin laboral la posibilidad de capacitarse de manera continua. Desde una mirada general de la poltica docente del gobierno aprista, Guerrero (2009) realiza un balance de las principales decisiones a 1,000 das de ejercicio: las evaluaciones docentes, las restricciones en el acceso a los ISP y el nuevo programa de formacin docente en servicio. Con relacin al ltimo tema, sostiene que el modelo como tal padece de dos grandes limitaciones. La primera, originada en el hecho de no haber tomado las evaluaciones a docentes y a estudiantes como lneas de base para identificar los campos deficitarios y crticos. No se tiene informacin obtenida con estudios sistemticos sobre las necesidades reales de la formacin docente, por lo
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que el programa ofertado responde ms a intuiciones que a un anlisis minucioso de la demanda. La segunda limitacin, estrechamente vinculada a la primera, se refiere al uso de un enfoque que reduce y simplifica en extremo los campos en los que se debe desarrollar capacidades a la comunicacin, la matemtica y la didctica. Esta mirada restringida no corresponde a los perfiles exigidos a los docentes en el Diseo Curricular Nacional (DCN), que incluye, adems de las capacidades mencionadas, otras capacidades que tienen que ver con los valores profesionales y el desempeo ciudadano. Finalmente, Montero (2011) en un estudio de fuentes secundarias que sistematiza lo hecho por los grandes programas de capacitacin docente implementados en el pas desde 1995 en el componente del acompaamiento pedaggico, identifica un conjunto de limitaciones en los programas tradicionales: su carcter masivo, homogneo, impersonal y pasajero. Sostiene la necesidad de optar por una formacin docente con estrategias de acompaamiento, como las que ya se viene implementando con resultados identificables en algunas de las versiones ms recientes de estos programas. Sobre la implementacin de estos sistemas de acompaamiento, que suponen contextualizar los procesos formativos y llevarlos al escenario en que trabaja el maestro, propone un conjunto de decisiones organizacionales (Montero 2011: 158): La organizacin y gestin del acompaamiento pedaggico requiere garantizar una sucesin de hechos concatenados que comprometen a la administracin del sector en sus diferentes niveles de gobierno (...) La llegada de acompaantes maestros calificados a las escuelas, en las fechas indicadas, con los materiales requeridos y con los objetivos y planteamientos pedaggicos claros, supone que oportunamente se convoc y seleccion a maestros idneos para cumplir su funcin, que ellos fueron debidamente formados, que conocen las necesidades e intereses de los docentes con quienes van a trabajar y que maestros y directores estn dispuestos a acoger al acompaante y a recibir su asistencia directa () La organizacin requerida para renovar y fortalecer los programas de formacin en servicio supone, entre otras cosas, normas claras, recursos, estrategias temporales definidas para avanzar en cobertura, en mbitos espaciales y en niveles, as como buena capacidad de gestin. Montero tambin identifica un conjunto de problemas (nudos crticos) que es importante sealar: la escasez de docentes con el perfil adecuado y en cantidad

suficiente para atender las necesidades de acompaamiento existentes en

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cada regin, las dificultades de alinear la normatividad que rige las condiciones del trabajo docente (contratacin, nombramiento, remuneraciones, licencias, etc.) con las caractersticas de la funcin de acompaante, y la superposicin de programas y actividades de formacin que coinciden en un mismo mbito (regional o local) operando con lineamientos diferentes. Una revisin de lo registrado en investigacin sobre el tema de formacin docente en el periodo 2007 2011, nos deja dos conclusiones. La primera, que es poco lo hecho sobre el momento de la formacin inicial del docente. La segunda, que los estudios sobre los programas de formacin continua se han centrado en las dificultades de implementacin y ejecucin (normas, recursos humanos, capacidades instaladas), y en la revisin de sus orientaciones (modelos de formacin, nfasis pedaggicos), sin abordar la evaluacin de sus efectos.
No deja de sorprender que habindose hecho una importante inversin sectorial en estos programas, sea poco lo que se conoce sobre sus efectos en temas concretos como las prcticas pedaggicas en aula, el uso que se les da a los textos o los rendimientos escolares. Tambin llama la atencin que habiendo sido la Ley de Carrera Pblica Magisterial una poltica estratgica dentro del quinquenio aprista, no se la haya estudiado lo suficiente como para obtener evidencia sobre sus resultados iniciales. Slo se ha podido encontrar dos artculos, Rodrguez (2007) y Cuenca y Stojnic (2008), que con el uso de fuentes secundarias analizan el proceso de formulacin y aprobacin de la ley. Rodrguez (2007), sostiene que es preocupante observar cmo se resuelve la nueva ley, en un proceso que progresivamente viene eliminando elementos importantes presentes en anteriores versiones de la propuesta, como el perodo de acompaamiento pedaggico y vnculo entre mritos y remuneraciones. Cuenca y Stojnic (2008) dan cuenta de las dificultades para alcanzar consensos entre el Estado y las instancias de representacin gremial y de la sociedad civil, situacin que se expresa en el carcter limitado e instrumental que se le dio a la participacin de los docentes y otros actores educativos en el proceso de aprobacin de la ley.

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1.3.3. Prcticas docentes y desempeo en aula Ames y Uccelli (2008), en un estudio descriptivo que observ la prctica de 40 docentes de Institutos Superiores Pedaggicos (ISP), encuentran un uso eficiente, coherente y serio del tiempo, as como de diversas estrategias que promueven el dilogo y la participacin, aunque con distintos niveles de eficiencia. Estos hallazgos difieren de lo encontrado en un estudio previo por Oliart (1996) que observ patrones de interaccin autoritarios, desaprovechamiento del tiempo y desidia en las prcticas. Sin embargo, Ames y Uccelli, a pesar de sugerir posibles mejoras en el manejo de la didctica y el uso del tiempo en aula, encuentran un conjunto de debilidades en las prcticas que an no han podido ser superadas: poca claridad sobre los objetivos de aprendizaje perseguidos, que hacen perder sentido a las actividades como tales, un limitado manejo (y transmisin) de contenidos, y un escaso uso de fuentes directas, con el uso frecuente de separatas de baja calidad. Ames (2008), en una evaluacin externa de dos intervenciones educativas, obtuvo resultados consistentes con el estudio anterior en lo relativo a las limitaciones en el manejo de contenidos. Encuentra que ambas intervenciones enfrentaron como problema central (como limitacin principal) deficiencias de fondo en la formacin inicial de los docentes involucrados, quienes no estaban preparados para ensear lo que deban ensear, porque no manejaban los contenidos necesarios ni las metodologas adecuadas para trabajar con ellos. Por su parte, Zelaya (2011) realiz un estudio exploratorio de las percepciones de actores educativos clave sobre la formacin inicial de docentes en un ISP pblico. Encontr, a travs de un anlisis integrado de las funciones a nivel del perfil del egresado, que las percepciones asocian las fortalezas del docente al saber hacer y las debilidades al saber pensar, siendo la funcin de investigacin la menos desarrollada.

Encontr tambin que una debilidad general percibida en las egresadas es su poca capacidad propositiva y sus dificultades de adaptacin a los entornos laborales. Sugiere que sus desempeos son fuertemente influenciados por el medio o el ambiente institucional donde se desenvuelven.

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Desde una perspectiva distinta, dos estudios que utilizan la teora institucional en educacin como marco de anlisis, a cargo de Benavides y Neira (2010) y Arteta (2010), encuentran que la cultura de la escuela8 es un factor importante para entender cmo se procesa desde los docentes cualquier propuesta de cambio. Benavides y Neira (2010), en un estudio de caso sobre los procesos de implementacin de un programa de formacin docente, encuentran que los docentes son sujetos activos que procesan, valoran y tamizan, desde su experiencia, cualquier propuesta de cambio que llegue a la escuela, llevando a que se pueda encontrar diferencias importantes entre lo que aparece en el diseo de las intervenciones y lo que se termina haciendo. Recomiendan que las propuestas de cambio en la escuela vayan acompaadas de componentes de asesoramiento y monitoreo, que son espacios y procesos de acercamiento (conocimiento mutuo) que pueden desencadenar dinmicas que terminen impactando positivamente. Por su parte, Arteta (2010) en otro estudio de caso orientado a la comprensin del punto de vista de los docentes en las interacciones y respuestas ante una presin institucional externa, encuentra que las creencias culturales de los docentes sobre qu constituye una escuela, influyen en cmo se concibe su funcionamiento, el manejo del tiempo, las materias que deben impartirse y cmo, la planificacin de actividades, entre otras decisiones. Recomienda que entre acadmicos y hacedores de polticas se deje de lado la percepcin del docente como un ser pasivo y receptivo a las presiones institucionales del ambiente, pasando a una percepcin bastante ms real del docente como un sujeto que construye y reconstruye los mensajes, a partir de sus experiencias previas. En una perspectiva similar, Cevallos (2010) realiza un estudio cualitativo sobre la implementacin del currculo de historia en dos escuelas privadas de Lima. Entre sus principales hallazgos se tiene que el pretendido afn del currculo oficial por llegar a guiar a todas las escuelas no se estara cristalizando, debido a factores de carcter institucional y decisiones docentes. Sostiene que si esto ocurre en comunidades educativas socialmente homogneas como las que se tiene en escuelas y entornos educativos limeos, resulta muy difcil pensar en un discurso escolar sobre nuestra historia que llegue homogneo a las escuelas en las distintas regiones y que pueda incidir de manera similar en todas ellas. Sostiene tambin que, al margen de la

La cultura de la escuela se refiere a las dinmicas y organizaciones particulares que adquieren las escuelas, como resultado de la interaccin de docentes con antecedentes y experiencias particulares, que se plasman en concepciones y prcticas institucionalmente definidas.

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ausencia de capacidades para la diversificacin, existe cierta resistencia a incorporar insumos del currculo oficial en las implementaciones institucionales, bsicamente por decisiones de los docentes. Cuenca (2011), en una sistematizacin que busca reconstruir los principales elementos con los que los docentes desarrollan nociones y discursos sobre sus prcticas en aula, tomando como fuente de informacin los dilogos regionales con docentes en el marco de la Mesa Interinstitucional de Desempeo Docente del CNE, encuentra una construccin particular de la nocin de desempeo. El desempeo es entendido como un proceso cuya valoracin es atribuible al nivel de presencia de un conjunto de caractersticas individuales y profesionales, donde el conocimiento sobre las materias enseadas y el manejo didctico para ello se hacen efectivos en la medida que los docentes estn dotados de liderazgo, habilidades comunicativas y compromiso profesional. Resulta reveladora una idea recurrente en los docentes que concibe el conocimiento disciplinar subordinado al conocimiento pedaggico. Pareciera que la definicin del buen desempeo se construye sobre una prctica sustentada en un manejo ptimo de las metodologas y la didctica. Resulta tambin revelador el valor positivo que se le da a la participacin, una nocin fuertemente instalada entre los docentes. Se entiende que el buen desempeo pasa por promover la reflexin y la opinin propia de los estudiantes, en el marco de estrategias participativas. 1.3.4. Recursos para el aprendizaje El inicio de la ejecucin del proyecto one laptop per child (OLPC) el 2007, dividi a la comunidad que reflexiona sobre la educacin en el pas entre, por un lado, quienes junto a las autoridades del MINEDU se mostraban muy entusiastas con el hecho que la sola presencia de las computadoras en las aulas tendra un conjunto de efectos favorables en trminos del aprendizaje de nios y nias, y; por otro lado, quienes tenan reservas y argumentaban que las computadoras por s solas no tendran mayor incidencia, sino iban acompaadas de capacidades docentes para incorporarlas como recursos de aprendizaje. Las primeras dos evaluaciones hechas al proyecto parecen darle la razn a los segundos.

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Laura y Bolivar (2009), en un estudio de casos que incluy a las primeras escuelas rurales que fueron incorporadas al proyecto OLPC en el sur del pas, encontraron que los docentes no cuentan con las competencias necesarias para disear e implementar nuevos entornos de aprendizajes que incorporen el uso de las computadoras. En sus observaciones hallaron que los docentes no manejan metodologas y estrategias de trabajo que permitan una adecuada utilizacin de las computadoras, situacin que los lleva a limitar su uso a la reproduccin de tareas tradicionales como el copiado de textos que antes se haca en el cuaderno. Tambin encontraron que los docentes no tienen un manejo suficiente de los aspectos tcnicos y de solucin de los problemas de funcionamiento que siempre ocurren, que en algunos casos lleva a que las computadoras no puedan ser utilizadas. Como conclusin general sostienen que las computadoras no vienen constituyendo una verdadera innovacin en la enseanza, ni vienen generando cambios en las formas de organizar y llevar adelante las sesiones de aprendizaje. Sin embargo, identifican algunos efectos derivados del proyecto como un mayor acercamiento de los estudiantes a la tecnologa, mejoras en la motivacin, aumento de la participacin en clase y mayor inters por asistir a la escuela. Dos de las recomendaciones que Laura y Bolivar ponen sobre la mesa, tienen que ver con las capacidades de los docentes para incorporar estas tecnologas. Recomiendan que las capacitaciones en tecnologas consideren las necesidades de los docentes al incorporar el uso de las computadoras en el aula y no definirse por lo que pueda encontrase segn la oferta de capacitacin en tecnologas existente a nivel local o regional, como sugieren viene ocurriendo. Tambin recomiendan la necesidad de promover polticas institucionales sobre la integracin de las computadoras en los procesos de enseanza-aprendizaje. Santiago, Severin, Cristia, Ibarrarn, Thompson y Cueto (2009), en una evaluacin con diseo experimental que busc explorar los impactos de la provisin de computadoras porttiles (con el modelo 1 a 1) en las prcticas educativas y los aprendizajes de los estudiantes de escuelas primarias rurales multigrado, encuentran resultados similares a los de Laura y Bolivar. Las computadoras porttiles se usan con regularidad (entre dos y tres veces por semana sino ms) pero en una lgica de integracin a prcticas docentes tradicionales. En buena parte de casos, el uso se limita a que los estudiantes transcriban textos de los cuadernos o las pizarras a las computadoras para posteriormente editarlos.
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Con relacin a los posibles efectos en los aprendizajes, no se encontr diferencias significativas entre los resultados alcanzados por los estudiantes del grupo tratamiento y los del grupo de control en las pruebas nacionales. 1.3.5. Descentralizacin de la gestin educativa y participacin La descentralizacin de la educacin es un proceso complejo, con componentes fundamentalmente polticos que ataen a las concepciones que cada actor educativo relevante maneja sobre lo institucional, lo local y el cambio en estos espacios. En un marco como ese, es esperable que el encuentro de actores que concurren al proceso con miradas distintas, que a su vez responden a experiencias previas, posicionamientos e intereses, resulte conflictivo y difcil. Es importante no perder de vista que se trata de un proceso participativo, novedoso para los actores educativos, y distinto en trminos de sensibilidades, capacidades necesarias y procedimientos, respecto de aquello que convencionalmente se haca. Por ello, el rol de la investigacin es clave en identificar limitaciones y nudos crticos, pero tambin potencialidades y buenas prcticas que ayuden al fortalecimiento de los procesos. Descentralizacin de la educacin Valdivia y Daz (2007), en un estudio de casos que busc conocer el funcionamiento de las Unidades de Gestin Local de la Educacin (UGEL) y ubicar los principales obstculos que stas enfrentan para alcanzar una adecuada gestin en el nivel local, encontraron que la pesada carga administrativa en estas unidades y la escasez de recursos (especialmente la falta de personal) genera ineficiencia, limitando en extremo los tiempos y recursos que se puede disponer para el cumplimiento de su principal funcin, la supervisin y la asistencia tcnica a las instituciones educativas. Encuentran tambin que un porcentaje importante de especialistas no cuentan con las capacidades tcnicas y profesionales necesarias para el cumplimiento de sus funciones, y que el personal antiguo estable no muestra suficiente compromiso profesional. Lo anterior se suma al hecho que no existen polticas claramente orientadas a la formacin y capacitacin del capital humano en estos organismos, que trae como consecuencia una oferta de servicios de muy pobre calidad.
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Finalmente, sostienen que intentar una solucin a los actuales problemas de las UGEL transfiriendo las responsabilidades de su financiamiento a las municipalidades, probablemente llevar a que en unas localidades (aquellas con ms recursos) la supervisin y la asesora pedaggica a las escuelas funcione mejor, mientras en otras localidades (aquellas pobres y con recursos muy escasos) se de de manera muy limitada y espordica o simplemente no se de, configurando un factor de mayor diferenciacin. Gonzales, De Belaunde y Eguren (2008), evalan las capacidades de los actores regionales para asumir las nuevas funciones que les corresponden en el marco del proceso de descentralizacin. Encuentran que la mayora de funcionarios en organismos intermedios de la educacin en el nivel regional son docentes que no cuentan con las capacidades necesarias para la gestin de instituciones de este tipo, y que, en la mayora de los casos, han venido desempendose sin haber recibido ninguna capacitacin complementaria que les permita asumir, al menos en condiciones bsicas, las tareas de gestin. Al parecer la designacin de este tipo de funcionarios sigue procedimientos muy poco claros. En algunos casos responde a criterios de reconocimiento al desempeo docente, mientras en otros a mecanismos de copamiento o de cupos polticos. No se observa mecanismos claros e institucionalizados de asignacin de cargos basados en perfiles y competencias profesionales. El estudio concluye, de manera consistente con lo encontrado por Valdivia y Daz, que hay una evidente ausencia de capacidades locales para asumir los roles y funciones que el proceso de descentralizacin requiere. Por su parte, Uccelli (2008) en un estudio enfocado en observar el desempeo de las instancias locales y de sus funcionarios en la implementacin de polticas de atencin a la infancia en el marco de los programas no escolarizados de educacin inicial, encontr serias contradicciones entre los discursos y las decisiones tomadas. A nivel de discurso (polticas y normas), el MINEDU apunta a la necesidad de asegurar condiciones ptimas para la implementacin de programas de este tipo. En la prctica, la escasez de recursos en las instancias locales, la dbil incorporacin de los programas en la planificacin de sus actividades, as como la asignacin marginal de recursos especficos, llevaron a que las condiciones previstas no se cumplan y que la ejecucin se reduzca a logros mnimos.
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En el tema de la autonoma escolar, que es una dimensin ms acotada del proceso de descentralizacin, Cuglievan y Rojas (2008) realizaron un estudio cualitativo que explora los roles, funciones y niveles de participacin de los principales actores escolares en la gestin en la escuela. Encontraron que a cinco aos de la aplicacin progresiva de la norma sobre la autonoma escolar, no se ha logrado modificar an la estructura, dinmica y funcionamiento de las escuelas. Si bien a nivel de la norma los nuevos roles y funciones de los actores escolares definen una concepcin renovada sobre la escuela, en la realidad esto no tiene un correlato en cambios concretos y perceptibles en los espacios escolares, especialmente en las aulas. Las investigadoras sostienen que no se ha logrado un entendimiento cabal del sentido del Consejo Educativo Institucional (CONEI) como mxima instancia de gestin y, por ello, no se apoya lo suficiente su implementacin o se la bloquea directamente, en un contexto donde la voluntad de cambio es minoritaria y marginal. Concluyen que la dbil apropiacin que los actores escolares han alcanzado de los nuevos roles y funciones, lleva a que los cambios promovidos sean slo formales. La autonoma escolar requiere del desarrollo de capacidades y actitudes en todos los actores involucrados, de prcticas de auto evaluacin en las escuelas, y de una estructura organizacional que contemple los recursos (humanos, tiempos, espacios) necesarios para sustentar los procesos de cambio. Montes (2010), en un estudio cualitativo de las percepciones de los distintos actores vinculados al proceso de descentralizacin educativa, identifica elementos comunes a los hallados por Cuglievan y Rojas en cuanto a desconocimiento y confusin sobre el sentido de la autonoma escolar. Tambin recomienda implementar procesos regionales para desarrollar capacidades de concertacin, manejo de conflictos, gestin de la informacin y de diseo de propuestas, que son capacidades que no existen en los actores observados, pero son necesarias para dar impulso a procesos de de este tipo. Procesos de participacin Stojnic y Sanz (2007) analizaron el proceso de constitucin y funcionamiento de una muestra nacional de Consejos Participativos Regionales (COPARE), buscando identificar oportunidades y nudos crticos. Encuentran que la normatividad que
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sustenta

estas

instancias

es

poco

clara

en

orientaciones,

mecanismos

procedimientos, favoreciendo una alta discrecionalidad entre los agentes de gobierno, a pesar de tratarse de espacios con representacin mixta del Estado y la sociedad civil. El anlisis de los representantes gubernamentales y de la sociedad civil llega a importantes hallazgos. Los agentes gubernamentales muestran desinters en la consolidacin de los consejos, en unos casos por no contar con una voluntad poltica favorable al aseguramiento de estos procesos, en otros casos por la sobre carga de funciones que supone la participacin en estos espacios, frente a recursos humanos y financieros muy escasos. Los representantes de la sociedad civil tienen un discurso favorable a la participacin y la concertacin poltica, pero en la prctica muestran escaso sentido de apropiacin de los procesos y poco compromiso con el fortalecimiento de los consejos. Siguiendo una lnea similar al estudio anterior, pero observando procesos de participacin a nivel institucional, Muoz, Nakano y Llosa (2009) realizan un estudio cualitativo que buscaba observar el papel de la participacin en la gestin educativa, tomando como objeto de anlisis espacios de participacin institucional como los CONEI en Piura y Cusco. Encontraron que las relaciones entre actores se dan signadas por prcticas autoritarias y excluyentes, que reproducen patrones con esas caractersticas que son parte de la vida cotidiana de la escuela. Es ms, alguna evidencia sugiere que esta situacin se expresa an con mayor nitidez en las escuelas de zonas rurales, con mayores niveles de exclusin y pobreza. Sugieren que espacios de este tipo necesitan de condiciones estructurales favorables a la participacin efectiva e igualitaria de los actores, condiciones que an no existen en las escuelas ni en sus entornos. Balarn y Cueto (2008), en un estudio cualitativo sobre cmo los padres de familia y maestros entienden la participacin de las familias en temas vinculados al aprendizaje, encontraron que los padres tienen una comprensin limitada de cmo se produce el aprendizaje en las escuelas y de cmo pueden apoyar a sus hijos en ese propsito, especialmente los padres de las familias ms pobres y menos educadas. Tambin hallaron que casi ninguna escuela cuenta con estrategias para orientar la participacin de los padres o para canalizarla en espacios ms o menos identificables.

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Como recomendaciones plantean la necesidad de polticas claras que promuevan estrategias para fomentar y modelar la participacin de los padres de familia en el aprendizaje de nias y nios. Esto debe ser parte de una intencin explcita, en la medida que el proceso no empieza a gestarse a pesar que la ley del 2003 ha creado un clima de polticas favorable. Con el mismo propsito, es necesario mejorar las capacidades instaladas en las escuelas para involucrar a los padres en la gestin, con fines de promover lneas de colaboracin familia-escuela y de cerrar las brechas entre ambas. A modo de sntesis, podemos sugerir una conclusin general que emerge, con distintos niveles de claridad, de la revisin de los informes: una normatividad favorable no garantiza la participacin sino va acompaada del desarrollo de capacidades para la gestin participativa, de sensibilizacin sobre las ventajas de este tipo de procesos y de polticas locales que apunten a revertir el clientelismo y el verticalismo, que son las formas tradicionales de hacer poltica en los mbitos locales, que desde hace mucho han permeado el funcionamiento de las escuelas y de otras instituciones educativas. 1.3.6. Financiamiento y retornos de la educacin Financiamiento de la educacin Rodrguez y Garro (2011), en un estudio de fuentes secundarias basado en los resultados de las ECE y de estadsticas del gasto pblico en el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), encuentran que la correlacin entre el ranking regional del rendimiento escolar construido desde las ECE y el gasto por alumno en las regiones es positiva y significativa, situacin desde la que extraen dos conclusiones. La primera, que las regiones donde los estudiantes alcanzan mejores resultados son aquellas en las cuales el Estado ha gastado ms por alumno (Moquegua, Tacna, Lima), con excepciones como Tumbes o Apurimac con gastos por encima del promedio y rendimientos bajos o muy bajos. En el otro extremo de la distribucin, los menores gastos pblicos en educacin coinciden con los ms bajos rendimientos, como los casos de Ucayali, Huanuco o Loreto. La segunda conclusin es relativa al hecho que no haber discriminacin positiva para concentrar mayores recursos en las regiones con rendimientos ms bajos. Una situacin as habra llevado a que, dependiendo de la cantidad de recursos asignados para estos casos, la correlacin sea menos significativa o que incluso se torne negativa.

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En la observacin de otro aspecto del financiamiento, Garfias (2009) realiza un estudio que busca establecer las razones del uso con otros propsitos de los recursos provenientes del canon que fueron ingresados al presupuesto de universidades pblicas con el objetivo de incentivar la investigacin cientfica y tecnolgica ligada al desarrollo regional. Encuentra que esos fondos se destinan al incremento de sueldos de los docentes ordinarios, a travs de la figura de bonificaciones por investigacin asociadas a productos que no estn sujetos a seguimiento o control de calidad alguno. Sostiene que esta situacin es consecuencia de las pobres capacidades institucionales para la investigacin en las universidades y de las deficiencias en la organizacin para la produccin de ciencia y tecnologa, requisito que fue pasado por alto por los actores polticos que decidieron otorgarle fondos del canon a las universidades. Garfias propone que parte importante de los fondos del canon sean destinados a fortalecer las capacidades en investigacin y la organizacin para la investigacin en las universidades pblicas, en el marco de la poltica nacional de investigacin que se viene implementando. Retornos de la educacin En el tema de los retornos en la educacin, Calnico y opo (2007) realizan un estudio analtico de regresiones que utiliza datos de la Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida (ENNIV) de 1997 y 2000. Encuentran que la mayor diferencia en los retornos entre la educacin pblica y privada (favorable a esta ltima) se da en los niveles primario y secundario. Tambin que las diferencias han venido creciendo para las generaciones ms jvenes, mientras que las cohortes ms viejas no muestran diferencias significativas. Sostienen que esta brecha podra estar creciendo debido al deterioro de dos elementos: la calidad de los servicios educativos provistos por la escuela pblica, y las condiciones socioeconmicas de los nios y jvenes que asisten a estas escuelas, que cada vez son los ms pobres. Por su parte, Yamada (2007) al evaluar los retornos de la educacin superior en el mercado laboral en un estudio de regresiones que utiliza datos de la ENNIV y la ENAHO, encuentra que la educacin superior no universitaria pblica otorga tasas de retorno privado y social muy poco atractivas que, incluso, resultan inferiores a las mejores rentabilidades ofrecidas por ahorros a largo plazo en el sistema financiero peruano y a la rentabilidad de los proyectos que aprueba el Sistema Nacional de
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Inversin Pblica (SNIP). Propone que el Estado apueste por una mayor informacin en el mercado de la educacin superior, para que los jvenes y los padres de familia tomen mejores decisiones en cuanto al tipo de educacin superior y la carrera especifica a escoger. Una primera medida al alcance de la mano sera incluir en las encuestas nacionales de hogares, de ahora en adelante y de manera permanente, una pregunta acerca de la profesin especfica estudiada (adicional a las preguntas sobre el mximo nivel educativo alcanzado), para realizar un adecuado empate con la profesin efectivamente desempeada en el mercado laboral.

2. AGENDA DE INVESTIGACIN La agenda ha sido elaborada fundamentalmente en entrevistas con investigadores y directivos del MINEDU. Tambin se tom como referencia las agendas previas elaboradas para el CIES y dos balances de investigacin (Benavides y Rodrguez 2006; Chiroque y Rodrguez 2008). Se proponen cinco lneas de investigacin: 2.1. FACTORES ASOCIADOS AL RENDIMIENTO ESCOLAR

Es necesario continuar con la observacin de los factores que explican los rendimientos escolares. En el perodo que corresponde a este balance -y en los correspondientes a los anteriores balances- se ha hecho una buena cantidad de estudios con resultados consistentes que identifican caractersticas de las familias de los estudiantes (niveles socio econmicos principalmente, pero tambin disponibilidad de ambientes adecuados para el estudio, educacin de los padres o presencia de la madre) como variables que explican variaciones en los rendimientos. Sin embargo, se sabe poco de aquellos factores que son parte de la escuela y que la evidencia internacional identifica como variables que tienen incidencia en los rendimientos. Se sabe poco tambin de los roles que juegan las familias en los procesos de aprendizaje. Sobre los factores escolares y las familias tendramos que plantearnos preguntas en torno a cmo estos espacios intervienen en la generacin de buenos o malos desempeos. En el caso de las escuelas nos imaginamos temas que se pregunten sobre la proporcin de repitentes en el aula / escuela, el desempeo docente en aula, la efectividad del uso del tiempo en la docencia, el clima institucional, los materiales educativos y su uso, entre otros. En el caso de las familias slo se ha observado
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dimensiones socio econmicas (ingresos, gastos, educacin de los padres), en una perspectiva muy restringida que es necesario ir ampliando y diversificando. Una ruta posible y, de seguro, muy productiva es la que emprendieron Alczar y Cieza (2002). Con un anlisis comparativo de escuelas de Fe y Alegra y escuelas pblicas similares, encontraron que las primeras logran mejores resultados. Una parte de la explicacin descansa en el hecho de ser escuelas con mecanismos de supervisin efectivos, profesores ms motivados o acceso a recursos adicionales a los del Estado, todas variables que podran considerarse como indicadores de una mejor gestin. Otra parte de la explicacin se encuentra, segn los propios autores, en la mayor responsabilidad y compromiso de los padres de familia de estas escuelas, situacin que lleva a plantear la probabilidad que sus hijos sean tambin estudiantes responsables y los mejores de la zona. Se sugiere trabajar una lnea de estudios de caso, en profundidad, que observe casos exitosos en escuelas buscando establecer qu funciona, cmo intervienen las familias en ello, cules son los disparadores de esos crculos virtuosos. 2.2. EVALUACIN DE PROGRAMAS DE FORMACIN DOCENTE

A pesar de la importante inversin pblica en programas y otras experiencias de formacin docente en los ltimos dieciocho aos, en el pas no se ha hecho estudios evaluativos confiables sobre el impacto de las capacitaciones en temas concretos como los rendimientos escolares, las prcticas pedaggicas en aula, el uso de los textos de formacin o la incorporacin de las tecnologas en los procesos de aprendizaje. Es necesario evaluar el papel cumplido por algunos componentes de los programas de formacin, como el acompaamiento pedaggico a los docentes. Preguntarse en qu medida estos sistemas de acompaamiento y monitoreo resultan en mejores prcticas pedaggicas entre los docentes involucrados. Extraer aprendizajes y lecciones sobre aquello que se ha hecho bien y lo que ha resultado deficiente, aprovechando lo primero y tratando de superar lo segundo. Tambin es necesario evaluar la posibilidad de articular la formacin docente a la carrera pblica magisterial y a polticas integrales de desarrollo profesional del docente.
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2.3.

PRCTICAS PEDAGGICAS

Lo poco que sabemos de aquello que sucede en el aula sugiere que las prcticas docentes siguen siendo expositivas y frontales, las programaciones muy dbiles, el manejo de contenidos y didcticas limitado, y la evaluacin restringida a calificar, sin retro informacin ni construccin de aprendizajes. Tambin sugiere que los docentes ensean cosas muy sencillas frente a lo que se esperara dado el currculo nacional o lo que se evala en las ECE. Cambiar esta situacin seguramente requiera una accin concertada en varias dimensiones y polticas de desarrollo profesional del docente, que abarquen todos sus momentos: cmo atraer y retener a los mejores docentes, cmo desarrollar programas de formacin inicial y en servicio que sean eficaces y eficientes, cmo desarrollar evaluaciones del desempeo que sean confiables y vlidas, cmo desarrollar sistemas de monitoreo y acompaamiento que resulten en mejores prcticas pedaggicas. Resultara muy positivo contar con lneas de investigacin que evalen estos procesos, que identifiquen las mejores prcticas para intentar generalizarlas, tambin aquellas deficitarias para evitarlas, que intenten vincular prctica docente y oportunidades de aprendizaje en los estudiantes. 2.4. DESCENTRALIZACIN DE LA EDUCACIN

La descentralizacin educativa viene siendo promovida bajo la premisa que la combinacin de autonoma, participacin y relevamiento de los intereses locales, debe llevarnos a mejores decisiones, procesos ms transparentes y garantas en la administracin de los recursos. Se estima que estos logros, en conjunto, crearan condiciones para que los sistemas educativos locales transiten hacia las metas esperadas en mejores desempeos y reduccin de las desigualdades. Sin embargo, la investigacin hecha se ha limitado a observar la descentralizacin como proceso, desde una perspectiva organizacional y normativa. No se ha observado sus efectos en la gestin de la escuela (indicadores de gestin), en el currculo (tercio curricular y diversificacin) o en las condiciones de vinculacin escuela - familia. Como sostienen Benavides y Rodrguez (2006: 17-18):

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la evidencia internacional no es concluyente sobre los beneficios de la descentralizacin. Si bien existen estudios que sostienen una relacin positiva entre descentralizacin y logros acadmicos y descentralizacin y reduccin de desigualdades educativas, otros sugieren una relacin negativa. Urge levantar un estado del arte sobre los alcances y lmites de los modelos de descentralizacin puestos en prctica en otros pases de la regin, para identificar aquello que funciona (y en qu condiciones lo hace) y aquello que no, en la lgica de ir clarificando las rutas de un proceso que es en esencia complejo. Urge tambin levantar diagnsticos y lneas de base en cada espacio local o regional, con la finalidad de contar con referentes de contrastacin de lo logrado en la gestin futura. A nueve aos de iniciado el proceso es necesario contar con alguna evidencia nacional sobre sus resultados. 2.5. PARTICIPACIN DE LA FAMILIA

La investigacin hecha sobre las vinculaciones escuela - familia en el pas no slo es escasa, tambin se ha limitado a observar el rol de los padres en los espacios de participacin escolar. No se ha observado (o se lo ha hecho de manera muy limitada) los procesos y mecanismos familiares que se vinculan favorable o desfavorablemente a la educacin o, en trminos ms especficos, el cmo y cunto se involucran los padres en la facilitacin y el apoyo a las tareas escolares cotidianas de sus hijos, que son las actividades que ms se asocian a los aprendizajes segn la evidencia existente. La investigacin y la evaluacin internacional cada vez reporta mayor evidencia sobre el hecho que las familias importan en los desempeos educativos tanto como las escuelas. Pensar, por ello, la poltica educativa nicamente en trminos de lo que ocurre en las escuelas es muy parcial. Limitar la observacin de los procesos formativos a la escuela, sin considerar sus vinculaciones con las familias, no resultara beneficioso en trminos del conocimiento necesario en este campo. El estudio de Bello y Villarn (2009) que hace jugar los contextos (sociales, culturales, familiares) en los que se llevan a cabo las prcticas educativas en la explicacin de las formas que estas adquieren, define una lnea de trabajo interesante y con mucho potencial para la produccin de conocimiento.

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2.6.

EDUCACIN SUPERIOR UNIVERSITARIA Y TCNICA

En los ltimos veinte aos hemos tenido una proliferacin de nuevas universidades, institutos y programas de formacin de dudosa calidad. Frente a esa situacin se implement un sistema nacional de evaluacin, acreditacin y certificacin institucional (SINEACE) en la segunda mitad de la dcada pasada. Sin embargo, se sabe poco sobre la pertinencia de sus diseos, las capacidades institucionales con que cuentan, su validez y legitimidad, y sobre lo que han hecho hasta hoy y que han logrado. Otro campo importante en la educacin superior, sobre todo la universitaria, es el referido a la investigacin. Qu se hace en investigacin en las universidades, cmo se aprenden las competencias investigativas, qu disposiciones institucionales hay para ello, con qu recursos se cuenta y cmo se los utiliza. Qu rol vienen jugando las universidades frente a las necesidades de conocimiento, evidencias y propuestas validadas para el desarrollo local. Qu papel vienen cumpliendo en el desarrollo de las polticas de ciencia y tecnologa. Un tercer campo necesario es el del ajuste de la oferta de la educacin tcnica y ocupacional a las necesidades del mercado de trabajo. Qu se est haciendo para clarificar seales que faciliten el acercamiento entre los ofertantes de educacin y la empresa, qu con respecto a la insercin laboral de los egresados, qu experiencias y prcticas tenemos en estos campos, qu resultados se ha alcanzado.

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