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From the SelectedWorks of Jaime F.

Erazo Espinosa

March 2012

Gobierno de las ciudades andinas

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Gobierno de las ciudades andinas

Jaime Erazo Espinosa, coordinador

Gobierno de las ciudades andinas

ndice

De la presente edicin: FLACSO, Secretara General 300 Sur y 50 Oeste de la Mac Donald Plaza del Sol Curridabat, Costa Rica. Telf: (506) 2253 0082 Fax: (506) 2234 6696 www.flacso.org FLACSO, Sede Ecuador La Pradera E7-174 y Diego de Almagro Quito-Ecuador Telf.: (593-2) 323 8888 Fax: (593-2) 323 7960 www.flacso.org.ec AECID Avda. Reyes Catlicos s/n 28001 Madrid-Espaa Secretara General de la AECID Telf.: 91 583 8149/ 8182/ 8139 Fax: 91 583 8234 www.aecid.es ISBN: Cuidado de la edicin: Santiago Rubio y Paulina Torres Diseo de portada e interiores: Antonio Mena Imprenta: Quito, Ecuador, 2012 1. edicin: marzo de 2012

Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gobernabilidad y gobierno local. Un desafo esencial para la convivencia democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Francisco Rojas Aravena Gobierno local y democracia en Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Julio de Freitas Taylor Actualidad, diagnstico y anlisis de municipios en la Regin Andina. Caso Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carmenza Saldas Barreneche Perspectivas democrticas de los gobiernos locales en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sebastin Mantilla Baca Situacin de las municipalidades en el Per Desafos para la gestin de las ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Julio Caldern Cockburn Los municipios bolivianos: una aproximacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carmen Ledo Garca

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Presentacin

El presente libro es uno de los resultados del proyecto titulado Gobierno local y desafos democrtico: buenas prcticas en prevencin del delito y reduccin de las vulnerablidades sociales, desarrollado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), con el auspicio de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID). La Sede Acadmica de FLACSO en Quito, coordin el desarrollo del proyecto en los pases de la regin andina, en particular, con los gobiernos de las ciudades de Ecuador, Per, Colombia, Bolivia y Venezuela. Esta publicacin expone los objetivos conseguidos en el marco de las actividades del proyecto. Los resultados son producto de un proceso de construccin colectiva y de discusin acadmica y poltica. Estos debates y aproximaciones plurales fueron componentes esenciales para el desarrollo del proyecto. Adems, durante los foros, las mesas de trabajo y las consultas a diversos actores en cada ciudad elegida, se plantearon desafos a los gobiernos locales en busca de la reduccin de las vulnerabilidades sociales. Amrica Latina y el Caribe buscan mecanismos diversos para hacerse or en el concierto internacional; el alcance regional de este proyecto expone especificidades subregionales que pueden convertirse en un insumo para la construccin de las aspiraciones hacia la convivencia poltica, la gobernabilidad y la capacidad de elaboracin de discursos compartidos y propositivos, en la medida que se reconozca el significado de las simili7

tudes y las diferencias. Aspiramos que los planteamientos de este libro contribuyan en esa direccin y sean de utilidad para quienes tienen responsabilidades pblicas en la regin. Nuestro reconocimiento y gratitud a la AECID, ya que sin su apoyo todo este trabajo no habra sido posible. Agradecemos tambin a las autoridades de FLACSO-Sede Ecuador y al profesor Jaime Erazo que coordin la publicacin.

Gobernabilidad y gobierno local. Un desafo esencial para la convivencia democrtica


Francisco Rojas Aravena*

Juany Guzmn Len Coordinadora Acadmica Regional FLACSO Secretara General

Adrin Bonilla Director FLACSO-Sede Ecuador

La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, con la coordinacin de la Secretara General y la activa participacin de diferentes unidades acadmicas de FLACSO, desarroll el proyecto Gobernabilidad y convivencia democrtica, auspiciado por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo en Amrica Latina (AECID). En este contexto, la sede de Ecuador ejecut una parte importante de dicho programa, referida al anlisis de la situacin de los gobiernos locales en el rea andina. En el marco del proyecto sobre gobernabilidad y convivencia antes mencionado, en la parte de gobiernos locales y desafo democrtico, se abordaron dos aspectos principales, uno referido al intercambio de buenas prcticas en prevencin del delito y reduccin de vulnerabilidades sociales, que se efectu primordialmente en la regin centroamericana y que dio como resultado un conjunto de publicaciones, entre las que se destaca: Gobierno municipal y seguridad ciudadana en Centroamrica y Repblica Dominicana: reflexiones y propuestas para la accin (Caldern, 2010); tambin se produjeron seis libros, correspondientes a cada uno de los pases centroamericanos y a Repblica Dominicana. El segundo aspecto est vinculado al anlisis y dilogo sobre gobernabilidad en el
* Doctor en Ciencias Polticas, Universidad de Utrecht, Holanda. Master en Ciencias Polticas, FLACSO. Especialista en Relaciones Internacionales y Seguridad Internacional. Secretario General de FLACSO (2004-a la fecha).

Francisco Rojas Aravena

Gobernabilidad y gobierno local. Un desafo esencial para la convivencia democrtica

mbito local, en las subregiones de Amrica Latina, donde existe una importante diversidad de agendas. En este sentido, el libro que presentamos aborda el caso de los pases andinos. Se busc, en los trabajos realizados por cada uno de los investigadores de los pases de esta subregin, dar a conocer las implicancias de las definiciones institucionales luego de los cambios constitucionales ocurridos en los distintos pases estudiados. Tambin en el taller de anlisis se debati sobre la conveniencia, factibilidad e importancia de desarrollar instituciones de cooperacin municipal de carcter subregional que puedan canalizar inquietudes y temas comunes en la agenda de los diferentes gobiernos locales de esta regin. La confianza, un factor esencial en la construccin institucional local El anlisis de las relaciones sociales, el carcter de stas y el peso de las relaciones familiares, constituyen un aspecto esencial para conocer la capacidad de construir organizaciones que permitan el desarrollo de polticas amplias para un mayor nmero de personas. En el contexto del proyecto regional Gobernabilidad y convivencia democrtica, se desarroll un estudio de opinin en 28 ciudades de Amrica Latina, y se entrevist a un total de 9 057 personas (FLACSO, IPSOS, AECID, 2010). El estudio muestra la confianza a nivel de la comunidad, y su grado de participacin en organizaciones sociales, comunales o de base. Los datos sealados a continuacin estn fundados en el presente estudio de opinin, y en un anlisis sobre la confianza en la regin latinoamericana (Rojas Aravena, 2010). Tradicionalmente en Amrica Latina se ha privilegiado la construccin de relaciones sociales mediante el vnculo consanguneo, o relaciones de parentesco, en un sentido ms extenso. Al interior de la familia se presenta un alto grado de familiaridad, de confianza fundada en el conocimiento, la cercana, la proximidad y la presencia. Se trata de un vnculo con alguien que se conoce desde siempre, y que por lo tanto, permite predecir su comportamiento y adecuar las expectativas. Paradjicamente, el peso otorgado a las relaciones familiares ha repercutido negativamente sobre la confianza interpersonal, pues la sobrevaloracin de lo conocido
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(lazos fuertes) se traduce en una baja disposicin a la incorporacin del extrao (lazos dbiles), que es la base de la incorporacin de lo diferente y de la generacin de confianza. Las sociedades latinoamericanas se ubican en el polo de la sociabilidad, y no en el de la asociatividad. La sociabilidad se manifiesta en la potencia del vnculo familiar, esto provoca que los latinoamericanos se agrupen con personas conocidas para realizar sus actividades, lo que dificulta que trasciendan hacia relaciones con personas extraas, o que, si lo hacen, antes deban transitar de una relacin de extraos a una de conocidos. Adems, la intensidad del vnculo familiar empuja a los latinoamericanos a privilegiar la lealtad hacia el conocido antes que la confianza hacia el extrao ( Valenzuela y Cousio, 2000) . El Grfico 1 muestra el nivel de confianza que sienten los latinoamericanos por los otros miembros de su comunidad. Los porcentajes son superiores a los de la confianza interpersonal en general. Mientras sta ltima apenas supera el 25% en los pases con mayores porcentajes, la confianza en los miembros de la comunidad sobrepasa el 40% en todos los casos. Los datos respaldan la aseveracin de que Amrica Latina tiende a privilegiar lo conocido sobre lo extrao, y que las personas se sienten ms cmodas en su entorno inmediato, por el mayor conocimiento que tienen de ste. Por ello, desarrollar y producir conocimiento contribuye con el desarrollo de la confianza.

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Francisco Rojas Aravena Grfico 1 Amrica Latina: Confianza en las comunidades por pas (2009) (En trminos porcentuales los que s confan)
Amrica Latina Venezuela Uruguay Rep.Dominicana Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Costa Rica Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina 0 10 20 30 40 53,5 56,1 45,2 55 56,2

Gobernabilidad y gobierno local. Un desafo esencial para la convivencia democrtica

62,8 67,1

46,9 50,4 50,6 47,5 50,3

grandes conglomerados de personas es baja, costosa, ineficiente y con alcance limitado. Todos estos problemas se agravan en el contexto actual de globalizacin (Valenzuela y Cousio, 2000). Al analizar el nivel de participacin de los latinoamericanos en organizaciones sociales y polticas, el Grfico 2 muestra que la participacin de los latinoamericanos es relativamente baja. En la mayora de los pases menos de un tercio de la poblacin forma parte de alguna organizacin. El pas con mayor participacin es Uruguay (40,8%) y llega al menor nivel en Mxico, con poco ms del 10%.
Grfico 2 Amrica Latina: En los ltimos 12 meses ha colaborado de alguna forma en alguna institucin social o poltica (2009) (En trminos porcentuales los que s han colaborado)
Venezuela Uruguay Rep. Dominicana Per Paraguay Panam Nicaragua Mexico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Costa Rica Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina 0 10 31 21,9 19,4 22 18,7 24,2 31,6 31,7

55,4 54,5

47,1 47,5 50

63,4

53,5 60 70 80

40,8

Fuente: FLACSO, Estudio de opinin pblica en Latinoamrica 2009-2010, San Jos, Costa Rica, FLACSO/IPSOS/AECID, 2010. Disponible en: http://www.flacso.org/publicaciones/flacso-ipsos-final/

12,5 15,6 14,4

Francis Fukuyama, en su anlisis referido a la confianza, indica con respecto a las sociedades latinoamericanas que la alta confianza entre el mismo grupo, combinada con la baja confianza entre los distintos grupos, provoca sociedades con un sistema moral de dos grados o niveles. El buen comportamiento es reservado para la familia y los amigos cercanos, mientras que se aplican estndares ms bajos con el resto de las personas. Segn el autor, esto constituye la base cultural de la corrupcin en Amrica Latina, actividad vista como una forma legtima de buscar proteger los intereses familiares (Fukuyama, 2001). Tanto la sociabilidad como la asociatividad son modos de resolver y enfrentar el problema de lo extrao; en un caso, dicha condicin se mantiene, y los vnculos se sostienen en la confianza; en otro, es imperioso disolver esa condicin para sostener un vnculo aceptable mediante el recurso de la familiaridad. La sociabilidad presentar entonces problemas de escala, porque la probabilidad de hacer conocido lo desconocido con
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15,8 16,2 20

22,6 29,4 31,3 23,4 30 40 50

Fuente: FLACSO, Estudio de opinin pblica en Latinoamrica 2009-2010, San Jos, Costa Rica, FLACSO/IPSOS/AECID, 2010. Disponible en: http://www.flacso.org/publicaciones/flacso-ipsos-final/

El Grfico 3 muestra el tipo de organizaciones de las que forman parte los latinoamericanos. Sin contar la categora de otro tipo de organizacin, en primer lugar estn las organizaciones comunales (26,2%), seguidas por las agrupaciones religiosas (17,9%) y los partidos polticos nacionales (17,8%). Si a la categora de partidos nacionales se le suma la organiza13

Francisco Rojas Aravena

Gobernabilidad y gobierno local. Un desafo esencial para la convivencia democrtica

cin de partidos locales, ambos alcanzaran el 24,5% y ocuparan el segundo lugar. Resulta interesante que, pese al bajo nivel de confianza que gozan los partidos polticos, estos se siguen manteniendo como uno de los principales mecanismos de asociacin y participacin de los ciudadanos. El peso de las organizaciones comunales nuevamente reafirma los patrones de sociabilidad de Amrica Latina, y la participacin en organizaciones religiosas est a tono con la alta confianza depositada en las Iglesias de la regin.
Grfico 3 Amrica Latina: Participacin en organizaciones sociales y polticas (2009) (En trminos porcentuales)
35 30 25 20 15 10 5 0
Partico poltico nacional Partido poltico local 6,7 9,3 3,9 2,4 Org. Org. Sindicato comunal empresarial nacional Asoc. mujeres Asoc. jvenes 4,1 1 Asoc. Agrupacin Otro tipo indgenas religiosa de organizacin 17,8 17,9 26,2

30,6

Fuente: FLACSO, Estudio de opinin pblica en Latinoamrica 2009-2010, San Jos, Costa Rica, FLACSO/IPSOS/AECID, 2010. Disponible en: http://www.flacso.org/publicaciones/flacso-ipsos-final/

Desafos democrticos, ciudades y gobiernos locales en el rea andina En este contexto se desarroll una lnea de investigacin para la regin andina, Gobiernos locales, desafos democrticos y ciudades andinas, realizada por la Sede Acadmica de FLACSO Ecuador, bajo la coordinacin de Alfredo Santillana, Coordinador del Programa de Estudios de la Ciudad, y el investigador Jaime Erazo. La presente publicacin presenta
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los resultados de este trabajo desarrollado por un equipo de cinco investigadores, de cada uno de los pases de la Regin Andina. Sus trabajos analizan el estado de la situacin de los gobiernos locales en torno a una serie de temas: anlisis de la Constitucin Poltica en el tema de gobiernos locales, procesos de descentralizacin de los gobiernos locales, competencias municipales, financiamiento municipal, asociativismo, principales actores en temas municipales y cooperacin internacional. La publicacin presenta un anlisis de la legislacin relevante relacionada a los temas mencionados anteriormente, y se desarrolla en cinco captulos que presentan el estado de situacin para cada uno de los pases de la regin. En el captulo correspondiente a Venezuela, Gobierno local y democracia en Venezuela, desarrollado por Julio de Freitas Taylor, se describen y analizan nuevas prcticas implementadas en los gobiernos locales, regionales y en el Gobierno central, junto con los nuevos agentes sociales que han surgido en el escenario poltico venezolano; y el efecto de ste como una nueva cultura poltica. De esta forma se intenta determinar hasta qu punto se han fortalecido o propuesto nuevos espacios para la participacin ciudadana en los gobiernos locales, mediante elementos democratizadores del poder, o si por el contrario, se trata de una estructura que conlleva una re-centralizacin y el desarrollo del nuevo modelo clientelar. La investigacin correspondiente a Colombia, Actualidad, diagnstico y anlisis de municipios en la Regin Andina. Caso: Colombia, efectuado por Carmenza Saldas B., contiene el resultado de la revisin de fuentes y el anlisis crtico sobre el tema de la descentralizacin en Colombia; la tesis central del texto es que, pese a los esfuerzos de los ltimos 25 aos por afianzar la descentralizacin como elemento de gestin, planeacin y participacin poltica, la primera dcada del siglo XXI ha presenciado un retorno sistemtico hacia el centralismo, justificado en criterios fiscales y en la consolidacin del presidencialismo como elemento central de la gestin y la toma de decisiones en los niveles central y territorial. En el captulo sobre Ecuador, Perspectivas democrticas de los gobiernos locales en Ecuador, ejecutado por Sebastin Mantilla Baca, fueron dos los objetivos que guiaron la investigacin; en primer lugar la realizacin de un diagnstico de los gobiernos locales en Ecuador, y en se15

Francisco Rojas Aravena

Gobernabilidad y gobierno local. Un desafo esencial para la convivencia democrtica

gundo lugar, un anlisis crtico del proceso de reforma del Estado que se ha impulsado desde la aprobacin de la nueva Constitucin en 2008. El estudio acerca de Per, Situacin de las municipalidades en Per. Desafos para la gestin de las ciudades, desarrollado por Julio Caldern Cockburn, presenta un diagnstico sobre la organizacin municipal en el Per para identificar sus demandas y la viabilidad que contribuyan al cumplimiento de sus objetivos y responsabilidad poniendo nfasis en los desafos para la gestin de las ciudades. La investigacin concluye que hay avances en el proceso de descentralizacin, especialmente a travs de la mayor transferencia de fondos del Gobierno nacional a las municipalidades, pero que stas reciben cada vez ms funciones para las cuales no se encuentran preparadas ni capacitadas; no resultando clara la funcin que corresponde a cada nivel del Estado, existen interferencias y la autonoma municipal sigue siendo todava un reto por delante. En el anlisis desarrollado para Bolivia, Los municipios bolivianos: una aproximacin, realizado por Carmen Ledo de Cossio, el objetivo fue sistematizar la informacin relativa a la elaboracin de un diagnstico correspondiente al proceso de municipalizacin boliviano, con miras a entender su problemtica, dado que la historia de Bolivia muestra la presencia de distintas fases o tipos de desarrollo, en donde el capital humano y el capital social han jugado roles diferentes, y sus resultados se expresan en la marcada heterogeneidad histrico estructural, expresada en las profundas brechas econmicas, sociales, polticas, ambientales, espaciales y culturales existentes en su territorio. Expreso el agradecimiento a FLACSO Ecuador, a su Director, Adrin Bonilla, al Coordinador del Proyecto, profesor Santillana y al profesor Erazo. El xito del trabajo realizado en la Regin Andina se debe al esfuerzo de esta sede. Tambin expreso nuestro agradecimiento a los colegas que analizaron las diferentes situaciones nacionales que componen los captulos de este libro. El apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) ha sido fundamental para el xito de los trabajos realizados en torno a la gobernabilidad y la convivencia democrtica en Amrica Latina, y al anlisis que desde las ciudades y los gobiernos locales FLACSO ha realizado, con el fin de proponer recomendaciones de poltica en estas materias. Parte importante de los resultados generales de
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este proyecto pueden ser analizados en la pgina web: www.flacso.org. Sin duda este libro contribuir a un mejor conocimiento de las prcticas a nivel local, y de las formas en las cuales las experiencias exitosas pueden ser replicadas para producir una ms profunda y mejor convivencia democrtica en nuestra regin. La gobernabilidad y la convivencia democrtica se afianzan con ms democracia, con lderes que puedan, desde el Estado democrtico, efectivizar el imperio de la ley, organizar la seguridad de sus ciudadanos y proteger sus derechos. Estos lderes polticos deben construir consensos, establecer mecanismos de negociacin y decisin para fortalecer las instituciones; en definitiva, ser capaces de formular polticas de Estado. Por ello, la poltica es importante. Es deber de todos legitimarla y hacerla transparente y participativa para el conjunto de los ciudadanos, desde el barrio a los temas nacionales e internacionales. La poltica es la que asegura mejores decisiones. La poltica es la que posibilita disear y construir bienes pblicos en el barrio, la ciudad, el municipio, el pas y en la regin. Bibliografa Caldern, Rodolfo (2010). Gobierno municipal y seguridad ciudadana. En Centroamrica y Repblica Dominicana: reflexiones y propuestas para la accin, Rodolfo Caldern (Compilador). San Jos, Costa Rica: FLACSO, DEMUCA, AECID. FLACSO, IPSOS, AECID (2010). Estudio de opinin publica en Amrica Latina 2009-2010. Gobernabilidad y Convivencia Democrtica en Amrica Latina. www.flacso.org . San Jos, Costa Rica. Fukuyama, Francis (2001). Social capital, civil society and development. Third World Quaterly, 22(1): 11-12 Nueva York. Rojas Aravena, Francisco (2010). Confianza: base para la gobernabilidad y la convivencia democrtica en Amrica Latina y el Caribe. V Informe Secretario General. En prensa. San Jos, Costa Rica: FLACSO. Valenzuela, Eduardo y Carlos Cousio (2000). Sociabilidad y asociatividad. Un ensayo de sociologa comparada. Estudios Pblicos 77: 335. Santiago, Chile, verano.
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Gobierno local y democracia en Venezuela


Julio de Freitas Taylor*

Constitucin Poltica La actual Constitucin Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV) se enmarca en una serie de cambios polticos, econmicos y sociales que dan como resultado la ruptura del tradicional modelo bipartidista, vigente desde 1958, hasta la eleccin, en 1998, del actual presidente Hugo Chvez Fras y la re-arquitectura de la estructura jurdicoinstitucional del Estado. Ese mismo ao, un mes antes se haba elegido con la misma base electoral a un Congreso bicameral en el cual estaban representadas la mayora de las fuerzas polticas del momento. De la mano del nuevo presidente llegaron al poder los que, hasta entonces, conformaban minoras que haban ocupado un lugar relegado en la poltica venezolana. Lo mismo suceder con muchos de los oficiales que haban formado parte de los intentos de golpe, liderados por el entonces Teniente Coronel Hugo Chvez, de febrero y noviembre de 1992. La gestin del presidente Hugo Chvez se inicia y se desarrolla en medio de un escenario convulsionado tanto en el aspecto social como en
* Antroplogo. Universidad Central de Venezuela. Especialista en Hbitat en Pases Amaznicos. Universidade Federal do Par. Magister en Planificacin Urbana. Mencin Poltica y Accin Local. Universidad Central de Venezuela. Candidato a Doctor en Urbanismo. Profesor de la Escuela de Historia y de la Maestra en Planificacin Urbana de la Universidad Central de Venezuela.

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Julio de Freitas Taylor

Gobierno local y democracia en Venezuela

el poltico. A la par de ser considerado por muchos como un gobierno de fuertes rasgos personalistas y autoritarios, con una tendencia a excluir totalmente a la oposicin, se ha criticado de manera reiterada la participacin cada vez mayor de miembros de la Fuerza Armada en los componentes del Gobierno, dentro de cargos claves en la administracin pblica; esto trae como consecuencia una creciente oposicin por parte de varios sectores de la vida nacional. Como primer paso para los cambios que el nuevo presidente y su equipo de gobierno propusieron al pas, se apunt la aprobacin de una Asamblea Nacional Constituyente, para esto se realiz un referndum consultivo, el 25 de abril de 1999, y un referndum aprobatorio para la redaccin de la nueva Carta Magna, el 15 de diciembre del mismo ao. Asimismo, la nueva Asamblea Nacional Constituyente asumi el control del Poder Legislativo y estableci la disolucin del Congreso Nacional, el 22 de diciembre de 1999; inmediatamente despus cesaron las funciones de sus senadores y diputados. En esta nueva Constitucin, a los tres poderes clsicos del Estado venezolano: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, se les suman: el Poder Electoral, ejercido por el Consejo Nacional Electoral como ente rector, y sus organismos subordinados: la Junta Electoral Nacional, la Comisin de Registro Civil y Electoral y la Comisin de Participacin Poltica y Financiamiento (Art. 292) y el Poder Ciudadano, constituido por la Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico y la Contralora General de la Repblica, que en conjunto conforman el Consejo Moral Republicano (Art. 273). La democracia perder as su tradicional adjetivo de representativa, quedando totalmente fuera del texto constitucional, y asumiendo la forma de participativa y protagnica, dentro de un Estado de justicia federal y descentralizado, tal como seala su prembulo:
con el fin supremo de refundar la Repblica para establecer una sociedad democrtica, participativa y protagnica, multitnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado, que consolide los valores de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien comn, la integridad territorial, la convivencia y el imperio de la ley para esta y las futuras generaciones (Prembulo). 20

En el mismo sentido, se puede leer en el Artculo 4:


La Repblica Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado en los trminos consagrados en esta Constitucin, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperacin, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.

As tambin estos principios se ratifican en el Artculo 6, que dispone:


El gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela y de las entidades polticas que la componen es y ser siempre democrtico, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables.

En esta constitucin se incorporan, a travs del artculo 184, por primera vez mecanismos de participacin directa de los ciudadanos en asuntos pblicos, descentralizacin y transferencia de servicios pblicos:
La Ley crear mecanismos abiertos y flexibles para que Estados y Municipios puedan descentralizar y transferir a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que stos gestionen, promoviendo as de: Transferencia de servicios en materia de salud, educacin, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambientales, mantenimiento de reas industriales, mantenimiento y conservacin de reas urbanas, prevencin y proteccin vecinal, construccin de obras y prestacin de servicios pblicos. Participacin de las comunidades y ciudadanos o ciudadanas, a travs de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulacin de propuestas de inversin ante las autoridades estatales y municipales encargadas de la elaboracin de los respectivos planes de inversin, as como en la ejecucin, evaluacin y control de obras, programas sociales y servicios pblicos en su jurisdiccin. Participacin en los procesos econmicos, estimulando la expresin de la economa social mediante cooperativas, cajas de ahorro, mutualistas y otras formas asociativas. Participacin de los trabajadores o trabajadoras y comunidades en la gestin de las empresas pblicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios.

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Julio de Freitas Taylor


Creacin de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de bienestar social, propendiendo a su permanencia mediante el diseo de polticas participativas. Creacin de nuevos sujetos de descentralizacin a nivel de parroquias, comunidades, barrios y vecindades, con el fin de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestin pblica de los gobiernos locales y estatales, y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administracin y control de los servicios pblicos estatales y municipales. Participacin de las comunidades en actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de vinculacin de stos con la poblacin.

Gobierno local y democracia en Venezuela

As, la adopcin de esta concepcin participativa por parte del Estado busca favorecer la creacin de estructuras de organizacin ms flexibles y abiertas en los diferentes niveles de gobierno, y espacios territoriales donde el ciudadano se convierta en gerente y garante; sujeto poltico al cual se le deben suministrar, desde el Estado, los elementos necesarios para el cumplimiento de este nuevo rol de elemento activo en la poltica nacional y, particularmente, en la gestin local. En correspondencia con lo antes expuesto, el Artculo 16 de la Constitucin seala:
Con el fin de organizar polticamente la Repblica, el territorio nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito Capital, el de las dependencias federales y el de los territorios federales. El territorio se organiza en Municipios. La divisin poltico-territorial ser regulada por ley orgnica, que garantice la autonoma municipal y la descentralizacin poltico administrativa. Dicha ley podr disponer la creacin de territorios federales en determinadas reas de los Estados, cuya vigencia queda supeditada a la realizacin de un referendo aprobatorio en la entidad respectiva. Por ley especial podr darse a un territorio federal la categora de Estado, asignndole la totalidad o una parte de la superficie del territorio respectivo.

Este nuevo modelo plantea una nueva forma de relacin entre el Estado y los ciudadanos, en el que la democracia de los partidos es sustituida por la participacin protagnica de la ciudadana. Esto puede verse en detalle en el artculo 62 de esta Constitucin, el cual dispone, lo que seala el siguiente esquema: Adicionalmente, en su artculo 70, la Constitucin establece los siguientes mecanismos para hacer efectiva la participacin ciudadana:

Medios de Participacin y protagonismo en el Pueblo


La eleccin de cargos pblicos, el referendo, la consulta popular, la revocacin del mandato, las iniciativas legislativas, constitucionales y constituyentes, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones sern de carcter vinculante, entre otros. Las instancias de atencin ciudadana, la autogestin, la cogestin, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carcter nanciero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y dems formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperacin y la solidaridad.

En esta direccin se inscribe el Artculo 136, el cual reza:


El Poder Pblico se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Pblico Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Cada una de las ramas del Poder Pblico tiene sus funciones propias, pero los rganos a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s en la realizacin de los fines del Estado.

La ley establecer las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participacin previstos en este artculo.

Poltico

Social y Econmico

En general, la Constitucin define a la Repblica de Venezuela como Estado Federal, y consagra los siguientes principios: Del Estado Federal: integridad territorial, cooperacin, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.

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Julio de Freitas Taylor

Gobierno local y democracia en Venezuela

Del Gobierno: democrtico, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables. De la Organizacin Territorial: se divide en estados, un distrito capital, dependencias federales y los territorios federales. El territorio se organiza en municipios. Consagra adems la garanta de la autonoma municipal y la descentralizacin poltico-administrativa. El principio de integridad territorial plantea una poltica de unidad nacional, al establecer que la Repblica Bolivariana de Venezuela es un solo Estado, integrado por partes diferenciadas pero sobre las cuales ejerce la soberana. El hecho de que se disee una estructura de tres niveles territoriales no rompe con la unidad del Estado, sino que busca, en teora, reconocer la diversidad nacional, con lo que se refuerza la estabilidad del sistema de gobierno, permitiendo la gobernabilidad democrtica y abriendo espacios que coadyuven a la manifestacin de la diversidad socio-cultural del pas. En el artculo 159 se reitera este principio, al disponer que los Estados son iguales entre s, y quedan obligados a mantener la independencia, soberana e integridad del territorio nacional, as como a cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las leyes de la Repblica. A travs de los principios de cooperacin y concurrencia se define la poltica de participacin e interdependencia de los tres entes territoriales en la realizacin de los fines de funcionamiento del Estado. Este se refiere bsicamente a las competencias de cada uno de los niveles territoriales del Gobierno. De ello se deduce una interdependencia poltica entre cada uno de estos niveles, en el marco de una cooperacin intergubernamental que disponga de instituciones que hagan esto posible, como el Consejo Federal de Gobierno, los Consejos Estadales de Coordinacin de Polticas Pblicas y los Consejos Locales de Planificacin Pblica. Mencin especial merece el Artculo 185 de la CRBV, mediante el cual se establece la creacin de un Consejo Federal de Gobierno; dicho Consejo ser el ente encargado de establecer relaciones entre los distintos niveles de gobierno en el mbito nacional. Siguiendo el Artculo anteriormente sealado, el Consejo Federal de Gobierno funciona como una instancia de planificacin y coordinacin
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de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y la transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, generando polticas pblicas para el cumplimiento de los principios que definen al Estado como federal y descentralizado, y del cual depender el fondo de Compensacin Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones pblicas que promuevan el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperacin y complementacin de las polticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades pblicas territoriales, y que apoyen especialmente en la dotacin de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. Apenas hasta ahora, una dcada despus de haberse establecido en la CRBV, febrero de 2010, se aprob la segunda discusin en la Asamblea Nacional sobre la Ley de Creacin de este Consejo Federal de Gobierno, y con ello, la Ley Orgnica del Consejo Federal de Gobierno (LOCFG), publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria No. 5.963 de fecha 22 de febrero de 2010 y, por ltimo, el Reglamento de dicha ley (RLCFG), publicado en Gaceta Oficial No. 39.382 de fecha 9 de marzo de 2010. En medio de la polarizacin poltica existente en el pas existen opiniones muy diversas acerca de si efectivamente dicha ley contribuir a la descentralizacin y a una ms justa distribucin de los recursos nacionales hacia los gobiernos regionales y municipales, o si, por el contrario, se tratar de una instancia que controlar desde el poder central todas las decisiones en competencias y recursos que puedan manejar los gobernadores y alcaldes. Por otra parte, amparados en los principios de corresponsabilidad entre la ciudadana y el Estado, establecidos en esta Constitucin, se ha promovido desde el Estado el empoderamiento de las comunidades o Poder Popular, que se adelantar con nfasis a partir del ao 2007, en el cual se crean nuevos mecanismos de participacin, donde el poder ciudadano establecido en la Constitucin se diluir, para hablarse del poder popular1.
1 En enero de 2007 se modifica la adscripcin de institutos autnomos y otros entes descentralizados para ser incorporados al funcionamiento de la administracin central y, a travs de la reforma del funcionamiento de la administracin central, dar paso a la constitucin de los Ministerios del Poder Popular, en donde se articula directamente a la Presidencia de la Repblica con las comunidades organizadas, as como se da el seguimiento y control de las Misiones Bolivarianas (programas sociales en el mbito social, educativo, salud, infraestructura, etc.), con lo cual se reafirma la centralizacin como estructura y como prctica del sistema poltico.

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Entre estos mecanismos que se proponen como coadyuvantes a esta participacin protagnica se pueden sealar, por una parte los referendos, presupuestos participativos, la cogestin, las cooperativas, asambleas de ciudadanos y, posteriormente, los consejos comunales, y en el ao 2009, la consolidacin de una nueva geopoltica territorial y constitucin de ese poder popular, al crearse instancias desde el Poder Ejecutivo que promovern la creacin de las comunas2 como unidades de organizacin social y poltica de la ciudad socialista, con personalidad jurdica y autonoma dentro de los lmites de la constitucin y las leyes. Sin embargo, aunque de manera discursiva la mayora de estos mecanismos pudieran pensarse como formas efectivas de participacin de la sociedad civil, muchos de ellos, por su esencia de ser estrategias, que en la prctica se traducen como de arriba hacia abajo (Top-Down), es decir, desde el Gobierno central hasta las comunidades, presentan en la mayora de los casos una marcada tendencia impositiva con la lnea de Gobierno. Paralelamente, estas formas de participacin pueden, asimismo, descargar responsabilidades exclusivas de los gobiernos, sean stos de mbito central, regional o local, y dejarlas en manos de grupos organizados que no necesariamente estn preparados, tanto desde el punto de vista social como desde el tcnico, para asumirlas. Espacios de los gobiernos locales: procesos de descentralizacin El fin ltimo de la descentralizacin poltico-administrativa es el de fortalecer la democracia, esto es, democratizar el poder y los procesos de toma de decisiones mediante su traslado al mbito ciudadano, e incluso, potenciar la participacin ciudadana en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas desde el Estado, as como el de maximi2 El 3 de marzo de 2009, como resultado de la fusin del Ministerio del Poder Popular para la Participacin y Proteccin Social con el Ministerio de Economa Comunal se crea el Ministerio del Poder Popular para las Comunas, que tendr como fin promover polticas de fortalecimiento y acompaamiento del poder popular para que sea el pueblo organizado desde abajo quien vaya trabajando en la construccin de un nuevo modelo poltico-territorial (Entrevista a Isis Ochoa, Viceministra de Formacin Comunal del Ministerio del Poder Popular para las Comunas www.minci,gob.ve/entrevistas/3/189193/mpcomunas_trabaja_en.html )

zar la eficiencia en la prestacin de ciertos servicios y competencias que se han concentrado en el nivel nacional o central. En este sentido, la descentralizacin se trata de una redistribucin del poder del Estado, que funcionalmente est concentrado en el Poder Ejecutivo o presidente, y espacialmente se encuentra localizado en las grandes capitales. El investigador ecuatoriano Fernando Carrin (Carrin, 2008), seala, a justo ttulo, que para lograr este fin se hace imperativo tomar en cuenta tres dimensiones clave de la descentralizacin. La primera se refiere a un plano horizontal, al interior de cada nivel, para contrarrestar los presidencialismos bajo sus mltiples formas; la segunda dimensin se refiere a un plano vertical entre cada uno de los niveles, que tiene la finalidad de ampliar las bases sobre las cuales descansa el poder; por ltimo, un plano paralelo, para afianzar una democracia territorial. El proceso de descentralizacin en Venezuela se establece despus de que la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) propusiera los lineamientos para convertirla en ley, y planificara su implementacin; pero sera intempestivamente a partir de la movilizacin social que sufriera el pas en 1989, conocida como el Caracazo, que se adelantara este proceso. A la sombra de esta explosin social se llevan a cabo, a finales de ese mismo ao, las primeras elecciones directas para gobernadores y alcaldes, con una abstencin del 54%. La dcada de los aos noventa se inicia teniendo como contexto una gran tensin social, con un plan de ajuste estructural y de estabilizacin econmica, liderado, no por los tradicionales polticos, sino ms bien por grupos de economistas y gerentes de amplia trayectoria entre grupos acadmicos y empresariales. En el ao 1992 se producen dos intentos de golpe de Estado con el Teniente Coronel Hugo Chvez Fras como uno de sus principales organizadores; el primero se da el 4 de febrero, y el otro el 27 de noviembre. Ese mismo ao, en medio de un escenario poltico en ebullicin, se desarrollan las segundas elecciones de gobernadores y alcaldes. Luego de diez aos, el incipiente proceso de descentralizacin ha venido sufriendo una serie de retrocesos, no siempre explcitos desde el punto de vista jurdico, elemento que hace difcil su estudio y evaluacin, pues
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pareciera encontrarse, al menos desde el punto de vista discursivo, en constante flujo desde la centralizacin, hacia la descentralizacin y posteriormente hacia una nueva re-centralizacin. Desde la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV) se establece, en sus artculos 4, 6, 157 y 158, los alcances de la poltica de Estado para la descentralizacin:
Artculo 4: La Repblica Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado en los trminos consagrados en esta Constitucin y se rige por los principios de cooperacin, solidaridad, correspondencia y corresponsabilidad. Artculo 6: El gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela y de las entidades polticas que la componen es y ser siempre democrtico, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables. Artculo 157: La Asamblea Nacional, por mayora de sus integrantes podr atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin. Artculo 158: La Descentralizacin, como poltica nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales.

Poco tiempo despus de haber sido sancionado el nuevo marco constitucional, se constata la creacin y promulgacin de figuras como el Plan Bolvar 2000, concebido como una misin de accin cvico-militar de emergencia que tena la finalidad de atender las necesidades sociales del pas en materia de salud, educacin, infraestructura y empleo; y el Fondo nico Social (FUS), que se cre como servicio autnomo sin personalidad jurdica, adscrito al Ministerio de Salud y Desarrollo Social, con el objeto de concentrar en un solo ente la captacin y administracin de los recursos, para lograr la optimizacin de las polticas, planes y regulacin de los programas sociales destinados a fortalecer el desarrollo social, la
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salud integral, la educacin y el impulso de la economa popular, como instrumentos que centralizan y ejecutan recursos, programas sociales e inversiones con poca o ninguna relacin con entes y poderes locales, incluso delegando en la Fuerza Armada el manejo de tales recursos. Por otra parte, tomando el concepto de autonoma presente en el Artculo 3 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (LOPPM) sancionada en mayo de 2005 (G.O. 38204), que sustituye a la Ley Orgnica de Rgimen Municipal (LORM) del 15 de junio de 1989 (G.O. 4.109), se consolidan elementos clave para el proceso de descentralizacin venezolana. As, la autonoma es la facultad que tiene el Municipio para elegir sus autoridades, gestionar las materias de su competencia, crear, recaudar e invertir sus ingresos, dictar el ordenamiento jurdico municipal, as como organizarse con la finalidad de impulsar el desarrollo social, cultural y econmico sustentable de las comunidades locales, y los fines del Estado, de lo cual se derivar, conforme al Artculo 4 de la misma LOPPM, la creacin de instancias, mecanismos y sujetos de descentralizacin conforme a la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la ley. En este sentido aparece la figura de los Consejos Comunales (CC), que sustituyen a las Asociaciones de Vecinos, instancia que tendr su propia Ley de Consejos Comunales (LCC de abril de 2006. G.O No. 5.806) posteriormente, sustituida por la Ley Orgnica de los Consejos Comunales (LOCC de fecha 28 de diciembre de 2009, G.O No. 39.335) y que en la prctica, con relacin a la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica (LCLPP G.O N 37.463 del 12 de junio de 2002), y la Ley del Poder Pblico Municipal (LOPPM) se llenan de contradicciones, no siendo complementarias sino ms bien discordantes. En ambas versiones de la Ley de los Consejos Comunales se establece el enlace de coordinacin con las instancias del Poder Ejecutivo a nivel central, y no a nivel municipal, con lo que se diluye el novedoso proceso establecido en la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica (LCLPP) de planificacin local de las polticas pblicas con actores del poder ejecutivo y legislativo municipal y la comunidad organizada; se dictamina que se debe ejercer el enlace directamente con el poder central, a travs de la conformidad de su registro (Art. 20 LCC) y la aprobacin de proyectos y su financiamiento (art. 29 LCC) por parte de la Comisin
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Presidencial del Poder Popular y la coordinacin del ejercicio de sus funciones con los rganos del Poder Ciudadano (art. 35 LOCC). Es as que el artculo 56 de la LOCC establece:
El Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participacin ciudadana dictar las polticas estratgicas, planes generales, programas y proyectos para la participacin comunitaria en los asuntos pblicos y acompaara a los Consejos Comunales en el cumplimiento de sus fines y propsitos, y facilitarn la articulacin en las relaciones entre stos y los rganos y entes del Poder Pblico.

y el autogobierno de las ciudades, a travs de los consejos comunales, consejos de trabajadores, consejos estudiantiles, consejos campesinos, consejos artesanales, consejos de pescadores, consejos deportivos, consejos de la juventud, consejos de adultos, concejos de mujeres, consejos de personas con discapacidad y otros entes que seale la ley (CNE, Propuesta de Reforma Constitucional, Artculo 136).

Cabe preguntarse, entonces: qu tipo de participacin ciudadana se promueve con estas leyes? Pareciera tratarse de una mera participacin instrumental y administrativa, con un fuerte componente centralizador. Desde esta perspectiva, el apoyo al proceso de la descentralizacin por parte del Estado en la ltima dcada no siempre se ha mostrado transparente, al punto que algunas veces pareciera ser un elemento meramente retrico, pues constantemente se asiste a un proceso sostenido de socavamiento de los entes, competencias, materias y atribuciones de las regiones y de los poderes locales. El 2 de febrero de 2007 el Presidente de la Repblica somete a consideracin, por va de Referndum, una propuesta de reforma de la Carta Magna en la cual se propona dar rango constitucional al proyecto socialista. En dicha propuesta se planteaba una nueva distribucin del poder pblico territorial, y la creacin de una nueva figura sin base en el sufragio, pero que servira, a su juicio, para que el pueblo ejerciera directamente la soberana, mediante el llamado Poder Popular, as leemos:
El Poder Pblico se distribuye territorialmente en la siguiente forma: el Poder Popular, el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. Con relacin al contenido de las funciones que ejerce, el Poder Pblico se organiza en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. El Pueblo es el depositario de la soberana y la ejerce directamente a travs del Poder Popular. ste no nace del sufragio ni de eleccin alguna, sino de la condicin de grupos humanos organizados como base de la poblacin. El Poder Popular se expresa constituyendo las comunidades, las comunas 30

As tambin, se somete a discusin en esta propuesta la modificacin del Artculo 16 de la CRBV. Se propone una nueva organizacin polticaterritorial, denominada Nueva Geometra del Poder, que desplazara a estados y municipios como unidad primaria:
El territorio nacional se conforma, a los fines poltico-territoriales y de acuerdo con la nueva geometra del poder, por un Distrito Federal, en el cual tendr su sede la capital de la Repblica Bolivariana de Venezuela, por los estados, las regiones martimas, los territorios federales, los municipios federales y los distritos insulares. Los estados se organizan en municipios. La unidad poltica primaria de la organizacin territorial nacional ser la ciudad, entendida sta como todo asentamiento poblacional dentro del municipio, e integrada por reas o extensiones geogrficas denominadas comunas. Las comunas sern las clulas sociales del territorio y estarn conformadas por las comunidades, cada una de las cuales constituir el ncleo territorial bsico e indivisible del Estado Socialista Venezolano. A partir de la comunidad y la comuna, el Poder Popular desarrollar formas de agregacin comunitaria poltico territorial, las cuales sern reguladas en la ley nacional, y que constituyen formas de autogobierno y cualquier otra expresin de democracia directa. La Ciudad Comunal se constituye cuando en la totalidad de su permetro se hayan establecido las comunidades organizadas, las comunas y el autogobierno municipal, por decreto del Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros. Igualmente, el presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros, previo acuerdo aprobado por la mayora de los 31

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diputados integrantes de la Asamblea Nacional, podr decretar regiones martimas, territorios federales, municipios federales, distritos insulares, provincias federales, ciudades federales y distritos funcionales, as como cualquier otra entidad que establezca esta Constitucin y la ley, el presidente de la Repblica designar y remover las autoridades respectivas, por un lapso mximo que establecer la ley. En las regiones martimas, territorios federales, Distrito Federal, municipios federales, distritos insulares, provincias federales, ciudades federales y distritos funcionales, as como cualquier otra entidad que establezca esta Constitucin y la ley, el presidente de la Repblica designar y remover las autoridades respectivas, por un lapso mximo que establecer la ley. Los distritos funcionales se crearn conforme a las caractersticas histricas, socioeconmicas y culturales del espacio geogrfico correspondiente, as como sobre la base de las potencialidades econmicas que desde ellos sea necesario desarrollar en beneficio del pas. El Distrito Funcional podr ser conformado por uno o ms municipios o lotes territoriales de stos, sin perjuicio del estado al cual pertenezcan. La organizacin y funcionamiento de la Ciudad Federal se har de conformidad con lo que establezca la ley respectiva, e implica la activacin de una Misin Local con su correspondiente Plan Estratgico de Desarrollo. Las provincias federales se conformarn como unidades de agregacin y coordinacin de polticas territoriales, sociales y econmicas a escala regional, siempre en funcin de los planes estratgicos nacionales y el enfoque estratgico internacional del Estado venezolano. Las provincias federales se constituirn pudiendo agregar indistintamente estados y municipios, sin que stos sean menoscabados en las atribuciones que esta Constitucin les confiere. La organizacin poltico territorial de la Repblica se regir por una ley orgnica (CNE, Propuesta de Reforma Constitucional, Artculo 16).

En esta propuesta de reforma constitucional se atribuye al poder nacional la conservacin, administracin y aprovechamiento de autopistas y carreteras nacionales, y se centraliza la competencia de los puertos y aeropuertos (CNE, Propuesta de Reforma Constitucional, Art. 14). De igual manera, se plantea como potestad del Presidente de la Repblica la posibilidad de modificar la divisin poltico territorial de la Repblica, creando ciudades comunales, regiones martimas, territorios federales, municipios federales, distritos insulares, provincias federales, ciudades federales, distritos funcionales, as como cualquier otra entidad establecida por la Constitucin o la ley, y designar y remover las autoridades respectivas; regiones estratgicas de defensa, autoridades especiales para situaciones de contingencia3. Adems de esto, se incrementan las atribuciones y competencias del poder nacional, al proponerse la posibilidad de que el poder ejecutivo nacional disponga de todo lo necesario para el reordenamiento urbano, reestructuracin vial, recuperacin ambiental, seguridad personal y pblica, infraestructura, sistemas de salud, educacin, deporte y recreacin, recuperacin de sitios histricos, construccin de un sistema de pequeas y medianas ciudades (CNE, Proyecto de Reforma Constitucional, Artculo 18). Resulta relevante la propuesta de modificacin del Artculo 158 de la CRBV, el cual seala que la
descentralizacin como poltica nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales, modificndose a: El Estado promover como poltica nacional, la participacin protagnica del pueblo, transfirindole poder y creando las mejores condiciones para la construccin de una Democracia Socialista (CNE, Propuesta de Reforma Constitucional, Artculo 158).

CNE. Proyecto de Reforma Constitucional. Artculo 11. El presidente de la Repblica Bolivariana de Venezuela podr decretar Regiones Estratgicas de Defensa a fin de garantizar la soberana, la seguridad y defensa en cualquier parte del territorio y espacios geogrficos de la Repblica. Igualmente, podr decretar autoridades especiales en situaciones de contingencia, desastres o cualquier otra que requiera la intervencin inmediata y estratgica del Estado.

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Pese a no haber sido respaldada por la va de Referndum la mencionada propuesta de reforma constitucional, en la prctica muchos de los elementos presentados en sta se han venido desarrollando de manera explcita, como si la reforma hubiese sido aprobada; en este sentido, a partir de una nueva habilitacin legislativa, se comenzaron a decretar un conjunto de leyes, entre stas la Ley Orgnica de la Administracin Pblica (Decreto N 6.207 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de la Administracin Pblica, G.O. N 5.890 del 31.07.08. Artculos 1 y 2.), que reduce la potestad de los estados y municipios para regular sus respectivas administraciones pblicas. As mismo, se han producido una serie de modificaciones a varias leyes, entre ellas, la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales (LAEE) y la Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), esta ltima derogada en el mes de febrero de 2010 por la Asamblea Nacional, cuyas reformas se materializan en menos recursos y ms restricciones a las regiones en Venezuela, puesto que constituyen la fuente de financiamiento ms importante, despus de la prevista por el Situado Constitucional, el cual tambin fue afectado por la reduccin de cerca del 21% del presupuesto ordinario 2010 al calcular el barril de petrleo en 40 BsF., establecindose que todo lo que est por encima de ese precio ser dispuesto por el Gobierno nacional para el desarrollo de sus polticas y programas. En este sentido, varios alcaldes y gobernadores, as como diversos elementos de la sociedad civil, han cuestionado estas prcticas. Una de ellas, la Asociacin Civil CONVIVE (2009: 95-96) seala lo siguiente:
En los ltimos aos, los recursos de los estados y los municipios provenientes de los ingresos nacionales debieron ser mucho mayores que los percibidos. Esta situacin se debe a la sistemtica transferencia de una parte de estos ingresos al poder nacional, mediante las siguientes prcticas: La subestimacin de los ingresos ordinarios, cuya prctica consiste en calcular los ingresos estimados del presupuesto nacional por debajo de lo que se espera obtener en el ao. De esta manera, los recursos adicionales no entran al presupuesto ni al clculo de los porcentajes del situado constitucional que corresponde a los estados y los municipios.

Las reformas a las leyes de FIDES y LAEE en el ao 2006, donde se dispuso que el 30% de los recursos de estas fuentes, antes asignados en su totalidad a los estados y los municipios, se destine a los Consejos Comunales, bajo la aprobacin directa de los rganos nacionales que coordinan el trabajo de estos consejos. Igualmente, se dispuso la asignacin de recursos remanentes, no programados, ni presupuestados en el ejercicio anterior, a los estados, municipios y Consejos Comunales, correspondiendo a estos ltimos el 50% de estos recursos. Cabe destacar que adems el financiamiento del FIDES disminuy en el 2007 al reducirse la alcuota del IVA.

Mencin especial merece la promulgacin de tres instrumentos legales como son: la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico (LRPLODDTCPP) del 17 de marzo 2009 (G.O. Nro. 39.140)4 la Ley Especial sobre la Organizacin y Rgimen del Distrito Capital (LEORDC) del 14 de abril 2009 (G.O. Nro. 39.156) y la Ley del Consejo Federal de Gobierno (LCFG), aprobada en segunda discusin por la Asamblea Nacional en febrero de 2010, en la que, entre otros puntos, se faculta al Ejecutivo Nacional para intervenir bienes y servicios transferidos, atribuyndose ste la tutela de los bienes y servicios pblicos prestados por las entidades federales; y se suprimen las competencias exclusivas de los estados en materia de conservacin, administracin y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, as como de puertos y aeropuertos de uso comercial, que pasan a ser ejercidas bajo la coordinacin del Ejecutivo Nacional5, cuya competencia exclusiva le haba sido
4 Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico. Captulo II. Artculo 9: El Ejecutivo Nacional, por rgano del presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, podr decretar la intervencin conforme al ordenamiento jurdico, de bienes y prestaciones de servicios pblicos transferidos para su conservacin, administracin y aprovechamiento, a fin de asegurar a los usuarios, consumidores un ser servicio de calidad en condiciones idneas y de respeto de los derechos constitucionales, fundamentales para la satisfaccin de necesidades pblicas de alcance e influencia en diversos aspectos de la sociedad. Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico. Captulo III. Artculo 14. Es de la competencia de los estados en coordinacin con el Ejecutivo Nacional, la conservacin, administracin y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, as como de puertos y aeropuertos de uso comercial.

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transferida a los estados desde 1989, e incorporada a la Constitucin de 1999 con el agregado de coordinacin del Ejecutivo Nacional6. He aqu que el concepto constitucional de descentralizacin se desdibuja por completo en la nueva Ley Orgnica del Consejo Federal de Gobierno (LOCFG) publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria No. 5.963 de fecha 22 de febrero de 2010, en conjunto con el del Reglamento de la Ley (RLCFG) publicado en la GO No. 39.382 de fecha 9 de marzo de 2010, cuando define la descentralizacin en el Artculo 3 de este ltimo como:
Poltica estratgica para la restitucin del Poder al Pueblo Soberano, mediante la transferencia paulatina de competencias y servicios desde las instituciones nacionales, regionales y locales hacia las comunidades organizadas y otras organizaciones de base del Poder Popular, dirigidas a fomentar la participacin popular, alcanzar la democracia autntica (SIC) restituyendo las capacidades de gobierno al pueblo, instalando prcticas eficientes y eficaces en la distribucin de los recursos financieros e impulsar el desarrollo complementario y equilibrado de las regiones del pas.

des que no poseen definicin alguna en el texto constitucional, con lo cual se generan contradicciones entre la LOCFG y la propia CNRBV. Esta idea se ratifica en el artculo 4 del RLCFG, de manera que, bajo la pretendida aplicacin de la Ley, corresponder a los Estados y Municipios desprenderse de sus competencias naturales y constitucionales, para ser asumidas por las organizaciones de base del poder popular. As tambin la LOCFG incorpora la figura de los Distritos Motores de Desarrollo, al sealar en su artculo 6 que el presidente, en Consejo de Ministros, podr crear estas entidades con la finalidad de impulsar un conjunto de proyectos econmicos, sociales, cientficos y tecnolgicos destinados a lograr el desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular, en aras de facilitar la transicin hacia el socialismo. Siguiendo las definiciones contenidas en el RLCFG, en su Artculo 3, estos Distritos Motores de Desarrollo deben responder a un modelo de desarrollo sustentable, endgeno y socialista y estarn gobernados, como se expresa en su Artculo 24, por una Autoridad nica Distrital, que tendr las siguientes funciones, segn el Artculo 25:
1. Administrar eficientemente los recursos asignados a los proyectos del Distrito en funcin de la Misin y Plan Distrital. 2. Promover la participacin, organizacin y protagonismo de las comunidades y productores en los proyectos del Distrito. 3. Garantizar el buen desempeo de las instituciones de la Administracin Pblica Nacional, desconcentradas en su mbito de competencia. 4. Abordar los problemas sociales existentes en el Distrito y junto con las comunidades procurar soluciones a los mismos. 5. Promover la participacin poltica, cultural y econmica de los diversos actores sociales y organizaciones del Poder Popular de su zona de influencia. 6. Impulsar proyectos productivos acorde (SIC) con las potencialidades del Distrito Motor de Desarrollo. 7. Las dems que le sean asignadas por el presidente o presidenta de la Repblica en el Decreto de creacin del respectivo Distrito Motor de Desarrollo.

Resulta pertinente sealar que la Constitucin Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela establece que el Consejo Federal de Gobierno es el rgano encargado de la planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios (CNRBV, Art. 185); definindose en ste que dicho proceso debe llevarse a cabo solamente entre las entidades pblicas territoriales, y ms especficamente, desde el Poder Nacional hacia los Estados y Municipios, en tanto que la recin promulgada LOCFG dictamina en su artculo 2 que el CFG establecer los lineamientos para las transferencias de competencias de las entidades territoriales hacia las organizaciones de base del Poder Popular, entida6 Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico. Captulo II. Artculo 11. A fin de promover la descentralizacin administrativa y conforme a lo dispuesto en el artculo de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, se transfiere a los estados la competencia exclusiva en las siguientes materias: 3. La conservacin, administracin y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios. Cuando se trate de vas interestadales, esta competencia se ejercer mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarn los convenios respectivos 5. La administracin y mantenimiento de puertos y aeropuertos pblicos de uso comercial.

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Es notoria la coincidencia de esta nueva figura territorial con la figura de los vicepresidentes regionales, contenida en la propuesta de Reforma Constitucional planteada por va de Referndum en 2007, la cual junto a la creacin, en septiembre de 2009, del Consejo de Ministras y Ministros Revolucionarios del Gobierno Bolivariano, que actuara como un Consejo Presidencial dirigido por el Jefe de Estado, as como seis vicepresidentes y un secretario permanente (G.O. N 39.279 del 6 de Octubre de 2009), constituyen, por una parte, una violacin a la propia CRBV, que slo reconoce la figura de un vicepresidente ejecutivo, y el desconocimiento del concepto constitucional de los Estados como entidades autnomas e iguales en lo poltico, con personalidad jurdica plena, cuya autoridad corresponde al gobernador (Artculo 159-160 CRBV), as como, por otra, la institucionalizacin por va de fuerza de la reforma constitucional propuesta por el propio presidente, aunque en esta ltima la figura propuesta se denominaba vicepresidentes territoriales, pero que en concordancia con la Ley del Consejo Federal de Gobierno pudiera tener funciones parecidas a la figura planteada en la reforma constitucional antes sealada. Aunado a esto, las propias gobernaciones se han visto afectadas por este proceso de recentralizacin, particularmente en reas como salud y vivienda; por ejemplo en el estado Miranda, en el cual mediante la Gaceta Oficial nmero 39.072, decreto 6.543 de la Presidencia de la Repblica, se transfirieron al Ministerio del Poder Popular para la Salud los establecimientos y las unidades mviles de atencin mdica adscritos a la Gobernacin del estado Bolivariano de Miranda. Asimismo, a travs de un comunicado remitido por el ex presidente del Instituto de Vivienda y Hbitat de Miranda, fechado el 08 de diciembre de 2008 dirigido al Ministro de Vivienda y Hbitat (hoy Ministerio de Obras Pblicas y Vivienda), se informa de la transferencia de expedientes de las obras a su despacho, 24 complejos residenciales que se estaban construyendo bajo la responsabilidad del ejecutivo regional. En el caso de la capital venezolana se produce un fuerte elemento de recentralizacin al ser promulgada la Ley Especial Sobre la Organizacin y Rgimen del Distrito Capital (LEORDC), por medio de la cual se crean el Distrito Capital y la Ley Especial de Transferencia de Recursos y Bienes Administrados Transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Ca38

racas al Distrito Capital (G.O. N 39.170 del 4 de mayo de 2009), las cuales reducen de manera significativa las atribuciones y competencias del alcalde metropolitano, para ser transferidas a un funcionario designado directamente por el presidente de la Repblica, hecho que reduce de manera drstica no slo la autonoma municipal sino, en general, el proceso de descentralizacin que se desarrolla en Venezuela. A lo largo de los tres ltimos aos se ha asistido en Venezuela a la aprobacin de un conjunto de decretos, derogatorias, leyes y programacin de actividades de los entes del Gobierno Nacional, que, recordando la historia de la rana hervida, han ido materializando muchas de las reformas propuestas en 2007, derrotadas por la va electoral, casi imperceptiblemente, afectando seriamente la descentralizacin y la gobernabilidad local, de manera sostenida. Competencias municipales La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV) establece tres niveles territoriales claramente definidos: nacional, estadal y municipal; en cada uno de dichos niveles se presentan materias que le son propias y otras concurrentes a cada uno de estos niveles. En el caso de los municipios se plantea la autonoma en la gestin de las materias propias, es decir, en aquellas reas donde no haya concurrencia con los otros niveles de poder territorial. Es as que en el Artculo 168 de la CRBV la autonoma municipal comprende: 1- La eleccin de sus autoridades; 2- La gestin de materias de su competencia y 3- La creacin, recaudacin e inversin de sus ingresos. Siguiendo el mismo Artculo se destaca que cada una de las actuaciones del Municipio en el mbito de sus competencias debe cumplirse incorporando la participacin ciudadana al proceso de definicin y ejecucin de la gestin pblica, y al control y evaluacin de sus resultados en forma efectiva, suficiente y oportuna. La misma Carta Magna prev, en el Artculo 169, que la legislacin que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y dems entidades locales, debe establecer diferentes regme39

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nes para su organizacin, gobierno y administracin, incluyendo lo referente a la determinacin de sus competencias y recursos, tomando como parmetro las condiciones de poblacin, el desarrollo econmico, la capacidad para generar ingresos fiscales propios, la situacin geogrfica, los elementos histricos y culturales y otros factores relevantes, as como las opciones para la organizacin del rgimen de gobierno y administracin local que corresponder a los Municipios con poblacin indgena, haciendo nfasis en que la organizacin municipal debe siempre ser democrtica y responder a la naturaleza propia del gobierno local. En ese orden, la Asamblea Nacional ha producido normas que regulan la competencia municipal. En mayo de 2006 es sancionada la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (LOPPM), que sustituye la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, la cual, segn su Artculo 1, tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales, relativos al Poder Municipal, su autonoma, organizacin y funcionamiento, gobierno, administracin y control, para el efectivo ejercicio de la participacin protagnica del pueblo en los asuntos propios de la vida local, conforme los valores de la democracia participativa, la corresponsabilidad social, la planificacin, la descentralizacin y la transferencia a las comunidades y grupos vecinales organizados. En este cuerpo de leyes debe incluirse la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica (CLPP), que tiene por objeto establecer las disposiciones y bases para la organizacin y funcionamiento de los Consejos Locales de Planificacin Pblica, junto a otras que corresponden a la proteccin al consumidor y usuario, deportes, educacin, turismo, planificacin y gestin del territorio, trnsito y transporte terrestre, servicios domsticos, etc. En el caso especfico de la LOPPM, el Artculo 55, en concordancia con el Artculo 178 de la CRBV, establece una clasificacin de las competencias municipales entre propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas; sin embargo, no se encuentra en el texto de esta ley una definicin de las competencias propias, excepto bajo el calificativo de que son aquellas que forman parte del Gobierno y de la administracin de la vida local (Artculo 56); stas son:

1. El gobierno y administracin de los intereses propios de la vida local. 2. La gestin de las materias que la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y las leyes nacionales les confieran en todo lo relativo a la vida local, en especial, la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social, la dotacin y prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, la aplicacin de la poltica referente a la materia inclinara, la promocin de la participacin ciudadana y, en general, el mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad en las reas siguientes: a. La ordenacin territorial y urbanstica; el servicio de catastro; el patrimonio histrico; la vivienda de inters social; el turismo local; las plazas, parques y jardines; los balnearios y dems sitios de recreacin; la arquitectura civil; la nomenclatura y el ornato pblico. b. La vialidad urbana, la circulacin y ordenacin del trnsito de vehculos y personas en las vas municipales y los servicios de transporte pblico urbano. c. Los espectculos pblicos y la publicidad comercial en lo relacionado con los intereses y fines especficos del Municipio. d. La proteccin del ambiente y la cooperacin en el saneamiento ambiental; la proteccin civil y de bomberos; y el aseo urbano y domiciliario, incluidos los servicios de limpieza, recoleccin y tratamiento de residuos. e. La salubridad y la atencin primaria en salud; los servicios de proteccin a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; la educacin preescolar; los servicios de integracin familiar de las personas con discapacidad al desarrollo comunitario; las actividades e instalaciones culturales y deportivas; los servicios de prevencin y proteccin, vigilancia y control de los bienes; y otras actividades relacionadas. f. Los servicios de agua potable, electricidad y gas domstico; de alumbrado pblico, alcantarillado, canalizacin y disposicin de aguas servidas; de cementerios, servicios funerarios, de abastecimiento y mercados. g. La justicia de paz; la atencin social sobre la violencia contra la mujer y la familia, la prevencin y proteccin vecinal y los servicios de polica municipal, conforme a la legislacin nacional aplicable. h. La organizacin y funcionamiento de la administracin pblica municipal y el estatuto de la funcin pblica municipal. 41

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i. Las dems relativas a la vida local y las que le atribuyan la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y las leyes nacionales y estadales.

En el Artculo 57 de la misma Ley se definen las competencias concurrentes, como aquellas que el Municipio comparte con el Poder Nacional o Estadal, las cuales sern ejercidas por ste sobre las materias que le sean asignadas por la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, las leyes de base y las leyes de desarrollo. Entre stas, pudiramos citar: turismo, ambiente, salud, ganadera, pesca, entre otras, que, supone el legislador, no forman parte de la vida local. Las competencias descentralizadas, siguiendo el Artculo 58 de la LOPPM, son aquellas que el Poder Nacional o los estados pueden transferir a los municipios para su debida gestin y administracin, en concordancia con el Artculo 158 de la CRBV, que plantea que: La descentralizacin, como poltica nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales y la Ley Orgnica para la Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico. Las competencias delegadas, de conformidad con lo previsto por el artculo 59 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, son aquellas que el poder nacional o estadal puede transferir a los municipios, previa aceptacin de estos ltimos, con el fin de mejorar la eficiencia de la gestin pblica o de la prestacin de un servicio pblico. El acto de delegacin comienza a ejecutarse slo, a partir de que se hayan transferido al Municipio los recursos que se requieran para dar cumplimiento a la delegacin. Las competencias delegadas las ejercern los municipios conforme a las prescripciones contenidas en el acto de delegacin. En general, la materializacin de las competencias de los municipios se realiza mediante los siguientes instrumentos jurdicos, siguiendo el Artculo 54 de la LOPPM:
1. Las Ordenanzas: son los actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carcter de ley municipal, de aplicacin general sobre asuntos especficos de inters local, las cuales reciben, al menos, dos discusiones en das diferentes y debern ser promulgadas 42

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por el alcalde o alcaldesa para posteriormente ser publicadas en la Gaceta Municipal o Distrital, segn el caso. Durante el proceso de discusin y aprobacin de las ordenanzas, el Concejo Municipal debe consultar al alcalde o alcaldesa, y a los otros rganos del Municipio, a los ciudadanos y ciudadanas, a la sociedad organizada de su jurisdiccin, y atender las opiniones por ellos emitidas. Los Acuerdos: son los actos que dicten los concejos municipales sobre asuntos de efecto particular. Estos acuerdos deben ser publicados en la Gaceta Municipal cuando afecten la Hacienda Pblica Municipal. Los Reglamentos: Son los actos del Concejo Municipal para establecer su propio rgimen, as como el de sus rganos, servicios y dependencias. Estos reglamentos sern sancionados mediante dos discusiones y publicados en Gaceta Municipal. Los Decretos: son los actos administrativos de efecto general, dictados por el alcalde o alcaldesa y debern ser publicados en la Gaceta Municipal o Distrital. El alcalde o alcaldesa reglamentar las ordenanzas mediante decreto, sin alterar su espritu, propsito o razn y, en todo caso, debern ser publicados en la Gaceta Municipal o Distrital. Las Resoluciones: son actos administrativos de efecto particular, dictados por el alcalde o alcaldesa, el Contralor o Contralora Municipal y dems funcionarios competentes. Otros instrumentos jurdicos de uso corriente en la prctica administrativa, ajustados a las previsiones que las leyes sealen.

Las ordenanzas, acuerdos, reglamentos, decretos, resoluciones y dems instrumentos jurdicos municipales son de obligatorio cumplimiento por parte de los particulares y de las autoridades nacionales, estadales y locales. En cuanto a la ordenacin urbanstica y los planes de vivienda, es menester comentar que cuando no se le despoja la competencia al Municipio, y este ejecuta planes o programas en la materia, o cuando desde el poder central se imponen stos, de igual manera se profundiza el enfoque de planificacin rgida, centralista que ha trado como consecuencia que la teora, los aspectos administrativos y el marco legal, se conviertan en el objeto y fin del proceso de elaboracin de planes, restringiendo la participacin ciudadana y la intervencin de los planificadores a la aplicacin de estndares y normas, ignorando los mecanismos econmico43

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financieros, las circunstancias polticas y las realidades sociales que, en definitiva, hacen posible la implementacin de lo propuesto en los planes. Siguiendo los planteamientos que se manejan en la actualidad desde el Ejecutivo, en referencia a la ordenacin territorial, no cabe duda que stos afectan a los municipios, pues parecieran atender ms a un proyecto poltico-ideolgico que a una realidad socio-territorial basada, entre otras particularidades, en la historia, la geografa o la economa del pas. Aunque, ciertamente, resulta prioritario procurar la equidad del territorio y las regiones, se observa ms bien una tendencia a prestar mayor atencin a regiones deshabitadas, en desmedro de lo que ha sido el patrn de ocupacin territorial ms representativo de la Venezuela actual, como lo es la regin centro-norte-costera o a proyectos puntuales en sta ltima, sin tomar en cuenta el contexto ambiental, social y de lo ya ah construido. Obviar la importancia de las medianas y grandes ciudades y sistemas metropolitanos significa desatender a la porcin ms numerosa de la poblacin nacional. El criterio de la desigualdad regional, por otra parte, no considera la desigualdad intra-urbana, que genera brechas de inequidad entre los pobladores de los diferentes sectores de las ciudades, produciendo centros urbanos ineficientes, mal distribuidos y de difcil gobernabilidad. Otro elemento que resulta relevante en el orden de esta discusin es el surgimiento de los nuevos planes de vivienda, ncleos de desarrollo endgeno y ciudades socialistas. Segn Gaceta Oficial N 38.396 Decreto N 4343 del 06 de marzo de 2006, se declara en estado de emergencia al sistema de vivienda y hbitat en todo el territorio nacional y, en mayo de 2008, se crea segn el Decreto N. 6090 (G.O 38,944) con carcter permanente la Comisin Presidencial de Planes y Proyectos Especiales para la Gran Caracas, con el objeto de identificar, planificar y proyectar acciones urbansticas, arquitectnicas o paisajsticas de carcter extraordinario que permitan al Gobierno ejecutarlas en la ciudad de Caracas y en sus reas de influencia, a travs de los rganos o entes competentes. Ambos decretos terminan centralizando la actividad urbanstica, dejando a un lado la competencia municipal de planificacin urbana de nivel local; ejemplos paradigmticos son el controversial Proyecto de La Carlota, en el Municipio Chacao, y el Ncleo de Desarrollo Endgeno de La Limonera, en el Municipio Baruta, ambos en Caracas, junto a las nue44

vas ciudades socialistas, entre ellas Camino de los Indios, en la Guaira a 10 Kilmetros de Maiqueta, en una extensa y solitaria zona montaosa, Municipio Vargas y Ciudad Beln (Sector el Tamarindo, Municipio Plaza del Estado Miranda) que, en palabras del presidente Chvez en su programa dominical Al Presidente N 276, son nuevos proyectos urbansticos, son nuevas ciudades socialistas, auto sustentables, pensadas para la gente, y no para los carros, para que todos seamos iguales. Todos estos macroproyectos urbanos, ejecutados desde el poder central, sin la consulta ni la permisologa del Municipio correspondiente, y sin tomar en cuenta ordenanzas o planes de ordenacin urbana o de desarrollo urbano local previamente existentes. El hecho es que estas nuevas ciudades socialistas sirven de punto de referencia para apoyar las bases de la hiptesis de dispersin de ciudades, sin orden aparente en el territorio; inicialmente en la capital, el ms importante centro urbano de la nacin, adems de los crticos problemas que se registran en la actualidad, debido a las grandes concentraciones de barrios pobres7 y viviendas en condiciones infrahumanas. An cuando es imposible adelantarse a los hechos, podemos vislumbrar una hiptesis, un patrn que se ha ido repitiendo con los planeamientos de estas nuevas ciudades, el aislamiento, el retiro en la ubicacin de las ciudades, el abandono de las ciudades existentes, que hace pensar en una posible configuracin del territorio que an no se ha develado y que, posiblemente, propicie la creacin de ghettos. Cabe preguntarse: los estados y municipios dependern de las nuevas organizaciones espaciales y de gestin y ordenacin del territorio para poder elaborar y ejecutar planes, proyectos y obras de ocupacin del espacio? Financiamiento municipal: fuentes principales, normas Uno de los elementos que merece destacarse, al hablar de temas como el financiamiento municipal en un pas como Venezuela, es su condicin de pas monoproductor, dependiente de manera casi exclusiva de la renta
7 Para el ao 2006, al menos 56,26% de la poblacin del rea Metropolitana de Caracas habitaba en zonas de barrios, segn clculos realizados por RIEF Consultores y asociados, a partir de datos del INE, Censo Nacional de Poblacin y Vivienda. Citado en: Martn, Y. (2006: 102).

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petrolera. Para algunos investigadores, como la economista Christi Rangel (Rangel, 2005), el peso de los ingresos petroleros en las finanzas pblicas es un elemento que ha coadyuvado enormemente al descuido en la estructuracin del sistema fiscal como un todo, pues, mientras se han consolidado mecanismos a travs de los cuales el Estado venezolano ha podido acceder a las ganancias de la explotacin de hidrocarburos, el sistema tributario no petrolero se ha caracterizado por su anacrona. Es as como para la mencionada investigadora, los gobiernos de turno han optado por cubrir las insuficiencias presupuestarias con deuda externa, devaluacin y deuda interna, dejando como ltimo recurso los tributos. Esta situacin ha trado como consecuencia una fuerte debilidad en la cultura tributaria de la poblacin en general, incluidos los polticos y tecncratas, que han tratado de evitar utilizar los impuestos como mecanismo de financiacin. De igual manera, las transferencias intergubernamentales tienen frmulas de reparto en las que, comnmente, slo son considerados criterios de poblacin y el territorio, por lo que los instrumentos tributarios disponibles favorecen a algunos municipios segn su vocacin econmica y densidad de poblacin, mientras que dejan sin oportunidades a otros:
El resultado de este pobre diseo es un amplio margen de variacin en las finanzas municipales en cuanto a la cuanta de los recursos disponibles en cada entidad y la importancia relativa de cada fuente, con predominio de una alta dependencia de las transferencias intergubernamentales (Rangel, 2005: 14).

La dependencia financiera de los municipios y estados con respecto al poder central ha trado como consecuencia que las finanzas estadales y municipales estn altamente influidas por los impactos del comportamiento de la economa en el presupuesto nacional, lo cual genera graves desequilibrios entre los poderes, ocasionando, por una parte, que los estados y municipios tengan pocas posibilidades para atender las necesidades de gasto de los ciudadanos residenciados en sus territorios (CONVIVE, 2009) y por otra, el uso por parte del Gobierno central, de las transferencias a los poderes regionales y locales como premios o castigos, de acuerdo a su lealtad poltica.
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La Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (LOPPM) define en su Artculo 137, los ingresos ordinarios del Municipio, en concordancia con el Artculo 179 de la CRBV, como los procedentes de la administracin de su patrimonio, incluidos los ejidos y baldos; las tasas por el uso de los bienes y servicios, las tasas administrativas por licencias o autorizaciones. Dentro de estos ingresos ordinarios, siguiendo el mismo artculo de la referida ley, se deben incluir los tributos denominados impuestos municipales; es decir, aquellos generados por actividades econmicas, de industria, comercio y servicios; o de ndole similar, inmuebles urbanos, vehculos, espectculos pblicos, juegos, apuestas lcitas, propaganda y publicidad comercial, impuesto territorial rural o sobre predios rsticos. As mismo, se incluyen los tributos denominados contribuciones especiales sobre plusvala de las propiedades, generados por los cambios de uso o intensidad de aprovechamiento, con los que se favorecen debido a planes de ordenacin urbanstica y cualquier otros determinado por ley, as como las que se originan por mejoras, derivadas de la ejecucin de obras pblicas o por servicios municipales, pues contribuyen al aumento del valor de inmuebles. Dentro de los ingresos ordinarios, existe el llamado Situado Constitucional. Se entiende ste, siguiendo el Artculo 138 de la LOPPM, como el ingreso que le corresponde a los municipios en cada ejercicio fiscal, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artculo 167 de la CRBV. La Constitucin regula lo atinente a los municipios, y lo desarrolla en la LOPPM conforme a los siguientes lineamientos: treinta por ciento (30%) en partes iguales; cincuenta por ciento (50%) en proporcin a la poblacin de los municipios y un veinte por ciento (20%) en proporcin de su extensin territorial8.

Sobre la situacin actual de los ingresos derivados del situado constitucional, refirase al punto 2 de este mismo texto. Si bien la inclusin de la variable extensin territorial result novedosa en la bsqueda de evitar desequilibrios entre los municipios, fue posteriormente reducida en cuanto a su porcentaje de asignacin, mediante una reforma de la Ley, publicada en Gaceta Oficial N 38.327, de fecha 2-12-05, en la que se modificaron los criterios de distribucin del situado municipal contemplados inicialmente, mediante una reforma de la Ley, quedando en definitiva la distribucin de los recursos en: 45% en partes iguales, 50% en proporcin a la poblacin y 5% en proporcin a la extensin territorial.

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As tambin, la LOPPM contempla otros ingresos, por la va de otras transferencias o subvenciones nacionales, como las derivadas de la Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), derogada en febrero de 2010, y del Fondo de Compensacin Interterritorial, sealado en el Artculo 185 de la CRBV, que contempla al Consejo Federal de Gobierno como el rgano encargado de la planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y municipios, cuya ley se aprob en segunda discusin por la Asamblea Nacional, en febrero de 2010. La LOPPM, en su Artculo 139, cataloga como ingresos extraordinarios al producto de las ventas de ejidos y dems bienes, muebles e inmuebles municipales; los bienes que se donaren o legaren a su favor; los aportes especiales que le acuerden los niveles nacionales o estadales; el producto de emprstitos y dems operaciones de crdito pblico. Los ingresos pblicos extraordinarios slo pueden destinarse a inversin en obras o servicios que aseguren la recuperacin de la inversin o el incremento efectivo del patrimonio del Municipio. Excepcionalmente en caso de emergencia por catstrofe o calamidad pblica, podrn destinarse para atender stas, previa autorizacin del Concejo Municipal. Cuando este tipo de ingresos provengan de la enajenacin de terrenos de origen ejidal y dems bienes muebles e inmuebles del Municipio, debern necesariamente ser invertidos en bienes que produzcan al mismo nuevos ingresos. La misma ley, en su Artculo 228, establece la obligacin a los municipios de normar su accin administrativa y de gobierno, mediante la formulacin de un Plan Operativo Anual, para presentarlo al Concejo Municipal, para su respectiva aprobacin, el cual se publicar en una ordenanza denominada Ordenanza de Presupuesto Anual de Ingresos y Gastos, junto con el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto. En este mismo orden, la LOPPM establece el proceso presupuestario de los municipios, al sealar que ste se regir por dicha ley, las ordenanzas municipales y las leyes aplicables a la materia, para, finalmente, ajustarse, en cuanto sea posible, a las disposiciones tcnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto. En este sentido, corresponde directa48

mente al Alcalde, en tanto primera autoridad civil y poltica, y jefe del ejecutivo del Municipio, la presentacin de este Plan Operativo, conforme el artculo 88, numeral 11 de la LOPPM. Tambin se prev dentro la LOPPM (Artculo 230) que de los ingresos previstos en el presupuesto municipal se debe destinar, como mnimo, el cincuenta por ciento (50%) de stos, para ser aplicados a gastos de inversin de formacin de capital, entendiendo como gasto de inversin aquellos a los que le atribuye tal carcter la Oficina Nacional de Presupuesto y, dando preferencia a las reas de salud, educacin, saneamiento ambiental y a los proyectos de inversin productiva que promuevan el desarrollo sustentable del Municipio. Dentro del presupuesto municipal deben diferenciarse dos elementos que son los que regulan los aspectos fundamentales de la actividad financiera del Municipios, stos son los ingresos y los gastos, los cuales deben ser atendidos por el Alcalde o Alcaldesa para la elaboracin del respectivo presupuesto municipal. Siguiendo el Artculo 237 de la LOPPM, el presupuesto de ingresos debe contener la enumeracin de los diversos ingresos fiscales, cuya recaudacin se autorice con la estimacin prudencial de las cantidades que se presupone ingresarn por cada ramo, en el ao econmico siguiente a su aprobacin, as como cualesquier otro recurso financiero permitido por la ley; este presupuesto de ingresos se debe regir por las correspondientes Ordenanzas de Hacienda Municipal. El presupuesto de gastos, tal como establece el Artculo 238 de la misma ley, debe contener, por sectores, los programas, subprogramas, proyectos y dems categoras presupuestarias equivalentes bajo responsabilidad directa de la entidad, as como los aportes que pudieran acordarse, todo de conformidad con las disposiciones tcnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto. As tambin, dicho artculo seala que en las categoras programticas de gastos se deben identificar las partidas que expresarn la especie de los bienes y servicios que cada uno de los organismos ordenadores se propone alcanzar en el ejercicio y los crditos presupuestarios correspondientes. Estos crditos presupuestarios de gastos por programas, subprogramas, proyectos, partidas y dems categoras presupuestarias equivalentes, constituyen el lmite mximo de las autorizaciones disponibles para gastar, no
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pudiendo el alcalde o alcaldesa acordar ningn gasto ni pago para el cual no exista previsin presupuestaria (Artculo 241). De acuerdo con el Artculo 231 de la LOPPM, el prepuesto de inversin debe ser elaborado de acuerdo con las necesidades prioritarias presentadas por las comunidades organizadas, en concordancia con lo estimado por el alcalde o alcaldesa en el presupuesto destinado al referido sector y con los proyectos generales sobre urbanismo, infraestructura, servicios y vialidad, para esto, en el mes julio de cada ao se debe entregar al Consejo Local de Planificacin Pblica, la cifra o monto total de inversin de cada sector, para activar, entre los meses de agosto y octubre el presupuesto participativo. El Consejo Local de Planificacin Pblica, siguiendo el Artculo 2 de la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica (LCLPP) (G.O. 38.591 del 26-12-2006) es el rgano responsable de la planificacin integral del Municipio, encargado de disear el Plan Municipal de Desarrollo y otros planes municipales, garantizando la participacin ciudadana y protagnica en su formulacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control, as como su articulacin con el Sistema Nacional de Planificacin. Esta figura se crea con el propsito de lograr la integracin de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante la participacin y el protagonismo dentro de una poltica general de Estado, descentralizacin y desconcentracin de competencias y recursos. En este sentido, siguiendo el Artculo 34 de la LCLPP, el Plan y el Presupuesto de Inversin Municipal anual resultan de la consolidacin de los requerimientos formulados en el Plan Municipal del Desarrollo y por los Consejos Comunales9, las organizaciones vecinales y comunitarias, a travs del proceso de formacin del presupuesto participativo, segn lo establecido en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal.

La figura del Consejo Comunal se encuentra definida en la Ley de los Consejos Comunales 2006 y posteriormente en la Ley Orgnica de los Consejos Comunales (LOCC) (Gaceta Oficial 39.335 de fecha 28-12-2009) como instancias de participacin, articulacin e integracin entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestin de las polticas pblicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construccin de una sociedad de equidad y justicia social. Este tema ser abordado con mayor detalle ms adelante, correspondiente a los principales actores en temas municipales.

El presupuesto participativo es el mecanismo que permite a los ciudadanos y las ciudadanas del municipio proponer, deliberar y decidir en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin del Plan y el Presupuesto de Inversin Municipal Anual. Esta figura deber contar con mecanismos amplios de discusin, debates democrticos, sin exclusin de ningn tipo, a fin de recoger el mayor nmero de opiniones y propuestas posibles. El proceso de formacin del presupuesto participativo consta de tres fases: Diagnstico participativo; Formulacin del Plan y el Presupuesto de Inversin Municipal; y, Aprobacin del Plan y presupuesto municipal (Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica, Artculo 35). Siguiendo el Artculo 36 de la LCLPP, el diagnstico participativo comprende el estudio y anlisis de la realidad del municipio que realizan las organizaciones vecinales y comunitarias debidamente integradas y articuladas a los consejos comunales y de las organizaciones sectoriales, dicho diagnstico se realizar en el mbito de la asamblea de las organizaciones vecinales y comunitarias, y sus resultados sern presentados al Consejo Local de Planificacin Pblica, a objeto de formular el Plan y el Presupuesto de Inversin Municipal. La formulacin del Plan y el Presupuesto de Inversin Municipal, tiene un plazo de realizacin de tres meses, entre los meses de septiembre y noviembre de cada ao, con base al Artculo 37 de la mencionada ley. Para su realizacin, el Consejo Local de Planificacin Pblica deber tomar en cuenta las necesidades prioritarias presentadas por cada Consejo Comunal y la asamblea respectiva de cada una de las organizaciones sectoriales del municipio, producto de diagnstico participativo y las polticas de inversin del municipio. Posteriormente, el Plan de Inversin Municipal, que comprende la ltima fase del presupuesto participativo, debe ser aprobado por mayora absoluta del Consejo Local de Planificacin Pblica, y el alcalde deber presentarlo al Concejo Municipal para su aprobacin en la ordenanza presupuestaria del Municipio (Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica, Artculos 38-39). La ley tambin establece en su Artculo 39 que cualquier cambio o modificacin al Plan deber ser consultado al Consejo Local de Planificacin Pblica respectivo, as como a los consejos comunales que representen a las
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zonas geogrficas afectadas. De no cumplirse esta ltima disposicin, los actos que sancione el Concejo Municipal quedan sin efecto, prevaleciendo lo aprobado por el Consejo Local de Planificacin Pblica. Una vez realizada la articulacin con los diversos actores, el resultado, el proyecto de ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos del Municipio junto con el Plan Operativo Anual, deber ser presentado por el alcalde o alcaldesa al Concejo Municipal, antes del 1 de noviembre del ao anterior a su vigencia, para su aprobacin, tal como lo establece la LOPPM en el Artculo 232. Segn el Artculo 233 de la misma ley, este proyecto de ordenanza de ingresos y gastos del ejercicio financiero y el Plan Operativo Anual debe ser sancionado por el Concejo Municipal, antes del 15 de diciembre del ao anterior a la entrada en vigencia de dicho presupuesto; en caso contrario, se reconducir el presupuesto del ejercicio anterior. En caso de ser reconducido el presupuesto, el alcalde o alcaldesa ordenar la publicacin en la Gaceta Municipal, incluyendo los ajustes a que hubiere lugar. Durante el perodo de vigencia del presupuesto reconducido regirn las disposiciones generales de la ordenanza de presupuesto anterior, en cuanto sean aplicables. Si para el 31 de marzo el Concejo Municipal no hubiese sancionado la ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos, el presupuesto reconducido se considerar definitivamente vigente hasta el 31 de diciembre, segn lo establece el artculo 235 de la LOPPM. Por ltimo, es importante destacar que el ejercicio econmico financiero del los municipios, tal como lo expresa el Artculo 249 de LOPPM, comienza el primero de enero y termina el 31 de diciembre de cada ao, fecha en la que se consideran cerrados los presupuestos de ingresos y gastos; razn por la cual no se pueden asumir compromisos ni causarse gastos con cargo al ejercicio que se cierre en dicha fecha. De esta manera, y de conformidad con el Artculo 248, los gastos causados y no pagados al 31 de diciembre de cada ao se pagarn durante el ao siguiente, con cargo a las disposiciones en caja y banco existentes a la fecha sealada, as como los gastos comprometidos y no causados al 31 de diciembre de cada ao, que se imputarn automticamente al ejercicio siguiente, afectando los mismos a los crditos disponibles para ese ejercicio.

Asociativismo: posibilidad de constituir asociaciones y otros La figura del asociacionismo en Venezuela aparece desde la primera Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 1978, aunque sta, en su Artculo 26, limitaba la finalidad de las mancomunidades a la realizacin de determinados fines municipales metropolitanos. Posteriormente, la Ley Orgnica de Rgimen Municipal (LORM) de 1989, en su Artculo 28, estableca dicha figura para la prestacin de determinados servicios municipales. As tambin el Artculo 36, pargrafo nico, de la misma ley, refiere a la figura de la mancomunidad forzosa (Gmez Nava, 2003) cuando:
un servicio pblico municipal, tenga o requiera instalaciones, o se preste, en dos o ms Municipios limtrofes, por un mismo organismo o empresa pblica o privada, dichos municipios debern establecer una mancomunidad entre s para la determinacin uniforme de las regulaciones que corresponden a su competencia

Esta situacin explica, en cierto modo, tal como afirma Oscar Gmez Nava (2003), el hecho de que:
casi la totalidad de las Mancomunidades municipales creadas en Venezuela, lo haya sido para la prestacin conjunta del servicio de recogida y disposicin de residuos slidos (aseo urbano y domiciliario), o para la gestin del transporte pblico urbano de pasajeros, desestimando las ventajas que esa actuacin mancomunada pudiera tener en el manejo o administracin de otras actividades locales, tales como el catastro urbano, la promocin turstica, la distribucin y venta de electricidad, o la proteccin civil, entre algunas de las posibilidades que ofrece el mbito competencial local (2003:109).

En trminos generales, son pocas las experiencias de mancomunidad que se destacan en el pas, como de buenas prcticas. Entre stas, merece nombrarse una experiencia vigente hasta el ao 1993, que podra definirse como una mancomunidad para el ordenamiento urbano. Esta experiencia data de 1972, cuando, para atender los problemas urbansticos del rea Metropolitana de Caracas, los Concejos Municipales del Distrito
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Federal y del Distrito Sucre del Estado Miranda, en Caracas crearon la Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano (OMPU). Esta Mancomunidad se constituy, como bien seala Oscar Gmez Nava (2003: 115) con antelacin a la Ley Orgnica de Rgimen Municipal (1978), habindose fundado en la disposicin constitucional que prevea la posibilidad de crear ese tipo de asociaciones. No obstante:
el modelo organizativo resultante nunca tuvo peso especfico como entidad supramunicipal. Por el contrario, en el convenio intermunicipal calificado como Mancomunidad Urbanstica, la actuacin particular de los Concejos Municipales integrantes, y las decisiones singulares que cada uno tomaba al margen de las recomendaciones de la OMPU, puso de relieve que ninguno de ambos Municipios estaba dispuesto a ceder su competencia en la materia, en aras de un organismo capaz de manejar los intereses comunesTanto as, que cuando ms se justificaba una iniciativa de ese talante, la referida entidad mancomunada comenz a escribir la crnica de su anunciada desaparicin; hecho que se consum en 1993 (Gmez Nava, 2003: 115).

En la actualidad corresponde a la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (LOPPM) determinar las directrices de las figuras asociativas entre municipios. El artculo 4 de esta ley prev la posibilidad del municipio de asociarse en mancomunidades y otras formas asociativas intergubernamentales, para fines de inters pblico, determinados por dos o ms municipios para la gestin de materias especficas de su competencia. En este sentido, en la misma Ley, en su Artculo 41, se establece que la mancomunidad proceder cuando se asocien dos o ms municipios, colindantes o no, de la misma o de diversas entidades federales. La mancomunidad podr asumir una o varias materias o funciones dentro de la competencia de los municipios mancomunados, pero no podr asumir la totalidad de ellas. Asimismo, esta ley establece que para la creacin de una mancomunidad se requiere la aprobacin mediante acuerdo celebrado entre los municipios que concurren a su formacin, el cual debe contener el estatuto que la regir. En este sentido, la creacin de la mancomunidad deber estar contemplada en el Plan de Desarrollo de los municipios comprometidos,
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o ser considerada favorablemente en los Consejos Locales de Planificacin Pblica de esos municipios, con informes econmicos que sustenten su creacin. La mancomunidad tendr personalidad jurdica propia y no podr comprometer a los municipios que la integran, ms all de los lmites establecidos en el estatuto respectivo. En este orden de ideas, para el establecimiento de la mancomunidad se deben delimitar los mecanismos de participacin de la ciudadana, con mencin de la rendicin de cuentas a la poblacin de los municipios mancomunados, y asimismo, los mecanismos que garanticen el cumplimiento de los aportes a los cuales se obligan las entidades que constituirn la mancomunidad, incluida la posibilidad de autorizar derivaciones de transferencias nacionales o estadales, en caso de incumplimiento. La mancomunidad tendr personalidad jurdica propia y no podr comprometer a los municipios que la integran, ms all de los lmites establecidos en el estatuto respectivo. La misma ley contempla la posibilidad de que los municipios puedan acordar entre s la creacin de empresas, fundaciones, asociaciones civiles y otras figuras descentralizadas para el cumplimiento de acciones de inters local o intermunicipal. As como la creacin, junto a otros entes pblicos, de otras figuras asociativas intergubernamentales a los fines de inters pblico relativos a materias de su competencia. La figura del asociativismo en Venezuela en el mbito local pareciera buscar cabida entre escalas an menores a las del Municipio. En este sentido, el establecimiento de mancomunidades entre Consejos Comunales se ha convertido en un tema en construccin por el propio Gobierno Nacional. No obstante, las instituciones oficiales nacionales no han delimitado un perfil completo de la organizacin de las mancomunidades comunales, fuera de lo que expresaba la Ley de los Consejos Comunales de 2006. La mancomunidad en los Consejos Comunales se encontraba directamente relacionada con los bancos comunales, stos ltimos, encargados de la gestin financiera de dichos Consejos, tal como se expresaba en el Artculo 10 de la Ley de los Consejos Comunales del 2006. De hecho, desde el propio Ministerio de Participacin Popular y Desarrollo Social (MINPADES) se conceba la figura de la mancomunidad como la unin de varios Consejos Comunales que identificaban una
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necesidad u objetivos compartidos, y se unan con la finalidad de elaborar soluciones y/o tramitar ante las diversas instituciones los recursos necesarios para solucionarlos. Sin embargo, esta figura de mancomunidad desaparece con la Ley Orgnica de los Consejos Comunales (LOCC) de 2009, que elimina los Bancos Comunales. No obstante, la propia comuna, como unidad socio-territorial, es en s misma, una mancomunidad de Consejos Comunales. Cooperacin internacional Tradicionalmente la cooperacin internacional para el desarrollo se refiere a la ayuda de fuentes externas bilaterales o multilaterales, sea sta en dinero o en especie, que los pases o instituciones donantes realizan a los pases en desarrollo, a fin de apoyar proyectos de progreso econmico y social de manera solidaria y complementaria. Originada en el inters de apoyo mutuo entre las naciones para alcanzar un desarrollo pleno de los pueblos, y preservar el orden mundial, el concepto de la Cooperacin Internacional (CI) ha sufrido una transformacin / evolucin en cuanto a sus caractersticas, a lo largo del tiempo; desde la nocin puramente asistencialista, propia de las dcadas de 1950 a 1970, y basada en una relacin de tipo vertical, esto es, norte-sur, donde los pases en vas de desarrollo eran concebidos como receptores pasivos de este tipo de ayuda-donaciones, se han incorporado nuevas direccionalidades en las relaciones de cooperacin, destacando aquellas de carcter horizontal, esto es, sur-sur y en la que prevalece el sentido de corresponsabilidad en las relaciones exteriores entre los pases. El escenario de actores que intervienen en la CI son oficiales o privados, dentro de los primeros se tiene que los mismos pueden ser de carcter multilateral o bilateral. Las agencias multilaterales de cooperacin estn constituidas por organismos internacionales tales como el BID, CAF, UE, FMI, ONU, etc., en donde participan varios pases con intereses determinados de carcter poltico regional o sectorial, y se caracterizan por otorgar o ejecutar cooperaciones con sus propios recursos o con fondos, entregados por los pases miembros para programas concretos. La
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mayora de programas multilaterales funcionan sobre la base de criterios y condiciones tcnicas y financieras slidamente establecidas, y requieren un mnimo de competencia en materia de formulacin, gestin y seguimiento de proyectos. Asimismo, muchos programas establecen condiciones de cofinanciacin que requieren de cierta capacidad de recursos propios o de obtencin de ayuda externa. Las fuentes bilaterales, por su parte, son los gobiernos de los pases con los que existen relaciones de cooperacin internacional. Estas relaciones se efectan de Gobierno a Gobierno, a travs de las embajadas, aunque en cada pas participan las agencias o instancias de cooperacin, como entidades de coordinacin tcnica. En este tipo de cooperacin, cada pas donante tiene una estrategia definida, tanto en trminos de sectores como de zonas geogrficas o pases prioritarios. En general, la programacin de la cooperacin bilateral se hace anual o pluri-anualmente, y en concertacin con las autoridades del pas beneficiario a la hora de definir las prioridades sectoriales. Sin embargo, como parte de las transformaciones en el campo de las relaciones internacionales, a partir de los aos noventa a los actores mencionados se les suman los gobiernos locales, como agentes o receptores de CI. En esta dcada, la CI adquiere un concepto ms cercano al territorio, y comienza a considerarse como un instrumento legtimo para el desarrollo local. Esta nueva concepcin de la CI se denomina descentralizada. Tal tipo de cooperacin viene asociada a la idea de que lo regional y lo local constituyen un factor clave que contribuye a los objetivos nacionales, esto es: crecimiento econmico, empleo, competitividad, sustentabilidad, equidad y disminucin de la pobreza, entre los ms importantes. Al respecto indica Valderrama (2004: 20):
Es manifiesta la importancia que en la ltima dcada han adquirido los temas del gobierno y desarrollo local en el trabajo de las organizaciones de cooperacin internacional. Se impone la idea de que el espacio de gobierno local permite una mayor participacin de la poblacin en la toma de decisiones y constituye un factor importante para la democratizacin de la sociedad.

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En esta modalidad son los municipios, en su rol de territorios integrados y globalizados, que por decisin propia entran en contacto con otros municipios y entidades otorgantes, con cierta autoridad para la negociacin (Petrantonio, 2002). En este contexto, la cooperacin internacional se convierte en un instrumento til para que las comunidades locales enfrenten conjuntamente los temas de inters comn, tales como: desarrollo sustentable, eliminacin de la pobreza, crecimiento del empleo productivo, integracin social a partir de la distribucin equitativa del ingreso. As, la cooperacin descentralizada acta como el nexo entre las comunidades locales organizadas de los pases en vas de desarrollo con los pases industrializados, en el mbito de acuerdos de cooperacin bilaterales o multilaterales. La cooperacin puede permitir organizar redes de trabajo temticas o solamente buscar acuerdos bilaterales entre dos territorios determinados (Petrantonio, 2002). En Amrica Latina este tipo de cooperacin se hace manifiesta en el marco de los nuevos esquemas de integracin regional y las aspiraciones de la construccin de un mundo multipolar; a travs de alianzas regionales como el Mercosur y el ALBA se crean instancias de cooperacin dirigidas a dar acceso a un mayor nmero de pases a la CI. Entre las iniciativas que destacan en estos aspectos estn las asociaciones de municipios y regiones y redes, basadas en intercambios de experiencias, asistencia tcnica, formacin, acompaamiento y, en algunos casos, en financiacin de proyectos concretos para sus miembros. As, experiencias como Mercociudades muestra el alcance de la integracin y la cooperacin a escala local en Latinoamrica. Este ente fundado en 1995 constituye la principal red de municipios del Mercosur, y tiene como objetivo favorecer la participacin de los municipios en el proceso de integracin regional, promover la creacin de un mbito institucional para las ciudades en el seno del Mercosur y desarrollar el intercambio y la cooperacin horizontal entre las municipalidades de la regin. En el caso venezolano, las alcaldas de Barquisimeto, en el estado Lara y Libertador en Caracas, forman parte de esta importante red de cooperacin descentralizada, a partir de la integracin del pas al Mercosur.
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Asimismo, a partir del ao 2001 en el marco del Foro Social Mundial, surge y se celebra anualmente el Foro de Autoridades Locales para la Inclusin Social. Constituye esto un encuentro de alcaldes, alcaldesas y representantes de gobiernos locales de todo el mundo, en el que se abordan temas de diversa ndole, como la cooperacin descentralizada, relevndolo como un instrumento fundamental para las relaciones entre los gobiernos locales. A nivel prctico, el funcionamiento de una direccin u oficina especfica CI, ya sea en el mbito municipal o estadal, resulta crucial para el acceso a este tipo de ayuda. Las reas en las que se suele conceder cooperacin, ya sea tcnica, financiera o de otro tipo, son: seguridad ciudadana, desechos slidos, ciudades, cultura, educacin, salud, transporte, vivienda; tanto en el marco de cooperaciones bilaterales o multilaterales, destacando para el caso de alcaldas y gobernaciones venezolanas las Agencias de las Naciones Unidas, Mercociudades, CAF, as como las distintas labores de cooperacin de las embajadas de los pases de Francia, Espaa, Alemania, EEUU en este caso destaca el programa de Asistencia Humanitaria para la Gobernacin de Miranda-, Reino Unido, entre otros. Estas oficinas de cooperacin deben, en lo posible, ser transversales, con el objeto de garantizar la posibilidad de operar en diferentes mbitos o aspectos que coadyuven al desarrollo de la ciudad, constituir entes profesionalizados y con conocimientos actualizados sobre los organismos internacionales; as como funcionar en red, de modo que puedan coordinar con los dems actores de la ciudad que actan en la esfera internacional una poltica internacional de la ciudad. En trminos concretos, la consecucin de fuentes de financiamiento en cualquier mbito, descentralizado o no, se rige por los siguientes aspectos bsicos: identificacin de la misin que persigue la institucin que otorgar la ayuda, el tipo de proyectos que prioriza, los montos que designa, los criterios de seleccin que utiliza, la accesibilidad: referencias y contactos. Por ello, la asignacin de un equipo tcnico responsable, de establecer los contactos y formular los proyectos, de identificar programas y oportunidades ofrecidas por las diversas instituciones donantes, as como mantenerse informado de otras experiencias exitosas a nivel local o regional, constituyen elementos claves para el buen funcionamiento de la cooperacin descentralizada.
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El rgimen normativo de la CI en Venezuela La Ley Cooperacin Internacional, que an tiene vigencia en nuestro pas, data del ao 1958 (G.O. N 25.554, de fecha 08 de enero de 1958), siendo a partir de la dcada de los aos sesenta, con la irrupcin formal de la democracia y especialmente por la condicin de pas petrolero, que el Estado venezolano comenz a desarrollar la cooperacin internacional conforme a los preceptos de la solidaridad internacional: democratizacin y paz en el continente, cooperacin energtica y lucha contra la pobreza10. Sin embargo, en los ltimos aos Venezuela ha dado un cambio significativo frente a la cooperacin internacional. Tras su incorporacin al Mercosur, que viene a reforzar el importante rol que ha tenido el pas en la promocin de la cooperacin sur-sur, as como el fortalecimiento de las relaciones con miembros de pases no alineados, como: China, Irn, India y Rusia, Venezuela ha experimentado un desarrollo significativo como cooperante, reduciendo su carcter de receptor de cooperacin y ayuda internacional (Sinergia, 2007). Del mismo modo, la cooperacin es cada vez ms practicada por las Organizaciones No Gubernamentales, sirviendo de instrumento para el fortalecimiento de sus capacidades y sostenibilidad financiera para actuar en el desarrollo de procesos democrticos con un enorme potencial de complementariedad y corresponsabilidad con el Estado. Esta asociacin Estado-Organizaciones No Gubernamentales se hace ms importante cuando el pas es activamente cooperante. De all, la conveniencia de contar con una legislacin ms adecuada a estos cambios, y que dote de mayor capacidad para la planificacin y administracin de la cooperacin internacional. (Sinergia, 2007). Por ello, durante el ao 2006 la Comisin Permanente de Poltica Exterior de la Asamblea Nacional present el Anteproyecto de Ley de Cooperacin Internacional, con el propsito de actualizar dicha legislacin y, con ello, hacerla acorde a las transformaciones jurdicas, polticas, econmicas y sociales que se han producido, tanto a nivel nacional como internacional en la materia de cooperacin internacional. De esta manera se le
10 La ley sobre Cooperacin Internacional vigente puede consultarse en http://www. gobiernoenlinea.ve/legislacion-view/sharedfiles/072.pdf

proporcionara al presidente o presidenta de la Repblica una Ley marco que le permita crear los organismos administrativos y financieros necesarios para la ejecucin, seguimiento y evaluacin de las polticas, acciones y actividades que se lleven a cabo en materia de cooperacin internacional (Comisin Permanente de Poltica Exterior, 2006:1). Segn se expresa en la exposicin de motivos de dicha propuesta de Ley, la cooperacin internacional es considerada como el conjunto de actuaciones en el mbito mundial orientadas al intercambio de experiencias, capacidades y recursos entre pases para alcanzar metas comunes, a la vez que incluye principios sustanciales, basados en los criterios de autodeterminacin, solidaridad, equidad, inters mutuo, complementariedad, sostenibilidad y corresponsabilidad (Comisin Permanente de Poltica Exterior, 2006: 4). En esta propuesta de Ley subyace el esquema de integracin regional y visin de la construccin de un mundo multipolar que rige la poltica exterior del actual gobierno, y con ello, el acceso a un mayor nmero de pases a la cooperacin internacional se constituye como meta nacional. Ejemplo de ello lo constituye la recin creada Alternativa Bolivariana para Amrica Latina y el Caribe (ALBA), la cual implica:
Una forma innovadora de concepcin de la cooperacin internacional, no ya como imposicin ligada a la transferencia o intercambio de recursos y asistencia tcnica por va concesional (no reembolsable) otorgada por los pases de mayor desarrollo a los llamados pases en vas de desarrollo, sino como un medio de desarrollo humano integral, en la bsqueda de la equidad, justicia social, soberana y bienestar como derecho inalienable de los pueblos (Comisin Permanente de Poltica Exterior, 2006: 4).

Sin embargo, las caractersticas de esta ley condujeron al pronunciamiento de distintos actores de la sociedad civil, especficamente de las ONG tradicionalmente receptoras de CI, que consideran a stas como una amenaza para el ejercicio de sus derechos de libre asociacin y participacin, en la medida que se conviertan en instrumento de tutelaje de las organizaciones, pues la fiscalizacin de sus actividades, contemplada en el proyecto de Ley, podra derivar en lo anterior11.
11 En declaraciones pblicas, algunos miembros de la Asamblea Nacional, reaccionando al

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De acuerdo al informe del Observatorio del Proyecto de Ley de Cooperacin Internacional aprobado en primera discusin en la Asamblea Nacional (Sinergia, 2007) son tres los elementos relevantes que producen la discusin en torno a la misma: i) El Sistema de Registro, el registro como requisito para el reconocimiento de las ONG y la fiscalizacin y obligacin de informacin consecuente. ii) La creacin de un Fondo para la Cooperacin que concentrar los recursos provenientes del exterior para las actividades de cooperacin, bajo el control del nuevo organismo desconcentrado que se crear a tal fin. En este caso no hay claridad acerca del funcionamiento del Fondo (Art. 11-13) y se teme que el mismo pueda convertirse en filtro financiero estatal. Se considera que los fondos deben continuar transfirindose directamente de los donantes a los beneficiarios, sin necesidad de pasar por instancias gubernamentales, a menos que se trate de actividades de cooperacin asociadas con entes pblicos. El control debe ser ex post. iii) La referencia de los requisitos y limitaciones posibles a un reglamento que dictar el Poder Ejecutivo, dotndole de discrecionalidad sin que tenga control de otros poderes. An as, como puntos positivos de este posible nuevo marco normativo, se tiene que la adopcin misma de una ley que articule y armonice los diversos instrumentos que configuran la poltica de cooperacin, y actualice la legislacin que la rige, permite garantizar la unidad de accin del Estado y orientar la actividad de cooperacin. Esto permitira movilizar los recursos pblicos y administrarlos de mejor manera. Asimismo, se hace hincapi en el reconocimiento jurdico de las Organizaciones No
comunicado que suscribieron las organizaciones no gubernamentales cuestionando el anteproyecto de Ley de Cooperacin Internacional, algunos diputados de la Asamblea Nacional se refirieron a las ONG como: instituciones oposicionistas, que no ven ms all de sus intereses, y organizaciones lacayas [que] tienen fachada de defensoras de los derechos humanos y lo que hacen es recibir financiamiento de otros pases para desestabilizar el gobierno del presidente Chvez. Cf. Foro por la Vida expres su preocupacin por las reacciones de la Asamblea Nacional sobre el comunicado de Anteproyecto de Ley de Cooperacin disponible en http://www.derechos. org.ve/actualidad/coyuntura/2006/coyuntura_171.htm

Gubernamentales como agentes colectivos en la cooperacin internacional (Art. 8). El reconocimiento del deber del Estado de fomentar la participacin de la sociedad civil en la cooperacin internacional (Art. 15). Principales actores en temas municipales Se analizan a continuacin los actores y los procesos que se asocian a cada uno de dichos actores, y que repercuten directamente en cmo se organiza y participa la poblacin desde el mbito local. Se visualizan a travs de grficos las relaciones planificacin-toma de decisiones y planificacin-polticas pblicas y se explica la participacin de la poblacin en los diferentes espacios que el poder pblico otorga a los ciudadanos, como a los diferentes actores del poder pblico en sus distintos niveles: nacional, estadal y municipal.
Diagrama 1 Marco legal vigente que fomenta la participacin de la poblacin organizada
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela: Es la norma fundamental del Estado venezolano, establecida o aceptada para regirlo. La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela establece los lineamientos por los cuales deben regirse todos y cada uno de los ciudadanos del pas, fijando los lmites y definiendo las relaciones entre los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Moral) y de stos con sus ciudadanos, estableciendo as las bases para su gobierno y organizacin de las instituciones en que tales poderes se asientan. Tambin garantiza al pueblo derechos y libertades. Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal: Base fundamental para el desarrollo de un Municipio venezolano sustentado en el nuevo ordenamiento constitucional, que centra su atencin en el efectivo y real ejercicio de la soberana popular que descansa intransferible en el pueblo, en la participacin de las comunidades para la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica y la orientacin de los poderes y administracin pblica, hacia los intereses y necesidades de los ciudadanos y ciudadanas. Consejo Local de Planificacin Pblica: Es el rgano encargado de incorporar la participacin ciudadana al proceso de planificacin y ejecucin de la gestin pblica y al control y evaluacin de sus resultados, en el marco del Municipio. Consejos Comunales: Es el centro principal de la participacin y protagonismo en la formulacin de ideas, propuestas y proyectos que se pueden traducir y ejecutar como polticas pblicas. Grupos Organizados de la Comunidad: Con la nueva legislacin pasan a formar parte de los Consejos Comunales, como Comits de Trabajo.
Fuente: Elaboracin propia

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Gobierno local y democracia en Venezuela Diagrama 2 Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal

En el marco de la democracia participativa y protagnica, establecida en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999, que sustituy al modelo tradicional democrtico representativo, el marco de actores que ha venido incorporndose de manera directa o indirecta a los temas relacionados con el Municipio es sumamente amplio. En la Carta Magna, como ya hemos enunciado, se fijan los lmites y se define las relaciones entre los poderes del Estado y de stos con sus ciudadanos. Consecuentemente con la jerarqua establecida, se expone la Ley Orgnica del Poder Publico Municipal, base fundamental por la cual debe regirse un municipio para promover la participacin de las comunidades para la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica y la orientacin de los poderes y administracin pblica hacia los intereses y necesidades de los ciudadanos y ciudadanas. Finalmente, las Leyes de los Consejos Locales de Planificacin Pblica y de los Consejos Comunales, instancias de participacin directa y de enlace con los rganos del Poder Ejecutivo.

Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal

Objeto Las Parroquias y otras entidades locales

Art. 1. Desarrollar los principios constitucionales, relativos al Poder Pblico Municipal, su autonoma, organizacin y funcionamiento, gobierno administracin y control, para el efectivo ejercicio de la participacin protagnica del pueblo en los asuntos propios de la vida local, conforme a los valores de la democracia participativa, la corresponsabilidad social, la planicacin, la descentralizacin y la transferencia a las comunidades y grupos vecinales de organizacin.

Organizacin del Poder Pblico Municipal

Competencia de los Municipios y dems entidades generales

Estructura Art.75 Funcin Ejecutiva Funcin Deliberante Art. 30. Demarcaciones creadas con el objeto de desconcentrar la gestin municipal, promover la participacin ciudadana y garantizar una mejor prestacin de los servicios pblicos municipales. Art. 35. Con facultades de gestin, consultivas y de evaluacin de la gestin municipal en sus respectivos mbitos territoriales. en los trminos y alcances que se les seale en la ordenanza respectiva Funcin de Control Fiscal Funcin de Planicacin Alcalde o Alcaldesa Concejo Municipal: Concejales y Concejalas Contralora Municipal Consejo Local de Planicacin

Incorporacin Participacin Ciudadana Art. 250. La participacin protagnica del pueblo en la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica municipal es el medio necesario para garantizar su completo desarrollo tanto individual como colectivo, dentro del municipio

Art. 55. Propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas Secretara rganos Auxiliares Sindicatura Hacienda Pblica Municipal Constitucin Art. 112. Secretario designado o designada por el Concejo Municipal Art. 115. Sndico Procurador Art. 124. Bienes, ingresos, obligaciones que forman su activo y pasivo, as como los dems bienes y rentas cuya administracin corresponder al ente municipal

Fuente: Elaboracin propia. Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (G.O. 38.204 del 08/06/05)

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La gestin de la unidad territorial de las parroquias ser emprendida por una Junta Parroquial integrada por cinco miembros y sus respectivos suplentes, cuando sea urbana, y tres miembros y sus respectivos suplentes cuando sea no urbana, elegidos democrticamente por los vecinos, de conformidad con la legislacin electoral. La parroquia tendr atribuida facultad expresa para gestionar los asuntos y procesos siguientes, segn el artculo 37 de la LOPPM:
1. Servir como centro de informacin, produccin y promocin de procesos participativos para la identificacin de prioridades presupuestarias. 2. Promover los principios de corresponsabilidad, protagonismo y participacin ciudadana en la gestin pblica municipal. 3. Promover los servicios y el principio de corresponsabilidad en lo atinente a la seguridad ciudadana, la proteccin civil y la defensa integral de la Repblica. 4. Promover los servicios y polticas dirigidos a la infancia, a la adolescencia, a la tercera edad y a las personas con discapacidad. 5. Promover, organizar, coordinar, supervisar y llevar a cabo los procesos electorales para la eleccin de los jueces de paz. 6. Promover procesos comunitarios de contralora social. 7. Proteger el ambiente y fortalecer las reas de los Parques Naturales, en coordinacin con el ente responsable del parque y conforme a las pautas que le sealen las autoridades del Municipio. 8. Velar por el cumplimiento de la limpieza urbana y aseo domiciliario. 9. Supervisar los servicios de agua potable, electricidad y gas domstico. 10. Coadyuvar en el cuidado y mantenimiento de plazas, parques y jardines en la parroquia. 11. Inspeccionar la prestacin del servicio de transporte pblico de pasajeros. 12. El presidente de la Junta Parroquial podr celebrar los matrimonios y llevar el registro de stos, dentro del mbito territorial correspondiente, de conformidad con los parmetros establecidos en el Cdigo Civil. 13. Auspiciar y promover la masificacin deportiva. 14. Auspiciar y promover las actividades culturales que integren a la comunidad. 15. Coadyuvar con las administraciones tributarias locales en la gestin de los tributos, a los efectos de garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y dems deberes formales. 16. Respaldar a la Sala Tcnica del Consejo Local de Planificacin Pblica en la elaboracin del censo social municipal, conjuntamente con la participacin de las 66

organizaciones vecinales y la sociedad organizada. 17. Apoyar al Consejo Local de Planificacin Pblica en la creacin, dentro del mbito de su jurisdiccin, de la Red de Consejos Comunales y Parroquiales por sector o vecinal, determinado en la ordenanza respectiva. 18. Cooperar en la supervisin de la realizacin de espectculos pblicos, de conformidad con lo dispuesto en la ordenanza respectiva. 19. Cooperar con las autoridades locales correspondientes en la gestin de los servicios de cementerio y mercados municipales, y recaudar los derechos fiscales y tasas previstos en la ordenanza respectiva, cuando se trate de parroquias no urbanas. 20. Tramitar las solicitudes de particulares referentes a parcelas de terrenos municipales y a los servicios sociales.

Todas estas facultades y competencias, aunque auxiliares, instituidas en la LOPPM, con la promulgacin de la Ley Orgnica de los Consejos Comunales (LOCC) quedan de hecho neutralizadas, aunque la Ley siga vigente.
El mbito territorial microlocal de los CC, el cual no se corresponde ni con el mbito poltico-territorial de la parroquia ni del Municipio, lleva a que la democracia directa local que propugnan tenga graves dificultades para articularse hacia arriba y as, ascender en la escala de decisiones. En el corto plazo y dada la competencia por los recursos econmicos del Estado que existe entre los CC, tambin se dificulta el desarrollo de una red organizativa alrededor de la participacin que trascienda este tipo de reivindicaciones microlocales y sea capaz de definir intereses colectivos a escala ms amplia (Garca-Guadilla, 2008: 149).

12 El Ministerio del Poder Popular para las Comunas y Proteccin Social define Comuna Socialista como un conjunto de diversas comunidades en Consejos Comunales y otras expresiones de organizaciones sociales revolucionarias, que confluyen en un espacio territorial, comparten un plan de gobierno y que tiene como base el ejercicio del ciclo comunal, frmula democrtica del Poder Popular. En ese mismo orden de ideas, la ministra del Poder Popular para las Comunas, Erika Faras seal que la formacin de las Comunas Socialistas va orientada a la constitucin de unas bases slidas y efectivas de participacin social del pueblo, que permita la construccin de una sociedad realmente socialista (disponible en http://www.mpcomunas. gob.ve/reportaje_intro.php?id=18 ). La recin creada Ley Orgnica del Consejo Federal de Gobierno (LOCFG) y el Reglamento de misma (RLOCFG), en su Artculo 3, define a la

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Gobierno local y democracia en Venezuela Diagrama 3 Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica, Ley del 2002, Ley del 2006
Establecer las disposiciones y bases para la organizacin y funcionamiento de los consejos locales de planicacin pblica, para hacer ecaz su intervencin en la planicacin que conjuntamente efectuar con el gobierno municipal respectivo, y el concurso de las comunidades organizadas Es el rgano encargado de la planicacin integral del gobierno local, para lo cual, se sujetar con lo dispuesto en el artculo 55 del Decreto N 1.528 con Fuerza de Ley Orgnica de Planicacin, con el propsito de lograr la integracin de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante la participacin y el protagonismo dentro de una poltica general de Estado, descentralizacin y desconcentracin de competencias y recursos, de conformidad con lo establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. La presente Ley tiene por objeto regular la organizacin y funcionamiento de los Consejos Locales de Planicacin Pblica y su relacin con las instancias de participacin y protagonismo del pueblo.

En la prctica se impone el mandato poltico-partidista-presidencialista al definir adems una nueva unidad territorial y de organizacin social denominada la Comuna12, concepto expuesto por primera vez al pas en la propuesta de Reforma Constitucional de diciembre de 2007. La Comuna ha sido impuesta en el discurso oficialista, en la creacin del Ministerio del Poder Popular para las Comunas y Proteccin Social, en los planes y programas del ejecutivo nacional. El presidente Chvez, en el marco del I Taller Ideolgico Prctico de Gobernadores y Alcaldes militantes del Partido Socialista Unido de Venezuela, realizado el 06 de diciembre de 2008 expuso que:
La lnea estratgica es la construccin de la democracia socialista y el poder popular. Para que esto se logre es necesario el surgimiento y fortalecimiento de las comunas y es ah donde yo pido un mayor esfuerzo de los gobernadores, alcaldes y legisladores regionales para impulsar este mecanismo del poder popularEste tercer perodo debe estar marcado por la transicin exitosa hacia el socialismo (Disponible en http://www.vtv.gov. ve/noticias-nacionales/12239 ).

Art. 1 Objeto

Art. 2 Denicin

Es el rgano encargado de la planicacin integral del municipio y de disear el Plan Municipal de Desarrollo y los dems planes municipales, garantizando la participacin ciudadana y protagnica en su formulacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control, as como su articulacin con el Sistema Nacional de Planicacin, de conformidad con lo establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y las leyes.

Y, posteriormente, la figura de las Comunas queda explcita en las nuevas legislaciones propuestas y aprobadas a finales de 2009, como la LOCC y la propuesta de Ley del Consejo Federal de Gobierno, entre otras.

Art. 3 y 5 Integrantes

1. Un presidente o presidenta: alcalde o alcaldesa. 2. Los presidentes o presidentas de las juntas parroquiales. 3. Un vicepresidente o una vicepresidenta, electo o electa en el seno de los consejeros o consejeras de las organizaciones vecinales y comunitarias debidamente articuladas e integradas en los consejos comunales y de las organizaciones sectoriales presentes en el consejo local de planicacin pblica. 4. Los concejales o las concejalas del municipio. 5. Las o los consejeros de las organizaciones vecinales y comunitarias y de los pueblos y comunidades indgenas, donde los hubiere Art. 12. El presupuesto consolidado de inversin municipal se elaborar de acuerdo con las necesidades prioritarias presentadas por las comunidades organizadas, en concordancia con lo estimado por la Alcalda, en el presupuesto destinado al referido sector. Asimismo con los proyectos generales sobre urbanismo, infraestructura, servicios y vialidad que demande el municipio. Art. 35. El presupuesto participativo es el mecanismo que permite a los ciudadanos y las ciudadanas del municipio proponer, deliberar y decidir en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin del Plan y el Presupuesto de inversin Municipal anual. El presupuesto participativo deber contar con mecanismos amplios de discusin, debates democrticos, sin exclusin de ningn tipo, a n de recoger el mayor nmero de opiniones y propuestas posibles. El proceso de formacin del presupuesto participativo consta de tres fases: 1.Diagnstico participativo; 2. Formulacin del Plan y el Presupuesto de Inversin Municipal. 3. Aprobacin del Plan y el Presupuesto de Inversin Municipal.

Presupuesto

Comuna como: un espacio socialista definido por la integracin de comunidades vecinas con una memoria histrica compartida rasgos culturales, usos y costumbres que se reconocen en el territorio que ocupan y en las actividades productivas que le sirven de sustento y sobre el cual ejercen los principios de soberana y participacin protagnica, como expresin del Poder Popular, en concordancia con un rgimen de produccin social y el modelo de desarrollo endgeno, sustentable y socialista, contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo.

Fuente: Elaboracin propia. Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica (G.O.37.463 del 12/06/2002) y Ley de los Consejos Comunales (G.O 38.591 del 26/12/2006)

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En el captulo IX, en la Disposicin Derogatoria de la Ley de los Consejos Comunales G.O N 5.806 de fecha 10 de abril de 2006, queda derogado el artculo 8 de la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica, y todas las disposiciones que contradigan lo previsto en esta Ley; as leemos, sobre la participacin de la Comunidad Organizada, de los Consejos Parroquiales y Comunales:
El Consejo Local de Planificacin Pblica promover la Red de consejos parroquiales y comunales en cada uno de los espacios de la sociedad civil que, en general, respondan a la naturaleza propia del Municipio cuya funcin ser convertirse en el centro principal de la participacin y protagonismo del pueblo en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin de las polticas pblicas, as como viabilizar ideas y propuestas para que la comunidad organizada las presente ante el Consejo Local de Planificacin Pblica. Una vez aprobadas sus propuestas y convertidas en proyectos, los miembros de los consejos parroquiales y comunales podrn realizar el seguimiento, control y evaluacin respectivo. Los miembros de los consejos parroquiales y comunales tendrn carcter ad-honorem.

cuando en la reforma a la Ley de los CLPP, de diciembre de 2006, de nuevo se les vincula con la instancia municipal a travs de la eleccin de representantes a los CLPP. Como resultado de este cambiante marco legal, en la actualidad existen solapamientos y conflictos vinculados con su adscripcin presidencial y municipal (Garca-Guadilla, 2008: 126).

En la prctica, los Consejos Comunales tienen preferencia inclusive frente al Municipio, en lo referente a la transferencia de recursos econmicos y de servicios pblicos desde el nivel central.

Con esta disposicin, y posterior Ley Orgnica de los Consejos Comunales (LOCC) del 2009, se inhabilita de alguna manera las atribuciones del nivel municipal, tanto del ejecutivo como del Legislativo, y las instancias organizativas a nivel parroquial en cuanto cuerpo intermedio entre el Poder Pblico Nacional y las comunidades de base. Sin embargo, la nueva LOCC no ratifica esta disposicin, y tampoco ha sido reformada la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica, por lo que existen dos leyes que, aunque su espritu inicial era de correspondencia y corresponsabilidad entre el nivel municipal y las comunidades organizadas, existen contradicciones, solapamientos o vacos legales.
Desde sus inicios y hasta la promulgacin de la Ley de los Consejos Comunales (2006), los CC estaban vinculados con la representacin al nivel local o municipal; es decir con los CLPP y con LOPPM. Sin embargo, la Ley de los Consejos Comunales de 2006 si bien los legitim como propuesta organizativa, termin adscribindoles a las Comisiones Presidenciales del Poder Popular en los niveles nacionales, estadal y local, an 70 71

Julio de Freitas Taylor Diagrama 4 Ley de los Consejos Comunales


Art. 2. Denicin Instancias de participacin, articulacin e integracin entre las diversas organizaciones comunitarias, movimientos sociales y populares grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestin directa de las polticas pblicas y proyectos comunitarios en la construccin del nuevo modelo de sociedad socialista Art. 17. Con personalidad jurdica y deben registrarse ante el Ministerio del Poder con competencia en materia de participacin ciudadana Art. 20. La Asamblea de ciudadanos (as) es la mxima instancia de decisin del Consejo Comunal, conformada por los habitantes de la comunidad >15aos, cuyas decisiones son vinculantes para el Consejo Comunal. Art. 1. Objeto Crear, desarrollar y regular la conformidad, organizacin y funcionamiento del consejo comunal y su relacin con los rganos del Estado, para la formulacin, ejecucin y control de polticas pblicas as como los planes y proyectos vinculados con el desarrollo comunitario Art. 3. Principios y valores Participacin, corresponsabilidad, democracia, cooperacin, transparencia, rendicin de cuentas, honestidad, bien comn, territorialidad, colectivismo, control social, libertad, equidad, justicia, trabajo voluntario, entre otros con el n de establecer la base sociopoltica del socialismo que consolide un nuevo modelo poltico, social, cultural y econmico.

Gobierno local y democracia en Venezuela

Una vez revisado el marco legal que rige tanto la participacin ciudadana como la planificacin de polticas pblicas en el mbito local y la gestin pblica municipal, se observa, aunque los Consejos Comunales buscan incorporar a las Mesas Tcnicas de Agua, los Comits de Salud, Comits de Proteccin Social, Comits de Tierra Urbana y otras organizaciones comunitarias, que existe el peligro de que los Consejos Comunales sufran una asimilacin poltico-partidista:
Los documentos y la normativa legal que han servido para promover a los CC los vislumbran como los protagonistas del poder popular pues a travs de ellos debe ejercerse la soberana del pueblo, al que se considera como el sujeto histrico del proyecto sociopoltico del presidente Chvez. Se asume que en este tipo de organizaciones populares, se expresa el sujeto histrico del proyecto poltico popular y que los CC sirven para el aprendizaje y la socializacin de sus miembros en nuevas formas de relacionarse en lo social, en lo econmico o la produccin y en lo poltico o los procesos de toma de decisiones (Garca-Guadilla, 2008: 126).

Integracin y organizacin de los consejos comunales Art. 23. Asamblea de ciudadanos y ciudadanas rgano Ejecutivo Unidad Administrativa y Financiera Comunitaria (antes Banco Comunal) Unidad de Contralora Social Colectivo de Coordinacin Comunitaria Art. 24. Es la instancia de articulacin, trabajo conjunto y funcionamiento, conformado por los voceros y voceras de la Unidad Ejecutiva, Unidad Administrativa y Financiera Comunitaria y Unidad de Contralora Social del consejo comunal.

Art. 27. Planica la ejecucin de las decisiones de la Asamblea de Ciudadanos(as). Est conformado por voceros que forman parte de los distintos comits de trabajo (salud, tierra urbana, vivienda y hbitat, mesa tcnica de agua, seguridad, etc. Art. 30. Ente de administracin conformado por 5 habitantes, encargado de la ejecucin, inversin, crdito, ahorro e intermediacin nanciera de los recursos y fondos de los consejos comunales. Art. 33. Instancia conformada por 5 habitantes, obligada a realizar la evaluacin de la gestin comunitaria y la vigilancia de las actividades, recursos y administracin de los fondos del consejo comunal. Actuara sin menoscabo del control social que ejerza la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas y otras organizaciones comunitarias, de conformidad con el ordenamiento jurdico.

Los rganos y entes del Estado en sus relaciones con los consejos comunales darn preferencia a la atencin de los requerimientos que stos formulen y a la satisfaccin de sus necesidades, asegurando el ejercicio de sus derechos cuando se relacionen con stos. Esta preferencia comprende: 1. Especial atencin de los consejos comunales en la formulacin, ejecucin y control de todas las polticas pblicas. 2. Asignacin privilegiada y referente, en el presupuesto de los recursos pblicos para la atencin de los requerimientos formulados por los consejos comunales. 3. Preferencia de los consejos comunales en la transferencia de los servicios pblicos.

Fuente: Elaboracin propia. Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica (G.O.37.463 del 12/06/2002) y Ley de los Consejos Comunales (G.O 38.591 del 26/12/2006)

En este proceso parece encontrarse lo que pudiera calificarse como una desinstitucionalizacin programada, cuyo propsito aparenta ser la incapacitacin de la articulacin de los intereses polticos a travs de los partidos y la distribucin del poder hacia los gobiernos locales, que se vena realizando en funcin de la gobernabilidad local en Venezuela, cuya institucionalizacin comenz en 1989, y en el que los acuerdos para la gestin pblica se llevaban a cabo desde los estados y municipios hacia el poder central, definiendo polticas que podan traducirse en la generacin de cambios importantes en la cultura poltica venezolana. Este hecho evidencia la puesta en escena de una nueva centralizacin del poder, en el que el orden institucional se implementa directamente desde el Ejecutivo, particularmente, desde la Presidencia de la Repblica, a travs de una gran diversidad de prcticas polticas que se van implementando, de forma paralela, a las organizaciones existentes, con asignaciones ingentes de recursos desde el Gobierno nacional, y que de manera gradual terminan por asimilar o convertir a las organizaciones existentes y a sus prcticas sociales en entelequias:
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Los objetivos y el discurso de la mayor parte de los actores gubernamentales, polticos y sociales alrededor de los CC no coinciden con las praxis. Mientras que los objetivos y el discurso presidencial hablan de empoderamiento, transformacin y democratizacin, las praxis observadas apuntan hacia el clientelismo, la cooptacin, la centralizacin y la exclusin por razones de polarizacin poltica. Entregar recursos a las comunidades, sin que exista la experticia ni los mecanismos para garantizar la transparencia, hace a los CC ms vulnerables a demandas reivindicativas, a prcticas de clientelismo, dependencia y cooptacin alejndolos de la posibilidad de construir el poder comunal (Garca Guadilla, 2008: 126).

De esta manera, las nuevas prcticas implementadas terminan por revertir las anteriores estructuras del proceso de descentralizacin, por ser mutuamente excluyentes en cuanto a sus intereses. As tambin, el aparato burocrtico de la administracin pblica se reconfigura progresivamente para dar cabida a un nuevo modelo de gobierno centralizado y vertical, tendiente a desplazar completamente al modelo de gestin pblica que ya vena consolidndose desde lo local, promoviendo la desaparicin de los actores tradicionales, para sustituirlos por nuevos agentes, portadores de una cultura poltica que justifique dicho proceso como hecho natural y de expresin del poder popular. Diagnstico cuantitativo La Repblica Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado, tal como se expresa en el Artculo 4 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999, conformado por 23 Estados, y stos a su vez en municipios autnomos, 337 en total, un Distrito Capital, compuesto nicamente por el Municipio Libertador de Caracas, un Distrito Metropolitano (compuesto por el Municipio Libertador del Distrito Capital y 4 de los municipios del Estado Miranda: Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre) y el Distrito del Alto Apure (conformado por los Municipios Pez y Rmulo Gallegos del Estado Apure). El promedio de municipios por entidad federal es de 14. El estado con menos municipios es Delta Amacuro, con 4 municipios, mientras el estado Tchira posee 29.
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Por su particular proceso de urbanizacin, concentrado en la regin centro-norte-costera, Venezuela presenta profundos desequilibrios poblacionales que se ven reflejados en las regiones y municipios que la componen. En este sentido, podemos considerar como ejemplo el Municipio Sucre (Petare) del Estado Miranda, que posee 651 601 habitantes, pero ms de la mitad de su poblacin vive en zonas de barrios econmicamente deprimidos, en zonas en las que, incluso es imposible tener una direccin fsica formal, mientras otros municipios, como por ejemplo Chacao, en el mismo estado Miranda, tienen poblaciones que no alcanzan al 15% de la mencionada anteriormente, pero se caracteriza por ser una zona de nivel de vida alto y en la que se ubican las principales redes financieras y empresariales de la ciudad de Caracas.
Cuadro 1 Estados, municipios y poblacin por municipios (poblacin estimada al 30-06-2009)* No incluye Distrito Capital. Municipio Libertador: 2 097 350 hab.
Estado Municipio Poblacin por Municipio

Amazonas

Alto Orinoco (La Esmeralda) Atabapo (San Fernando de Atabapo) Atures (Puerto Ayacucho) Autana (Isla Ratn) Manapiare (San Juan de Manapiare) Maroa (Maroa) Ro Negro (San Carlos de Ro Negro)

18.538 11.263 96.362 8.673 10.440 1.947 2.751 129.247 33.547 441.285 33.347 13.880 13.249 27.405

Anzotegui

Anaco (Anaco) Aragua (Aragua de Barcelona) Bolvar (Barcelona) Bruzual (Clarines) Cajigal (Onoto) Carvajal (Valle de Guanape) Diego Bautista Urbaneja

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Freites (Cantaura) Guanipa (San Jos de Guanipa) Guanta (Guanta) Independencia (Soledad) Libertad (San Mateo) Mc Gregor (El Chaparro) Miranda (Pariagun) Monagas (Mapire) Pealver (Puerto Pritu) Pritu (Pritu) San Juan Capistrano (Boca de Uchire) Santa Ana (Santa Ana) Simn Rodrguez (El Tigre) Sotillo (Puerto la Cruz) Apure Achaguas (Achaguas) Biruaca (Biruaca) Muoz (Bruzual) Pez (Guasdualito) Pedro Camejo (San Juan de Payara) Rmulo Gallegos (Elorza) San Fernando (San Fernando de Apure) Aragua Bolvar (San Mateo) Camatagua (Camatagua) Francisco Linares Alcntara (Santa Rita) Girardot (Maracay) Jos Angel Lamas (Santa Cruz de Aragua) Jos Flix Ribas (La Victoria) Jos Rafael Revenga (El Consejo) Libertador (Palo Negro) Mario Briceo Iragorry (El Limn) Ocumare de la Costa de Oro (Ocumare de la Costa) 56.627 79.443 32.380 32.159 14.969 9.634 43.778 18.537 31.020 25.916 9.222 11.237 190.941 256.045 68.301 57.284 31.547 117.128 32.788 25.012 165.006 43.070 18.229 140.965 448.181 35.076 161.379 51.321 90.027 104.371 10.005 Bolvar Barinas

Gobierno local y democracia en Venezuela


San Casimiro (San Casimiro) San Sebastin (San Sebastin de Los Reyes (Venezuela) Santiago Mario (Turmero) Santos Michelena (Las Tejeras) Sucre (Cagua) Tovar (Colonia Tovar) Urdaneta (Barbacoas) Zamora (Villa de Cura) Alberto Arvelo Torrealba (Sabaneta) Andrs Eloy Blanco (El Cantn) Antonio Jos de Sucre (Socop) Arismendi (Arismendi) Barinas (Barinas) Bolvar (Barinitas) Cruz Paredes (Barrancas) Ezequiel Zamora (Santa Brbara) Obispos (Obispos) Pedraza (Ciudad Bolivia) Rojas (Libertad) Sosa (Ciudad de Nutrias) Jos Antonio Pez Caron (Ciudad Guayana) Cedeo (Caicara del Orinoco) El Callao (El Callao) Gran Sabana (Santa Elena de Uairn) Heres (Ciudad Bolvar) Piar (Upata) Ral Leoni (Ciudad Piar) Roscio (Guasipati) Sifontes (El Dorado) Sucre (Maripa) 26.813 23.705 199.343 46.067 123.125 18.207 21.789 150.909 37.044 19.626 77.854 20.563 330.881 49.733 26.261 53.612 33.083 56.598 41.906 29.048 9.108 802.619 93.827 25.682 36.184 360.956 111.032 50.342 25.132 41.573 29.472

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Padre Pedro Chien (El Palmar) Carabobo Bejuma (Bejuma) Carlos Arvelo (Gige) Diego Ibarra (Mariara) Guacara (Guacara) Juan Jos Mora (Morn) Libertador (Tocuyito) Los Guayos (Los Guayos) Miranda (Miranda) Montalbn (Montalbn) Naguanagua (Naguanagua) Puerto Cabello (Puerto Cabello) San Diego (San Diego) San Joaqun (San Joaqun) Valencia (Valencia) Miguel Pea Cojedes Anzotegui (Cojedes) Falcn (Tinaquillo) Girardot (El Bal) Lima Blanco (Macapo) Pao de San Juan Bautista (El Pao) Ricaurte (Libertad) Rmulo Gallegos (Las Vegas) San Carlos (San Carlos) Tinaco (Tinaco) Delta Amacuro Antonio Daz (Curiapo) Casacoima (Sierra Imataca) Pedernales (Pedernales) Tucupita (Tucupita) Falcn Acosta (San Juan de los Cayos) Bolvar (San Luis) 15250 46.771 152.017 113.729 178.619 67.288 182.554 164.905 28.661 24.595 145.252 199.244 79.397 64.625 441.970 407.234 16.868 95.433 11.889 9.491 16.240 12.732 15.807 101.274 32.526 29.575 29.892 6.954 97.024 19.017 9009 Gurico

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Buchivacoa (Capatrida) Cacique Manaure (Yaracal) Carirubana (Punto Fijo) Colina (La Vela de Coro) Dabajuro (Dabajuro) Democracia (Pedregal) Falcn (Pueblo Nuevo) Federacin (Churuguara) Jacura (Jacura) Los Taques (Santa Cruz de Los Taques) Mauroa (Mene de Mauroa) Miranda (Santa Ana de Coro) Monseor Iturriza (Chichiriviche) Palmasola (Palmasola) Petit (Cabure) Pritu (Pritu) San Francisco (Mirimire) Silva (Tucacas) Sucre (La Cruz de Taratara) Tocpero (Tocpero) Unin (Santa Cruz de Bucaral) Urumaco (Urumaco) Zamora (Puerto Cumarebo) Camagun (Camagun). Chaguaramas (Chaguaramas) El Socorro (El Socorro) Sebastian Francisco de Miranda (Calabozo) Jos Flix Ribas (Tucupido) Jos Tadeo Monagas (Altagracia de Orituco). Juan Germn Roscio (San Juan de Los Morros) Julin Mellado (El Sombrero) 23.439 10.378 255.831 43.467 21.046 9.315 50.466 30.447 13.510 35.864 27.288 215.561 21.703 8.143 13.908 10.241 11.337 35.419 5.105 5.403 16.902 8.040 33.009 24.608 14.161 17.289 147.090 46.311 80.693 130.381 29.602

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Las Mercedes (Las Mercedes) Leonardo Infante (Valle de La Pascua) Pedro Zaraza (Zaraza). Ortiz (Ortiz) San Gernimo de Guayabal (Guayabal) San Jos de Guaribe (San Jos de Guaribe) Santa Mara de Ipire (Santa Mara de Ipire) Lara Andrs Eloy Blanco (Sanare) Crespo (Duaca) Iribarren (Barquisimeto) Jimnez (Quibor) Morn (El Tocuyo) Palavecino (Cabudare) Simn Planas (Sarare) Torres (Carora) Urdaneta (Siquisique) Mrida Alberto Adriani (El Viga) Andrs Bello (La Azulita) Antonio Pinto Salinas (Santa Cruz de Mora) Aricagua (Aricagua) Arzobispo Chacn (Canagu) Campo Elas (Ejido) Caracciolo Parra Olmedo (Tucan) Cardenal Quintero (Santo Domingo) Guaraque (Guaraque) Julio Csar Salas (Arapuey) Justo Briceo (Torondoy) Libertador (Mrida) Miranda (Timotes) Obispo Ramos de Lora (Santa Elena de Arenales) Padre Noguera (Santa Mara de Caparo) 29.218 121.942 61.886 24.533 23.034 10.665 12.361 51.743 51.671 1.058.393 101.686 132.458 160.900 36.875 193.907 65.242 133.931 14.649 26.665 4.567 14.713 104.961 29.549 10.001 10.357 16.149 6.816 239.504 23.607 26.046 3.168 Monagas Miranda

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Pueblo Llano (Pueblo Llano) Rangel (Mucuches) Rivas Dvila (Bailadores) Santos Marquina (Tabay) Sucre (Lagunillas) Tovar (Tovar) Tulio Febres Cordero (Nueva Bolivia) Zea (Zea) Acevedo (Caucagua) Andrs Bello (San Jos de Barlovento) Baruta (Baruta) Brin (Higuerote) Buroz (Mamporal) Carrizal (Carrizal) Chacao (Chacao) Cristbal Rojas (Charallave) El Hatillo (Santa Rosala de Palermo) Guaicaipuro (Los Teques) Independencia (Santa Teresa del Tuy) Lander (Ocumare del Tuy) Los Salias (San Antonio de los Altos) Pez (Ro Chico) Paz Castillo (Santa Luca) Pedro Gual (Cpira) Plaza (Guarenas) Simn Bolvar (San Francisco de Yare) Sucre (Petare) Urdaneta (Ca) Zamora (Guatire) Acosta (San Antonio de Capayacuar) Aguasay (Aguasay) 12.290 18.405 19.594 17.780 57.038 39.346 37.251 9.579 91.639 26.143 315.448 58.763 26.911 54.361 71.421 99.765 69.643 291.489 167.277 140.485 78.580 40.698 117.299 23.445 246.515 42.466 651.601 134.929 196.615 18.949 14.046

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Bolvar (Caripito) Caripe (Caripe) Cedeo (Caicara) Ezequiel Zamora (Punta de Mata) Libertador (Temblador) Maturn (Maturn) Piar (Aragua de Maturn) Punceres (Quiriquire) Santa Brbara (Santa Brbara) Sotillo (Barrancas del Orinco) Uracoa (Uracoa) Nueva Esparta Antoln del Campo (La Plaza de Paraguach) Arismendi (La Asuncin) Daz (San Juan Bautista) Garca (El Valle del Espritu Santo) Gmez (Santa Ana) Maneiro (Pampatar) Marcano (Juan Griego) Mario (Porlamar) Pennsula de Macanao (Boca de Ro) Tubores (Punta de Piedras) Villalba (San Pedro de Coche) Portuguesa Agua Blanca (Agua Blanca) Araure (Araure) Esteller (Pritu) Guanare (Guanare) Guanarito (Guanarito) Monseor Jos Vicente de Unda (Chabasqun de Unda) Ospino (Ospino) Pez (Acarigua) Papeln (Papeln) 46.921 37.452 36.488 67.744 49.273 491.067 49.691 30.730 10.592 26.857 10.925 25.205 28.455 60.010 54.922 35.181 43.373 33.356 99.371 23.917 37.687 8.659 21.234 144.063 47.639 201.894 39.147 26.798 49.851 191.969 15.898 Tchira Sucre

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San Genaro de Boconoto San Rafael de Onoto (San Rafael de Onoto) Santa Rosala (El Playn) Sucre (Biscucuy) Turn (Villa Bruzual) Andrs Eloy Blanco (Casanay) Andrs Mata (San Jos de Aerocuar) Arismendi (Ro Caribe) Bentez (El Pilar) Bermdez (Carpano) Bolvar (Marigitar) Cajigal (Yaguaraparo) Cruz Salmern Acosta (Araya) Libertador (Tunapuy) Mario (Irapa) Meja (San Antonio del Golfo) Montes (Cumanacoa) Ribero (Cariaco) Sucre (Cuman) Valdez (Giria) Andrs Bello (Cordero) Antonio Rmulo Costa (Las Mesas) Ayacucho (Coln) Bolvar (San Antonio del Tchira) Crdenas (Triba) Crdoba (Santa Ana de Tchira) Fernndez Feo (San Rafael del Pial) Francisco de Miranda (San Jos de Bolvar) Garca de Hevia (La Fra) Gusimos (Palmira) Independencia (Capacho Nuevo) 23.199 18.148 15.531 44.765 67.597 26.986 24.043 53.938 37.494 157.883 23.527 22.633 39.247 9.142 24.054 12.603 57.289 62.591 356.405 37.773 21.758 9.351 63.364 63.230 118.641 33.887 45.508 4.024 50.951 45.057 40.954

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Juregui (La Grita) Jos Mara Vargas (El Cobre) Junn (Rubio) Libertad (Capacho Viejo) Libertador (Abejales) Lobatera (Lobatera) Michelena (Michelena) Panamericano (Coloncito) Pedro Mara Urea (Urea) Rafael Urdaneta (Delicias) Samuel Daro Maldonado (La Tendida) San Cristbal (San Cristbal) Seboruco (Seboruco) Simn Rodrguez (San Simn) Sucre (Queniquea) Torbes (San Josecito) Uribante (Pregonero) San Judas Tadeo (Umuquena) Trujillo Andrs Bello (Santa Isabel) Bocon (Bocon) Bolvar (Sabana Grande) Candelaria (Chejend) Carache (Carache) Escuque (Escuque) Jos Felipe Mrquez Caizalez (El Paradero) Juan Vicente Campos Elas La Ceiba (Santa Apolonia) Miranda (El Dividive) Monte Carmelo (Monte Carmelo) Motatn (Motatn) Pampn (Pampn) 48.941 9.168 87.466 30.019 19.778 11.132 20.799 36.909 47.730 6.785 16.061 282.246 9.860 2.154 8.395 52.194 22.730 7.247 17.042 93.116 17.343 32.297 30.900 28.179 5.744 5.655 33.300 26.067 14.955 18.280 51.454 Zulia Vargas Yaracuy

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Pampanito (Pampanito) Rafael Rangel (Betijoque) San Rafael de Carvajal (Carvajal) Sucre (Sabana de Mendoza) Trujillo (Trujillo) Urdaneta (La Quebrada) Valera (Valera) Vargas Arstides Bastidas (San Pablo) Bolvar (Aroa) Bruzual (Chivacoa) Cocorote (Cocorote) Independencia (Independencia) Jos Antonio Pez (Sabana de Parra) La Trinidad (Boraure) Manuel Monge (Yumare) Nirgua (Nirgua) Pea (Yaritagua) San Felipe (San Felipe) Sucre (Guama) Urachiche (Urachiche) Veroes (Farriar) Almirante Padilla (El Toro) Baralt (San Timoteo) Cabimas (Cabimas) Catatumbo (Encontrados) Coln (San Carlos del Zulia) Francisco Javier Pulgar Jess Enrique Losada (La Concepcin) Jess Mara Semprn (Casigua El Cubo) La Caada de Urdaneta (Concepcin) 28.611 22.778 30.059 31.754 57.117 37.058 141.773 337.825 21.479 34.066 74.243 46.143 59.833 19.523 17.451 13.476 63.722 98.425 104.902 18.969 21.980 27.836 11.846 91.573 278.337 39.392 140.215 44.033 108.640 35.021 76.479

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Lagunillas (Ciudad Ojeda) Machiques de Perij (Machiques) Mara (San Rafael del Mojn) Maracaibo (Maracaibo) Miranda (Los Puertos de Altagracia) Pez (Sinamaica) Rosario de Perij (La Villa del Rosario) San Francisco (San Francisco) Santa Rita (Santa Rita) Simn Bolvar (Ta Juana) Sucre (Bobures) 222.821 129.549 220.789 1.473.007 955.559 69.272 79.258 418.769 52.188 44.531 62.998

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Cojedes Delta Amacuro Falcn Gurico Lara Mrida Miranda Monagas Nueva Esparta Portuguesa Sucre Tchira Trujillo Vargas Yaracuy Zulia 0,7923 Medio 0,7609 Medio 0,8296 Alto 0,7975 Medio 0,8093 Alto 0,8074 Alto 0,8551 Alto 0,8363 Alto 0,8334 Alto 0,7666 Medio 0,7731 Medio 0,8041 Alto 0,7777 Medio 0,8123 Alto 0,7698 Medio 0,8169 Alto 69,77 65,97 72,95 72,17 73,61 72,21 74,89 71,50 74,83 71,35 70,78 70,87 70,61 75,37 70,85 72,2 2.804 1.187 12.509 6.238 14.152 7.228 41.060 14778 4.319 6.284 7.260 12.245 6.215 3.880 5.160 71.719

Fuente: *Elaboracin propia con base a clculos de poblacin estimada al 30-06-2009 del Instituto Nacional de Estadstica de la Repblica Bolivariana de Venezuela

Cuadro 2 Indicadores (IDH, Esperanza de Vida y P.I.B) por estado**


Estado IDH Distrito Capital Amazonas Anzotegui Apure Aragua Barinas Bolvar Carabobo 0,8866 Alto 0,7311 Medio 0,8310 Medio 0,7557 Medio 0,8423 Alto 0,7761 Medio 0,8123 Alto 0,8350 Alto Indicadores Esperanza de vida 75,46 66,72 72,87 69,58 74,40 70,49 73,15 72,99 PIB US $ M 31.376 981 20.458 4.079 24.434 ND 14.435 32.988

Elaboracin propia con base a: Fuentes: Instituto Nacional de Estadstica de la Repblica de Venezuela (INE), clculo al 2008. Gerencia de Estadsticas Sociales del INE. El PIB por estado, segn clculos del Banco Central de Venezuela, cifras 2008.

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Actualidad, diagnstico y anlisis de municipios en la Regin Andina. Caso Colombia


Carmenza Saldas Barreneche*

Introduccin Este documento contiene el resultado de la revisin de fuentes y el anlisis crtico sobre el tema de la descentralizacin en Colombia, que se realiza en el marco del estudio: Actualidad, diagnstico y anlisis de municipios en la Regin Andina, diseado y dirigido por Jaime Erazo, investigador de FLACSO Ecuador. En este documento se exponen varios tpicos relacionados con el desarrollo histrico del proceso descentralizador en Colombia, as como de la estructura normativa y el contexto poltico en el cual se ha llevado a cabo. La tesis central del texto es que, pese a los esfuerzos de los ltimos 25 aos por afianzar la descentralizacin como elemento de gestin, planeacin y participacin poltica, la primera dcada del siglo XXI ha presenciado un retorno sistemtico hacia el centralismo, justificado en criterios fiscales y en la consolidacin del presidencialismo como elemento central de la gestin y la toma de decisiones en los niveles central y territorial.
* Economista. Magister en Planificacin y administracin del desarrollo regional. Investigadora, docente y consultora independiente. Ha sido Secretaria de Hacienda y de Planeacin, y Consejera para los temas de Regin y Competitividad de la Alcalda de Bogot, Secretaria de Planeacin de Manizales, Directora del CRECE Centro Regional de Estudios Cafeteros y Empresariales. Actualmente es asesora de la Gobernacin de Cundinamarca, Experta y docente del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano y Catedrtica de la Universidad del Rosario (CIDEU).

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Despus de cerca de tres dcadas de hablar de la descentralizacin en Colombia, y de un sinnmero de ocasiones en las que se ha presentado el caso de este pas como ejemplo en Amrica Latina, la hiptesis formulada contrara la idea de que este proceso ha sido exitoso. Aunque esto no significa que la descentralizacin no haya tenido impactos puntuales que han generado oportunidades y avances, como los logrados en Bogot, y que ejemplifican los beneficios que habra representado la generalizacin de condiciones relativas de autonoma territorial en el pas. Pero, justamente porque se cuestiona la idea comnmente aceptada, es claro que la aproximacin al tema que se desarrolla en el presente documento no es suficiente para demostrar de manera concluyente la recentralizacin que habra tenido lugar, en particular, en la ltima dcada. Al respecto, lo que se evidencia es la aparicin de una lnea de investigacin de enorme inters para comprender la manera en que est ocurriendo la modernizacin institucional en Colombia, las tensiones intergubernamentales que la acompaan y la consistencia y coherencia de las medidas que procuran su arraigo en la sociedad colombiana. Sin embargo, a las demostraciones iniciales que se presentan en el documento se agregan otros argumentos que permiten sostener la validez de la hiptesis. El primero proviene de Paul Krugman, quien sostiene que, en el caso de Estado Unidos, el predominio de las posiciones conservadores en los ltimos quince aos gener grandes conflictos internos, un comportamiento del gobierno orientado por el derecho de quienes estn en el poder a actuar como les plazca, un clima poltico muy poco acorde con los tpicos valores estadounidenses y en el que toda crtica al presidente haba de ser interpretada como un acto contrario al patriotismo (Krugman, 2007: 297). La similitud de estas caractersticas con el proceso vivido en Colombia en la dcada de 2000, permite afirmar que, en efecto, tambin este pas ha vivido una poca conservadora, en la que el centralismo y el presidencialismo tienen su lugar por excelencia. El segundo argumento corresponde a Sebastin Edwards, quien afirma que a pesar de las reformas del llamado Consenso de Washington, la mayora de pases latinoamericanos no pudo modernizar su marco institucional, y algunos incluso han retrocedido en los ltimos aos (Edwards, 2009: 101). Tambin anota que la regin se ha quedado atrs en la gran
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mayora de las polticas pblicas que procuraban la globalizacin y, segn la ltima categorizacin del Instituto Econmico Suizo en 2009, Colombia est entre los cinco pases menos globalizados de Amrica Latina, junto a Bolivia, Nicaragua, Paraguay y Venezuela (Edwards, 2009: 113). As mismo, reconoce que el alcance de las reformas al comercio internacional fue muy importante en la dcada de 1990, pero que tambin en este aspecto queda mucho camino por recorrer. En estos trminos, es claro que el contexto poltico impulsado por el predominio conservador en Estados Unidos, y los pobres resultados de las reformas modernizantes son consistentes, por lo que no deberan sorprender los escasos avances de la descentralizacin en el caso colombiano, aunque hagan falta mayores evidencias para corroborar la hiptesis de manera suficiente. En cualquier caso, la complejidad misma de las reformas pendientes indicara que ha sido excesivo el optimismo con que se ha mirado usualmente el proceso de descentralizacin y, probablemente, que se ha confundido el hecho de dictar normas, independientemente de su pertinencia y efectividad, y los hechos aislados que demostraban algn nivel de aplicacin de estas, con el curso e intensidad del proceso mismo. En consecuencia, este documento debe entenderse como una aproximacin a una lectura crtica, que aporte argumentos para repensar y redefinir los objetivos y mecanismos de la descentralizacin, tan necesaria ahora, o ms, que cuando se inici hace 25 aos. Para desarrollar la hiptesis central, el artculo se divide en ocho captulos: La descentralizacin en la Constitucin Poltica: Antecedentes. Aspectos histricos de la constitucin poltica en Colombia. La CP 1991 y la descentralizacin. Una frmula difcil de resolver: Repblica unitaria y entidades territoriales descentralizadas y autnomas. La organizacin del Estado colombiano. Los espacios de los gobiernos locales: Introduccin. Colombia, pas de regiones y ciudades. Razones del crecimiento urbano. La vida urbana en cifras. La descentralizacin municipal. El municipio en Colombia: Introduccin. El municipio en Colombia. La alcalda municipal. El concejo municipal. Las dependencias
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municipales. La creacin de un municipio. Las competencias descentralizadas. La descentralizacin fiscal: Introduccin. Antecedentes. La dcada de 1980. La dcada de 1990. Las leyes posteriores a la CP 1991. La dcada de 2000. La reforma a la CP 1991. La recentralizacin fiscal: Introduccin. Las normas de la recentralizacin fiscal. Otras polticas para la recentralizacin. El ajuste de las entidades territoriales. La descentralizacin poltica: Introduccin. La descentralizacin poltica en Colombia. La participacin en el gobierno territorial. Los consejos de rehabilitacin. Los consejos territoriales de planeacin. Las juntas administradoras locales. La recentralizacin. Las relaciones exteriores de los gobiernos municipales: El centralismo en las relaciones internacionales. Las ciudades y el acercamiento al mundo. La participacin en redes. Conclusiones.

Captulo I La descentralizacin en la Constitucin Poltica

Algunos aspectos histricos de la Constitucin Poltica en Colombia El debate sobre la descentralizacin en Colombia tiene sus orgenes en los albores de la Repblica, a comienzos del siglo XIX. Las condiciones topogrficas del pas, la alta dispersin de la poblacin a lo largo y ancho del territorio, la inexistente infraestructura para la comunicacin, el trnsito y el comercio entre las distintas regiones, la carencia de un mito fundacional nacional y, en general, las rivalidades regionales, dificultaron la creacin de un Estado Nacin y se tradujeron en conflictos de orden poltico y militar, que marcaron el inicio de la vida republicana colombiana1, representados en las rivalidades entre centralistas y federalistas: los primeros que propendan por la unidad nacional, con una repblica unitaria y un ejecutivo fuerte; los segundos que, por su parte, apelaban a la necesidad de preservar la soberana y la autonoma regional. Estas posiciones dispares se tradujeron en una serie de conflictos militares durante el siglo XIX, en los cuales el vencedor impuso al perdedor su propia Constitucin. Solucin que al contrario de generar una situacin estable, se constituy en el combustible para estas guerras fratricidas. Un buen ejemplo de esta situacin son las constituciones federalistas del siglo XIX, que permitan a los estados regionales tener congresos propios, relaciones directas con el exterior y ejrcitos propios con la potestad de declarar la guerra a otros estados regionales o al Estado Federal mismo2. La larga lista de constituciones del siglo XIX (Tabla 1) se detuvo en 1886, cuando se implant una Carta Magna en la que el principio fun1 Frank Safford y Marco Palacios ofrecen una exhaustiva y fascinante descripcin de la fragmentacin cultural, tnica, poltica y econmica que ha caracterizado la historia colombiana desde el momento mismo de la Conquista en el siglo XVI. Ver, Safford, Palacios (2000).

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damental era el de una Repblica unitaria y centralista. Esta Constitucin se caracteriz por el lema de Rafael Nez Regeneracin o catstrofe y apel a quiz el nico mito fundacional capaz de aglutinar a la poblacin colombiana: sus fuertes creencias en la Iglesia Catlica, hasta el punto que se consagra la Constitucin y el pas directamente sobre las manos de Dios. No obstante, pese al carcter confesional de la misma, en realidad empez a regir tres lustros despus, a comienzos del siglo XX y una vez concluida la Guerra de los Mil Das, una de las ms cruentas de la historia colombiana, luego de la cual se afianz la hegemona conservadora en el pas y que durara cerca de treinta aos. Esta Carta Magna continu vigente hasta el ao 1991, lo que sugerira, por su duracin, que represent un alto grado de estabilidad para las instituciones colombianas pero, en realidad, la misma registro ms de sesenta reformas y muchos ms intentos, entre los cuales merecen mencionarse: En 1936, cuando retorna el Partido Liberal al poder, con el Gobierno de Alfonso Lpez Pumarejo se plantearon varias reformas, tales como el sufragio universal y nuevos elementos de la intervencin del Estado, concordantes con el proceso que se viva en Estados Unidos, a travs del New Deal de Roosevelt. En 1968, cuando se adopt la frmula de Repblica unitaria con centralismo poltico y descentralizacin administrativa, y que introdujo la planeacin al ejercicio de gobierno en Colombia. En 1976, el intento fallido de Asamblea Constituyente del Gobierno de Alfonso Lpez Michelsen, que propona la eleccin popular de mandatarios territoriales y la redistribucin de competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno. En la dcada de 1980 se intensificaron las presiones sociales, polticas, institucionales, econmicas, incluso externas-, por un cambio constitucional que favoreciera la descentralizacin y una mejor distribucin de competencias y recursos, que se vean como una oportunidad para enfrentar la compleja situacin que presentaba el pas para entonces: el surgimiento de los grandes capos y carteles de la mafia del narcotrfico y la
2 Durante el siglo XIX, Colombia sufri un sinnmero de rebeliones locales y ocho grandes guerras civiles: 1839-41, Guerra de los Conventos y de los Supremos, 1851 1854, 1859-62, 187677, 1884-85, 1895, 1899-1902, de los Mil Das.

penetracin que estos lograron en todos los poderes y niveles de gobierno y los sectores econmico, poltico y social; los embates de la guerrilla, los intentos fallidos y las frustraciones de los procesos de paz; la prdida de credibilidad en las instituciones, particularmente del Gobierno nacional, el Congreso de la Repblica y los partidos polticos, y la creacin de ejrcitos particulares de sicarios para los narcotraficantes y, posteriormente, de las autodefensas, con el presunto apoyo de miembros de las fuerzas armadas y las dirigencias de distinto carcter. Sucesos como los asesinatos de ministros y procuradores, la toma y retoma sangrienta del Palacio de Justicia, la erupcin del volcn Nevado del Ruiz y las avalanchas que generaron miles de muertos, las acciones y purgas demenciales de la guerrilla colombiana, el exterminio de los militantes de los partidos de oposicin, los asesinatos de cuatro candidatos a la presidencia para el periodo 1990-1994 Jaime Pardo Leal, Luis Carlos Galn, Carlos Pizarro y Bernardo Jaramillo Ossa, son apenas las ancdotas ms destacadas de una poca negra, que no acab ah. En este orden de ideas, algunas reformas empezaron a realizarse por vas legales ley 14 de 1983 y 12 de 1986, que inici la descentralizacin fiscal-, otras como la eleccin popular de alcaldes por medio del Acto Legislativo No.1 de 1986, de hecho, una reforma constitucional, hasta que, finalmente, en 1989 diversas circunstancias confluyeron, entre estas un movimiento estudiantil denominado Sptima Papeleta, para presionar la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, que se reuni entre 1990 y 1991 para definir y promulgar la actual Constitucin. Si bien la intencin que anim a la sociedad colombiana al momento de votar el plebiscito convocado por el Gobierno de Virgilio Barco para integrar una constituyente y reformar la CP 1886, era cambiar el estado de cosas que se manifestaba en una situacin de conflicto interno permanente, el desarrollo de los hechos en la dcada de 1990 y 2000 se ha encargado de demostrar qu tan profundas son las races centralistas y conservadoras de la sociedad colombiana y que tan estrechas las imbricaciones entre las actividades ilegales y el establecimiento nacional, lo que al final de cuentas ha resultado en una profunda frustracin de las expectativas de comienzos de la dcada de 1990.

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En la CP de 1991 se estableci el principio de la autonoma territorial, en la prctica, a nivel local, en el marco de un acuerdo de descentralizacin de competencias y recursos, que casi dos dcadas despus an no se ha logrado. Tambin se adopt la eleccin popular de gobernadores y alcaldes aunque estos ltimos se estaban eligiendo popularmente desde 1988, la planeacin y la participacin, algunas normas para la modernizacin fiscal y econmica y una extensa definicin de derechos ciudadanos sin proporcionalidad suficiente con los deberes y los instrumentos y mecanismos para ser atendidos debida y oportunamente. Tambin desde entonces se han incluido en la CP reglas de manejo fiscal, lo que ha dado rigidez e inflexibilidad a los asuntos fiscales y ha generado altos costos de transaccin, asociados a las demandas y prebendas que el gobierno ha tenido que otorgar al Congreso y a las propias entidades territoriales, a cambio de las modificaciones que ha sido necesario introducir, peridicamente, a las reglas fiscales. Hasta el presente, la actual Constitucin ya ha sido objeto de mltiples reformas. Hernando Gmez Buenda anota: El Congreso ha tramitado 18 reformas a la Carta del 91una reforma por ao. Y en lo que va corrido del Gobierno Uribe se han propuesto otras 29 reformas a la Constitucin (Gmez Buenda, 2009: 1). Muchas de las reformas han sido claramente contrarias al espritu descentralista y autonomista de los constituyentes3, y al sentir de la sociedad colombiana en general. Ms an, algunas de las ordenes constitucionales ms relevantes para consolidar el principio de Repblica unitaria y descentralizacin y autonoma de las entidades territoriales, referido a la expedicin de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial que asuma la revisin y redistribucin de las competencias y recursos para construir un ms equilibrado reparto de poderes, no han sido tramitadas despus de 18 aos de vigencia de la CP 1991 y de muchos proyectos de ley que apenas han recibido consideracin, antes de ser descartados.

La CP 1991 y la descentralizacin La reforma de 1991 estuvo alentada, en buena medida, por las expectativas de la descentralizacin y lo que sta debera implicar en relacin con el fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos territoriales para gestionar y proveer los bienes y servicios pblicos que la sociedad colombiana reclam insistentemente en las dcadas precedentes. De lo anterior dan cuenta las innumerables manifestaciones del movimiento social agrario, sindical, estudiantil, por la vivienda y los servicios pblicos y sociales (educacin, salud), por la participacin poltica, entre otros-, tratados por diversos autores y desde diversas perspectivas, que permiten considerarlas antecedentes definitivos para la reforma de la Constitucin que se concret en 1989. Es de gran inters considerar que la expresin de dichas manifestaciones, en general, se enfocaba contra el Gobierno nacional y, en consecuencia, su realizacin implicaba, usualmente, el desplazamiento desde los ms diversos lugares y ciudades del pas hasta la ciudad de Bogot, donde tiene su sede el Gobierno nacional, para hacer explcita la reivindicacin y peticin ante el mismo. Tal situacin evidencia el grado de centralismo poltico que prevaleca en Colombia hasta entonces, y la incapacidad y escasa legitimidad de los alcaldes y gobernadores, quienes eran elegidos por el nivel central y actuaban apenas como los delegados de ste a nivel territorial. De all que, llegado el momento de reclamar, la poblacin se viera en la necesidad de hacerlo ante el propio presidente de la Repblica, como nica garanta de, cuando menos, poner en conocimiento de ste las dificultades y problemas de las entidades territoriales4. A propsito de este tema Alberto Mendoza describe, con un alto grado de pasin, las consecuencias de este proceso:
La centralizacin en Colombia adopt rasgos monrquicos en cabeza de los presidentes de la repblica; ellos nombraban gobernadores de depar4 Ms adelante en este estudio, se mostrar la estrecha relacin que existe entre este proceso y los ahora institucionalizados Consejos Comunitarios de Gobierno, en los cuales se observa un retroceso (o una regeneracin?) al imaginario del caudillo nacional, capaz de resolver cualquier tipo de problema a travs de una relacin directa con la comunidad y un discurso de corte mesinico.

Con ocasin de la celebracin de 18 aos de promulgada la CP de 1991, un grupo de exconstituyentes pblico un documento en el que sealaban sus objeciones al continuo proceso de reforma de la CP, anotando que la misma ya ha sufrido 28 reformas desde su aprobacin.

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tamentos, estos nombraban alcaldes de municipios y estos nombraban inspectores de polica; as dominaron todo el cuerpo social, de arriba abajo, () El Estado centralista fue asistencialista, practic el paternalismo; la gente se adapt, se volvi filialista, atenida, de menor edad, todo lo esperaba de arriba, cada vez que tena un problema en lugar de resolverlo, apelaba al gobierno con cartas y peticiones respetuosas para que concurriera a arreglrselo (Mendoza Morales, 2000: X).

Era evidente que las demandas de la ciudadana requeran algo ms que una solucin coyuntural de parte del presidente y el Gobierno nacional, y por lo tanto, la descentralizacin apareca como una de las condiciones fundamentales para afrontar los problemas estructurales de la sociedad colombiana y las carencias y restricciones administrativas, normativas, infraestructurales, etc., que exhiban para entonces las ciudades y territorios departamentales y, ms aun, las profundas desigualdades entre estos. Pero si bien el espritu de descentralizacin impregn la CP 1991, algunos analistas sealan que aquella no se ha hecho realidad, entre otras razones, porque no contiene los mecanismos apropiados para articular las dimensiones unitarias y descentralizadas del Estado (Rodrguez, 2002: 4). A continuacin se mencionan tales carencias. Repblica unitaria y entidades territoriales descentralizadas y autnomas, una formula difcil de resolver La Constitucin de 1991 proclama en el artculo primero, y como principio fundamental, que el Estado social de derecho est ...organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales... En este principio se origina la estructura constitucional del Estado colombiano que, despus de 18 aos de vigencia de la CP, no parece estar logrando los fines y las tareas que la misma le encarg: atender los derechos, hacer cumplir los deberes y formular y establecer las polticas pblicas. Las dificultades estn asociadas a deficiencias en la concepcin del Estado unitario descentralizado y, en particular, de las instituciones polticas formales (Rodrguez, 2002).
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Es evidente que siendo la descentralizacin parte esencial del acuerdo poltico, el proceso posterior a la promulgacin de la CP 1991 debera conducir hacia un relativo equilibrio entre los distintos niveles del gobierno, pero esto no fue lo que sucedi y, como seala Rodrguez: en el descuido de las relaciones entre las partes reside una porcin no despreciable de la explicacin de por qu el Estado colombiano muestra tanta ineficacia a la hora de resolver conflictos, promover la cooperacin y la solidaridad, proteger los derechos y hacer cumplir los deberes (2002: 4). En criterio del mencionado autor, esta manera de integrar las dimensiones unitaria y descentralizada del Estado es en extremo frgil, en tanto el nivel nacional de gobierno mantiene la potestad de los Estados unitarios para desarrollar, interpretar o, si lo considera necesario, eliminar dichos mandatos, mientras que el rgimen bicameral del Congreso, que podra ser el canal para garantizar el balance intergubernamental de poderes, no acta con tal propsito. Dice Rodrguez que en Colombia se cuenta con un bicameralismo aparente, pues en ambas cmaras prevalece el principio de representacin poblacional, por lo que tienden a duplicarse, no a complementarse. Enmendar esta situacin conllevara la introduccin del principio de representacin territorial en el Senado, bien sea que se preserve la actual organizacin poltica en gobiernos departamentales o, lo que lo hara an ms perentorio, que se instaure un Estado Regional (Rodrguez, 2020: 4). El equilibrio de poderes entre niveles de gobierno no es fcil de lograr, y menos en el marco de un Estado unitario que, por definicin, tiende a la centralizacin y a convertir la descentralizacin del poder poltico en un resultado contingente ms que necesario. Para que la descentralizacin poltica sea una caracterstica normal del sistema de gobierno se requiere que las instituciones polticas contempladas en la constitucin estn diseadas para ello. Veamos ahora la estructura formal del Estado colombiano. La organizacin del Estado colombiano El Estado colombiano se organiza, segn lo dispuesto en la CP 1991, en tres niveles de gobierno: nacional, departamental y local, aunque deja
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abierta la posibilidad de modificar la estructura a nivel subnacional para crear los niveles regional y provincial de gobierno (Diagrama 1). Adems, contempla la existencia de Distritos, como es el caso de Bogot, que ostenta la condicin de Distrito Capital, en virtud de la cual tiene competencias combinadas de los niveles departamental y local, y los territorios indgenas, que en ltimas son formas particulares de estos niveles (Rodrguez, 2002: 4). La CP 1991 contiene elementos para desarrollar el principio de organizacin unitaria, como son la propia definicin constitucional de las reglas de juego, tanto para el nivel nacional como para el territorial y la potestad del nivel nacional conformado por los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, para desarrollar, interpretar o modificar tales reglas. Tambin incluye elementos descentralistas, tales como la definicin expresa de los niveles subnacionales y la asignacin de su carcter de niveles de gobierno, es decir, de unidades polticas territoriales; la eleccin popular de los mandatarios territoriales gobernadores y alcaldes, asambleas y concejos y las reglas para la eleccin; la entrega de algunos poderes legislativos a las asambleas y concejos, y de algunas facultades fiscales a los gobiernos territoriales. Adems, orden la promulgacin de un estatuto orgnico para Bogot, que fue expedido por un decreto ley y contiene algunos principios favorables a la autonoma relativa del Distrito Capital. Sin embargo, los elementos mencionados estn referidos a cada nivel de gobierno, pero no as a la relacin entre los mismos, cuyo equilibrio est lejos de haberse obtenido. Por el contrario, las propias instituciones polticas propuestas en la CP 1991 fortalecen el centralismo: el presidencialismo que lo representa suficientemente; la dependencia de las entidades subnacionales a nivel nacional, incluida la capacidad de ste para crearlas o suprimirlas; la atribucin de la rama judicial para velar por los mandatos constitucionales, que suele inclinarse a favor del nivel nacional. En cuanto al ordenamiento territorial, la CP 1991 incluy la posibilidad de crear nuevas entidades territoriales y la orden de tramitar una norma orgnica para distribuir las competencias y los recursos entre los distintos niveles de gobierno. Hasta el presente, tales rdenes apenas han dado lugar a desarrollos parciales (la ley de ordenamiento de las reas urbanas o la creacin descoordinada y desarticulada de otras formas de orga102

nizacin territorial, funcional o econmica macroproyectos, zonas francas, distritos de diverso origen, etc.). Pero:
[] el debate sobre el ordenamiento territorial ha relegado a un plano secundario, cuando no ha ignorado, el hecho de que lo que fundamentalmente est de por medio en la organizacin del Estado en niveles de gobierno es el mapa del poder poltico, territorial y nacional, y, por esta razn, el destino mismo de Colombia como comunidad poltica (Rodrguez, 2002: 15).

Al referir el debate de la descentralizacin casi exclusivamente a la creacin de niveles de gobierno, sin desconocer que para que aquella ocurra se requiere ms de un nivel, es probable que se estn gestando nuevos problemas: la necesidad o la conveniencia de que cada colombiano pueda llegar a estar gobernado por cinco gobiernos est lejos de ser evidente, incluso si se juzga con un criterio favorable a la autonoma regional y local (Rodrguez, 2002: 18). Tambin se debe considerar que el nivel local depende, con frecuencia, del nivel departamental y no del nacional, y que muchos organismos regionales y metropolitanos apenas son unidades o agencias administrativas dedicadas a atender problemas especficos que los gobiernos territoriales no pueden resolver individualmente. Sin embargo, en Colombia el proceso de descentralizacin se ha centrado en lo local ms que en lo departamental y regional, y se pretende dar competencias decisorias a agencias administrativas. De hecho, el poder de entidades como las corporaciones autnomas supera, usualmente, la capacidad de decisin e intervencin local y departamental. Otro aspecto no menos problemtico, cuando proliferan los niveles de gobierno, es el de la distribucin de las fuentes tributarias, porque sin distribucin de recursos, la asignacin de competencias puede ser inoficiosa. Antes de pensar siquiera en distribuir recursos entre cinco o ms niveles de gobierno, ms an, de crear estos, conviene saber si existe la capacidad y la disposicin de pago de los contribuyentes, y la garanta de provisin de bienes y servicios pblicos de cada uno de los niveles de gobierno que justifique tal pago. Como bien seala Rodrguez, la proliferacin de niveles de gobierno dejara a los ciudadanos en medio de un laberinto
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poltico y fiscal que les dificultara establecer con un grado razonable de claridad a quin pedirle cuentas, tornando particularmente difusa la responsabilidad de los distintos gobernantes (2002: 18). En las actuales circunstancias, es difcil siquiera plantear la posibilidad de avanzar hacia una organizacin territorial acorde con las expectativas de descentralizacin que alentaron la CP 1991 y quedaron plasmadas, con sus imperfecciones, en sta. La creacin de regiones como entidades polticas implicara definir claramente las condiciones para la debida articulacin entre lo unitario y lo descentralizado, pero la Constitucin de 1991 no contiene mecanismos idneos tendientes a balancear los poderes entre los niveles de gobierno nacional y regional. El federalismo ha provisto una solucin al problema de la articulacin al interior del Estado entre lo federal y lo territorial. Pero bien sea con sistema federal o con uno unitario descentralizado, en Colombia el problema est en mora de ser explcitamente reconocido y abordado (Rodrguez, 2002: 18-19). Ahora bien, a las limitaciones para un ejercicio coherente y sostenido de descentralizacin, que la propia CP 1991 presentaba desde su aprobacin, se suman la reversa en el proceso derivada de la larga serie de reformas que ha tenido desde entonces. Las restricciones fiscales del Estado y los problemas para el financiamiento de las polticas pblicas terminaron por generar un ambiente contrario a la descentralizacin, a la que se le atribuyeron las responsabilidades del desajuste fiscal que el pas vive desde mediados de la dcada de 1990. En consecuencia, la CP 1991 ha tenido ajustes permanentes que han modificado seriamente la tendencia descentralista que se vivi en Colombia, con antelacin al resto de Amrica Latina y con una intensidad que auguraba el fortalecimiento de las entidades territoriales y la consolidacin de espacios de autonoma y gobierno local. En la actualidad, la CP 1991 apenas mantiene algunos rasgos de su espritu original y, lamentablemente, el pas est retornando al centralismo, y est dejando de lado la construccin de la democracia territorial. Es probable que lo anterior sea el resultado del recrudecimiento del conflicto interno, que slo deja espacio para el fortalecimiento de los actores de la guerra. En sntesis, se puede observar que despus de dos siglos de historia republicana, el pas no ha concluido su proceso de conformacin como
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Estado Nacin, y su representacin en una ley general y abstracta: el Estado an no cuenta con el monopolio legtimo de la fuerza en la totalidad de su territorio, lo que es evidente en la dinmica del conflicto armado, el cual evolucion de un conflicto ideolgico entre lites, en siglo XIX, a un conflicto alimentado por dineros ilcitos; las deficiencias en infraestructura siguen limitando la profundizacin de un mercado interno, que en relacin con lo anterior han provocado migraciones masivas a los grandes centros poblados, sin que stos tengan la capacidad de absorcin para esta mano de obra; las ineficiencias administrativas del centralismo, que se trataron de atacar a travs de la implementacin de procesos descentralizadores, estn siendo reversadas a travs de la exaltacin de la figura presidencial; las grandes reformas progresivas de la Constitucin de 1991, en trminos de autonoma regional, profundizacin de la democracia, construccin de ciudadana, distribucin de los recursos, se han quedado en enunciados escritos en el papel, que no da cuenta de los reales factores de poder. En este sentido, en las pginas posteriores se profundizar en varios de estos aspectos, haciendo notar que para el caso colombiano no se ha logrado hallar el equilibrio entre la Repblica unitaria y la autonoma regional, sino que, por el contrario, estamos en un proceso centrado en una nocin abstracta del orden, al cual slo se puede retornar a travs de un discurso conservador, confesional, cuyo elemento aglutinador no es la nacin en s misma, sino cualquier elemento exgeno que atente contra la instauracin de dicho orden.

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Anexo 1 Colombia - divisin poltico administrativa

Las 100 ciudades ms pobladas de Colombia - censo 2005 Segn el Censo del 2005, las 100 ciudades ms pobladas de Colombia son las siguientes (en negrilla se resaltan las capitales de departamento)
Ciudad 1. Bogot, D.C. 2. Medelln 3. Cali 4. Barranquilla 5. Cartagena 6. Ccuta 7. Bucaramanga 8. Ibagu 9. Soledad 10. Pereira 11. Santa Marta 12. Soacha 13. Pasto 14. Villavicencio 15. Manizales 16. Montera 17. Bello 18. Valledupar 19. Buenaventura 20. Neiva 21. Palmira 22. Armenia 23. Popayn 24. Floridablanca Poblacin 6.840.116 2.216.830 2.119.908 1.146.359 892.545 587.676 516.512 498.401 461.851 443.554 415.270 402.007 382.618 380.222 379.972 378.970 371.591 354.449 328.794 316.033 284.470 280.930 257.512 254.683 237.618 232.680 27. Barrancabermeja 28. Tulu 29. Dosquebradas 30. Envigado 31. Riohacha 32. San Andrs de Tumaco 33. Tunja 34. Florencia 35. Girn 36. Apartad 37. Cartago 38. Maicao 39. Turbo 40. Magangu 41. Uribia 42. Piedecuesta 43. Sogamoso 44. Guadalajara de Buga 45. Quibd 46. Lorica 47. Ipiales 48. Fusagasug 49. Facatativ 50. Duitama 51. Yopal 52. Pitalito 53. Cinaga 190.058 187.275 179.301 174.108 167.865 160.034 154.096 143.871 135.791 131.405 124.831 123.757 121.919 121.515 117.674 117.364 117.094 116.893 112.886 110.316 109.116 108.938 107.452 107.406 106.822 102.485 101.985

Fuente: DANE 2002

25. Sincelejo 26. Itagui

Anexo 2
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54. Zipaquir 55. Malambo 56. Rionegro 57. Cha 58. Girardot 59. Jamund 60. Yumbo 61. Ocaa 62. Sahagn 63. Caucasia 64. Sabanalarga 65. Ceret 66. Aguachica 67. Santander de Quilichao 68. Tierralta 69. Espinal 70. Arauca 71. Calarca 72. Montelbano 73. La Dorada 74. Candelaria 75. Santa Rosa de Cabal 76. Villa del Rosario 77. Garzn 101.551 101.280 100.502 97.896 97.834 96.993 92.192 90.517 87.635 87.532 86.631 83.917 82.335 80.282 78.770 76.226 75.557 73.741 73.247 72.925 70.296 69.960 69.833 69.823 78. Caldas 79. El Carmen de Bolvar 80. Manaure 81. Los Patios 82. San Andrs 83. Mosquera 84. San Andrs Sotavento 85. Turbaco 86. Madrid 87. Planeta Rica 88. Funza 89. Copacabana 90. Arjona 91. Chigorod 92. Corozal 93. Zona Bananera 94. Fundacin 95. San Vicente del Cagun 96. Florida 97. Chiquinquir 98. Puerto Ass 99. El Banco 100. El Cerrito
Fuente: Censo 2005

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67.999 67.952 67.584 67.281 65.627 63.226 63.147 63.046 62.425 61.692 61.380 61.234 60.407 58.911 57.756 57.004 56.986 56.674 56.008 55.786 55.759 54.855 54.598
1855 Febrero 29 de 1832 Abril, 1843 Mayo, 1853 Dic 1819 Agosto 30 de 1821 1810 29 de julio de 1810-22 de dic de 1810 27 de noviembre de 1811 Fecha Antes de 1810

Cuadro 1 Acontecimientos 1810-1886


Acontecimiento La Nueva Granada se divida en 22 provincias, con fuertes diferencias regionales: Santa Fe, Cartagena, Santa Marta, Antioquia, Choc, Socorro, Casanare, Neiva, Mariquita, Pamplona, Tunja, Cali, Riohacha, Girn, Bucaramanga, Citar, Panam, Vlez, Leiva, Mompox, Nvita y Popayn. Santa Marta y Popayn declararon fidelidad al rey, otras no. La Junta Suprema de Santa Fe, convoca a las dems provincias sobre la autoridad poltica del Nuevo Reino de Granada; solamente asistieron seis provincias. El segundo Congreso del Nuevo Reino de Granada aparece la Confederacin de las Provincias Unidas de la Nueva Granada (Antioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja); todas eran provincias libres e independientes. En Angostura, cerca del Orinoco, se proclama la Repblica de Colombia. Congreso constituyente de la Gran Colombia. Entre otras, el territorio estara dividido en departamentos y 20 provincias.

El Estado provincia
Carta constitucional de la Repblica de Nueva Granada. Divisin en provincias, cantones y distritos parroquiales. Nueva Constitucin Poltica, que ratifica esta divisin territorial. Nueva Constitucin: ratifica la geografa territorial, aunque con cambios en mecanismos de distribucin y decisin. Como desarrollo de la Constitucin, un ao despus haba 61 constituciones provinciales. Ejemplos: edad para acceder a los derechos de ciudadana, derechos de los extranjeros, participacin electoral de las mujeres.

El Estado regin (1855-1885)


Un cambio constitucional permite establecer Estados, siguiendo el modelo del Estado de Panam. Se formaron: Cauca, Cundinamarca, Boyac, Bolvar, Magdalena, Panam, Tolima, Santander y Huila. El General caucano Toms Cipriano de Mosquera se declara en rebelin, junto con otros Estados y se declara en rebelin frente al Gobierno central. Una nueva Constitucin crea los Estados Unidos de Colombia. Una constitucin suprime los Estados, crea los departamentos, y declara que el ncleo fundamental para construir la nacin es el municipio. Rige hasta 1991, pero en 1986 comienza a romperse el rgimen centralista.

1860 1863 1886

Fuente: Bromberg, 2009

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Carmenza Saldas Barreneche Diagrama 1 Organizacin del Estado colombiano. Niveles de gobierno

Captulo II Los espacios de los gobiernos locales

Nacional Regional Departamental Provincial Local Distritos Territorios indgenas

Fuente: Elaboracin propia.

En el presente captulo se realizar una breve resea de la dinmica econmica regional y del proceso histrico de urbanizacin en Colombia, desde el siglo XIX. As mismo, se analizarn algunas cifras poblacionales, lo cual permitir poner en contexto la taxonoma municipal existente en la legislacin colombiana referente al municipio, y develar las primeras hiptesis sobre la realidad municipal colombiana a la luz de la descentralizacin. En el captulo siguiente nos ocuparemos en detallar los aspectos formales de la organizacin del municipio en Colombia. Colombia, pas de regiones y ciudades Siguiendo la descripcin general sobre el proceso de ocupacin del territorio de Colombia, realizada por Roco Murad Rivera en su trabajo, Estudio sobre la distribucin espacial de la poblacin en Colombia, es posible caracterizar su desarrollo urbano regional en los siguientes trminos (Murad, 2003: 11): Hasta finales del siglo XVII, la economa colombiana se sustentaba en torno a cuatro grandes regiones de base econmica distinta: la costa Atlntica comercio y haciendas esclavistas; Antioquia minera; la regin central Bogot-Bucaramanga la ms poblada, agrcola y artesanal, y la regin caucana (Valle, Cauca y Nario) agrcola, ganadera y periferias mineras en la costa del Pacfico. A comienzos del siglo XIX, el poblamiento se concentraba en la cordillera Oriental, que contena la red de ciudades ms poblada y activa, mientras en la costa Atlntica muchas poblaciones de las riberas

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del ro Magdalena sufrieron prdidas enormes de habitantes, durante la guerra de independencia, al igual que los centros urbanos y mineros que dependan de Popayn. Entre Cali y Medelln, en la cordillera Central, todava no aparecan ncleos urbanos significativos. A finales del siglo XIX, y como resultado de las transformaciones que gener la economa cafetera, se modificaron los patrones de poblamiento: surgieron muchas ciudades en la cordillera Central, resurgieron las ciudades puerto de las costas y se conform el tringulo de oro: Bogot-Medelln-Cali. En el siglo XX, el desarrollo del proceso de industrializacin y de economa de servicios llevaron a la concentracin de la poblacin en apenas un conjunto de ciudades. En 1900 la poblacin rural era ms del 70%, en 1938 an era ms de la mitad y en 2000 no ms del 30%. La transicin demogrfica que tuvo lugar en la dcada de 1960 fue resultado del elevado crecimiento demogrfico, la industrializacin, la mecanizacin de la agricultura y las migraciones rural-urbanas, que se orientaron primordialmente a cuatro ciudades: Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla. Actualmente, el proceso de crecimiento y expansin urbana por la va de la integracin de espacios metropolitanos reas y regiones-, obedece a la primaca de Bogot y, a escala departamental, de un conjunto de capitales, el mejoramiento del transporte y las comunicaciones, el desarrollo de grandes empresas de servicios, del sector financiero, del comercio y de los supermercados y grandes superficies (terciario superior), y el fortalecimiento del sector pblico. Razones del crecimiento urbano La migracin, en opinin de muchos analistas, es la principal responsable del crecimiento urbano y el abandono de las zonas rurales. Al respecto, Jess Antonio Bejarano seala: La disminucin del exponente de la dis112

tribucin del tamao de los municipios en Colombia se debe principalmente a la migracin poblacional que ocurri por factores sociales, econmicos y polticos a lo largo del siglo veinte (1989). Roco Murad anota que en Colombia el crecimiento del nivel de urbanizacin se corresponde con la migracin interna, estimulada a su vez por la mecanizacin de la agricultura, la concentracin de la propiedad rural y el escaso dinamismo del sector agrcola tradicional. En otras palabras, los factores de expulsin del campo y las reas urbanas menores, de un lado, y los factores de atraccin de las reas urbanas dinmicas, de otro (ventajas comparativas sociales y econmicas entre el campo, las reas urbanas menores y la ciudad), que influyeron en el comportamiento de la migracin, sus variaciones espaciotemporales y sus caractersticas especficas. En Colombia, la migracin se caracteriza por ser joven, femenina, de corta distancia y porque las cuatro cuencas migratorias existentes tienen como destino final las cuatro grandes capitales (Murad, 2003: 8). Pero la migracin del campesinado hacia las ciudades no se acompa de un proceso de inclusin suficiente y eficiente: la provisin de bienes y servicios pblicos sigue en deuda en la mayora de las grandes ciudades, el hbitat sigue haciendo parte de los sueos incumplidos, la industrializacin no acogi masivamente la mano de obra. Como resultado, el modelo de urbanizacin se distorsiono, hasta generar la informalidad e ilegalidad en grandes dimensiones. Simultneamente, en las zonas rurales y el pas en general se mantuvo en un modelo de poder y de propiedad semifeudal, mientras la economa se enfrent a un modelo poco regulado y abierto, en el cual las economas campesina e indgena deben competir con la gran agricultura y ganadera nacionales y con la economa mundial, el capital financiero y los megaproyectos e inversiones transnacionales:
En el plano rural, la tendencia de los ltimos aos apunta a la concentracin de la propiedad, a la fragmentacin de los predios pequeos, a la disminucin en la oferta de alimentos y materias primas y al aumento de las importaciones. Los campesinos deben competir con productos altamente subsidiados y, de acuerdo con los resultados de las ltimas encuestas agrarias, mientras la agricultura pierde espacio, la ganadera sigue ganando peso. En Colombia, hay nueve millones de hectreas aptas para la agricultura, pero se utilizan slo cinco millones. Por el contrario, hay 19 millones 113

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aptas para la ganadera y se utilizan 40 millones; slo cinco millones de ellas tienen pastos mejorados y el resto se trabaja en rgimen extensivo. Es inevitable conectar el tema del desplazamiento forzado con el del conflicto agrario; la tierra y el territorio colombiano tienen una valoracin que va ms all de la tradicional explotacin agropecuaria y se constituyen en objetivo prioritario de las fuerzas violentas. Actualmente, la violencia y el desplazamiento forzado son expresiones del problema por la propiedad y control, que se manifiestan en el antagonismo entre latifundio ganadero o empresa agroindustrial y el minifundio campesino, y en el conflicto por el dominio y control del territorio como espacio estratgico de orden poltico econmico (Murad, 2003: 8).

Cuadro 1 Concentracin de la poblacin urbana por tamao de ciudad


Rango de poblacin Ms de 5 millones Entre 1 y 5 millones Entre 500 mil y 1 milln Entre 100 mil y 500 mil Entre 50 mil y 100 mil Menos de 50 mil Total N Ciudades 1 3 3 31 41 1019 1098 Poblacin urbana 2004 7.014.111 5.677.981 2.192.210 7.687.906 2.832.679 7.296.248 32.701.135 % 21% 17% 7% 24% 9% 22% 100% Poblacin promedio 7.014.111 1.892.660 730.737 247.997 69.090 7.160

Fuente: Dane 2004-Clculos: DNP-DDUPA.

La vida urbana en cifras El crecimiento en nmero y tamao de las ciudades intermedias y grandes es suficientemente elocuente para expresar la intensidad del proceso de urbanizacin de Colombia: En 1900 ninguna ciudad llegaba a 200 mil habitantes. En 1960 Bogot lleg a 1 milln de habitantes, y posteriormente superaron esta cifra Medelln, Cali y Barranquilla. En los prximos aos, al menos 3 ciudades ms Cartagena, Bucaramanga y Ccuta alcanzarn este tamao. En 1950, apenas cinco ciudades tenan un tamao intermedio entre 100 mil y 500 mil habitantes. Actualmente, 34 ciudades, entre ellas 21 capitales de departamento, registran esta cifra. En 2019, las ciudades de ms de 100 mil habitantes pasaran de 38 a 55. Actualmente, 350 ciudades que poseen ms de 20 mil habitantes, que equivalen a poco ms de un tercio de los municipios colombianos, albergan cerca de dos tercios de la poblacin del pas. Sin embargo, tambin es oportuno sealar que, en el caso colombiano, la concentracin de la poblacin en la ciudad capital es menor que en otros pases de la regin. El Distrito Capital de Bogot alberga apenas el 15% de la poblacin del pas, aunque la misma supera la suma de la poblacin de las siguientes tres ciudades. Adicionalmente, el proceso de centralizacin poltica fue tan exitoso que la fuerza y el poder regional del siglo XIX quedaron relegados, con lo cual las ciudades pasaron a ocupar el inters de la Nacin. Incluso, en 1980-1990 fueron las depositarias de las decisiones a favor de la descentralizacin, que en el caso colombiano se enfoc predominantemente en lo local. Durante el largo periodo de centralizacin poltica, y lo que esta centralizacin represent en la sociedad colombiana en el siglo XX, los presupuestos para los municipios hicieron parte sustancial del presupuesto pblico, hasta 1950, perodo en el que comienza su lento declinar. La reforma constitucional del 1968 (C. Lleras) y algunas normas posteriores intentaron mejorar los fiscos municipales, sin gran avance (Bromberg, 2009: 1).

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Actualidad, diagnstico y anlisis de municipios en la Regin Andina. Caso Colombia Cuadro 3 Municipios por categora 2007
Categora No. de municipios

El ordenamiento territorial en Colombia se expresa en la categorizacin de los municipios5, inicialmente elaborada por el Departamento Nacional de Planeacin DNP (1988) y posteriormente por medio de las leyes 136 de 1994 y 610 de 2001, sa ltima actualmente vigente. De acuerdo con el nmero de habitantes y los Ingresos Corrientes de Libre Destinacin ICLD6-, los rangos para la clasificacin de los municipios son:
Cuadro 2 Categorizacin de municipio
Categora Habitantes entre ICLD (smmlv) entre

Especial 1 2 3 4 5 6
Fuente: DNP, 2007

5 17 17 19 19 31 990

Especial 1 2 3 4 5

> 500.000 100.000 50.000 30.000 20.000

500.001 100.001 50.001 30.001 20.001 10.001

> 100.000 50.000 30.000 25.000 15.000

400.000 400.000 100.000 50.000 30.000 25.000

La descentralizacin municipal En la dcada de 1980 se inicio, con relativa intensidad y augurando un importante desarrollo, el proceso de descentralizacin. En particular, durante el perodo 1982-19867 se dictaron las primeras normas para la descentralizacin municipal: normas sobre transferencias, tributos municipales, competencias; eleccin popular de alcaldes, expedicin de un nuevo Cdigo de Rgimen Municipal. Al respecto, Paul Bromberg seala:
En el caso colombiano, dos procesos vinieron simultneamente: la asignacin de mayores poderes/recursos a funcionarios municipales descentralizacin y la eleccin popular del responsable administrativo de esos gobiernos municipales (democratizacin), es decir, la creacin de una responsabilidad poltica local mediante un mecanismo municipal, a diferencia del anterior, que era departamental. Incluso puede hablarse de tres porque
7 Para la poca, el presidente era Belisario Betancur Cuartas.

Fuente: DNP Departamento Nacional de Planeacin, 2001

Las categoras se establecen de mayor a menor, siendo la categora especial la que agrupa los municipios con ms habitantes y con mayor volumen de ICLD y la categora 6 a los municipios con menor volumen de ICLD y/o menos habitantes. En Colombia, el 89% de los municipios estaba clasificado dentro de la categora 6 para el ao 2007. Este hecho revela por s mismo los lmites de la descentralizacin, considerando el escaso margen de autonoma de la mayora de los municipios del pas, bien por la inexistencia o mnima recaudacin de recursos propios o por la baja disposicin de ICLD, condiciones que sumadas, definen una escasa capacidad para asumir las competencias, cumplir las funciones y realizar la inversin necesaria para el desarrollo local.
5 6 Uno de los propsitos de esta categorizacin ha sido determinar el monto del salario del alcalde de cada municipio. Son los ingresos que no tienen asignacin forzosa por ninguna norma. Ley 617 de 2000.

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apenas estaba comenzando a aplicarse la eleccin popular de alcaldes cuando aparecieron reglas electorales que ampliaron sustancialmente la posibilidad de que terceras fuerzas ganaran en las elecciones locales (2009: 1).

Ahora bien, qu entender por descentralizacin? Bromberg propone precisar el concepto en los siguientes trminos: Descentralizar es ceder poder de decisin a portadores que estn sometidos a mecanismos de responsabilidad poltica frente a un sistema poltico en el territorio correspondiente (Bromberg, 2009: 4)8. Para comprender en su totalidad esta definicin, y contextualizarla en el caso colombiano, es necesario mencionar de tres conceptos adicionales: el primero es la desconcentracin que implica una cesin de poder del nivel central al ente descentralizado, es un elemento poltico fundamental para poder establecer un equilibrio entre niveles; el segundo es el de la autonoma, segn el cual los entes descentralizados podrn decidir el marco de sus actuaciones en funcin de los recursos factibles a su disposicin, respetando, claro est, los mandatos y preceptos constitucionales; finalmente, no se debe olvidar el principio de la delegacin de funciones, que implica directamente la asuncin de deberes y responsabilidades por parte del ente descentralizado. En este orden de ideas, la descentralizacin como proceso implica la generacin de actuaciones administrativas tendientes a la desconcentracin de decisiones polticas y a la transferencia de recursos para el adecuado cumplimento de estas, en un marco de responsabilidad administrativa y poltica. Para hablar de descentralizacin se requiere entonces, de una voluntad poltica por parte del nivel central para reconocer un estatus autnomo a los entes descentralizados, los cuales, por su parte, se harn responsables por cada una de sus actuaciones, garantizando de esta forma un equilibrio entre los distintos niveles al interior de un territorio.

Segn P. Bromberg, la eleccin popular de alcaldes y otras reformas conexas fueron catalogadas simultneamente como descentralizacin, como democratizacin y como modernizacin. Democratizacin tendra el siguiente sentido: (1) Reduccin de las restricciones reales para ganar cargos ejecutivos (si las reglas de acceso lo permiten, como en efecto pas); (2) Aumento del valor del voto puede venir acompaado de mayor participacin electoral.

Claramente, lo que est establecido para los municipios en la CP 1991 no corresponde exactamente a tal definicin y, por el contrario, indica cierta ambigedad en la distribucin de competencias: Artculo 288: las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los trminos que establezca la ley (Constitucin Poltica, 1991). La Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial LOOT, que debera desarrollar estos principios, no ha sido expedida, y un amplio nmero de proyectos de ley no han surtido trmite en el Congreso de la Repblica. En todo caso, las competencias territoriales asignadas a los niveles subnacionales siguen siendo otorgadas por el nivel nacional, desconociendo los principios de desconcentracin y autonoma. Al municipio, como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado colombiano, le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la Ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes (Constitucin Poltica, Artculo 311). Los departamentos tienen autonoma para la administracin de asuntos seccionales y la planificacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su territorio Ejercen funciones administrativas, de coordinacin, de complementariedad de la accin municipal y de prestacin de los servicios que determinen la Constitucin y las leyes (Constitucin Poltica, Artculo 298). La distribucin de competencias entre niveles territoriales tiene una lgica tcnica: se tiende a ceder las atribuciones que se creen posibles de atender en los niveles subnacionales. Tambin tiene una lgica poltica: las competencias significan poder poltico, que para esto usualmente es un juego de suma cero ms poderes de decisin de unos significa menos poderes de decisin de otros. Descentralizar o centralizar es ceder o concentrar poder, y la eficiencia tcnica puede sacrificarse en aras a conservar el poder centralizado. En una perspectiva de equilibrio de poderes entre niveles de gobierno, podra pensarse que ms all de quin gane o pierda, una verdadera des119

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centralizacin debera significar una redistribucin tal que cada nivel tenga poderes y atribuciones que correspondan a su mbito de intervencin real y efectiva. En estos trminos, las competencias y los recursos podran redistribuirse para recrear el espacio de poder, en funcin de la mayor o mejor capacidad para atender las asignaciones normativas, lo que a su vez hara ms transparente y factible el control y la evaluacin de las acciones de los agentes de cada nivel del gobierno. Pero esta discusin no ha sido resuelta, incluso podra decirse que ni siquiera ha sido abordada ni adelantada en el caso colombiano, considerando que la ficcin descentralista ha llevado a hacer creer que ahora hay ms poder a nivel local. En sentido estricto, apenas algunas pocas ciudades han logrado deslindarse relativamente de la tutela de la Nacin y tomar algunas decisiones que atienden objetivos urbanos y, como es obvio, casi siempre financiadas con recursos propios. En general, las competencias de los municipios en Colombia se refieren a aquellas que mejoran el control y mitigacin de riesgos ambientales, la internalizacin de externalidades y la capacidad de resolver por su cuenta los problemas de implantacin territorial: provisin de servicios pblicos domiciliarios, infraestructura urbana y rural, solucin de mnimos de vivienda, generacin de riqueza para sostenimiento bsico y para progresar. En particular, suelo urbano y rural (necesario para la vivienda y como factor de produccin), espacios colectivos (espacio pblico) e infraestructura para todo tipo de interacciones en el territorio, y con las zonas cercanas: area, fluvial, martima, frrea o carreteable. Sin embargo, estas competencias tienen una jurisdiccin limitada: los habitantes de una ciudad (y sus gobernantes) estn regidos por la Constitucin y las leyes de la Nacin, y algunas normas establecen lmites a los rganos de gobierno local para regular (Bromberg, 2009: 3). En el caso colombiano, los ejemplos ms relevantes son: Medio ambiente. La legislacin nacional impone condiciones mnimas, que las autoridades municipales deben mantener, aunque pueden fijar controles ms severos. Derecho de Polica. Un Cdigo Nacional de Polica regula las libertades ciudadanas. Contiene principios, pero tambin reglas que supo120

nen condiciones semejantes en todos los municipios de Colombia. Los rganos de gobierno departamentales, distritales y municipales tienen una jurisdiccin residual. Orden pblico. El alcalde es el jefe de Polica de la ciudad aunque, al menos en el caso del alcalde de Bogot, deba cumplir las rdenes del Presidente de la Repblica. El personal de la Polica asignado a la ciudad y su Comandante reciben rdenes del alcalde, pero tambin rdenes nacionales. Los cambios en la jerarqua de la Polica son decisiones estrictamente nacionales. Impuestos. Los territorios tienen unos impuestos especficos. La Ley le fija unos topes. Los gobiernos locales deciden cuanto cobran entre el nivel inferior y superior del rango legal. Endeudamiento. La entidades tienen autonoma para endeudarse, pero dentro de mrgenes fijados por la ley. Trnsito. El Cdigo Nacional de Trnsito fija las reglas bsicas y asigna un margen de accin a las jurisdicciones locales. Transporte. Existe un Cdigo Nacional de Transporte. Hay unas normas nacionales sobre el tipo de bus, las tarifas de carga y de transporte urbano de pasajeros, la regulacin y el control de las empresas de transporte urbano, y una jurisdiccin limitada a los municipios y distritos.

En sntesis, se puede evidenciar la existencia de oportunidades para adelantar profundas transformaciones en la organizacin territorial del pas, que de haberse desarrollado plenamente podran haber generado un territorio suficiente y adecuadamente ocupado, con relativa autonoma y capacidad institucional en los niveles subnacionales de gobierno, y un aparato productivo diversificado y dinmico. No obstante, el proceso histrico del pas nos muestra por qu no hemos llegado a tal estadio: la existencia de un conflicto armado que se adapta dcada tras dcada a las nuevas realidades nacionales, la carencia de presencia del Estado en amplios sectores del territorio nacional, los modelos de desarrollo centrados, en un primer momento, en la exportacin de bienes primarios y en uno posterior, en el modelo cepalino enfocado en la proteccin ms que en la productividad; la falta de inversiones
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en infraestructura que han dificultado la profundizacin del mercado interno, los inadecuados arreglos institucionales en las zonas rurales que incentivan el latifundio ocioso o en los mejores casos, la ganadera extensiva, entre otros, han conducido a la concentracin de la poblacin de manera creciente en cada vez menos areas urbanas, reforzando a su vez el efecto de concentracin de la produccin de la riqueza en unos pocos polos de desarrollo, lo cual ampla cada vez ms la brecha, en trminos de generacin de recursos a municipios con poca poblacin o con bajas dinmicas econmicas, hacindolos cada vez ms dependientes del nivel nacional para el cumplimiento de sus funciones constitucionales. Por ltimo, no se puede olvidar que el fenmeno poltico de la centralizacin casi absoluta del poder y de los recursos corrientes en el nivel nacional de gobierno, al tiempo que los departamentos, en algn momento poderosos Estados Soberanos, apenas si tienen atribuciones, y los municipios, aparentemente depositarios de la descentralizacin, son controlados casi totalmente por cuenta de los desarrollos legales y el ejercicio de poder del Gobierno nacional (ver anexos 1 y 2). Con este contexto general, a continuacin procederemos a analizar en detalle la estructura legal de los municipios en Colombia, para luego dar paso al anlisis de la descentralizacin fiscal en Colombia.

Captulo III El municipio en Colombia

Las definiciones legales y normativas sobre el municipio en Colombia permiten hacer evidente la gran distancia entre la grandilocuencia del discurso sobre la descentralizacin y una realidad en la que los municipios apenas ejercen un papel de agentes desconcentrados para ejecutar el gasto ordenado y controlado por el centro, hasta el ms mnimo detalle. En el presente captulo se describe el municipio, sus autoridades y dependencias, los requisitos para crear un municipio y las competencias en educacin y salud, las cuales permiten constatar que la descentralizacin es ms aparente que real, en el caso de los municipios colombianos. El municipio en Colombia Es una entidad territorial creada por la Asamblea Departamental, con arreglo a la Constitucin y a la Ley, a la que corresponde: Prestar los servicios pblicos que determine la Ley. Construir las obras pblicas que demande el progreso local. Ordenar el desarrollo de su territorio. Promover la participacin comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

El municipio tiene su propia estructura para cumplir tales encargos: una forma de organizacin de sus autoridades por medio de la que busca garantizar el cumplimiento de las funciones y la prestacin de los servicios a su cargo, constituida principalmente por el alcalde y el concejo municipal.

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La Alcalda municipal La Alcalda es el nombre con que se designa al despacho del alcalde, y el conjunto de dependencias o unidades administrativas que dependen de l. El Alcalde es la primera autoridad poltica y de polica, jefe de la administracin municipal y representante legal del municipio, elegido, lo mismo que los concejales, por el voto popular, para un periodo de cuatro aos. La reeleccin inmediata no est permitida, pero s para un periodo posterior al siguiente. Sus principales funciones son: Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las leyes y los decretos del Gobierno, las ordenanzas de la Asamblea y los acuerdos del Concejo. Conservar el orden pblico en el municipio conforme a instrucciones del presidente y del respectivo gobernador. Dirigir la accin administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestacin de los servicios a su cargo; nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos pblicos y las empresas industriales o comerciales de carcter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econmico y social, y de obras pblicas. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el presupuesto. Suprimir o fusionar entidades y dependencias conforme a los acuerdos. El Concejo municipal El Concejo es una corporacin administrativa de eleccin popular y de carcter deliberante, encargada de ordenar lo conveniente para la administracin municipal, por medio de los actos denominados acuerdos. Junto con el alcalde, el Concejo es la expresin de la democracia representativa a nivel local. Sus principales funciones son:
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Reglamentar las funciones y la eficiente prestacin de los servicios de la administracin municipal. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econmico social y de obras pblicas en el municipio. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore las funciones que corresponden a los concejos. Votar los ingresos y los gastos locales. Dictar las normas orgnicas de presupuesto municipal y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. Determinar la estructura de la administracin municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneracin correspondientes a las diferentes categoras de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos pblicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitucin de empresas de economa mixta. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los lmites de la Ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda. El Concejo est integrado por concejales, elegidos directamente por los habitantes de sus respectivos municipios, para un perodo de cuatro aos. Su nmero vara segn la poblacin del municipio, entre siete y veintin miembros en la mayora de los municipios, y hasta 45 miembros en el caso de Bogot. Las dependencias municipales Los municipios atienden las funciones, prestan los servicios y ejecutan las obras a su cargo, tanto de manera directa, por medio de sus oficinas y dependencias centrales o de sus entidades descentralizadas, como de otras personas, en virtud de los contratos y asociaciones que para ello se celebren o constituyan. Para tal efecto, el Concejo, a iniciativa del alcalde, define la estructura administrativa del municipio, la cual puede irse adaptando a los requerimientos del desarrollo local. Segn las normas vigentes del derecho administrativo, las dependencias oficiales se clasifican de
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acuerdo con su grado de autonoma administrativa y presupuestal, el objeto que persiguen y la participacin de otros socios, de la siguiente manera: Secretaras. Son los despachos que hacen parte de la administracin central, de carcter poltico, encargados de fijar y orientar las polticas pblicas. Departamentos administrativos. Tambin hacen parte de la administracin central, siendo de carcter ms tcnico que poltico. Son el soporte para la fijacin de las polticas pblicas. Empresas sociales del Estado. Son creadas por las entidades territoriales, o por la nacin, para prestar en forma directa servicios de salud que se sujetan al rgimen previsto en las leyes 100 de 1993 y 344 de 1996. Sociedades de economa mixta. Son organismos autorizados por la Ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial, conforme a las reglas de derecho privado, salvo las excepciones que consagra la Ley. Empresas industriales y comerciales del Estado. Son organismos creados por la Ley o autorizados por sta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestin econmica conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la Ley, y que renen las siguientes caractersticas: personera jurdica, autonoma administrativa y financiera, capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos pblicos comunes, con sus productos, el rendimiento de tasas que perciban por las funciones o servicios que realizan o prestan, y, en los casos autorizados por la Constitucin, con contribuciones de destinacin especial. La creacin de un municipio El Congreso tiene entre sus atribuciones la posibilidad de modificar la divisin general del territorio, establecer y reformar las divisiones territo126

riales y, en particular, fijar las bases y las condiciones para la creacin de municipios (Artculo 76, Constitucin Poltica). En desarrollo de esas atribuciones, el Congreso expidi la Ley 136 de 1994 Cdigo de Rgimen Municipal, que en el Artculo 8 define las condiciones que deben concurrir para que una porcin del territorio de un Departamento pueda ser erigida en Municipio: 1. Que el rea del municipio propuesto tenga identidad, atendidas sus caractersticas naturales, sociales, econmicas y culturales. 2. Que cuente por lo menos con siete mil (7 000) habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se pretende segregar no disminuya su poblacin por debajo de este lmite sealado, segn certificacin del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE. 3. Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos ordinarios anuales equivalentes a cinco mil (5 000) salarios mnimos mensuales, sin incluir la participacin en los Ingresos Corrientes de la Nacin. 4. Que el organismo departamental de planeacin concepte favorablemente, previo a la presentacin del proyecto de ordenanza sobre la conveniencia econmica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta su capacidad fsica, sus posibilidades econmicas, su infraestructura y su identificacin como rea de desarrollo. El concepto tambin deber pronunciarse favorablemente con relacin a la conveniencia de la iniciativa para el municipio o municipios de los cuales se segrega el nuevo. En todo caso con la creacin de un nuevo municipio no podr sustraerse ms de la tercera parte del territorio del municipio o municipios de los cuales se segrega. El trmite se inicia con la solicitud que deben presentar los interesados al gobernador del Departamento, quien tramitar el expediente. La Asamblea Departamental estudiar el correspondiente proyecto de ordenanza, a propuesta de sus propios miembros o del gobernador. Si se rechaza el proyecto de ordenanza, se archiva y slo podr presentarse una nueva iniciativa en ese sentido, dos aos despus.
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Sin embargo, existen varias excepciones para crear municipios sin el lleno de los requisitos: aquellos territorios que carezcan de medios adecuados de comunicacin con la cabecera del distrito o distritos de los cuales forman parte, si el desarrollo de la colonizacin o la explotacin de recursos naturales as lo aconsejan, previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeacin. As mismo, y por razones de conveniencia nacional, podrn crearse municipios en las zonas fronterizas, previo dictamen favorable del presidente de la Repblica. Las competencias descentralizadas Desde mediados de la dcada de 1980, cuando se inici la descentralizacin en Colombia, los servicios de educacin y salud han estado sometidos a revisiones y reformas estructurales que han tratado de hacer funcionar ambos sistemas, articulando las regulaciones nacionales y la operacin local. Sin embargo, la complejidad y requisitos del trmite de certificacin en estos servicios, que deben realizar los municipios para asumir el control, hasta donde ste es posible, se expresa en el escaso nmero de municipios que actualmente manejan de manera directa estos servicios. Certificacin en Educacin Segn el Decreto 2700 de agosto 27 de 2004, los requisitos que un municipio debe acreditar para ser certificado en educacin son los siguientes: a) Plan de desarrollo municipal armnico con las polticas nacionales: el plan de desarrollo municipal deber guardar coherencia con las polticas educativas nacionales y departamentales. b) Establecimientos educativos organizados para ofrecer el ciclo de educacin bsica completa: todos los establecimientos educativos estatales del municipio debern estar organizados en instituciones y en centros educativos en los trminos establecidos en el artculo 9 de la ley 715 de 2001, de tal manera que garanticen la continuidad de los
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estudiantes en el proceso educativo y el cumplimiento del calendario acadmico. c) Planta de personal definida de acuerdo con los parmetros nacionales: el municipio deber elaborar el estudio tcnico que justifique la planta de personal, de conformidad con los parmetros tcnicos establecidos en las normas vigentes, y remitirlo al departamento con el correspondiente estudio de viabilidad financiera, de acuerdo con las tipologas existentes a la luz de la matricula reportada en el municipio correspondiente. d) Capacidad institucional para asumir los procesos y el sistema de informacin del sector educativo: previamente a la solicitud de certificacin y con base en los lineamientos del Ministerio de Educacin Nacional, el municipio ejecutar el plan de modernizacin que le permita asumir tcnicamente las funciones para la administracin del servicio educativo. Una vez culminada la ejecucin del plan de modernizacin, el municipio acreditar que ha implantado los procesos misionales y de apoyo, los sistemas de informacin adecuados a los mismos y que los responsables los operan de acuerdo con los procedimientos establecidos. Certificacin en Salud Los requisitos que un municipio debe acreditar para ser certificado en salud son los siguientes: 1. Organizacin y puesta en funcionamiento de la direccin local de salud. 2. Organizacin del rgimen de carrera administrativa y expedicin del manual de cargos. 3. Transformaciones institucionales indispensables para la prestacin de servicios de salud, en particular, dotando a las unidades de salud de personera jurdica y de una estructura administrativa. 4. Celebracin de contratos para la prestacin de servicios. 5. Creacin y organizacin del fondo local de salud.
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6. Afiliacin de los empleados a fondos de cesantas, EPS y fondo de pensiones. 7. Organizacin y puesta en funcionamiento de un sistema bsico de informacin segn normas tcnicas, y la adopcin de los procedimientos para la programacin, ejecucin, evaluacin, control y seguimiento fsico y financiero de los programas de salud. 8. Adopcin de la metodologa para elaborar anualmente, de acuerdo con los criterios elaborados por el departamento, un plan de desarrollo para la prestacin del servicio de salud, que permite evaluar la gestin del municipio en cuanto a calidad, eficiencia y cobertura de los servicios. 9. La realizacin, con la asistencia del departamento respectivo, de los siguientes ajustes institucionales: a. El cumplimiento de los requisitos sealados por la ley 10 de 1990 en su artculo 37 y, en forma especial, la creacin de las unidades hospitalarias y de prestacin de servicio de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia. b. La determinacin de la estructura de planta de personal, de acuerdo con lo previsto en el artculo 6 de esa ley. Las plantas de personal se discriminarn en las de direccin municipal de salud y la de las entidades descentralizadas de prestacin de servicios, de conformidad con las disposiciones legales sobre la materia. Como puede apreciarse en los anexos, la legislacin colombiana es bastante detallada en cuanto a las atribuciones y responsabilidades que posee el municipio en el marco de la organizacin estatal. No obstante, una mirada crtica de la taxonoma municipal en Colombia nos permite apreciar la dependencia que existe en la gran mayora de los municipios con el nivel central: en 2007 cerca del 94% de los municipios se encontraban en las categoras 4 a 6, es decir, eran municipios con muy poca poblacin o que tenan ingresos corrientes de libre destinacin muy bajos. Esto es claro si se tiene en cuenta lo expuesto en los captulos anteriores. En este sentido, los ingresos de estos municipios, la mayora de las veces, se reducen a las transferencias que hace el nivel central a travs del Sistema General de Participaciones, del cual se entrar en detalle en el captulo V. Para el caso del sector de educacin, la situacin es muy clara: en 2006
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existan ochenta entidades territoriales certificadas, de estas, 32 eran del nivel Departamental la totalidad de estos, es decir, que en ese ao nicamente haban 48 municipios certificados en educacin (ya sea por sus ingresos corrientes o porque contaban con ms de cien mil habitantes). A la fecha existen 94 entidades territoriales certificadas en educacin en Colombia, 14 de las cuales lo hicieron en los ltimos cuatro aos, lo que les permite a estos municipios que accedieron a la certificacin poder administrar directamente los recursos para educacin. Esto nos deja con ms de 1 000 municipios a lo largo y ancho del pas que dependen de la coordinacin del nivel departamental para hacer las inversiones municipales del sector educativo, con lo cual se pone en duda la profundidad de la descentralizacin en el pas. En el siguiente captulo se analizar en detalle el proceso histrico de la normatividad en torno a la descentralizacin fiscal, para luego en el captulo V detallar la contrarreforma centralizadora que ha vivido el pas desde la dcada del 2000.

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mbito municipal Impulsar mecanismos para la adecuada participacin social y el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos en materia de salud y de seguridad social en salud. Adoptar, administrar e implementar el sistema integral de informacin en salud, as como generar y reportar la informacin requerida por el Sistema. Promover planes, programas, estrategias y proyectos en salud y seguridad social en salud para su inclusin en los planes y programas departamentales y nacionales. Financiar y cofinanciar la afiliacin al Rgimen Subsidiado de la poblacin pobre y vulnerable y ejecutar eficientemente los recursos destinados a tal fin. Identificar a la poblacin pobre y vulnerable en su jurisdiccin y seleccionar a los beneficiarios del Rgimen Subsidiado, atendiendo las disposiciones que regulan la materia. Celebrar contratos para el aseguramiento en el Rgimen Subsidiado de la poblacin pobre y vulnerable y realizar el seguimiento y control directamente o por medio de interventoras. Promover en su jurisdiccin la afiliacin al Rgimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud de las personas con capacidad de pago y evitar la evasin y elusin de aportes. Adoptar, implementar y adaptar las polticas y planes en salud pblica de conformidad con las disposiciones del orden nacional y departamental, as como formular, ejecutar y evaluar el Plan de Atencin Bsica municipal. Establecer la situacin de salud en el municipio y propender por el mejoramiento de las condiciones determinantes de dicha situacin. Vigilar y controlar en su jurisdiccin, la calidad, produccin, comercializacin y distribucin de alimentos para consumo humano, con prioridad en los de alto riesgo epidemiolgico, as como los de materia prima para consumo animal que representen riesgo para la salud humana. Vigilar las condiciones ambientales que afectan la salud y el bienestar de la poblacin, generadas por ruido, tenencia de animales domsticos, basuras y olores, entre otros. Vigilar en su jurisdiccin la calidad del agua para consumo humano; la recoleccin, transporte y disposicin final de residuos slidos; manejo y disposicin final de radiaciones ionizantes, excretas, residuos lquidos y aguas servidas; as como la calidad del aire.

Anexo 3 Competencias de los municipios Competencias de los municipios en educacin


Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdiccin los recursos financieros provenientes del SGP, destinados a la prestacin de los servicios educativos a cargo del Estado. Administrar las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos. Mantener la actual cobertura y propender a su ampliacin. Evaluar el desempeo de rectores y directores, y de los directivos docentes. Distritos y Municipios certificados Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin, en ejercicio de la delegacin que para tal fin realice el presidente de la Repblica. Prestar asistencia tcnica y administrativa a las instituciones educativas, cuando a ello haya lugar. Administrar el Sistema de Informacin Educativa Municipal o Distrital y suministrar la informacin al departamento y a la Nacin con la calidad y en la oportunidad que seale el reglamento. Promover la aplicacin y ejecucin de los planes de mejoramiento de la calidad en sus instituciones. Vigilar la aplicacin de la regulacin nacional sobre las tarifas de matrculas, pensiones, derechos acadmicos y cobros peridicos en las instituciones educativas. Administrar y distribuir los recursos del SGP que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad. Municipios no certificados Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto administrativo debidamente motivado. Podrn participar con recursos propios en la financiacin de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotacin. Suministrar la informacin al departamento y a la Nacin con calidad y oportunidad.

Municipios y Distritos Aseguramiento de la poblacin al Sistema General de Seguridad Social en Salud

Salud pblica

Competencias de los municipios en salud


Formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en armona con las polticas y disposiciones del orden nacional y departamental. Gestionar el recaudo, flujo y ejecucin de los recursos con destinacin especfica para salud del municipio, y administrar los recursos del Fondo Local de Salud. Direccin del sector en el Gestionar y supervisar el acceso a la prestacin de los servicios de salud para la poblacin de su jurisdiccin. Municipios no certificados

Distritos y municipios de categora especial, 1, 2 y 3

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Formular y ejecutar las acciones de promocin, prevencin, vigilancia y control de vectores y zoonosis. Distritos y municipios de categora especial, 1, 2 y 3 Ejercer vigilancia y control sanitario en su jurisdiccin, sobre los factores de riesgo para la salud, en los establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para la poblacin, tales como establecimientos educativos, hospitales, crceles, cuarteles, albergues, guarderas, ancianatos, puertos, aeropuertos y terminales terrestres, transporte pblico, piscinas, estadios, coliseos, gimnasios, bares, tabernas, supermercados y similares, plazas de mercado, de abasto pblico y plantas de sacrificio de animales, entre otros.

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Captulo IV La descentralizacin fiscal

Fuente: Ley 715 de 2001

El proceso de descentralizacin fiscal en Colombia en realidad apenas se ha limitado a la cesin de algunas rentas con destinacin especfica, y a la asignacin de competencias y su respectivo financiamiento a los gobiernos locales. En la prctica, el proceso slo ha significado desconcentrar la ejecucin del gasto pblico nacional. Si bien la historia de la descentralizacin fiscal parece extensa, las evidencias demuestran que las reformas fiscales introducidas por la CP 1991 y sus leyes reglamentarias no se orientaron a otorgar y procurar un elevado grado de autonoma fiscal a los gobiernos locales. Ms bien pretendan mejorar la efectividad del gasto pblico del Gobierno nacional mediante la asignacin de un importante volumen de recursos a las regiones. Pero si bien la descentralizacin fue apenas aparente, ello no impidi atribuirle la crisis fiscal del Gobierno nacional y reversar, durante la dcada del 2000, buena parte de las normas constitucionales y legales expedidas en la dcada de 1990. En la actualidad, y salvo algunas excepciones de ciudades que han obtenido una relativa autonoma, explicada por su fortalecimiento tributario, el grado de dependencia de las transferencias de la Nacin es muy elevado en la mayora de los municipios y departamentos colombianos. Antecedentes En los sistemas centralizados, las polticas de descentralizacin fiscal apenas generan algn cambio en el monto o el ritmo de crecimiento de las transferencias del Gobierno central hacia los gobiernos subnacionales, lo que, al final de cuentas, aumenta la dependencia de las entidades territo-

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riales de esta fuente, tal como sucedi en el caso colombiano. En Colombia los gobiernos departamentales y municipales no tienen autonoma para establecer impuestos y, aunque el Congreso les ha transferido una parte de los impuestos, tambin ha mantenido su atribucin exclusiva para establecer las bases gravables y los rangos de tarifas, as como para definir por ley la destinacin especfica de los mismos, y mantener bajo el control del Gobierno nacional las decisiones sobre variables crticas para el gasto pblico. Los antecedentes inmediatos de la descentralizacin fiscal, que se inici formalmente con la Ley 14 de 1893, se encuentran en la dcada del sesenta, cuando se adelantaron diversas reformas administrativas y fiscales orientadas a la modernizacin del estado colombiano. Entonces, se vio la conveniencia de descentralizar los servicios de salud y educacin primaria por medio de la creacin de un sistema de transferencias del Gobierno central hacia los departamentos, los territorios nacionales y el Distrito Especial de Bogot (hoy Distrito Capital). Por medio del Acto Legislativo No. 1 de 1968 se cre un sistema denominado situado fiscal, que luego se reglament mediante la Ley 46 de 1971, segn el cual el monto de la transferencia corresponda a un porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nacin. El criterio de distribucin era simple: del total de recursos a transferir, 30% se reparta en partes iguales entre las diferentes entidades beneficiarias y 70% en proporcin a la poblacin de cada una de ellas. La Ley 33 de 1968 estableci un sistema de participacin en el recaudo del impuesto a las ventas para los departamentos, los municipios y el distrito especial. Estos recursos fueron, en un comienzo, de libre destinacin, pero en la dcada de 1970 se dictaron normas para su destinacin especfica (Ley 22 de 1973 y Ley 43 de 1975). Este sistema de transferencias no signific un cambio del esquema centralista que, por el contrario, se fortaleci: el Gobierno nacional concentr de nuevo la administracin y los pagos de salud y educacin bsica, a travs de la creacin de los Fondos Educativos Regionales (FER) y los Servicios Seccionales de Salud (SSS), entidades descentralizadas (en reali136

dad desconcentradas, pues a pesar de que estaban ubicadas en las distintas regiones del pas, el Gobierno nacional tena mucha influencia en las decisiones que se tomaban en ellas), cuya funcin era ejecutar el gasto nacional en educacin y salud, en los departamentos y municipios. Esta recentralizacin se concret con la reorientacin hacia estas entidades de los recursos del situado fiscal, que antes se transferan directamente a los departamentos y municipios. Durante el Gobierno de Alfonso Lpez Michelsen (1974-1978) se plante el primer intento serio de redistribucin de competencias entre los diferentes niveles del gobierno. En este perodo se present un proyecto de Acto Legislativo que tena como fin convocar una Asamblea Constituyente que abordara las reformas administrativas y fiscales que estaban siendo necesarias para estabilizar las finanzas regionales, por medio del fortalecimiento de las rentas propias y mejorar la administracin del territorio con la redefinicin de competencias de los departamentos y municipios. Aunque dicho proyecto de Reforma Constitucional no se aprob, con el mismo quedaron sentadas las bases para las reformas que ocurriran en la dcada siguiente. La dcada de 1980 Este esfuerzo apenas se contino en la administracin siguiente, de Julio Csar Turbay Ayala (1978-1982), si bien en el diagnstico del Plan de Integracin Nacional (PIN) se reconoci que, de un lado, el centralismo era excesivo y, de otro, el nivel de autonoma territorial muy bajo. En consecuencia, el PIN incluy la descentralizacin como un objetivo de poltica econmica y un instrumento para promover la autonoma fiscal local y regional, con el propsito de reducir la dependencia de los departamentos y los municipios de las transferencias nacionales, y generar un mayor esfuerzo tributario territorial. Adicionalmente, en este Gobierno se tomaron algunas medidas administrativas para desconcentrar funciones (decretos 2274 y 2275 de 1978). Un impulso de gran importancia para la descentralizacin provino del informe final de la Misin sobre Finanzas Intergubernamentales en Co137

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lombia (Bird, 1981), en el cual se present un diagnstico detallado de la situacin fiscal, que enfatizaba en los problemas que se registraban en el mecanismo de transferencias entre los niveles de gobierno y para la eficiencia econmica del gasto pblico. Al respecto, propona modificar el sistema de transferencias nacionales y los mecanismos de financiacin de los departamentos y municipios, y adoptar medidas que llevaran al autofinanciamiento de los municipios grandes, manteniendo un sistema de transferencias para localidades medianas y pequeas, tomando siempre en cuenta un criterio adicional de esfuerzo fiscal. Pero en realidad, fue la administracin del presidente Belisario Betancur (1982-1986) la que adelant las primeras reformas tendientes a la descentralizacin. La Ley 14 de 1983, que fue la norma inicial, tena por objeto elevar el nivel de recaudos territoriales por medio de la simplificacin y racionalizacin del sistema tributario de los departamentos y municipios. Esta reforma se adopt cuando se registraba un grave deterioro en las finanzas del Gobierno nacional central a consecuencia del elevado crecimiento del gasto corriente. La Ley 12 de 1986 determin el aumento progresivo en la participacin municipal sobre el recaudo del impuesto al valor agregado (IVA): del 30,5% en 1986 al 50% a partir de 1993, as como su asignacin a gastos de funcionamiento e inversin de las entidades territoriales. Sin embargo, la cesin de recursos no se acompa de mayor autonoma, considerando que la ley estableci, de manera expresa, la destinacin especfica de tales recursos y condicion la transferencia al esfuerzo fiscal registrado en el recaudo del impuesto predial, mientras que el mecanismo para hacerlo, la actualizacin catastral, se mantena bajo el manejo del Gobierno nacional, y sometida al ritmo que imponan, an imponen, los recursos disponibles para tal fin. Al comienzo del Gobierno de Virgilio Barco Vargas (1986-1990) se present el informe de la Comisin del Gasto Pblico, en el cual se resaltaba el desbalance fiscal del Gobierno central, la ineficiencia del gasto pblico, las limitaciones del estatuto orgnico del presupuesto y la inflexibi138

lidad del gasto, en particular, por la existencia de una serie de rentas de destinacin especifica. El informe analiz los problemas de las finanzas nacionales, pero slo de manera marginal abord el tema de la descentralizacin fiscal, sobre la cual nicamente se plante la necesidad de redefinir funciones y de trasladar algunas responsabilidades de gasto a los municipios. En sntesis, las reformas fiscales de la dcada de 1980 se orientaron a dos objetivos: el primero, descongestionar el presupuesto nacional de algunas responsabilidades de gasto territorial, para tratar de corregir el desbalance de las finanzas nacionales y, el segundo, ampliar la cobertura y mejorar la calidad y la eficiencia del gasto pblico nacional. El gasto que se realizaba en las regiones se corresponda, en buena medida, con el poder relativo de stas sobre las decisiones del gasto pblico nacional, hecho que gener reacciones de la poblacin en contra de este esquema de asignacin y de la falta de presencia estatal en muchas regiones del pas. Aunque en esta dcada no se registraron transformaciones relevantes en materia de descentralizacin fiscal, en trminos polticos se dio un paso importante al adoptar la eleccin popular de alcaldes en 1986. Esta reforma represent una oportunidad para la participacin de la ciudadana en la toma de decisiones locales y, en teora, se encaminaba a disminuir la distancia entre el ciudadano y su gobernante, con el propsito de fortalecer la responsabilidad poltica local y promover el uso eficiente de los recursos. La dcada de 1990 Esta dcada empez en medio de una situacin de crisis poltica e institucional que culmin en la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente en 1990, y en la expedicin de una nueva Constitucin Poltica, en 1991. El propsito de la nueva Carta Poltica, segn los constituyentes, era recuperar la credibilidad en las instituciones, incorporar mecanismos de participacin directa del pueblo en la toma de decisiones y hacer ms eficiente la administracin pblica. En relacin con la descentralizacin fiscal, la nueva Constitucin Poltica y las normas reglamentarias que se expidieron para desarrollarlas,
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aumentaron el volumen de transferencias del Gobierno central hacia los departamentos y municipios, y redefinieron las funciones de los distintos niveles de gobierno, aumentando las responsabilidades de las entidades territoriales. Es importante anotar que, en trminos polticos, se estableci la eleccin popular de gobernadores, el tarjetn, la financiacin de campaas y las consultas populares a nivel territorial. Los artculos 356 y 357 de la CP 1991 definieron el marco general, de un lado, para la asignacin de funciones entre los gobiernos subnacionales y, de otro, para la distribucin de las transferencias del Gobierno nacional hacia las entidades territoriales. Artculo 356: defini el destino de los recursos del situado fiscal y los parmetros para su distribucin entre los gobiernos departamentales y los distritos especiales. Tambin estableci que no se podrn descentralizar responsabilidades sin la previa asignacin de los recursos fiscales suficientes para atenderlas. Es importante anotar que en este artculo no se fij el porcentaje de los ingresos corrientes que constituye el situado fiscal. El 15% del situado se distribuir en partes iguales entre los departamentos,
el distrito capital y los Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla. El resto se asignar en proporcin al nmero de usuarios actuales y potenciales de los servicios de salud y educacin, teniendo en cuenta, adems, el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial (CP 1991, Art. 356).

nivel relativo de pobreza de la poblacin del respectivo municipio; el resto en funcin de la poblacin total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida [] la participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin se incrementar, ao por ao, del catorce por ciento de 1993 hasta alcanzar el veintids por ciento como mnimo en el ao 2002 (CP 1991, Art. 357).

Despus de promulgada la CP 1991 se adelantaron reformas legales en todas las materias de inters del Estado: ambiental, social (laboral, salud, pensional), econmica, fiscal (tributaria, presupuestal, de endeudamiento), administrativas (contratacin, carrera administrativa), de planeacin, de los servicios pblicos, de la justicia, de la poltica, entre muchas otras. Sin embargo, en un pas donde todo problema pasa por la expedicin de una ley, es cuando menos extrao que justamente la nica reforma que no se abord fue la del ordenamiento territorial, que habra definido las pautas para rehacer la arquitectura institucional, incluyendo de manera suficiente el precepto de la descentralizacin y autonoma de las entidades territoriales. En consecuencia, todas las reformas se adelantaron sin que se contara con una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial LOOT, tal como lo orden el Artculo 288 de la CP 1991 y, nuevamente prim la visin centralista, al construir el andamiaje legal que desarrollaba la Carta Magna. Las leyes posteriores a la CP 1991 Ley 60 de 1993. Defini las funciones de los departamentos y municipios, la distribucin territorial del situado fiscal y de las participaciones y los criterios que deban atender las entidades territoriales para la asignacin de los recursos transferidos por la nacin. Para el situado fiscal, la Ley 60 estableci que el 15% de la transferencia se distribua en partes iguales entre los departamentos y los distritos especiales, y el 85% restante de acuerdo con una frmula que tena en cuenta criterios de eficiencia fiscal y administrativa y la demanda actual y potencial de los servicios de salud y educacin por parte de la poblacin.
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Artculo 357: estableci los porcentajes de los ingresos corrientes de la Nacin que deben transferirse a los municipios y otras entidades territoriales, y estableci algunos criterios para su distribucin. Aunque en el artculo se dice que las participaciones municipales se destinan a la inversin social, no defini los programas especficos a los cuales asignar tales recursos. [] sesenta por ciento de las participaciones se distribuir en proporcin
directa al nmero de habitantes con necesidades bsicas insatisfechas y al 140

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La ley tambin seal que en 1994, 1995 y 1996 la participacin del situado en los ingresos corrientes deba ser como mnimo el 23%, 23,5% y 24,5%, respectivamente. Con relacin a la destinacin de estos recursos, fij que el 60% deba destinarse a educacin, el 20% a salud y el 20% restante a salud y educacin, dependiendo de las prioridades de las entidades encargadas de estos servicios. La definicin del destino del gasto era ms especfica an: del 20% asignado a salud, el 50% cmo mnimo deba destinarse al primer nivel de atencin, y de estos recursos al menos el 5% a prevencin de la enfermedad y al fomento de la salud. Respecto a las transferencias a los municipios, la Ley 60 estableci que el 5% de total de los recursos se asignara a municipios con menos de 50 000 habitantes, y el 1,5% a los municipios ribereos del ro Magdalena. En cuanto a los resguardos indgenas, recibiran el valor obtenido al multiplicar la transferencia per cpita por la poblacin del resguardo. Una vez descontadas estas asignaciones, el monto restante se distribua as: 40% con base en el nmero de habitantes con necesidades bsicas insatisfechas NBI, 20% en proporcin al grado de pobreza relativa de las municipalidades, 22% en proporcin a la poblacin, y 18% en proporcin a indicadores de eficiencia fiscal y administrativa y de NBI. Con respecto a la destinacin de los recursos, 30% a educacin, 25% a salud, 20% a agua potable y saneamiento bsico cuando no se haya cumplido la meta de cobertura de un 70% de la poblacin, 5% a educacin fsica, recreacin, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre, y 20% a libre inversin, de acuerdo con la participacin para sectores sociales mencionada en el artculo 21 de la misma ley. Adems de las transferencias establecidas por la Constitucin y la Ley 60, durante la dcada del noventa se incentiv el mecanismo de la cofinanciacin que consista en la financiacin compartida por parte del Gobierno Nacional de proyectos de carcter regional. Este mecanismo se desarroll a travs de los Fondos de Inversin Social (FIS), de Desarrollo Rural (DRI), de Infraestructura Urbana (FIU) y de Infraestructura Vial (FIV). Sin embargo, la importancia de este mecanismo declin a medida que la crisis fiscal y las prioridades de gasto de la Nacin redujeron los recursos disponibles para la inversin conjunta con las entidades territoriales.

La dcada de 2000 El impacto ms importante del proceso de descentralizacin fiscal se registr en la ejecucin del gasto pblico: los gobiernos subnacionales pasaron de ejecutar el 23% del gasto pblico del pas en 1984 al 42% en 2000. No obstante este avance, debe anotarse que el recaudo tributario continu siendo realizado, en su gran mayora, por el gobierno central y, como se seal anteriormente, el gasto est definido por la ley y bajo un control nacional muy elevado. En efecto, para el ao 2000 aproximadamente el 80% de los ingresos tributarios fueron recaudados por el Gobierno nacional. Es ms, despus de la CP 1991 la Nacin realiz 18 reformas tributarias, con lo que captur todo el espacio fiscal del pas, sin dejar mayor espacio para los gobiernos territoriales a los que, como ya se dijo, ni siquiera se les actualiz el estatuto tributario. Como consecuencia de lo anterior, se consolid una alta dependencia de las transferencias del Gobierno central por parte de los gobiernos subnacionales: ms del 50% de los gastos de los departamentos y municipios eran financiados con dichas transferencias en 2000. Lo anterior no evit que se atribuyera a la descentralizacin y a las entidades territoriales parte del problema fiscal de la Nacin, y se introdujeran reformas constitucionales y legales para corregir el mismo. La reforma a la CP 1991 El deterioro de la situacin fiscal de Colombia en los aos noventa fue significativo. El dficit fiscal del Gobierno central, de acuerdo con el CONFIS, pas de representar el 0,3% del PIB en 1990 al 7,6% en 1999. Por su parte, el dficit de los gobiernos subnacionales pas del 0,3% del PIB al 0,6%, en el mismo perodo. Adicionalmente, la deuda de los diferentes niveles de gobierno se increment significativamente: la del Gobierno central creci del 16,5% del PIB en 1990, al 40% en 2000, y casi al 50% en 2009, mientras que la de los departamentos lo hizo del 0,4% al 1,3% y la de los municipios del 0,7% al 2%, en el mismo periodo.
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70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1991 Transferencias SGP
Fuente: Ministerio de Hacienda, 2009

La preocupacin por el deterioro fiscal gener diferentes investigaciones durante la segunda parte de la dcada de l990 y, en particular, condujo a la creacin de la Comisin de Racionalizacin del Gasto y Finanzas Pblicas, en 1995. Los estudios coincidan en sealar que el deterioro de la situacin fiscal del Gobierno nacional era causado, de una parte, por las mayores transferencias y, de otra, por el fracaso del Gobierno central en reducir el nivel de gasto de manera proporcional a los ingresos que transfera al nivel subnacional (Bonnet, 2006: 9). Pero se bien se reconoca que parte del problema no estaba causado por las entidades territoriales sino por la reticencia de la Nacin a reducir su tamao conforme avanzaba la descentralizacin, fue sobre sta que se aplicaron los correctivos. Para tratar de recuperar el equilibrio fiscal, se consider necesario conseguir la estabilidad de las transferencias, a las cuales se les impuso un crecimiento mximo, al tiempo que se cre un nuevo marco legal para la asignacin de los recursos. La reforma, que se aprob en junio de 2001, cre el Sistema General de Participaciones (SGP), en el cual se integraron en una sola bolsa, todas las transferencias existentes. Simultneamente se estableci un nuevo marco de descentralizacin, por medio de la Ley 715 del 2001, en la que se fijaron nuevas reglas sobre competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno. Teniendo en cuenta esta sntesis histrica, en el captulo V se expondr en detalle todo lo relacionado con el paquete de reformas implementado en Colombia durante la primera dcada del siglo XXI, que apel al creciente dficit fiscal del pas al finalizar la dcada de 1990, para justificar los cambios en los elementos esenciales de la descentralizacin fiscal, emanados del proceso constituyente de 1991. Del mismo modo, se dejar de manifiesto el carcter sectorial contenido en las reformas, que se convirti en un pilar fundamental para la centralizacin de los procesos de decisin e implementacin de polticas pblicas en Colombia, que culmin en una desconcentracin del gasto por parte del Gobierno central, y dej a las entidades territoriales, con meras funciones de ejecucin.

52% 48%

66%

34%
2009 Nacin

Grfico 2 Evolucin de las transferencias Precios constantes 2008


70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 2002
ICN
17.842 16.836 19.314 17.231 38.369 41.535 46.051 58.646 50.555 62.720

64.998

21.414 17.720

23.508 18.167

27.270

29.165

30.224 19.475

18.666

16.452

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Transferencias segn constitucin (46,5%)

Transferencias reales

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2009

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Captulo V La recentralizacin fiscal

Las leyes de la recentralizacin Las dificultades de la descentralizacin, causadas en lo fundamental por la resistencia del Gobierno central a reducir su tamao y entregar las competencias y los recursos a las entidades territoriales, terminaron convirtiendo a la descentralizacin en la explicacin ms utilizada para dar cuenta de los problemas fiscales del nivel nacional, y en el objeto permanente de las reformas justificadas por los objetivos nacionales de estabilidad fiscal y ordenamiento econmico. La dcada de 2000 fue intensa en reformas constitucionales y legales que buscaban reducir el ritmo y la intensidad de la descentralizacin, tanto en trminos fiscales como polticos, a la par que se fortaleca el Gobierno nacional y, en particular, el presidencialismo que termin copando todos los espacios democrticos en Colombia. A continuacin se presenta una sntesis de los principales aspectos contemplados en las normas dictadas para reformar, en realidad reversar, el proceso de descentralizacin fiscal en la ltima dcada. Ley 549 de 1999: dict las normas encaminadas a resolver los problemas del pasivo pensional de las entidades territoriales y seal las fuentes que financiaran dicho pasivo. Para administrar tales recursos, cre el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET, administrado por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. En la prctica, el Gobierno nacional al momento de girar las transferencias que le corresponden a cada entidad, descuenta lo correspondiente a pensiones para trasladarlo a este fondo. Ley 617 de 2000: realiz una categorizacin de las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios), de acuerdo con su pobla146

cin e ingresos corrientes de libre destinacin y con su capacidad de gestin administrativa y fiscal. En correspondencia con las categoras definidas, la ley dict normas, entre otras, dirigidas al saneamiento fiscal y a la racionalizacin de los gastos en los fiscos territoriales, a la creacin de reglas para la transparencia de la gestin territorial y a establecer condiciones para la creacin de municipios. Tambin permiti a la Nacin otorgar garanta al endeudamiento de tales entidades, sujeto a que las contrataciones de crditos nuevos se destinaran a programas de ajuste fiscal. La expedicin de esta ley puso nuevamente de manifiesto la concepcin centralista en el manejo de las finanzas pblicas. Acto Legislativo 01 de 2001: cre el Sistema General de Participaciones SGP de los departamentos, distritos y municipios. El monto inicial del SGP se estimara tomando en cuenta los recursos transferidos por la Nacin a las entidades territoriales por concepto de situado fiscal, participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin y transferencias complementarias. Defini que el SGP se incrementara anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variacin porcentual de los ingresos corrientes de la nacin durante los cuatro aos anteriores. Adems, se cre un rgimen transitorio en materia de crecimiento del SGP para el perodo 2002-2008: entre 2002-2005, el incremento real anual sera del 2% y entre 2006-2008 sera del 2,5%. Por ltimo, el Acto Legislativo defini los criterios a tener en cuenta para la expedicin de la ley que reglamentara la distribucin de los recursos del SGP. Ley 715 de 2001: estableci las normas orgnicas en materia de competencias y recursos, atendiendo lo definido en el Acto Legislativo 01 de 2001. Del total, un 4% corresponde a asignaciones especiales: 0,52% para los resguardos indgenas, 0,08% para los distritos y municipios con limites con el ro Magdalena, 0,5% para a los distritos y municipios para programas de alimentacin escolar y 2,9% para el FONPET. El 96% de los recursos restantes se debe distribuir entre tres componentes: sistema educativo (58,5%), sector salud (24,5%) y propsito general (17%). En relacin con la educacin, la Ley 715 determina que los recursos se transfieren considerando la poblacin atendida, la poblacin por
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atender en condiciones de eficiencia y un factor de equidad que se reparte con un indicador de pobreza. Anualmente, el Gobierno nacional fija la asignacin por alumno, segn las diferentes tipologas educativas. En comienzo, la asignacin se multiplic por la poblacin atendida en cada municipio y distrito, conformando la primera base de la transferencia educativa. El saldo de los recursos disponibles se distribuye teniendo en cuenta los otros dos criterios mencionados. La ley contempla que los recursos sean transferidos directamente a los distritos y municipios certificados. En caso de que no estn certificados, los recursos sern enviados al departamento respectivo. Respecto al sector salud, la Ley 715 establece que los recursos del SGP se destinan a financiar tres componentes de gastos: subsidios a la demanda, prestacin de servicios de salud a poblacin pobre no cubierta por los subsidios a la demanda y acciones de salud pblica definidas como prioritarias por el Gobierno nacional. Para calcular los valores a transferir en el primero y tercer componente, se deben considerar los valores asignados a cada uno en el ao anterior. Los subsidios a la demanda se incrementan en la inflacin causada, ms el crecimiento real de los recursos del SGP para salud, y las acciones de salud pblica se incrementan en la inflacin. Para el segundo componente, el monto global a transferir se define restando de los recursos del SGP para salud lo que corresponde a subsidios a la demanda y acciones de salud pblica. Para la distribucin de los subsidios a la demanda, se calcula una transferencia promedio per cpita, que resulta de dividir el monto a transferir estimado por el nmero de poblacin atendida en el pas. Los recursos se transfieren multiplicando el valor per cpita por la poblacin atendida en cada entidad territorial en la vigencia precedente. Para el segundo componente, la poblacin pobre no cubierta por el subsidio de demanda, se utiliza un procedimiento similar pero considerando la poblacin pobre por atender, en lugar de la atendida. Los recursos para financiar los eventos de salud pblica se distribuyen teniendo en cuenta la poblacin por atender, un criterio de equidad y uno de eficiencia administrativa.

Sobre la participacin de propsito general, la Ley 715 seala que tales recursos se distribuyen as: 40% segn la pobreza relativa, 40% en proporcin a la poblacin urbana y rural, 10% por eficiencia fiscal y 10% por eficiencia administrativa. Como se observa, todas estas transferencias tienen sus destinaciones especficas previamente establecidas por la Ley, que define en qu proporcin, en qu sector y en qu componente se deben realizar los gastos con los recursos transferidos, lo que indudablemente contrara la descentralizacin y limita la autonoma de las entidades territoriales para decidir la destinacin de los recursos que reciben. Tambin la reglamentacin define que los municipios clasificados en las categoras Especial 1, y 2, es decir, los mayores e intermedios, podrn destinar libremente un porcentaje (28%) de los recursos recibidos por la participacin de propsito general. Segn Martha Yaneth Sandoval Salazar, la Ley 715 de 2001 cambi el sentido de la descentralizacin, es decir su sentido territorial, y le incorpor la dimensin sectorial:
Desde all la descentralizacin se ha estructurado desde principios centralistas, toda vez que siendo lo sectorial el eje central para la definicin de competencias y asignacin de recursos, se impone una estructura administrativa homognea para todos los territorios y la distribucin sectorial de los recursos convierte a los municipios en ejecutores y no hacedores de poltica pblica. El nfasis sectorial ha permitido que al Gobierno central controle el creciente de competencias y recursos. En consecuencia, los municipios que se han concebido como punto de partida del desarrollo se les ha relegado al rol de ejecutores de las decisiones del Gobierno central, en servicios como la educacin y la salud, competencias que hasta hoy destacan como las ms importantes transferidas a las municipalidades colombianas (2009: 1).

Acto Legislativo No. 4 de 2007: Se modifican por tercera vez los artculos 356 y 357, sobre el Sistema General de Participaciones, para ampliar el perodo del mismo, del 2008 hasta el 2016. Tales modificaciones han tenido como objetivo limitar la autonoma administrativa, reducir los recursos y controlar el gasto de las entidades territoriales.
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El acto legislativo N. 4 de 2007 y la Ley 1176 de 2007, por medio de los cuales se reformaron los artculos 346 y 347 de la Constitucin Poltica de Colombia, no slo significaron una reduccin de los recursos del SGP para las entidades territoriales, sino tambin la sustraccin de la participacin para agua potable y saneamiento bsico de la participacin de propsito general, y la introduccin de criterios sectoriales y no territoriales para su manejo, que ahora est sujeto a las disposiciones de poltica sectorial nacional, y no a la poltica local, como correspondera en virtud de la autonoma de las entidades territoriales. Los Planes Departamentales de Agua PDA son un claro ejemplo del impacto recentralizador de tales definiciones normativas (Sandoval, 2009: 2): De un lado, la participacin de los municipios en las definiciones de poltica de agua potable y saneamiento bsico es marginal, se reduce a la presencia de dos alcaldes en representacin de los municipios y/o distritos en el comit directivo, que es la mxima instancia de decisin y coordinacin interinstitucional del PDA, y que adems del gobernador del respectivo departamento y un delegado del mismo, responsable de los asuntos relativos a los servicios mencionados, est conformado por un delegado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, un delegado del Departamento Nacional de Planeacin y un delegado de cada autoridad ambiental con jurisdiccin en los municipios del departamento respectivo. De otro lado, las autoridades locales tienen poca autonoma financiera sobre los recursos del SGP y de las regalas destinados a agua potable y saneamiento bsico, considerando que la participacin y entrega de contrapartidas para el cumplimiento de los PDA estn condicionadas a la cesin de sus recursos del Sistema General de Participaciones pertenecientes a saneamiento bsico y agua potable, al compromiso de asignar vigencias futuras para la ejecucin y desarrollo del PDA y, si los recursos no fueran suficientes, al compromiso de disponer de recursos adicionales emprstitos con la banca nacional o multilateral con las garantas y contragarantas del municipio o distrito que resulten necesarias. Decreto 28 de 2008.- Para completar el ciclo de contrarreformas a la descentralizacin, se estableci una estrategia de monitoreo, segui150

miento y control integral al gasto que realizan las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones y se cre una Unidad Administrativa Especial, con personera jurdica y recursos propios, dedicada a hacer seguimiento al uso que dichas entidades hacen de los dineros del SGP. En consecuencia, se han debilitado los procesos de control social ciudadano y veeduras ciudadanas, que estaran llamadas a ser los mecanismos de control local. Otras polticas nacionales que contribuyen a la recentralizacin Adems de las definiciones constitucionales y legales que han trado a su mnima expresin la descentralizacin fiscal, es oportuno mencionar otras polticas pblicas nacionales que afectan la autonoma de las entidades territoriales, para lo cual conviene seguir lo expuesto por Sandoval: Atencin a la poblacin desplazada. Sujeta el diseo de polticas locales a las directrices del orden central y otorga mayor margen poltico y presupuestal al nivel central que, con el argumento de atender la sentencia de la Corte Constitucional T-025 del ao 2004, est interfiriendo en aspectos varios de la poltica social local. Apropiacin de las regalas por parte del gobierno central. Segn la CP 1991, estas tenan los objetivos de distribuir con criterios de equidad los beneficios de la explotacin de recursos naturales no renovables, por lo cual deban disponerse, con criterios de equidad, para garantizar en los municipios receptores la cobertura de acueducto, alcantarillado y educacin bsica. A los problemas de diversa ndole que se han presentado en el manejo de tales recursos y han limitado el cumplimiento de dichos objetivos por parte de las entidades territoriales, se agrega una realidad evidente en la actualidad y es que estos recursos se vienen destinando progresiva y crecientemente a financiar la iliquidez del gobierno central y garantizar los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo y de las entidades sectoriales de este nivel. Ordenamiento territorial. En ausencia de una Ley Orgnica, como ordenaba la CP 1991, el Gobierno nacional ha optado por interferir en
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el desarrollo urbano y regional por la va de decretos y decisiones de las entidades sectoriales que, en la prctica, afectan el uso y el precio de los suelos, la sostenibilidad ambiental y la estructura urbano-rural y regional. Las intervenciones por medio de declaratorias de zonas francas, reas de macroproyectos de vivienda o proyectos viales, poliductos, etc., implican la deslegitimacin y desconocimiento de las competencias locales, la suplantacin de los instrumentos de planificacin territoriales y la desvalorizacin de las autoridades territoriales, que poco hacen o pueden hacer ante el embate centralista, con lo cual la Nacin queda ante la ciudadana como la redentora y el alcalde, el Consejo y dems actores de la gobernanza territorial como convidados de piedra, cuando no causante de los problemas (2009: 3). El ajuste de las entidades territoriales En la ltima dcada, el principal argumento para poner freno y reversar radicalmente en el proceso de descentralizacin fiscal fue el dficit fiscal de la Nacin, cuyo intento de solucin llev, a pesar de que los diagnsticos lo atribuan a causas varias, a una accin excesiva sobre las transferencias territoriales. Seala Sandoval que:
Con la primera reforma se prometi volver a la frmula original de la Constitucin una vez se estabilizaran las finanzas del pas, para justificar la segunda reforma, nuevamente se argument que dicha estabilizacin no se logr y por lo que era necesario un nuevo ajuste en aras de mejorar la situacin fiscal del pas y por ende garantizar su desarrollo y crecimiento. Sin embargo, la estabilizacin fiscal no se logr, no por cuenta de las asignaciones dirigidas a los entes territoriales, de hecho, el recorte del 2001, segn el Banco de la Repblica gener ahorro entre 2002-2005 de tan slo 0,45% promedio anual, acumulando en los cuatro aos un ahorro de 1,8%., insignificante frente a las perdidas sociales que signific (2009: 3).

zar la atencin a las demandas represadas de la poblacin local, y de la generacin de supervits que estas entidades vienen arrojando desde comienzos de la dcada de 2000 (cuadros datos bsicos), la Nacin no slo no ha contribuido con su parte del saneamiento fiscal y sigue registrando dficits fiscales cada vez ms significativos, sino que adems ha aprovechado todo el espacio fiscal y financiero para seguir haciendo una financiacin espuria de sus gastos, predominantemente de funcionamiento y servicio de deuda, ya que la inversin pblica apenas se limita a un mnimo porcentaje del presupuesto y de sta la parte ms representativa se destina a gastos de seguridad y defensa, es decir, a la guerra, tal como se observa en la destinacin del Presupuesto nacional para 2010. Al respecto, un informe reciente del FMI, aunque destaca (sic) el proceso de descentralizacin del pas y las reformas que se han hecho en el rgimen de transferencias, considera que hacen falta ms esfuerzos en este campo para lograr el objetivo de distribuir mejor el ingreso y reducir la pobreza. Esto, seala, porque pese a que el pas ya super la etapa de indisciplina fiscal de las regiones (cuando se sobreendeudaron), ahora el problema es que el Gobierno central sigue siendo deficitario. As mismo, propone crear una institucin que maneje ms autonoma regional; adems, que los presupuestos y las metas fiscales sean coordinadas sistemticamente. No obstante, debe mencionarse que, al amparo de ciertas normas y de una mayor capacidad administrativa, fiscal y poltica, algunas ciudades y en particular Bogot, han logrado avances muy significativos en su tamao fiscal y en la gestin de sus recursos, lo que ha permitido una relativa autonoma y, consecuentemente, una baja dependencia de los recursos de las transferencias9. Segn el FMI, Bogot proporciona un ejemplo bueno de descentralizacin, pues durante los ltimos 15 aos logr aumentar radicalmente sus recursos y los us para mejorar sus finanzas, una tarea nada fcil con una poblacin de ms de 7 millones de habitantes. Esto lo atribuye a tres factores principales: el proceso general de descentralizacin en Colombia
9 Para mayor informacin sobre el caso de Bogot, ver Saldas Barreneche (2007).

Efectivamente, la reversa a la descentralizacin no se ha traducido en un mejoramiento de las condiciones de las finanzas nacionales. A pesar de las restricciones impuestas a las entidades territoriales, que han debido apla152

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(sic), comenzando con la eleccin popular de alcaldes; la realizacin de reformas tributarias y de gasto, as como la disciplina fiscal, derivada de un manejo ms gerencial de la ciudad. Tambin la corrupcin administrativa en los niveles municipales y departamentales ha sido aducida como justificacin de la recentralizacin. Si bien es evidente que a nivel territorial existen problemas de falta de transparencia, despilfarro y corrupcin, los mismos tambin existen a nivel nacional y no se observan acciones similares en el propio nivel central para corregir las mismas, mucho menos expresadas en recorte al gasto o a los ingresos que dispone la Nacin10. De hecho, son innumerables las evidencias der que el fenmeno de la corrupcin se registra no slo en los gobiernos territoriales, sino a todos los niveles local, departamental y nacional-, a todos los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y a todos los sectores pblico y privado. De tal forma que, antes que frenar la descentralizacin, su estmulo y desarrollo cabal debera ser fuente de recuperacin del control ciudadano sobre la accin pblica y econmica, por medio del fortalecimiento de mecanismos como las veeduras ciudadanas, la rendicin de cuentas y el ejercicio del derecho al voto. La mejor evidencia del resultado de los ajustes y, en consecuencia, de la responsabilidad de las entidades territoriales frente a la descentralizacin, se encuentra en un informe de la Direccin de Saneamiento Fiscal del Ministerio de Hacienda, denominado 10 aos de transformacin fiscal territorial en Colombia: 1998-2008. Este documento seala que mientras las finanzas del Gobierno central han registrado un dficit permanente, las entidades territoriales han presentado una situacin favorable:
10 En relacin con los ingresos tributarios, es necesario mencionar que en las ltimas reformas tributarias, de las ms de 15 realizadas por la Nacin para sus propias fuentes en las dcadas recientes, no contemplan la participacin de las entidades territoriales en tales ingresos. Es decir, el adicional de recaudo no se contabiliza en los ingresos corrientes, por tanto no hace parte de los recursos a compartir. As mismo, el impuesto al patrimonio, pagado por los sectores ms pudientes en los ltimos aos, tiene una destinacin exclusiva para la guerra. Esta es una de las paradojas de la sociedad colombiana: los ms ricos, reacios histricamente al pago de impuestos, slo admitieron pagarlos cuando la destinacin les garantiz su propia seguridad, sustituyendo as el pago a los paramilitares.

Los ingresos totales de las entidades territoriales, como proporcin del PIB, se incrementaron del 7,6% en 2000 al 10,3% en el 2007. En el 2000 los departamentos y alcaldas destinaban en promedio el 99% de sus ingresos tributarios a cubrir gastos de funcionamiento, en el 2007 este porcentaje disminuy al 61%. Actualmente, los pasivos pensionales estn gracias a la ley 549 de 1999, que cre el FONPET ms protegidos de lo que estaban una dcada atrs. El 33% del pasivo pensional de los departamentos est debidamente cubierto, cuando hace diez aos estaba sin respaldo. El saldo del endeudamiento de las entidades territoriales como proporcin del PIB era de 9,6% en 1999 y se redujo al 5,4% en el 2007. El conjunto de las entidades territoriales ha podido aumentar el ahorro corriente, y destinarlo a financiar una mayor parte de su inversin, evitando la mayor contratacin de deuda. El resultado combinado de mayores ingresos tributarios y menores niveles de endeudamiento durante la dcada se ha traducido en un supervit continuado de las entidades territoriales que, lamentablemente, no fue aprovechado por la Nacin para reducir el dficit consolidado, sino mas bien para aumentar su propio gasto y mantener un dficit sistemtico, cuya financiacin espuria est en la base de los problemas fiscales y econmicos del pas. Finalmente, es decepcionante la constatacin de que la descentralizacin fiscal en Colombia, una de las pioneras en este tipo de procesos y una de las ms publicitadas y mencionadas como referencia, no ha pasado de ser un discurso para respaldar la desconcentracin del gasto nacional. Al cabo de 25 aos de iniciado este recorrido, en bsqueda de una mayor participacin de las entidades territoriales en los ingresos, el gasto y la inversin pblica, no es mucho lo que se ha logrado y lo poco que se avanz en la dcada de 1990, fue radicalmente reversado en la dcada de 2000. Para completar el esquema de la descentralizacin en Colombia, hace falta tratar el tema de la descentralizacin a nivel poltico. En el captulo siguiente se describir la estructura poltico administrativa del pas, profun155

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dizando en el municipio y en las caractersticas normativas de la eleccin popular de alcaldes, pero tambin se realizar una reflexin de los resultados prcticos que sta ha tenido. En este contexto, ser posible entonces introducir el tema de la planeacin y su relacin entre los distintos niveles de gobierno. Por ltimo, se retomar el tema del renovado rol presidencial durante los ltimos ocho aos, para dar cuenta del retroceso y la desinstitucionalizacin que ha vivido Colombia durante la ltima dcada, reforzando el argumento con el que se inici este trabajo: Colombia est viviendo un momento histrico contrario a la descentralizacin.

Captulo VI La descentralizacin poltica

La descentralizacin, que suele entenderse predominantemente como un proceso fiscal y administrativo, tambin tiene propsitos de carcter poltico: la cohesin nacional y la participacin ciudadana (Restrepo, 2002: 1). Adems, los procesos de descentralizacin promueven la participacin ciudadana en los procesos de toma de decisin. La cercana entre gobernantes y gobernados, entre tomadores y receptores de las decisiones contribuyen a fortalecer el sentido de pertenencia poltica de la ciudadana. Sin embargo, no parecen ser estos los resultados en el caso colombiano, entre otras razones, porque excepto por la eleccin popular de alcaldes, la descentralizacin poltica apenas avanz. De un lado, la resistencia del nivel nacional a la modernizacin poltica se ha traducido en el cerramiento de los espacios para los nuevos movimientos y partidos, y en la consolidacin de un modelo esencialmente clientelista. De otro lado, los problemas generados por el narcotrfico desde la dcada de 1980, la crisis de gobernabilidad entre 1994-1998, el fallido proceso de paz del perodo 1998-2002, el recrudecimiento de los conflictos con la guerrilla y el fallido proceso de desmonte del paramilitarismo del periodo 2002-2009 han ido ampliando el mbito de intervencin del Gobierno nacional sobre los asuntos territoriales, al tiempo que las autoridades territoriales se ven superadas por las circunstancias. En cuanto al desarrollo poltico de la sociedad colombiana, est en una fase de validacin y apoyo al caudillismo, el cual se enfoca en un discurso mesinico, y que ha conducido a una fuerte polarizacin interna, que probablemente no se haba vivido desde la poca de las pasiones y guerras partidistas de mediados de siglo XX, pero catalizados ahora por el manejo meditico de las acciones del gobierno central. En estos trminos, la participacin ciudadana slo encuentra el espacio de los consejos comunitarios, mientras que la cercana del gobernante y el gobernado es,
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en la prctica, la demanda de presencia y accin del presidente para todo tipo de situaciones territoriales. Respecto del fortalecimiento del sentido de pertenencia, se ha logrado alentando el discurso de la Patria, a lo que ha contribuido, en gran medida, el expediente de las amenazas de guerra, interna y externa, en torno a la cual se promueve la unidad nacional, aunque sea a costa de la economa nacional y el mercado externo. La descentralizacin poltica en Colombia La eleccin popular de alcaldes se constituye, en el caso colombiano, en la primera manifestacin de la descentralizacin poltica. Hasta mediados de la dcada de 1980, los alcaldes de los municipios eran designados por los gobernadores, autoridades que a su vez eran escogidas por el presidente y dependan del Gobierno central. Por medio del Acto Legislativo No. 1 de 1986 se estableci la eleccin popular de alcaldes y, desde entonces, esta ha sido la forma de seleccin de las autoridades ejecutivas locales, es decir, durante los ltimos 23 aos. Inicialmente, el periodo de los alcaldes fue de dos aos, posteriormente de tres aos y, desde 2003, es de cuatro aos; pero no guarda correspondencia con el periodo presidencial: estn traslapados y los relevos ocurren a mitad del periodo de uno y otro, sucesivamente. Posteriormente, la CP 1991 introdujo adems la eleccin popular de gobernadores. Los analistas Doris Ochoa y Daro Restrepo, en su artculo El estado del arte de la descentralizacin poltica y de la oferta pblica en participacin ciudadana y comunitaria, sealan:
Los propsitos ms amplios de la eleccin popular de alcaldes, se inscriben en la necesidad de compensar la precaria y heterognea presencia del Estado en el conjunto del territorio, leit motiv de innumerables conflictos cuya resolucin es necesario socializar, so pena de profundizar la crisis de legitimidad y de representatividad de un rgimen minado, entre otras, por las prcticas habituales de ejercicio del poder. 158

En este orden de ideas, los objetivos especficos que se atribuyen a este mecanismo privilegiado de la descentralizacin poltica son: I) la institucionalizacin del conflicto, en forma tal que se civilice la contienda poltica y se aclimate la paz; II) ampliar el espectro poltico, ms all del bipartidismo tradicional y, por ende, promover la expresin institucionalizada de formas no bipartidistas de representacin; III) ensanchar las posibilidades de participacin a formas de organizacin no tradicionalmente partidarias (indgenas, movimientos cvicos, religiosos, asociaciones culturales, etc.), y IV) provocar cambios en el comportamiento electoral, tendientes a superar la abstencin crnica, fuente de ilegitimidad (2001: 5).

Sin embargo, las expectativas que gener la eleccin de alcaldes apenas se han cumplido parcialmente. La paz sigue siendo uno de los puntos pendientes de la agenda democrtica colombiana, aunque el Gobierno nacional se resiste a reconocer y declarar la existencia del conflicto. La eliminacin de la UP, Unin Patritica, uno de los partidos de la dcada de 1980, resultado de los procesos de paz de entonces, y la cooptacin de la descentralizacin por parte de los paramilitares y, en algunas ocasiones, de la guerrilla, dejan poco margen al optimismo sobre la ampliacin de los actores y del espectro poltico. Las formas de participacin quedaron reducidas a la creacin de todo un andamiaje de consejos y comits, actualmente cooptados y manejados en funcin de los intereses de los Consejos comunitarios que realiza peridicamente el presidente. Y la falta de legitimidad sigue siendo notoria, al igual que su expresin en la abstencin, que no ha variado significativamente. Las tendencias en el comportamiento electoral son variadas, segn se trate de elecciones locales o presidenciales. Al respecto, algunos datos relevantes son: En los primeros aos de la eleccin popular de alcaldes, el Partido Liberal obtuvo cerca del 50% de las alcaldas, aunque registr una prdida de las mismas, de 1988-1990 (cuando gan el 45% y 53%, respectivamente) a 1992, cuando apenas obtuvo el 39%. Tambin el Partido Conservador disminuy su participacin, de 41% de las alcaldas en 1988, a 28% en 1992. El descenso relativo en la participacin de
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los partidos tradicionales se explica por el surgimiento de nuevas fuerzas sociales, que expresaban para entonces la diversificacin de la competencia poltica: segn la informacin de la Registradura Nacional, la categora Otros obtuvo en 1988 y 1992, el 10% y 29% de alcaldas respectivamente (Ochoa y Restrepo, 2001: 5). En el perodo comprendido entre mediados de los setenta y finales de los ochenta, mientras la gran parte de los Departamentos presentan sistemas de dos partidos o de unipartidismo atenuado, en el mbito de los concejos han tenido preponderancia los unipartidismos fuertes o atenuados. En relacin a esto, llama la atencin el hecho de que las asambleas muestren un comportamiento ms favorable a la diversidad, mientras en el plano local tienen preponderancia los sistemas partidistas concentrados (Hoyos, 2005: 51). De 1990 a 1994 se efectuaron ocho elecciones en las cuales el Partido Liberal mantuvo sus mayoras. stas slo se comprometieron en los comicios de la Asamblea Nacional Constituyente. Las elecciones fueron las siguientes: Congreso, marzo de 1990. Presidente, mayo de 1990. Asamblea Constituyente, diciembre de 1990. Congreso, octubre de 1991. Regionales y locales, marzo de 1992. Congreso, marzo de 1994. Presidencia, mayo y junio de 1994. Regionales, municipales y locales, octubre de 1994 (Guarn, s/f.: 100). Las elecciones de 1994 fueron de las ms controvertidas del siglo XX. En marzo se realizaron las de Congreso. Liberales y conservadores mantuvieron las mayoras. El Partido Liberal eligi ms de la mitad de los integrantes del Senado de la Repblica, mientras la tercera fuerza desapareca en medio de una multitud de aspiraciones individuales. El fracaso de la AD M19 como proyecto poltico lo reflejan los lamentables resultados electorales (Guarn, s/f.: 97). La incursin de propuestas de discurso anti poltico no alter esa tendencia en las elecciones de mandatarios locales de octubre de 1994. El liberalismo obtuvo el apoyo en las elecciones de gobernadores de 3 084 344 ciudadanos, el Partido Conservador conquist 1 889 490 sufragios, mientras que lo que quedaba de la AD M19 se redujo a 26 691 votos (Guarn, s/f.: 97).

Al hacer un seguimiento a la presencia de terceras fuerzas en los municipios de Colombia desde 1988, resulta que entre ese ao y 1997 las terceras lograron el poder en 532 municipios del pas. Esto significa que casi la mitad de las 1 050 poblaciones colombianas han tenido, al menos en un perodo, un alcalde de filiacin distinta al bipartidismo. Sin embargo, los resultados se modifican si se recurre al procedimiento de conteo propuesto. De esta forma, el panorama se restringe y se pasa de 532 a 228 municipios. Esto significa entonces, que las terceras fuerzas han logrado una presencia significativa en aproximadamente el 22% de los municipios del pas. Aparecen adems algunos departamentos en los cuales las terceras fuerzas han logrado una presencia importante, esos son los casos de Arauca, Cauca, Nario y San Andrs (Garca, 2000: 95). Puede decirse que aunque la presencia de las terceras fuerzas no se ha dado en la magnitud esperada por las reformas constitucionales, es indudable que en los noventa se han producido algunos cambios importantes, reflejados en el aumento de municipios en los cuales las fuerzas no bipartidistas han logrado acceder en mayor o menor medida a los espacios de representacin. Pero, puede ser interpretado esto como un cambio en la estructura de representacin en el mbito local? (Hoyos, 2005: 53). Sin lugar a dudas la Constitucin de 1991 gener un cambio dentro de la poltica colombiana. La multiplicidad de partidos, la dispersin de las listas y las elecciones desde 1998, donde ninguno de los elegidos representaba a alguno de los partidos tradicionales, nos dan cuenta de los cambios que vern las futuras generaciones sobre la poltica (Becerra, s/f.: 18). La tendencia de los ltimos aos nos dice que para las elecciones presidenciales de 2010 tendremos ms de 14 millones de votos. La tendencia poltica nos mantiene dentro de los mismos mrgenes que histricamente se han mantenido, aunque se mantiene un leve movimiento hacia la izquierda del espectro (Becerra, s/f.: 18). En general, los porcentajes de abstencin en Colombia son de los ms altos de latinoamericana. Con apenas 44,5% en promedio, desde 1978 hasta el presente, Colombia tiene la participacin ms baja del
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grupo de 17 pases, y es el nico pas del grupo que tiene una participacin inferior al 50%. Esto significa que, en promedio, histricamente los presidentes colombianos no son elegidos por la mayora de quienes pueden votar (Latinobarmetro, 2007). Ms all de las cifras, es evidente que, durante los primeros aos, fue posible el surgimiento de nuevos grupos y organizaciones en el escenario poltico, que lideraban la escena local y cuyos resultados, con frecuencia, ponan en cuestin la manera tradicional de ejercer el poder de los partidos tradicionales. Inicialmente, fueron muchos los municipios pequeos que tuvieron alcaldes de movimientos populares, luego el cambio lleg a las capitales departamentales y a las grandes ciudades, hasta que en 1994 el cambio lleg a Bogot. Entonces fue elegido Antanas Mockus, quien represent, en su condicin de ex Rector de la Universidad Nacional y acadmico de elevado reconocimiento, la oportunidad para demostrar la capacidad transformadora de los gobiernos locales con alta legitimidad. Sin embargo, la historia poltica reciente de Colombia est contaminada de manera estructural, por lo que no es sencillo establecer el verdadero origen ni el virtuosismo de las experiencias locales con nuevos grupos polticos. Lamentablemente, el surgimiento y consolidacin de las fuerzas del paramilitarismo les permiti controlar los espacios locales en una buena parte del pas, en porcentajes e intensidades que no es posible registrar objetivamente. Por tal razn, la evaluacin de la descentralizacin poltica obliga a mencionar la cooptacin que lograron tales grupos de los lderes, autoridades de distinto orden y jurisdiccin y actores locales diversos. Lo anterior no implica desconocer la validez del proceso adelantado y algunas de sus virtudes y resultados generales. En criterio de Juan Camilo Restrepo se destaca (Restrepo, 2002: 8):
a. La capacitacin y el perfil profesional del alcalde promedio colombiano ha mejorado en la ltima dcadala descentralizacin poltica ha inducido mejores niveles de capacitacin entre los administradores territoriales. b. Ha fomentado el surgimiento de coaliciones independientes, diferentes de los partidos tradicionales... la descentralizacin ha contribuido a 162

ampliar las opciones polticas. En realidad parece haber fomentado ms la formacin de coaliciones independientes que la participacin electoral misma. c. La CP 1991 cre la opcin de ampliar los niveles intermedios de la administracin territorial, adems de los departamentos (regiones, provincias, distritos) se justifican ms niveles intermedios? O, por el contrario, lo ms juicioso sera fortalecer el nivel intermedio ya existente entre el gobierno central y el municipio, a saber, el departamento?

Tambin anota Restrepo que la CP 1991 cre un conjunto de mecanismos directos de participacin ciudadana que pretenden, simultneamente con la eleccin popular de las autoridades territoriales, promover una mayor participacin ciudadana en el manejo de la poltica local: la revocatoria popular de los mandatos, el referndum local, los cabildos abiertos, entre otros, cuya aplicacin prctica ha sido limitada, a pesar de que estas figuras constitucionales han sido debidamente desarrolladas por la ley desde 1994, entre otras, por la Ley 134 de dicho ao. Daro Restrepo plantea que:
Se registra una fractura entre propsitos aparentemente complementarios. Al beneficio del fortalecimiento de una mayor representatividad poltica corresponde el costo de la reduccin relativa de la participacin ciudadana. As, hay una mayor oferta, materializada en la ampliacin de la competencia partidista, que an no corresponde con la demanda de participacin electoral desde la sociedad civil. Ello es un signo ms de la tensin entre institucionalizacin y socializacin, cuyos ritmos no logran acompasarse (2002: 7).

La Participacin en el gobierno territorial La expedicin de la CP 1991 gener enormes expectativas sobre la participacin ciudadana como factor fundamental de la descentralizacin, en la medida en que el mayor control de la ciudadana sobre las decisiones e inversiones pblicas ha sido presentado como uno de los argumentos ms relevantes para adelantar dicho proceso de descentralizacin.
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En desarrollo de las rdenes de la CP 1991, se han expedido diversas leyes, entre las cuales pueden mencionarse: Ley 134 de 1994. Define las normas sobre mecanismos de participacin ciudadana. En su artculo 100 consagra la creacin de las veeduras ciudadanas o juntas de vigilancia en el mbito nacional, con el fin de vigilar y controlar la gestin pblica y los recursos pblicos. Ley 472 de 1998. Reglamenta las acciones populares y de grupo. Ley 489 de 1998. Establece que cuando los ciudadanos decidan constituir mecanismos de control social a las entidades pblicas, especialmente a travs de la creacin de veeduras ciudadanas, la administracin est obligada a brindar el apoyo requerido para el ejercicio de este control. Ley 850 de 2003. Reglamentan las veeduras ciudadanas como mecanismo democrtico de representacin de los ciudadanos o de las organizaciones sociales para ejercer la vigilancia sobre la gestin pblica, que asigna responsabilidades a las entidades del Estado con la conformacin de la Red Institucional de Apoyo a las veeduras. Adicionalmente, la Ley 152 de 1994, en la cual se establecen las normas generales de planeacin, define uno de los mecanismos de participacin ms interesantes: Los Consejos Territoriales de Planeacin. Su presencia en la vida territorial es, sin duda, una de las pocas oportunidades para ampliar el conocimiento e involucramiento de la ciudadana con el gobierno territorial. Como antecedente relevante de estos Consejos, se deben mencionar los Consejos de Rehabilitacin, que actuaron en las primeras etapas de la descentralizacin, cuando jugaron un rol fundamental, en particular en los municipios, incluidos en el Plan Nacional de Rehabilitacin, que fue un instrumento muy importante de la estrategia de gestin del conflicto y bsqueda de la paz de la poca.

Los Consejos de rehabilitacin El Plan Nacional de Rehabilitacin PNR, que se formul en el Gobierno de Belisario Betancur 19982-1986, fue un mecanismo relevante para la intervencin del Gobierno en zonas de violencia, como estrategia en contra de la insurgencia y de atencin directa a grupos y poblaciones azotadas por la violencia. El plan continu bajo el Gobierno del presidente Virgilio Barco (1986-1990) dentro de su estrategia de Institucionalizacin del proceso de Paz. La Secretara de Integracin Popular, dependencia directa del Presidente de la Repblica, tena la responsabilidad directa del plan, cuyo desarrollo operativo estuvo a cargo de la Consejera para la Reconciliacin, Normalizacin y Rehabilitacin, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin y los gobiernos seccionales. En relacin con su cobertura regional y poblacional, en 1989 el PNR lleg a 302 municipios, un tercio del total de los municipios del pas, en 18 departamentos, dos intendencias, dos comisaras y a la Sierra Nevada de Santa Marta, cubriendo un rea cercana al 48% de la superficie del territorio nacional. Entre 1987-1990, el programa cubri una poblacin cercana a los 5 millones de habitantes, el 18% de la poblacin del pas. El PNR fue el mecanismo que introdujo la participacin comunitaria en el escenario de los gobiernos locales, en los que se registr una mayor incidencia que a nivel departamental. En opinin de Daro Restrepo:
Durante el Gobierno del presidente Csar Gaviria, contina el PNR. Sin embargo, este programa ya no posee un lugar central dentro de la estrategia de legitimacin del Estado y de lucha contra la pobreza. Los Consejos de Rehabilitacin se han venido a menos y con ello la participacin comunitaria, mientras el PNR se convierte en una cuenta para la inversin en infraestructura. El objetivo explcito del PNR como estrategia de desarrollo espacial integral, de canalizacin de todas las instituciones y presupuestos sobre estrategias de desarrollo, en cuyo proceso decisional y ejecutorio participaban las comunidades locales, fracas (2001: 4).

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Los Consejos Territoriales de Planeacin La Ley 152 de 1994 defini las condiciones bsicas para el ejercicio de la planeacin en el pas. De especial inters resulta el nfasis otorgado a la participacin ciudadana y, en consecuencia, la creacin de mecanismos para garantizar la presencia activa de la ciudadana en la formulacin, seguimiento y evaluacin de los instrumentos de planeacin, en particular, del Plan de Desarrollo Territorial y del Plan de ordenamiento territorial. La Ley 152 estableci en el Captulo IX las autoridades e instancias territoriales de planeacin. Entre las instancias defini:
Artculo 33.- Autoridades e instancias de planeacin en las entidades territoriales Son instancias de planeacin en las entidades territoriales 2. Los Consejos Territoriales de Planeacin Municipal, Departamental, Distrital, o de las Entidades Territoriales Indgenas, y aquellas dependencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de las entidades territoriales que llegaren a surgir en aplicacin de las normas constitucionales que autorizan su creacin (Ley 152, 1994).

2. Organizar y coordinar una amplia discusin territorial sobre el proyecto del Plan de Desarrollo, mediante la organizacin de reuniones interinstitucionales, intersectoriales, etc., con el fin de garantizar eficazmente la participacin ciudadana de acuerdo con el artculo 342 de la CP 1991. 3. Absolver las consultas que, sobre el Plan de Desarrollo, formule el gobierno territorial o las dems autoridades de planeacin. 4. Formular recomendaciones a las dems autoridades y organismos de planeacin sobre el contenido y la forma del Plan. 5. Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el Gobierno (Ley 152, 1994).

La integracin de estos Consejos corresponde al gobernador o el alcalde, quienes designan sus miembros de ternas que deben presentar las autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composicin que definan la Asamblea o Concejo, segn sea el caso (artculo 34). En estos Consejos participan representantes de los sectores econmicos, sociales, ecolgicos, educativos, culturales y comunitarios de cada jurisdiccin territorial. Con el propsito de articular la planeacin departamental con la planeacin municipal, algunos representantes de estas entidades locales deben participar en el Consejo Departamental correspondiente. En relacin con las funciones, los Consejos Territoriales de Planeacin tienen las equivalentes a las del Consejo Nacional de Planeacin (artculo 12):
Artculo 35. Funciones de los Consejos Territoriales de Planeacin 1. Analizar y discutir los proyectos del Plan de Desarrollo, el Plan de Ordenamiento Territorial POT y otros instrumentos de planeacin territorial. 166

La definicin de los Consejos Territoriales de Planeacin, municipales, departamentales, distritales o de los territorios indgenas, ha permitido involucrar a los representantes de la ciudadana con el proceso de planeacin y existen evidencias de impactos positivos para los municipios, derivados de la participacin de esta instancia y de su capacidad de incidencia sobre el gobierno local. Sin embargo, parecen ms los casos en donde el desencanto y la prdida de inters predominan, en la mayora de estos porque: no existen condiciones administrativas ni logsticas para operar; no cuentan con respaldo de las Alcaldas para desarrollar su labor; no son visibles para la ciudadana en general; los anlisis, evaluaciones y recomendaciones que realizan a los instrumentos de planeacin no son tenidos en cuenta. Las Juntas Administradoras Locales Los Concejos municipales obtuvieron facultades por la ley 11 de 1986, para dividir su territorio en jurisdicciones administrativas: Comunas, en las zonas urbanas, y Corregimientos, en las zonas rurales11. Su direccin la ejerce una Junta Administradora Local -JAL: integradas por no menos de tres, ni ms de siete miembros, elegidos en la forma que determinen los Concejos; en todo caso, no menos de la tercera parte de los miembros
11 En el caso del Distrito Capital de Bogot, la ciudad est dividida en veinte localidades, cuyo manejo corresponde a la JAL y la Alcalda Local respectivas.

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de la Junta sern elegidos por votacin directa de los ciudadanos de la Comuna o Corregimiento correspondiente (Artculo 313). Inicialmente, la serie de atribuciones de las JALs eran de carcter consultivo, pero la CP 1991, en su artculo 318, redefini sus funciones y les otorg mayor poder poltico: Participar en la elaboracin de los planes y programas municipales de desarrollo econmico y social y de obras pblicas. Vigilar y controlar la prestacin de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos pblicos. Formular propuestas de inversin ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboracin de los respectivos planes de inversin. Distribuir las partidas globales que le asigne el presupuesto municipal. Ejercer las funciones que les deleguen el Concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrn organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que le seale el acto de su creacin en el territorio que este mismo determine. Daro Restrepo, con fundamento en una encuesta sobre el tema, seala que de un total de 525 municipios, slo en 82 (15,6%) los Consejos han realizado algn paso en funcin de dividir el rea de su jurisdiccin en Comunas y Corregimientos e instalar las Juntas Administradoras Locales. nicamente 24 municipios, el 4,95% de los encuestados, puede afirmar que las JAL estn funcionando (Restrepo, 2001: 8). En su opinin, las razones principales para la poca vigencia de las JAL son: que ellas no tienen reales poderes polticos y sus funciones son meramente consultivas, los Concejos municipales que tienen la potestad de instalarlas no ven ningn inters en hacerlo; an cuando se llamen administradoras, no tienen competencia alguna en la gestin y manejo de los servicios a cargo del municipio; carecen de personera jurdica y por lo tanto no pueden celebrar contratos; no son ordenadoras de gasto, ni disponen de una planta de personal u organizacin cualquiera que le sirva para prestar servicios o ejecutar obras.
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En sntesis, la JAL no es una entidad administradora, ni puede crear organizacin administrativa alguna, no es ms que un cuerpo extensivo de lo que quiera delegarle el Consejo para ser ejecutado a travs de las organizaciones administrativas municipales que dependen del alcalde (Restrepo, 2001: 9). La asociatividad entre entidades territoriales La bsqueda de la asociacin como camino para lograr el fortalecimiento de los gobiernos territoriales es una posibilidad interesante, pero an poco realista en el caso colombiano. La permanencia del centralismo parecera requerir de la existencia de municipios aislados que slo interactan unilateralmente con la Nacin. Por ello, no es extrao encontrar manifestaciones de las autoridades de unas ciudades contra otras, ni la persistencia de viejos conflictos parroquiales reeditados que alimentan polmicas y divisiones de gran impacto meditico y de desastrosas consecuencias para las relaciones de interdependencia que, mas all de la percepcin ciudadana o la voluntad de una autoridad de turno, son cruciales para las ciudades. Si bien la CP 1991 y las leyes contemplan algunas figuras propicias para la asociatividad, son pocos los casos en que se han puesto en prctica, lo que se evidenciara en la escasez de los mecanismos y resultados de la asociatividad. Entre las razones que explican los escasos avances, est la falta de normas orgnicas que deberan aclarar el mbito de accin y actuacin de las entidades territoriales, y permitiran definir el margen de maniobra para la integracin de los municipios y los departamentos en torno a objetivos de diversa ndole. Adems, la persistencia del conflicto, las amenazas de las guerras y la presin de los actores armados slo parecen dejar espacio para la unin en torno a los asuntos de la Patria. En el presente documento se describen los mecanismos de asociatividad contemplados en la legislacin colombiana, se plantean algunos aspectos crticos acerca de los mismos y se precisan algunos resultados de su aplicacin, los cuales permiten afirmar que la descentralizacin en el pas no se ha expresado an en el fortalecimiento de los mecanismos de integracin, y prevalecen las actuaciones de los municipios individuales, excepto en
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algunos casos incipientes todava, que pueden llegar a constituir casos de referencia para el diseo y desarrollo de una poltica pblica al respecto. Origen legal de las Asociaciones de Municipios (AM) Las AM son una de las formas posibles de trabajo entre entidades territoriales para resolver problemas y desarrollar potencialidades comunes. Por medio de este tipo de colectivo territorial, se pretende propiciar el trabajo entre municipios circunvecinos, por lo que representa un importante instrumento para la cooperacin entre ellos. En Colombia surgieron legalmente con la reforma constitucional de 1968, como un instrumento para la gestin conjunta de algunos servicios pblicos de carcter local, y como un instrumento de planificacin territorial. Concebidas como un eslabn intermedio entre lo municipal y lo departamental, con las AM se buscaba adems mejorar la eficiencia en el manejo de los recursos y promover la integracin geogrfica de los asociados. Respecto de su origen legal, en un documento del Departamento Nacional de Planeacin DNP sobre las AM, se seala:
La ley 1 de 1975, reglament el artculo 198 de La Constitucin de 1886, reformado por el artculo 63 del Acto Legislativo No. 1 de 1968. Dicha ley contempla las Asociaciones de Municipios como entidades administrativas de derecho pblico con personera jurdica y con patrimonio propio e independiente de los municipios que la constituyen, dndoles el carcter de obligatorias cuando la prestacin ms eficiente o econmica de los servicios as lo requieran, por iniciativa del gobernador aprobada por la asamblea departamental; o voluntarias a partir de la iniciativa de los propios municipios; posteriormente el decreto 1333 de 1986, Cdigo de rgimen municipal, desarroll todo lo concerniente a las asociaciones de municipios en sus artculos 324 a 346 (DNP, s/f.: 2).

Las AM apenas se mencionan en la CP 1991, y esto para dar atribuciones al legislador que desarroll el tema en la ley 136 de 1994, la cual estableci que la AM ser siempre voluntaria, derogando todo lo concerniente a las AM de carcter obligatorio.
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De acuerdo con lo establecido en la Ley 136 de 1994, las AM son entidades administrativas de derecho pblico, con personera jurdica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman, los cuales pueden ser dos o ms municipios de uno o ms departamentos que se asocian para organizar conjuntamente la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, as como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecucin de obras pblicas (Art. 148 y 149). Sin embargo, la regulacin de las AM por medio del Cdigo de Rgimen Municipal (Ley 136 de 1994) y de las leyes 617 de 2000 y 715 de 2001, est desactualizada y sin armona con el espritu de la Constitucin, aunque fueron expedidas con posterioridad a la expedicin de la CP, en la medida en que no se han tramitado las normas orgnicas de competencias y recursos entre los distintos niveles del Gobierno. Actualmente, sigue pendiente un desarrollo legal de este mecanismo de integracin territorial acorde con las reglas constitucionales vigentes, as como una gestin suficiente para impulsar la creacin de las capacidades institucionales requeridas y estimular y fortalecer las relaciones intergubernamentales entre las entidades territoriales. Pero el tema no parece tener mucha importancia para el Congreso y el Gobierno, que no han tramitado la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) que orden la CP 1991, en la que estos asuntos deberan ser tratados de manera definitiva e integral. Prueba de ello sera la variabilidad de las propuestas al respecto contempladas en los proyectos recientes de Ley Orgnica de Ordenamiento, que unas veces se refieren a la asociacin entre entidades territoriales en general y otras a las asociaciones entre entidades departamentales. En consecuencia, el desarrollo de formas asociativas en Colombia parecera tener que ver, ms que con definiciones legales o estmulos nacionales, con el inters de las propias entidades territoriales y su capacidad para gestionar sus asuntos y actuar en mbitos de colaboracin frente a temas como la planificacin territorial, la prestacin de servicios pblicos, el ejercicio de algunas funciones administrativas y la integracin de los actores pblicos y privados que actan en el territorio.
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La revisin sobre el tema permite poner en evidencia la lentitud de los procesos y actividades que deberan encaminarse a estos objetivos, que apenas si han arrojado resultados despus de dcadas de estar hablando de la importancia y necesidad de realizar acciones al respecto. Las AM en la dcada 2000 En la ltima dcada se han dado pocos avances, lo que no es de extraar considerando el carcter y estilo de las autoridades nacionales y la escasa consideracin del tema, tanto en los programas de Gobierno como en los planes nacionales de desarrollo 2002-200612 y 2006-2010, Hacia un Estado Comunitario. Al respecto, el mencionado documento oficial del DNP, apenas menciona:
El tema de las asociaciones de entidades territoriales reviste gran importancia en el actual Gobierno y en las polticas del Plan Nacional de Desarrollo ya que el punto 10 del Manifiesto Democrtico Hacia un Estado Comunitario seala: El municipio es al ciudadano lo que la familia es al ser humano. El municipio es el primer encuentro del ciudadano con el Estado. Defenderemos los municipios, pero se tendrn que ayudar con austeridad y buena administracin. Municipios vecinos, que en lugar de tener cada uno su respectiva unidad de asistencia agrcola se puedan agrupar y disponer de una sola a travs de un convenio con empresas solidarias de profesionales y tecnlogos. Debe haber personeras comunes para grupos de pequeos municipios o ser sustituidas por la Procuradura Nacional. Explorar todas las posibilidades de asociacin (DNP, 2002: 1).

casi exclusivamente orientado a los municipios ms pequeos o agrcolas. La ambigedad de la declaracin final: Explorar todas las posibilidades de Asociacin, pone de presente que ni se avanza en la AM ni se sabe a ciencia cierta qu otro tipo de mecanismo puede ser conveniente o necesario en las actuales condiciones del pas. Las AM, funciones y caractersticas Segn la normatividad vigente pueden hacer prcticamente de todo, aunque el amplio abanico de facultades no parece ser utilizado por las asociaciones, que en cambio se ocupan de asuntos que no han sido regulados en las normas. As lo registra Sergio Bustamante:
Los pocos trabajos que se han realizado para evaluar el desempeo de las AM contrastan con la abundancia de normas que se refieren a ellas, entregndoles nuevas facultades y ampliando el mbito de su actuacin, sin que medie un diagnstico que ponga en evidencia cun til ha sido el proceso asociativo a nivel municipal. Una rpida revisin de la normatividad vigente pone de presente que hoy pueden hacer prcticamente de todo, mientras que los elementos que arrojan los estudios adelantados llevan a concluir que ninguna de las asociaciones analizadas ha cubierto ese amplio espectro facultativo, siendo notable el caso de las que se ocupan de asuntos que no han sido regulados en las normas (2006: 8).

Las facultades de las AM fueron establecidas en el artculo 8 de la ley 1 de 197513:


a) Elaborar planes, programas y estudios tcnicos de los servicios pblicos de inters intermunicipal y de las obras necesarias para desarrollarlos, en coordinacin con los concejos de los municipios. b) Decidir cules de los servicios u obras realizadas deben ser retribuidos por medio de tasas o cuotas de reembolso por los beneficiarios directos, y para liquidar la cuanta y establecer la forma de pago de los tributos correspondientes.
13 Citada por (Bustamante, 2006: 5).

El texto anterior es suficientemente elocuente. El tema de las AM se concibe como un asunto de asistencia agrcola o de personeras comunes, y
12 En el Plan de desarrollo 2002-2006 se menciona el escaso protagonismo de las AM y de los departamentos y se plantea la necesidad de su fortalecimiento para garantizar la presencia efectiva del Estado en todo el territorio, mediante la accin conjunta y articulada de los diferentes niveles de gobierno a travs de alianzas, asociaciones y convenios de delegacin. Citado por (Bustamante 2006: 6).

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c) Promover obras de fomento municipal que beneficien a los municipios asociados, de preferencia aquellas que por su naturaleza y extensin respondan a las necesidades colectivas y que puedan realizarse o explotarse en forma conjunta para el mejor aprovechamiento de los recursos. d) Organizar la prestacin de servicios pblicos de los municipios asociados, integrndolos, o para crear los organismos y realizar las obras necesarias para su adecuado funcionamiento o para asumir la prestacin de nuevos servicios. e) Orientar la tecnificacin de las administraciones municipales, y prestarles asesora tcnica, administrativa y jurdica a los municipios que se la soliciten. f ) Coordinar, mediante planos reguladores, el desarrollo urbano de los municipios asociados. g) Hacer los estudios de costos y tarifas de los servicios que presten y obtener su aprobacin, cuando sta se requiera. h) Realizar los programas y ejecutar y ejecutar las obras de inters comn que convengan a preservacin y sanidad del medio ambiente, as como a la defensa y conservacin de los recursos naturales de la regin, con sujecin a las leyes y ordenanzas que rijan esta materia. i) Elaborar y adoptar su presupuesto, y para ejecutar u ordenar la ejecucin de las obras proyectadas, controlando su correcta realizacin. j) Celebrar contratos y negociar los emprstitos necesarios para el cumplimiento adecuado de sus fines.

tes primarias (Pulido, 2003: Cern, 2004)14 y el trabajo de Sergio Bustamante ya citado, encaminado a formular una propuesta de poltica pblica de asociatividad, en cual le fue encargado por la Federacin Colombiana de Municipios con el propsito de contribuir a la discusin y consolidacin del marco institucional sobre el tema. Sin embargo, algunas caractersticas de este mecanismo se pueden establecer conforme a lo planteado en los estudios mencionados: Las AM son muy desiguales en sus orgenes y desarrollo, presentan grandes altibajos en su accionar y existe poca consistencia y continuidad en las actividades que realizan. Toda generalizacin al respecto es riesgosa. El objeto contractual de los acuerdos de creacin es indeterminado y la definicin de los objetivos propuestos presenta excesiva generalidad o vaguedad. Al respecto, la principal causa de la relativa inoperancia de la gran mayora de las AM formalmente constituidas radicara en el carcter genrico de su misin, en la ausencia de precisin de la funcin especfica que concit el esfuerzo asociativo. La mayora se concentra en desarrollar actividades que no implican delegacin de competencias municipales, pocas han aprovechado las posibilidades creadas en las normas, al punto que muchas de las opciones existentes15 ni siquiera han sido objeto de atencin de alguna asociacin y, en general, realizan acciones dispersas y desarticuladas de los procesos de desarrollo municipal. Presentan una excesiva vulnerabilidad financiera. Tienen grandes dificultades para gestionar los recursos econmicos requeridos, tanto frente a los socios como a otras instancias (gobiernos nacional y departamental, cooperacin internacional, etc.). En general, carecen de los recursos necesarios para financiar sus actividades y enfrentan dificultades para lograr que los socios cumplan con los compromisos financieros pactados que se traducen en morosidad en los pagos de las cuotas de sostenimiento.
14 Citado por (Sergio Bustamante 2006: 10). 15 Al menos 10. Pulido, 2003 citado por Bustamante, 2006: 11.

Segn Bustamante, las normas dictadas con posterioridad atribuyeron nuevas facultades a las AM:
[] planes de produccin y comercializacin rural; prestar servicios de salud y servicios pblicos esenciales; en convenios con la polica, trnsito, turismo, control de drogas, etc.; servicio unificado de transporte; proyectos de reforestacin; planes de viviendas de inters social y reforma urbana; cuerpo de bomberos; designar curadores urbanos; asistencia tcnica rural y desarrollo agro empresarial (2006: 9).

Los estudios sistemticos sobre la evolucin y los resultados de las AM son escasos y bsicamente se limitan a dos trabajos que han recurrido a fuen174

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Ests circunstancias las han obligado a buscar recursos externos y a hacer de la contratacin con los municipios su principal mecanismo de subsistencia, cuando deberan financiarse de los aportes de los socios y con los ingresos generados por los servicios que prestan. El hecho de que compitan con las ONG y las Cooperativas por los recursos municipales, ha conducido a que pierdan de vista el fundamento de su quehacer institucional y ha generado no pocos riesgos de corrupcin. Proliferacin de AM, causada por la facilidad con la que pueden ser constituidas ya que no existen reglas claras para eliminar aquellas que no funcionan. Al respecto, vale la pena anotar que el nmero de AM existentes es actualmente desconocido, y ha sido bastante fluctuante: en un rango entre cincuenta y setenta en los ltimos aos. Pero si bien son muchas las asociaciones existentes, slo unas pocas operan permanentemente, y se han ganado cierto reconocimiento (no ms del 15%). La representatividad de las AM es superflua. Aunque podran darse algunas excepciones, no parece existir una clara apropiacin del instrumento asociativo por parte de los mandatarios locales. Las AM van por su lado, mientras sus socios tienden a desentenderse de lo que stas hacen. En la gran mayora de los casos estudiados no parece claro el liderazgo de los alcaldes, y a veces se tiene la sensacin de que las AM no toman en consideracin a los municipios. De lo anterior se deduce que existe una carencia de compromiso y voluntad poltica de los mandatarios locales con los proyectos mancomunados, los cuales por su complejidad exigen continuidad y permanencia, ms all de los perodos particulares de cada Gobierno. La caracterizacin precedente es suficientemente ilustrativa de la situacin de precariedad en el desarrollo y aplicacin de las AM en el caso colombiano. La amplitud de la normatividad es tanta que permite a las AM hacer prcticamente de todo, lo que le resta especificidad y enfoque a su labor. La falta de inters del Gobierno central y el Congreso se expresa en la abundancia de leyes y normas con sesgo centralista y en la ausencia de una poltica decida sobre la AM, que sobre todo contribuya al fortalecimiento de la capacidad local para aprovechar este tipo de mecanismos. Consecuentemente, los alcaldes municipales no parecen tener mucho in176

ters en este mecanismo o el mismo puede ser muy espordico y de poca sostenibilidad. Otros mecanismos de asociacin En el caso colombiano existen otros mecanismos de asociacin contemplados en la CP 1991, aunque los mismos no han sido debidamente reglamentados. Es el caso de las provincias:
Artculo 321. Las provincias se constituyen con municipios o territorios indgenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento. La ley dictar el estatuto bsico y fijar el rgimen administrativo de las provincias que podrn organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o departamentales y que les asignen la Ley y los municipios que las integran. Las provincias sern creadas por ordenanza, a iniciativa del gobernador, de los alcaldes de los respectivos municipios o del nmero de ciudadanos que determine la Ley. Para el ingreso a una provincia ya constituida deber realizarse una consulta popular en los municipios interesados. El departamento y los municipios aportarn a las provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes que determinen la asamblea y los concejos respectivos (CP, 1991).

Si bien algunos departamentos16, en la prctica, han dividido sus territorios por provincias para un manejo mas coordinado de algunas decisiones e intervenciones de escala regional, la ausencia de una LOOT le resta claridad, legitimidad y permanencia a las gestiones y realizaciones en el marco de tal mecanismo, sometindolo a la exclusiva voluntad del mandatario local para actuar en este mbito. Adems, la CP 1991 considera la existencia de las reas metropolitanas. En relacin con este mecanismo, establece:

16 Por ejemplo, el departamento de Cundinamarca est dividido en 15 provincias.

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Artculo 319. Cuando dos o ms municipios tengan relaciones econmicas, sociales y fsicas, que den al conjunto caractersticas de un rea metropolitana, podrn organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armnico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestacin de los servicios pblicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en comn algunos de ellos; y ejecutar obras de inters metropolitano. La ley de ordenamiento territorial adoptar para las reas metropolitanas un rgimen administrativo y fiscal de carcter especial; garantizar que en sus rganos de administracin tengan adecuada participacin las respectivas autoridades municipales; y sealar la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculacin de los municipios. Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarn la conformacin del rea y definirn sus atribuciones, financiacin y autoridades, de acuerdo con la Ley. Las reas metropolitanas podrn convertirse en Distritos conforme a la ley (CP, 1991).

rea Metropolitana de Ccuta: Fue creada por el Decreto No. 508 de 1991. Est integrada por los municipios de Ccuta, Villa del Rosario, Los Patios y El Zulia. rea Metropolitana de Centro Occidente: Fue creada por la Ordenanza No. 14 de 1991. Est integrada por los municipios de Pereira y Dosquebradas. En 1981 se incorpora a La Virginia, pendiente por definir Santa Rosa de Cabal. rea Metropolitana de Valledupar: Fue creada en el 2005 y la conforman los Municipios de Valledupar, Agustn Codazzi, La Paz, Manaure Balcn del Cesar, San Diego. Los consejos comunitarios o la validacin social de la recentralizacin poltica En criterio de Marta Sandoval, los consejos comunitarios no profundizan la descentralizacin, aunque el presidente resuelva en stos problemas locales, porque anota:
La descentralizacin en su sentido poltico, administrativo y democrtico, no se refiere al traslado del despacho presidencial de la Casa de Nario a la plaza local; por el contrario significa un equilibrio de poderes entre el nivel central y los territoriales, que significa la disminucin de la intervencin del nivel central y el mayor compromiso y responsabilidad de competencias y recursos por parte de los entes territoriales (Sandoval, 2009: 1).

En el caso colombiano, las reas metropolitanas establecidas legalmente son todas anteriores a la CP 1991, excepto la de Valledupar, creada en 2005. A continuacin se mencionan las reas metropolitanas vigentes: rea Metropolitana de Medelln: Fue creada por la Ordenanza No. 34 de noviembre 20 de 1980. Est integrada por los municipios de Medelln, Bello, Barbosa, Copacabana, La Estrella, Girardota, Itag, Caldas y Sabaneta, y se denomina rea Metropolitana del Valle de Aburr. Es la nica rea metropolitana de Colombia que ejerce como Autoridad Ambiental y, como algunas otras reas metropolitanas, ejerce la Autoridad de Transporte Metropolitano, as como las dems funciones de planeacin y desarrollo de obras de carcter metropolitano (Ley 128 de 1994). rea Metropolitana de Bucaramanga: Fue creada por la Ordenanza No. 20 de 1981. Est integrada por los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girn. En 1986 se incorpor el municipio de Piedecuesta. rea Metropolitana de Barranquilla: Fue creada por la Ordenanza No. 28 de 1981. Est integrada por los municipios de Barranquilla, Puerto Colombia, Soledad, Malambo y Galapa.
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En tales trminos, considera que los consejos comunitarios responden a un modelo fundamentado en la centralizacin del poder y la microgerencia, que debilita la democracia participativa y fortalece el esquema presidencialista en Colombia. Esta forma de contacto directo entre el presidente y la comunidad, realizada semanalmente y en ocasiones en lugares distintos, varias veces en una misma semana, son altamente visibles, como que son trasmitidos por la cadena oficial, y de alta popularidad por la construccin meditica de autoridad y gobernabilidad que favorece la televisin. Usualmente, no son reuniones espontneas de poblacin en general, sino reuniones pro179

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gramadas, con guin y actores predefinidos, cercanos al Gobierno y dispuestos a validar la gestin del presidente con su propio ejemplo. Sin embargo, en los mismos es frecuente escuchar al presidente tomando decisiones e impartiendo directrices que contraran no slo la descentralizacin y los preceptos constitucionales y legales al respecto, sino tambin los instrumentos, como el Plan de Desarrollo y el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio, que son a su vez instrumentos construidos con participacin de la ciudadana y aprobados por el Consejo Territorial de Planeacin y el Concejo Municipal. En sntesis, se puede afirmar que aunque Colombia dio grandes pasos a nivel normativo en trminos de la profundizacin de los procesos de descentralizacin y de participacin ciudadana en la toma de decisiones y en trminos de rendicin de cuentas, la realidad es que, en trminos de Douglas North, la matriz institucional del pas que vincula tanto las instituciones formales, como las instituciones informales, an conserva muchos rasgos del pasado premoderno. En este sentido se entiende que en Colombia se tienda a legalizar y normalizar las soluciones, aunque la implementacin y el cumplimiento de la ley no sean eficientes. El clientelismo es una caracterstica arraigada en la sociedad colombiana, desde los tiempos de la encomienda, la cual ha tenido profundas implicaciones sobre la consolidacin de partidos y el juego democrtico. Durante los aos noventa observamos la emergencia de terceras fuerzas polticas, despus del proceso de paz con el grupo guerrillero M-19 y de la promulgacin de la Constitucin de 1991. No obstante, 18 aos despus observamos que a pesar de la legislacin electoral y las reformas polticas que se han introducido a lo largo de estos aos, los problemas no se han solucionado, los partidos polticos se crean y terminan en funcin de la coyuntura poltica, no representan ideas concretas sobre una visin de pas, sino simplemente se constituyen en una estructura necesaria para acceder a los escenarios de toma de decisiones. Con excepcin de algunos movimientos de corte religioso o de corte ideolgico especfico, se puede afirmar que no hay disciplina al interior de los partidos, ni entre sus votantes ni entre sus representantes17.
17 De esto da cuenta el cuestionado hecho de la permisividad en la legislacin colombiana, que

El complicado tema de la influencia del paramilitarismo en la vida poltica nacional durante la ltima dcada distorsion de manera dramtica el proceso de representacin en Colombia. Este es un tema que demandar del anlisis profundo por parte de la academia en los prximos aos. Por ltimo, es importante mencionar que la descentralizacin poltica obtuvo mejores resultados en las grandes capitales, gracias a la experiencia liderada por Bogot y Medelln, con administraciones de corte gerencial o tecnocrtico. Esto le ha permitido al voto de opinin constituirse en un importante elemento del juego poltico colombiano en las grandes ciudades. En este sentido, slo resta analizar cmo este proceso le permiti a una ciudad como Bogot, acceder al mercado financiero internacional y constituirse en un modelo que ahora est siendo replicado en otras regiones del pas. Estos tpicos sern analizados someramente en el captulo siguiente.

permiti que los congresistas se cambiaran de movimiento poltico, en un momento de coyuntura, cuando se requera de un nmero determinado de votos en el Congreso, para aprobar la segunda reeleccin del presidente lvaro Uribe, a finales del ao 2009.

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Anexo 4 Logros ms importantes de algunas asociaciones de municipios Casos exitosos1 MASORA (Municipios Asociados del Oriente Antioqueo) Dentro de su portafolio de servicios se incluye entre otros: La accin ms reconocida aunque financieramente ms difcil es el proceso de planeacin subregional con productos concretos como un sistema de informacin geogrfico georeferenciado en plataforma ARC MAP 8.1, con toda la cartografa PBOT municipal y subregional, con cruce de los sistemas catastrales y ambientales, con informacin estructurada a nivel de predio. As mismo, la capacitacin en temas de planeacin, jurdicos y sociales. Tambin prestan servicio de asesora jurdica y representacin judicial a los alcaldes y dependencias municipales. MADU (Municipios Asociados del Uraba Antioqueo) Dentro del proceso de gestin, se pueden destacar los siguientes logros: Consecucin de 2 000 000 000 (dos mil millones de pesos) para el dragado de las bocas del ro Atrato, tambin la consecucin de recursos para el acueducto por gravedad del municipio de Carepa. ASOCCIDENTE Gran parte de su gestin se ha concentrado en la materializacin de importantes proyectos de infraestructura para su regin, como lo son: La terminacin de la va al mar. Construccin tnel de occidente puerto de Uraba. Construccin represa Pescadero Ituango (nacin-depto-mpiossector privado-comunidades).

AMUNORTE ANTIOQUEO Uno de sus ms importantes proyectos es la recuperacin de las reas de regulacin hdrica de la subregin norte de Antioquia, por medio de la reforestacin de 6 000 hectreas con guadua y otras especies vegetales. ASOPATIA (Asociacin de Municipios del Alto Pata) La negociacin del movimiento social de la cuenca del Pata con el Gobierno nacional en el ao de 1996 en donde la presentacin de propuestas regionales y el trabajo mancomunado de lderes, organizaciones sociales y administraciones municipales permiti la consecucin de proyectos y financiamiento de obras de la regin como actores se constituyeron los lderes de la regin, concejales, alcaldes y administraciones municipales, pues debieron trabajar unidos para responder a los requerimientos nacionales. Seguimiento contino a los proyectos ante la comisin nacional de regalas, logrando la viabilizacin de algunos de ellos. En desarrollo de estas actividades, Asocoro y conjuntamente con los lderes del movimiento social, se logr en el ao 2000 que todos los municipios fueran incluidos en el programa Alianza de caminos vecinales, la inversin que realiz el FNCV asciende a $600 000 000, a razn de $40 millones por municipio y una contrapartida de $10 millones por municipio. Programa Aulas de bilingismo o Aulas de nuevas tecnologas, siete aulas cuya inversin super los $700 millones. AMSURC (Asociacin de Municipios del Sur del Cauca) Dentro de su amplio portafolio de servicios, se pueden contar las siguientes actividades en las cuales ha incursionado con xito: Identificacin, formulacin, presentacin de proyectos para los municipios socios y la consecucin de recursos para su ejecucin. Asesora de 23 municipios del departamento por el excesivo cobro de alumbrado pblico de parte de la empresa que presta este servicio en el departamento.
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Tomado de: Departamento Nacional de Planeacin. Las asociaciones de municipios, desarrollo e integracin regional. Bogot, sf.

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Asesora jurdica a los municipios en el manejo y control de aproximadamente 95% de los casos que se les presentan. Haberle ahorrado a los municipios socios el pago de indemnizaciones costos por demandas laborales. Ser modelo de gestin y transparencia en el departamento del Cauca. Ser facilitadora para los alcaldes y administraciones municipales en actividades propias del quehacer diario de los municipios. ASORICAURTE UMATAS ALTO ARIARI Premio nacional de paz 1992 Asociaciones que han ganado reconocimiento En el trabajo adelantado por Sergio Bustamante se relacionan las Asociaciones de Municipios que han obtenido reconocimientos por sus logros (Bustamante, 2006: 9): Asopata Asomac Asosanjorge; Amsur Asoocaa Masora Asosumapaz Proyeccin siglo XXI Asolnea

Captulo VII Las relaciones exteriores de las ciudades

El centralismo en las relaciones internacionales Colombia tiene una larga historia de aislamiento y encerramiento con respecto al mundo, que se expresa de variadas maneras: No ha tenido olas masivas de inmigracin desde comienzos del siglo XIX. En el siglo XX se registr la llegada de grupos de personas nacidas en otros pases, particularmente de Espaa, durante la poca de la Guerra Civil de ese pas, y de otros pases europeos, durante la Segunda Guerra Mundial. Actualmente, la cifra del Censo 2005 sobre extranjeros residentes en el pas confirmara esta tendencia: no llegaban a 50 mil personas. En contraste, se han registrado olas masivas de emigracin: del campo a la ciudad y del pas al exterior, en nmeros que pueden fluctuar entre 3 y 5 millones de personas en cada uno de estos sentidos slo en las ltimas dos dcadas. Un indicador de la calidad, profundidad y efectividad de las relaciones internacionales de los pases, a su vez reflejo del rol y la valoracin atribuida al mismo en el escenario mundial, es el nmero de visas que sus ciudadanos deben tramitar para viajar a otros pases. En el caso colombiano, es preciso tramitar ms de 160 visas, es decir, con excepcin de algunos pases en Suramrica, prcticamente para todo el mundo es necesario adelantar dicho trmite. En contraste, los ciudadanos de Chile slo tramitan visas para Estados Unidos y Canad. El comercio exterior es otro indicador relevante. Colombia registra una de las tasas de exportacin per cpita ms baja de Amrica Latina, a pesar de ser el cuarto ms grande en poblacin y extensin de la regin. En la ltima dcada, el servicio diplomtico dej su carcter profesio185

Otras asociaciones Programas de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio Asociacin de municipios de la Sabana Occidente Asociacin de municipios de Sabana Centro
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nal para pasar a ser ejercido por agentes del Gobierno, con carcter coyuntural y episdico, lo que ha significado una alta inestabilidad para las relaciones exteriores del pas. Estos datos permiten poner en perspectiva la situacin de las relaciones internacionales del pas, las cuales han sido dirigidas y manejadas histricamente por el Gobierno nacional, con muy poco, por no decir ningn, margen de maniobra para las entidades territoriales. La CP 1991 establece las condiciones para el ejercicio de las relaciones internacionales y le asigna a la nacin la competencia para definir las polticas correspondientes y los mecanismos para desarrollar las mismas. En los ltimos aos, la poltica exterior colombiana ha estado regida por los siguientes objetivos: Consolidar las relaciones estratgicas bilaterales e impulsar procesos de integracin y desarrollo integral en las fronteras. Defender y promover los intereses nacionales en el escenario multilateral. Ejercer la soberana y contribuir a la construccin de la paz y la seguridad en Colombia. Diversificar las relaciones y la agenda internacional. Establecer una poltica integral de migraciones. Fortalecer institucionalmente el Ministerio de Relaciones Exteriores Entre estos, se destacara aquel que se refiere a diversificar las relaciones y la agenda internacional, en desarrollo del cual sera posible esperar la ampliacin del espacio internacional a los actores territoriales para que estos, a su vez contribuyan a la gestin de la presencia de Colombia en el escenario mundial. Sin embargo, las directrices nacionales estn enfocadas justamente en sentido contrario. En asuntos diplomticos y de relaciones econmicas con el exterior, el Gobierno nacional ha ratificado y reiterado la exclusividad del presidente en el manejo de dichos asuntos, a quien estn sujetas las dems entidades del nivel central y de los niveles territoriales para cualquier acercamiento o relacin con el exterior.
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El control nacional sobre la cooperacin internacional tambin es manifiesto. De hecho la Directiva Presidencial 01 de 2008 establece que la coordinacin del desarrollo de la poltica de cooperacin internacional estar a cargo de la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, en coordinacin con el Ministerio de Relaciones Exteriores. En esta se define expresamente que:
[] La Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional-Accin Social, en coordinacin con el Ministerio de Relaciones Exteriores, son las entidades del Estado, encargadas de coordinar el desarrollo de la poltica de cooperacin internacional. Accin Social ser la encargada de administrar, promover y articular con los aportantes y receptores la cooperacin internacional pblica y privada, la cooperacin tcnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue el pas, as como los recursos que se obtengan como resultado de condonacin de deuda con naturaleza de contenido social o ambiental. As mismo, coordina la identificacin de reas y temas prioritarios a nivel nacional y regional hacia los cuales se debe dirigir la cooperacin internacional, e igualmente aquellas experiencias y capacidades nacionales para ser ofrecidas en cooperacin al exterior. Las entidades del orden nacional realizarn la gestin de sus iniciativas de cooperacin, teniendo en cuenta los parmetros establecidos por Accin Social, la cual asume la coordinacin de la implementacin de la Declaracin de Pars; igualmente dirigirn todos sus esfuerzos y gestin de cooperacin internacional, hacia la ejecucin de programas, proyectos y actividades ntimamente relacionados con las tres reas prioritarias en la Estrategia de Cooperacin 2007-2010. Las misiones diplomticas de Colombia en el exterior informarn a Accin Social y al Ministerio de Relaciones Exteriores, de la gestin sobre potenciales iniciativas de cooperacin de beneficio para el pas. Los organismos y entidades del orden territorial podrn participar en los procesos y actividades en el marco del Plan de Implementacin de la Declaracin de Pars, con el fin de cumplir los compromisos nacionales 187

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que se deriven como resultado de la adhesin a la misma (Presidencia de la Repblica, 2008).

Las ciudades y el acercamiento al mundo Ms all de las definiciones y decisiones del Gobierno nacional, las entidades territoriales han venido abriendo sus propios espacios en el escenario global, aunque apenas algunas ciudades cuentan con las condiciones y posibilidades para lograr sus objetivos, al menos, en cuatro mbitos: las relaciones diplomticas, la cooperacin descentralizada y horizontal, las relaciones econmicas y comerciales y la promocin y marketing de ciudad. Las principales ciudades Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga, Manizales, entre otras, han desarrollado actividades de carcter diplomtico, referidas al acercamiento con embajadores o directamente con alcaldes de otras ciudades del mundo. Considerando las dificultades que suelen presentarse en la relacin entre el Gobierno nacional y el mundo, mediada casi exclusivamente por el conflicto interno y la guerra al narcotrfico, no es extrao que algunas ciudades intenten deslindarse de la Nacin para hacer su propia gestin diplomtica. El caso de Bogot El Gobierno de la ciudad ha pasado por varias fases en el diseo y establecimiento de las relaciones exteriores: La realizacin de actividades aisladas. El establecimiento y desarrollo de una Agenda estructurada. La formulacin de una poltica de relaciones exteriores. La aprobacin de un Acuerdo del Concejo Distrital para crear una Cancillera para la ciudad.

La creacin de esta dependencia, que se denomina Direccin Distrital de Relaciones Internacionales, no pretende suplir las funciones de la Cancillera nacional, sino coordinar y articular la cooperacin nacional e in188

ternacional que gestionen los organismos y entidades del Distrito Capital. De manera primordial, estar a cargo de la gestin de los negocios y las exportaciones de la capital y la regin central del pas. La dependencia tiene una lnea de relacin directa con la Secretara General de la Alcalda y est conformada por dos subdirecciones: Asuntos Internacionales y Proyeccin Internacional. Tambin Medelln cuenta con una entidad regional que canaliza servicios de cooperacin y promueve las relaciones internacionales que permitan insertar esta ciudad y la regin metropolitana del Valle de Aburr en el mbito global. En cuanto a las relaciones econmicas, hay antecedentes en el caso de Bogot que deben mencionarse. Durante el primer gobierno del alcalde Antanas Mockus (1995-1997) se adelant una estrategia expresa de acercamiento al resto del mundo, en particular, para darle a la ciudad una mayor garanta de sostenibilidad financiera: considerando las necesidades de inversin de la ciudad y la estrechez del sistema financiero colombiano, tener un lugar y una historia en el sistema global era un deber y una decisin responsable con el futuro de la sociedad local. La mejora estructural de las condiciones fiscales de la ciudad permiti realizar una gestin que abarco dos mbitos: de un lado, las agencias calificadoras de riesgo, y de otro, los bancos y agentes de los inversionistas. En 1996 la ciudad fue certificada en grado de inversin por Standard & Poors y se constituy en una referencia para las entidades territoriales de diversas latitudes. Ms an, adquiri de esta manera la condicin fundamental para ejercer su autonoma, esto es, tener entidad y valor propios ante las entidades necesarias para abrir las puertas del sistema financiero global. En relacin con los bancos e inversionistas, la gestin se dividi en varios frentes: uno, el Banco Mundial y el BID, como prestamistas que demandaban garanta de la Nacin. Dos, los bancos comerciales que aceptaban la calificacin de riesgo. Tres, los inversionistas que se convocaron a distintas operaciones de capitalizacin de empresas por ejemplo, energa-, o de concesiones para servicios pblicos para los cuales la calificacin de riesgo era una garanta adicional. Ms que los recursos que se obtuvieron por los distintos medios, la importancia de tales gestiones radica en que se constituyeron en acciones
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pioneras que permitieron poner un nuevo cliente en el sistema financiero del mundo, y abrir a estos nuevos clientes nuevas oportunidades de financiacin. Es evidente que slo un manejo fiscal prudente y serio puede respaldar este tipo de intento para hacerlo sostenible, como lo expresa el caso de Bogot. En los gobiernos posteriores se ha mantenido esta lnea estratgica y se han logrado nuevos avances en la conformacin de una historia financiera exitosa: se han abierto los mercados de bonos y otros instrumentos y se ha ampliado el plazo de financiacin, condiciones que son cada vez ms apreciadas a medida que se adelantan las gestiones para la construccin del Metro en la ciudad. En el segundo Gobierno de Antanas Mockus (2001-2003) se defini un objetivo explicito de productividad, que reconoca la importancia de gestionar directamente asuntos relativos a la generacin de riqueza. Adems de los esfuerzos adelantados en el plano educativo y formativo, las gestiones se encaminaron a la integracin de esfuerzos con los representantes gremiales del sector econmico y laboral, al acercamiento con los representantes comerciales y empresariales del cuerpo diplomtico, al diseo y desarrollo de mecanismos de apoyo al desarrollo productivo, y a la creacin de algunas entidades para una intervencin sistemtica y sostenida en tales asuntos. Tales objetivos, que se mantuvieron en los gobiernos siguientes, dieron lugar a la conformacin de dependencias de carcter mixto, como Bogot Emprende, para apoyo al emprendimiento; Invest in Bogot, dedicada a la atraccin de inversiones18. La participacin en redes A pesar de las restricciones impuestas a los gobiernos de las ciudades para mantener relaciones de diversa ndole con otras ciudades y con organizaciones de gobiernos territoriales de otros pases y globales, las ciudades
18 Esta entidad, creada en 2006, qued calificada en el lugar 16 entre las entidades dedicadas a la atraccin de inversiones, por encima de Proexport, la agencia nacional, segn medicin realizada a nivel internacional en 2009.

grandes y algunas de las capitales de departamento, vienen progresivamente participando en actividades de cooperacin e integrndose a una tendencia generalizada de trabajo y relaciones en redes de ciudades. En aos recientes, esta participacin se ha oficializado a partir del trmite de Acuerdos del Concejo Municipal o Distrital, con los cuales se busca garantizar la legalidad y disponibilidad de los recursos que se destinen al pago de las membresas o al desarrollo de las actividades que tal participacin implique. Las ciudades participan en diversas organizaciones, aunque las principales relaciones se mantienen con redes de ciudades iberoamericanas y andinas: Bogot participa en la Unin de Ciudades Capitales Iberoamericanas UCCI. Bogot, Medelln y su rea metropolitana, Barranquilla y su rea metropolitana, Bucaramanga y el rea metropolitana, Cartagena, Barrancabermeja y Pasto, y el Departamento de Cundinamarca, hacen parte del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano CIDEU. Bogot y Medelln participan en Asociacin Amrica y Europa de Regiones y Ciudades AERYC. Bogot particip en la creacin de la instancia de gobiernos territoriales de la Comunidad Andina de Naciones. Bogot participa de la organizacin Ciudades y Gobierno Locales Unidos CGLU. Sin embargo, es difcil establecer el nmero de ciudades que realizan actividades o acercamientos bilaterales o espordicos, as como las contrapartes de tales relaciones. Es usual la celebracin de eventos de diverso carcter en las ciudades principales del pas, y en muchos de sus municipios, particularmente de frontera, en los cuales participan autoridades o delegados de ciudades de distintos pases. Tambin el esquema de hermanamientos se utiliza con alguna frecuencia, pero no se hall informacin sobre el nmero de los mismos, los actores y los objetivos.
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Finalmente, es usual la visita de delegados de distintos gobiernos territoriales que tienen inters en conocer diversos aspectos de la gestin del gobierno, en especial en ciudades como Bogot, Medelln y Cali. Conclusiones La Nacin colombiana no ha terminado su fase de consolidacin, por consiguiente, la nocin de un Estado-Nacional, tampoco. Esto es particularmente complicado en un pas con altas concentraciones del ingreso e inmerso en un conflicto armado. Esta realidad ha permitido que Colombia se caracterice por tener importantes desarrollos a nivel legislativo, pero que no se corresponden con las realidades polticas, sociales y econmicas. Especficamente para el caso de la descentralizacin, nos deja con una amplia porcin de alcaldes elegidos popularmente, que no cuentan con los recursos econmicos y administrativos que les permitan hacer diseos e implementar polticas pblicas. El caso recurrente es de municipios ejecutando las polticas nacionales, a travs de un proceso de desconcentracin de recursos. Como un corolario del punto anterior, no se ha hallado en Colombia el equilibrio entre la repblica unitaria y la autonoma regional, por el contrario, la consolidacin del poder regional de los grupos armados a finales del siglo XX e inicios del XXI, han legitimado la exaltacin de los discursos conservadores, fundamentados en la nocin abstracta del orden, al cual slo se puede retornar a travs de la figura presidencial, y la enunciacin de enemigos internos o externos. Lo cual ha conducido irremediablemente a desvirtuar la democracia local. Desde el punto de vista constitucional, la nunca bien ponderada estabilidad institucional colombiana no parece tener sustento. Si bien no es usual el cambio de Constitucin o los golpes de Estado, tan frecuentes en el siglo XX en otros pases del continente, s han sido permanentes las reformas a la Constitucin: la de 1886, vigente hasta 1991, registr ms de 60 reformas y la actual Constitucin, aprobada entonces, ya ha sido objeto de 28 reformas.

La CP 1991 no contiene las definiciones ni los mecanismos para desarrollar de manera suficiente los principios de la descentralizacin y la autonoma territorial. Siendo evidente el nfasis municipalista de la formulacin constitucional, no parecera haberse logrado el fortalecimiento de este nivel de Gobierno, como tampoco ha sido posible expedir la ley orgnica de ordenamiento territorial que debera distribuir las competencias y recursos entre los distintos niveles de Gobierno. Las funciones asignadas a las entidades territoriales apenas si tienen el carcter de delegaciones del Gobierno nacional y, la mayora de las administraciones locales y departamentales no disponen de fuentes de recursos distintas a las transferencias nacionales para desempearlas. Los problemas mencionados han tenido otro conjunto de implicaciones: el conflicto armado y los desincentivos institucionales en el campo, han conducido a la concentracin de la poblacin de manera creciente en las grandes ciudades, reforzando el efecto de concentracin de la produccin de la riqueza en unos pocos polos de desarrollo, limitando la capacidad local de un amplio espectro de las municipalidades colombianas para la generacin de ingresos propios, hacindolos cada vez mas dependientes de las transferencias del nivel nacional para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, reforzando de esta manera el proceso centralizador en Colombia. El proceso de urbanizacin de Colombia ha generado una estructura urbana y regional de ciudad primada, de elevado grado de concentracin de la poblacin en las reas urbanas y en particular, en un pequeo conjunto de grandes y medianas ciudades, en las que difcilmente se dispone de los instrumentos legales, administrativos, fiscales o polticos para desarrollar el rol que se espera de los gobiernos territoriales. Las reformas introducidas a la CP 1991 han significado tal grado de reversa en el proceso de descentralizacin fiscal, que es posible sostener que actualmente slo existe una desconcentracin del gasto nacional en los sectores de educacin y salud, que no refleja el espritu descentralista de la CP 1991 ni se compadece con las evaluaciones optimistas que suelen hacerse al respecto. El argumento fiscal se constituy en una piedra angular del proceso recentralizador. Para recuperar el equilibrio fiscal, se consider necesa193

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rio estabilizar las transferencias, a las cuales se les impuso un crecimiento mximo, al tiempo que se cre un nuevo marco legal para la asignacin de los recursos. No obstante, pese a la reforma, el problema fiscal no ha sido resuelto an, en la medida en que se control el gasto y el endeudamiento a nivel territorial, pero no se hizo lo mismo al nivel nacional. Este proceso culmin con desdibujar el rol y la intencionalidad misma de la descentralizacin, simplemente desconcentrando el gasto por parte del gobierno central y dej a las entidades territoriales con meras funciones de ejecucin de las polticas sectoriales del gobierno central. A nivel poltico, los resultados no han sido diferentes. Pese a que la eleccin popular de alcaldes es una realidad administrativa en Colombia, los problemas de clientelismo, de debilidad de los partidos polticos y movimientos sociales, la influencia de los grupos armados ilegales financiados con dineros ilcitos, la abstencin, etc., pone un velo de duda en la efectividad de la democracia local. Estos elementos han permitido consolidar la figura presidencial como nico elemento legtimo, con amplia capacidad administrativa y fortaleza poltica para retornar al pas a la senda del orden. La descentralizacin es un asunto pendiente de la agenda poltica colombiana. La recentralizacin poltica y fiscal y la reconcentracin de la poblacin en cada vez menos reas urbanas demuestran que los desarrollos legislativos sobre la descentralizacin no han llegado a transformar el pas en la prctica, lo que indica la necesidad de redefinir dicha agenda y de recuperar el espritu descentralista que anim los movimientos sociales de las dcadas de los setenta y los ochenta, en virtud del cual se realizaron las reformas legislativas de las dcadas recientes.

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Perspectivas democrticas de los gobiernos locales en Ecuador


Sebastin Mantilla Baca*

Introduccin El presente artculo persigue fundamentalmente dos objetivos. El primero, hacer un diagnstico de los gobiernos locales en Ecuador, y el segundo, realizar un anlisis crtico del proceso de reforma del Estado que se ha impulsado desde la aprobacin, en 2008, de la nueva Constitucin. Este trabajo es parte de una iniciativa impulsada a nivel regional por la Secretara General de FLACSO, ubicada en Costa Rica, con el apoyo de la Cooperacin Espaola (AECID), que realizaron un seminario internacional sobre Gobiernos locales, desafos democrticos y ciudades andinas y un diagnstico de los gobiernos locales y sus municipios en Ecuador, Venezuela, Colombia, Per y Bolivia. Con el fin de que estos diagnsticos tengan informacin que pueda ser comparable, se opt por analizar cada realidad particular, en torno a ciertos ejes: constitucin poltica, descentralizacin y espacios de los gobiernos locales, competencias municipales, financiamiento, asociativismo, cooperacin internacional y principales actores a nivel local.
* Analista poltico. Doctor Ph.D. (candidato) en Ciencia Poltica por el Institut de Sciences Politiques de Paris (Sciences Po). Director de investigaciones y Presidente del Centro Latinoamericano de Estudios Polticos (CELAEP). Editor de la Revista Latinoamericana de Poltica Comparada y del boletn de anlisis Coyuntura Poltica. Columnista del diario matutino El Comercio. smantilla@celaep.org

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El hecho de analizar realidades muy distintas como la de Ecuador, Venezuela, Colombia, Per y Bolivia tomando como referencia determinados ejes temticos tiene ciertas ventajas y desventajas. Uno de los aspectos positivos es que podemos hacer comparaciones, las mismas que nos permitan localizar regularidades causales en los acontecimientos, controlar hiptesis y generalizaciones. Lo negativo es que al tener solamente ciertos ejes, quedan de lado otros aspectos que sin duda pueden contribuir a que el anlisis sea ms completo. A esto se suma una situacin que podra denominarse atpica. Ecuador, en la actualidad, se halla en un proceso de reforma del Estado y reorganizacin territorial, producto de la aprobacin en septiembre de 2008 de una nueva Constitucin, de la que se desprenden transformaciones importantes que alteraron, entre otros aspectos, a los principios y el marco de organizacin territorial del Estado, la estructura de los gobiernos autnomos descentralizados, las caractersticas de la descentralizacin, as como la asignacin de recursos econmicos. Para hacer viable lo dicho en la Constitucin fue necesaria la promulgacin de nuevas leyes y la derogacin de otras. El Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), aprobado en septiembre de 2010 por la Asamblea Nacional, recoge en un solo cuerpo legal aspectos centrales del funcionamiento de los gobiernos locales en Ecuador. En efecto, con la aprobacin de la Constitucin del 2008, del COOTAD y otras leyes subsidiarias, se ha puesto en marcha el proceso de reforma integral del Estado. A diferencia de las reformas neoliberales aplicadas en los aos noventa, las cuales procuraron en cierta medida disminuir el tamao y el rol protagnico del Estado, las recientes han querido revertir esa tendencia. El neoliberalismo promovido en Ecuador no tuvo la misma intensidad que en otros pases de la regin. En Argentina, por ejemplo, la privatizacin de empresas pblicas fue importante. En la prctica, se desmantel al aparato estatal. Aunque en Ecuador hubo claros intentos de hacer lo mismo, la ola privatizadora perdi fuerza por la presin de los sectores sociales. Lo que s se logro es debilitar al aparato del Estado en lo que respecta a la formulacin de polticas pblicas.
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En trminos de descentralizacin, de acuerdo a Fernando Carrin, en estos aos se produce una altsima polarizacin entre lo local y lo nacional con problemas graves de desestructuracin del nivel intermedio (Carrin, 2007: 217). La alta polarizacin entre lo local y nacional agudiz el desarrollo desequilibrado en lo territorial, profundizando el centralismo. Un centralismo que favoreci principalmente a dos ciudades: Quito y Guayaquil. Al existir un desarrollo territorial heterogneo, con diferencias sustanciales en el acceso de recursos econmicos, fue motivo para promover tesis que reivindicaban la ausencia del Estado y la necesidad de ir por la autonoma para que haya mayor transferencia de recursos del gobierno central y que los generados en cada uno de los territorios se queden all mismo (Carrin, 2007: 215). No obstante, se planteaba una autonoma en medio de un modelo estatal colapsado. Si la descentralizacin y autonomas son vistos como una distribucin democrtica de la centralidad al interior del Estado (Carrin, 2003) con el fin de impulsar el desarrollo de una nacin, stas no pueden quedarse nicamente en un asunto de transferencia de competencias, recursos e incluso de poder desde el nivel central a los niveles subnacionales de gobierno. El problema radica en pensar esas nuevas y antiguas centralidades. Esas nuevas centralidades pueden efectivamente evitar asimetras, desequilibrios o fraccionamientos territoriales? Mejoran la competitividad local? En qu medida el aumento de la participacin ciudadana puede permitirnos cambiar la relacin Estado-sociedad de manera que se rompan con los monopolios de poder que pueden aparecer en esas nuevas centralidades sin afectar a la gobernabilidad local? Aunque no existe una receta nica para ello, ya que existen diferentes enfoques tericos, estrategias e instrumentos que se pueden adoptar para impulsar una reforma del Estado, en este artculo analizo cmo los cambios promovidos recientemente en Ecuador desde el punto normativo e institucional cumplen las expectativas que ha existido en el Ecuador desde hace mucho tiempo atrs.

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Constitucin Poltica y el nuevo marco legal de los gobiernos locales en Ecuador El 28 de septiembre de 2008 se aprob en Ecuador una nueva Constitucin Poltica. Esta es la Carta Poltica nmero veinte desde la fundacin del Estado ecuatoriano, en 1830. A diferencia de otras constituciones, sta incluye una serie de aspectos novedosos que otras cartas polticas no contenan antes sobre los gobiernos subnacionales en Ecuador. Estas novedades, como veremos luego, tienen que ver con lo doctrinario y orgnico. No slo en lo referente a los principios y a la inclusin de una amplia gama de derechos, sino tambin a la estructura institucional que se le ha dotado al Estado. En cuanto al nuevo marco legal que rige para los gobiernos locales, est regulado por el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin (COOTAD). Fue aprobado en septiembre de 2010. A diferencia del pasado, ahora con la Constitucin y el COOTAD se busca promover el proceso de descentralizacin en Ecuador. Un proceso que desde los inicios de la Repblica ha tenido una serie de tropezones. Dichos tropiezos tienen que ver fundamentalmente con la visin que se ha tenido del Estado. Unos han visto la necesidad de mantener la unidad nacional, fortaleciendo al Gobierno central y tendiendo a centralizar, mientras que otros, muchas veces influidos por intereses econmicos, han promovido todo lo contrario. Durante las dcadas de los aos cincuenta y sesenta la prioridad fue fortalecer la unidad de la Nacin, teniendo como estrategia el impulso de desarrollo regional. Con este fin se conforma la Junta Nacional de Planificacin (JUNAPLA), que tiene como misin esencial promover el desarrollo y un sistema de planificacin vertical centralizado. Luego se crean varios organismos de desarrollo regional, enfocados en la construccin de importantes obras de infraestructura, como son el Centro de Reconversin Econmica del Azuay (CREA), el Centro de Rehabilitacin de Manab (CRM) y la Comisin de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas (CEDEGE). (Sntesis del Diagnstico de la Descentralizacin en Ecuador (2006) y Propuesta de Polticas para la Descentralizacin Fiscal, 2006).
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En efecto, la creacin del CREA, CRM y CEDEGE, aunque fue positivo en trminos de mayores recursos para estas tres provincias del Ecuador, gener no slo un posterior desequilibrio con otros territorios, sino una superposicin de funciones entre estos organismos (instancias desconcentradas del Gobierno central) y los gobiernos seccionales autnomos (concejos provinciales y municipios). El aparecimiento de ms problemas impuls la necesidad de desarrollar una normativa que permita actuar de mejor manera a los gobiernos seccionales del Ecuador. En 1969 se promulga la Ley de Rgimen Provincial, y en 1971, la Ley de Rgimen Municipal. Entre los aspectos destacables de estos dos cuerpos legales est que se trata de definir de manera ms clara el mbito de aplicacin, as como las funciones y atribuciones de los consejos provinciales y los municipios del Ecuador. Las funciones que fueron definidas en estas leyes para los gobiernos provinciales y municipales, as como las atribuciones de sus autoridades, marcaron un avance en el sentido de que ello permiti definir de mejor manera su alcance y mbito de accin. La Ley de Rgimen Provincial fij como jurisdiccin propia de los consejos provinciales a la totalidad del territorio de una provincia, limitando su mbito de accin exclusivamente al rea rural. Su representante, el prefecto, es encargado adems de coordinar las acciones entre el Gobierno central y el Gobierno municipal, con facultades para promover y ejecutar obras de alcance provincial en el mbito de vialidad, medio ambiente, riego, manejo de cuencas y micro cuencas hidrogrficas. Su misin, de acuerdo al art. 1 de la Ley de Rgimen Provincial, era impulsar el desarrollo social, cultural y material de la provincia en el marco de la realizacin armnica de los fines nacionales. En el caso de la Ley de Rgimen Provincial, en su artculo 29, no se habla de funciones como en la ley de los municipios, sino de atribuciones y deberes, entre las cuales se puede mencionar la potestad para dictar ordenanzas, acuerdos y resoluciones, dirigir y realizar obras pblicas, recaudar impuestos, entre otros. A nivel municipal, de acuerdo a la Ley de Rgimen Municipal aprobada en 1971, se fija como tarea la prestacin de servicios y provisin de infraestructura bsica. El territorio de cada cantn comprende parroquias
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urbanas y parroquias rurales. En trminos de finalidad, a los municipios se los define como instancias que buscan el bien comn local. En el caso de la Ley de Rgimen Municipal, en el Art. 14 se establecen como funciones primordiales de un municipio: dotacin de sistemas de agua potable y alcantarillado, construccin y mantenimiento de los espacios pblicos, planificacin del desarrollo cantonal, regulacin del uso de los espacios pblicos, control de construcciones, entre otras. Un asunto curioso tiene que ver con el tema fiscal de los gobiernos provinciales y municipales. Aunque la Ley de Rgimen Provincial y la Ley de Rgimen Municipal facultaban a sus gobiernos el cobro de tasas, impuestos, etc., esto nunca fue aprovechado de manera adecuada. Para el ao 1964, luego de estar en vigencia los marcos jurdicos para las provincias y cantones, se cuenta en Ecuador con alrededor de 1200 impuestos de los cuales 760 eran de dominio local (Sntesis del Diagnstico de la Descentralizacin en Ecuador (2006) y Propuesta de Polticas para la Descentralizacin Fiscal, 2006: 14). Ms tarde, entre 1964 y 1967, se emprende una reforma fiscal que deroga y sustituye buena parte de los impuestos existentes antes, bajo un criterio de unificacin impositiva. El Gobierno central se queda con 10 impuestos y como compensacin a la eliminacin de tributos de los gobiernos seccionales se entreg transferencias equivalentes (Sntesis del Diagnstico de la Descentralizacin en Ecuador (2006) y Propuesta de Polticas para la Descentralizacin Fiscal, 2006: 14). Posiblemente este hecho aliment la fuerte dependencia que ha existido de las transferencias del Gobierno central a los gobiernos seccionales. Uno de los vacos que proviene de esta poca tiene que ver con la jurisdiccin y mbito de accin de las juntas parroquiales rurales. La ley de Rgimen Municipal del ao 1966 incorpora a las juntas parroquiales como rganos del gobierno municipal. Si anteriormente evidencibamos una superposicin de funciones entre organismos de desarrollo regional con los consejos provinciales, esto se vuelve a repetir, pero con las juntas parroquiales rurales. El vaco consiste en la existencia de dos instancias de Gobierno, el consejo provincial y la junta parroquial rural, para actuar en el mbito rural, pero con poca articulacin entre las mismas. El hecho de que las juntas parroquiales rurales carezcan de recursos y de competencias
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hizo que su poder de accin tenga serias limitaciones, situacin que se extender hasta los actuales momentos. Si analizamos con detenimiento cada una de las normas aprobadas con respecto a lo local en los ltimos cuarenta aos, vemos que existieron varios aciertos. A ms de la promulgacin de la Ley de Rgimen Provincial en 1969 y la Ley de Rgimen Municipal en 1971, han habido marcos legales que han contribuido para el fortalecimiento de los gobiernos locales en Ecuador. Menciono de manera indistinta las siguientes: la Ley de Desarrollo Seccional en 1990, la Ley para el Ecodesarrollo Regional Amaznico y de Fortalecimiento de sus organismos seccionales en 1992, la Ley del Rgimen del Distrito Metropolitano de Quito en 1993, la Ley de Modernizacin del Estado en 1993, la Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto General del Estado en 1997, la Ley de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social en 1997, la Ley Orgnica de Juntas Parroquiales Rurales en el 2000, entre otras (Ver al final de este artculo Anexos 1, 2, 3 y 4). Sobre la Ley Especial de Distribucin del 15%, mencionada anteriormente, es necesario anotar lo siguiente. Esta se aprueba durante una dcada de reformas neoliberales y cuando los postulados del Consenso de Washington no eran puestos en cuestin1 (ver Anexo 5). Es sintomtico que en medio de esta ola liberalizadora se haya aprobado en 1997 una ley tan importante para los gobiernos locales. Regresando al tema de la actual Constitucin, hay aspectos positivos que no haban sido tomados en cuenta antes, al menos en lo que respecta a los gobiernos locales. Por ejemplo, el artculo primero de la Constitucin dice lo siguiente: El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de repblica y se gobierna de manera descentralizada.
1 El Consenso de Washington, codificado por John Williamson, contena diez reformas: 1) Disciplina fiscal; 2) Prioridad para el gasto social; 3) Reforma tributaria; 4) Liberalizacin financiera; 5) Tipos de cambio unificados y competitivos; 6) Liberalizacin del comercio exterior, 7) Apertura a la inversin extranjera directa, IED; 8) Privatizacin de las empresas estatales; 9) Desregulacin, y; 10) Respeto a los derechos de propiedad.

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A ms de incluir desde el artculo inicial una concepcin unitaria e integradora del Estado, se aprecia la clara intencin de profundizar la descentralizacin y dar mayor protagonismo a lo local. La Constitucin establece una nueva organizacin territorial. Crea adems otro nivel de gobierno, establece un sistema nacional de competencias, define mecanismos de financiamiento y fija una institucionalidad responsable de administrar los procesos de descentralizacin a nivel nacional. Otro de los aspectos novedosos de la Constitucin vigente es la creacin de un nuevo nivel de gobierno subnacional: las regiones. Aunque para ello existe un tiempo fijado de ocho aos desde la entrada en vigencia de la Constitucin, la intencin aunque esto ha generado cierto nivel de rechazo, es positiva. Se busca, de alguna manera, superar los desequilibrios interterritoriales que han existo por aos. Si en la anterior Constitucin del Ecuador (1998) y en las leyes referentes a los gobiernos locales se daba cierta importancia a los municipios y consejos provinciales, en este nuevo marco legal se define como Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD) a las juntas parroquiales rurales, a los municipios, a los consejos provinciales y a los consejos regionales.

Gobierno Central
Regiones Provincias Distritos Metropolitanos

Nivel Intermedio

Nivel local

Municipios Juntas Parroquiales Rurales

Fuente: Vernica Gallardo, Anlisis de las Finanzas Subnacionales en Ecuador, Ponencia presentada en el Foro Nacional sobre descentralizacin y gestin de recursos subnacionales, Quito, Junio 2009

A ms de los GAD, la actual Constitucin de la Repblica contempla la existencia de los llamados regmenes especiales. Estos estn compuestos por los Distritos Metropolitanos, la provincia de Galpagos y las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias. Cada una de estas ejercer competencias del nivel de gobierno autnomo correspondiente y, como rgimen especial, funcionarn bajo principios de interculturalidad y plurinacionalidad, usos y costumbres, derechos colectivos, siempre que no contradigan la Constitucin y la Ley. A estos gobiernos, sean autnomos descentralizados o regmenes especiales, se les dota de facultades legislativas y ejecutivas pero en el mbito de sus competencias y jurisdiccin. Es decir, se hace una clara diferenciacin entre las atribuciones que tiene un alcalde, por ejemplo, como jefe del ejecutivo, y la de un concejo, con capacidad para legislar y fiscalizar, como parte del legislativo a nivel local. En este sentido se ha tomado como punto de partida las atribuciones que tenan antes los alcaldes y concejales municipales, prefectos y consejeros, presidentes y miembros de las juntas parroquiales y, adems, se les ha dotado de otras, necesarias para el ejercicio de las competencias que debern asumir los nuevos gobiernos autnomos descentralizados. Otro de los aspectos a destacar es que, desde la entrada en vigencia de la Constitucin, los gobiernos locales tendrn autonoma poltica, administrativa y financiera. Aunque esto pueda sonar como algo difcil de lograr, es positivo que esto conste as, ya que permitir que a futuro existan los fundamentos a travs de los cuales se pueda exigir y garantizar esta autonoma. A ms de incluir este cuerpo legal una nueva organizacin del Estado y de incorporar como nuevo nivel de gobierno a la regin, la Constitucin vigente en Ecuador dispone se establezca un sistema nacional de competencias. Si la Constitucin de 1998 fijaba un esquema de descentralizacin en el que cualquier competencia poda ser descentralizada, esto estaba supeditado a la voluntad no slo de las autoridades del Gobierno central, sino tambin de los locales. Generalmente el procedimiento era el siguiente: una entidad seccional solicitaba una competencia y, si tena capacidad para ejercerla, el Gobierno central tena la obligacin de transferirla.
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Pero, por lo general, no pas as. En unos casos los gobiernos seccionales solicitaban competencias que les convenan (es lo que se ha llamado como descentralizacin a la carta) o, en otros, no existi voluntad poltica por parte del Gobierno central para procesar y transferir competencias a las instancias seccionales. Un nmero importante de solicitudes para asumir competencias quedaron archivadas, sin que stas hayan sido tramitadas como se estableca en la normativa vigente. En casi diez aos de vigencia de este modelo, el cual entr a funcionar desde la aprobacin de la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y Participacin Social (25 de septiembre de 1997) un nmero limitado de municipios y consejos provinciales asumieron nuevas competencias. Los gobiernos seccionales que avanzaron en este sentido fueron los de las ciudades ms grandes del Ecuador y municipios pequeos que recibieron apoyo de la cooperacin internacional. En 1998, fecha en que se aprueba una nueva Constitucin Poltica, se establece de manera clara las competencias propias del Gobierno central, las cuales no eran susceptibles de descentralizarse. Se excepta defensa y seguridad nacional, poltica exterior, poltica econmica y tributaria, gestin del endeudamiento externo y aquellas que la Constitucin y convenios internacionales establecan. Otros de los aspectos que vale la pena destacar de la Constitucin de 1998 es que modifica el sistema de transferencia de competencias por un esquema voluntario para los gobiernos locales. Es lo que anteriormente mencionbamos como descentralizacin a la carta. Esta descentralizacin a la carta es la que se mantendr vigente hasta el 2008, fecha en que se aprueba en el Ecuador la Constitucin nmero veinte. Con la entrada en vigencia de la nueva Carta Poltica, las competencias fijadas en este cuerpo legal y leyes como el COOTAD, debern ser asumidas por gobiernos autnomos descentralizados de manera obligatoria. Es importante mencionar que para la transferencia de las competencias, stas previamente debern tener el debido financiamiento. Pero as como se contempla la transferencia de recursos producto del ejercicio de nuevas competencias, el artculo 270 de la Constitucin, por otro lado, establece que los gobiernos autnomos descentralizados debern generar
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sus propios recursos financieros y participar de las rentas del Estado en conformidad con los principios de subsidiariedad, solidaridad y equidad. Estos principios, as como otros aspectos de la Constitucin, estn desarrollados ms ampliamente en el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD). El COOTAD establece en un solo cuerpo normativo lo contenido en la Ley de Rgimen Municipal, la Ley de Rgimen Provincial, la Ley de Juntas Parroquiales, la Ley de Descentralizacin del Estado y Participacin Social. Es decir, con la aprobacin de este Cdigo Orgnico, las leyes que antes regan para lo local fueron derogadas. Uno de los aspectos importantes del COOTAD es que desarrolla lo establecido en la Constitucin de la Repblica y establece el marco legal para la organizacin territorial y el funcionamiento de los gobiernos autnomos descentralizados. El artculo primero de este proyecto de Ley dice:
Esta Ley regula la organizacin poltico administrativa del Estado en el territorio, el rgimen de los diferentes niveles de Gobiernos Autnomos Descentralizados y los Regmenes Especiales, con el fin de garantizar su autonoma poltica, administrativa y financiera a travs de la descentralizacin obligatoria, el sistema nacional de competencias, las fuentes de financiamiento, los mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial y la institucionalidad responsable de su administracin.

En resumen, los propsitos esenciales de este cuerpo legal son: Profundizar y garantizar la descentralizacin. Fortalecer el rol del Estado mediante consolidacin de cada uno de los niveles de Gobierno. Impulsar la organizacin territorial de manera equilibrada y solidaria, para evitar situaciones de desequilibrio y exclusin. Afirmar el carcter intercultural y plurinacional del Estado. Democratizar la gestin de los gobiernos locales. Delimitar el rol y mbito de accin de cada nivel de Gobierno, evitando la duplicacin de funciones y optimizando la administracin.
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Fortalecer la capacidad rectora del Gobierno central. Establecer mecanismos de articulacin y coordinacin entre los distintos niveles de Gobierno. Distribuir equitativamente los recursos entre territorios y niveles de Gobierno. Un aspecto que resulta novedoso frente a la normativa anterior es la inclusin de ciertos principios, tales como (Ver Art. 3 COOTAD): Unidad.- Los distintos niveles de gobierno tienen la obligacin de observar la unidad del ordenamiento jurdico, la unidad territorial, la unidad econmica y la unidad en la igualdad de trato, como expresin del pueblo ecuatoriano. Solidaridad.- Se busca un desarrollo justo, equilibrado y equitativo de los distintos territorios en el marco del respeto de la diversidad y el ejercicio pleno de los derechos individuales y colectivos. Coordinacin y corresponsabilidad.-Todos los niveles de gobierno tienen responsabilidad compartida con el ejercicio y disfrute de los derechos de la ciudadana, el buen vivir y el desarrollo de las diferentes circunscripciones territoriales en el marco de las competencias exclusivas y concurrentes. Subsidiariedad.- Implica privilegiar la gestin de los servicios, competencias y polticas pblicas por parte de los niveles de gobierno ms cercanos a la poblacin, con el fin de mejorar su calidad y eficacia, alcanzando una mayor democratizacin y control social de los mismos. Complementariedad.- Hace referencia a la obligacin compartida que tienen los gobiernos autnomos descentralizados de articular sus planes de desarrollo territorial al Plan Nacional de Desarrollo y gestionar sus competencias de manera articulada y complementaria. Equidad interterritorial.- Se busca garantizar un desarrollo equilibrado de todos los territorios, dando igualdad de oportunidades y mayor acceso a los servicios pblicos. Participacin ciudadana.- Se busca, a travs de este derecho, asegurar la participacin ciudadana en s, garantizando que ste sea aplicado a
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nivel de Gobierno central y en los distintos gobiernos descentralizados, con el fin de posibilitar la elaboracin y adopcin compartida de decisiones, de planes, polticas, programas y proyectos pblicos, del diseo y ejecucin de presupuestos participativos de los diferentes niveles de Gobierno. Sustentabilidad del desarrollo.- Los gobiernos autnomos descentralizados priorizarn las potencialidades, capacidades y vocaciones de sus circunscripciones territoriales para impulsar el desarrollo y mejorar el bienestar de la poblacin. La aplicacin de este principio conlleva asumir una visin integral, asegurando los aspectos sociales, econmicos, ambientales, culturales e institucionales. Todo esto armonizado con el territorio, aportando al desarrollo justo y equitativo del todo el pas. De igual manera, con la entrada en vigencia del COOTAD y la Ley de Finanzas Pblicas, las normas relacionadas a la asignacin de recursos para los gobiernos autnomos descentralizados fueron derogadas. Esto se aprecia en la parte final del COOTAD, captulo de las Reformatorias y Derogatorias. Antes, los gobiernos seccionales, a travs de la normativa existente, reciban recursos econmicos del Estado de la siguiente manera: 15% de los ingresos corrientes del Gobierno central; 2% extra de los ingresos corrientes del Gobierno central para los municipios por la Ley FODESEC (Fondo de Desarrollo Seccional); 2% extra de los ingresos corrientes del Gobierno central para los consejos provinciales por la ley FONDEPRO (Fondo de Desarrollo Provincial); una parte de los recursos provenientes de las rentas de la explotacin los recursos no renovables (Ley 010); 5% de las rentas por venta de energa pero vlido para las provincias del Azuay, Caar, Morona Santiago y Tungurahua, y; 12 leyes de carcter especfico que asignaban recursos para determinados gobiernos seccionales. El mantener una amplia variedad de leyes o normas especiales generaba problemas no slo en su aplicacin sino tambin en trminos de equidad territorial. Por ello la necesidad de racionalizar y regular. En este sentido, con el fin de no perjudicar a ciertos territorios que requieren evidentemente de recursos para su desarrollo, el COOTAD establece tanto el
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monto total de participacin de los gobiernos autnomos descentralizados en el presupuesto general del Estado, como la frmula de distribucin, tomando en cuenta las disposiciones constitucionales y el principio de equidad territorial en la asignacin de recursos. Si antes los gobiernos autnomos descentralizados reciban del presupuesto general del Estado lo correspondiente al 15% de los ingresos permanentes y el 5% de los no permanentes, en el COOTAD se fija un aumento. Ahora los GAD recibirn el 21% de los ingresos permanentes y el 10% de los ingresos no permanentes. Hay un cambio notorio. Esto constituye un incremento significativo en comparacin con la Ley Especial de Distribucin del 15% del presupuesto del Gobierno central y las leyes que creaban fondos especiales. Un aspecto positivo de este cambio tiene que ver con que la frmula de distribucin de estos recursos elimina la discrecionalidad, las distorsiones e inequidades territoriales, asegurando, de acuerdo a lo que seala la Constitucin, transferencias predecibles, simples, transparentes y automticas. Espacio de los gobiernos locales, reforma del Estado y descentralizacin Con el advenimiento de la crisis econmica y principalmente con la crisis de la deuda externa a inicios de los ochentas, no slo Ecuador sino buena parte de los pases de Amrica Latina se plantearon reducir el protagonismo de los gobiernos nacionales y, por lo tanto, descentralizar las decisiones hacia instancias locales como una estrategia de desarrollo. En efecto, Ecuador, entre 1981 y 1984, entr en una de las peores crisis econmicas de su historia. Esta tuvo como causas principales la cada de las exportaciones por la disminucin de la oferta exportable (inundaciones que asolaron la agricultura), la reduccin de los precios del petrleo y de los commodities, el aumento de las tasas de inters de la deuda externa y la reduccin de los crditos de la banca privada internacional. Como consecuencia de ello, los ndices de crecimiento de la economa comenzaron a decaer.
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Con el aumento del gasto pblico (salarios de empresas pblicas, servicios sociales, etc.) y sobre todo por la subida de los intereses de la deuda externa, la economa del Ecuador entr en terapia intensiva. Se dio una inusual situacin de inflexibilidad del gasto que produjo inevitablemente dficits pblicos. En pocas palabras, el gobierno de esa poca no tena liquidez para pagar los altos niveles de gasto. Aunque en este perodo de transicin se hablaba con vehemencia de impulsar una profunda reforma del Estado, sta, a diferencia de lo que ocurrir luego, no tena como problema principal el centralismo y la necesidad de dar fuerza a lo local a travs de la descentralizacin. Los temas de preocupacin en ese momento eran, entre otros, los siguientes: definicin de las cuatro reas de la economa (privada, pblica, mixta y comunitaria); organizacin y promocin de la participacin popular; reforma del congreso nacional; posibilitar el sufragio a los analfabetos; formacin del Consejo Nacional de Desarrollo, encargado de la planificacin nacional, con la participacin del sector pblico, las universidades, empresarios y trabajadores. Las causas de esta crisis se atribuyeron esencialmente al modelo de Estado. El centralismo estaba en cuestin. Se crea, entonces, que para enfrentar la crisis haba que optar por la privatizacin de empresas pblicas, la liberalizacin econmica y el cambio en la funcin del Estado. Esto oblig a entrar en un periodo de ajustes y de reforma. Bajo la ptica neoliberal, la cual comenzaba a ganar terreno en la regin, el modelo de desarrollo basado en la planificacin central caracterstico del Estado centralista fue revisado. En efecto, la crisis de la planificacin central abri espacio para la entrada en vigencia de otro paradigma econmico, el neoliberal, el cual fue adoptado por los diferentes gobiernos durante buena parte de los aos ochenta y noventa. Aunque el paradigma neoliberal se expandi en la regin, la reforma del Estado, la reduccin del mismo, as como el proceso de privatizacin se dio de manera diferenciada. Hay pases como Argentina, en donde la privatizacin se dio de manera ms acentuada, no tanto as en el caso de Ecuador. Si en aos anteriores se aprobaron en Ecuador varias leyes para dar peso a lo local (Ley de Rgimen Provincial en 1969, Ley de Rgimen
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Municipal en 1971, Ley de Desarrollo Seccional (FODESEC) en 1990, Ley del Rgimen para el Distrito Metropolitano de Quito en 1993, Ley de Modernizacin del Estado en 1993, entre otras), un ao clave es 1997. En este ao se expiden la Ley Especial de Distribucin del 15% para los gobiernos seccionales y la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y Participacin Social. Si antes se hicieron varios esfuerzos aislados para dar fuerza a lo subnacional y local, con estos cuerpos jurdicos se impulsa un poco ms el proceso de descentralizacin en Ecuador. A diferencia de otros pases en que se opt por una descentralizacin poltica (Argentina y Brasil en 1988, Chile y Colombia en 1991 y Bolivia en 1994) la va que sigui Ecuador fue ms que nada de una descentralizacin administrativa o funcional2. La Ley de Descentralizacin de 1997 define la descentralizacin como la:
transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnolgicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Funcin Ejecutiva hacia los gobiernos seccionales autnomos a efectos de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales. (Art. 3)
2 No hay una sola definicin de descentralizacin. Para Fernando Carrin, descentralizacin es un proceso complejo tendiente a distribuir centralidad (el poder) en el marco de la bsqueda del equilibrio democrtico entre los poderes (la centralidad) existentes al interior del Estado, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la calidad de vida de la poblacin (Carrin, 2007: 32, 33). Para Ivn Finot, en cambio, descentralizacin emerge ya no solamente como una condicin para profundizar la democratizacin y como parte de una estrategia para enfrentar la crisis de la deuda sino como la forma de organizacin ms adecuada para implementar un nuevo paradigma que se basa en la complementariedad entre los sectores privado, social y pblico (Finot, 2001: 16). Rondinelli, en trminos ms prcticos, define a la descentralizacin como la transferencia de responsabilidades de planificacin, gerencia y recaudacin y asignacin de recursos, desde el gobierno central y sus agencias a unidades territoriales. Distingue cuatro formas o grados de descentralizacin: 1. Desconcentracin (redistribucin del poder entre varios niveles del gobierno central); 2. Delegacin (transferencia de poder de decisin y administracin sobre funciones pblicas a organizaciones semiautnomas, no totalmente controladas por el gobierno central; 3. Devolucin (transferencia de autoridad, financiamiento y administracin hacia gobiernos locales); 4. Privatizacin (poltica que permite que los servicios pblicos sean provistos por empresas, grupos comunitarios, cooperativas, asociaciones voluntarias privadas, individuos, pequeas empresas informales, etc. (Rondinelli, 1989).

Luego, en el ao 2000, se crea la Comisin Nacional de Descentralizacin, Autonomas y Circunscripciones Territoriales con el fin de promover un nuevo modelo de gestin en lo poltico, administrativo y fiscal al interior de los gobiernos locales. Sin embargo, actores polticos de la Costa no estuvieron de acuerdo, frenaron el proceso y siguieron reclamando la autonoma provincial, de acuerdo al modelo aplicado en Espaa3. Aunque en este perodo se crean las instancias apropiadas para impulsar el proceso de descentralizacin, as como proyectos de estatutos jurdicos para la transferencia de competencias, esto luego se estanc. Con la transferencia de competencias desde el Gobierno central a lo subnacional se busc, planteado en trminos de grandes objetivos, promover el desarrollo econmico, reducir la pobreza, mejorar la calidad de vida de los habitantes de las localidades con arreglo a sus preferencias y aumentar la participacin ciudadana. Sin embargo, esto no avanz. La descentralizacin, desde la visin del Gobierno central y de los ministerios, ha sido vista como un asunto discrecional, como algo que se puede o no promover (Lpez Guerrero, 2004: 12). Por ello, desde la ptica de los gobiernos locales, ni por ms que se ha hecho uso de la normativa legal, los xitos han sido limitados. Aunque exista anteriormente un procedimiento para la transferencia de competencias desde el Gobierno central a los gobiernos seccionales inclua fases de demanda y entrega de solicitudes de transferencia, negociacin en trminos de recursos financieros, humanos y tecnolgicos, suscripcin de los convenios de transferencia y, finalmente, traspaso de las competencias en la prctica todo qued en nada. Primero, hay una diferencia importante entre consejos provinciales y municipios. La mayor parte de solicitudes de competencias, tomando un rango de tiempo que va desde 1999 al 2005, provino de los municipios. Segundo, muchas de las solicitudes presentadas en los aos ochenta y noventa para asumir nuevas competencias se quedaron represadas justamente por falta de decisin poltica para transferirlas a los gobiernos loca3 Consejo Nacional de Modernizacin del Estado, Sntesis del Diagnstico de descentralizacin en Ecuador al 2006 y Propuesta de Polticas para la Descentralizacin Fiscal, Quito, 2006.

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les. Esto hizo que, entre otros factores, gran parte de las solicitudes que fueron presentadas por municipios y consejos provinciales se queden represados en el Consejo de Modernizacin del Estado (CONAM) y hasta en las mismas carteras de Estado. Pero el problema no tiene que ver solamente con la falta de voluntad poltica de los gobiernos de turno, que no tuvieron el acierto de transferir las competencias a los gobiernos seccionales, sino tambin porque estos ltimos, en la mayora de los casos, solicitaban nicamente competencias que les convenan. Entre los sectores que se aprecia un nmero bajo de solicitudes de transferencia de competencias estn: bienestar social, salud, trnsito y agricultura4. En los casos en que determinadas competencias fueron transferidas, muchas de estas no fueron asumidas de manera eficiente por parte de los gobiernos locales. Sin embargo, hay casos muy concretos en los que s fueron ejecutadas de manera adecuada. En este sentido se pueden mencionar varios ejemplos; municipios como los de Quito, Guayaquil, Cotacachi, Loja, entre otros. Tercero, si se analiza y compara lo sucedido en los sectores agricultura, ambiente, bienestar social, educacin, salud, trnsito, turismo, vialidad, vivienda y aeropuertos se puede sacar las siguientes conclusiones. Uno de los sectores en que efectivamente se avanz en trminos de solicitudes, negociacin, suscripcin y traspaso de competencias fue turismo. El sector ambiente tuvo un gran nmero de solicitudes, pero se avanz muy poco en el proceso de suscripcin de los convenios y traspaso de competencias. Pasados los aos, no slo que la transferencia de competencias no avanz, sino que muchos de los objetivos plateados en trminos de descentralizacin no fueron alcanzados. De esto se puede colegir que para buena parte de los municipios del pas haba ciertos sectores que tenan ms inters que otros. Y como no haba la obligacin de asumir todas las competencias, slo se iba por las que ms les poda convenir a los gobiernos locales. Esto es lo que se conoce como descentralizacin a la carta.
4 Estado de concrecin del proceso de descentralizacin en el Ecuador. Lnea base de la descentralizacin a julio de 2004, p. 94-96

En resumen, entre los factores que han dificultado la descentralizacin podra mencionar los siguientes: falta de voluntad poltica, largos y engorrosos procedimientos para transferir competencias, incumplimiento de contratos e incipiente involucramiento ciudadano, as como la carencia de una norma legal adecuada que impulse y regule dicho proceso. No obstante, uno de los problemas que ha dificultado este proceso tiene que ver con la capacidad institucional de los mismos gobiernos locales. Muchos de estos gobiernos locales han tenido limitadas capacidades de gestin, no solo para dotar de servicios pblicos, sino tambin para asumir los retos del Gobierno y la gestin local. Por ello podra decirse que, desde la dcada de los aos noventa hasta la actualidad, el proceso de descentralizacin por no mencionar otras opciones como la autonoma y desconcentracin qued trunco:
La nueva constitucin (la de 1998) no legisl sobre la construccin de un modelo de Estado descentralizado y tampoco sobre el espacio del gobierno intermedio y la divisin territorial del pas; y cuando redact las normas legales produjo un mecanismo de transferencia de recursos y competencias regresivo en lo econmico y nada prctico en lo administrativo; pero tambin aadi un nivel ms de gobierno con la creacin de las juntas parroquiales rurales que fortalecieron la fragmentacin territorial (Carrin y Dammert, 2007: 10).

Desde otra perspectiva, Augusto Barrera ve ciertos avances en el sentido de que observa evidente consolidacin de los gobiernos subnacionalespero al mismo tiempo este nuevo y positivo elemento no hace parte de un desarrollo sistmico en la calidad de la institucionalidad pblica del Estado ecuatoriano (Barrera, 2007: 177). Esto cambia desde el 2006, fecha a partir de la cual es nombrado como Presidente de la Repblica Rafael Correa y se inicia, con la convocatoria a un referndum y la posterior realizacin de una Asamblea Nacional Constituyente para redactar una nueva Constitucin, un periodo de reforma institucional del Estado. Ante el fracaso de la aplicacin de este modelo, el Gobierno del presidente Correa ha querido recuperar el rol del Estado, devastado por el neoli215

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beralismo, en trminos de regulacin econmica, redistribucin de la riqueza social y territorial, recuperacin de la planificacin y del papel regulador de lo pblico, aumento de la eficacia institucional, fomento de la transparencia y participacin ciudadana desde una perspectiva democrtica. Entre los aspectos centrales que se han planteado dentro de este proceso de reforma ha sido ir por una nueva organizacin del territorio, as como la profundizacin de la descentralizacin y autonomas. Adems se ha planteado: modificar la estructura y modelo de gestin del Estado; fortalecer el sistema nacional de planificacin; impulsar y tomar como gua el ordenamiento territorial; delinear una nueva organizacin poltica-administrativa (niveles de gobierno, competencias, representacin poltica, etc); incrementar la autonoma de los gobiernos locales (poltica, administrativa y financiera); mejorar la representacin poltica a nivel subnacional; vincular la democratizacin y descentralizacin, y fortalecer la participacin ciudadana y control social en los diferentes niveles de Gobierno5. De las competencias de los gobiernos autnomos descentralizados La descentralizacin y transferencia de competencias Antes de la entrada en vigencia de la nueva Constitucin de la Repblica (2008), la transferencia y el ejercicio de las diferentes competencias por parte de los gobiernos autnomos descentralizados no tena un carcter de obligatorio. La Constitucin anterior, de 1998, pretendi profundizar la descentralizacin modificando el procedimiento y, en suma, el sistema de transferencia de competencias por un esquema voluntarista que al final del da no funcion. El hecho de que la transferencia de competencias y la descentralizacin haya sido a la carta, gener muchos problemas. No slo produjo un estancamiento en la transferencia de competencias sectoriales, sino
5 Proyecto de Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin, versin Septiembre 2009.

que esto contribuy a la existencia de un desequilibrio de desarrollo entre los gobiernos que asumieron nuevas competencias y los que no; llev al despilfarro de recursos, as como a una intil superposicin de atribuciones y funciones entre diferentes niveles de gobierno subnacional. Si somos ms crticos vemos que el estancamiento en el proceso de descentralizacin se debi no slo al carcter voluntarista y no obligatorio en la transferencia de competencias, sino tambin a la existencia de continuas crisis. El caso de la crisis econmica del ao 1999 es un ejemplo claro. A principios de ao, Ecuador se vio afectado por la cada en los precios del petrleo, debido al mal manejo de caja fiscal, llegando al colapso del sistema financiero nacional. Esto, como sabemos, dej en suspenso todo intento de avanzar con el proceso de descentralizacin. A esto se suma un tema que ya hemos mencionado antes: falta de voluntad poltica y visin clara de cmo tiene que enfrentarse un proceso de reforma y cambio institucional. Sirva como ejemplo lo sucedido despus de la crisis econmica y financiera del ao 2000. Luego de la adopcin de varias medidas, entre ellas la adopcin de la dolarizacin, se conform la Comisin Nacional de Descentralizacin, Autonomas y Circunscripciones Territoriales. Esto estuvo articulado a un nuevo modelo de gestin en lo poltico, administrativo y fiscal. Sin embargo, esta iniciativa que pretenda marcar un hito en el proceso de descentralizacin francamente qued bloqueada por la oposicin de actores y partidos polticos de la Costa del Ecuador (principalmente de la ciudad de Guayaquil). Estos, al contrario, exigan una autonoma provincial. Valga la pena mencionar que muchas de las reivindicaciones autonomistas e independentistas de ciertos sectores de la Costa se han activado muchas veces como medidas de chantaje y de presin para exigir mayores recursos econmicos. Por ello, cuando hablamos de descentralizacin no slo es preciso mencionar los problemas que gener el modelo a la carta, sino tambin de los desequilibrios econmicos entre provincias y regiones por la transferencia de recursos econmicos adicionales, producto de presiones polticas. Si analizamos en perspectiva comparada, la nueva Constitucin, vigente desde octubre de 2008, crea un Sistema Nacional de Competen217

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cias que tiene como finalidad distribuir y organizar de manera descentralizada las competencias entre los distintos niveles de gobierno, las cuales, como hemos dicho, tendrn que ser asumidas de manera obligatoria y progresiva. A diferencia del pasado en que exista una instancia como el CONAM (Consejo Nacional de Modernizacin) que dependa exclusivamente de la Presidencia de la Repblica, la nueva Constitucin establece la existencia del Consejo Nacional de Competencias. Este estar integrado por un representante del Ejecutivo, pero tambin por cada uno de los gobiernos autnomos descentralizados de las regiones (que tendr, segn la Constitucin, un plazo de OCHO aos para conformarse), provincias, distritos metropolitanos, municipios, juntas parroquiales rurales y un representante de las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas o montubias. Competencias Las competencias, de acuerdo a la normativa vigente, pueden ser clasificadas como exclusivas y concurrentes, as como adicionales y residuales. De acuerdo al artculo 113 del COOTAD6 se define como competencia a las capacidades de accin de un nivel de gobierno en un sector. Se ejercen a travs de facultades. Las competencias son establecidas en la Constitucin, la ley o el Consejo Nacional de Competencias, las cuales pueden ser exclusivas o concurrentes. Se entiende por competencias exclusivas aquellas cuya titularidad corresponde a un solo nivel de gobierno, y por concurrente, como puede colegirse, a aquellas cuya titularidad corresponde a varios niveles de Gobierno. Las competencias adicionales y residuales, aunque no estn definidas expresamente en la Constitucin ni el COOTAD, son concurrentes. Las competencias adicionales corresponden principalmente a los sectores de salud, educacin, turismo, ambiente, inclusin econmica y social, gru6 Versin del COOTAD a septiembre de 2009.

pos de atencin prioritaria, vivienda, desarrollo agropecuario, industrias, cultura y deporte. Sern transferidas por el Consejo Nacional de Competencias, conforme al procedimiento sealado en el COOTAD y en un plazo mximo de ocho aos (ver Art. 149 COOTAD). Las competencias residuales son todas aquellas que no hayan sido contempladas en la Constitucin ni en el COOTAD y que no formen parte de los sectores considerados como estratgicos propias del Gobierno central. Aqu hay otra ambigedad que deja mucho que desear. Si uno se pregunta con rigor cules son estas competencias llamadas residuales, la respuesta podra ser la siguiente: las que no son exclusivas ni adicionales. Es decir, esas que son y que podrn llegar a ser algn da residual (ver Art. 150 COOTAD). Regresemos al tema de las competencias exclusivas y concurrentes. El hecho de que la titularidad de una competencia exclusiva la tenga un solo nivel de gobierno como mencionaba antes no impide en que la gestin de la misma pueda realizarse de manera concurrente entre varios niveles de gobierno. Aunque esto pueda parecer algo ambivalente, se deriva del Art. 260 de la Constitucin que establece lo siguiente:
Art. 260.- El ejercicio de las competencias exclusivas no excluir el ejercicio concurrente de la gestin en la prestacin de los servicios pblicos y actividades de colaboracin y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno.

El artculo precedente, a mi parecer, peca tambin de ambigedad. Con el fin de permitir la aplicabilidad de lo establecido en la Constitucin, el COOTAD distingue entre gobiernos que tienen la titularidad de una competencia exclusiva y otros que tienen la posibilidad de gestionarla de manera concurrente. Sin embargo, o una competencia es exclusiva o no lo es. As como hay aspectos positivos en la Constitucin de la Repblica, hay errores que no fueron corregidos a su debido momento, y causan luego problemas de aplicacin como, por ejemplo, el Art. 260 de la Constitucin. El considerar que determinadas competencias exclusivas puedan ser ejercidas por otros niveles de gobierno que no tienen la titularidad de la
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misma, desvirta la naturaleza de su concepcin. Es decir, si una competencia exclusiva se gestiona de manera concurrente por otro nivel de Gobierno deja de ser lo que es y se convierte en concurrente. La va para la transferencia de cualquier tipo de competencias, segn el COOTAD, es la siguiente: Elaboracin de una lnea base referencial mediante informes tcnicos sectoriales, financieros y de capacidad operativa. Identificacin de recursos correspondientes a ser transferidos. Identificacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD) que recibirn las competencias, por cada sector. Resolucin del Consejo Nacional de Competencias (transfiere competencias y recursos) Entrega efectiva de recursos correspondientes. Identificacin de los GAD que entrarn en un proceso de fortalecimiento institucional. Elaboracin de un cronograma de transferencia progresiva de las competencias a los GAD. Proceso de fortalecimiento institucional a los GAD. Competencias de los gobiernos autnomos descentralizados provinciales, municipales y parroquiales rurales Una vez que hemos definido lo que es una competencia y sus diferentes variaciones, en esta parte pasaremos a detallar las competencias exclusivas que, de acuerdo a la Constitucin, tienen los diferentes niveles de gobierno en Ecuador. Las competencias exclusivas de los gobiernos regionales son: a. Planificar, con otras instituciones del sector pblico y actores de la sociedad, el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, provincial, cantonal y parroquial en el marco de la plurinacionalidad, pluriculturalidad y del respeto a la diversidad.
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b. Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrogrficas y propiciar la creacin de consejos de cuencas hidrogrficas, de acuerdo a la ley. c. Planificar, regular y controlar el trnsito y el transporte regional y el cantonal en tanto no lo asuman las municipalidades. d. Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito regional. e. Otorgar personera jurdica, registrar y controlar las organizaciones sociales de carcter regional. f. Determinar las polticas de investigacin e innovacin del conocimiento, desarrollo y transferencia de tecnologas, necesarias para el desarrollo regional, en el marco de la planificacin nacional. g. Fomentar las actividades productivas regionales. h. Fomentar la seguridad alimentaria regional. i. Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias. Las competencias exclusivas de los gobiernos provinciales son: a. Planificar, junto con otras instituciones del sector pblico y actores de la sociedad, el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional, cantonal y parroquial, en el marco de la plurinacionalidad, pluriculturalidad y el respeto a la diversidad. b. Planificar, construir y mantener sistema vial de mbito provincial, que no incluya las zonas urbanas. c. Ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional y los dems gobiernos autnomos descentralizados, obras en cuencas y micro cuencas. d. Gestionar la poltica ambiental provincial. e. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego de acuerdo a la Constitucin y la ley. f. Fomentar las actividades productivas provinciales, especialmente las agropecuarias. g. Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.

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Las competencias exclusivas de los gobiernos municipales son: a. Planificar, junto con otras instituciones del sector pblico y actores de la sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupacin del suelo urbano y rural, en el marco de la plurinacionalidad, pluriculturalidad y el respeto a la diversidad. b. Ejercer el control sobre el uso y ocupacin del suelo en el cantn. c. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana. d. Prestar los servicios pblicos de agua potable, alcantarrillado, depuracin de aguas residuales, manejos de desechos slidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley. e. Crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y contribuciones especiales de mejoras. f. Planificar, regular y controlar el trnsito y el transporte pblico dentro de su territorio cantonal. g. Planificar, construir y mantener la infraestructura fsica y los equipamientos de salud y educacin, as como los espacios pblicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo de acuerdo con la ley. h. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectnico, cultural y natural del cantn y construir los espacios para estos fines. i. Elaborar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales. j. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de los ros, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley. k. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riveras de ros, lagos y lagunas. l. Regular, autorizar y controlar la explotacin de materiales ridos y ptreos, que se encuentren en los lechos de los ros, lagos, playas de mar y canteras. m. Gestionar los servicios de prevencin, proteccin, socorro y extincin de incendios. n. Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.
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Las competencias exclusivas de las juntas parroquiales rurales son: a. Planificar, junto con otras instituciones del sector pblico y actores de la sociedad, el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinacin con el gobierno cantonal y provincial, en el marco de la plurinacionalidad, pluriculturalidad y el respeto a la diversidad. b. Planificar, construir y mantener la infraestructura fsica, los equipamientos y los espacios pblicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales. c. Planificar y mantener, en coordinacin con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial rural. d. Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservacin de la biodiversidad y la proteccin del ambiente. e. Gestionar, coordinar y administrar los servicios pblicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno. f. Promover la organizacin de los ciudadanos de las comunas, recintos y dems asentamientos rurales, con el carcter de organizaciones territoriales de base. g. Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias. h. Vigilar la ejecucin de obras y la calidad de los servicios pblicos. En cuanto se refiere a las ciudades ms grandes, las cuales tienen la posibilidad de formar parte de Distritos Metropolitanos como es el caso de Quito, capital del Ecuador las competencias fijadas son las correspondientes a los gobiernos cantonales y todas las que sean aplicables de los gobiernos provinciales y regionales, sin perjuicio de las adicionales que determine la Ley del Sistema Nacional de Competencias (Art. 266). Del Sistema Nacional de Competencias El Sistema Nacional de Competencias es algo nuevo en Ecuador. Surge a partir de la aprobacin de la nueva Constitucin de la Repblica. Se defi223

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ne como el conjunto integrado y ordenado de responsabilidades que, travs de sus intervenciones, asume el Estado. Estas responsabilidades son distribuidas y organizadas de manera descentralizada entre el Gobierno central y los gobiernos autnomos descentralizados. Estas intervenciones del Estado estn dadas por facultades. En otras palabras, las facultades son atribuciones para el ejercicio de una competencia por parte de un nivel de gobierno. Las facultades definidas en el COOTAD son las rectora, planificacin, regulacin, control y gestin. La introduccin del criterio de facultad contribuye de alguna manera aunque tengo que reconocer que no deja de ser confuso a aclarar las ambigedades que existen en cuanto al mbito de aplicacin de las competencias exclusivas y concurrentes. De acuerdo al Art. 116 del COOTAD, se establece que todas las facultades existentes permiten un ejercicio concurrente salvo la de rectora. Es decir, una competencia podr ejercerse de manera concurrente en trminos de planificacin, regulacin, control y gestin pero no en trminos de rectora. Cmo se entiende o define a cada una de estas facultades? Veamos. Por rectora se entiende la capacidad de un nivel de gobierno para emitir polticas pblicas en el mbito de sus competencias exclusivas constitucionales. La facultad de planificacin hace referencia a la capacidad de establecer y articular polticas, objetivos, estrategias y acciones como parte del diseo, ejecucin y evaluacin de planes, programas y proyectos en el mbito de sus competencias y circunscripcin territorial (Art. 116 COOTAD). Si analizamos y comparamos con la definicin anterior de rectora, detectamos aqu un problema. Si la facultad de rectora no permite un ejercicio concurrente, cuando hablamos de planificacin, es contradictorio que a travs de esta facultad se pueda establecer polticas. La fijacin de polticas pblicas es de carcter exclusivo de la facultad de rectora. Sigamos con las dems facultades. La de regulacin hace referencia a la capacidad de emitir normas para el adecuado cumplimiento de las polticas pblicas y la prestacin de servicios. Por control se entiende la capacidad para velar por el cumplimiento de objetivos y metas de los planes de desarrollo, de las normas y procedimientos establecidos, as como los es224

tndares de calidad y eficiencia en el ejercicio de las competencias y en la prestacin de los servicios (Art. 116 COOTAD). Por gestin, se define en el COOTAD, como la capacidad igualmente de ejecutar, proveer, prestar, administrar y financiar los servicios pblicos. Puede ejercerse concurrentemente entre varios niveles de gobierno dentro del mbito de sus competencias y circunscripcin territorial correspondiente (Art. 116 COOTAD). Si hacemos una breve revisin de lo dicho hasta aqu, vemos que existen competencias que son exclusivas y concurrentes. En la Constitucin de la Repblica se definen nicamente las competencias exclusivas y no las concurrentes. Aunque no se establece en la Constitucin que las competencias adicionales son exclusivas o concurrentes, se asume, interpretando la norma, que son concurrentes. Cules son las competencias adicionales? Como se ha dicho antes, son las que corresponden a los sectores de salud, educacin, turismo, ambiente, inclusin econmica y social, grupos de atencin prioritaria, vivienda, desarrollo agropecuario, industrias, cultura y deporte. Hemos visto tambin que para el ejercicio de las competencias, sean estas exclusivas o concurrentes, no se excluye el ejercicio concurrente de la gestin. En realidad, si ponemos atencin a las facultades establecidas en el COOTAD, el ejercicio concurrente de una competencia se podr hacer no slo de gestin, sino tambin a nivel de planificacin, regulacin y control. Se excluye la facultad de rectora. sta, segn se fija en el Art. 116 del COOTAD, no permite que una competencia sea ejercida de manera concurrente. Pero, a ms de ello, en el COOTAD no slo hay esta salvedad con la facultad de rectora para el ejercicio concurrente de las competencias. Se hace una clasificacin adicional, incluyendo la definicin de sector. De acuerdo al Art. 109, se define como sectores a las reas de intervencin y responsabilidad que desarrolla el Estado. Estos sectores se clasifican en privativos, estratgicos y comunes. Sectores privativos son aquellos sectores en los que, por su naturaleza estratgica de alcance nacional, todas las competencias y facultades corresponden exclusivamente al Gobierno central. Son defensa nacional; proteccin interna y orden pblico; relaciones internacionales; polticas eco225

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nmica, tributaria, aduanera, arancelaria, fiscal y monetaria, de comercio exterior y de endeudamiento externo. Si antes, de acuerdo al Art. 260 de la Constitucin, decamos que todas las competencias son sujetas de un ejercicio concurrente en su gestin, las nicas que no pueden ser incluidas son las que corresponden a los sectores privativos. Es decir, defensa nacional, seguridad pblica y relaciones internacionales, entre otras, jams podrn ser descentralizadas. Sectores estratgicos son aquellos en que el Estado, en sus diversos niveles de gobierno, se reserva todas sus competencias y facultades dada su decisiva influencia econmica, social, poltica o ambiental. Aunque existe tambin confusin porque en la definicin de sector privativo se incluye la palabra estratgico y porque se reserva todas las competencias y facultades al Estado y los diversos niveles de gobierno no puede caerse en este nivel de generalidad al decir que determinadas competencias corresponde a todos los niveles de gobierno. Al menos la titularidad o rectora tiene que tenerla uno de ellos se logra aclarar un poco ms el concepto de sector estratgico tal y como lo establece el art. 111 del COOTAD cuando se menciona que la facultad de rectora y la definicin del modelo de gestin de cada sector estratgico corresponden de manera exclusiva al Gobierno central. Estas son: generacin de energa; telecomunicaciones; recursos naturales no renovables; transporte y refinacin de hidrocarburos; biodiversidad y patrimonio gentico; espectro radioelctrico; agua; los dems que determine la ley. Qu implicacin tiene esto? Que ante falta de definicin de las competencias que no constan en la Constitucin, la inclusin del concepto de sector estratgico permite revertir al Gobierno central competencias que antes no eran consideradas como exclusivas. El hecho de mantener la facultad de rectora y la definicin del modelo de gestin hace que, por otra va, el gobierno central asuma como exclusivas otras competencias. Por otro lado, el hecho de incluir dentro del articulado correspondiente a este sector como las dems que determine la ley deja va libre para que otras competencias, no necesariamente definidas en la Constitucin, pasen a manos del Gobierno central a partir de la decisin que pueda tomar el Consejo Nacional de Competencias. Esto, a mi parecer, en lugar
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de promover la descentralizacin hace todo lo contrario. Recentralizar y concentrar ciertas competencias en el Gobierno central. Con ello se deja amplia libertad para que luego el Consejo Nacional de Competencias defina cules son las competencias, as como la forma y los plazos para que estas sean asumidas por los gobiernos locales. Finalmente, los sectores comunes son todos los dems sectores de responsabilidad del Estado susceptibles de mayor o menor nivel de descentralizacin y desconcentracin. Para ello se aplicar el principio de subsidiariedad y se tomar en cuenta la naturaleza de los servicios pblicos y actividades a los que estos se refieren. Financiamiento y recursos econmicos Antecedentes A ms de las asignaciones presupuestarias realizadas por parte del Gobierno central, los gobiernos autnomos descentralizados tienen la facultad a travs de cuerpos que regulan el funcionamiento de cada nivel de gobierno de la generacin de recursos propios a travs de la recaudacin de ingresos tributarios y no tributarios como son impuestos y tasas. Sin embargo, la capacidad de recaudacin de la mayor parte de los gobiernos provinciales y municipales apenas alcanza para financiar buena parte del costo de sus operaciones, siendo, en consecuencia, las transferencias del Gobierno central la fuente ms importante de ingresos. Un estudio realizado por Salwa Chauvn y Ramiro Prez sobre la situacin de los gobiernos seccionales y provinciales desde el 2000 al 2005 indica que el 67,8% de los ingresos totales que reciben los municipios del Ecuador provienen de transferencias; en el caso de los consejos provinciales la dependencia es mayor, ubicndose en un porcentaje del 92,3% (Chauvn y Prez, 2007: 4). Esto se puede apreciar en el grfico que presentamos a continuacin con datos actualizados al 2008.

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Fuente: Banco del Estado, Estudio realizado sobre la Gestin Financiera de los Gobiernos locales en el Ecuador, 2008

En trminos de autosuficiencia financiera, o sea trminos de la relacin entre generacin de ingresos propios y gasto corriente, a nivel general, los municipios de la provincia de Caar, Santa Elena, Pichincha y Esmeraldas muestran niveles superiores a los del resto del pas. Esto se aprecia en el grfico a continuacin.
1,4 1,2 Media ponderada 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0

Fuente: Banco del Estado, Estudio realizado sobre la Gestin Financiera de los Gobiernos locales en el Ecuador, 2008

Az Bo uay lv Ca ar Ch C ar im arch b i Co oraz to o pa Es El O xi F. me ro de ra O lda r G ella s al na pa G gos Im uay ba as bu ra Lo Loj sR a M os an M ab or on N a St a o. P po D Pi asta om c z . d San hin a e l ta cha os E Ts len Su ch a c i Tu um las ng bo ur s a Za hua m or a

Az Bo uay liv Ca ar Ch C ar im arc b hi Co oraz to o pa Es El O xi F, me r de ra o O lda G rella s al n pa a G gos Im uay ba as bu ra Lo Loj sR a M os a M nab or on N a ap S. P o D Pi asta om ch za S . d an in e l ta ch os E a T len Su sch a Tu cum ilas ng b ur os a Za hua m or a

1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

Provincias

Provincias

No obstante, el hecho de que exista esta fuerte dependencia de las transferencias del Gobierno central ha provocado que buena parte de los gobiernos provinciales y municipales no se preocupen por generar recursos propios, favoreciendo muy poco el proceso de descentralizacin. Descentralizacin no slo es transferencia de competencias desde el Gobierno central a los diferentes niveles de gobierno, significa tambin estar preparado como Gobierno local y tener niveles aceptables de autosuficiencia financiera, lo cual permita asumir nuevas competencias sin mayores problemas. Esta dependencia se da como producto de la ley del 15% de los ingresos permanentes del Gobierno central. En lo que respecta a la calidad del gasto, los gobiernos municipales del Ecuador dedican apenas el 18% del presupuesto a gastos de inversin en educacin, salud, agua potable, canalizacin y luz elctrica (Chauvn y Prez, 2007: 7). Como puede verse en el cuadro anterior, muy pocos gobiernos locales en Ecuador tienen adecuados niveles de autosuficiencia financiera frente a los gastos corrientes. Los resultados, en definitiva, no son alentadores. En lo referente a la situacin de los recursos econmicos de los gobiernos autnomos descentralizados, a partir del proceso de reforma que se ha emprendido en Ecuador con la aprobacin de una nueva Constitucin, hay que anotar que buena parte de estos se mantienen e incluso han aumentado. En el COOTAD se intenta hacerlo estableciendo el monto total de la participacin de los gobiernos autnomos descentralizados en el presupuesto general del Estado y estableciendo una frmula de distribucin de esos recursos. En cuanto a lo primero, se mantienen los mismos ingresos que reciban anteriormente los gobiernos descentralizados, e incluso se aumentan. Se prev ahora, de acuerdo a lo establecido en el COOTAD, transferencias del 21% de los ingresos permanentes y el 10% de los ingresos no permanentes provenientes del Gobierno central, con excepcin de los correspondientes a endeudamiento pblico. Sin embargo, se derogan a travs del COOTAD las siguientes leyes:

Media ponderada

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La Ley de Distribucin del 15% y su Reglamento Ley 72 y su reforma Decreto legislativo s/n de enero de 1980 que asigna fondos provenientes de la explotacin petrolera para el desarrollo de los organismos seccionales Decreto Supremo 223 que cre el Fondo de Desarrollo Municipal Ley 122 de marzo de 1983 Ley 46 de septiembre de 1989 y la Ley 36 reformatoria de la primera de julio de 1999 Ley 75 que cre el Programa de Vialidad Rural de Manab Ley 93 que cre el Fondo de Riego para la Provincia de Cotopaxi Ley 115 de asignacin de fondos para obras en el sector agropecuario de la Provincia de Chimborazo Ley 146 que cre el Fondo de Desarrollo de la Provincia del Carchi Ley 145 de marzo de 1992 Los artculos 3, 3-A y 4 de la Ley 122 de mayo de 1991 El Decreto Supremo No. 279 de marzo de 1973 El artculo 3 de la Ley 40 de agosto de 1989 Ley 65 que cre el Fondo de Desarrollo Provincial de marzo de 1990 Ley 57 de diciembre de 1989 y la Ley reformatoria de enero de 1995 que cre el Fondo de Saneamiento Ambiental, Vialidad y Riego de la Provincia del Oro Ley de creacin del Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural de diciembre de 1997 Los artculos 2 y 7 de la Ley 92 sustitutiva a la Ley de Creacin del Fondo de Vialidad para la Provincia de Loja (FONDVIAL) Todas las dems normas legales que sean contrarias al COOTAD

Impuestos

Ingresos Propios

Tasas y Tarifas Contribuciones Especiales de Mejoras Rentas derivadas de su patrimonio y otros no tributarios Del Estado Central Al menos el 15% de los Ingresos Permanentes y el 5% de los Ingresos no Permanentes Por competencias delegadas y/o descentrallizadas

Ingresos de los GAD

Transferencias De otros Gobiernos Autnomos Descentralizados

Fuente: Vernica Gallardo, Anlisis de las Finanzas Subnacionales en el Ecuador, Ponencia presentada en el Foro Nacional sobre Descentralizacin y gestin de recursos subnacionales, Quito, Junio 2009

En lo concerniente a la frmula de clculo o frmula de distribucin, se elimina con el COOTAD la discrecionalidad, distorsiones e inequidades territoriales, procurando mantener un balance fiscal del Estado. Se determina en el COOTAD que las transferencias sean predecibles, simples, transparentes y automticas. Para ello, se opta por un modelo de distribucin de recursos que consiste en: La estratificacin de los gobiernos autnomos descentralizados de cada nivel segn su producto interno bruto territorial por habitante. El clculo de los recursos necesarios de cada gobierno autnomo descentralizado debe cubrir los costos de las competencias exclusivas constitucionales ajustados a la realidad territorial. El clculo de la capacidad fiscal de cada gobierno autnomo descentralizado en relacin con su potencial, a fin de incentivar su esfuerzo fiscal. El clculo de la brecha de financiamiento por habitante, en base al gasto estandarizado, menos la capacidad fiscal. Esta brecha ser cu231

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bierta de manera progresiva mediante un ndice de equidad definido conforme la disponibilidad fiscal y al monto de las transferencias. El producto de multiplicar la brecha de financiamiento por el nmero total de habitantes del gobierno autnomo descentralizado correspondiente. Como puede verse, el problema fundamental no son solamente los porcentajes del presupuesto general del Estado que pueden ser transferidos a los gobiernos subnacionales, sino la frmula de clculo. Un cambio en la misma puede hacer que los recursos que antes reciban puedan disminuir. Eso veremos luego. De los recursos financieros de los gobiernos autnomos descentralizados Uno de los temas centrales en el anlisis de los gobiernos autnomos descentralizados es todo lo que respecta a los recursos financieros. Estos, de acuerdo a la normativa vigente en Ecuador, se catalogan en: ingresos propios; transferencias del Presupuesto General del Estado (PGE); otro tipo de transferencias, legados y donaciones; participacin en las rentas de la explotacin o industrializacin de recursos naturales no renovables; recursos provenientes de endeudamiento o financiamiento. Ingresos propios de los gobiernos locales Los ingresos propios de los gobiernos autnomos descentralizados provienen de la autogestin en base a lo estipulado en la Constitucin de la Repblica y las leyes subsidiarias de carcter nacional y local. Los ingresos propios de los municipios, por ejemplo, son producto de la aplicacin impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones especiales de mejoras; los de la venta de bienes y servicios; los de renta de inversiones y multas; los de venta de activos no financieros de recuperacin de inversiones, los de rifas sorteos y loteras, entre otros.
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Los ingresos propios pueden clasificarse en dos grandes grupos: ingresos tributarios y no tributarios7. Ingresos tributarios Los ingresos tributarios son los que, a travs de las funciones y competencias de los gobiernos locales, se componen por impuestos, contribuciones especiales de mejoras y tasas por los servicios que un determinado nivel de Gobierno puede cobrar. Estos son: Impuestos: sobre la propiedad urbana; sobre la propiedad rural; alcabala; vehculos; patente anual; espectculos pblicos; a las utilidades en la compraventa de bienes inmuebles y plusvala de los mismos; al juego; el 1,5 por mil a los activos totales. Contribuciones Especiales de mejoras. Tasas por los servicios administrados por cada Municipio. Ingresos no tributarios Los ingresos no tributarios dependen de las competencias de los gobiernos autnomos descentralizados. Transferencias del Presupuesto General del Estado (PGE) Tipos de transferencias Las provenientes de ingresos permanentes. Las provenientes de ingresos no permanentes. Las destinadas para nuevas competencias.

Se recomienda revisar los Anexos 6, 7, 8 y 9, presentados al final de este trabajo, en los cuales se presentan varios cuadros sobre el tema de impuestos municipales y de los gobiernos autnomos descentralizados.

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Transferencias de ingresos permanentes y no permanentes Montos: 21 por ciento de ingresos permanentes (Art. 192 COOTAD). 10 por ciento de ingresos no permanentes (Art. 192 COOTAD). El monto total no ser inferior al monto de 2008. Criterios: Tamao y densidad de la poblacin. Necesidades bsicas insatisfechas, jerarquizadas y consideradas en relacin con la poblacin residente. Logros en el mejoramiento de niveles de vida, esfuerzo fiscal y administrativo, cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan de Desarrollo Municipal. Asignaciones: Las asignaciones anuales sern predecibles, directas, oportunas y automticas. Se harn efectivas desde la Cuenta nica del Tesoro Nacional (Art. 271 Const.) Transferencias destinadas a nuevas competencias Se toma como base el costeo de competencias que tendrn que hacer los organismos tcnicos facultados a realizar este tipo de tareas. De acuerdo al COOTAD y la normativa que est por aprobarse, la instancia facultada para ello es Comisin Tcnica de Costeo de Competencias en coordinacin con la Consejo Nacional de Competencias y la Secretara Ejecutiva del Consejo Nacional de Competencias. Para determinar el monto de los recursos a transferir, se deber tomar en cuenta los siguientes criterios:

Establecer estndares mnimos de prestacin de servicios/bienes pblicos. Determinar costos directos e indirectos de las nuevas competencias. Realizar la asignacin del gasto actual de las nuevas competencias en el Gobierno central. Analizar disponibilidad fiscal del presupuesto del Gobierno central. Determinar la brecha de financiamiento. Fijar el monto a transferir por producto obtenido de acuerdo al modelo de gestin de cada sector. Ingresos por otras transferencias, legados y donaciones De acuerdo al Art. 174 del COOTAD, los ingresos provenientes de otras transferencias son los que corresponden a los fondos recibidos sin contraprestacin del sector interno o externo. Estos pueden provenir a su vez del sector pblico, privado, externo, as como de donaciones y los recursos de la cooperacin no reembolsable. Participacin en las rentas de la explotacin o industrializacin de recursos naturales no renovables En los gobiernos locales donde exista recursos naturales no renovables sujetos a explotacin o industrializacin, stos tendrn derecho a participar de las rentas que perciba el Estado por dicha actividad. Recursos provenientes de endeudamiento o financiamiento Los GAD pueden acceder, en forma libre, a endeudamiento para financiar inversiones de mediano y largo plazo, siempre y cuando no puedan ser cubiertas con sus recursos en un perodo. Los ingresos provenientes del endeudamiento constituyen ingresos no permanentes. Estos recursos, segn dispone la Constitucin, solamente podrn ser utilizados para financiar egresos no permanentes, es decir, programas y proyectos de mediano y largo plazo, de preferencia en inversin para infraestructura, debidamente priorizados en sus respectivos Planes de Desarrollo Territorial y que contribuyan al Plan Nacional de Desarrollo.
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Para acceder al endeudamiento se tomarn en cuenta indicadores de sostenibilidad, capacidad de deuda y solvencia. Ver diagrama a continuacin.
Programas y proyectos de inversin para infraestructura, o que tenga capacidad nanciera de pago Procedimientos endeudamiento interno y externo

Constitucionales*

Financiamiento exclusivo Lmites al stock de deuda (100% del Ingreso Total) y servicio de la deuda (40% del Ingreso Total)

Ley de Estabilizacin y Responsabilidad Fiscal

Fuente: Vernica Gallardo, Anlisis de las Finanzas Subnacionales en el Ecuador, Ponencia presentada en el Foro Nacional sobre Descentralizacin y gestin de recursos subnacionales, Quito, Junio 2009.

A ms de lo que dispone la Constitucin, est en vigencia la Ley de Estabilizacin y Responsabilidad Fiscal que fija procedimientos y lmites para el acceso a endeudamiento interno y externo. En cuanto se refiere a los lmites, stos no podrn exceder el 100% de los ingresos totales de un gobierno local y el monto mximo de pago por concepto de servicio de deuda no ser mayor al 40% de los ingresos totales. Asociativismo y modelos de gestin Desde hace varios aos hay una necesidad latente de reformar al Estado para hacerlo ms democrtico, eficiente, eficaz y orientado al usuario. Ante el fracaso de este modelo neoliberal en Ecuador, vigente en los aos ochenta y noventa, la reforma emprendida desde el 2008 ha tendido a recuperar el protagonismo del Estado en trminos de regulacin econmica, redistribucin de la riqueza social y territorial, planificacin de lo pblico, aumento de la eficacia institucional, fomento de la transparencia y participacin ciudadana. Todo esto plantea cambios en lo que respecta a la relacin Estadosociedad. Es decir, cuando hablamos de cambios y transformaciones, de reforma del Estado, no se habla de una mera alteracin del organigrama
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del gobierno (Fleury, 2000) sino de un cambio en las relaciones entre los diferentes actores y agentes econmicos, polticos y administrativos. Esto plantea, ms que nada, desafos en trminos de asociativismo y de cmo los diferentes actores y agentes del mbito pblico y privado pueden interactuar entre s. En la actual Constitucin del Ecuador se recogen varias modalidades a travs de las cuales los diferentes actores, tanto instituciones del Estado como fuera de ste mbito, pueden intervenir a nivel local. Los gobiernos autnomos descentralizados son responsables de la prestacin de servicios pblicos y la ejecucin de obras de acuerdo a las competencias y atribuciones que fija la Constitucin para cada nivel de gobierno, asegurando la distribucin equitativa entre beneficios y cargas de las intervenciones entre los distintos actores pblicos y privados. A los ciudadanos y usuarios de los servicios pblicos se los considera como corresponsables del uso, mantenimiento y conservacin, aplicando para ello determinadas modalidades de gestin. Estas modalidades de gestin, aunque es facultad de cada uno de los gobiernos autnomos descentralizados, el COOTAD establece que se organizarn, funcionarn y se sometern a los principios y normas definidos en el Sistema Nacional de Competencias. Es decir, la definicin autnoma del modelo de gestin a adoptarse en cada uno de los gobiernos locales queda limitada por la intervencin del Sistema Nacional de Competencias. Del mismo modo, el COOTAD establece que los gobiernos autnomos descentralizados podrn prestar servicios y ejecutar obras que sean de su competencia en forma directa, por contrato, compartida o por delegacin, con las excepciones establecidas en la ley. En el caso de los gobiernos parroquiales, podrn prestar servicios en forma directa, por contrato o compartida mediante suscripcin de convenios con las respectivas comunidades beneficiarias. La gestin directa corresponde a la que realiza cada gobierno a travs de su propia institucin, de empresas pblicas o gestin por contrato. Esta ltima hace referencia a la adquisicin o arrendamiento de bienes, ejecucin de obras y prestacin de servicios, incluidos consultora. A ms de la gestin directa, el COOTAD seala la posibilidad de que esto de haga a travs de lo que se denomina como gestin delegada. Dentro
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de este acpite pueden considerarse varias modalidades: delegacin a otros niveles de gobierno, cogestin entre diversos gobiernos autnomos descentralizados (mancomunidad), empresas de economa mixta, delegacin a la economa social-solidaria y a la iniciativa privada. Cuando se habla de la delegacin a otros niveles de gobierno se hace referencia a la posibilidad de delegar la gestin de competencias de un nivel de gobierno a otro, sin que el cedente pierda la titularidad de la competencia. Esto requerir de acto normativo de orden legislativo. Para la delegacin ambas partes debern suscribir un convenio que contenga compromisos y condiciones para la gestin de una competencia. En cuanto a la cogestin, sta puede darse preferentemente entre dos gobiernos autnomos descentralizados para la ejecucin de obras. Para ello se requerir de la firma de un convenio. Este convenio definir el grado de responsabilidad de las partes, financiamiento de la obra, especificaciones tcnicas, fiscalizacin y control social. Hay la posibilidad que bajo esta modalidad no slo intervenga otro Gobierno local, sino tambin la comunidad. Para ello se deber igualmente suscribir un convenio con la comunidad beneficiaria de la obra, determinando la contraparte correspondiente. Si el aporte de la comunidad en cuestin es en trminos de mano de obra, sta habr que valorarla. En cuanto a las empresas de economa mixta, los gobiernos locales podrn delegar a este tipo de organizaciones la gestin para la prestacin de servicios pblicos o para el desarrollo de otras actividades. Este deber hacerse mediante concurso pblico y de acuerdo a la ley que regule las empresas pblicas. Se excepta la prestacin de servicios de agua y riego, las cuales debern ser prestadas nicamente por empresas pblicas o comunitarias. Finalmente, la delegacin para la prestacin de servicios a instancias de economa social y solidaria, as como a la iniciativa privada, solo se har, segn se seala en el COOTAD, en casos especficos. Esto no est del todo claro, ya que de manera muy general se seala que se propiciar la asociacin de actores pblicos, privados y relacionados con la economa social y solidaria para realizar proyectos de desarrollo regional, provincial, cantonal o parroquial rural previstos en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial.
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Esto se har mediante acto normativo del rgano competente (instancias como el Consejo Nacional de Competencias e instancia decisoria dentro del cada Gobierno local) y de acuerdo a los requisitos que establezca la ley. Otra alternativa importante dentro de gestin directa son las mancomunidades. Estas, de acuerdo a lo dispuesto en la normativa vigente, son entidades de derecho pblico y con personera jurdica que tienen como objetivo mejorar la gestin de las competencias de los gobiernos autnomos descentralizados. Recientemente en este mbito se han dado en Ecuador dos iniciativas importantes. La una tiene que ver con la conformacin de la Mancomunidad del Sur, y la segunda, la Mancomunidad del Norte del Ecuador. Ambas iniciativas han sido formuladas como una iniciativa de cooperacin provincial pero tambin como un paso previo a la conformacin de dos grandes regiones. La primera, la Mancomunidad del Sur, se constituy en abril de 2010 con la participacin de las provincias de Azuay, Caar, El Oro, Morona Santiago y Zamora Chinchipe, todas ellas ubicadas en la parte austral del pas, a excepcin de la provincia de Loja. En ellas estn incluidos 57 municipios y 205 juntas parroquiales. Los ejes de integracin y cooperacin de estas provincias son: Conectividad, vialidad y transporte. Desarrollo econmico productivo. Gestin ambiental. Gobernabilidad y participacin. Investigacin, ciencia y tecnologa.

La segunda, conformada en mayo de 2010, es la Mancomunidad del Centro Norte. En esta iniciativa participaron seis provincias de la parte central y septentrional del Ecuador: Manab, Santo Domingo de los Tschilas, Imbabura, Pichincha, Napo y Orellana. Esta mancomunidad cuenta con 4,8 millones de habitantes, una superficie de 70 600 kilmetros cuadrados. Es decir, representa la tercera parte del Ecuador en trminos territoriales. Estas dos iniciativas de man239

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comunidad, aunque son de reciente formacin, no slo son una novedosa alternativa de acercamiento entre provincias, sino clave para la futura integracin de las regiones que, de acuerdo a la Constitucin de la Repblica, habr un periodo de mximo ocho aos. La finalidad, de acuerdo a lo establecido en la normativa vigente, es mejorar el ejercicio de las competencias de los gobiernos locales y la prestacin de los servicios pblicos. Cooperacin internacional El papel que ha tenido en Ecuador la cooperacin internacional para promover y apuntalar el proceso de desarrollo ha sido clave. No podra mencionar con detalle todo lo que se ha hecho en los ltimos aos, sin embargo, podran mencionarse lo siguiente. En lo que respecta a la cooperacin espaola, los criterios para la cooperacin son, a diferencia del resto de la cooperacin, ms amplios como apoyo al desarrollo, la gobernabilidad y las instituciones democrticas. La cooperacin norteamericana ha tenido como gua el apoyo a la democracia y gobernabilidad, pero gran parte de su agenda se ha articulado a la lucha contra el terrorismo. En el caso del Ecuador, aunque hay el riesgo de caer en el error por el mbito y extensin, se ha dedicado a la lucha contra el trfico de drogas y el terrorismo a travs del apoyo tcnico a miembros de la polica y de las fuerzas armadas. En el marco de la Constitucin vigente en Ecuador y de las leyes subsidiarias, los gobiernos autnomos descentralizados podrn recibir apoyo de los organismos de la cooperacin internacional en los mismos trminos de antes, con la salvedad de que todo cuanto hace referencia a recursos econmicos, deber enmarcarse a los objetivos nacionales de desarrollo. Las prioridades las establecer principalmente la Secretara Nacional de Planificacin (SENPLADES), a travs de un rea dedicada especialmente a coordinar la cooperacin internacional en Ecuador. A ms de que la cooperacin internacional deber acoplarse a los objetivos de desarrollo del Ecuador, se fija como requisito la necesidad de articularse a los principios de equidad, solidaridad, interculturalidad, subsi240

diariedad, oportunidad y, como mencionaba antes, al sistema nacional de cooperacin internacional. Democracia y principales instancias de participacin a nivel local Uno de los aspectos positivos de la reforma del Estado emprendida en Ecuador desde la aprobacin y entrada en vigencia de la nueva Constitucin, tiene que ver con la democracia y la participacin. Aunque se ratifican los principios de la democracia representativa, hay una preocupacin por ir hacia una democracia ms participativa. Se trata de promover una efectiva insercin de la participacin ciudadana en la gestin pblica y el proceso poltico (ver Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, SENPLADES). Se rescatan los principios de la democracia participativa en el sentido de igualdad de los ciudadanos en la produccin de decisiones pblicas. En este sentido, los ciudadanos y ciudadanas, en forma individual y colectiva, podrn participar en la toma de decisiones, planificacin y gestin de los asuntos pblicos, as como en el control social de los gobiernos autnomos descentralizados y de sus representantes (COOTAD, captulo correspondiente a la Participacin Ciudadana). Esta participacin se viabilizar bajo principios de igualdad, deliberacin pblica, respeto de la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad. Por esta razn, los gobiernos autnomos descentralizados, sean estos regionales, provinciales, municipales o parroquiales, tendrn que reconocer todas las formas de participacin ciudadana, incluyendo incluso aquellas que se generen en las unidades territoriales de base, como barrios, comunidades, comunas y aquellas que son propias de los pueblos y nacionalidades indgenas. Los ciudadanos, en forma individual o colectiva, tienen derecho a participar en audiencias pblicas, asambleas, cabildos populares y consejos consultivos de acuerdo a lo contemplado en la Constitucin y la ley. En consecuencia, el derecho de participacin ciudadana se ejercer en todos los niveles de gobierno a travs de los mecanismos de democracia representativa, participativa, directa y comunitaria (COOTAD, artculo
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correspondiente a los derechos de participacin). Incluso los pueblos, nacionalidades y comunas que habitan dentro de la jurisdiccin de un gobierno autnomo descentralizado debern ser consultados ante la adopcin de medidas normativas o de gestin que puedan afectar sus derechos colectivos. Estos derechos de participacin se extienden adems a la posibilidad que tiene cualquier ciudadano para presentar proyectos de normas regionales, ordenanzas provinciales, distritales y municipales, as como acuerdos y resoluciones parroquiales. Por otro lado, por lo dispuesto en la Constitucin y en las leyes que estn por aprobarse en Ecuador, los ciudadanos tienen la facultad de fiscalizar los actos de las autoridades de los gobiernos locales, y pedir, si es del caso, la revocatoria de su mandato. Para estos fines, as como para lograr una participacin ciudadana informada, los gobiernos autnomos descentralizados tienen ahora la obligacin de permitir y facilitar el libre acceso a la informacin de cualquier dependencia del Gobierno local. En este marco, las principales instancias de participacin a nivel nacional son: Consejo Nacional de Planificacin Participativa (organismo superior del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa). Consejos Nacionales Sectoriales Participativos. Consejos Nacionales para la igualdad (formulacin, observancia, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas). Como instancias claves de participacin a nivel local, tenemos: Consejos de planificacin participativa regionales, provinciales, metropolitanos, municipales y parroquias rurales: son instancias mixtas tripartitas integradas por representantes de la sociedad, autoridades electas del respectivo nivel y representantes del rgimen dependiente. Asambleas locales: Tienen como finalidad fortalecer la interlocucin con las autoridades, e incidir en el ciclo de polticas pblicas, prestacin de servicios y gestin de lo pblico. Las funciones primordiales
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de las asambleas locales es velar por el respeto de la norma y exigir su cumplimiento; proponer agendas de desarrollo; promover organizacin social y formacin de ciudadana; organizar y facilitar, con participacin de autoridades locales, rendicin de cuentas; propiciar debate, deliberacin y concertacin en torno asuntos de inters general; ejercer control social. Audiencias pblicas: son una instancia de participacin, habilitada por la autoridad responsable para atender pronunciamientos y peticiones ciudadanas. Esto puede darse en todos los niveles de gobierno. La ciudadana puede solicitar audiencias para: solicitar informacin sobre actos y decisiones de la gestin pblica; presentar propuestas o quejas en todo lo relacionado a los asuntos pblicos; debatir problemas que afecten los intereses colectivos; la autoridad respectiva deber convocar a audiencia en el plazo mximo de veinte das. Del cabildo popular: instancia de participacin a nivel municipal para realizar sesiones pblicas, abierto a toda la ciudadana, con el fin de discutir diversos asuntos especficos vinculados a la gestin municipal. De la veeduras para el control de la gestin pblica: instancia de control de las instituciones del Estado que se regularn bajo esta Ley u el Reglamento General de Veeduras. Observatorios: son, ms que nada, grupos de personas u organizaciones autnomas para elaborar diagnsticos, informes y reportes con independencia y criterios tcnicos. De los consejos consultivos: son mecanismos de asesoramiento compuestos por ciudadanos y ciudadanas u organizaciones de la sociedad civil que se constituyen en instancias de consulta. Su funcin es meramente consultiva. Silla vaca: es un mecanismo novedoso que ha sido incorporado con la aprobacin de la Constitucin del 2008 y del COOTAD en septiembre de 2010. La Silla vaca es una instancia de participacin ciudadana en los consejos regionales, provinciales, cantonales y parroquiales. En esta sesiones la Silla vaca ser ocupada por un representante de la ciudadana, en funcin de los temas a tratarse, con el propsito de participar en el debate y en la toma decisiones. Es decir, lo har con voz y voto.
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Perspectivas democrticas de los gobiernos locales en Ecuador Grfico 1 Evolucin de los ingresos municipales
800 700 Millones USD 600 500 400 300 200 100 0 2000 2001 Tributarios Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas Elaboracin: Banco Central del Ecuador 2002 Aos Transferencias No tributarios 2003 2004 2005

Cuando esta participacin se con voto, de acuerdo a lo indicado en el Art. 311 del COOTAD, esa persona ser responsable administrativa, civil y penalmente. Con esto, as como tiene el mismo derecho que cualquier autoridad elegida ante un Consejo, tiene tambin un grado de responsabilidad por participar en la toma de decisiones. La persona natural o la organizacin social o gremial interesada en intervenir en una sesin especfica acreditar, con la antelacin debida, ante la secretara del Concejo o Junta, el tema de inters y la persona que lo sustentar. El Gobierno local mantendr un registro de los pedidos del uso del derecho de la silla vaca, de los aceptados y negados. En caso de que exista ms de un interesado en participar sobre un mismo tema, la Secretara de Concejo propiciar un proceso previo de dilogo y concertacin. Si no hay acuerdo, se proceder a sorteo. Anlisis cuantitativo de los municipios y gobiernos locales en Ecuador En lo que respecta a la ltima parte de este artculo, al anlisis cuantitativo de los gobiernos locales en Ecuador, presento varios cuadros estadsticos que pueden dar cuenta de su estado y situacin actual. La mayor parte de estos cuadros tienen que ver con indicadores de carcter financiero; estos son: grado de dependencia de las transferencias del Gobierno central, autosuficiencia financiera, capacidad de ahorro de los municipios, eficiencia del gasto de capital e inversin, entre otros. Antes de realizar un anlisis de estos indicadores, es preciso mencionar un aspecto que resulta importante: el incremento progresivo de los ingresos municipales, producto de las transferencias del Gobierno central. Estas, en aos pasados, eran ligeramente superiores a los ingresos tributarios y no tributarios, pero, a partir del 2000, se da un incremento significativo. Esto se aprecia en el siguiente grfico.

Sin embargo, un aspecto que llama la atencin es que, a medida que las transferencias a los gobiernos municipales del Ecuador fueron aumentando progresivamente desde inicios del 2000, el esfuerzo fiscal se mantuvo sin mayores variaciones en los aos siguientes. Es decir, se aprecia un cierto conformismo y hasta comodidad con los recursos recibidos del Gobierno central, y poco inters por mejorar los ingresos que dependen fundamentalmente de los mismos municipios, como son los ingresos tributarios y no tributarios. Me refiero, tal y como se aprecia en los dos cuadros que presento a continuacin, a los ingresos que provienen del cobro de impuestos sobre la propiedad urbana, rural, alcabalas, patentes municipales, contribuciones especiales de mejoras, tasas por servicios prestados por los municipios e ingresos no tributarios provenientes de la ejecucin de determinadas competencias.

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Sebastin Mantilla Baca Grfico 2 Ingresos Propios - Municipios 2008 e


Ingresos propios Tributarios Utilidad vta imb urb Predios urbanos Predios rurales Activos totales Alcabalas Registros Esp. pblicos Patentes Multas e int. Otros tributarios No tributarios Arrendamientos Tasas Contribuciones 0 485.251 5.429 182.115 48.244 11.084 41.574 30.343

Perspectivas democrticas de los gobiernos locales en Ecuador

Salwa Chauvn y Ramiro Prez, en un estudio titulado Estadsticas de los gobiernos seccionales y provinciales en el Ecuador: 2000-2005, confirman lo dicho. Adems, consideran que en el perodo 2000-2005, los gobiernos locales guardan una dependencia extremadamente alta respecto de los ingresos por concepto de transferencias (Chauvn y Prez, 2007: 5). Esta dependencia, claro est, vara de acuerdo de la provincia de la que se est hablando.
Grfico 4 Dependencia 2008 (Transferencias/Ingresos total sin ff)

4.467 29.483 4.225 4.248 19.639 123.739 58.580 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 303.136

1 0,9 0,8 0,7 0.6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

Fuente: Vernica Gallardo y Anabel Salazar, Anlisis de las finanzas subnacionales en el Ecuador, 1996-2008, en: Foro Nacional sobre Descentralizacin y gestin recursos subnacionales, 2009.

Grfico 3 Transferencias - Municipios 2008 e


Trans. corrientes FODESEC Ley 15% Ley 010 Otras Transf. capital 2% Cap. Provincia FIM FODESEC Ley 15% Ley 010 Donacin del IR Otros 0 200.000 400.000 545.644 600.000 800.000 1000.000 1200.000 478.038 1159.345 136.830

Fuente: Indicadores financieros municipales, en: Banco del Estado, Sistema de Informacin Municipal, Quito, 2008

Fuente: Vernica Gallardo y Anabel Salazar, Anlisis de las finanzas subnacionales en el Ecuador, 1996-2008, en: Foro Nacional sobre Descentralizacin y gestin recursos subnacionales, 2009.

Del anlisis del grfico anterior podemos concluir que las provincias de Bolvar, Carchi, Manab, Sucumbos y Zamora presentan un mayor grado de dependencia de las transferencias provenientes del Gobierno central. Esto limita el accionar de estas entidades para convertirse en unidades institucionales descentralizadas, ya que su capacidad de autogestin en la generacin de recursos propios es casi nula (Chauvn y Prez, 2007: 5). En el siguiente grfico podemos observar que el nivel de autosuficiencia financiera en las provincias de Bolvar, Manab, Los Ros, Loja y Za247

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Az u Bo ay liv a Ca r a Ch Ca r im rch bo i Co raz to o pa x E Es l O i m ro F. e de ra O lda r s G ella al na pa g G os Im uay ba as bu ra Lo Loja sR M os an M ab or on N a a St P po .D Pi asta om c z . d San hinc a e l ta ha os E Ts len a Su chi c la Tu um s ng bo ur s a Za hua m or a
Provincias

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mora es limitada. La generacin de recursos propios es reducida frente a los gastos corrientes.
Grfico 5 Autosuficiencia financiera (Ingreso Propio/Gasto Corriente) 2008
1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2

bicentralismo o la falta de descentralizacin, sino tambin con la poca capacidad institucional de los municipios del Ecuador de generar sus propios recursos. A excepcin de los municipios de Quito y Guayaquil, la mayor parte de los gobiernos locales del pas no logran cubrir sus gastos corrientes con recursos propios. La situacin en municipios pequeos es peor an: los salarios de sus empleados municipales no pueden ser cubiertos con la generacin de recursos provenientes de su propia gestin.
Grfico 6 Ahorro corriente 2008 (Ingreso Corriente/Gasto Corriente)
1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0

Si el grfico anterior muestra un desbalance importante entre los recursos propios de los municipios frente al gasto corriente, algo similar se da cuando analizamos los ndices de ahorro corriente: buena parte de los gobiernos locales del Ecuador no alcanzan niveles ptimos para lograr una dependencia financiera. Al contrario, se produce un efecto de pereza fiscal provocado por el flujo de recursos recibidos por parte del Gobierno central, reflejando la falta de capacidad de recaudacin de ingresos por autogestin (Chauvn y Prez, 2007: 6). De esta manera, el rezago de buena parte de los territorios del pas no slo tiene que ver con las crticas que generalmente se le atribuyen al
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Fuente: Indicadores financieros municipales, en: Banco del Estado, Sistema de Informacin Municipal, Quito, 2008

Az u Bo ay lv Ca ar Ch Ca ar im rch bo i Co raz to o pa x E Es l O i m ro F. e de ra O lda r s G ella al na pa g G os Im uay ba as bu ra Lo Loja sR M os an M ab or on N a a P po S. D Pi asta om ch za . d San inc e l ta ha os El Ts ena Su chi c l Tu um as ng bo ur s a Za hua m or a
Provincias

Fuente: Indicadores financieros municipales, en: Banco del Estado, Sistema de Informacin Municipal, Quito, 2008

Az Bo uay lv Ca ar Ch C ar im arc b h Co oraz i to o pa Es El O xi m F. e de ra ro O lda G rella s al n pa a G go Im uay s ba as bu ra Lo Loj sR a M os a M nab or on N a ap S. P o D Pi asta om c . d San hin za e l ta ch os E a T len Su sch a Tu cum ilas ng b ur os a Za hua m or a

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Sebastin Mantilla Baca Grffico 7 Ahorro corriente 2008 (Ingreso Corriente/Gasto Corriente)
1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

Perspectivas democrticas de los gobiernos locales en Ecuador Grfico 9 Dependencia 2008 (Transferencias/Ingresos total sin ff)

Az Bo uay lv C a ar Ch C ar im arc b h Co oraz i to o pa Es El O xi F. m r de era o O lda G rella s al n pa a G gos Im uay ba as bu ra Lo Lo j sR a M os a M nab or on N a S. Pa apo D Pi sta om c . d San hin za e l ta ch os E a T len Su sch a Tu cum ilas ng b ur os a Za hua m or a

Provincias

Fuente: Indicadores financieros municipales, en: Banco del Estado, Sistema de Informacin Municipal, Quito, 2008

Fuente: Indicadores financieros municipales, en: Banco del Estado, Sistema de Informacin Municipal, Quito, 2008

Grfico 8 Ahorro corriente 2008 (Ingreso Corriente/Gasto Corriente)


1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0

En lo que respecta al anlisis de la eficiencia del gasto de capital versus inversin, pese a que en la dcada del 2000 existi una mejora, el hecho de que se destinen importantes recursos a la inversin, no ha asegurado un adecuado nivel de calidad del gasto. En el grfico que presentamos a continuacin se aprecia, por ejemplo, diferencias importantes entre los municipios de Pichincha y Chimborazo con el resto del pas.

Fuente: Indicadores financieros municipales, en: Banco del Estado, Sistema de Informacin Municipal, Quito, 2008

Az u Bo ay lv Ca ar Ch C ar im arc b hi Co oraz to o pa Es El xi O m F. de era ro O lda G rella s al n pa a G gos Im uay ba as bu ra Lo Loj sR a M os a M nab or on N a a S. P po D Pi asta om c z . d San hinc a e l ta ha os El Ts en Su ch a c il Tu um as ng bo ur s a Za hua m or a

Provincias

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Az Bo uay lv C a ar Ch C ar im arc b h Co oraz i to o pa Es El O xi F. m r e de ra o O lda G rella s al n pa a G go Im uay s ba as bu ra Lo Loj sR a M os a M nab or on N a ap S. P o D Pi asta om c . d San hin za e l ta ch os E a T len Su sch a Tu cum ilas ng b ur os a Za hua m or a
Provincias

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Sebastin Mantilla Baca Grfico 10 Eficiencia del gasto de capital e inversin 2008
0,2 0,18 0,16 0,14 0,12 0,1 0,08 0,06 0,04 0,02 0

Perspectivas democrticas de los gobiernos locales en Ecuador

Conclusiones Hay varios aspectos positivos y dignos de destacar del reciente proceso de organizacin territorial, descentralizacin y autonomas en Ecuador. Considero que buena parte de este texto ha cumplido, de alguna manera, este cometido. Uno de los aspectos novedosos de las reformas emprendidas a partir de la entrada en vigencia de la nueva Constitucin en Ecuador es que contempla la creacin de una instancia de gobierno intermedio. Hablo de los gobiernos regionales. No obstante, persiste el problema de cmo llevarlo a la prctica de manera exitosa. Hay una mejor articulacin entre distintas formas de gobierno (nacional, territorial, provincial, cantonal, parroquial). La gestin de los GAD se vincula al Plan Nacional de Desarrollo. Se obliga a los gobiernos locales a asumir de manera obligatoria y progresiva todas las competencias, no slo unas, como antes. Me refiero a lo que se ha venido en llamar como descentralizacin a la carta. La globalizacin, la lgica de funcionamiento de los mercados, comunicaciones, movilidad, etc., produce dinmicas de enclave no articuladas a instancias regionales o nacionales. Lo local (incluido las ciudades) ahora se articulan a dinmicas globales. Todo eso debe ser tomado en cuenta para pensar lo local como nuevas centralidades despus de la reforma que se ha dado en Ecuador. Estas nuevas centralidades, aunque articuladas al gobierno central a travs de la planificacin, no impide que sus dinmicas desborden el nuevo esquema de ordenamiento y gestin territorial. No hay competencia de pases, sino de ciudades y localidades para captar ms recursos y beneficios. Algunos gobiernos subnacionales (especialmente Distritos Metropolitanos) sobrepasan en trminos de poblacin y PIB a los Estados. Ejemplo, Sao Paulo, Mxico, Ro de Janeiro y Buenos Aires. En este contexto se diluyen cada vez ms las demarcaciones de la geografa poltica. Los megaplanes de desarrollo nacional caen obsoletos no tanto por responsabilidad de autoridades locales sino por la realidad misma. Por ello, la tendencia de la descentralizacin y planificacin, vinculadas al desarrollo, son instrumentos de poltica pblica (orientadas a
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Fuente: Indicadores financieros municipales, en: Banco del Estado, Sistema de Informacin Municipal, Quito, 2008

En resumen, del anlisis de los indicadores de desempeo fiscal de los municipios en el Ecuador, se puede afirmar lo siguiente: En la mayor parte de los municipios del pas hay un elevado nivel de dependencia de las transferencias provenientes del Gobierno central. Los niveles de autosuficiencia financiera en las provincias de Bolvar, Manab, Los Ros, Loja y Zamora es limitada. En suma, buena parte de los gobiernos locales del Ecuador no alcanzan niveles ptimos independencia financiera. Esta fuerte dependencia de los recursos provenientes de transferencias produce un efecto de pereza fiscal en los municipios, reflejado fundamentalmente en la falta de capacidad de recaudacin de ingresos provenientes de autogestin.
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Az Bo uay lv C a ar Ch C ar im arc b h Co oraz i to o pa Es El O xi F. m r de era o O lda G rella s al n pa a G gos Im uay ba as bu ra Lo Loj sR a M os a M nab or on N a S. Pa apo D Pi sta om c . d San hin za e l ta ch os E a T len Su sch a Tu cum ilas ng b ur os a Za hua m or a
Provincias

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resultados), menos estandarizadas geogrficamente, ms participativas e integrales, pero no en los trminos planteados dentro del proyecto poltico del actual Gobierno. Luego de un anlisis exhaustivo vemos que existen ambigedades al momento de pasar de la Constitucin de la Repblica del Ecuador al COOTAD. Especficamente, en el COOTAD todo lo relacionado con las ccompetencias sufre de indefiniciones conceptuales y prcticas. La incorporacin a nivel de competencias de facultades de rectora, planificacin, regulacin, control y gestin limita su transferencia y el ejercicio autonmico de las mismas. Es decir, conduce en direccin opuesta a lo que se menciona con frecuencia, como es la profundizacin de la descentralizacin y la autonoma poltica, administrativa y financiera. Es ms, la autonoma se limita cuando se faculta al Sistema Nacional de Competencias, segn consta en el Art. 128 del COOTAD, a definir los modelos de gestin de los gobiernos autnomos descentralizados. Dicho artculo dice: Las leyes que normen los diferentes sectores y sus modelos de gestin se organizarn, funcionarn y se sometern a los principios y normas definidos en el Sistema Nacional de Competencias. Si criterios ms actuales de autonoma sealan la capacidad que tienen los gobiernos locales de poder normarse, de autolegislarse independientemente del mbito nacional (Barros, Franz, 2009: 47-85), el hecho de que el modelo de gestin de los gobiernos autnomos descentralizados sea una instancia definida por el Sistema Nacional de Competencias no tiene sintona con las definiciones generalmente aceptadas de autonoma. La transferencia de nuevas competencias genera nuevos desafos a nivel de gestin y gobierno. Creo que esto, pese a desarrollarse en la actual Constitucin y el COOTAD en ms de 600 artculos, no se ha analizado con suficiente detenimiento en trminos de las nuevas funciones y atribuciones que tendrn que asumir las autoridades locales. En este sentido, el modelo de cambio que se plantea, aunque es positivo, la autonoma y descentralizacin estn condicionadas. Es una descentralizacin regulada ms que de profundizacin de la autonoma a nivel subnacional. Adems, el plazo fijado de ocho aos para la transferencia de las competencias adicionales como salud, educacin, turismo, ambiente, inclusin econmica y social, desarrollo agropecuario, etc., es muy largo. Eso no se
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compadece con los enunciados de que la descentralizacin ya no ser a la carta, como antes, sino de manera inmediata, progresiva y obligatoria. La razn para que el proceso de descentralizacin se haya quedado trunco en Ecuador no puede atribuirse solamente a un modelo de desarrollo (neoliberal), tal y como se ha argumentado para promover este ambicioso proceso de reforma en Ecuador. Parecera que existe una conflictiva, y hasta irreconciliable, relacin entre diferentes paradigmas sobre el rol del Estado, la sociedad y el mercado. Sin embargo, hay una cosa que s es cierta. Lo que est en crisis no son los modelos, sino la aplicacin de los mismos. Esto tampoco significa que tenga la intencin de defender al neoliberalismo. No. Simplemente evidencio una falencia en el uso de conceptos y aplicacin de criterios. Adems se pone en cuestin el modelo neoliberal, sin embargo, se retoman principios democrticos liberales, como son consenso y unidad. La democracia pluralista parte de la idea de que no es posible lograr consensos sin exclusin. Por ello, la propuesta adolece en el fondo de bases y principios coherentes que la sustenten. Si bien es cierto que reducir la pobreza, mejorar la calidad de vida, promover el desarrollo y fortalecer la democracia no se logran privatizando ni reduciendo el tamao de Estado, as como tampoco quitando su funcin reguladora, el otro extremo no es la solucin. Adems, hay que enfatizar que el Estado, por definicin, no regula sino interviene. El otorgar mucho peso a la planificacin centralizada, el condicionar la descentralizacin a travs de mecanismos como los Consejos Nacionales, los Sistemas Nacionales de Competencias, etc., bloquean iniciativas locales autnticamente participativas y democrticas. Esto es anti-autonmico y anti-descentralizador. Es destacable la importancia que se ha otorgado a travs de leyes a la participacin ciudadana. Pero esto no es posible incorporando de manera declarativa la palabra participacin en una Constitucin o en una ley. Democracia, sin una ciudadana consciente, sin deliberacin, sin debate pblico abierto, no es democracia. Si se trata de dar un paso hacia adelante, el problema no es tanto el modelo neoliberal sino la vigencia de un modelo oligrquico (poder de pocos) que ha imposibilitado un cambio.
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Sebastin Mantilla Baca

Perspectivas democrticas de los gobiernos locales en Ecuador

Formas constitucionales y prcticas de gobierno oligrquicas pueden ser ms o menos democrticas. Esto no se soluciona con elementos de democracia representativa o incluso participativa. La participacin no se realiza plenamente con el otorgamiento de un espacio de representacin como es la silla vaca. Tengo la impresin que el modelo en general, en lugar de devolver el poder a nivel local, se dispersa de manera escalonada de abajo hacia arriba. Me inclino a pensar, con mucho pesar, que estamos en la ola de regreso. Se tiende a recentralizar a travs del peso que ahora tiene a travs de una serie de normas la tecnocracia ubicada en el gobierno central. No es esto una recentralizacin a la carta? Bibliografa Barrera, Augusto (2007). Agotamiento de la descentralizacin y oportunidades de cambio en el Ecuador. En La descentralizacin en el Ecuador: opciones comparadas, Fernando Carrin (Comp.). Quito: FLACSO Ecuador. (2007). Agotamiento de la descentralizacin y oportunidades de cambio en el Ecuador. En La descentralizacin en el Ecuador: opciones comparadas Fernando Carrin (Comp.). Quito: FLACSO Ecuador. Barrios S., y Xavier Franz (2009). Conceptos alternativos para comprender las grandes reformas descentralizadoras contemporneas en Europa Occidental. Revista de Estudios Polticos 144: 47-85. Carrin, Fernando (2003). Procesos de descentralizacin en la Comunidad Andina. Quito: FLACSO Ecuador. (2007). La descentralizacin en el Ecuador: opciones comparadas. Quito: FLACSO Ecuador. (2007). Interrogatorio a la descentralizacin latinoamericana: 25 aos despus. En: La descentralizacin en el Ecuador: opciones comparadas Fernando Carrin (Comp.). Quito: FLACSO Ecuador. Chauvn, Salwa y Ramiro Prez (2007). Estadsticas de los gobiernos seccionales y provinciales en el Ecuador: 2000-2005. Apuntes de Economa 55.
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Consejo Nacional de Modernizacin del Estado (2006). Sntesis del Diagnstico de descentralizacin en Ecuador al 2006 y Propuesta de Polticas para la Descentralizacin Fiscal. Quito: Editorial CONAM. Finot, Ivn (2001). Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica. Santiago de Chile: ILPES, CEPAL. Fleury, Sonia (2000) Reforma del Estado. Washington: BID, Instituto para el Desarrollo Social (INDES). Lpez Guerrero, Hernando (2004). Estado de concrecin del proceso de descentralizacin en el Ecuador: lnea base de la descentralizacin a julio de 2004. Quito: GTZ, CONAM. Repblica del Ecuador (2009). Plan Nacional de Desarrollo, Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013: construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural. Quito: SENPLADES. Rondinelli, Dennis (1989). Analyzing decentralization policies in developing countries: political-economy framework. Development and Change 20(1). Documentos legales Constitucin de la Repblica del Ecuador, 2008. Proyecto de Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin, (versin Septiembre 2009). Proyecto de Ley de Orgnica de Participacin Ciudadana (versin octubre 2009). Ley de Rgimen Provincial (codificada a marzo de 2001). Ley Orgnica de Rgimen Municipal (codificacin 16, 5 diciembre 2005). Ley Orgnica de Juntas Parroquiales Rurales (27 octubre 2000) Ley de Descentralizacin del Estado y Participacin Social (octubre 1997). Ley de Modernizacin del Estado (Diciembre 1993).

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Anexo 1
Cuadro 1 Orientacin general de la descentralizacin en el Ecuador
10 de febrero 1969 Ley de Rgimen Provincial. Se convierte en orgnica con aprobacin del Congreso Nacional el 8 de marzo de 2001 15 de octubre 1971 Ley de Rgimen Municipal. Se convierte en orgnica Congreso Nacional a partir del 13 de febrero de 2001 con aprobacin del

Anexo 2
Cuadro 2 Orientacin general de la descentralizacin en Ecuador
20 de marzo 1997 Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto del Gobierno central para los gobiernos seccionales. Se traspasa recursos a los gobiernos locales sin estar ligados a transferencia de competencias. 8 de octubre 1997 Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social. Se expide 25 de septiembre de 1997. 11 de agosto 1998 Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador. Se crea las Juntas Parroquiales. Desde 1997 hasta 1999 13 de enero 1999 Consejo Nacional de Gobernadores y Gabinetes Provinciales. 31 de marzo 1999 Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva. 3 de diciembre 1999 Creacin de la Comisin Nacional del Descentralizacin, Autonomas y Circunscripciones Territoriales. 27 de diciembre 1999 Desconcentracin de la Administracin en general, financiera y de recursos humanos de los ministerios y secretaras de Estado.
Fuente: En: Hernando Lpez Guerrero, Estado de concrecin del proceso de descentralizacin en el Ecuador: lnea base de la descentralizacin a julio de 2004. Quito: GTZ - CONAM, 2004

Desde 1969 hasta 1996

21 de mayo 1990 Ley de Desarrollo Seccional. Se crea el FODESEC. Se entrega el 10% de los ingresos corrientes del presupuesto general del Estado 21 de septiembre 1992 Ley del Fondo para el Ecodesarrollo Regional Amaznico y de Fortalecimiento de sus organismos seccionales. 27 de diciembre 1993 Ley de Rgimen para el Distrito Metropolitano 31 de diciembre 1993 Ley de Modernizacin del Estado 2 de diciembre 1994 Reglamento General de la Ley de Modernizacin del Estado, Decreto Ejecutivo No. 2328

Fuente: En: Hernando Lpez Guerrero, Estado de concrecin del proceso de descentralizacin en el Ecuador: lnea base de la descentralizacin a julio de 2004. Quito: GTZ - CONAM, 2004

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Anexo 3
Cuadro 3 Orientacin general de la descentralizacin en Ecuador
13 de enero 2000 Comisin de descentralizacin. 18 de agosto 2000 Ley para la promocin de la Inversin y de la Participacin Ciudadana. 8 de octubre 2000 Ley Orgnica de Juntas Parroquiales Rurales. 20 de diciembre 2000 Se deroga la Comisin Nacional de Descentralizacin, Autonomas y Circunscripciones Territoriales creada en 1999 y se sustituye por un cuerpo colegiado. 26 de enero 2001 Sistema Nacional de Planificacin. Desde 2000 hasta 2001 6 de marzo 2001 Firma del Convenio de Promocin de Transferencias de Competencias entre los Ministerios de Turismo, Ambiente, Obras Pblicas, Agricultura y Ganadera entre Presidente de la Repblica y 22 Prefectos. 8 de marzo 2001 Ley de Rgimen Provincial. 18 de junio 2001 Reglamento a la Ley de Descentralizacin del Estado y Participacin Social. Con este reglamento se crea la Comisin Nacional de Competencias. 2 de julio 2001 Descentralizacin y Desconcentracin del Gobierno Central. 10 de julio 2001 Plan Nacional de Descentralizacin. Comisin Nacional de Descentralizacin, Autonomas y Circunscripciones Territoriales. 27 de septiembre 2001 Reglamento general a la Ley Orgnica de Juntas Parroquiales Rurales.
Fuente: En: Hernando Lpez Guerrero, Estado de concrecin del proceso de descentralizacin en el Ecuador: lnea base de la descentralizacin a julio de 2004. Quito: GTZ - CONAM, 2004

Anexo 4
Cuadro 4 Orientacin general de la descentralizacin en Ecuador
4 de junio 2002 Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal. 9 de agosto 2002 Se crea la Comisin Nacional de Competencias. Reglamento orgnico funcional de la CNC, resolucin de 15 de julio de 2002. 10 de febrero 2003 Reglamento a la Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal. 7 de mayo 2003 Creacin de la Comisin Nacional del Descentralizacin y Organizacin Territorial. 13 de mayo 2004 Promulgacin del Plan Nacional de Descentralizacin 2004. 18 de mayo 2004 Presidente de la Repblica designa a Dr. Pablo Celi de la Torre como su delegado ante la Comisin Nacional de Competencias.
Fuente: En: Hernando Lpez Guerrero, Estado de concrecin del proceso de descentralizacin en el Ecuador: lnea base de la descentralizacin a julio de 2004. Quito: GTZ - CONAM, 2004

Desde 2002 hasta 2004

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Perspectivas democrticas de los gobiernos locales en Ecuador

Anexo 5 Pases andinos: aplicacin del Consenso de Washington


Disciplina Prioridad Reforma Liberacin Tipos de Liberalizacin Apetura Disciplina Privatizacin Desregulacin Respeto fiscal para gasto tributaria financiera cambio del comercio a la IED fiscal de empresas a los social unificados estatales derechos de propiedad Bolivia Colombia Ecuador Per Venezuela

Anexo 7 Autonoma en el manejo de impuestos a nivel municipal


Propiedad Urbana Propiedad Rural Alcabalas Vehculos Patentes
Se aplicar un % que oscilar entre un mnimo de 0,25 por mil y un mximo del cinco por mil que ser jado mediante ordenanza por cada concejo municipal Se aplicar un % que oscilar entre un mnimo de 0,25 por mil y un mximo del tres por mil que ser jado mediante ordenanza por cada concejo municipal 1% sobre el valor del predio o bien

Tarifa impositiva jada en la LRM (base imponible SRI) La tarifa mnima ser de diez dlares y la mxima de cinco mil dlares, ser jado mediante ordenanza. 10% sobre el precio de las entrada vendidas

Anexo 6 Impuestos asignados a los gobiernos autnomos descentralizados

Espectculos Pblicos Utilidad Compra-Venta de bienes inmuebles

10% sobre las utilidades de la venta de los bienes inmuebles El impuesto al juego ser regulado mediante ordenanza municipal.

Consejos Regionales

Consejos Provinciales
Adicional Alcabalas

Consejos Municipales
Propiedad Urbana Propiedad Rural Alcabalas Vehculos Patentes Espectculos Pblicos Utilidad compra venta bienes inmuebles Al juego

Juntas Parroquiales Rurales

Impuesto al Juego

Fuente: Vernica Gallardo, Anlisis de las Finanzas Subnacionales en el Ecuador. Ponencia presentada en el Foro Nacional sobre Descentralizacin y gestin de recursos subnacionales, Quito, Junio 2009.

Deber asignarse en la Ley de Descentralizacin Territorial

Ninguna

Fuente: Vernica Gallardo, Anlisis de las Finanzas Subnacionales en el Ecuador. Ponencia presentada en el Foro Nacional sobre Descentralizacin y gestin de recursos subnacionales, Quito, Junio 2009.

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Anexo 8 Principales tasas y tarifas de los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD) Consejos Regionales Consejos Provinciales
Peajes Fiscalizacin de obras Inscripciones, registros y matrculas Especies scales Ventas de Bases

Consejos Municipales
Afericin de pesas y medidas Aprobacin planos (construcciones) Rastro Agua potable, alcantarillado Recoleccin de basura Control alimentos Habilitacin y control comercios e industrias

Juntas Parroquiales Rurales

Situacin de las municipalidades en el Per Desafos para la gestin de las ciudades


Julio Caldern Cockburn1

Deber asignarse en la Ley de Descentralizacin Territorial

Ninguna Introduccin El siguiente documento es un diagnstico sobre la organizacin municipal en Per que tiene por objetivo, de acuerdo a los trminos de referencia, identificar las demandas de los gobiernos locales y la viabilidad de que contribuyan al cumplimiento de sus objetivos y responsabilidades. El diagnstico forma parte del componente actualidad, diagnstico y anlisis de municipios en la Regin Andina que realiza FLACSO. El documento presenta, de manera general y sucinta, un diagnstico de las principales caractersticas de la organizacin municipal en Per. La mayora de las municipalidades responden a un mbito rural, aunque debe indicarse que el 72% de la poblacin es urbana (Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 2007). A pedido de FLACSO se ha puesto nfasis en los desafos para la gestin de las ciudades que enfrentan los gobiernos locales, aspecto que atae al grupo de municipalidades con ciudades grandes y medianas. En Per, estrictamente hablando, solo existe una ciudad de claro rango metropolitano: (Lima-Callao).
1 Socilogo por la Universidad Catlica del Per, Doctor por la Universidad de San Marcos (UNMSM) y Maestro por la FLACSO de Mxico. Es profesor de la Universidad Catlica de Lima y del Lincoln Institute of Land Policy de Cambridge, USA. Es autor de ms de sesenta publicaciones, incluidos veinte libros. Como consultor ha trabajado para la cooperacin multilateral e internacional en temas de gobernabilidad de ciudades, hbitat y suelo urbano. Contacto caldern@chavin.rcp.net.pe

Fuente: Vernica Gallardo, Anlisis de las Finanzas Subnacionales en el Ecuador. Ponencia presentada en el Foro Nacional sobre Descentralizacin y gestin de recursos subnacionales, Quito, Junio 2009.

Anexo 9 Contribucin de mejoras de los GAD Consejos Regionales Consejos Provinciales


Construccin, ensanche pavimentacin de carreteras y caminos y construccin de puentes

Consejos Municipales
Construccin de vas Pavimentacin urbana Aceras y cercas Obras de agua y saneamiento Rellenos de quebradas Plazas, parques y jardines Otras

Juntas Parroquiales Rurales

Deber asignarse en la Ley de Descentralizacin Territorial

Ninguna

Cuando ejecute obras urbanas.

Fuente: Vernica Gallardo, Anlisis de las Finanzas Subnacionales en el Ecuador. Ponencia presentada en el Foro Nacional sobre Descentralizacin y gestin de recursos subnacionales, Quito, Junio 2009.

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Julio Caldern Cockburn

Situacin de las municipalidades en el Per. Desafos para la gestin de las ciudades

La elaboracin de este diagnstico, en consideracin del tiempo disponible, bsicamente ha desarrollado un trabajo de recoleccin bibliogrfica. El autor agradece el apoyo y/o las entrevistas concedidas por Marina Irigoyen de CARE Per, Ricardo Vergara de SASE y lvaro Ugarte de INICAM. Asimismo, agradece a los comentaristas del documento. Los temas del diagnstico a desarrollar son los siguientes: Constitucin poltica, procesos de descentralizacin, asociativismo, competencias municipales, financiamiento municipal, cooperacin internacional, actores de gobernabilidad, anlisis cuantitativo. Constitucin poltica Desde el inicio de la Repblica, en 1821, las municipalidades en Per tuvieron un papel secundario en la organizacin del Estado, en relacin al rol que le cupo jugar al Gobierno nacional o central. A pesar de que la Constitucin de 1933 y la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) de 1892 reconocan un papel rector a los gobiernos locales en la gestin local, en la prctica no exista autonoma poltica, sus autoridades eran designadas por el poder ejecutivo, como un medio de clientelismo poltico y, en general, los gobiernos locales fueron perdiendo competencias en las principales decisiones respecto al desarrollo urbano, tributos locales y servicios pblicos. Durante buena parte del siglo XX, el Gobierno nacional haba ido despojando de sus funciones y atribuciones a las municipalidades. Esta situacin empez a modificarse a raz de la Constitucin Poltica de 1979, que condens el auge de los movimientos sociales y las demandas de descentralizacin del Estado. Estas demandas haban cuestionado la gestin centralista que se realizaba desde Lima, la capital del Per. La Constitucin de 1979 reconoci la autonoma municipal, determin las competencias y los recursos econmicos de los gobiernos locales y se convirti en un sistema de garantas de la autonoma municipal (Caldern et al, 1996). La Constitucin promovi un Estado democrtico, en respuesta a los largos aos de gobierno militar (1968-1980). El marco legal dio inicio, a partir de 1980, a un proceso de reforma municipal que consisti en la transferencia o devolucin, a las municipa266

lidades, de atribuciones que se encontraban en manos del Gobierno nacional. Se crearon gobiernos y asambleas regionales que deberan reemplazar el papel administrativo asignado a los departamentos. La reforma municipal empez con el segundo gobierno del presidente Fernando Belaunde (1980-1985), con los objetivos de modernizar los gobiernos locales, mejorar la prestacin de servicios y descentralizar y democratizar al Estado. La Constitucin de 1993 La vigente Constitucin Poltica del Per fue aprobada por el Congreso Constituyente Democrtico, y ratificada en el referndum del 31 de octubre de 1993. La Constitucin se elabor tras el autogolpe poltico del presidente Alberto Fujimori del 5 de abril de 1992. En trminos generales, la Constitucin promueve medidas liberalizadoras e impulsoras de la empresa privada, respondiendo as a la poca de ajuste econmico promovido por los organismos multilaterales en que se insert. La Constitucin divide el territorio en regiones, departamentos, provincias y distritos; en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada. Las municipalidades provinciales y distritales, y las municipalidades delegadas conforme a ley, son rganos del gobierno local y tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. La Constitucin define las competencias, los bienes y rentas de las municipalidades, y establece el criterio de la participacin vecinal en la gestin del gobierno local:
Artculo I.- Gobiernos locales: Los gobiernos locales son entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades [...] Artculo IV.- Finalidad: Los gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales y el desarrollo integral, soste267

Julio Caldern Cockburn

Situacin de las municipalidades en el Per. Desafos para la gestin de las ciudades

nible y armnico de su circunscripcin. (Constitucin de la Repblica del Per, 1993).

La Constitucin de 1993 defini a la descentralizacin como un proceso permanente que tena como objetivo promover el desarrollo integral del pas. En su artculo 197 establece que las regiones apoyan a los gobiernos locales y no los sustituyen ni duplican su accin ni su competencia2. Un mecanismo de articulacin de las municipalidades con los gobiernos regionales se estableci a travs de los consejos de coordinacin regional, en los cuales los alcaldes provinciales, o sus representantes, son miembros de pleno derecho. Si bien la Constitucin de 1993 reconoce la autonoma municipal e incorpora la figura de la autonoma poltica, diversos analistas en su momento la cuestionaron por eliminar la enumeracin expresa de las competencias municipales, y de sus recursos econmicos; algo que estaba presente en la Constitucin de 1979. A su entender, esta omisin dejaba la determinacin de competencias al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo, lo cual constitua un retroceso, dejando la Constitucin de ser garanta de autonoma municipal (Caldern et al, 1996: 13). La Constitucin de 1993 estableci Mecanismos de Democracia Directa (MDD) en los asuntos de Gobierno. Estableci que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pblicos mediante demanda de rendicin de cuentas (Constitucin de la Repblica del Per, 1993: artculo 31)3. La ley 26 300 del 3 de mayo de 1994, sobre los derechos de participacin y control ciudadano, busc regular la participacin de la ciudadana en la gestin de los gobiernos locales a travs de mecanismos como: el derecho de iniciativa en la formacin de dispositivos municipales, derecho
2 3 Ms all del discurso jurdico, en el mundo de la realidad existen interferencias entre los niveles de gobierno y algunas regiones hacen las veces de municipalidades. En cuanto a antecedentes participativos en el marco jurdico, la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) de 1984 estableci la rendicin de cuentas, al determinar en su artculo 82 que la municipalidad deba informar cada noventa das a los vecinos sobre la marcha de los asuntos comunales y el estado de la economa municipal, as como que cada sesenta das el concejo deba dedicar una de sus sesiones para tratar pblicamente materias de inters comunal que los vecinos solicitasen. La LOM del 2004 ya no considera este dispositivo.

de referndum, las juntas vecinales comunales, los comits de gestin, el derecho de denunciar infracciones y a ser informado, los cabildos abiertos, la participacin local del sector empresarial, los derechos de control y las revocatorias de autoridades municipales. Los MDD (consulta popular, iniciativa legislativa y revocatoria de mandato) son derechos ciudadanos que abren nominalmente el camino a nuevas herramientas para la participacin. La consulta popular de Tambo Grande, en 2002, afirm una posicin en contra de la cesin de tierras a una industria multinacional. El mecanismo ms desarrollado ha sido la revocatoria de mandato, que se ha ejercido en seis ocasiones (1997, 2001, 2004, dos veces en 2005 y en 2009). Para algunos analistas este mecanismo abre la puerta a los partidos y candidatos perdedores en contra de la autoridad elegida (Welp, 2008: 121-123). La reforma constitucional del 2002 El 6 de marzo del 2002, luego del gobierno de transicin que sucedi a la cada del rgimen autoritario, en noviembre del 2000, el gobierno de Alejandro Toledo expidi la ley 27 680 de reforma constitucional. Esta ley defini, en su captulo XIV del ttulo IV, de manera ms integral el proceso de descentralizacin, asimilndolo a un proceso de democratizacin de la sociedad. La descentralizacin fue definida como:
La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo el desarrollo integral del pas. El proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y transferencias de recursos hacia los gobiernos regionales y locales. (Ley 27 680, captulo XIV del ttulo IV)

El proceso de reforma constitucional estuvo signado por el rechazo que haba generado el rgimen autoritario precedente y las denuncias de corrupcin. En este contexto, las fuerzas polticas buscaron evitar el resur269

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Situacin de las municipalidades en el Per. Desafos para la gestin de las ciudades

gimiento del autoritarismo, y las leyes expresaron una voluntad democratizadora. La ley 27 680 define que el territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno, a nivel nacional, regional y local. De acuerdo a la ley, las regiones se crearn sobre la base de reas contiguas, y los gobiernos regionales tendrn autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Hasta el momento, no se han constituido las regiones, por lo que departamento y regin vienen a ser lo mismo. Mientras tanto, las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local, y tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. La ley 27 783, denominada Ley de bases de la descentralizacin, del 26 de junio del 2002, desarroll el captulo de la Constitucin Poltica sobre la descentralizacin, regulando la estructura y organizacin del Estado en forma democrtica, descentralizada y desconcentrada; y fijando las competencias del gobierno nacional, regional y local. Los gobiernos locales fueron concebidos como las instancias ms prximas a la ciudadana, y se les asignaba una funcin importante como agentes del desarrollo econmico y social de las localidades en la dinmica de una economa globalizada. Proceso de descentralizacin Desarrollo del proceso El proceso de descentralizacin desarrollado en Per desde 1980 ha generado una reforma del Estado que ha empezado a descentralizar (transferir) funciones y atribuciones del Gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales. En trminos generales, la descentralizacin comprende acciones en el nivel de competencias, financiero y administrativo. Actualmente, el proceso de descentralizacin es considerado, junto a la reforma y modernizacin del Estado, uno de los ejes del desarrollo del pas.

La descentralizacin se inicia a instancias de la Constitucin de 1979, que introdujo una nueva estructura de representacin para mediatizar la relacin de la sociedad con el Estado, mediante nuevas instituciones polticas y democrticas (tal como era el caso de la Asamblea Regional). Esta definicin democratizadora condens la demanda de movimientos sociales y polticos de mediana duracin (1965-1990), cuyo discurso haba recusado a las dictaduras en favor de una idea de democracia, y se haba opuesto a la centralizacin poltica del pas desde demandas regionales. Interrumpido el proceso por la recentralizacin autoritaria y el autogolpe de Fujimori (1992), al 2002 se impulsa un segundo proceso de descentralizacin que propone un carcter gradual de la reforma, bajo un control rgido por parte del Gobierno nacional (Revez, 2009: 37-40). El proceso de descentralizacin, en sus dos vertientes, se ha sostenido sobre un marco jurdico ad hoc desarrollado a travs de dos Constituciones (1979 y 1993) y dos Leyes Orgnicas de Municipalidades (1984 y 2002)4, que propiciaron cambios en la concepcin, modalidad y orientacin del proceso, as como retrocesos en la construccin de la nueva institucionalidad. El desarrollo de elecciones democrticas para elegir autoridades municipales, desde 1980 y de manera ininterrumpida, sumada a la revocatoria de las autoridades y otros mecanismos de democracia directa, han generado en la ciudadana y los habitantes de las localidades una mayor identificacin con sus municipalidades. Se ha contribuido a forjar identidades y mecanismos de representacin. La reforma tributaria de 1985 permiti mejorar los recursos municipales al establecer una fuente sostenible para los ingresos de los gobiernos locales, administrado por el Gobierno nacional (Ministerio de Economa y Finanzas). En la dcada de 1980 a las municipalidades se les dot de una serie de funciones, competencias y atribuciones referidas a la facultad de reconocer asentamientos humanos precarios, titular la propiedad informalmente ocupada, asumir la gestin del agua potable y alcantarillado, entre
4 En marzo de 1981 se promulg el Decreto Legislativo 051 que permiti modernizar la gestin municipal. El 7 de junio de 1984 se aprob la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, ley 23 853, que expres el carcter abierto de la reforma municipal.

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otros. Por ejemplo, tras la desaparicin de la Empresa Nacional de Agua Potable, se crearon empresas municipales de agua y saneamiento. La excepcin es Lima, con el 30% de la poblacin nacional, en que el Gobierno nacional no ha aceptado su transferencia a la municipalidad y se ha reservado su administracin. El proceso de descentralizacin, en general, fue frenado por la administracin del presidente Fujimori, luego del autogolpe de 1992. Ms afectada fue la experiencia de regionalizacin. Se suspendi la eleccin de los representantes regionales, las Asambleas Regionales fueron disueltas, y su administracin pas a manos de Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) que respondan al mandato del Gobierno nacional. Se fren la reorganizacin por la que el aparato del Estado atravesaba, desconectndose los lazos que se venan tejiendo al interior de la administracin pblica en las provincias y departamentos, y generndose desencuentros entre las municipalidades y administraciones del Gobierno nacional. Las municipalidades fueron particularmente afectadas. Sus funciones se vieron mermadas, perdiendo atribuciones en control de comercio ambulatorio, transporte pblico, entrega de ttulos de propiedad, manejo de tierra fiscal, entre otros. Estas funciones, atribuciones y competencias fueron recuperadas por el Gobierno nacional. Otros mbitos que iban a ser transferidos a las municipalidades debieron esperar, como el de educacin, en que el rgimen autoritario, ms bien, estimul la inversin privada y el desarrollo de escuelas y universidades particulares. Concluido el rgimen autoritario de Fujimori, el proceso de descentralizacin fue nuevamente abordado por las sucesivas administraciones del gobierno de transicin, Alejandro Toledo y Alan Garca, bajo el control y ritmo del Gobierno nacional. El discurso central, como se ha mencionado, orienta la descentralizacin hacia la democratizacin de la sociedad como una reaccin frente al autoritarismo. El marco jurdico define al proceso de descentralizacin como una forma de organizacin democrtica y abre un espacio para la participacin ciudadana en la gestin de los gobiernos locales. Entre algunos instrumentos de participacin ciudadana estn los presupuestos municipales participativos anuales, los Consejos de Coordinacin Local Distritales (CCLD) y la vigilancia ciudadana. Existen algunos estu272

dios y balances sobre las experiencias participativas desarrolladas por voluntad propia de las autoridades y/o en estricto cumplimiento del marco legal. Este marco est constituido por la ley 27680 de reforma constitucional del 6 de marzo del 2002, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades (LOM), 27 972, publicada el 27 de mayo del 2003, que sustituye a la LOM 23 853 de 1984, y la legislacin sobre los presupuestos participativos y directivas del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Balances y temas de discusin La descentralizacin ha avanzado al comps del incremento de los precios internacionales de los minerales y del gas, lo cual ha generado recursos fiscales al Estado para distribuirlos a gobiernos locales y regionales, y que stos puedan invertir (ver seccin financiamiento municipal). No obstante, existe entre los analistas y autoridades municipales y regionales un consenso en sealar que el proceso de descentralizacin marcha lento y enfrenta trabas de diversa ndole. Una primera explicacin a esta situacin responde, en trminos legales, a un desorden en la secuencia de la produccin legislativa referida al proceso de descentralizacin, lo cual ha perjudicado el traslado de competencias y la maduracin de los actores e instituciones involucradas. As, mientras que la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (ley 27 867) se aprob en el 2002 y la Ley Orgnica de Municipalidades (27 972) en el 2003, la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (ley 29 158) se aprob recin en 2008, siendo sta la ley madre u ordenadora de la nueva estructura estatal. De esta manera, a lo largo del proceso ha habido superposicin (y conflicto) de competencias entre el Gobierno nacional y las instancias subnacionales5. En respuesta, existen analistas que plantean que se debe impulsar una reforma municipal como parte integrante de la necesaria reforma del Estado. En su frente externo debera referirse a una reforma constitucional que instituya efectiva y adecuadamente las competencias municipales y el
5 Debo este alcance a uno de los evaluadores del documento.

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necesario equilibrio de los recursos internos y externos. Esta reforma debera consagrar expresamente y dar garantas de la autonoma local y de las competencias municipales y la participacin ciudadana. A su vez, una Ley de Bases de Municipalidades que fije las garantas municipales, promueva la descentralizacin del gasto pblico y establezca que las municipalidades tienen potestad tributaria para crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias (Castro Pozo, 2005: 57-58). Adicionalmente, se sugiere diferenciar a las municipalidades segn su rango y jerarqua, basndose en una clasificacin diferencial que considera poblacin, recursos econmicos, situacin geogrfica, extensin, etctera. Una segunda explicacin, por lo general esgrimida por las propias autoridades, especialmente por la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE), se asocia con los recursos econmicos insuficientes que tendran los gobiernos locales. Por ello se levanta la demanda de un aumento del Impuesto de Promocin Municipal (IPM) al 3% del Impuesto General a las Ventas (IGV). En esta perspectiva, la descentralizacin estatal depender de un aumento sostenible de los ingresos fiscales, para lo cual ser necesario incrementar los ingresos tributarios, adems de una reforma fiscal. La descentralizacin, en pocas palabras, requerira de mayores recursos financieros para los gobiernos subnacionales, pues con los que cuentan no son insuficientes. Un tercer factor explicativo atiende a los aspectos administrativos que, a la existencia de un Estado dbil y chico, en trminos fiscales, aade la falta de capacidad de gasto, porque la administracin y la burocracia se encuentran en estado crtico. En el frente administrativo es donde menos se ha avanzado. Las dificultades para desarrollar una reforma del Estado de manera continua y sostenida han tenido su efecto en la administracin pblica. El proceso de recentralizacin, bajo el gobierno autoritario de Fujimori, dificult la forja de capital humano en las administraciones locales para hacerlas sostenibles, lo cual gener dependencia en la sociedad, que esperaba que el Gobierno nacional asumiera la gestin del desarrollo local6.
6 El rgimen de Fujimori, con el apoyo de los medios de comunicacin, apel al argumento de la eficacia de la accin pblica. Result evidente que dicha poltica solo produjo beneficios en el corto plazo, pero que no generaron desarrollo local ni sostenibilidad (Ugarte, 2007).

Al respecto, se discute sobre la supuesta transferencia de capacidades profesionales del Gobierno nacional a los gobiernos locales y regionales. Gonzales de Olarte (2009) indica que gracias al incremento de los precios de los minerales a nivel mundial, los gobiernos locales y regionales han contado con ms recursos, pero que no se han encontrado preparados para manejar la bonanza. En su opinin, ha faltado una descentralizacin administrativa, entendida como traslado de capacidades operativas y de organizacin del Gobierno nacional a los gobiernos descentralizados, una descentralizacin de recursos humanos y de gente calificada capaz de formular proyectos y ejecutarlos (Gonzales de Olarte, 2009). En oposicin, otros opinan que sera ms correcto hablar del desarrollo de capacidades en las instancias subnacionales, porque podra darse a entender que el Gobierno nacional s tiene esas capacidades operativas y de organizacin7. Tras los problemas jurdicos, econmico-financieros y administrativos que enfrenta el proceso de descentralizacin, se encuentra un componente definidamente poltico. Hay posiciones que sostienen que el gobierno nacional, y en particular el Ministerio de Economa (MEF), observa en la descentralizacin fiscal y administrativa una fuente de turbulencia financiera que puede afectar los resultados macroeconmicos. (Gonzales de Olarte, 2009; entrevista, blog. pucp.edu.pe del 22 de enero de 2009). Es decir, podran generarse tensiones entre el modelo poltico y econmico vigente y la descentralizacin. A su vez, se sostiene que la solucin no pasa solo por acrecentar recursos econmicos, o repensar cada cierto tiempo las competencias municipales en funcin de la modificacin de los marcos normativos, sino en cortar la prctica comn de la injerencia del Gobierno nacional en asuntos de carcter provincial y distrital que niega la voluntad descentralista. La injerencia poltica del Gobierno nacional se explica en funcin de rditos polticos, especialmente en pocas electorales. En conclusin, de no mediar cambios sustantivos en el nivel poltico, el proceso de descentralizacin continuar al ritmo lento impuesto por el
7 De acuerdo a un evaluador la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), creada por Decreto Legislativo 1 023 del 20 de junio del 2008, tendra un diagnstico completo de los empleados estatales. No obstante, en la pgina web de dicha institucin no figura ni se menciona ese diagnstico. Por tanto, no se puede saber con certeza la capacidad del personal del Gobierno nacional.

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Gobierno nacional. Los gobiernos locales, para el cumplimiento de sus objetivos y responsabilidades, requieren de una autonoma real (poltica, econmica y financiera y administrativa), lo cual demanda cortar la dependencia del Gobierno nacional y una clara voluntad poltica de ste para impulsar una reforma del Estado, y una reforma constitucional, en que los niveles gubernamentales dialoguen en igualdad de condiciones, definiendo las funciones y objetivos de la planificacin del desarrollo del pas. En esta perspectiva, el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), que desarrolla el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional al 2021, debe establecer un dilogo entre los tres niveles de Gobierno y promover una accin concertada. Igualmente, se requerir de programas de capacitacin y formacin de capital humano en las municipalidades. Asociativismo Por asociativismo, siguiendo la acepcin establecida por FLACSO para este trabajo, se entiende la presencia al interior de los gobiernos locales de redes sociales que involucran la participacin de representantes de la sociedad civil y Organizaciones Sociales de Base (OSB) y las mismas autoridades y funcionarios. Estas redes tienen por objetivo intervenir en torno a alguna o varias de las competencias municipales, como pueden ser la elaboracin de los planes de desarrollo, presupuestos, comits de vigilancia de los servicios e infraestructura, entre otros8. Por sociedad civil se entiende el conjunto de instituciones cvicas y asociaciones voluntarias que median entre los individuos y el Estado. La sociedad civil es un espacio de actuacin claramente diferenciado respecto del aparato estatal y del mercado. Las experiencias de asociativismo en Per tienen un origen claramente vinculado a los inicios de la reforma municipal de 1980 y la gestin de alcaldes de tendencia de izquierda (Cuadro 1). Sus objetivos han girado en torno a la elaboracin de planes de desarrollo con participacin de la poblacin, presupuestos participativos, asignacin de fondos, comits de
8 Por lo tanto, no se toca en esta seccin el asociativismo en el sentido de mancomunidad o de unin de diversas municipalidades, que ser abordado en la seccin sobre actores.

gestin, comits mixtos de vigilancia, entre otros. En la dcada de 1990 estas experiencias disminuyeron y en la primera dcada del siglo XXI ha habido una especie de re-lanzamiento de las experiencias participativas, en este caso vinculadas a una normatividad participativa especfica.
Cuadro 1 Experiencias de asociativismo participativas entre el gobierno local y la sociedad civil
Las primeras experiencias de participacin ciudadana en las gestiones municipales se remontan al inicio de la reforma municipal en 1980, y en su origen debe considerarse una onda larga de movimientos sociales que se produjo en Per entre 1965-1990 con demandas de democracia, participacin y descentralizacin. La voluntad de alcaldes de izquierda, especialmente los que provenan de los liderazgos sociales, debe ser entendida como parte de ese movimiento general. Estas autoridades promovieron el reconocimiento municipal de las organizaciones y asociaciones y cuestionaron, en el plano ideolgico, el carcter delegativo en que tradicionalmente se ejerca la democracia representativa (Caldern & Romero, 1996: 45). Estas autoridades pusieron en cuestin el modelo de democracia liberal como un mecanismo limitado a la eleccin de gobernantes. Antepusieron una concepcin tica de la sociedad y de la democracia como un modo de ejercer gobierno vinculado a la ciudadana y reduccin de la desigualdad econmica y social (Caldern y Valdeavellano, 1992: 18, 201). Se desarrollaron mecanismos participativos como el reconocimiento de las organizaciones sociales, la consulta (cabildos abiertos, asambleas populares), agencias municipales descentralizadas, comisiones especiales o mixtas, planes de desarrollo participativos y transferencia de atribuciones y recursos a las organizaciones sociales. Tambin las experiencias mostraron limitaciones como la lentitud de la burocracia municipal, la ausencia de una visin de Gobierno, conflictos por el poder y las tendencias populistas y clientelares en los diversos agentes (Caldern & Romero, 1996: 52-58; Caldern y Valdeavellano, 1992: 185-207). En la dcada de 1990 estas experiencias de asocio fueron severamente afectadas por la guerra interna que debilit las bases organizativas de la sociedad civil y la poltica de re-centralizacin del Estado puesta en prctica por el rgimen de A. Fujimori (1990-2000).
Fuente: elaboracin personal

El asociativismo en Per aparece vinculado al desarrollo de experiencias participativas promovidas desde el gobierno local por voluntad poltica de la autoridad, por mandato legal o por una combinacin de ambas, siendo que las diversas situaciones tienden puentes entre las autoridades municipales y la ciudadana. Para una mejor comprensin de las experiencias asociativas se considera la exposicin de tres casos diferentes, y que dan cuenta de situaciones distintas. Se recurre a los casos precisando que en Per no existen estudios que hayan confeccionado una clasificacin general de las diversas moda277

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lidades de participacin ciudadana. Hay ciertamente diversos balances y estudios sobre la participacin de la poblacin y la asociatividad a nivel nacional, elaborados desde distintos enfoques y perspectivas tericas (Arroyo y Irigoyen, 2005; Colectivo Interinstitucional Presupuesto Participativo, 2006; Tanaka y Melendez, 2005; Daz Palacios, 2009), as como estudios de casos sobre experiencias como el Programa de lucha contra la pobreza de la Comunidad Europea PROPOLI (Tvara et al, 2009; Mayo et al., 2008), la consulta ciudadana y los presupuestos participativos en Villa El Salvador (Caldern y Marulanda, 2001), la dinmica en ciudades intermedias con alta poblacin rural (Caldern, et al. 2008), etctera. En direccin a una primera aproximacin de una clasificacin general de las experiencias participativas, una distincin bsica debera efectuarse entre: primero, las experiencias de participacin ciudadana promovidas por autoridades municipales que cuestionan las limitaciones de la democracia representativa y que plantean puentes entre sta y la democracia participativa, abrindose a la presencia de las organizaciones y representaciones sociales. Es claro que en este tipo de experiencias el elemento ideolgico y poltico resulta fundamental y no necesariamente en su origen vinculado a un mandato jurdico. Entre esas experiencias pueden mencionarse Villa El Salvador, en Lima; Ilo, en Moquegua y Anta, en la regin Cusco, as como la amplia experiencia desarrollada por las organizaciones de izquierda en la dcada de 1980. Segundo, las experiencias participativas de los gobiernos locales que resultan promovidas por mandato jurdico a partir del 2004 y que, supuestamente, deberan ser de aplicacin general. En este caso la dimensin legal es determinante. Arroyo e Irigoyen, (2005) han establecido hasta tres categoras al respecto: I) los alcaldes participativos por conviccin, que integran espacios de concertacin como RED Per, REMURPE, asociaciones municipales regionales de Apurmac, San Martn Hunuco y Cajamarca. Las experiencias participativas cubran a un 10% de las municipalidades. II) Las municipalidades institucionalistas que aplicaran los mecanismos participativos en estricto cumplimiento de la legalidad, que constituiran el 35% y III) las municipalidades rezagadas respecto del proceso de descentralizacin participativa y proclives a una relacin tradicional o autoritaria con la poblacin, constituyendo un 55% (Arroyo y Irigoyen, 2005: 14).
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Los casos que a continuacin se exponen remiten a los Consejos de Coordinacin Local Distritales vigentes, por ley, desde el 2004. En segundo lugar, al Comit Provincial de San Marcos, Cajamarca, como muestra de una experiencia en que el asocio depende de la voluntad poltica de la autoridad, antes que de una obligacin legal. En tercer lugar, los Comits de Vigilancia de Calidad del Agua de Lima Metropolitana como una experiencia de asocio impulsada por un agente externo a la municipalidad y la poblacin, no necesariamente vinculada a un mandato legal, pero que en su desarrollo trata de construirlo, vinculado al tema de la salud y la sanidad. En trminos generales, ha habido esfuerzos de la cooperacin internacional y las ONGs por fortalecer propuestas participativas entre las autoridades municipales y la ciudadana, abrindose canales de dilogo y propuestas institucionales. En su mayora, las autoridades se muestran reacias a desarrollar la potencialidad del marco jurdico participativo y optan por la cultura poltica tradicional de carcter delegativa. Ahora bien, este proceder de las autoridades encuentra su refuerzo en el comportamiento de la poblacin, constituyendo tambin un problema de los ciudadanos. El marco jurdico no establece medidas vinculantes ni sanciones para las autoridades que incumplan con el mandato legal participativo, por lo que, de no enmendarse, se corre el riesgo de que estas experiencias reduzcan el alcance de su aplicacin. Los Consejos de Coordinacin Locales Distritales (CCLD) La LOM del 2003, en su artculo 102, define al Consejo de Coordinacin Local Distrital (CCLD) como un rgano de coordinacin y concertacin de las municipalidades distritales, integrado por el alcalde, que lo preside, los regidores, los alcaldes de centros poblados y los representantes de las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, juntas vecinales y cualquier otra forma de organizacin. La LOM, sin embargo, es limitativa frente a la representacin de la sociedad civil al establecer, en su artculo 102, que la proporcin de sus
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representantes ser del 40% de los que resulten de la sumatoria del total de miembros. La ley establece que los representantes de la sociedad civil sern elegidos democrticamente por un periodo de dos aos dentro de los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel distrital que cuenten con personera jurdica. Las funciones del CCLD son: coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC) del distrito y el Presupuesto Participativo Distrital; proponer la elaboracin de proyectos de inversin y de servicios pblicos locales; proponer convenios de cooperacin distrital para la prestacin de servicios pblicos; promover la formacin de fondos de inversin como estmulo a la inversin privada en apoyo del desarrollo econmico local sostenible. El papel y ubicacin de los CCLD al interior de la gestin local se engarza con el marco normativo participativo, presente en la Ley del Presupuesto Participativo 28 056 de mayo 2003, y su reglamento, Decreto Supremo N. 171-2003-EF del 26 de noviembre del 2003. El diverso marco legal enuncia los principios de desarrollo humano, democracia, equidad de gnero, inclusividad y subsidiariedad. Enfatiza la participacin de los ciudadanos en las decisiones sobre el desarrollo local y regional y la importancia de la transparencia y la rendicin de cuentas en la gestin pblica. La viabilidad de los CCLD, en sus aspectos prcticos ha sido sometida a prueba con la implementacin del Presupuesto Participativo (PP), que se lleva cabo desde el ao 2004-2005. El PP es definido por ley como un mecanismo de asignacin equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos pblicos que fortalecen las relaciones Estado-sociedad. El PP dispone que los gobiernos regionales y gobiernos locales promuevan el desarrollo de los mecanismos y estrategias de participacin en la programacin de sus presupuestos, la vigilancia y la fiscalizacin de los recursos pblicos. Los CCLD conciernen a la asociatividad al promover el reforzamiento de la relacin entre el Estado y la sociedad, introduciendo formalmente en el mbito de la gestin pblica una nueva forma de comprender y ejercer la ciudadana en el marco de un ejercicio complementario de mecanismos de democracia directa y democracia representativa que gene280

ra compromisos y responsabilidades compartidas. A su vez, comprometen a la sociedad civil en el cumplimiento de los objetivos estratgicos del Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC), creando conciencia respecto a los derechos y obligaciones que los ciudadanos tienen como contribuyentes y como actores. Por ltimo, permite a la poblacin el seguimiento, control y vigilancia de la ejecucin del presupuesto y fiscalizacin de la gestin, fortaleciendo capacidades regionales y locales para fines del proceso participativo y vigilancia ciudadana. Al ao 2005 se estimaba que existan 600 Consejos de Coordinacin Local (CCL) en las municipalidades del pas, lo cual alcanzaba al 59% de los distritos y un 82% de las provincias. Considerando 1 828 municipalidades distritales y 194 provinciales se estimaba que un 45% de las municipalidades haba ingresado al proceso de reforma de la relacin entre el Estado y la sociedad a nivel local (Arroyo y Irigoyen, 2005: 13). El asociativismo concerna a unas 900 municipalidades. En Lima Metropolitana, la dinmica de los CCLD, que ha sido sometida a prueba en los Presupuestos Participativos (PP), muestra un desencuentro entre la exigencia de contar con Planes de Desarrollo Local Concertados (PDCL) y la elaboracin misma de los PP. En principio, los PP deben ceirse a los PDCL. Sin embargo, por requisitos impuestos en el proceso de transferencia de funciones se solicit a las municipalidades que tuvieran PDLC al ao 2002, exigencia que llev a que los gobiernos locales contrataran servicios de consultora para tal efecto. Por lo cual, los PDCL no han tenido vinculacin con las propuestas de la sociedad (Tvara et al, 2009: 23). En 5 distritos de Lima Metropolitana (Puente Piedra, San Juan de Lurigancho, Villa Mara del Triunfo, Villa El Salvador y Pachacamac) se muestra la siguiente dinmica en sus diversas etapas:

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Julio Caldern Cockburn Tabla 1 Etapas del PP en Puente Piedra, San Juan de Lurigancho, Villa Mara del Triunfo, Villa El Salvador y Pachacmac
Etapa Preparacin Observacin A cargo de funcionarios y autoridades municipales que preparan materiales para la rendicin de cuentas, actualizacin del PDLC, criterios de prioridad de los proyectos, etc. La participacin de la sociedad civil en los CCLD por el peso de la presencia de funcionarios y autoridades municipales. Municipalidad convoca mediante ordenanza municipal y difunde por paneles, oficios, volantes y pasacalles. Las autoridades convocan muy cerca de la fecha del vencimiento del plazo para la presentacin de los documentos y eso dificulta la convocatoria. La inscripcin se mantiene abierta hasta muy cercano al inicio del proceso, lo cual abre las puertas a ingresos tardos que afectan las propuestas de presupuesto. Cada ao se abre una nueva inscripcin, lo cual muestra que no hay un registro permanente de las asociaciones. Hay dirigentes que asisten buscando para su zona una porcin del presupuesto antes que insertarse en un proceso de desarrollo del distrito. Bsicamente se limita a la informacin. En los talleres no se aplican criterios didcticos o pedaggicos (exceso de temas, masiva asistencia). La capacitacin no debera ser una fase sino un proceso permanente. Es parcial y, por lo general, es una asamblea a nivel del distrito que realiza la municipalidad. No se aborda el conjunto del presupuesto municipal sino solo el PP.

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Convocatoria

Inscripcin de participantes

Capacitacin

Rendicin de cuentas

Presentacin y Dirigentes presentan expediente y ficha de proyecto, requisitos mnimos de viacalificacin de bilidad tcnica. Diversas organizaciones presentan proyectos, tales como grupos proyectos residenciales, colegios, clubes de madres, vecinos, empresarios, etc. El PP deriva en un fondo concursable para las diversas organizaciones. Distribucin El equipo tcnico municipal declara la viabilidad de tcnica de las propuestas e de los recursos informe de acuerdos en asambleas. Comit de Vigilancia Las normas disponen un Comit de Vigilancia (CV) elegido por los participantes. Entre las dificultades del CV estn: la carencia de locales de reunin, costos de desplazamiento, falta de conocimientos tcnicos, etc. Un problema es que los CV consideran que les corresponde una vigilancia de carcter tcnica cuando, en realidad, debera centrarse en los resultados.

narios quienes tienen la decisin final. No obstante, las experiencias de los PP se han convertido en escuelas de aprendizaje que permiten a las asociaciones tener un mayor conocimiento de la realidad del distrito. Una limitante es la relacin asimtrica establecida entre las autoridades y funcionarios y los agentes de la sociedad civil, un proceso largo y farragoso, la diversidad de las demandas formuladas, un diseo del proceso que no garantiza la calidad de la inversin por su dispersin (Tvara, et al, 2009: 107-111). En el caso de ciudades intermedias se tiene un panorama distinto. Adems del peso de la presencia municipal, hay casos en que los CCL no se han constituido lo cual anula el despliegue de mecanismos colaterales como la sujecin de la gestin a los Planes de Desarrollo Local Concertados (PDLC) o la institucionalizacin de los PP. En ciudades intermedias con un alto porcentaje de poblacin rural, como Andahuaylas (regin Abancay) y Celendn (regin Cajamarca), se ha evaluado la aplicacin de los planes de desarrollo concertados, presupuestos participativos, rendicin de cuentas, vigilancia ciudadana y consejos de coordinacin local. Se concluye que las autoridades deben aplicar por ley mecanismos de democracia participativa que probablemente no suscriben. El marco legal participativo resulta superpuesto por modos de gestin tradicionales de hacer poltica, en que no se encuentran siquiera bien asentados los fundamentos de la representacin o delegacin poltica. En su lugar, se generan arreglos particularistas que implican el privilegio de algunos grupos sociales y redes de clientela, prebendas o cooptacin (Caldern, Mayo e Irigoyen, 2008: 53-56). CINDESAM Cajamarca El Comit Interinstitucional para el Desarrollo de San Marcos (CINDESAM), de la regin Cajamarca, se constituy en 1993. Desde 1994, con apoyo de UNICEF y un convenio de cooperacin Per-Holanda-Suiza (APRISABAC), se ha convertido en un referente de la concertacin a nivel regional nacional. A nivel provincial ha promovido que autoridades y funcionarios municipales y de instituciones pblicas, as como lderes de
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Fuente: Tvara, 2009: 39-66.

Las experiencias de los CCLD en Lima Metropolitana exhiben diversas limitaciones, tales como que el peso de las autoridades municipales resulta ser clave en la fase de preparacin, as como que no necesariamente se respeta la prioridad de obras acordada en el CCLD, pues son los funcio282

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organizaciones sociales, se involucren en la concertacin. Fue reconocida como buena prctica de gestin en 1996. Entre sus logros tangibles figura el saneamiento ambiental, la provisin de agua potable rural, letrinas, procesamiento de residuos slidos y ha ubicado su trabajo en el marco de la Agenda 21. La institucionalidad del CINDESAM es bastante slida y cuenta con personera jurdica, actas, reuniones peridicas e impulsa los planes de desarrollo a nivel provincial y de todos los distritos. Su principal limitacin ha sido no poder convocar suficientemente a la sociedad civil en un contexto de escasa organicidad de sta en la provincia. La municipalidad provincial de San Marcos es asociado de REMURPE y fundador de la Red Per. Esta municipalidad ha instalado el Comit de Coordinacin Local Provincial (CCLP) flexibilizando los requisitos demandados por la Ley Orgnica de Municipalidades, tal como el tiempo de vigencia de las organizaciones sociales. Al 2005 el alcalde presida el CINDESAM y el Comit ha dinamizado los PP en todos los distritos bajo su liderazgo. El establecimiento de un vnculo entre CINDESAM y el CCL fue objeto de debate. Por la necesidad de cumplir con la LOM en los PP se ha considerado al CCL como una instancia ejecutora del los acuerdos del CINDESAM (Arroyo y Irigoyen, 2005: 168-178). Comits de Vigilancia de Calidad del Agua El Programa de Lucha Contra la Pobreza en Lima Metropolitana, desarrollado por la Unin Europea entre 2003-2007, tuvo entre sus diferentes mbitos de intervencin la promocin de Comits de Vigilancia del Agua (CVA) como parte de un Sistema Municipal de Vigilancia de la Calidad del Agua, los cuales se convirtieron en espacios de asocio y coordinacin entre la poblacin y diferentes entidades estatales en torno a la salud y la defensa de la vida. El Sistema estuvo integrado por representantes de las municipalidades de distrito, Ministerio de Salud, la empresa de agua, la Polica Nacional (PNP), la Defensora del Pueblo (DP), Fiscala de la Nacin, Organizaciones Sociales de Base y los vigas comunitarios vinculados a los promo284

tores comunitarios de salud. Se realiz la reforma legal y normativa de los instrumentos administrativos, relativos a la gestin de los Sistemas Municipales de Vigilancia de la Calidad del Agua (SMVCA), a fin de adecuarlos a los instrumentos municipales como el Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA), el Manual y Reglamento de Organizacin y Funciones (MOF y ROF) y el Reglamento de Aplicacin de Sanciones (RAS). El proyecto involucr a un milln de personas que vivan en zonas abastecidas de agua para consumo por medio de sistemas no convencionales, principalmente camiones cisterna, lo que conllevaba enormes riesgos a la salud pblica. Con el apoyo del programa PROPOLI se logr seis sistemas locales de vigilancia en los distritos de Puente Piedra, Comas, Ate, San Juan de Miraflores, Pachacmac y Lurn; as como veinte instrumentos de gestin para la vigilancia de calidad de agua, un marco normativo municipal. A nivel social, la experiencia de los vigas de agua desarroll y fortaleci un capital humano y social. Los vigas tenan por funcin coordinar con las diferentes autoridades pblicas para vigilar y controlar la potabilidad del agua ofrecida por los camioneros cisterna, lo cual inclua apoyo al sistema de informacin constituido. Los CVA desarrollaron planes de trabajo y planes de sostenibilidad para garantizar la distribucin de responsabilidades y la asignacin de presupuesto por parte de las diversas instituciones pblicas y privadas. Durante el periodo 2004-2006 la mayora de las municipalidades del mbito de intervencin contaba con instrumentos administrativos legales que regulaban el abastecimiento de agua para consumo con camiones cisterna, y se haba capacitado a funcionarios municipales y dirigentes de asentamientos humanos, quienes cumplan la funcin de vigilancia. Asimismo, las municipalidades contaban con un software que le permita hacer el registro de los puntos de abastecimiento de agua e identificar las zonas de riesgo. En los operativos de vigilancia conjuntos entre la poblacin y las autoridades estuvo presente la Defensora del Pueblo, legitimando su accionar. Los CVA permitieron desarrollar en las comunidades un importante capital social, especialmente en aquellos que fortalecieron sus capacidades sobre la base de su experiencia como promotores de salud.
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En la sociedad civil la experiencia ha permitido los siguientes impactos: primero, los vigas tuvieron una mejor comprensin de la relacin que existe entre agua y salud y cmo ello redunda en la economa familiar; segundo, se ha elevado el nivel de conocimiento de la poblacin sobre la importancia de la vigilancia de agua; tercero, se ha observado en la poblacin un manejo ms responsable del agua porque saben que su obtencin es cada vez ms difcil; cuarto, los vigas han tenido ms oportunidades de trabajar de forma ms cercana con la municipalidad; quinto, la experiencia ha permitido a los vigas elevar su autoestima y sentirse seguros para formular reclamos; y sexto, luego de la capacitacin, se pudo observar que los nios se convirtieron tambin en vigilantes de la calidad de agua. La intervencin influy en la incorporacin del control de calidad del agua en los Presupuestos Participativos, y la mayora de las municipalidades asignaron partidas para la vigilancia de la calidad de agua y designaron un personal especfico para estas labores. El compromiso municipal es un aspecto crucial en la sostenibilidad de la propuesta, especialmente gracias a una conjuncin de liderazgo poltico y capacidad de gestin del alcalde. El compromiso del gobierno local es clave, y al no existir voluntad poltica, los CVA tienden a dispersarse y sus integrantes regresan a su papel como promotores de salud (Mayo, et al, 2008). Competencias municipales Las competencias municipales son definidas por el marco legal vigente. La dacin de leyes corresponde al Congreso de la Repblica, y su promulgacin al Poder Ejecutivo. Las municipalidades tienen la potestad de emitir ordenanzas municipales, que tienen rango de ley en los asuntos de su competencia. Las leyes y ordenanzas se encuentran subordinadas a la Constitucin. Competencias en la Constitucin de la Repblica de 1993 La Constitucin vigente de 1993 atribuy a las municipalidades las competencias de: aprobar su organizacin interna y presupuesto; administrar
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sus bienes y rentas; crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales; organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su responsabilidad; planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes; participar en la gestin de las actividades y servicios inherentes al Estado, conforme a ley; y lo dems que determine la ley. La Constitucin tambin dispuso que las municipalidades rindan cuenta de la ejecucin de su presupuesto a la Contralora General de la Repblica y sean fiscalizadas de acuerdo a ley. Competencias en la Ley de descentralizacin 27 680 del 2004 La Ley de descentralizacin 27 680, en el mes de noviembre del 2004, modific el captulo de descentralizacin de la Constitucin de 1993. Aunque ratific la mayora de las competencias otorgadas por la Constitucin, la nueva ley ampli y/o precis determinadas funciones. La Ley de descentralizacin estableci en su artculo 195 como competencias: aprobar su organizacin interna y presupuesto; aprobar el Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC) con la sociedad civil; administrar sus bienes y rentas; Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales; organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su responsabilidad; planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin, urbanismo y al acondicionamiento territorial; fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura local; desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulacin y trnsito, turismo, conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte, conforme a ley; presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia; ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin, conforme a ley; lo dems que determine la ley. La ley 27 680 represent avances en la descentralizacin del pas al establecer nuevas funciones para las municipalidades. Entre stas la de
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Situacin de las municipalidades en el Per. Desafos para la gestin de las ciudades

promover y reglamentar la participacin vecinal en el desarrollo local, la seguridad ciudadana y el fomento de la competitividad y las inversiones para el desarrollo econmico local. La asignacin de estas funciones se impona en la agenda edil desde la reforma municipal iniciada en 1980 y las experiencias de democratizacin y participacin desarrolladas. En particular, el apoyo al desarrollo econmico local era una demanda de competitividad del proceso de globalizacin y el surgimiento de las pequeas y medianas empresas que fomentaban el empleo local. El artculo 197 de la ley 27 680 estableci que las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollo local y que brindan los servicios de seguridad ciudadana con la cooperacin de la Polica Nacional del Per, conforme a ley. De igual manera, la ley autoriza a los gobiernos locales a presentar iniciativas legislativas y les abre un nuevo espacio de presencia al interior del aparato gubernamental. Asimismo, la ley 27 680 enumera las atribuciones municipales, algo que no figuraba en la Constitucin de 1993, y que haba dado lugar a discrepancias por parte de sectores municipalistas que consideraban que se mellaban las atribuciones municipales al dejar ms libertad al Gobierno nacional para intervenir en torno a determinadas funciones y atribuciones. Competencias en la Ley Orgnica de Municipalidades del 2004 La Ley Orgnica de Municipalidades 27 792 de 2004 define las competencias municipales distinguiendo los niveles provinciales y distritales, y estableciendo funciones especficas exclusivas y funciones especficas compartidas. Las municipalidades provinciales tienen por competencia: planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial en el nivel provincial; promover la coordinacin estratgica de los Planes Integrales de Desarrollo Distrital. Los planes de las municipalidades distritales debern sujetarse a los planes y normas municipales provinciales generales sobre la materia; promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversin y servicios pblicos municipales que presenten externalidades o economas de escala de mbito provincial, para cuyo efecto suscriben los convenios per288

tinentes con las respectivas municipalidades provinciales; emitir las normas tcnicas en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo, as como sobre proteccin y conservacin del ambiente. En cuanto a las funciones especficas de las municipalidades provinciales o distritales: organizacin del espacio fsico-uso del suelo, incluyendo zonificacin, catastro urbano y rural, habilitacin urbana, saneamiento fsico legal de asentamientos humanos, acondicionamiento territorial, renovacin urbana, infraestructura urbana o rural bsica, vialidad, patrimonio histrico, cultural y paisajstico; servicios pblicos locales: saneamiento ambiental, salubridad y salud, trnsito, circulacin y transporte pblico, educacin, cultura, deporte y recreacin; seguridad ciudadana, registros civiles, promocin del desarrollo econmico local; proteccin y conservacin del ambiente, educacin e investigacin ambiental; desarrollo y economa local: planteamiento y dotacin de infraestructura, fomento de inversiones privadas en proyectos de inters local, promocin de la generacin de empleo y desarrollo de micro y pequea empresa urbana y rural. Fomento de artesana, turismo y programas de desarrollo rural, participacin vecinal: promover, apoyar y reglamentar la participacin vecinal, establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacin, organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su jurisdiccin; servicios sociales locales; programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social, proteccin a poblacin en riesgo, canales de concertacin entre los vecinos y los programas sociales, difusin de los derechos del nio, adolescente, mujer y adulto mayor; prevencin, rehabilitacin y lucha contra el consumo de drogas. La Tabla 2 presenta de manera sucinta las competencias municipales establecidas por la LOM de 2004. En el anexo 1 de este trabajo se presenta en detalle dichas competencias. Debe indicarse, no obstante, que diversas funciones municipales establecidas por la LOM requieren ser transferidas porque actualmente se encuentran gestionadas por instancias del Gobierno nacional, entre ellas, aspectos de organizacin del espacio fsico y uso del suelo, saneamiento y salubridad, educacin, programas sociales y seguridad ciudadana.

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Julio Caldern Cockburn Tabla 2 Competencias municipales segn la LOM 2004


Funciones Especfica exclusiva municipalidad provincial Especfica compartida de municipalidad provincial Especfica exclusiva de municipalidad distrital Especfica compartida de municipalidad distrital

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Organizacin del espacio fsico y uso del suelo Saneamiento, salubridad y salud Trnsito, vialidad y transporte pblico Educacin, cultura, deportes y recreacin Compartida con gobierno regional y nacional Compartida con gobierno regional y nacional

Abastecimiento y comercializacin de productos y servicios Programas sociales, defensa y promocin de derechos Seguridad ciudadana Promocin del desarrollo econmico
Fuente: LOM de 2004.

Competencias municipales en gestin del hbitat urbano La gestin del hbitat urbano es una competencia municipal que, en particular, atae a las municipalidades urbanas que agrupan a la mayor parte de la poblacin nacional9, tanto a provinciales como distritales. Entre las competencias podemos mencionar a las referidas a organizacin del espacio fsico y uso del suelo y trnsito, vialidad y transporte pblico.
9 La LOM no establece funciones segn la categora urbana o rural de la municipalidad. En el Per un 72% de la poblacin nacional es considerada urbana. Las municipalidades con menos de 5 000 habitantes suman unas 961 y, segn el Consejo Nacional de Descentralizacin, las municipalidades rurales son 1 354 (Castro Pozo, 2005: 18).

En principio, la gestin del hbitat urbano trata de compensar o revertir aquellos desequilibrios que las fuerzas econmicas producen en las ciudades. El peso de la economa informal, en sociedades de heterogeneidad estructural, el desajuste entre el empleo y los ingresos de la poblacin y la satisfaccin de la necesidades como la vivienda, los servicios y los espacios pblicos. Las manifestaciones visibles de estas carencias son la presencia en las ciudades de reas sub-equipadas, producto de mecanismos ilegales e informales de acceso al suelo. Estos desequilibrios generan tendencias a la desorganizacin espacial y la exclusin social. El papel que las municipalidades tienen en la gestin urbana es compartido con sectores o instancias del Gobierno nacional. Durante el siglo XX hubo una fuerte tendencia a que el Gobierno nacional asumiera la gestin de aspectos como desarrollo urbano, entrega de ttulos de propiedad, empresas de servicios pblicos de agua y alcantarillado. Lo propio ocurri en la atencin de servicios sociales como la educacin, la salud y la seguridad ciudadana. En la dcada de 1990, el despliegue de procesos de reforma del Estado, que implicaron cuestionamientos a la planificacin tradicional (aquella inspirada por el urbanismo moderno), y la aplicacin de medidas de corte neoliberal, expresaron tambin una re-centralizacin del Estado, lo cual mell, an ms, la potencialidad de las municipalidades (en transporte pblico, gestin del suelo, legalizacin de asentamientos). En la primera dcada del siglo XXI ha habido un esfuerzo de reforma del Estado y descentralizacin. Esos procesos han conducido a un marco jurdico cuyos conceptos se alimentan de diversas fuentes y procesos, como la descentralizacin del pas, la democratizacin, la privatizacin, la planificacin estratgica, la planificacin participativa, la no planificacin, entre otros. El marco jurdico vigente responde a dos propuestas de gobernabilidad y de desarrollo del pas, una privatizadora y otra descentralizadora y democratizadora, que se entrecruzan generando vacos y complementariedades. Una parte fue creada con los programas de ajuste econmico y otorga un papel de primer orden a la empresa privada, restando al Estado un papel de apoyo o facilitador10. La otra parte es tributaria de una propuesta descentraliza10 Este marco jurdico se insert en una coyuntura en que los gobiernos regionales desaparecieron,

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Situacin de las municipalidades en el Per. Desafos para la gestin de las ciudades Tabla 3 Satisfactores del hbitat urbano y entidades responsables
Satisfactor Entidad responsable Lima Metropolitana Tierras/ seguridad de tenencia Infraestructura; agua y alcantarillado Energa elctrica Vivienda, crdito para vivienda Recoleccin de residuos slidos Pistas, veredas Apoyo social Apoyo econmico
Fuente: elaboracin propia.

dora, democratizadora y participativa y que fomenta y promueve la ciudadana (Ley Orgnica de Municipalidades, Ley Orgnica de Regiones, Presupuestos Participativos Municipales, Ley de transparencia de la informacin pblica, entre otros). El contexto ambiguo en torno a las atribuciones municipales en la gestin del hbitat urbano expresa vacos, superposiciones de competencias y mayores mrgenes al Gobierno nacional para definir las atribuciones en funcin de sus objetivos polticos. Un caso conocido es el de las atribuciones otorgadas al Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI) en la funcin de la regularizacin de la tenencia de la tierra en desmedro de las municipalidades. En cuanto al acondicionamiento territorial, contina la gestin de la tierra pblica en manos del Gobierno nacional, no existe una poltica nacional y la Constitucin no garantiza el uso social del suelo. Las funciones de las municipalidades en gestin del suelo son bastante pequeas, si se comparan con experiencias como las de ciudades de Brasil o Colombia. Los programas municipales de vivienda son muy pocos y hay un inters muy relativo por incorporar a los gobiernos locales en la temtica de la vivienda. En cambio, el Gobierno nacional ha incrementando su presencia en los programas de vivienda a travs de subsidios (bonos familiares habitacionales). La Tabla 3 muestra las entidades pblicas que deben atender los diferentes satisfactores de la gestin del hbitat urbano. Las funciones municipales en lo esencial, y a diferencia de lo estipulado por el marco jurdico, se centran en la gestin de agua y saneamiento, recoleccin de basura y residuos slidos y vas, pistas y veredas. En Lima el agua y alcantarillado es gestionado por el Gobierno nacional.

Provincias COFOPRI EPSS municipales Empresa privada

COFOPRI SEDAPAL Empresa privada

BANMAT, MI HOGAR, BANMAT, MI HOGAR, Techo Propio, Banca privada Techo Propio, Banca privada Municipalidad Municipalidad Municipalidad/ MIMDES Banca privada, Ministerio de Trabajo, municipalidades Municipalidad Municipalidad Municipalidad/ MIMDES Banca privada, Ministerio de Trabajo

se eliminaron instituciones de la poltica urbana (Ministerio de Vivienda, banca de fomento, sistema mutual, empresas pblicas), se busc privatizar los servicios pblicos (energa elctrica, comunicaciones y agua potable), se procedi a la venta de la tierra pblica y a la desregulacin del transporte pblico. Asimismo, se constri la facultad municipal de imponer lmites urbanos y se abund en incentivos a la inversin privada en renovacin urbana y regularizacin jurdica de la tenencia de la tierra (Caldern, 2006).

La responsabilidad del Gobierno nacional en la atencin de los satisfactores del hbitat urbano es fuerte. Hay funciones que en pases vecinos son asumidas por los gobiernos locales, tales como autorizacin de habilitaciones urbanas y control de edificaciones, la regularizacin de tenencia de la tierra o formalizacin de la propiedad, la ampliacin o expansin de la cobertura de los servicios e infraestructura; y que, en Per, se encuentran privatizadas o en manos del Gobierno nacional. De manera que la competencia de la Ley Orgnica de Municipalidades de planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial (LOM artculo 73, inciso a) no puede aplicarse; as como tampoco aquella de emitir las normas tcnicas generales, en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo as como sobre proteccin y conservacin del ambiente (LOM artculo 73, inciso d). Las municipalidades carecen de capacidad de decisin sobre los elementos de base (tierra, agua, vivienda) que ataen a esta problemtica.

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Gestin en seguridad ciudadana, educacin y polticas sociales En el marco del proceso de descentralizacin hay funciones de poltica social que, habiendo sido tradicionalmente administradas por el Gobierno nacional, en los ltimos aos estn empezando a ser transferidas o compartidas a las municipalidades provinciales y distritales. Se trata de seguridad ciudadana, educacin pblica y polticas sociales para atencin de sectores vulnerables. No obstante, los avances en la materia son muy dbiles. En cuanto a seguridad ciudadana, la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC), 27 933, la define como el conjunto interrelacionado de organismos del sector pblico y de la sociedad civil, as como de normas orientadas a la proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizar la seguridad, paz, tranquilidad y el cumplimiento y respeto de las garantas individuales y sociales. El sistema tiene por finalidad coordinar eficientemente la accin del Estado y promover la participacin ciudadana. El SINASEC cuenta con cuatro componentes que son el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, los Comits Regionales, los Comits Provinciales y los Comits Distritales. Las municipalidades se encuentran presentes en los ltimos dos componentes. El Comit Provincial de Seguridad Ciudadana, presidido por el alcalde provincial, se encuentra integrado por la autoridad poltica, el jefe policial de mayor graduacin, la autoridad educativa, la autoridad de salud, el representante del Poder Judicial, del Ministerio pblico, Defensor del Pueblo, tres alcaldes con mayor nmero de electores, representante de las juntas vecinales y representante de las rondas campesinas. Sus funciones son formular la poltica provincial en la materia, formular el diagnstico de la problemtica (incluyendo el mapa provincial de incidencia delictiva), planes y organizacin y capacitacin de las juntas vecinales, entre otros. Al alcalde le corresponden funciones de coordinacin y al jefe policial, funciones de ejecucin (patrullaje, conduccin del Serenazgo donde exista)11.

11 Serenazgo es un cuerpo de seguridad municipal que ejerce labores de prevencin en los distritos.

Los Comits Distritales de Seguridad Ciudadana estn presididos por el alcalde distrital e integrados por la autoridad poltica de mayor nivel, el comisario distrital de la Polica Nacional, el representante del Poder Judicial, dos alcaldes de centros poblados menores, un representante de las juntas vecinales y un representante de las rondas campesinas. Sus funciones son establecer la poltica distrital, formular el diagnstico de la problemtica (incluyendo el mapa provincial de incidencia delictiva), formular y ejecutar planes, promover la organizacin y capacitacin de las juntas vecinales, entre otros. Al alcalde le corresponden funciones de coordinacin y al comisario policial jefe, labores de ejecucin. Se establece como mnimo cuatro consultas ciudadanas al ao para que los vecinos informen sobre el tema. Ms all del contenido normativo, en la prctica el desarrollo del SINASEC presenta problemas de diverso tipo, tales como falta de recursos, rotacin de autoridades y funcionarios y discontinuidad de las polticas pblicas especficas. El SINASEC tuvo un desarrollo importante entre julio del 2003 y mayo del 2004, en que se constituyeron 24 comits regionales, 103 comits provinciales y 424 comits distritales (Ypez, 2004: 69-71). Pero luego decay. Segn la Defensora del Pueblo (DP) los comits existen ms en el papel. Al 2009 el 58% de comits regionales y provinciales no ha nombrado a su secretario, 74% no tiene plan de seguridad y 94% no ha suscrito convenios para complementar alguna estrategia o mejorar sus funciones (El Comercio, 5 febrero 2010). En cuanto a los Comits Distritales el 51% no cuenta con secretarios tcnicos designados, el 78% no cuenta con planes de seguridad ciudadana y el 93% no ha suscrito convenios (DP, 2009: 35). Las causas: el desinters de los alcaldes, los cuales enfrentan los problemas de seguridad a travs del Serenazgo, y la falta de relacin entre comits regionales, provinciales y distritales. En el caso de la educacin pblica, el marco jurdico ha establecido el plan de municipalizacin de la educacin y los lineamientos del Plan piloto a nivel nacional (Resolucin Ministerial 0031-2007-ED). Se estima que la educacin mejorar si es que es gestionada desde las instancias ms cercanas a la poblacin. La municipalizacin atravesar por tres etapas: inicial (Plan piloto), expansin y generalizacin. El Plan piloto considera
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a 56 municipalidades distritales en el nivel nacional. Se crea el Fondo de Compensacin de la Gestin Educativa (FONCOMUNGE), as como los Consejos Educativos Institucionales (CONEI), como espacios de participacin de la comunidad educativa, y el Consejo Educativo Municipal (CEM); ste debe conducir la gestin pedaggica, integrado por representantes de los CONEI y presidido por el alcalde distrital. Aunque se trata de un proceso incipiente, la municipalizacin de la educacin muestra dificultades de diversa ndole. En general existen resistencias por parte de los trabajadores administrativos, los docentes y las propias autoridades locales del sector (Unidades de Gestin LocalUGEL) a la transferencia. El 2 de febrero de 2010 la Defensora del Pueblo present el Informe Defensorial 148 (Defensora del Pueblo, 2010: 89-174), elaborado por el Programa de Descentralizacin y Buen Gobierno de la Adjunta para la Administracin Estatal. Entre sus principales conclusiones estn: primero, en trminos legales existe poca claridad en la definicin de competencias y funciones en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). El Ministerio de Educacin debera definir las funciones de las municipalidades provinciales, distritales, UGEL e Institutos Educativos (IE). Segundo, el diseo del Plan de municipalizacin no se articula al proceso de descentralizacin, dado que ha dispuesto primero la transferencia administrativa antes que la transferencia de competencias y funciones, a diferencia de lo que establecen las leyes de descentralizacin. Tercero, el FONCOMUNGE no ha llegado a operar realmente y existe desazn en los alcaldes involucrados en la municipalizacin. Existe un reclamo de la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE). Por ltimo, en cuanto a la poltica social en favor de sectores vulnerables, desde el Gobierno nacional se ha desarrollado un marco jurdico de proteccin de las personas en discapacidad y los nios, mujeres y adultos mayores. A instancias de la legislacin, las municipalidades provinciales y distritales han constituido las Defensoras Municipales de la Mujer, Niez y Adolescencia (DEMUNA) y las Oficinas Municipales de Apoyo a las Personas en Discapacidad (OMAPED). Su existencia se expresa a travs de la dotacin de espacios en los locales municipales para que se efecten denuncias, pero carece de planes especficos para enfrentar la problemti296

ca. Igualmente, las municipalidades han venido aprobando los Planes de Igualdad de Oportunidades (PIO). La presencia municipal en seguridad ciudadana, educacin y polticas sociales es dbil. Si bien se cumplen las formalidades a travs de la constitucin de los comits de seguridad ciudadana, las acreditaciones para la municipalizacin de la gestin educativa y el establecimiento de locales como los de DEMUNA y OMAPED; los gobiernos locales carecen de planes especficos de intervencin, capital humano calificado, recursos econmicos y voluntad poltica para destinarlos a dichas funciones. La impresin que se genera es que los gobiernos locales reciben atribuciones, competencias y funciones sin contar con recursos para ello12. El riesgo de que la situacin contine como hasta ahora es que la ciudadana misma cuestione el papel municipal, mellando su credibilidad y legitimidad, en un escenario en que el Gobierno nacional es reticente a una transferencia efectiva. Todo lo cual afecta el proceso de descentralizacin en general, considerado uno de los ejes del desarrollo del pas. Financiamiento municipal En trminos legales, la Constitucin Poltica de 1993 define como bienes y rentas de las municipalidades a los bienes e ingresos propios, los impuestos creados por ley en su favor, las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos de su competencia, creados por su Concejo; los recursos asignados por el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) que se crea por ley segn los tributos municipales, las transferencias presupuestales del gobierno nacional, los recursos que les correspondan por concepto de canon y los dems recursos que determine la ley. En esta seccin se considerar el marco legal del financiamiento municipal, las tendencias generales de la distribucin del gasto pblico, las fuentes del financiamiento municipal y su distribucin y el presupuesto de las municipalidades distritales.
12 Una apreciacin similar podra establecerse con el mandato de establecer los Comits de Defensa Civil en el nivel provincial y distrital para la gestin y prevencin de riesgos, los cuales existen nominalmente formando parte del Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI).

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Marco normativo En 1985 la Ley de Financiamiento (24 030) recogi una significativa reforma tributaria municipal. Se cre el Impuesto de Promocin Municipal (IPM) que se constituy en un ingreso propio de la municipalidad, buscando reemplazar el mecanismo discrecional de transferencias corrientes a cargo del Gobierno nacional. El IPM se constituye desde 1988 a partir del aadido de dos puntos al Impuesto General a las Ventas (IGV) que grava todas las transacciones de bienes y servicios. El IPM represent un incremento significativo de los recursos municipales. El Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) fue creado por la Constitucin Poltica de 1993. El Decreto Legislativo 776 de 1994 determina sus recursos a partir del IPM y el impuesto al rodaje. En sus primeros aos la legislacin defini el porcentaje de gastos corrientes y de capital a los gobiernos locales, lo cual fue eliminado progresivamente hasta que en el 2002 se otorg libertad a los alcaldes y concejos para decidir los montos que asignaban. El FONCOMUN es asignado anualmente por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) de acuerdo a criterios de niveles de pobreza, indicadores de desarrollo humano y nmero de poblacin. El Decreto Legislativo 776 define como impuestos municipales el predial (a la propiedad), a la transaccin de inmuebles, la contribucin especial de obras pblicas, entre otros. El 11 de noviembre 2004 el Decreto Supremo 156-2004-EF aprob el texto nico ordenado de la Ley de Tributacin Municipal, que consta de seis ttulos, doce captulos, noventa y tres artculos, diecinueve disposiciones transitorias, cinco disposiciones finales, los cuales forman parte integrante del presente Decreto Supremo. El texto recoge as los diversos dispositivos legales que se emitieron desde la entrada en vigencia de la Ley de Tributacin Municipal, aprobada por el Decreto Legislativo N. 776. El artculo 3 define como fuentes de ingreso tributario a: 1) los impuestos municipales creados y regulados por las disposiciones del Ttulo II, 2) las contribuciones y tasas que determinen los Concejos Municipales, en el marco de los lmites establecidos por el Ttulo III, 3) los impuestos nacionales creados en favor de las municipalidades y recaudados por
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el Gobierno nacional, conforme a las normas establecidas en el Ttulo IV y, 4) los contemplados en las normas que rigen el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). En su artculo 4, establece que las municipalidades podrn celebrar convenios con una o ms entidades del sistema financiero para la recaudacin de sus tributos. Segn el artculo 6 los impuestos municipales exclusivamente son: a) Impuesto Predial, b) Impuesto de Alcabala (impuesto a la transaccin de inmuebles), c) Impuesto al Patrimonio Vehicular, d) Impuesto a las Apuestas, e) Impuesto a los Juegos, f ) Impuesto a los Espectculos Pblicos no Deportivos Tendencias en la distribucin del gasto pblico En el marco del proceso de descentralizacin, hasta el ao 2009 ha habido una tendencia al incremento de la participacin municipal en el gasto pblico. La Tabla 4 muestra el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) para tres aos del gobierno del Presidente Alejandro Toledo (20032005) y tres aos del Presidente Alan Garca (2008-2010).
Tabla 4 Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) (Millones de Soles)
Nivel de Gobierno Nacional Regional Local Total 2003 32 682 6 224 1 985 40 891 2004 33 829 6 707 3 580 44 116 2005 38 289 7 732 3 366 49 387 2008 48 459 11 709 10 882 71 050 2009 47 402 12 516 12 438 72 355 2010 59 084 12 877 9 897 81 858

Nota: el cambio considerado en esta tabla sera 3 Soles por 1 dlar USD. Fuente: Azpur (2003-2005); Javier, Eduardo Balln, Luis Chirinos, Epifanio Baca y Gerardo Tvara (2005). La descentralizacin en el Per. CIES-Grupo Propuesta. (2009). Fuente: Baca Epifanio y Alejandra Muoz (2008-2010). El proyecto de ley del presupuesto 2010. Un presupuesto de campaa. Grupo Propuesta.

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La revisin de los Presupuestos Institucionales de Apertura (PIA) muestra lo siguiente: en trminos generales el gasto pblico ha aumentado como consecuencia directa del crecimiento econmico experimentado por el pas entre el 2003-2008. El PIA destinado a las municipalidades se ha incrementado relativamente con relacin al Gobierno nacional. Si en el 2003 el Gobierno nacional ostentaba el 80% del gasto pblico y los gobiernos locales el 8% (10 veces menos)13, en el 2009 la participacin del Gobierno nacional haba descendido al 65,5% y la de las municipalidades haba subido al 17%. Los gobiernos regionales, por su parte, pasaron del 15% en el 2003 al 17% al 2009. El presupuesto al ao 2010, afectado por la crisis internacional, muestra tendencias regresivas desde la capacidad de gasto de las municipalidades. En primer lugar, el dinero destinado a los gobiernos locales desciende en trminos absolutos de 12 438 millones de Nuevos Soles a 9 897 Nuevos Soles entre 2009 y 2010. Este descenso obedece a que la crisis ha afectado el impuesto a la renta. En segundo lugar, el porcentaje del Gobierno nacional sube de un 65% a un 72% en lo que algunos analistas han denunciado como un presupuesto en campaa para las elecciones del 2011. Fuente de financiamiento municipal y distribucin La Constitucin Poltica de 1993 define como bienes y rentas de las municipalidades a los bienes e ingresos propios, los impuestos en su favor, las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos de su competencia, creados por su Concejo; los recursos asignados por el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN), las transferencias presupuestales del Gobierno nacional, los recursos que les correspondan por concepto de canon y los dems recursos que determine la ley. Las fuentes de financiamiento municipal son:

13 A efectos de comparacin, y como muestra del rgimen centralista de Fujimori, indiquemos que en el 2000 el gobierno central gastaba el 92% del gasto pblico.

- Canon y sobrecanon: ingresos que las municipalidades provinciales y distritales y los gobiernos regionales perciben por la explotacin de recursos naturales que se extraen de su territorio. El canon esta constituido por el 50% del impuesto a la renta que pagan las empresas que realizan operaciones extractivas. Hay canon y sobrecanon petrolero, canon minero, gasfero, hidro-energtico, pesquero y canon general. De acuerdo a la legislacin vigente, incluida la Constitucin Poltica, los recursos del canon minero son exclusivamente para las regiones productoras. - Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN): es un fondo otorgado por el Gobierno nacional a travs de la recoleccin del Ministerio de Economa y Finanzas del 2% del Impuesto General a las Ventas, denominado Impuesto de Promocin Municipal (IPM). Las municipalidades utilizan el FONCOMUN para gastos corrientes, gastos de capital y servicio de la deuda para el ao fiscal que corresponda. - Recursos directamente recaudados: comprende los ingresos generados por las municipalidades; entre stos, las rentas de la propiedad, las tasas, la venta de bienes y la prestacin de servicios. Se aplican de conformidad con lo dispuesto por el Decreto Legislativo 776 (Ley de Tributacin Municipal) y las normas modificatorias en lo que corresponda. - Recursos ordinarios, ingresos provenientes de la recaudacin tributaria y otros conceptos, los cuales no estn vinculados a ninguna entidad y constituyen recursos disponibles de libre programacin. - Impuestos municipales. Son tributos cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin directa a favor del contribuyente por parte del Estado. Los impuestos municipales son el predial, apuestas, alcabala, juegos, espectculos pblicos no deportivos, a los casinos de juego y a las mquinas tragamonedas. - Donaciones y transferencias. Son ingresos sin contraprestacin. No recuperable, procedentes de otros gobiernos o instituciones internacionales o nacionales pblicas o privadas. - Operaciones oficiales de crdito. La distribucin de las fuentes de financiamiento municipal en los aos 2008 y 2009, as como la propuesta al 2010, se muestran en la Tabla 5.

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Julio Caldern Cockburn Tabla 5 Presupuesto de gobiernos locales por fuente de financiamiento 2008-2010 (En millones de Soles)
Fuente de financiamiento Canon, sobrecanon, regalas y participaciones FONCOMUN Recursos directamente recaudados Recursos ordinarios Impuestos municipales Donaciones y transferencias Operaciones oficiales de crdito Total 2008 3 926 3 010 1 564 1 264 875 77 164 10 881 2009 5 090 3 708 1 795 438 1 222 104 80 12 437 2010 2 854 2 944 1 931 758 1 309 92 9 9 987

Situacin de las municipalidades en el Per. Desafos para la gestin de las ciudades

Fuente: Baca y Muiz, 2009: 4. Proyecto de Ley 2010, Ley de Presupuesto 2009 y Ley de Presupuesto 2008. Cambio aproximado: 3 Nuevos Soles por un USD.

La Tabla 5 muestra la importancia de dos fuentes de financiamiento. Por un lado, el canon o sobre canon minero, con una participacin del 41% en el 2009, y, del otro, el FONCOMUN con un 30%. Ambos constituyen el 71% del total de las fuentes de financiamiento. La tabla tambin muestra la poca capacidad de las municipalidades de generar rentas internas para ellas mismas. Los recursos directamente recaudados suman 14% y los impuestos un 10%. En perspectiva histrica, el canon minero ha sobrepasado al aporte del FONCOMUN. En 1999 ste aportaba el 75% del total de las transferencias a gobiernos locales y, en el 2008, haba bajado al 32% (Ciudadanos Al Da, 2008: 6). No obstante, el canon minero beneficia a las municipalidades y regiones en que se ubican las actividades mineras extractivas. Unas 66 municipalidades financian ms del 70% de su presupuesto mediante el canon minero (Ciudadanos Al Da, 2008: 2), y el beneficio en el territorio nacional se concentra en siete regiones con gran minera, las cuales reciben el 85% del canon. Al interior de las regiones, los distritos productores son los ms beneficiados, como San Marcos en Ancash, Torata en Moquegua, Ilabaya en Tacna y Cerro Colorado en Arequipa. Esta fuente no le corresponde, salvo en insignificante propor302

cin, a Lima, la ciudad capital del Per, que alberga ms del 30% de la poblacin nacional. De manera que, exceptuando la fuente mencionada, adems sujeta a los vaivenes de la economa internacional, las municipalidades dependen bsicamente de transferencias del Gobierno nacional a travs del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). El FONCOMUN financia entre un 25% y 49% del presupuesto pblico de 994 municipalidades y entre el 50% y 74% de otras 411 (Ciudadanos Al Da, 2008: 5). En la medida que uno de los indicadores claves para la asignacin es el nmero de poblacin, muchas municipalidades urbanas, de nivel distrital, se benefician y dependen del FONCOMUN para la ejecucin de obras. La dbil presencia de recursos generados por las municipalidades se manifiesta en rubros como donaciones y transferencias y recursos directamente recaudados. Un ejemplo recurrente en torno al tema es la recaudacin del impuesto predial (a la propiedad inmueble). De acuerdo al estudio de Alfaro y Ruhling (2007), en Per el impuesto predial recauda menos del 0,2% del Producto Bruto Interno, siendo bajo aun comparado con sus pases vecinos. Existe un mayor xito de aplicacin en las municipalidades urbanas, a pesar que se realiza un gran esfuerzo fiscal en las semi-urbanas. La recaudacin del impuesto predial no se ha visto afectada por la existencia del FONCOMUN o del ingreso por canon. Los estados de ejecucin presupuestal de algunas municipalidades seleccionadas al azar ratifican las tendencias generales14. La mayor fuente de financiamiento son recursos determinados. La municipalidad provincial de Piura obtiene un 43% del FONCOMUN y 8% del canon, y la de Moyobamba un 55% del FONCOMUN y 1% del canon. Por contraste, en una zona minera, la municipalidad provincial de Mariscal Nieto, en Moquegua obtiene un 83% del total de su presupuesto de Canon, en tanto que el FONCOMUN aporta solo el 13%.

14 Para tal efecto, mediante Internet y de manera aleatoria, se seleccion el estado de ejecucin presupuestal del 2008 de Piura y de Mariscal Nieto en Moquegua, y la de Moyobamba en el 2007.

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Presupuesto de municipalidades distritales El estudio de Vergara y Cornejo (2007), con informacin al ao 2005, muestra el presupuesto de las municipalidades distritales (Tabla 6). Se observa, considerando tipos clasificados del 1 al 5, que expresan el paso de una condicin de ruralidad a otra de urbanizacin que, a medida que las circunscripciones son urbanas, aumentan los ingresos municipales. Esto se encuentra vinculado al mayor nmero de poblacin de las municipalidades distritales urbanas, lo cual les permite obtener ms recursos del FONCOMUN, y abre la posibilidad de obtener ms recursos propios.
Tabla 6 Clasificacin por ingresos municipales totales (millones de Nuevos Soles)
Clases 1 2 3 4 5 Total general 1 2 3 4 5 Total general 737 87,5% 58,6% 9,3% 0,0% 0,0% 42,7% Hasta 1,00 407 278 52 1,01 a 5,00 53 186 444 51 1 735 11,4% 39,2% 79,1% 40,8% 1,0% 42,5% 5,01 a 15,00 4 9 60 62 30 165 0,9% 1,9% 10,7% 49,6% 29,1% 9,5% Ms de 15,00 1 1 5 12 72 91 0,2% 0,2% 0,9% 9,6% 69,9% 5,3% Total general 465 474 561 125 103 1 728 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

La segunda clase se agrupa en dos columnas: 58,6% en la primera y 39,2% en la segunda, que abarca el rango presupuestal de 1,01 millones a 5,0 millones de Soles. En la tercera clase, la categora modal se traslada hacia la segunda columna. En la cuarta clase la categora modal pasa a la tercera columna, desaparecen los registros de la primera columna pero la segunda columna es casi tan importante como la tercera. Finalmente, en la quinta clase, correspondiente a los distritos con una poblacin mayor a los 50 mil habitantes, la categora modal se traslada a la cuarta columna donde los presupuestos son superiores a los 15 millones de Soles anuales (Vergara y Cornejo, 2007: 10). Una informacin en detalle muestra que los ingresos propios de las municipalidades distritales son reducidos en todas las categoras, pero lo son especialmente en las tres primeras clases, donde alrededor del 90% est por debajo del milln de Soles anuales.
Tabla 7 Clasificacin por ingresos propios municipales (millones de Nuevos Soles)
Hasta 0,10 1 2 3 4 5 Total general Porcentajes 1 2 3 4 5 Total general 76,3% 57,6% 28,9% 2,4% 0,0% 45,9% 22,4% 40,3% 61,5% 40,0% 1,9% 40,0% 1,1% 1,9% 9,3% 49,6% 28,2% 9,1% 0,2% 0,2% 0,4% 8,0% 69,9% 5,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 793 355 273 162 3 0,10-1,00 104 191 345 50 2 692 1,01-4,00 5 9 52 62 29 157 Ms de 4,00 1 1 2 10 72 86 Total general 465 474 561 125 103 1 728

Fuente: MEF 2005, elaborado por Vergara y Cornejo 2007. Cambio aproximado: tres Nuevos Soles por un USD.

Considerando los ingresos municipales totales, las municipalidades distritales pequeas, de hasta 2 mil habitantes, se concentran fuertemente en la primera columna, con presupuestos de hasta 1 milln de Soles anuales.
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Fuente: MEF 2005 elaborado por Vergara y Cornejo 2007.Cambio aproximado: 3 Nuevos Soles por un USD.

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Cooperacin internacional El apoyo de la cooperacin internacional a las municipalidades, por lo general, se canaliza a travs del financiamiento de programas, antes que de proyectos aislados. El apoyo se dirige a las municipalidades o a las mancomunidades formadas por stas. La ayuda se rige por el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) y en el proceso de negociacin interviene la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI). La Tabla 8 muestra el apoyo econmico de la cooperacin internacional al ao 2006, en que alcanz casi 496 millones de USD. Se observa que el mayor apoyo proviene de fuentes bilaterales con ms de 267 millones de USD (54%), canalizado por las embajadas y las agencias de cooperacin, tales como la Agencia Espaola de Cooperacin (AECI), Alemania (GTZ), Japn (JICA), Suiza (COSUDE), Estados Unidos (USAID), entre otras. Sigue luego la cooperacin multilateral con el 8% de apoyo, desarrollado por instituciones como la Unin Europea (UE), Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UNICEF, Organizacin de Estados Americanos (OEA), Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Corporacin Andina de Fomento (CAF), entre otras.
Tabla 8 Cooperacin internacional no reembolsable (ejecutada al ao 2006)
Tipo de fuente Bilateral Contravalor Descentralizado Multilateral Trilateral triangular Privada TOTAL
Fuente y elaboracin: APCI, 2009.

La cooperacin contravalor (4%) se refiere al apoyo por canje de deuda que desarrollan diversos pases, especialmente Italia, aunque tambin Estados unidos, Francia y Alemania. La cooperacin descentralizada (3%) se refiere a municipalidades de otros pases que apoyan a las peruanas. La cooperacin privada (31%) se canaliza a travs de ONGs internacionales (CARE, OXFAM, entre otras) que tienen convenios con las municipalidades. En perspectiva, a mediano plazo, sera de esperar una reduccin de la cooperacin internacional a las municipalidades. Desde hace algunos aos, Per es considerado como un pas de ingresos medios. Al ao 2007 el Banco Mundial estim el Ingreso Nacional Bruto per cpita en 3 450 USD, lo cual ubica al pas entre las 54 economas de ingresos medios bajos del mundo. Por esta razn, una parte de la cooperacin internacional se est desplazando hacia otros lugares y dejando de colaborar en Per. No obstante, debe mencionarse que el indicador considerado no mide la desigualdad y la exclusin social y tnica. Programas de la cooperacin En el siglo XXI los programas de la cooperacin internacional han financiado el apoyo a propuestas de democratizacin y participacin ciudadana (como los programas PROPOLI y Fortalece, ver Cuadro 2), reforzando lo establecido por el marco jurdico e incluyendo la capacitacin del personal y medios para el desarrollo de la transparencia y la informacin. A su vez, la cooperacin ha financiado programas de lucha contra la pobreza como, por ejemplo, el Programa Construyendo Juntos, que desarroll la Municipalidad Metropolitana de Lima con apoyo del Banco Mundial; programas de fortalecimiento de las finanzas municipales de la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) y de cuidado y proteccin del medio ambiente.

Total USD 267 649 789 19 466 634 14 526 981 38 403 052 78 250 155 491 399 495 616 105

% 54% 4% 3% 8% 0% 31% 100%

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Julio Caldern Cockburn Cuadro 2 Programas de la Cooperacin Internacional


Entre los proyectos o programas importantes de apoyo de la cooperacin internacional se han destacado: Programa de Lucha contra la pobreza, PROPOLI El Programa PROPOLI de la Unin Europea intervino entre 2003-2007 en diez distritos de Lima Metropolitana que albergaban a ms de la mitad de los pobres extremos de la ciudad. El objetivo general de PROPOLI fue integrar a los pobres de los distritos en los principales procesos de desarrollo local. El proyecto inici sus acciones en el contexto marcado por el proceso de descentralizacin y la promocin de la participacin ciudadana. Entre sus reas de intervencin estn: mejora de la capacidad de gestin de las municipalidades en el marco de la descentralizacin; fortalecimiento de la institucin municipal y de las organizaciones sociales para la lucha contra la pobreza y el desarrollo. Esta rea apoy los procesos de planeamiento participativo, logrndose diez Planes de Desarrollo Concertados (PDC), seis Planes de Desarrollo Econmico Local, diez Comits de Vigilancia Ciudadana y cinco Rendiciones de Cuentas; competencias empresariales para las microempresas; formacin tcnica a jvenes para acceso al mercado laboral; integracin social de grupos vulnerables para disminuir la inequidad; mayor acceso a servicios de saneamiento bsico. Prcticamente al comienzo de las actividades de PROPOLI se emiti un marco jurdico democratizador y participativo. En este sentido, PROPOLI orient su intervencin a fortalecer a las municipalidades como instituciones y a establecer nexos con la sociedad civil a travs de los presupuestos participativos, rendiciones de cuentas y vigilancia ciudadana. Programa Fortalece del DFID y CARE El Programa Fortalece concluy en el 2008, tuvo como propuesta elaborar nuevas modalidades de gestin descentralizada, concertada y participativa de gobiernos subnacionales, e incidiendo de manera particular en la lucha contra la pobreza desde el nuevo escenario de modernizacin y descentralizacin del Estado. Los socios del Programa fueron los gobiernos regionales, las municipalidades provinciales y distritales y las redes como Red Per, Red de Jvenes, Federacin de campesinos, entre otros. El Programa trabaj en 11 provincias y 11 distritos. En la regin Huancavelica, en las provincias de Angares y distrito Seccla, Acobamba y el distrito Paucar. En la regin Puno con las provincias de Azngaro, Melgar y Putina, respectivamente en los distritos de Muani, Santa Rosa y Vilca Apaza. En la regin del Cusco en la provincia de Anta y el distrito de Izcuchaca. Por ltimo, en la regin Apurmac en las provincias de Abancay, distrito de Curahuasi, de Andahuaylas y distrito de Pacucha, de Chincheros y el distrito de Huaccana, Grau y el distrito de Progreso y Aymaraes y el distrito de Cotanuse.
Fuente: elaboracin propia

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GTZ, cooperacin alemana La GTZ desarrolla el Programa de Gobernabilidad e Inclusin en Per, que tiene como objetivo que la poblacin se beneficie de una mejor gobernabilidad en los diferentes niveles del Estado. La GTZ trabaja con contraparte nacional, a partir de un convenio bilateral con gobiernos y Estado. Los programas que desarrolla son acuerdos que requieren de la aquiescencia del Gobierno nacional. La GTZ estimula la constitucin de gremios de las municipalidades con el objetivo de establecer articulaciones entre los gobiernos central y locales. Los principios de la accin de la GTZ son: 1) ayuda para la autoayuda, 2) participacin ciudadana, 3) transferencia para la rendicin de cuentas, 4) fortalecimiento de capacidades e instituciones. En Per, la GTZ promueve una administracin pblica transparente y orientada al ciudadano, as como el control de la sociedad civil sobre el accionar del Gobierno y el uso eficiente de los recursos financieros del Estado. En el apoyo a las finanzas pblicas, desarrolla actividades en diversos niveles del Estado, incluyendo el local, prestando transferencia de conocimientos, facilitacin de procesos, asistencia tcnica directa y fortalecimiento de habilidades y capacidades institucionales. Fondo talo Peruano (FIP) El FIP surgi como parte del I Acuerdo de Canje de deuda, suscrito en octubre 2001 entre los Gobiernos de Italia y Per. El 4 de enero del 2007 se suscribi el II Acuerdo de Canje por un monto de 72 millones de USD. Considerando el periodo 2001-2008, los gobiernos locales recibieron el 53% del monto financiado, las ONGs el 29%, los gobiernos regionales el 6% y el Gobierno nacional el 7% (fuente Fondo talo Peruano, pgina web, www.fondoitaloperuano.org visitado en enero 2010). La convocatoria de proyectos del 2008 del FIP apoya las regiones de Amazonas, Apurmac, Ayacucho, Hunuco, Huancavelica, Junn, Lambayeque, Lima, Loreto, Pasco y Ucayali. Sobre un monto total de 35,5 millones de USD, un 66% es ejecutado por las ONGs y un 33% por los
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Entre los organismos de la Cooperacin Internacional que apoyan a las municipalidades se tiene:
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gobiernos locales y regionales. Entre los rubros se destaca el desarrollo productivo y comercial (36%), los proyectos de corte social (25%), la infraestructura bsica (17%), el desarrollo de capacidades (14%) y el cuidado del medio ambiente (8%). Agencia de los Estados Unidos para Desarrollo Internacional (USAID) La USAID apoya a las municipalidades a travs de diversos proyectos, entre ellos: Proyecto Per MYPE competitiva y Per Pro descentralizacin. En el 2008 ha apoyado a 81 municipalidades para reducir los plazos de trmites para la constitucin de las medianas y pequeas empresas (MYPES), logrando una reduccin en promedio de hasta un 30%. Igualmente, ha elaborado un modelo de Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) para municipalidades urbanas en convenio con la presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de la Produccin. Asimismo, ha apoyado la conexin a Internet de 84 municipalidades, con el objetivo de promover la eficiencia y la transparencia en sus gestiones. Cooperacin Japonesa (JICA) La JICA, a travs de un convenio con el Ministerio del Ambiente, ha otorgado al Gobierno peruano un crdito de 100 millones de USD para el Programa de Gestin de Residuos Slidos y el Programa Municipios Ecoeficientes que beneficiar a 40 ciudades en el tratamiento de aguas residuales y recoleccin de residuos slidos. - CARE Proyecto PROPILAS PROPILAS es un proyecto ejecutado por CARE que cuenta con el apoyo financiero de la Agencia Suiza para el Desarrollo y Cooperacin (COSUDE) y un comit normativo conformado por CARE, COSUDE, el PAS del Banco Mundial y la Direccin Nacional de Saneamiento del Ministe310

rio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. Los compromisos interinstitucionales establecidos permitieron a CARE la definicin de una nueva poltica de saneamiento, apoyando el fortalecimiento de la capacidad de gestin de las municipalidades distritales en el mbito del agua y el saneamiento rural y de pequeas ciudades. En el contexto del marco legal, CARE insert un enfoque descentralizador y participativo, desarrollando entre 1999 y el 2009 una planificacin de la inversin y la gestin del abastecimiento del agua potable en el rea rural, apostando por el liderazgo de la Municipalidad Distrital (MD). Para ello, puso en marcha modelos de gestin para desarrollar las capacidades locales de regulacin, fiscalizacin y coordinacin. La propuesta ha implicado una redefinicin del papel y roles de los actores principales. Los modelos oscilan entre la gestin municipal y la participacin de la comunidad en la gestin del agua. Principales actores Los principales actores en la gestin municipal son el Gobierno nacional o central, las municipalidades, las ONGs y las Organizaciones Sociales de Base (OSB). Gobierno nacional o central Al Gobierno nacional le corresponde un enorme peso dada su responsabilidad en la emisin del marco legal y en el hecho que establezca la conduccin y el ritmo del proceso de descentralizacin. En particular resulta importante el peso del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). En cuanto a la gestin del hbitat urbano, el gobierno de Fujimori (1990-2000) a la vez que cort el proceso de reforma municipal iniciado en 1980, recuper para s un conjunto de atribuciones que ya haban sido transferidas a las municipalidades. A partir del proceso de transicin a la democracia (2001), ha habido esfuerzos por ordenar el Estado, que se expresa en la creacin del Ministerio de Vivienda, al cual gradualmente se
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le han devuelto atribuciones que haban sido dispersadas en diversas instituciones (Ministerios de Presidencia, Justicia, Transportes) y, especialmente, se le han dado claras atribuciones como ente rector, especialmente en lo que concierne al saneamiento. No existen puentes entre el Ministerio de Vivienda y Construccin y Saneamiento (MVCS) y las municipalidades, salvo excepciones an embrionarias (Programa Mejoramiento Integral de Barrios). Esta desconexin se muestra en torno a las polticas de vivienda o de renovacin urbana. Por ejemplo, el MVCS maneja los hilos del Fondo Mivivienda, un sistema de crdito hipotecario que junta demanda, capital financiero y capital constructor, y que ha aportado con ms de 35 mil soluciones. En cuanto al agua, en Lima no hay nexo entre la empresa pblica y el gobierno metropolitano, y en provincias hay un parcial apoyo financiero, mezclado con los esfuerzos por privatizar las empresas. La gestin de la tierra pblica contina en manos del Gobierno nacional, al igual que la regularizacin de la tenencia de la tierra. Existe una separacin entre las instituciones pblicas encargadas de proveer los satisfactores. La ciudad, y lo urbano, que constituyen una unidad histrica y conceptual, aparecen desmembrados en el imaginario y en la prctica de los funcionarios estatales. Es lo que se conoce como la aproximacin sectorial, el abordaje de una realidad nica por sectores. A travs de diversas instituciones, el Gobierno nacional atiende el proceso de regularizacin jurdica, la provisin de agua y saneamiento, el empleo temporal (A Trabajar Urbano), equipamientos colectivos (Programa Mi Barrio), crditos subsidiados a la edificacin de la vivienda (Banco de Materiales), donaciones de alimentos, vigilancia de la calidad del agua. Esas instituciones son el Ministerio de Vivienda, Ministerio de Salud, Ministerio de Mujer y Desarrollo Social, Ministerio de Trabajo y organismos pblicos descentralizados. Las Municipalidades Las municipalidades en general tienen una amplia serie de funciones, atribuciones y competencias, pero no cuentan con los recursos financieros
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suficientes para hacer frente a la problemtica, a pesar de que sus ingresos se han incremento sustancialmente gracias a la mejora de la economa peruana. En cuanto a la gestin del hbitat urbano, las municipalidades tienen una potestad limitada. Aunque en la escala provincial, han participado de proyectos de cooperacin y de capacitacin, en los gobiernos locales predominan an comportamientos de cultura poltica propicios para el caudillismo, las relaciones clientelares y la utilizacin de fondos pblicos en funcin de objetivos polticos partidarios y/o personales. Existe poca preocupacin por aspectos de planificacin, a pesar que existen leyes que as lo exigen. El marco legal contiene mecanismos de participacin ciudadana que son insuficientes frente a esta realidad, y que incluso pueden ser instrumentados. Las municipalidades, tanto las de provincias como las de distrito, continan recibiendo atribuciones en el marco de recursos limitados que no les permiten ejercer su labor. Se ha estimado, de acuerdo al marco legal, que las municipalidades tendran que estar elaborando, por ao, unos 15 planes sectoriales, participativos y concertados (Castro Pozo, 2005) para lo cual no cuentan con los recursos ni el personal necesario. En el marco legal se transfieren a las municipalidades aspectos de educacin pblica, seguridad ciudadana, defensa civil y gestin de riesgos, atencin a grupos y personas vulnerables, etctera. Pero los gobiernos locales no tienen recursos econmicos ni capital humano para hacerlos efectivos. Las municipalidades en Per tienen diversas formas de asocio entre s. La legislacin reciente promueve la conformacin de mancomunidades municipales y existen organizaciones de carcter gremial, como la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE) y otras ms bien inclinadas a fortalecer propuestas descentralizadoras, participativas y democrticas, como la REMURPE. Mancomunidad municipal El marco legal considera la figura de la mancomunidad municipal para el desarrollo y la promocin de las relaciones de asociatividad, especialmen313

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te orientadas a la gerencia de obras o prestacin de servicios e infraestructura, como limpieza, agua y seguridad ciudadana. La ley 29 029, Ley de Mancomunidad Municipal, tiene como objeto promover la asociatividad. La ley 29 341, que modifica la ley 29 029, establece la personera jurdica de derecho pblico de la mancomunidad municipal y la ubica en el marco del Sistema Nacional de Presupuesto Pblico. Por ltimo, la Resolucin Ministerial N. 016-2008 PCM de la presidencia del Consejo de Ministros dispone la apertura del Registro de mancomunidades municipales y aprueba su reglamento. Al mes de abril del 2009 se encontraban inscritas 13 mancomunidades que representaban a 68 gobiernos locales. Entre ellas, la mancomunidad de municipalidades rurales Cuenca Sur Central Aymaraes (CUSCA), la Mancomunidad municipal Los Wari, (MANWARI), la mancomunidad municipal Mochica-Chim, la mancomunidad municipal Ro Pampas-Mario Pampas y la mancomunidad asociativa de las municipalidades del Valle del Ro Apurmac y el Ene, Mancomunidad AMUVRAE (Romero, 2008: 1). La mancomunidad de municipalidades rurales de la cuenca Sur Central Aymaraes-Apurmac desarrolla obras de ampliacin y mejoramiento del sistema de agua potable y saneamiento, la mancomunidad ganadera de Melgar (MUNIGAM), en Puno, desarrolla infraestructura agrcola, la mancomunidad de los distritos del Litoral de Lima Sur atiende aspectos de prevencin de desastres. La Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE) La AMPE, fundada en 1981, es una asociacin civil de carcter privado que agrupa a municipalidades provinciales y distritales del Per, representados por sus alcaldes, quienes conforman la institucin durante su periodo de mandato. El respaldo legal proviene del Cdigo civil y la Ley Orgnica de Municipalidades 27 972. La principal actividad de la AMPE, en los ltimos tiempos, ha consistido en presentar proyectos de ley al Congreso de la Repblica, atendiendo a la iniciativa legislativa que el artculo 107 de la Constitucin de la
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Repblica, y el inciso 13 del artculo 9 de la ley 27 972 le faculta. La AMPE ha presentado nueve proyectos de ley, encontrndose ocho en discusin por comisiones y uno archivado. Entre sus principales demandas, la elevacin al 3% del Impuesto General a las Ventas para el Impuesto de Promocin Municipal, presentada en el 2008 para su aplicacin el 2009. Otra demanda es la autorizacin a gobiernos regionales y locales para no depositar los recursos obtenidos por canon, sobre canon y regalas mineras en el Banco de la Nacin (pblico) sino poder hacerlo a entidades bancarias privadas. Actualmente la AMPE se opone a la intencin del gobierno de reorientar el presupuesto pblico en beneficio del gobierno nacional o central. Asociaciones municipales Existen asociaciones de municipalidades que se han unido en razn de su cercana o colindancia geogrfica. Entre algunas se tiene: la Coordinadora de Desarrollo de la Cuenca del Jequetepeque con los objetivos de mejorar la competitividad econmica de la cuenca, articular las intervenciones de los actores sociales y contribuir al fortalecimiento institucional de sus integrantes. Est conformada por seis municipalidades provinciales y 24 distritales de las regiones de Cajamarca y La Libertad; la Asociacin de Municipalidades para la Concertacin Interdistrital de Desarrollo del Valle Sur del Cusco con el objetivo de propiciar la concertacin de los actores sociales, la realizacin de estudios y diagnsticos integrales y planes integrales de desarrollo. Agrupa a municipalidades distritales de Lucre, Oropesa, Saylla, San Jernimo y San Sebastin del Cusco. Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE) La REMURPE fue constituida el 14 de enero del 2001 y es una organizacin nacional que asocia a municipalidades rurales de 19 regiones del Per. La REMURPE promueve la gestin participativa, concertada y apoya la descentralizacin con un enfoque de participacin y desarrollo humano sostenible.
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La REMURPE agrupa a 500 municipalidades afiliadas, a la Asociacin de Alcaldes del Circuito Artesanal Catalina Huanca, la Asociacin de Gobiernos Locales de la Cuenca del Vilcabamba (ASGOL) y la Asociacin de Municipalidades Provinciales de Oxapampa (AMPOX), entre otras. Entre los socios de la REMURPE figuran 28 asociaciones de municipalidades, 19 mancomunidades y cuatro redes municipales (www. remurpe.org.pe) La REMURPE realiza actividades de asesora tcnica y gerencial, as como de investigacin y capacitacin para las municipalidades. Entre sus asesoras figura la constitucin de mancomunidades de municipalidades y planes estratgicos de dichas mancomunidades, as como de acompaamiento y facilitacin para la implementacin del Presupuesto Participativo. Entre las principales iniciativas de la REMURPE figura la promocin de la asociatividad y mancomunidad. La REMURPE registra 35 mancomunidades municipales que agrupan a 193 municipalidades, distribuidas en 15 departamentos o regiones. La REMURPE promueve, con la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), la dacin del reglamento de mancomunidades. La mancomunidad Mochica-Chim promueve un centro de competitividad empresarial para el desarrollo de la pequea y mediana empresa industrial, la conservacin y puesta en valor del patrimonio monumental, y un sistema de informacin. A su vez, la mancomunidad AMUZCEH promueve proyectos de desarrollo social en salud y educacin. Red Nacional de Mujeres Autoridades del Per (RENAMA) Es una red de regidoras mujeres de creacin reciente, septiembre 2008 y su primera junta directiva ha asumido funciones desde abril 2009 hasta marzo 2011. En su fundacin estuvo involucrada la Red de Regidoras Mujeres. La RENAMA busca la igualdad de oportunidades para las mujeres y luchar contra la discriminacin por parte de las autoridades hombres. Entre sus principales demandas plantean la eliminacin del voto preferencial, lo que permitira mayor acceso de las mujeres a los cargos pblicos.

En su corta vida han tenido el apoyo de la ONG Calandria, las organizaciones feministas Centro de la Mujer Flora Tristn y Movimiento Manuela Ramos, el Centro Bartolom de las Casas, entre otros. ONG Los Organismos No Gubernamentales (ONG) en Per en los ltimos tiempos han pasado de ser un agente de apoyo a las organizaciones sociales a actores de procesos. Este cambio fue apoyado por una concepcin general del problema del pas, que considera como ideas claves la descentralizacin, la participacin y el empoderamiento, y por sus esfuerzos por convertir sus proyectos piloto demostrativos en lineamientos y programas de poltica pblica en rubros como el de vivienda y agua y saneamiento. Su participacin en la gestin del hbitat urbano podra dividirse en torno a los tipos de programas y proyectos en que participan: I) aquellos generados por propia iniciativa, en la cual ponen de manifiesto su voluntad de cambio y proponen lineamientos, tal como ha ocurrido en el caso de polticas de densificacin de viviendas, el enfoque desde la demanda en saneamiento, crditos solidarios, entre otros; II) aquellos en que son llamados por instancias gubernamentales (vinculadas por su parte a la cooperacin internacional) para trabajar como operadores de programas y proyectos, tal como ocurre con los programas de ampliacin de cobertura condominiales (PAC SEDAPAL), Programa Nacional de Saneamiento Rural (componente 2, pequeas ciudades), proyectos de FONCODES, etctera; III) aquellos promovidos por la cooperacin internacional en que trabajan como promotores o facilitadores de procesos, como es el caso de PROPOLI de la Unin Europea (en proyectos de vigilancia de agua, desarrollo econmico local, entre otros). OSB Las Organizaciones Sociales de Base (OSB), organizaciones vecinales o comunidades, pueden dividirse entre las que participan en la gestin del
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Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali 13 7 11 5 9 12 3 10 7 3 3 3 8 13 10 4 3 4 95 87 65 38 114 71 35 161 44 8 17 25 56 96 67 23 10 11 112 194 241 4 103 92 28 55 15 9 21 61 47 263 96 22 7 16

territorio y en torno a la atencin de determinadas necesidades (alimentacin, empleo, salud). Su participacin se expresa en la accin colectiva y la demanda, aunque tambin a travs de las instancias de asociativismo fomentadas por el marco legal y las municipalidades, tal como los Comits de Coordinacin Local Distrital (CCLD). Anlisis cuantitativo De acuerdo al marco legal vigente, las municipalidades tienen tres niveles: provincial, distrital y centro poblado. Nmero de municipalidades La Tabla 9 presenta el nmero de municipalidades de acuerdo a informacin del Instituto Nacional de Estadsticas e Informtica (INEI). Al 2009 existan 195 municipalidades provinciales, 1 639 municipalidades distritales y 2 127 municipalidades de centros poblados.
Tabla 9 Per: Nmero de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centros Poblados, 2009
Departamento Total Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Municipalidades provinciales 195 7 20 7 8 11 13 1 Municipalidades distritales 1 639 77 146 73 101 100 114 5 Municipalidades de centros poblados 2 127 65 163 93 23 118 278 1

Fuente: INEI, Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centros Poblados, 2009. Lima, marzo, 2009.

Tipos de municipalidades distritales El estudio de Vergara y Cornejo (2007) establece una clasificacin de las municipalidades distritales, considerando variables de poblacin, ndice de Desarrollo Humano, presupuesto y nmero de funcionarios, entre otros. Esta aproximacin permite distinguir en las municipalidades distritales la presencia de diversos tipos. La Tabla 10 muestra, a partir del volumen de la poblacin total y el nivel de gobierno local, lo siguiente:

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Julio Caldern Cockburn Tabla 10 Tipo de municipalidad y volumen de poblacin


Clasificacin distrital Clasificacin Distritos Clase 1 Clase 2 Clase 3 Clase 4 Clase 5 Hasta 2 mil hab. 2-5 mil hab. 5-20 mil hab. 20-50 mil hab. Ms de 50 mil hab. Total general N de distritos 494 500 599 133 105 1 831 % 27,0% 27,3% 32,7% 7,3% 5,7% 100,0%

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Fuente: INEI. Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2005. La informacin de 1831 distritos es al 2005.

La clase 1, de acuerdo a la clasificacin de Vergara y Cornejo, corresponde a los distritos ms pequeos segn su poblacin total, pues cuentan con menos de 2 mil habitantes. Por definicin, son espacios rurales donde no existe una aglomeracin urbana que sea superior a los dos mil habitantes. Casi 60% del total de distritos ubicados en esta primera clase tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin total, el nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano es bajo, y ms del 95% de la poblacin se dedica a las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. El 87,5% de estos distritos tiene un monto de ingresos municipales totales, segn las cifras del Presupuesto Institucional Modificado, que es inferior al milln de Soles anuales (345 000 USD). Por ltimo, la mayora de las municipalidades en estos distritos tiene un personal total inferior a las diez personas (93,2%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales es muy pobre: en 15,4% de los casos no existe y en 58,8% hay entre 1 y 2 personas ocupadas de estas caractersticas. La segunda clase de distritos cuenta con una poblacin total que flucta entre los 2 mil y los 5 mil habitantes; y tambin est conformada por espacios predominantemente rurales. En el 81,0% de los casos la suma de la poblacin urbana es inferior a los dos mil habitantes. El 41,8% del total de distritos tiene una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin
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total, el nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano es bajo. El ingreso per cpita mensual de la poblacin en 67% de los casos es inferior a 250 Soles mensuales. El 94,1% tiene una poblacin dedicada a las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. El porcentaje de los distritos que tiene un monto de ingresos municipales totales inferior al milln de Soles anuales (345 000 USD) disminuye desde el 87,5% presente en la clase 1, hasta el 58,6%, aunque sigue siendo la categora modal. El promedio del ingreso municipal per cpita disminuye fuertemente (de 924 Soles en la primera clase distrital a 376 Soles en esta segunda clase) pasando a representar solamente el 12,4% del ingreso anual per cpita de la poblacin. En estos distritos aumenta el nmero del personal, pero todava la categora modal es menos de diez personas (70,8%). La tercera clase de distritos contaba con una poblacin total que fluctuaba entre 5 y 20 mil habitantes y, a su interior, los que carecen de poblacin urbana (al menos 2 mil habitantes urbanos definidos como tales por el censo) sigue siendo mayoritaria (44,7%). Exista un crecimiento moderado de la poblacin, aunque todava se registraba un 27,2% del total de los distritos ubicados en esta clase que tenan una tasa negativa. Son distritos donde el proceso de urbanizacin se presenta con fuerza, como lo evidencia el hecho de que el crecimiento negativo continua siendo el comportamiento modal de la poblacin rural (45,4%) mientras que la poblacin urbana crece aceleradamente en el 61,4% de los casos. El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano es bajo. El ingreso per cpita mensual de la poblacin sigue siendo muy bajo: en 70% de los casos es inferior a 250 Soles mensuales (86 USD). La ruralidad predominante de estos distritos queda evidenciada por el hecho de que, al igual que lo que ocurre en los distritos de las dos primeras clases, ms del 90% tiene una poblacin dedicada a las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. La presencia de la PEA consagrada a las ramas secundaria y de servicios es muy limitada: 51,3% de todos estos distritos considerados tienen una PEA en actividades secundarias que no alcanzan el 15,2% de su PEA total, y 51,3% de estos mismos distritos tienen una PEA dedicada a los servicios (sector terciario de la economa) que es inferior al 13,4% de su PEA total.
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El mayor porcentaje de los distritos (79,1%) tiene un monto de ingresos municipales totales ubicado entre 1 y 5 millones de Soles (345 mil a 1 725 000 Soles). El promedio del ingreso municipal per cpita contina disminuyendo, aunque moderadamente (335 Soles) pasando a representar el 11,3% del ingreso familiar anual per cpita. En estos distritos aumenta el nmero del personal total y la presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales comienza a ser significativa: en 63,2% de los casos se ubica entre tres y diez funcionarios. La cuarta clase de distritos considerada en el estudio de Vergara y Cornejo (2007) cuenta con una poblacin total entre 20 y 50 mil habitantes. En el 5,3% de los casos la suma de la poblacin urbana es inferior a dos mil habitantes (no existe poblacin urbana) pero en el 51,1% de los casos, esta suma supera al 75% de la poblacin total. Solo 10,6% del total de los distritos ubicados en esta categora tiene una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin total y tanto las categoras crecimiento moderado como acelerado agrupan el mismo porcentaje (44,7%) de todos los distritos. No obstante, el crecimiento negativo contina siendo el comportamiento modal de la poblacin rural (45,9%). La poblacin urbana de estos distritos crece aceleradamente en el 55,9% de los casos. El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano aumenta en estos distritos. El ingreso per cpita mensual sigue siendo bajo, aunque haya aumentado moderadamente: en el 46% de los casos es inferior a 250 Soles mensuales. La ruralidad disminuye y solamente en el 18,1% de los casos el porcentaje de la PEA, dedicada a las actividades primarias, supera el 65,0%, aunque todava el 68% de los casos supera el lmite del 30,0% de la PEA dedicada a las actividades primarias. La presencia de la PEA dedicada a las ramas secundarias y de servicios aumenta. En esta categora, el ingreso municipal total aumenta relevantemente como lo muestra el hecho de que el mayor porcentaje de los distritos (49,6%) tiene un monto de ingresos municipales totales ubicado entre 5 y 15 millones de Soles. El promedio del ingreso municipal per cpita contina disminuyendo hasta el monto absoluto ms bajo de todas las clases distritales (271 Soles) pasando a representar el 7,0% del ingreso familiar anual per cpita. En estos distritos aumenta el nmero del personal y la categora modal pasa a ser entre 51 y 150 personas (58,6%). La presencia
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de directivos, funcionarios y empleados profesionales es significativa: en 57% de los casos se ubica entre 11 y 30 funcionarios. Por ltimo, la clase 5 est integrada por distritos que cuentan con una poblacin total superior a los 50 mil habitantes. Los distritos que carecen de poblacin urbana desaparecen y la poblacin urbana que supera el 75% de la poblacin total. El 15,1% del total de los distritos tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin total y predomina el crecimiento acelerado. El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano es en estos distritos el ms alto: 40,0% de ellos se ubican en el 5% ms alto de los valores IDH. El ingreso per cpita mensual de la poblacin aumenta significativamente: en 57% de los casos es superior a los 400 Soles mensuales. La ruralidad disminuye y la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios aumenta. En la quinta categora, el 69,9% de los casos cuentan con un ingreso municipal total que supera los 15 millones de Soles (ms de 5 millones USD). El promedio del ingreso municipal per cpita aumenta moderadamente con respecto de la cuarta clase (326 Soles) pasando a representar el porcentaje ms bajo con respecto del ingreso familiar anual per cpita (5,6%). Aumenta el nmero del personal y la categora modal pasa a ser ms de 150 personas (77,5%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales es muy significativa: en 68,6% de los casos se ubica por encima de las treinta personas. Bibliografa Alfaro, Javier y Markus Rling (2007). La incidencia de los Gobiernos Locales en el Impuesto Predial en el Per. [Versin electrnica en http://www.inicam.org.pe/2006/descargar/lincoln.pdf ]. Arroyo, Juan y Marina Irigoyen (2005). Desafos de la democracia participativa local en la descentralizacin. Una lectura a partir de 12 experiencias. Lima: CARE-DFID. Baca, Epifanio y Alejandra Muoz (2009). El proyecto de ley del presupuesto 2010. Un presupuesto de campaa. Lima: Grupo Propuesta.
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Disear y ejecutar el proyecto educativo. Diversificacin curricular. Gestin pedaggica y administrativa Infraestructura de locales educativos. Consejo Participativo Local de Educacin. Programas de alfabetizacin. Patrimonio cultural. Cultura de prevencin. Parques zoolgicos. Turismo sostenible. Normar el deporte. Abastecimiento y comercializacin de productos y servicios. Regular acopio, distribucin y comercializacin de alimentos y bebidas. Normar comercio ambulatorio. Mercados de abasto con municipalidades distritales. Programas de apoyo a productores y pequeos empresarios. Disear y ejecutar proyecto educativo. Diversificacin curricular. Monitorear la gestin pedaggica y administrativa. Infraestructura de locales educativos. Consejo Participativo Local de Educacin. Programas de alfabetizacin. Patrimonio cultural. Cultura de prevencin. Parques zoolgicos. Turismo sostenible. Normar el deporte. Higiene de acopio Ferias de producy distribucin de tos alimenticios. alimentos y bebidas. Comercio ambulatorio. Pesas y medidas. Mercados de abastos. Camales, silos, terminales pesqueros. Licencias de establecimiento comercial, industrial y profesional. Planificar el desarrollo social. Registro de organizaciones sociales Programas de

Anexo 1 Competencias municipales segn la LOM 2004


Funciones Especfica exclusi- Especficas comva municipalidad partidas de muniprovincial cipalidad provincial Planes de acondicionamiento territorial, urbano y rural. Licencia de construccin. Catastro urbano y rural. Titulacin y saneamiento fsico. Ejecutar o concesionar obras de infraestructura urbana o rural multidistrital. Programas Municipales de Vivienda. Administrar el servicio de agua potable y alcantarillado. Saneamiento rural. Programas de saneamiento ambiental. Atencin primaria de salud. Medicina preventiva. Especfica exclusi- Especfica comva de municipali- partida de munidad distrital cipalidad distrital Planes urbanos, rurales distritales. Planes de obras Catastro distrital. Reconocer asentamientos humanos. Autorizar habilitaciones urbanas. Limpieza pblica. Aseo, higiene y salubridad en establecimientos comerciales, industriales y viviendas. Servicios higinicos. Fiscalizacin de emisin de humos, gases y ruidos. Carns de sanidad. Nomenclatura y sealizacin de las calles. Licencias de circulacin de vehculos menores. Obras de infraestructura. Calificacin de tugurios y acciones de renovacin urbana con municipalidades provinciales. Administrar servicio de agua potable y alcantarillado. Saneamiento rural. Programas de saneamiento ambiental. Atencin primaria de salud. Medicina preventiva.

Organizacin del espacio fsico y uso del suelo

Saneamiento, Regular y controsalubridad y salud lar disposicin final de desechos slidos, lquidos y vertimientos industriales. Regular emisin de humos, gases y ruidos.

Trnsito, vialidad y transporte pblico

Normar y planificar el transporte terrestre, fluvial y lacustre. Normar servicio pblico de transporte Trnsito urbano. Terminales terrestres

Controlar normas de trnsito con apoyo de la Polica Nacional. Sealizacin. Supervisin del transporte provincial.

Educacin, cultura, deportes y recreacin

Compartida con gobierno regional y nacional:

Compartida con gobierno regional y nacional:

Programas sociales, defensa y promocin de derechos.

Planificar el desarrollo social. Defensora Municipal de los nios y adolescen-

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tes (DEMUNA). Defensa de personas en discapacidad y adultos mayores (Oficina de Proteccin). Programa Vaso de Leche Registro de organizaciones juveniles. Lucha contra la pobreza y desarrollo social. Asistencia a poblacin en riesgo. Espacios de concertacin y participacin ciudadana DEMUNA. Programa de Vaso de Leche. Oficina de proteccin a personas con discapacidad. Coordinar con municipalidades distritales y PNP el servicio de Serenazgo y seguridad ciudadana. Apoyo a bomberos, Cruz Roja y otros. Serenazgo o vigilancia municipal. Comit de Defensa Civil del distrito. Registro y control de asociaciones de vecinos.

Los municipios bolivianos: una aproximacin


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Seguridad ciudadana.

Sistema de seguridad ciudadana con participacin de la sociedad civil y Polica Nacional (PNP), Serenazgo, rondas urbanas y campesinas. Comits de Defensa Civil Provinciales. Plan Estratgico de Desarrollo Econmico y Plan operativo anual. Licencias y permisos. Registro de empresas.

Introduccin El objetivo de esta investigacin ha sido sistematizar la informacin relativa a la elaboracin de un diagnstico correspondiente al proceso de municipalizacin boliviano, en miras de entender su problemtica, dado que la historia de Bolivia muestra la presencia de distintas fases o tipos de desarrollo, en donde el capital humano y el capital social han jugado roles diferentes, y sus resultados se expresan en la marcada heterogeneidad histrico-estructural, expresada en las profundas brechas econmicas, sociales, polticas, ambientales, espaciales y culturales existentes en su territorio. Su historia est llena de revoluciones y cambios permanentes; es un pas donde varios planes, programas y proyectos quedaron simplemente en buenas intenciones, debido a que, en la actualidad, Bolivia se halla sumergida en un proceso de intensas transformaciones. El estudio se ha dividido en ocho subtemas: en una primera seccin se presenta, de manera sinttica, los aspectos ms relevantes de la organizacin histrica del territorio, se alude a los aspectos destacados de la nueva
1 Doctora en Planificacin Urbana-Regional, Mster en Estudios Sociales de la Poblacin y Economista. Directora del Centro de Planificacin y Gestin (CEPLAG-UMSS) Docente Titular de la Universidad Mayor de San Simn (UMSS) Cochabamba - Bolivia. Tel. 72202140 E-mail: carmenledo@gmail.com; mcledog@yahoo.es. Centro de planificacin y Gestin, Universidad Mayor de San Simn (UMSS), P.O. Box 992, Cochabamba, Bolivia.

Promocin del Desarrollo Econmico.

Con gobierno regional y distritos organizar instancias de promocin del desarrollo. Formalizacin de micro y pequeas empresas. Concertar con comunidades campesinas. Articular zonas urbanas y rurales fortaleciendo la economa regional.

Plan estratgico del distrito. Plan operativo anual. Apoyo a actividad empresarial (informacin, capacitacin). Promover productividad y competitividad.

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Constitucin Poltica del Estado, se profundiza en los aspectos relativos a su impacto en la reconfiguracin territorial, como posible consecuencia de su implantacin. En una segunda unidad, se analizan, de manera secuencial, algunas reflexiones sobre el desarrollo local, seguido de una breve presentacin cronolgica de las reformas, leyes de participacin popular y descentralizacin, los municipios y la reconfiguracin del territorio e ndices de desarrollo humano; en el tercer apartado se intenta resumir las competencias municipales, lo que coadyuva a analizar en el cuarto apartado, las fuentes de financiamiento municipal. En esta seccin se ha buscado evaluar el desempeo de los 15 aos de vigencia de la participacin popular. En la quinta seccin se analiza la forma en la que los municipios se asocian y/o las posibilidades de constituir asociaciones; en una sexta seccin se analizan los aspectos de mayor relevancia de la cooperacin internacional; el capitulo 7 versa sobre los principales actores en temas municipales y, finalmente, se cierra el trabajo con un anexo que presenta, en extenso, un diagnstico cuantitativo de los 327 municipios bolivianos. Se debe resaltar la dificultad de contar con informacin sistematizada, aspecto que ha entorpecido el normal desarrollo de los objetivos fijados para esta investigacin, por lo que se recomienda que, para brindar mayor eficiencia en dicho cometido, se deber instar a que los actores y tomadores de decisin incidan en sus respectivos espacios para transparentarse y permitir la divulgacin de la informacin, en miras a entender el complejo engranaje de la poltica pblica y sus perspectivas futuras. Breve resea histrica y organizacin del territorio Se puede decir que Bolivia naci fragmentada poltica y espacialmente. Mientras las republiquetas eran la expresin del carcter centrfugo del poder (Zavaleta, 1985: 77), la desarticulacin del espacio se reflejaba en la existencia de acentuados desequilibrios econmicos regionales; hasta la mitad de los aos 1870, el espacio econmico heredado de la Colonia, aunque desarticulado de la metrpoli, se mantena2. Recin con la Cons2 La abolicin del monopolio fiscal de pastas y minerales y el detenimiento de la acuacin de

titucin Poltica del Estado de 1871, a travs de un Decreto Reglamentario se regula la organizacin y se definen las atribuciones de las municipalidades; se estableci que los municipios debern ser organizaciones vecinales, en donde existan lazos de solidaridad y reciprocidad, por ello el uso del concepto municipio-vecindad, que se haba mantenido desde la poca republicana y hasta las reformas neoliberales implementadas el ao 19943. La centralidad econmica y poltica de occidente derivada de la dominancia de la actividad minera de la plata primero, y del estao despus, el modelo de acumulacin privada, basado en la minera de exportacin y el rol de los empresarios mineros en la poltica4, determinaron, por lo menos hasta 1952, que la reducida cuota de excedente que quedaba en el pas se concentre en la regin occidental. La red vial se circunscriba al espacio minero, y la poblacin no campesina tenda a concentrarse en los campamentos mineros y en los centros administrativos urbanos articulados a ellos. El crecimiento de las ciudades bolivianas no obedeci a los patrones constatados en otros pases de Amrica Latina; su origen estuvo relacionado con los patrones incaicos de organizacin del espacio econmico y con la existencia de ciudades de tipo mercado o fortaleza, que fueron su principal rasgo distintivo desde el perodo colonial. La conformacin de ciudades cumpla con la funcin de crear centros administrativos de la minera ubicada en Potos. El predominio de la economa minera, sumado a la extensin de la agricultura, que concentraba a la mayor parte de la poblacin trabajadora, determin el carcter predominantemente rural
moneda feble, en 1872-73, fueron determinantes para la desarticulacin del mercado interno heredado de la colonia que abarcaba, adems de la franja occidental minera de Bolivia, partes del norte argentino y del sur peruano (Assadourian et al, 1980: 97; Mitre, 1981). Estos hechos y las polticas liberales aplicadas despus, al tiempo que tuvieron un impacto negativo sobre el proceso de beneficio de minerales y sobre un sector artesanal, ligaron fuertemente el espacio minero con el mercado internacional. La construccin de los ferrocarriles jugaron un rol central en dicho proceso. (Serrate Paz, 2006: 3-9) Durante el segundo ciclo de la minera de la plata, los grandes empresarios mineros (Arce y Pacheco) fueron Presidentes de la Repblica. Posteriormente, en la poca del estao, los empresarios mineros acrecentaran su poder a tal punto que se habl de un sper-estado minero, empero, sin identificarse directamente con la burocracia estatal.

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de la poblacin boliviana5. Segn datos del censo de poblacin realizado el ao 1900, solo el 14,4% de la poblacin nacional resida en centros urbanos (Ormachea, 1988: 1). En 1900, un ao despus del traslado de la capital poltica de Sucre a La Paz, luego de la Guerra Federal, destacaba ya la primaca poblacional de esta ltima ciudad, pues concentraba al 34,8% de la poblacin urbana nacional, mientras que Sucre, con el 13,3%, se ubicaba despus de Cochabamba y Potos (13,9% y 13,3%, respectivamente) (Ormachea, 1988: 2). La importancia de la ciudad de La Paz podra atribuirse al fortalecimiento del circuito mina/puerto de exportacin, acaecido luego del triunfo liberal alrededor de 1870 (Assadourian et. al., 1980: 98-99), y por la creciente comunicacin con los puertos peruanos, luego de la prdida del Litoral en 1879, as como por la construccin de la primera fase de la red de ferrocarriles en la regin occidental, potenciando as sus posibilidades de crecimiento. Entre 1900 y 1950, la poblacin urbana residente en La Paz pas del 34,8% al 48,3% (Ormachea, 1988: 2); en tanto, en este mismo perodo creci la importancia de la poblacin urbana dentro del total poblacional nacional del 14% al 26,2%. La tendencia a la concentracin del excedente econmico y la poblacin en la regin minera-occidental del pas sufri una importante mutacin a partir de un hecho que marcara el momento constitutivo de la nacin y el Estado boliviano en sus acepciones modernas: la Revolucin Nacional de 19526. La debilidad del Estado para apropiarse socialmente de grandes territorios sera puesta en evidencia durante el conflicto del Pacfico (1879), cuando Bolivia perdi los territorios que le permitan su vinculacin al ocano Pacfico7.
5 Existen indicios para pensar que, durante el segundo auge de la plata (1872-1895), los empresarios mineros pudieron crear las condiciones para mantener contingentes relativamente importantes de fuerza de trabajo; de esta forma, surgieron pueblos mineros de suma importancia. El complejo mina/beneficio de Pulacayo-Huanchaca prcticamente duplic su poblacin entre 1870 y 1900, la cual creci de 2 895 a 7 635 habitantes. En este mismo perodo la poblacin de Colquechaca crecera rpidamente y sera elevada al rango de ciudad. (Mitre,1981) (Zavaleta,1985). De acuerdo a Zavaleta (Lo nacional...), la prdida del Litoral no afect para nada a los intereses de los grandes mineros de la plata, y de ah, con esa visin provincial del territorio, dedujeron que tampoco era importante para el Estado boliviano. En los hechos, la prdida del litoral signific una ruptura fundamental para el espacio econmico, social y cultural de los nativos del

El periodo del nacionalismo revolucionario se caracteriz por una fuerte intervencin estatal en la poltica econmica y social; aspecto que se sintetiza en la interpelacin social al Estado, basada en el pensamiento de integracin del territorio. Esta situacin desemboc, despus de la revolucin del 1952, en polticas que impulsaron la conquista del Oriente, buscando bsicamente ampliar la frontera agrcola y afianzar la explotacin petrolera; por otra parte, se procedi tambin a la promulgacin de la Ley de la Reforma Urbana, dictada como Decreto Supremo en 1954, como parte de las derivaciones del proceso reformista del agro, que impulsara la revolucin nacionalista de 1952. El afn desarrollista y modernizante de las corrientes nacionalistas8, que hicieron suyos los dogmas del progreso y del desarrollo, hicieron de la marcha hacia el Oriente, impulsada por el mito del pas rico sentado en una silla de oro, una verdadera epopeya para el pueblo boliviano. El proceso de ampliacin de la frontera agrcola, como requisito fundamental para lograr el autoabastecimiento alimentario del pas, uno de los ambiciosos objetivos de la poltica del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), asumi dos formas: por un lado se impuls un proceso de colonizacin, dirigido hacia las zonas denominadas sub-pobladas, de familias de productores agrcolas; por otro, se foment ampliamente el desarrollo de una agricultura capitalista basada en el latifundio, particularmente en la zona oriental del pas. A partir de 1980, la economa y la sociedad boliviana enfrentaron la ms aguda crisis de su historia en los planos econmico, social y poltico. La acelerada cada de los ndices de crecimiento de las principales actividades productivas configur progresivamente una situacin generalizada de estancamiento de la economa. La crisis del modelo de Economa de Estado y de Acumulacin, iniciado en 1952, culmin en un perodo que puso al pas al borde del abismo, y dio lugar a un nuevo modelo de Libre Mercado, iniciado en 1985, con el conjunto de medidas de la Nueva Poltica Econmica (NPE). Bolivia aplic las reformas del Programa de Ajusande, as como un gran obstculo al desarrollo econmico boliviano en un perodo de permanente ampliacin del mercado mundial. Se puede decir que todos los gobiernos, posteriores al 52, tanto de derecha, centro e izquierda, estuvieron impregnados por la ideologa del nacionalismo revolucionario. (Antezana, 1983).

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te Estructural (PAE) en dos etapas: la primera generacin de reformas se dict entre 1985 y 1993, y tena un doble objetivo, estabilizacin y flexibilizacin macroeconmica. La estabilizacin fue un shock, y combin de manera muy restrictiva las polticas monetarias y fiscales con la alineacin del tipo de cambio oficial al paralelo (dolarizacin de la economa). La flexibilizacin se dio en funcin de la liberalizacin de los precios, con objeto de reducir el dficit fiscal y la hiperinflacin. Luego de su implementacin, un resultado visible fue la reduccin del dficit fiscal y la hiperinflacin, por ello fueron denominadas como el milagro econmico boliviano, sin embargo, a pesar de haber logrado la estabilidad del sistema monetario, dichas acciones no han creado las condiciones necesarias para la reactivacin del aparato productivo del pas9 y todo el andamiaje generado con un altsimo costo social, despus de la implementacin de estos programas en Bolivia, ocupa el primer lugar en los ndices de inequidad de Amrica Latina, que an no ha podido revertir hasta el 2010. Las reformas de la segunda generacin, se dictan entre 1993 y 1997; durante este periodo se produjo el abandono del Estado de la actividad productiva, provocada por la venta de ms del 50% de las acciones de las empresas estatales a socios extranjeros, cambiando el ncleo central de la economa nacional en manos del dinero internacional, al que se adhirieron las empresas nacionales como socios marginales y secundarios. Tambin se realiz la transferencia de las empresas pblicas al sector privado, particularmente los rubros de hidrocarburos, energa elctrica, las entidades de servicios bsicos como el agua, entre otros. Por otra parte, es en el marco de las reformas de segunda generacin del Programa de Ajuste Estructural (PAE), que se puede advertir la presencia de las llamadas reformas descentralizadoras, las que estuvieron representadas principalmente en dos leyes que han tenido el mandato de iniciar un proceso de transferencia de recursos y competencias en los mbitos municipales y departamentales: Ley de Participacin Popular (LPP) y la Ley de Descentralizacin Administrativa (LDA), reformas que produjeron una serie de transformaciones que cambian la relacin del Estado con la sociedad10. El programa de descentralizacin, estuvo vinculado al consenso de
9 Para mayores detalles sobre la materia vase (Larrazbal, 1992). 10 Para mayores detalles vase (Barja Daza, 1999).

Washington y fue introducido en el programa de gobierno propuesto por Gonzalo Snchez de Lozada en el denominado Plan de Todos, en el cual consider paralelamente el proceso de Participacin Popular y la Descentralizacin Administrativa. La implementacin de las reformas ha contribuido en el proceso acelerado de redistribucin de la poblacin en el espacio, generado por la nueva territorializacin, que fue detonante de cambios profundos producidos en su geografa, ya que su aplicacin se ha expresado en un reordenamiento territorial que ha determinado el incremento de los flujos migratorios en todas direcciones; en especial se produjeron retornos de poblacin (temporal y/o definitivo) hacia municipios que en el pasado quedaron en el olvido, en otros casos se ha podido evidenciar retornos de los grupos de poder para asumir puestos de direccin en los gobiernos locales, entre otras situaciones que han modificado profundamente la distribucin de la poblacin en el espacio. Es en el ao 2006 cuando se redacta en Bolivia la Nueva Constitucin Poltica del Estado; esto ha generado amplios debates, concluidos con su aprobacin el 25 de enero del 2009. Esta nueva Constitucin Poltica del Estado sienta las bases para la refundacin del Estado colonial y neoliberal a un Estado Unitario Plurinacional Descentralizado con autonomas, que recupera el valor del pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico. El desafo de llevar adelante la refundacin del Estado no podra encararse con soberana, si nuestro pas no contara con una base de recursos materiales que le permita cierta soberana en la toma de decisiones. La base de esa soberana se da claramente por la va de la recuperacin de los recursos naturales, encarada como parte central del programa de cambios del actual gobierno. La recuperacin de los recursos naturales es la base material que permitir la refundacin del Estado bajo nuevos criterios, desmontando la condicin colonial, patriarcal y monocultural de la actualidad. Esta recuperacin supone para el pas tanto una importante cantidad de recursos econmicos que engordan el presupuesto pblico como una condicin de soberana, por el control estratgico que proviene de la disposicin soberana de esos recursos, lo que contiene connotaciones geopolticas importantes. Bajo ese marco, en el ao 2010 inicia su trabajo una novsima
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Asamblea Legislativa Plurinacional que tiene en sus manos la responsabilidad de dotar al pas de un nuevo ordenamiento legal que modifique la estructura de todos los rganos o poderes del Estado, lo que supone replantear las reglas institucionales de la superestructura, y las normas que organicen la estructura econmica boliviana sobre la base de lo establecido en la Constitucin Poltica del Estado recientemente aprobada. La Constitucin Poltica del Estado (CPE) es el resultado de profundas luchas iniciadas en agosto del 2006 y culminadas en diciembre del 2007. Despus de ms de un ao de deliberaciones en la Asamblea Constituyente se aprob en detalle la propuesta de una nueva Constitucin del pas, sometida a un referndum constituyente, y aprobada a fines de enero del 2009. El proceso de aprobacin definitiva estuvo rodeado de dificultades producidas por una franca divisin entre algunos grupos de la oligarqua de la media luna (Santa Cruz, Beni, Pando, Tarija y Sucre) con el Occidente (La Paz, Oruro, Potos y Cochabamba), situacin que llev al pas a una crisis de gobernabilidad que puso al descubierto las profundas brechas y la intolerancia de algunos grupos de la sociedad boliviana. Al analizar cada uno de los aspectos que aluden al tema jurisdiccional se observa que se ha establecido un nuevo diseo territorial en Bolivia, donde se indica que:
[d]ada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitucin y la ley (CPE11: Primera parte, Captulo 1, Art.2 pagina 4).

provincias y municipios, aadiendo a los territorios indgenas de originarios campesinos. Existe la inclusin de la nocin de: regin, regin metropolitana y regin indgena originaria campesina, cuya ejecucin, podra ser uno de los nodos de conflictividad. Se indica en el Artculo 270 que:
[l]os principios que rigen la organizacin territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autnomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien comn, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de gnero, subsidiariedad, gradualidad, coordinacin, lealtad institucional, transparencia, participacin y control social, provisin de recursos econmicos y preexistencia de las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos, en los trminos establecidos en esta Constitucin.

En la tercera parte de la CPE12 se presentan aspectos relativos a la estructura y organizacin territorial del Estado. En el Artculo 269 se indica que la actual divisin poltica administrativa del pas son los departamentos,
11 Constitucin Poltica del Estado, texto aprobado en enero del 2009, pgina 4 y 99. 12 Constitucin Poltica del Estado, pgina 99, La Paz, Bolivia

El artculo 271 establece que la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin ser el ente encargado de regular el procedimiento para la elaboracin de estatutos autonmicos, cartas orgnicas, transferencias de competencias, rgimen econmico financiero, coordinacin entre el nivel central, las entidades territoriales descentralizadas y autnomas, todo debatido en la siguiente Asamblea Legislativa Plurinacional, instalada el 22 de enero de 2010. Uno de los aspectos ms delicados de esta nueva regionalizacin es que debe ser aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, por dos tercios de los votantes, esto establecer los trminos y procedimientos para la conformacin ordenada y planificada de las regiones (CPE: Art. 269 par. III, Art. 271 par. II, Art. 280 par I y II). Se deja establecido tambin que una regin no puede ser ms pequea que una provincia, debido a que su conformacin debera estar sujeta a un criterio de agregacin. Lo que se establece es que la regin abarca ms de una provincia, pero no puede cruzar los lmites departamentales (CPE: Art. 280 par. I). El Director general de polticas departamentales del Vice-ministerio de Descentralizacin indic que la CPE haba permitido una reorganizacin del territorio, donde la regin se convertira en el nuevo espacio territorial constituido por un conjunto de municipios y sus actores, que se unen y deciden todos ellos para planificar conjuntamente su desarro337

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llo, y se organizan para gestionarlo a travs de la coordinacin y concurrencia. Se hizo resaltar que la articulacin no solo sera de municipios, sino tambin de autonomas indgenas originarias campesinas. Se define a la regin como espacio de planificacin que se constituye en funcin de tres pilares: el primer pilar se erige debido a que se considera que la regin permitir la reconstruccin del territorio, consecuencia producida por la subdivisin de tierras que han separado identidades, lgicas econmicas y redes productivas, sociales y culturales, poniendo obstculos o inviabilizando la construccin de una estrategia de desarrollo comn. Se tiene como hiptesis que la regin podra reordenar dichas lgicas tradicionales ancestrales. El segundo pilar considera el hecho de determinar la regin como nodo de planificacin, con objeto de superar el esfuerzo aislado y solitario de cada municipio y avanzar en la planificacin conjunta del desarrollo econmico y social con visin estratgica. Se considera que esta situacin podra ser el mecanismo de creacin de un espacio donde se encuentren los municipios con la gestin departamental, nacional, y en el que la poblacin tambin participe, para aportar al progreso. El tercer pilar resulta del potenciamiento de las ventajas comparativas y estratgicas de la regin. Se anotan varios ejemplos en donde la suma de esfuerzos y recursos mediante la concurrencia, podra generar efectos multiplicadores y hacer factibles proyectos y obras imposibles de lograr de manera aislada que en una escala ms adecuada permitan impactos mayores y sostenibles en las condiciones econmicas, productivas y de vida de la poblacin. En concordancia con este ltimo punto, se anota que una regin puede ser el resultado de la agregacin de municipios en los que se establecen algunos criterios que permitirn su fusin, tales como: la complementariedad fsico-geogrfica; vocacin econmico-productiva en comn, tambin la identidad histrica y cultural. Se hace alusin a que se podra recuperar la experiencia de las mancomunidades municipales, que fueron establecidas con la participacin popular, as como de recuperar algunas formas de institucionalidad, como federaciones, organizaciones y comits, que comprenden al conjunto de municipios13.
13 Entrevista realizada en el despacho del Lic. Cuadros, en la ciudad de La Paz en agosto del 2009.

Sin embargo, preocupa que en la CPE no queden establecidas las competencias propias, ni los recursos para la autonoma regional. Al revisar cada uno de los componentes, se puede advertir que nicamente se menciona que la regin recibir las competencias que le sean transferidas o delegadas, y que toda transferencia de competencias deber estar acompaada de la definicin de la fuente de los recursos econmicos para su ejercicio (CPE: Art. 280 par III, Art. 281, 282 y 301). En consecuencia, la Autonoma Regional no tiene facultades legislativas, sino solamente normativo-administrativas, es decir reglamentarias, sobre las competencias que se le confieran (CPE: Art 281). En concordancia con lo estipulado, la autonoma regional se considera que ser el resultado de un proceso, de ah debe pasar en primera instancia por la construccin y reconocimiento del espacio de planificacin y gestin, y luego por la etapa de consolidacin de la regin por normativas que la estipulen como unidad territorial, esto le dara los requerimientos para que aparezca en el mapa de Bolivia (CPE: Art. 280 par I, Art. 269 par III, Art. 158 par I inciso 6). En este sentido, la autonoma regional se establece a travs de la iniciativa de todos y cada uno de los municipios que integran la regin, los que debern ser aprobados mediante referndum (CPE: Art. 280 par III, Art. 282 par II, Art. 275). Uno de los problemas ms serios de los comunitarios ha sido la falta de ttulos de propiedad de las tierras que ocupan, por ello, uno de los grandes logros ha sido, sin duda, el incremento del derecho propietario, adaptando con flexibilidad modalidades institucionales coherentes con las idiosincrasias locales, especialmente en cuanto a la legalizacin y transparencia del mercado de tierras, puesto que los terrenos representan casi la totalidad del patrimonio de los campesinos pobres. Entre 1953 y 1993 el Estado distribuy a empresarios y medianos propietarios cerca de 40 millones de hectreas; y de ellas, 35 familias acapararon 1,1 millones de hectreas en los departamentos de Beni, Pando y Santa Cruz, mientras que el grueso de la poblacin indgena y campesina recibi 17 millones de hectreas. Es interesante anotar que con la Ley INRA, aprobada en 1996, se abre el camino para sanear las tierras bajo el concepto de funcin econmico-social. Apenas se titulan 9,3 millones de hectreas; menos del 10% de la superficie del pas, luego de haber invertido alrededor de 87 millones de dlares.
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En noviembre del 2006, la ley INRA fue modificada, con el objeto de reparar la injusta distribucin de tierras y con el propsito de que la tierra vuelva a manos de indgenas y campesinos. Se advierte que la estructura de la propiedad agraria se encontraba concentrada en pocas manos, por ello se inicia un proceso de cambio, y como resultado del proceso de saneamiento, el INRA identific 13,7 millones de hectreas de tierras fiscales, 107 mil hectreas, en el periodo 1996-2005, y 13,6 millones de hectreas del 2005-2009. En la legislatura 2006-2009 se sanearon alrededor de 31,2 millones de hectreas, de las cuales se tienen los siguientes datos: tierra fiscal, 14 millones de hectreas; empresas, 421,5 mil hectreas; mediana empresa, 356 mil hectreas; pequea propiedad, 1 milln de hectreas; tierra comunitaria de origen, 12 millones de hectreas; propiedad comunitaria, 3,5 millones y solar campesino, 540 hectreas. Por otra parte, se ha podido constatar que hasta diciembre del 2009 se titularon 29 tierras comunitarias de origen (TCOs), con un total de 2 798 462,8024 hectreas, distribuidas de la siguiente manera: en Chuquisaca, 10 120,1210; Cochabamba, 1 163 232,4130, distribuidas en cuatro TCOs; Oruro, 895 578,3101, para ocho TCOs; Potos, 92 305,9511, distribuidas en 11 TCOs; Santa Cruz, 157 019,4873 hectreas y cuatro TCOs y en Tarija una TCO en el Gran Chaco, con 8 206,5199 hectreas. Efectivamente se trata de un periodo de cambios profundos que se constituyen en un nuevo desafo en la reconduccin comunitaria14. En el caso de las autonomas indgenas, el capitulo sptimo de la CPE plantea dos vas alternativas y complementarias para alcanzarlas: por una parte, mediante los municipios indgenas y, por otra, a travs de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO). En una investigacin titulada Autonomas indgenas en la realidad boliviana y su nueva Constitucin, realizada por el Ministro de Autonomas, Carlos Romero y el antroplogo Xavier Alb indican que la va de los municipios indgenas y la de las TCO son dos entradas distintas y complementarias. En el caso de los municipios indgenas, construyen un indicador en el que intervienen las categoras: identidad tnica; poblacin que habla lengua materna originaria; la que pertenece a un pueblo originario que habla su lengua materna desde
14 Vase (INRA, 2009)

su niez pero tambin castellano, y por ltimo, que perteneciendo a un pueblo originario, no habla su lengua materna desde su niez y habla castellano. Esta categorizacin ha permitido identificar 187 municipios indgenas, lo que representa el 57% de los 327 municipios del pas (Alb y Romero, 2009: 22). En el caso de las TCOs, los autores afirman que histricamente esta modalidad permiti a las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos abrir una brecha dentro del Estado para cumplir su anhelo de tener sus propios territorios. Esto se manifest en la Marcha por el territorio y la dignidad en 1990, bajo el liderazgo de algunos pueblos benianos. Como resultado de esa marcha, el gobierno de Jaime Paz Zamora reconoci, mediante decretos supremos, los primeros territorios indgenas, lo cual desemboc luego en la ratificacin del Convenio 169 de la OIT, en 1991, por el mismo gobierno, y en la reforma a la Constitucin Poltica del Estado, de 1994, con el gobierno de Snchez de Lozada. En los hechos, el principal desarrollo al derecho constitucional de las TCOs lleg con la nueva Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), en 1996, que dio paso al proceso de solicitud, titulacin y consolidacin de las nuevas TCO. Hasta el ao 2000 las TCO eran solo tres (dos de Urus y la una en Nor Lpez); hacia el ao 2008 ya existan en todo el pas 143 Tierras Comunitarias de Origen, una gran mayora de ellas, el 50% de las TOCs estn localizadas en tierras altas, el 10% de las tierras bajas se encontraban tituladas (Alb y Romero, 2009: 32). Un 20% tienen ttulos, pero su proceso an no ha concluido, y el resto de las TCOs estn en proceso. Existe, sin lugar a dudas, un clima esperanzador, en especial en los grupos ms deprimidos del pas, por ello se considera imprescindible recomendar que para la satisfaccin de las demandas insatisfechas de los (as) bolivianos (as) se efecte una mirada sistmica y una visin integral de desarrollo, lo que significa expandir su rea de accin al conjunto de la vida de no campesinos y campesinos, esto es, dinamizar su lgica productiva, sus formas de organizacin social, mejores canales de acceso al crdito, comercializacin a travs del intercambio mercantil de productos agropecuarios, artesanales, de aprovechamiento y transformacin de los recursos naturales; se deber tambin incluir aspectos ecolgicos, cultura341

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les e histricos, con el objetivo de romper el clima de exclusin en el que se encuentran estos pobladores, con niveles de pobreza que son intolerables, lo que no se consigue con medidas asistencialistas y paternalistas, sino con acciones de gran envergadura en generacin de apalancamientos, para que efectivamente logren modificar su estado de privaciones e insatisfacciones. Desarrollo Local: procesos de descentralizacin y reformas del Estado Reflexiones sobre el desarrollo local El desarrollo local es un fenmeno complejo, dinmico y multidimensional. No es aceptable una concepcin exclusivamente economicista, ni una idea que promueva el progreso social a costa de sacrificar los adelantos econmicos. En este sentido, la nica recomendacin vlida es aceptar la integralidad econmica, social, cultural y poltica del desarrollo, en la perspectiva de la promocin de una dinmica virtuosa donde la mutua influencia de los factores genere sociedades con rentas ms altas y capacidades humanas ms completas y sofisticadas15. Es preciso, por lo tanto, definir de una manera sustancial los procesos de desarrollo, no por sus caractersticas accesorias o por sus ncleos de dinamizacin, sino por su fin y objeto. La globalizacin, como un proceso de interpenetracin entre economas, culturas y sistemas polticos diversos tiene una larga historia, pero nunca tuvo la velocidad que tiene ahora, cuando todas las fronteras parecen disiparse y se producen extraas, e incluso incomprensibles, mezclas con la esfera local. En los primeros momentos en que este proceso se hizo perceptible, naci el humanismo como una afirmacin de la existencia de valores de alcance universal, se advirti que las teoras del desarrollo acompaaron, a su manera, a este proceso, pero en vez de tomar en cuenta la importancia de la interpenetracin, analizaron el proceso solamente en trminos de expansin. Es decir, las teoras convencionales del desarro15 (Yez, 2001).

llo asumieron el supuesto de que universalizacin y occidentalizacin eran sinnimas. Se podra indicar que fue la nocin de desarrollo humano una respuesta a este desafo. Efectivamente, al centrar el desarrollo en la gente se impulsa a que la medida de dicho desarrollo se focalice en la ampliacin de las capacidades humanas, para que un creciente nmero de individuos, y en lo posible todos, tengan la oportunidad de contar con una educacin compatible y pertinente con el mundo del trabajo y de aprovechar sus fortalezas de la mejor manera posible, en su propio provecho y el de su colectividad. Es por ello que el desarrollo puede definirse como tal, en tanto est centrado en los seres humanos, sus necesidades, frustraciones, expectativas, limitaciones y en sus potencialidades. El paradigma del desarrollo humano tiene fuertes implicancias sobre la concepcin misma del desarrollo local; es definido como un concepto integral u holstico, que no jerarquiza las diversas e inseparables dimensiones del desarrollo democrtico, econmico, social, medioambiental, territorial, cultural y sita a todas en funcin de expandir las capacidades y libertades humanas, tratando de romper la falsa independencia de lo econmico y lo social. En cambio, en la corriente neoliberal, su concepcin de desarrollo local sigue siendo principalmente econmica, y subordinadamente social, democrtica y medioambiental; se aboca a conseguir un gobierno municipal eficaz y eficiente en la prestacin de los servicios, y una ciudad que sepa explotar su ventaja comparativa en la atraccin competitiva de inversiones. El protagonismo fundamental corresponde al sector privado local, pactando subordinadamente con los inversionistas transnacionales; la poltica tiene un rol de acompaamiento del proceso de insercin de la ciudad en la globalizacin, y la accin comunitaria y las ONGs, de amortiguamiento de las consecuencias sociales ms graves del proceso. El desarrollo local es un tema inseparable del territorio, y del poder, en particular del poder de decisin sobre lo pblico. Se plantea la opcin entre la delegacin en una tecnocracia iluminada, y la planificacin estratgica democrtica. La gestin participativa es donde una sociedad entiende que no pueden resolverse todos los problemas simultneamente, y se hace co-responsable de disear una estrategia a largo plazo que incluya el desa343

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rrollo integral en conjunto; esto implica la construccin de redes sociales capaces de resolver problemas y de participar y auto representarse en la esfera pblica, que exige mucho ms que el asistencialismo o el clientelismo poltico16. En una perspectiva de desarrollo humano local, se debe reconocer y respetar la multietnicidad y pluriculturalidad de las ciudades, con objeto de desarrollar la propia identidad como componente inalienable de los derechos universales de humanidad. Existen riesgos de concentracin de minoras tnicas en espacios urbanos segregados, residentes en espacios inseguros, con deterioradas viviendas y sin los esenciales servicios, sumados a estar insertos en actividades laborales extremadamente inestables y precarias, que impiden el ejercicio de la seguridad ciudadana. Por ello, habr que disear polticas fundadas en la consideracin de la pluriculturalidad y la multietnicidad como fuentes de riqueza econmica y cultural para las sociedades urbanas17. Debemos despojarnos de la idea de que el desarrollo local se logra triunfando en la competencia por la atraccin del capital global, el que viene de afuera. El nico desarrollo sostenible del poder local deber transitar por una revolucin de la poltica, desde abajo; una radicalizacin de la democracia amplia y participativa. Esto no es fcil en un mundo de extrema necesidad y de emergencia continua. En este contexto, se deber concertar a favor de la construccin de un desarrollo ms humano y sostenible, que involucre la reduccin de la pobreza, vulnerabilidad y de la mejora en la calidad de vida. Por eso, el desarrollo desde lo local es una clave importante para orientar a los polticos locales18. La ciudad sostenible debe ser concebida como un proceso, ms que como punto final; recoge una gran diversidad de ideas y experiencias prcticas sobre cmo abordar las cuestiones de la ordenacin urbana sostenible, para atender las necesidades sociales y econmicas de los residentes, respetando a la vez los sistemas naturales en el mbito local, regional y nacional. Para el efecto, se propugna la creacin de marcos de apoyo que permitan a las ciudades estudiar los enfoques innovadores apropiados a sus circunstan16 (Coraggio, 2001). 17 (Prats i Catal, 2000). 18 (Coraggio, 2001).

cias locales, y sacar partido de las tradiciones en cuanto a democracia local. El xito del proceso depender no solo de los gestores-administradores urbanos (tcnicos, polticos y profesionales), sino tambin de la participacin activa de las comunidades locales y de la creacin de formas de consenso entre el sector privado y las organizaciones no gubernamentales. El desafo al que se enfrenta la sostenibilidad urbana es resolver tanto los problemas que surgen dentro de las ciudades, como los causados por stas, teniendo en cuenta que las propias ciudades ofrecen muchas soluciones potenciales. En particular, es necesario encontrar instrumentos polticos complejos, con mltiples objetivos, ya que la solucin de los problemas exige una combinacin de instrumentos, y cada uno debe servir para resolver ms de un problema19. La ciudad boliviana demanda hoy un nuevo pacto social urbano para la construccin del territorio ciudadano estructurado, de redistribucin de ingresos, de movilidad y accesibilidad generalizadas. El urbanismo puede ser tremendamente eficaz para reducir la exclusin, y paradjicamente, el urbanismo moderno tiende, consciente o inconscientemente, a aumentarla mediante las polticas que exaltan la competitividad, que facilitan la reconversin temtico-consumista de los centros, que admiten (en vez de penalizar) los productos autistas (barrios cerrados, parques empresariales, etc.), que priorizan la vialidad para los automviles en vez del transporte masivo de calidad. Eliminar la pobreza requiere tiempos largos, polticas mltiples, pero tiene a su favor la existencia de sujetos sociales posicionados para luchar por ello. Eliminar la exclusin compete a las polticas pblicas no solamente a travs de sus acciones en urbanismo, entre otras, sino tambin facilitando la emergencia de ciudadanos como sujetos de derechos reconocidos social y polticamente, que puedan ejercerlos en la ciudad, y luchar por su total insercin en la vida urbana20. El desarrollo integral econmico, poltico, cultural y social implica descubrir y efectivizar todo el potencial productivo que tienen las ciudades. El potencial ms importante que tienen las ciudades son sus
19 Grupo de Expertos del Medio Ambiente Urbano, Direccin General XI, 1993, PROYECTO CIUDADES SOSTENIBLES (SUSTAINABLE CITIES PROJECT), Unin Europea. 20 Borja y Zaida, 2001.

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habitantes y sus organizaciones, sus ventajas comparativas y competitivas, su infraestructura, su suelo, el sistema educativo, las capacidades del municipio que hay que desarrollar para una gestin ms eficaz y participativa. Hay capacidades y recursos que pueden provocar efectos multiplicadores para la modificacin de la desesperanza en la que se vive en la actualidad21. Reformas y descentralizacin en Bolivia Son innumerables las reformas existentes en Bolivia, debido a que se trata de un pas de revoluciones y cambios permanentes; sin embargo, no se ha podido constatar, en ninguna de las tres primeras versiones de la Constitucin Poltica del Estado (CPE), promulgadas en 1826, 1831 y 1834, la inclusin de la temtica municipal. En la reforma de la constitucin del ao 1843 se incluye una posibilidad de elecciones municipales, luego de revisar la documentacin se puede colegir que recin a mediados del ao 1849 se haban instalado algunos Concejos Municipales, y alrededor del ao 1858 se establecieron y organizaron los Cuerpos Municipales. Recin en el ao 1861 se decide crear Concejos Municipales en todas las capitales del departamento y de provincia, y se toma la decisin de nombrar en los cantones uno o ms agentes municipales, agregando que: [u]na ley especial arreglar el modo con que los Concejos Municipales y Agentes Cantonales han de expedirse en el desempeo de las atribuciones que les seala esta Constitucin y en el de las dems que por la ley se les encomienden (Serrate y Mario, 2006: 3-9), aunque es importante sealar que los roles asignados a los gobiernos locales recin son presentados en la Constitucin Poltica del Estado de 1868, cuando se estableci que la Administracin Municipal tendr como competencias y atribuciones el dar cumplimiento a los intereses locales, los mismos que sern representados por las municipalidades. En la Constitucin Poltica del Estado de 1871 existe un Decreto Reglamentario de Municipalidades que vuelve a presentar los aspectos rela21 (Coraggio, 2001).

tivos a su regulacin, organizacin y atribuciones; se indica que los Concejos Municipales estarn compuestos de doce miembros en: Sucre, La Paz, Cochabamba y Potos; y nueve en: Oruro, Santa Cruz, Tarija, Cobija y el Beni. Se indica que habr Juntas Municipales en las capitales de provincia, compuestas de cinco miembros, as como en las capitales de seccin. Las terminologas de Concejos Municipales para los Departamentos y Juntas Municipales para las Provincias fueron utilizadas hasta en la Ley Orgnica de Municipalidades de 1985, as como tambin la denominacin de concejales para los miembros de los Concejos Municipales en las capitales de departamento, y de muncipes en las provincias22. Todas las reformas implementadas fueron antesala de la Primera Ley Orgnica de Municipalidades, promulgada el 15 de noviembre de 1887. La vigencia de esta ley fue de alrededor de 50 aos, situacin que manifiesta que los cambios en materia municipal fueron lentos; en la Constitucin Poltica del Estado de 1938 se dispone que el gobierno comunal debe ser autnomo, pero se establece que los alcaldes sern elegidos por el presidente de la Repblica, y que los miembros del Concejo Deliberante sern elegidos por sufragio popular. Recin en la Constitucin Poltica del Estado de 1945 se admite que los alcaldes municipales sean elegidos por el presidente de la Repblica, pero de una terna que eleve de entre sus miembros a los respectivos Concejos, la que estar conformada por dos de la mayora y uno de la minora. Un avance en comparacin a lo dispuesto por la anterior Constitucin, se permite que sean los propios concejales quienes eleven una terna, para que el presidente de la Repblica seleccione al de su preferencia. Muchos aspectos se fueron ratificando en las constituciones previas a la Constitucin Poltica del Estado de 1947, sin embargo, algunos puntos cruciales de esta nueva normativa ratifican que en las capitales de departamento habr un Concejo Municipal y un Alcalde, se establece el carcter remunerado del ejercicio del gobierno local. Tambin se indica que en las provincias, en sus secciones y en los puertos habrn Juntas Municipales; que en los cantones habr Agentes Municipales; que los miembros de los Concejos y Juntas Municipales sern elegidos mediante sufragio
22 (Serrate Paz, 2006).

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Los municipios bolivianos: una aproximacin

popular y que los alcaldes sern elegidos por sus respectivos rganos legislativos. Se establece como hecho novedoso en el rgimen electoral el sistema de lista incompleta. Esta situacin de relativa prctica de ejercicio ciudadano se trunca con el retroceso de la Constitucin Poltica del Estado de 1961, que si bien reitera que el gobierno municipal es autnomo, se establece que la composicin de los Concejos, la eleccin de sus miembros y la duracin de sus funciones se determinarn por ley, y que los alcaldes municipales sern elegidos por el presidente de la Repblica de entre los miembros de los respectivos Concejos (Serrate Paz, 2006: 3-8). El avance que significaba la presentacin de ternas ante el Ejecutivo Nacional para la eleccin de alcaldes quedaba ahora sin efecto, y primaba la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para elegir directamente a los alcaldes de entre todos los Concejales. Luego de seis aos la Constitucin Poltica del Estado de 1967 restaura la facultad establecida en la Constitucin de 1947, y se dictamina que los alcaldes sean elegidos por los respectivos Concejos, y en las Provincias por las Juntas Municipales. En este recuento breve de las constantes reformas de las constituciones polticas antes de la revolucin nacional, entre 1951 hasta 1985, se revela con nitidez que existi una dicotoma entre lo que las normas jurdicas establecan sobre el rgimen municipal y las modificaciones producidas por la realidad poltica, por ello, pese a la normativa, los presidentes de las repblicas, sin distincin alguna, nombraban discrecional y arbitrariamente a los alcaldes municipales en las capitales de departamento, en las provincias y en los cantones, de entre los allegados o preferidos de su rgimen. Todava no funcionaban los Concejos Deliberantes o Juntas Municipales; en materia municipal se impona la voluntad poltica del Poder Ejecutivo de la Nacin. Este caos comenz a ser modificado el 10 de enero de 1985, fecha en la que se dicta una nueva Ley Orgnica Municipal. La Ley de Descentralizacin Administrativa (Ley 1 654) fue una consecuencia de la Ley de Participacin Popular (Ley 1 551), que permiti adecuar el marco de la estructura pblica del Estado a los principios, objetivos y funciones definidas por esta norma. Es evidente que sus decretos reglamentarios promueven un cambio radical del contexto institucional que rega la inversin social en Bolivia. Estas leyes vigentes a partir de
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1994 proveen el marco legal para la implementacin de un modelo de Descentralizacin fiscal23. En este nuevo escenario legal resaltan tres aspectos que potencialmente favorecen a la inversin de infraestructura social, pero que tambin pueden trabar su desempeo. En 1994 se implementa la Ley de Participacin Popular, y por primera vez en Bolivia, el Estado destina el 20% de la recaudacin tributaria a los gobiernos municipales. La distribucin desde aquel momento estuvo contemplada en relacin al tamao de la poblacin residente en las secciones municipales, tambin se sientan las bases de una articulacin de los espacios urbanos y rurales a travs de la municipalizacin del pas. Se debe anotar que antes de la implementacin de la LPP, uno de los grandes problemas existentes en Bolivia era la fuerte concentracin del accionar de la administracin pblica nicamente en las capitales de departamento del eje econmico nacional, y en las zonas urbanas, por ello, las zonas rurales carecan de mecanismos para la administracin y gestin. Con la aplicacin de estas leyes se ha producido un proceso de reordenamiento de la estructura territorial de la administracin pblica, particularmente debido a que el nuevo actor (los municipios), que recibi el papel principal de articulacin e integracin de la jurisdiccin tanto de la poblacin urbana como de la rural, tambin ha logrado generar como parte de su patrimonio la propiedad de la infraestructura pblica referente a las reas de educacin, salud, cultura, deportes, caminos vecinales y micro-riego, y se ha convertido en el responsable de la administracin y mantenimiento de los mismos. Como ya se indic, la implementacin de la Ley de Participacin Popular (LPP), al modificar la estructura y funcionamiento de los municipios, se convirti en una medida de poltica inserta en el conjunto de acciones tendientes a la modernizacin del aparato del Estado, con la institucionalizacin y los procesos de descentralizacin desde una lgica neoliberal, de eficiencia y reduccin de costos sociales; en fin, la posibilidad de resolver viejos problemas y enfrentar nuevos, tales como: en primera ins23 La Descentralizacin fiscal es entendida como la desconcentracin, delegacin o devolucin de ciertas responsabilidades y atribuciones de gasto y recaudacin hacia los niveles locales de gobierno. El trmino fiscal se refiere justamente al tipo de atribuciones que se otorga a los niveles locales.

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Los municipios bolivianos: una aproximacin

tancia ratificar que la administracin de los Municipios est a cargo de gobiernos municipales autnomos, y de igual jerarqua; segundo, que la autonoma municipal consista en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y tcnica en el mbito de su jurisdiccin y competencia territorial; tercero, que el gobierno municipal est a cargo de un Concejo y un alcalde y, finalmente, que el procedimiento para la eleccin de los concejales y del alcalde sea por votacin universal, directa y secreta, por un periodo de cinco aos, siguiendo el sistema de representacin proporcional, y que los que encabecen la lista sean los candidatos a alcalde. La Participacin Popular tuvo el propsito de traspasar al mbito local la toma de decisiones (municipios), en cambio, la Ley de Descentralizacin Administrativa tuvo como referente al mbito departamental. El proceso de descentralizacin boliviano buscaba, a travs de la implementacin de las normativas, la democratizacin del poder, asignacin de competencias y responsabilidades a los municipios y prefecturas, transferencia de recursos financieros y permisos para la generacin de recursos propios, tanto en los niveles municipales como en los de prefecturas. Si bien es evidente que la autonoma financiera es un motor de desarrollo, los problemas derivados de la falta de transparencia y control social no han permitido conseguir los resultados esperados, especialmente los de reduccin de las brechas y las inequidades existentes al interior de las jurisdicciones municipales. Luego de varios aos de su implementacin, en el ao 1999, se dicta la Ley 2 028, llamada Ley de Municipalidades, y en 2004 se procede a reformar la Constitucin Poltica del Estado, mantenindose el Rgimen Municipal sin variantes hasta la redaccin y aprobacin, en febrero del 2009, de la nueva Constitucin Poltica del Estado Plurinacional. En enero del 2010 se da inicio a las actividades de la Asamblea Legislativa Plurinacional, instancia responsable de la implementacin de una serie de normativas que permitirn modificar la estructura de todos los rganos o poderes del Estado, lo que supone replantear las reglas institucionales de la superestructura y las normas que organizan la estructura econmica boliviana sobre la base de lo establecido en la Nueva Constitucin Poltica del Estado. La descentralizacin es fundamental para impulsar adecuadamente el desarrollo en el Estado Plurinacional, ya que la historia boliviana se ha caracterizado por su Estado tradicionalmente centralista, por lo que su
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institucionalidad se ha desarrollado solamente en pequeos ncleos poblacionales, particularmente concentrados en las 3 grandes capitales de departamento. La lgica y el actuar centralista del aparato del Estado han generado una serie de espacios estancos en Bolivia. Poco a poco fue creciendo la crtica a este tipo de Estado, y se supona que la Nueva Constitucin Poltica del Estado podra modificar la desesperanza de los pobladores ms pobres, y que se generaran acciones para reducir las brechas e inequidades existentes a lo largo y ancho del territorio nacional; se esperaba profundizar la democracia participativa para la toma de decisiones polticas, econmicas y sociales, en la perspectiva del vivir bien, y estableciendo una Bolivia digna, soberana, productiva y democrtica. En efecto, al analizar los documentos oficiales del Estado Plurinacional se observa que, al menos en teora, la propuesta de la descentralizacin es impulsar el establecimiento, reconocimiento y consolidacin de la regin como ncleo articulador del desarrollo econmico y social para lograr el vivir bien; as como buscar la unidad territorial de planificacin y concurrencia de la inversin pblica, a travs de una articulacin del Plan Nacional de Desarrollo con los Planes Departamentales de Desarrollo y el Plan de Desarrollo Municipal, coordinando esto con el Ministerio de Planificacin del Desarrollo, para lograr una eficaz armonizacin y de acompaamiento a la Asamblea Constituyente Plurinacional, en funcin de que se tomen decisiones sobre el rgimen de descentralizacin del Estado, y contar con la informacin pertinente, suficiente y oportuna, que contemple un programa para establecer el nuevo rgimen de descentralizacin y ordenamiento territorial. Los municipios como nueva estructuracin del territorio Es ilustrativo vincular las modificaciones en la organizacin del territorio en correspondencia, con las reformas de las polticas de carcter econmico y social implementadas a lo largo del siglo XX, debido a que la organizacin del territorio y de los asentamientos humanos ha sufrido una transformacin; desde un patrn dominante de asentamiento Norte-Sur,
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Los municipios bolivianos: una aproximacin

centralizado en Occidente, se ha producido un nuevo patrn de asentamientos humanos de Oeste a Este. En consecuencia, la organizacin del territorio boliviano, durante la primera mitad del siglo XX, estuvo asociada a la economa de enclave minero, y a una red urbana de ciudades ubicadas en la regin occidental de Bolivia. El predominio de la economa minera, sumado a la extensin de la agricultura, que concentraba a la mayor parte de la poblacin trabajadora, determin el carcter predominantemente rural de la poblacin boliviana24, incluso en 1950 tres cuartas partes de los bolivianos viva en algn contexto rural. Situacin que se prolong hasta finales de los aos setenta. El impacto de las reformas sociales implementadas durante el perodo de la revolucin nacional de 1952 contribuy a la aceleracin del proceso de redistribucin espacial de la poblacin en el territorio boliviano.
Cuadro 1 Bolivia: poblacin distribuida por tamao de los municipios, segn rea de residencia, superficie, nmero de municipios, tasa de crecimiento demogrfico y densidad, 1992 2001
Tamao de los municipios Rural Poblacin censada en 1992 Urbana Total Rural Poblacin censada en 2001 Urbana Total KM2 Superficie # Municipios 1994 2001 % 1992 2001 r 92-01 Habitantes /Km2

400 000 y+ 20 000 - 399 999 2 000 - 19 999

31 806 180 564 940 991

2 209 994 2 241 800 965 276 519 576 1 145 840

26 124 287 763

3 069 677 1 453 099 642 454

3 095 801 1740862

3 960 50 640

4 16 87

4 22 102

3.5 4.5 3.1

566 23 2

782 34 3

1 460 567 1 302 124

1 944 578 622 247

Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, resultados finales, mayo de 1993 y tabulados especiales Instituto Nacional de Estadstica, 2001, La Paz-Bolivia.

24 Existen indicios para pensar que durante el segundo auge de la plata (1872-1895) los empresarios mineros pudieron crear las condiciones para mantener contingentes relativamente importantes de fuerza de trabajo; de esta forma surgieron pueblos mineros de suma importancia. El complejo mina/beneficio de Pulacayo-Huanchaca prcticamente duplic su poblacin entre 1870 y 1900, la cual creci de 2 895 a 7 635 habitantes. En este mismo perodo la poblacin de Colquechaca crecera rpidamente y sera elevada al rango de ciudad (Mitre, 1981) .

Con la Ley de Participacin Popular, implementada a partir de 1994, se ha incorporado en Bolivia un proceso de reordenamiento de la estructura territorial de la gestin pblica, se otorg un papel importante a los municipios, que han extendido su jurisdiccin tanto a la poblacin urbana como a la rural. Alrededor del ao 1994 el Estado reconoca nicamente a 311 jurisdicciones municipales; en el Censo realizado el ao 2001 se haban logrado contabilizar alrededor de 314 municipios, y en el ao 2005 se contaron 327 municipios, y en los albores del referndum autonmico antes de las elecciones municipales ya se haban registrado diez nuevos municipios, llegando a contar en la ltima eleccin municipal 337 secciones municipales. Vale resaltar que, en primer lugar, en cada una de las secciones municipales, sus territorios abarcan reas urbanas y rurales; en segundo lugar, se otorga el derecho ciudadano y tambin a las organizaciones tradicionales a la participacin activa en la gestin de los municipios, y, finalmente, se procede a la descentralizacin y desconcentracin, no solo de competencias, sino tambin del 20% de los ingresos fiscales del pas, distribuidos de acuerdo al tamao de la poblacin25. Durante el ao 1994 se registraron 204 municipios con un 100% de presencia rural y absorban alrededor de una cuarta parte de los bolivianos; quince aos ms tarde, en el censo del 2001, su magnitud haba descendido hasta las 186 secciones municipales y su representatividad demogrfica solo alcanzaba a un 20% de los residentes bolivianos censados en dichos municipios. Esta reduccin es un reflejo del proceso de redistribucin espacial de la poblacin en el interior del territorio boliviano. Los municipios de mayor tamao, vale decir, con 20 000 y ms habitantes, llegaban a un total de 20 en el ao 1992; en 2001 pasaron a ser en total 26 municipios; en ellos se concentraba el 58% de la poblacin nacional y el 88% de la poblacin urbana, y ocupaban alrededor del 5% de la superficie nacional. Esto permiti advertir un incremento notable en los niveles de densidad demogrfica en los cuatro municipios, con ms de 400 mil habitantes, los que pasaron a ser de alrededor de 566 a 782 habitantes por kilmetro cuadrado, esto es: la seccin capital La Paz, la cuarta seccin El Alto en La Paz, la primera seccin de Cercado, en
25 Vase (Prez y Hoffmann, 2009).

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Los municipios bolivianos: una aproximacin Mapa 1 Bolivia: tasa de crecimiento demogrfico municipal y de las ciudades, 1992 - 2001

Cochabamba, y la seccin capital de la provincia Andrs Ibez, en Santa Cruz. Los otros 22 municipios tienen niveles de densidad relativamente bajos, del orden de 34 habitantes por kilmetro cuadrado, y concentran a las secciones municipales ubicadas en las capitales departamentales y municipios dinmicos, como Viacha en La Paz; Montero en Santa Cruz; Quillacollo, Colcapirhua, Sacaba y Villa Tunari en Cochabamba; Yacuiba en Tarija; Riberalta y Guayaramern en el Beni; Llallagua; Villazn; Tupiza de Potos, entre otros. La mxima dispersin se produce en los municipios de menos de 20 mil habitantes. Entre stos destacan los pobladores de los municipios de tamao menor (2 000 a 20 000), que absorben alrededor del 24% de la poblacin total, el 12% de los habitantes urbanos y ocupan el 57% del territorio.

Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, resultados finales, mayo de 1993 y tabulados especiales CODEPO, 2001, INE.

Como en todo proceso de aproximaciones sucesivas, resulta ilustrativo observar la existencia de cambios numricos en el mbito municipal entre los aos noventa y 2001. Dichas modificaciones son indicadores de procesos de redistribucin espacial de la poblacin, donde intervino un complejo mltiple de factores y de explicaciones, que no es posible desentraar solo con un cambio cuantitativo: en primer lugar, entre 1992 y 2001 aparecen 3 nuevos municipios, estos se encuentran ubicados en el Depar354 355

Carmen Ledo Garca

Los municipios bolivianos: una aproximacin

tamento de Santa Cruz, dos de ellos se localizan en la provincia uflo de Chvez y uno en la provincia Warnes (Okinawa). En segundo lugar, han cambiado de tamao seis municipios, es obvio que los factores de su dinmica de crecimiento se dan tanto por crecimiento vegetativo, como por crecimiento migratorio; lo que se intenta advertir en este apartado es su cambio de tamao. Dicha modificacin numrica tiene implicaciones en materia de co-participacin tributaria, gracias a la ley de participacin popular. Se trata de los municipios de: Cobija, Capital de Pando, Mineros y La Guardia en Santa Cruz, Viacha en La Paz, Tiquipaya y Colcapirhua en Cochabamba. En tercer lugar, un total de 25 municipios con menos de 2 000 habitantes pasaron a la tipologa de municipios con rangos comprendidos entre 2 y 20 mil habitantes. La localizacin territorial de estos municipios se concentra en los departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz (20 municipios), los otros cinco municipios restantes se distribuyen en: Baure en el Beni, Entre Ros en Tarija, Chayanta en Potos, y en Chuquisaca, Villa Serrano y Culpina. Finalmente, se constata que cuatro municipios de la regin del altiplano pasaron del rango de 2 000 a 20 000, a la categora de municipios con menos de 2 000 habitantes: Cairama de la provincia Loayza del departamento de La Paz; la capital de la provincia Poop y Paza, ubicada en el departamento de Oruro; Chayanta y el centro minero Colquechaca, ubicados en el departamento de Potos. Es posible que la explicacin de los cambios numricos se encuentre en la normativa vigente con la aplicacin de la ley de participacin popular, ya que con su implementacin se ha ofrecido un mejor tratamiento en la redistribucin territorial de recursos, a travs de la coparticipacin tributaria. Existen hiptesis que indican que la aplicacin de la Ley de Participacin Popular tiene fuerte explicacin en los patrones de redistribucin espacial de la poblacin, e incluso se estima que podra ser un factor de distorsin de los datos del ltimo censo, ya que, recordar el lector, que el tamao de la poblacin se constituye en un importante factor para la obtencin de los ingresos de los gobiernos locales. Hasta donde los datos permiten observar, no existen evidencias empricas que demuestren dichas aseveraciones, motivo por el cual, en este
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informe, solo se resaltan de manera descriptiva dichos cambios. Ser recomendable que se indague, de manera ms robusta, todas las interacciones que derivan de dichas situaciones. De ninguna manera, con los resultados presentados, se pretende inferir que las modificaciones solo afectaron a 38 (de los 314). Dems est indicar que la explicacin de las transferencias de poblacin desde zonas rurales a las urbanas equivale a un complejo de factores que trascienden nicamente el tratamiento cuantitativo de los municipios. Es evidente que la medida de la densidad demogrfica no es el mejor de los indicadores en el anlisis de la ocupacin del espacio, debido a que en su clculo se utilizan diversos criterios territoriales, y a mayor desagregacin, seguramente ms robusto sea el anlisis. En este trabajo no ha sido posible encontrar los datos desagregados en el mbito de las localidades (unidades administrativas menores), sin embargo, a pesar de estas limitaciones, las variaciones de densidad entre regiones y departamentos, provincias y municipios, permitirn observar algunos ndices acerca de la heterogeneidad de los asentamientos del territorio boliviano.

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Carmen Ledo Garca Cuadro 2 Bolivia: densidad demogrfica por regiones, departamentos y porcentaje de utilizacin del territorio, 1900-2001
Regiones ecolgicas Densidad demogrfica (Hab./km2) % Superficie

Los municipios bolivianos: una aproximacin

Departamentos ALTIPLANO La Paz Oruro Potos VALLES Cochabamba Chuquisaca Tarija LLANOS Santa Cruz Beni Pando a/

1900 3 3 2 3 4 6 4 2 0 0 0 0

1950 5 6 4 4 6 8 5 3 1 1 0 0

1976 8 11 6 6 9 13 7 5 1 2 1 1

1992 9 14 6 5 13 20 9 8 3 4 1 1

2001 11 18 7 6 16 26 10 10 4 5 2 1 28 12 5 11 13 5 5 3 59 34 19 6

a/ En el Censo de 1900 la poblacin de Pando tena el nombre de territorio de Colonias Fuente: Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda de la Repblica de Bolivia, 1900 2001, INE, La Paz Bolivia.

Como en todo proceso de aproximaciones sucesivas se ha construido, en primera instancia, densidades en el mbito de los nueve departamentos y de las tres regiones ecolgicas (Altiplano, Valles y Llanos), como en este nivel de agregacin no se pueden observar las manifestaciones de ocupacin del espacio, se utilizaron dichos clculos como primera aproximacin de la heterognea forma de poblar el territorio boliviano. Bajo el convencimiento de que el perfil de las densidades es ms eficiente cuanto menor sea el tamao de las unidades espaciales, por ello se han realizado los clculos de las densidades en el mbito provincial y municipal, las que contribuirn a reflejar el proceso diferencial de ocupacin del espacio en el territorio nacional.
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Uno de los problemas histricos en Bolivia ha sido la desigual distribucin de la poblacin; dicho panorama ha sufrido cambios a lo largo del siglo XX, desde un valor prximo a un habitante por kilmetro cuadrado registrado en 1900, se modific hasta alrededor de ocho habitantes por kilmetro cuadrado el 2001. Dichos valores, promedio nacionales, ocultan las discrepancias que se producen al interior del territorio boliviano (Cuadro 2). Ntese que existe elevada densidad demogrfica en las regiones del Altiplano-valles. Ambas series de datos han sido crecientes a lo largo del siglo XX, en cambio existe una alta dispersin en la ocupacin del territorio regin de los llanos. Los departamentos de Cochabamba y La Paz son los que tienen los niveles ms altos de densidad demogrfica. Es importante indicar que el territorio de los municipios pertenece a categoras espaciales claramente definidas, es por ello que interesa a continuacin observar sus niveles de concentracin y dispersin en dicho mbito territorial. Se ha procedido a la reagrupacin de los niveles de densidad, lo que permite visualizar sus niveles de densidad en siete categoras descritas a continuacin: primero, municipios con ms de 1 000 habitantes por kilmetro cuadrado. Se trata de espacios de muy alta densidad; es ilustrativo observar que nicamente un municipio en el Altiplano (El Alto) y dos en los valles (Cercado de Cochabamba y Colcapirhua de Quillacollo) ingresan en esta topologa. Con el agravante de que utilizan apenas el 0,1% de la superficie nacional, lo que revela, a toda luz, una aguda concentracin de su poblacin. Ntese que con excepcin de la ciudad de Cochabamba, los otros dos municipios son integrantes de las reas metropolitanas de su espacio circundante, tanto en La Paz como en Cochabamba. Una segunda agrupacin concentra a 15 municipios cuyas densidades oscilan entre 100 y 1 000 habitantes por kilmetro cuadrado. Catalogados como espacios de alta densidad, se localizan en el hinterland de los municipios de mayor tamao del pas, vale decir: Murillo y Tiquina en La Paz, Quillacollo, Tiquipaya, Vinto, Sacaba, Cliza, Toko y Punata en Cochabamba; Montero en Santa Cruz, y tambin forman parte de esta tipologa las capitales de departamento, Oruro, Potos y Sucre. Una tercera agrupacin concentra a municipios de elevada densidad, relativamente hablando, los mismos que cuentan con un rango compren359

Carmen Ledo Garca

Los municipios bolivianos: una aproximacin Cuadro 3 Bolivia: distribucin de la poblacin por tipo de asentamiento, superficie, densidad y nmero de municipios, segn grados de densidad y regin ecolgica, 2001
Rango Densidad Municipal Altiplano Valles Llanos < 15 Altiplano Valles Llanos 15 50 Altiplano Valles Llanos Rural Urbana Total Superficie Km2 23,9 11,0 58,4 93,2 2,9 1,5 0,8 5,2 0,2 0,3 0,1 Densidad Hab/km2 3 5 1 2 22 20 35 23 68 75 58 # Municipios

dido entre los 50 y los 100 habitantes por kilmetro cuadrado. Es ilustrativo indicar que solo un municipio de los llanos cae en este grupo, el importante municipio de Cotoca, siete municipios se localizan en la regin del Altiplano y nueve en los valles. La cuarta tipologa de baja densidad (15-50 habitantes por km2) tiene una mayor presencia de municipios rurales del Altiplano; 41 de los 68 que concentran al grupo, 19 municipios de los valles y solo ocho de los llanos. Estos ocupan solo el 5% del territorio nacional. Finalmente la quinta agrupacin, que concentra al 93% de la superficie nacional, alberga nicamente al 28% de los bolivianos, es aguda la presencia de dispersin en estas vastas regiones, que estn muy dbilmente pobladas, con niveles inferiores a los 15 habitantes por kilmetro cuadrado. En esta agrupacin se concentran 211 municipios, de los cuales la mayora se localiza en la regin del Altiplano. Los resultados presentados permiten concluir una marcada tendencia a la concentracin en muy pocos municipios; como ya se indic antes, los de mayor densidad se localizan en los espacios circundantes de las regiones metropolitanas de La Paz y Cochabamba. Por otra parte, se advierte que existe alta dispersin, particularmente en las zonas con menor densidad demogrfica. La distribucin espacial de la poblacin segn tamao de los municipios revela la existencia de una aguda concentracin de los ciudadanos bolivianos en las zonas urbanas, con especial nfasis en los municipios de gran tamao, que albergan en su seno a las ciudades de mayor dinamismo del pas. Es elocuente que las densidades observadas en la poblacin total se explican por las densidades prevalecientes en los municipios predominantemente urbanos. Una de las principales conclusiones derivada de los resultados presentados es la fuerte correspondencia de la presencia de asentamientos urbanos (con grado de urbanizacin superior a la media nacional) en reas de alta concentracin demogrfica. En cambio, la mayor parte de los asentamientos rurales se localizan en zonas de baja densidad demogrfica. Esta situacin revela la presencia de reas con escaso nivel de ocupacin de territorio, particularmente fuerte en los espacios rurales y fuerte concentracin urbana en los alrededores de las ciudades de mayor tamao.
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21,8 19,0 16,1 56,9 19,2 7,8 2,8 29,8 3,3 2,9 0,6

2,0 1,4 7,7 11,1 2,0 1,7 4,0 7,7 0,9 3,3 0,3

9,4 8,0 10,9 28,3 8,4 4,0 3,5 16,0 1,8 3,2 0,4

93

45

73

211

41

19

68

Fuente: INE, Censo de Poblacin y Vivienda, 2001, La Paz Bolivia.

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Carmen Ledo Garca

Los municipios bolivianos: una aproximacin

En trminos demogrficos se advierte la presencia de similitudes entre los municipios de tamao grande e intermedio hacia el ao 2001; en ambas tipologas se encuentran representados los ms dinmicos municipios, la mayor parte de ellos capitales de departamento y tambin municipios localizados en los alrededores de las municipalidades de mayor magnitud (regiones metropolitanas del eje La Paz-Cochabamba-Santa Cruz). Otro hecho relevante es el marcado predominio inmigratorio que ejerce la poblacin de mayor tamao en cada una de las regiones ecolgicas. Note el lector que las corrientes de inmigrantes hacia cada una de las metrpolis son fuertemente representadas por sus entornos ecolgicos, situacin que explica los agudos procesos redistributivos de la poblacin. Efectivamente, la mayor expulsin migratoria se ha producido en los municipios pequeos, donde solo qued poblacin de la tercera edad y/o infantes, por ello, es menor la presencia de poblacin potencialmente activa, esta situacin puede ser explicada por emigracin, pues justamente son los espacios que cuentan con saldos netos migratorios negativos (Cuadro 4 y Mapa 2).
Cuadro 4 Bolivia: poblacin distribuida por tamao del municipio, segn condicin migratoria, 2001
Tamao municipios Mayor de 400 000 20 000 400 000 2 000 20 000 Menor de 2 000 TOTAL Lugar de Residencia en 1996 2 594 718 1 469 480 1 631 082 1 325 230 7 020 510 Nativo Inmigrante 2 361 483 1 282 429 1 443 249 1 200 939 6 288 100 293 278 194 340 174 115 70 677 732 410 Emigrante 233 235 187 051 187 833 124 291 732 410 Saldo Neto Migratorio 60 043 7 289 -13 718 -53 614 0

ten entender el ritmo de su crecimiento. En dicho periodo, el resultado de la redistribucin de poblacin ha sido la configuracin de un nuevo sistema de ciudades, que es la expresin de la prdida de importancia relativa del sector agrcola, y la expansin del sector terciario de base esencialmente urbana, as como de la profundizacin de actividades relacionadas con los hidrocarburos en la regin del Chaco y Tarija, especialmente. Alrededor del 2010, en Bolivia se implementa un sistema de ciudades que involucra a tres grandes regiones estratgicas (metrpolis), donde se concentra el 73% de los habitantes urbanos de Bolivia, all estn tambin todos los esfuerzos del desarrollo nacional. Las ciudades del Corredor Econmico Boliviano han generado una red equilibrada de ciudades, su importancia cuantitativa es relativamente reciente, ya que en el anterior sistema de ciudades, vigente hasta inicios de los aos 70, se inclua a las ciudades de Oruro y Potos, ambas localizadas en la regin del Altiplano, articulando un corredor Norte-Sur. Cochabamba formaba parte de este sistema por los roles histricos de provisin de mano de obra y alimentos, para el desarrollo de la actividad minera situada en el occidente de Bolivia. En el nuevo sistema de ciudades, el territorio se articula de Oeste a Este. Se advierte que existen varias potencialidades en esta nueva configuracin espacial del territorio, existe una dinmica interna muy grande debido a que incluye una ciudad de cada contexto ecolgico: Altiplano (Ciudad de La Paz), valles (Cochabamba) y llanos (Santa Cruz). Desde 1976 se ha mantenido vigente sin modificaciones. En dichos departamentos se localizan las ciudades de mayor tamao, y que son las capitales de sus departamentos. Concentran tres cuartas partes de la produccin nacional26, a dos terceras partes de los habitantes urbanos de Bolivia, y su dinmica demogrfica es del orden del 5% anual; en 25 aos habrn triplicado su tamao.

Fuente: INE, Censo de Poblacin y Vivienda, 2001, La Paz Bolivia.

El crecimiento de la poblacin est en correspondencia directa con el dinamismo econmico y social de cada regin, de tal manera que los patrones regionales de desarrollo son los que, en ltima instancia, permi362

26 En 1998, el Producto Interno Bruto (PIB) a valores bsicos alcanz a 19,8 mil millones de bolivianos de 1990, de los cuales, 14,4 mil millones de bolivianos correspondieron al eje troncal y representaron 72,76% de la produccin nacional.

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Carmen Ledo Garca Mapa 2 Regiones metropolitanas segn magnitud de la inmigracin procedente de otros municipios. 1996-2001

Los municipios bolivianos: una aproximacin

Fuente: Elaboracin propia.

Como ya se ha indicado, tres cuartas partes de los bolivianos viven en tres metrpolis del pas, que acogen alrededor de 21 secciones municipales, presentadas en extenso a continuacin: por una parte, la Regin Metropolitana de La Paz, que alberga ocho secciones municipales; Cochabamba con siete secciones municipales y Santa Cruz con seis secciones municipales. Existe predominantemente una corriente migratoria intraecolgica entre los migrantes del Altiplano con fuerte direccionalidad hacia la metrpoli de La Paz (que incluye la Capital La Paz, Palca, Mecapaca, Achocalla, El Alto, Viacha, Pucarani y Laja). Entre los inmigrantes dirigidos a la ciudad de Cochabamba, existe concentracin de pobladores cuyo origen migratorio fue alguna regin de valles, se trata tambin de una presencia migratoria intra-ecolgica significativa en los flujos migratorios de la regin de los valles, donde ejerce predominio elocuente la capital metropolitana de Cochabamba, en cambio las corrientes dirigidas hacia la ciudad de Santa Cruz tienen un origen ms disperso que
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otras provincias de su propio departamento, de otras capitales de departamento tales como Oruro, Potos, Sucre, Tarija, Beni, entre otros. Si nos remitimos a las ventajas comparativas de esta regin, encontramos que all se asienta la sede del gobierno y del aparato burocrtico del Estado. La regin metropolitana contaba, para el ao 2001, con una poblacin de alrededor de un milln seiscientos mil habitantes; es una regin metropolitana con ocho secciones municipales, y cada una tiene una dinmica propia, y en ella se concentra la mayor cantidad de empleos de la administracin pblica del Gobierno y representaciones diplomticas, embajadas, empresarios privados, ya que es el primer centro industrial del pas y se caracteriza por una gran riqueza y diversidad ecolgica. En cada regin metropolitana se supona que se contaba con algunas particularidades, tales como gozar de Indicadores de Desarrollo Humano, relativamente homogneos; sin embargo, al analizar los logros en IDH en la regin metropolitana de La Paz, aparecen en situacin relativamente preocupante Palca, Pucarani y Laja, cada una de estas secciones municipales con niveles de desarrollo humano medio-bajo. Con IDH mediomedio estn: El Alto, Mecapaca, Achochalla y Viacha y solo la capital marca un IDH medio-alto, lo que, desde luego, revela la fragilidad de la constitucin de una regin metropolitana juntando espacios que no cuentan con las mismas condiciones ni niveles de desarrollo. El Oriente de Bolivia es el espacio de recepcin migratoria ms dinmico; los flujos migratorios revelan un amplio abanico de orgenes que trasciende su contexto ecolgico, aunque es elocuente el podero ejercido por su propio eco-contexto. En su seno se encuentra la moderna ciudad de Santa Cruz, cuya principal caracterstica ha sido el vertiginoso crecimiento urbano que, durante el siglo XX, aument 65 veces su tamao, ingresa al siglo XXI con algo ms de un milln de habitantes. Esta ciudad goza de un excelente sistema de transporte y de comunicacin, de ah que se constituya en un importante vnculo de comercio internacional con los pases vecinos como Brasil y Argentina, as como fluidas relaciones comerciales con los puertos del Atlntico y el Pacfico. La historia moderna de Santa Cruz se inicia en 1952, gracias a que se benefici de las reformas estructurales econmicas, sociales y polticas que se constituyeron en un poderoso instrumento para el crecimiento agrcola de tipo capitalista,
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y bajo una intensa promocin desde el aparato del Estado que gener la agroindustria del Oriente, donde se concentr y polariz el apoyo tcnico y financiero, estatal e internacional. Factores importantes en este proceso fueron: el trasiego de excedentes estatales producido en las zonas mineras del Altiplano, el incremento de las regalas petroleras resultado del incremento de la produccin y elevacin de precios a raz de la crisis energtica internacional, el flujo del grueso de los recursos obtenidos a travs del endeudamiento externo, el desarrollo agroindustrial de Santa Cruz impulsado por el gobierno de Banzer y la favorable coyuntura internacional de precios del algodn entre otros, determinaron que hoy el Oriente exista gracias al aporte del Occidente27. Son 6 las secciones municipales que conforman la regin metropolitana: la capital-Santa Cruz de la Sierra, Cotoca, Ayacucho (Porongo), La Guardia, El Torno y Warnes. Hacia el censo 2001 vivan all alrededor de 1 milln 300 mil habitantes. El rea metropolitana incluye alrededor de siete municipios: capital Cochabamba, Quillacollo, Sipe Sipe, Tiquipaya, Vinto, Colcapirhua y Sacaba y concentra alrededor de 900 mil habitantes. La regin de Cochabamba se caracteriza por una diversidad ecolgica que no solamente incluye valles y serranas muy variadas, sino tambin zonas tropicales; stas ltimas utilizan cerca de la mitad de su superficie total (47%)28. nicamente el 5% de su territorio departamental es valle, y en dicho reducido espacio vive el 88% de la poblacin urbana departamental, ah se localiza la ciudad de Cochabamba. En la regin de los valles est Cochabamba, es la tercera ciudad integrante del Corredor Econmico, es un importante centro urbano de servicios, enclavado en una comarca agrcola, histricamente, y a diferencia de las otras dos ciudades antes mencionadas, ha generado un sistema de ciudades ms equilibrado. El origen valluno de sus migrantes y la recepcin de grandes contingentes de migrantes desde La Paz, El Alto, la regin de El Chaco, Sucre, Tarija y los espacios ms deprimidos del Norte de Potos.
27 Lase (Prado, 1993); tambin (Vargas, Mansilla y Justiniano,1991). 28 Vase Plan Regional de Desarrollo de Cochabamba 1984-1987, Direccin de Planificacin - CORDECO, Cochabamba.

Es evidente que la poblacin se desplaza en busca de mejores condiciones de vida y trabajo, de ah que se est concentrando la gente en aquellas regiones, que ofrecen directa o indirectamente mejores oportunidades. Esto parece acontecer en las inmensas planicies de las tierras bajas, donde las tasas de migracin neta son altas y positivas, en cambio en occidente son bajas y negativas, lo que significa que se ha convertido en espacio de expulsin demogrfica. Municipios segn rangos del ndice de Desarrollo Humano Se ha construido la tipologa de Desarrollo Humano Municipal con objeto de advertir la localizacin de los espacios del quehacer local, y de este modo evaluar de manera indirecta el desempeo de las secciones municipales, despus de 15 aos de iniciado el municipalismo en Bolivia, de ah que una simple inspeccin de datos nos permite demostrar que existen modificaciones en el tiempo, en algunos casos de ascenso y en otro de rezago y/o retroceso en los municipios, segn el IDH en el tiempo, situacin que presumiblemente explica mejoras en los logros del desarrollo humano gestados por algunos grupos ms que por otros y/o pone al descubierto la necesidad urgente de evaluacin crtica de los logros y rezagos segn montos de inversin recibidos y acciones realizadas en cada una de las secciones municipales, pero en especial de las ms grandes que son las que ms recursos reciben.

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Carmen Ledo Garca Mapa 3 Bolivia: tipologa del logro del desarrollo humano segn municipios, 2001-2005

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Fuente: Elaboracin propia, utilizando datos del PNUD 2001 y 2005 para la estimacin del IDH y un reprocesamiento del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001, INE, La Paz Bolivia.

Entre el ao 2001 y 2005 se da un incremento del nmero de municipios, que pasan de la categora de IDH medio-alto (0,70-0,77) con un total de seis municipios catalogados en dicho rango, en 2001 a 21 municipios en 2005; es efectivamente una notable mejora. En la segunda categora tambin hay una tendencia positiva y creciente, el rango intermedio flucta entre 0,60-0,69 y ha sido catalogada como municipios con IDH medio-medio; crecieron de 73 a 108 Municipios entre el 2001 y el 2005. En cambio, las secciones municipales con menores logros de IDH medio bajo y bajo han tenido un desempeo descendente. El nmero de municipios con IDH medio-bajo (0,50-0,59) tuvo un descenso de 167 en 2001 a 142 Municipios en 2005, y es similar el descenso de los municipios con IDH bajo, es decir (menor a 0,50) cae de 67 secciones municipales a 56 municipios entre el 2001 y el 2005 (Mapa 3).
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Hacia el ao 2001 nicamente seis secciones municipales haban logrado ascender al rango de municipios con IDH medio alto, como era de esperar, se trataba de las tres capitales de las metrpolis de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, seguidas de tres secciones municipales del departamento de Santa Cruz, Camiri que pertenece a la provincia cordillera, Montero perteneciente a la provincia Obispo Santisteban y Puerto Quijarro que es el municipio fronterizo con Brasil, que pertenece a la provincia Germn Bush. Se debe anotar que en Puerto Quijarro, se encuentra la zona central del Pantanal (una regin de humedal compartida por Bolivia, Brasil y Paraguay), en la frontera con Brasil frente a Corumb, a 640 km al Sudeste de Santa Cruz de la Sierra, en Bolivia; en esta provincia realiza actividades de gran envergadura una organizacin internacional de conservacin de la naturaleza como World Wide Fund for Nature (WWF)29, que ha permito generar acciones que han contribuido en lograr resultados de dinamizacin econmica que se ha traducido en una mayor representatividad de 15 secciones municipales con IDH medio alto para el ao 2005. Al analizar cada una de las secciones municipales con rango de IDH medio alto, resalta la primera posicin ocupada por el Municipio Capital de Cochabamba, y el ltimo lugar es ocupado por Municipio Tomas Fras de Potos. Se debe anotar que se mantienen las seis secciones municipales catalogadas con IDH medio alto en 2001, se aaden las capitales del Altiplano (Oruro y Potos), las capitales de la zona de los valles (Sucre y Tarija), y dos ciudades vecinas de la capital cochabambina, Quillacollo y Sacaba, que tambin forman parte de la Regin Metropolitana. En la regin de los llanos existe la mayor presencia de municipios con IDH medio alto, 13 de los 21 municipios y representan el 61%, entre los ms importantes estn: el municipio de San Juan de Yapacani perteneciente a la provincia Ichilo; la tercera seccin Robor perteneciente a la provincia Chiquitos; Portachuelo que es la primera seccin perteneciente a la provincia Sarah; Valle grande parte de la primera seccin de la provincia del mismo nombre; luego aparecen Surez y Carmen Rivero Torres, ambas pertenecen a la provincia Germn Bush. En el departamento
29 Vase en la pgina web: http://bolivia.panda.org/nuestro_trabajo/.../puerto_quijarro/

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del Beni estn la capital Trinidad y la primera seccin Magdalena perteneciente a la provincia Itenez; finalmente la capital de Pando Cobija que pertenece a la provincia Nicols Surez. En trminos demogrficos, la mitad de la poblacin total, y alrededor de tres cuartos de los habitantes estimados para 2010, viven en solo 21 municipios; otro de los aspectos que debe ser considerado para fines de la implementacin de acciones de apoyo, es que la presencia femenina se concentra en las 21 secciones municipales de IDH medio alto, y en las de bajo logro de desarrollo.
Cuadro 5 Bolivia. Rangos de ndice de Desarrollo Humano, segn sexo, 2001-2010
Rangos IDH Casos Medio - Alto Medio - Medio Medio - Bajo IDH Bajo Total Hombres 4 001 303 30,6 35,9 23,4 10,1 100,0 Mujeres 4 063 225 32,3 35,7 21,9 10,1 100,0 2001 8 064 528 31,4 35,8 22,7 10,1 100,0 Hombres 5 215 251 44,8 29,5 17,8 7,9 100,0 Mujeres 47,1 28,3 16,6 8,0 100,0 2010 46,0 28,9 17,2 7,9 100,0

5 258 020 10 473 271

Fuente: Elaboracin propia, utilizando la informacin de las estimaciones del IDH 2001 y 2005 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, 2009.

Segn datos del Censo 2001 alrededor de 716 mil ciudadanos bolivianos se encontraban con niveles de desarrollo humano bajo, datos similares a los constatados en varios pases africanos y algunos asiticos (Afganistn). El desarrollo econmico nacional se ha caracterizado por su baja aceleracin, su disparidad regional, sectorial e insuficiencia productiva. El modelo de acumulacin e insercin internacional de la economa boliviana se cimentaba en la existencia de enclaves extractivos que definieron una alta concentracin de la infraestructura y de los bienes de consumo colectivo a su alrededor (red de transportes, comunicaciones, centros de formacin profesional, saneamiento bsico), lo que limit considerablemente los es370

pacios de competitividad sistmica a disposicin de la actividad productiva en el pas. El modelo de libre mercado, vigente actualmente, hered del modelo anterior la baja aceleracin y la disparidad regional, sectorial e insuficiencia productiva, con la diferencia de una aguda concentracin de muy pocas empresas altamente competitivas, concentradas en el eje econmico La Paz-Cochabamba-Santa Cruz. Es de inters evaluar el progreso econmico del pas, ya que ello podr contribuir con la concepcin de escenarios de competitividad sistmica, que permitan una insercin internacional acorde con las exigencias del mercado internacional. Las diferencias demogrficas prevalecientes obedecen a desigualdades sociales que, a su vez, se derivan de la posicin que los individuos tienen en relacin con los medios de produccin. Ahora bien, se supone que la desigualdad de los grupos sociales, cuya existencia es posibilitada por los factores de la estructura productiva, es lo que conduce a diferentes pautas de comportamiento demogrfico, entre ellas, las relativas a los patrones de fecundidad, a la exposicin al riesgo de muerte y a la calidad de vida de los individuos. En consecuencia, las desigualdades econmicas regionales y los procesos de diferenciacin social, producen cambios en la distribucin espacial de la poblacin en la estructura productiva prevaleciente en las ciudades bolivianas. Estos cambios tienden a expresar el profundo deterioro de las condiciones de vida y reproduccin social de la mayor parte de la poblacin boliviana, tanto en el campo como en las ciudades. Es urgente la implementacin e integracin en el marco nacional de las polticas y programas de apoyo a la poblacin, a travs de mecanismos innovadores de informacin y comunicacin. Si se propone generar el bienestar de los habitantes, ello solo es posible a travs de la ampliacin de sus capacidades y oportunidades. Se requiere de una base productiva con una economa capaz de crecer sin poner en riesgo las oportunidades de las generaciones futuras, sin agotar los recursos naturales y el medio ambiente, con capacidad de traducir los logros econmicos en bienestar social e individual, la cantidad de recursos en calidad de vida; reduciendo las brechas generadas entre los espacios con una base moderna, versus los espacios rurales y urbano-marginales. Adems, ser necesario construir una cultura que admita las diferencias, que valorice la equidad y la solidaridad de gnero, generacional y la sostenibilidad ambiental.
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El crecimiento poblacional, y en especial el crecimiento urbano, plantean difciles desafos de poltica, ya que no es posible reducir la brecha del dficit debido al acelerado crecimiento de la poblacin, situacin que necesariamente se debe enfrentar antes que los problemas se tornen crticos. Las soluciones a veces tardan varios aos en concretarse, y si se espera hasta que los problemas se agudicen, podra existir el peligro de que se generen situaciones inmanejables. Las modificaciones de la estructura productiva y los cambios econmicos tanto en las zonas rurales como en las urbanas, estn generando una nueva forma de redistribucin de la poblacin y de oportunidades de empleo. La falta de conocimiento de stas modalidades de distribucin y redistribucin espacial de la poblacin constituyen un serio impedimento para el diseo de planes, programas y proyectos, as como para la mejor comprensin de los determinantes y las consecuencias del proceso migratorio. La denominada media luna, que es uno de los nodos de mayor conflicto en Bolivia, tiene su centro de poder localizado en la ciudad de Santa Cruz. Dicha ciudad ha tenido una dinmica de crecimiento muy peculiar, de hecho, su historia moderna se inicia en 1952, gracias al beneficio de las reformas estructurales econmicas, sociales y polticas que se constituyeron en un poderoso instrumento para el crecimiento agrcola de tipo capitalista, y bajo una intensa promocin desde el aparato del Estado se gener la agroindustria del Oriente, donde se concentr y polariz el apoyo tcnico y financiero estatal e internacional. Factores importantes en este proceso fueron: el trasiego de excedentes estatales producidos en las zonas mineras del Altiplano, el incremento de las regalas petroleras resultado del aumento de la produccin petrolera y aumento de precios a raz de la crisis energtica internacional, el flujo del grueso de los recursos obtenidos a travs del endeudamiento externo, el desarrollo agroindustrial de Santa Cruz impulsado por la dictadura del gobierno de Banzer y la favorable coyuntura internacional de precios del algodn, entre otros, determinaron que hoy Santa cruz se constituya en una ciudad global intermedia, dentro de la red latinoamericana de nodos producto de la globalizacin(Prado, 1999: 4-6). En consecuencia, se puede sintetizar diciendo que el Oriente boliviano existe hoy gracias al aporte del Occidente. A pesar que se torna visible
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la ampliacin de las brechas entre las regiones del Occidente y del Oriente boliviano: en Occidente existe concentracin de los ingresos en pocas manos, bajos niveles de desarrollo humano, huellas del dao ambiental producido por la expoliacin de los minerales y que ha generado un paisaje de despojo; en dicho territorio se ubican poblaciones fantasmas o en proceso de serlo, maquinarias, instalaciones y equipos herrumbrados, obsoletos y un ejrcito de hombres y mujeres que deambulan por el pas buscando mejores oportunidades para la sobrevivencia, este es el caso de las ciudades localizadas en los alrededores de Catavi, Llallagua, Siglo XX, Unca, entre otros. Por ello es de urgencia que se implante en Bolivia un espacio de superacin de los conflictos, se requiere construir espacios de convivencia a travs de alianzas proactivas que permitan colocar en el primer plano la bsqueda de justicia social y equidad para toda la poblacin boliviana. Los resultados de 15 aos de descentralizacin no son alentadores, de ah que se considere necesario profundizar la descentralizacin con un espritu humanista y participativo, que coloque las demandas de los ciudadanos en el centro de las tareas municipales. Acciones que podrn desarrollarse de manera diferenciada en cada una de las regiones ecolgicas, y dentro de ellas, entre las ciudades de mayor tamao, los centros urbanos intermedios, los centros urbanos menores y las zonas rurales. En cada uno de estos contextos, ser de inters realizar el fortalecimiento de las relaciones entre la sociedad civil y el gobierno local (governance30). Para dicho cometido se debe garantizar una gestin urbana/rural eficiente, tcnica, con carrera funcionaria, despartidizada, participativa, concertadora, transparente y con visin de futuro. El compromiso compartido del municipio y la sociedad civil es la bsqueda de soluciones a los problemas estructurales; implica dejar de lado el accionar del corto plazo. Se propone la institucionalizacin de objetivos y polticas del municipio (involucrando a todos los niveles: distrital, vecinal, local, provincial). Estas polticas deben ser asumidas por un estado capaz de pensar y actuar de manera coherente, sin poner barreras de tipo jurdico entre hombres ni mujeres, lo que supone haber superado la
30 Mirar: http://europa.eu.int/comm/translation/bulletins/puntoycoma/65/index.htm

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competencia entre niveles partidarios y de tipo electoralista, por lo tanto, el oportunismo usual de los alcaldes de turno. La sociedad boliviana desea participar ms activamente en las grandes definiciones del pas, en el manejo de su vida cotidiana y en la fiscalizacin de las instituciones, haciendo que las inversiones respondan al tipo de pas que entre todos queremos construir. Sin embargo, el desconcierto y la falta de credibilidad ha determinado que los habitantes rurales y de los barrios marginales no se sienten involucrados, porque desconocen en muchos casos las potencialidades de ser ciudadano. Temas como: servicios bsicos, medio ambiente, trfico, vivienda, salud y otros solo cambiaran mediante una mayor conciencia ciudadana. De ah que se deba profundizar la descentralizacin poltica, financiera y administrativa con el concurso de diversos actores sociales y polticos e institucionales, en miras a la construccin de una Bolivia de futuro que elimine el clientelismo y las acciones prebendales de su gestin del desarrollo, es una tarea primordial. La participacin no se crea ni se inventa, es posible promoverla a travs de la transparencia de las acciones municipales, que podra generar las bases de acercamiento del municipio a los ciudadanos. Informando no solo acerca de los deberes, sino tambin de sus derechos; fortaleciendo las casas municipales descentralizadas, ello significara un impacto de credibilidad ante las instancias del poder local, lo que supone que se reconozca la multiplicidad de los participantes y toda la red de fuerzas sociales, alianzas y polticas existentes, y que se mejore la transparencia de las decisiones y la rendicin de cuentas de los funcionarios municipales; adems significa modificar la actitud en el manejo del poder, desde una gestin verticalista o clientelista, a una gestin estratgica fundada sobre un compromiso democrticamente compartido entre los distintos sectores sociales, y los diferentes, y a veces conflictivos, intereses. La descentralizacin abre las puertas para que los ciudadanos puedan participar en las decisiones sobre cmo aprovechar sustentablemente sus recursos, en cunto gravarse y para qu destinar estos aportes; no solo se incentivara la participacin sino sta se convertira en un factor fundamental para que los recursos sean aplicados con eficiencia. Es importante buscar metodologas que eviten el sesgo en el momento de la toma de decisiones, lamentablemente han proliferado sistemas de recoleccin de infor374

macin peligrosas, a travs del FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas), ya que los niveles de manipulacin en situaciones de sesgo poltico partidario son muy grandes, por ello es que se propone utilizar modelos robustos que eviten la manipulacin de los resultados31. En este contexto, la descentralizacin poltica y la participacin ciudadana estaran dirigidas a crear las condiciones para el desarrollo territorial sustentable y a modificar las acciones oportunamente en funcin de los resultados de la evaluacin, y que quienes ahora se encuentran marginados puedan mejorar por s mismos sus propias condiciones de vida. En efecto, profundizar la descentralizacin, en el sentido propuesto, permitira viabilizar una poltica social y econmica fincada en la creacin del empleo productivo y el mejoramiento de las condiciones del hbitat. Para viabilizar la eficiencia y la participacin ciudadana sera necesario: (i) descentralizar polticamente los distritos municipales; (ii) incentivar la asociacin de los distritos circundantes en proyectos de gran envergadura, (iii) incentivar la capacidad de autogestin de la sociedad civil. Adems de viabilizar el desarrollo territorial, este reordenamiento permitira contar con la estructura administrativa para descentralizar operativamente la provisin de los servicios sociales. Durante los dos ltimos aos se ha exacerbado en Bolivia el sentimiento de la diferencia, se han enarbolado banderas de defensa de las ciudades y de los espacios de grupos de lite, sin una reflexin del drama que han vivido y an siguen viviendo grandes grupos humanos que histricamente han sido excluidos y marginados. Efectivamente, se vive en Bolivia una etapa de mucha incertidumbre e inseguridad, a la que se suman sentimientos de desarraigo extremadamente peligrosos, debido a la ausencia de debate o, mejor sera decir, un dilogo entre sordos, donde cada grupo quiere imponer su parecer y/o su dominio.

31 En la actualidad existe un gran nmero de metodologas exitosas que coadyuvan a reconstruir escenarios ms prximos a la realidad y, por ende, aplicables a la bsqueda de los elementos que permitan la toma de decisiones de manera gil y eficiente.

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Competencias municipales El 10 de enero de 1985 se promulg la Ley Orgnica de Municipalidades, esta ley reconoce a la municipalidad como gobierno local y autnomo representativo de los vecinos que habitan en un territorio delimitado, con un patrimonio pblico propio y cuyo objetivo es satisfacer las necesidades de la comunidad. En este sentido, le corresponde planificar y efectivizar toda gestin tcnica, administrativa, jurdica, econmica, financiera, cultural y social(Artculo 2, inciso C). Se introdujo la eleccin directa del Consejo Municipal, de cuyo seno es elegida la autoridad edilicia. Es a partir de este momento que el juego de intereses polticos cumplieron una funcin preponderante, claro est que las acciones prebendales crecieron ms. En 1987 se implement el Proyecto de Fortalecimiento Municipal orientado a la modernizacin y racionalizacin de la municipalidad. Este proyecto se divida en cuatro programas: a) de reorganizacin administrativa, que comprenda la descentralizacin y desconcentracin operativa, la creacin de una red de informacin y sistematizacin de la Alcalda y el fortalecimiento del gobierno comunal; b) de administracin de personal y capacitacin, que inclua reduccin de personal y programas de capacitacin general; c) de fortalecimiento de la administracin financiera, que abarcaba un programa de aumento de las recaudaciones, un diseo de administracin financiera, la formulacin presupuestaria y un inventario de los bienes municipales, y d) de catastro multifinalitario y multiusuario, cuyo objetivo fundamental era la actualizacin del catastro, ya que de dichas acciones podran derivarse mejores montos de ingresos propios. En lneas generales, estas orientaciones se mantuvieron en las gestiones posteriores, con una impronta ms culturalista y democratizadora en cuanto a la relacin del municipio con la poblacin. Con la Ley de Participacin Popular promulgada en 1994, el Municipio se extiende al rea rural, se le transfieren ms responsabilidades pblicas y se estipulan mecanismos especficos de participacin ciudadana. A los municipios se han asignado las responsabilidades de dotacin y mantenimiento de la infraestructura fsica de los servicios pblicos de salud (en especial en lo que respecta a hospitales de segundo y tercer nivel,
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hospitales de distrito, centros de salud de rea y puestos sanitarios); educacin (establecimientos educativos pblicos de los ciclos inicial, primario y secundario); cultura (casas de cultura, bibliotecas, museos, etc.); deportes (campos deportivos y complejos polifuncionales); caminos secundarios y vecinales; y la provisin de infraestructura de micro riego. La transferencia de competencias y responsabilidades que ha acompaado al proceso de descentralizacin, transform al municipio en el actor primario de la poltica rural/urbana, es el encargado de asumir un rol central en la definicin de la estrategia para el desarrollo local. Sin embargo, debido a que en los casos de los servicios de salud y educacin se mantuvo la contratacin de los recursos humanos en su carcter centralizado, no se ha permitido que el municipio se constituya en el gestor del capital humano para atacar las causas estructurales de la exclusin y vulnerabilidad, lamentablemente, las acciones que se estn desarrollando en este campo son de tipo paliativo; se destinaron los fondos para el desayuno escolar y refaccin de establecimientos, sin ingresar al mandato que se esgrime de la descentralizacin, en formar un capital humano con oportunidad de acceso al conocimiento y a la informacin, acciones que son de largo plazo y, por lo tanto, no pueden ser postergadas. De esta forma, la transferencia de la provisin de infraestructura bsica tendra que ser restringida a las zonas rurales, y en las ciudades, en los barrios de las periferias urbanas, como una poltica de emergencia, ya que all se encuentra la demanda insatisfecha. Si existe la voluntad poltica de asumir este reto, se podra mitigar la presencia de causas de muertes evitables y de severos niveles de insatisfaccin de las necesidades bsicas, por ello sera crucial que se aproveche la capacidad organizativa de la poblacin para, conjuntamente con el Municipio, hacer frente a sus insatisfacciones. Pero se requiere de eficiencia de la gestin pblica y transparencia de las acciones para concitar la participacin ciudadana. Si bien existe la intensin de descentralizar el poder, uno de los cuellos de botella ha sido que el gobierno nacional sigue definiendo las normativas de las polticas y de la administracin del personal lo que, sin lugar a dudas, se convierte en un impedimento del logro de metas propuestas. En situaciones de recursos escasos, el gasto pblico debera ser definido sobre la base de las demandas sentidas, a travs de acciones concerta377

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das entre las instituciones pblicas y privadas, y las instancias del poder local, para la bsqueda conjunta de recursos propios o financiamientos a la cooperacin internacional, como un mecanismo de lucha contra la exclusin social. En este proceso, el municipio podra constituirse como el facilitador de la asignacin de los aportes locales y los recursos provenientes de un sistema de redistribucin territorial, as como en el que canalice los aportes de la cooperacin internacional. Se debera comenzar con la modificacin de los sistemas de asignacin de recursos econmicos y patrocinar un sistema de redistribucin de las inversiones. A fin de asegurar la equidad, las transferencias territoriales tendran que ser proporcionales al diagnstico de necesidades urgentes de cada municipio, incluyendo en los respectivos aportes no solo los impuestos sino aquellas contribuciones que los ciudadanos realizan a sus organizaciones de base, en trabajo, materiales, cuotas, entre otras. Uno de los aspectos de mayor relevancia es que con la denominacin de coparticipacin se distribuye el veinte por ciento de los recursos originados por la recaudacin de tributos nacionales de Renta Interna y Renta Aduanera, para su posterior distribucin entre los 311 municipios existentes en 1994, 327 en 2001 y que 337 en 2010. La distribucin de estos recursos est en funcin al tamao poblacional de cada jurisdiccin territorial municipal (recursos de coparticipacin). Adicionalmente, las atribuciones de recaudacin y gasto de los impuestos sobre propiedad rural, inmuebles urbanos y vehculos automotores pasan a ser exclusivamente de dominio municipal (recursos propios). La mayor participacin de los ciudadanos en la planificacin fue el eslogan que se manej para entender la presencia de las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) en la decisin del gasto pblico local, as como en la fiscalizacin y control de las acciones. Para ello, se estableci el reconocimiento de la personalidad jurdica de las comunidades indgenas y campesinas del rea rural y de las juntas vecinales en el rea urbana. Finalmente, se asignaron las mismas responsabilidades y derechos sobre las acciones locales. (Ley 1 551, Captulo II). Efectivamente, las reglas y normativas son claras en las competencias de los espacios del desarrollo local, sin embargo, resulta ilustrativo analizar las competencias municipales con el proceso global de planificacin
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en el que se halla inmerso ya que, con base en las reformas y transformaciones en el modelo de gestin gubernamental y jurisdiccional, se ha configurado la planificacin como: primero, un proceso participativo, que involucra a los actores de la sociedad en todos los niveles (nacional, departamental y municipal), en todas las fases y etapas del proceso de planificacin. Segundo, un proceso descentralizado, porque ya no se la realiza nicamente desde un nivel central de gobierno, sino que ahora es un proceso que involucra a las prefecturas en el nivel departamental y a cada uno de los gobiernos municipales. Se asienta en un principio de subsidiariedad, asignando un modo de distribucin de competencias polticas o de poder entre la administracin central, las prefecturas, los gobiernos municipales, para que cada uno elabore su plan de desarrollo en el mbito de su jurisdiccin territorial y competencias. Y tercero, un proceso integral interrelacionando las variables econmica, social, ambiental y poltica, para motorizar el desarrollo sostenible. Se asienta en un principio de equidad, para asegurar que los planes y programas de desarrollo expresen una mejor correlacin de la diversidad social (actores sociales) y territorial (niveles), en el proceso de toma de decisiones, acceso a recursos, etc. Se asienta en un principio de eficiencia, buscando optimizar el uso de los recursos de los planes, programas y proyectos. Bolivia se estructuraba administrativamente en tres niveles: nacional, departamental y municipal, cada uno tiene determinadas competencias que se vinculan a la planificacin mediante el Sistema Nacional de Planificacin (SISPLAN)32, y mediante ste se ejercen mecanismos de gestin del territorio nacional, es decir, es un orden de toma de decisiones y cumplimiento de las leyes y normativas sobre aspectos fsicos, econmicos, sociales, polticos, medio ambientales, entre otros. Una apretada resea de cada nivel se presenta a continuacin: Administracin Nacional.- Comprenda un conjunto de rganos administrativos que integraban el Poder Ejecutivo o gobierno central, ejerci32 El SISPLAN es un conjunto de procesos que se expresa en normas y procedimientos de cumplimiento general de orden poltico, tcnico y administrativo, que establece la forma y los mecanismos de participacin de los diferentes niveles, para la asignacin de recursos y definicin de polticas de desarrollo. Sistema Nacional de Planificacin: Normas Bsicas Ministerio de Hacienda. Vase (Ledo y Delgado, 2006).

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Carmen Ledo Garca

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tando jurisdiccin y competencia en todo el Estado. La administracin pblica definida como el conjunto de rganos que ejecutan actividades por medio de las cuales el Estado logra sus fines y objetivos. Su mandato es el cumplimiento de las polticas pblicas. Administracin Departamental.- La administracin departamental est constituida por los organismos y unidades administrativas departamentales a cargo de las Prefecturas, y por rganos desconcentrados sujetos a un rgimen jurdico espacial. En el marco de la Participacin Popular se promulga la Ley 1 654 de Descentralizacin Administrativa, el 28 de julio de 1995, a travs de la cual se establece una estructura descentralizada de gobierno, redimensionando las prefecturas departamentales al dotarlas de capacidad tcnica y operativa (Dory y Manzano, 2000: 29), transfirindoles adems recursos econmicos, infraestructura y recursos humanos de las excorporaciones (Corporaciones Regionales de Desarrollo), junto a la delegacin de atribuciones de carcter tcnico administrativo, crendose las reas de Desarrollo Econmico, Desarrollo Sostenible, Desarrollo Humano y una Secretara de Participacin Popular. El propsito fue mejorar y perfeccionar la administracin pblica en el pas, manteniendo el sistema poltico unitario del Estado. Prefectura.- Hasta hace poco constitua la representacin del Poder Ejecutivo en cada Departamento33, pues el prefecto era designado por el presidente de la Repblica, sin embargo, a partir del 2005 el prefecto ser elegido directamente por la poblacin va elecciones democrticas. La Prefectura es la institucin responsable de la administracin departamental y su estructura est definida por el Decreto Supremo N. 25 060. Entre sus principales atribuciones estn las siguientes: mantener el orden interno en el Departamento; administrar los recursos econmicos y financieros y los bienes de dominio y uso departamental; designar a los subprefectos en las provincias; formular y ejecutar proyectos de inversin pblica; administrar y controlar los servicios de asistencia social, cultura, deportes, agropecuarios, de caminos; promover la participacin popular y canalizar los requerimientos de las organizaciones indgenas, etc.
33 Bolivia se divide polticamente en nueve Departamentos: La Paz, Cochabamba, Santa Cruz, Oruro, Chuquisaca, Potos, Beni, Pando y Tarija.

Consejo Departamental.- Es el rgano de fiscalizacin encargado de aprobar el presupuesto, los proyectos y Planes Departamentales de Desarrollo, as como controlar todas las actividades prefecturales que no sean privativas del prefecto o del gobierno central. Administracin Local.- Difiere de la administracin departamental no solo por tener un mbito de accin ms reducido desde el punto de vista territorial, sino por las funciones que cumple. La jurisdiccin y competencia de las administraciones locales corresponden especficamente a las municipalidades que reciben la denominacin de gobiernos locales con autonoma de gestin. Municipio.- Es la unidad territorial y poblacional, poltica y administrativamente organizada dentro de los lmites de una seccin de provincia. Segn la Ley de Municipalidades, el municipio es la base del ordenamiento territorial del Estado unitario y democrtico de Bolivia. No debe confundirse con la Municipalidad, ni con el gobierno municipal, que es la autoridad mxima con jurisdiccin y competencia representada por el Concejo Municipal y el alcalde.

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Carmen Ledo Garca Mapa 4 Bolivia, divisin poltica administrativa, 2010

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Fuente: CEPLAG, 2010.

Gobierno Municipal.- Es la autoridad encargada de gobernar y administrar el municipio con el fin principal de planificar y promover el desarrollo humano sostenible, equitativo y participativo del municipio. Est conformado por el Concejo Municipal y el alcalde, elegidos en las elecciones municipales. Tiene las siguientes atribuciones: desarrollo humano sostenible; infraestructura; administracin y finanzas; defensa del consumidor y servicios.
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Concejo Municipal.- Es la mxima autoridad del gobierno municipal. Es el rgano deliberante, representativo, normativo y fiscalizador de la gestin municipal. El concepto encierra todas las caractersticas que tipifican al cuerpo colegiado dentro de la estructura del gobierno municipal. Alcalda.- Es el despacho y las oficinas del titular del rgano ejecutivo del gobierno municipal (alcalde que desde el 2009 se elige directamente con voto), que se halla conformado en su estructura constitutiva por un rgano deliberante y otro de naturaleza esencialmente ejecutiva. El proceso de planificacin local contempla a toda la poblacin, a travs de sus organizaciones territoriales de base, como actores potenciales del diseo y gestin de su propio desarrollo. El marco legal bsico se encuentra en la Ley 1 551 del 20 abril de 1994, y se consolida en la Norma de Planificacin Participativa Municipal emanada en la Resolucin Suprema N. 216 961 del 14 de marzo de 1997. En esta resolucin se establecen los lineamientos esenciales del sistema de planificacin local, que se pueden resumir en: el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), que es la base y pilar fundamental del proceso de planificacin y que se constituye en el resumen de la demanda social local priorizada. Est constituido por el diagnstico, la visin estratgica y la programacin quinquenal o de mediano plazo. En el PDM se deben integrar y articular las propuestas distritales, cantonales, comunales, vecinales, etc. Luego, en la elaboracin de la propuesta se debe incluir a toda la poblacin, a travs de los representantes de las Organizaciones Territoriales de Base, Asociaciones Comunitarias y del Comit de Vigilancia. La base de la metodologa mnima para la elaboracin del PDM est en las guas metodolgicas elaboradas por la Secretara de Participacin Popular, ahora Viceministerio. En la elaboracin del PDM se articulan, entre otros, los siguientes insumos: 1) Plan Nacional de Desarrollo Econmico. 2) Estrategias polticas, programas y proyectos nacionales, sectoriales o temticos. 3) Plan de Desarrollo Departamental. 4) Planes departamentales y municipales de ordenamiento territorial y 5) PDMs de los municipios vecinos. Una vez elaborado el PDM como instrumento de planificacin de largo plazo, se elabora un diagnstico municipal y se formula la estrategia de desarrollo.
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Sobre la base de estos elementos se elabora el Programa de Operaciones Anuales (POA). La programacin de operaciones anuales hace efectiva necesariamente las prioridades y proyectos contenidos en el PDM, y se elabora en el marco de las normas bsicas del sistema de programacin de operaciones. El Comit de Vigilancia, que est constituido por representantes de las organizaciones territoriales de base. Tiene la responsabilidad de hacer el seguimiento al Programa de Operaciones Anuales. El alcalde debe rendir informes peridicos para tal efecto. Finalmente, el acceso a los recursos de contraparte provenientes de los fondos y programas nacionales estar sujeto al cumplimiento estricto de esta norma. Las denuncias de los Comits de Vigilancia han determinado, en muchos casos, la congelacin de los fondos municipales. La relacin entre las definiciones del marco legal y la arquitectura institucional, con la realidad de los municipios, es dbil. No se pueden alcanzar muchos de los objetivos que se definen en este marco legal e institucional. En lo que respecta al proceso de planificacin participativa, se evidencian debilidades en la capacidad local: la ausencia de Planes de Desarrollo Municipal, y si los hay, existe mucha dificultad en dar los lineamientos necesarios para las asignaciones de recursos a los municipios. Los municipios carecen todava de una prctica de planificacin participativa de tipo estratgico que les sirva de apoyo en la asignacin de recursos con una visin de largo plazo. Frecuentemente, la participacin ciudadana en la elaboracin tanto de Planes de Desarrollo Municipales, como de Programas de Operaciones Anuales es dbil34. Algunos municipios elaboran POAs confidenciales amparados en presiones de autoridades del gobierno central35. Sin embargo, la tendencia va hacia la institucionalizacin de procesos participativos en varios municipios, lo cual es un aspecto a destacar. La planificacin participativa ha sido interpretada en muchos casos como una simple recoleccin de demandas puntuales, y una enumeracin de las emergencias cotidianas de la poblacin. En el caso de las ciudades
34 Mayor detalle se presenta en Viceministerio de Participacin Popular (1998). 35 Estos casos se dieron sobre todo en los aos 1995 y 1996.

mayores, los problemas urbanos ms importantes no han sido incluidos en los planes operativos, precisamente por el nfasis en la incorporacin de la demanda micro. Las nuevas orientaciones a los consultores para la planificacin urbana estn en etapa de definicin. En resumen, el marco legal abre las puertas a mecanismos diseados para lograr un acercamiento a la demanda social, pero no se logra un fortalecimiento paralelo de la capacidad local de los municipios, al menos en los primeros aos. Entonces, la habilidad para articular la demanda social con la oferta local de financiamiento en la gestin del espacio socio-territorial est en duda en la mayora de ellos. Este es un campo importante para las innovaciones e iniciativas creativas desarrolladas para resolver los problemas. La herencia del pasado trasmite al presente serias falencias en aspectos tcnicos y organizativos, en el manejo de sus recursos sociales y culturales, y en la gestin de su espacio socio-territorial. Sin embargo, se han logrado interesantes experiencias de identidad territorial a nivel distrital urbano. La ausencia de personal capacitado es evidente, y ello influye negativamente en la calidad de los planes de gobiernos locales y en la gestin de los recursos con que cuentan. La transferencia de competencias y responsabilidades que acompaa el proceso de descentralizacin transforma al municipio en el actor primario de la poltica urbana y rural, de ah que deba asumir un rol central en la definicin de la estrategia para el desarrollo local y de los asentamientos humanos. Este nuevo rol implica establecer los rumbos para el futuro de la organizacin del territorio. En una perspectiva de desarrollo centrado en las capacidades y posibilidades locales, el municipio ya no puede seguir con intervenciones puntuales en respuesta a las emergencias de corto plazo. La construccin de la imagen objetivo representa el punto clave del pasaje desde un rol puramente administrativo, al de un municipio con la responsabilidad de gobernar y progresar en acciones de largo aliento. Las reformas estructurales, la participacin popular y descentralizacin dieron mayor poder a los gobiernos locales en la asignacin de recursos pblicos para el rea social, especialmente para la inversin en infraestructura social, pero se mantiene centralizado el financiamiento y el rgimen de remuneraciones de los recursos humanos. En realidad, se ha
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Los municipios bolivianos: una aproximacin

producido una descentralizacin poltica del gasto; lo relevante para poder concitar el inters de los ciudadanos a ser involucrados en la gestin pblica es la participacin democrtica en las decisiones sobre gasto y, simultneamente, sobre los aportes que les correspondera realizar para viabilizar dicho gasto. La posibilidad de introducir tal tipo de participacin actualmente resulta limitada, principalmente por las decisiones verticales del alcalde, y por la presencia de militancia poltica entre los dirigentes de las juntas vecinales, que impiden que la voz de sus representados llegue a las esferas del poder local, atentando contra el principio bsico de la libertad ciudadana y los derechos humanos. No es posible garantizar el desarrollo local con la mentalidad que se ha tenido hasta el presente, el estilo prebendal y la actitud clientelar de los representantes municipales impide visualizar con transparencia las decisiones finales. Se siguen reproduciendo los errores del pasado, dejando de lado las obras de gran trascendencia al olvido. Se debe buscar el concurso de profesionales, tcnicos y pobladores que puedan libremente ingresar en los puestos municipales, a partir del concurso de mritos y por su honradez, idoneidad y capacidad y no por el color poltico. Una reforma en los sistemas redistributivos significara, sin duda, un esfuerzo mayor, no solamente en trminos institucionales, sino de disponibilidades de recursos, que podran ser apalancados con los recursos de la cooperacin internacional. De esta manera, el desarrollo territorial sustentable sera incumbencia de los distintos niveles del Estado, que articularan las iniciativas y los esfuerzos de los ciudadanos, y que se canalizaran directamente y a travs de sus representantes y organizaciones. En las ciudades, particularmente en las de mayor tamao, existe un explosivo crecimiento del rea urbanizable, hecho realizado en el marco de ausencia de planificacin, carente de control y con una constante marginacin de los pobladores de las periferias urbanas, factores que provocaron consecuencias graves en trminos cuantitativos (altos niveles de dficit de servicios bsicos) y cualitativos (degradacin ambiental y exclusin social). Es fundamental establecer mecanismos que permitan expandir los alcances de la participacin popular y de la redistribucin de los recursos pblicos, hacia los espacios municipales ms deprimidos, de manera que se evite que los recursos se concentren solo en los espacios de los grupos
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de mayor poder econmico. Es necesario estandarizar los criterios de asignacin, transparentes y progresivos, que aseguren una adecuada distribucin de los recursos pblicos en funcin de las necesidades emergentes, as como una efectiva participacin de las organizaciones barriales en las actividades de planificacin del desarrollo local y del control social. Para cumplir con este objetivo, es necesario realizar algunas adecuaciones en las estructuras institucionales vigentes, y otorgar mecanismos efectivos de rendicin de cuentas (accountability), as como los incentivos correctos para lograr una eficiente y transparente administracin de los programas de reduccin de la pobreza; para ello, se debe considerar la participacin y transparencia (accountability) en la adopcin de decisiones y la rendicin de cuentas sobre el empleo de los recursos. Financiamiento municipal: fuentes principales y normas La Ley de Participacin Popular, Ley de Descentralizacin Administrativa y Ley de Inversin Pblica definen los mecanismos e instrumentos que tienen los municipios en materia de financiamiento de la inversin. Son cuatro las grandes fuentes de recursos financieros para los municipios: en primer lugar, los que provienen de los recursos del tesoro; se trata de fondos que son administrados por el gobierno central y transferidos a instituciones de su dependencia, y al Fondo de Compensacin, creado por la Ley de Participacin Popular 1 551, y los municipios acceden a estos fondos en la modalidad de cofinanciamiento. Una segunda fuente son los denominados recursos especficos de las entidades pblicas, se trata de recursos que son administrados y percibidos por las entidades pblicas, tales como los de la co participacin tributaria definidos por la Ley de Participacin Popular, y aquellos fondos considerados como recursos propios; stos ltimos se obtienen a travs de los impuestos a la propiedad de bienes, a la transferencia de inmuebles y vehculos, a las tasas por la prestacin de servicios pblicos y patentes a los municipios. Tambin los gobiernos municipales disponen de la transferencia del 20% de la renta nacional coparticipable, sobre la base de criterios de reparto per cpita.
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Los municipios bolivianos: una aproximacin

Una tercera fuente son los recursos externos, que el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) contrata de instituciones de financiamiento externo y de la cooperacin internacional. Este tipo de recursos tiene dos modalidades: la de crdito y la de donacin. La primera modalidad ofrece recursos canalizados a travs de los Fondos de Inversin y Desarrollo, y que generalmente son financiados por organismos multilaterales, como el BM, BID, etc. La segunda modalidad es otorgada directamente a los municipios por agencias bilaterales (GTZ, ASDI, etc.). Finalmente, la cuarta modalidad, otros recursos, que son recursos provenientes de la comunidad, ONGs o instituciones privadas que apoyan al municipio en sus distintas inversiones en la modalidad de cofinanciamiento. Por disposiciones emanadas por las leyes de descentralizacin administrativa y la de participacin popular, la inversin directa municipal es ejecutada por cada gobierno municipal, con los ingresos municipales que tienen como fuente de financiamiento la coparticipacin tributaria, recursos propios (venta y prestacin de servicios) y del alivio de la deuda de pases pobres altamente endeudados (HIPC II), aprobados por sus Concejos Municipales y que se encuentran registrados en los presupuestos municipales. Desde el ao 2006, una fuente importante de financiamiento lo constituye el Impuesto Directo a Hidrocarburos (IDH), se anota de manera sinttica las siguientes fuentes de financiamiento autorizadas: 1) veinte por ciento de los recursos recaudados por tributos en Bolivia sern entregados a cada municipio, segn su nmero de habitantes. Esta fuente de recursos ha recibido la denominacin de Recursos de Coparticipacin tributaria; 2) renta presunta de propietarios de bienes, cobrados por cada Alcalda bajo la forma de: Impuesto a la Propiedad Rural (IRPPB), Impuesto a los Inmuebles Urbanos (IRPPB), Impuesto sobre Vehculos Automotores Motonaves y Aeronaves (IRPPB); 3) patentes y tasas establecidas por ordenanza municipal; 4) Impuesto Municipal a las transferencias de inmuebles y vehculos, automotores y el Impuesto al Consumo Especfico a la chicha de maz; 5) ingresos municipales resultantes de la asignacin del porcentaje de los ingresos departamentales recibidos por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos. Hasta donde los datos permiten observar, la asignacin presupuestaria tiene que ver con la otorgacin de permisos a los gobiernos municipales
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de generacin de ingresos propios a partir de tasas y mecanismos tributarios aplicados sobre la propiedad y el consumo, lo que les podra permitir la independencia en la gestin de sus recursos. Si bien es cierto que hay una relativa independencia financiera, se puede advertir que aun los municipios estn en franca situacin de dependencia del poder central. Es evidente que el proceso de descentralizacin administrativa debera permitir la descentralizacin fiscal financiera36. Hay varios problemas, uno derivado de la Ley Orgnica de Municipalidades que claramente reglamenta los recursos de la coparticipacin tributaria. Establece que el 90% de los recursos de coparticipacin deben ser destinados a la inversin social o productiva, sin ninguna restriccin intersectorial, y que solo el resto podr ser utilizado en forma de gasto corriente; es elocuente que las pugnas de algunos gobiernos municipales consiguieron que para el ao 1996 se reduzca dicho umbral al 85% (Ley N. 1 702 de 17 de julio de 1996), pero se ha dejado abierto el destino de los recursos propios, los que generalmente se destinan a los gastos operativos y de personal, as como a las obras de infraestructura y desarrollo urbano. Estos recursos, son muy difcilmente fiscalizables; su programacin y orientacin queda en las manos del alcalde, y sobre ello no existe un mecanismo de control y seguimiento de las organizaciones sociales. Uno de los problemas ms serios de los municipios pequeos y los creados alrededor del ao 1994, es su reducida capacidad tcnica tributaria, lo que podra repercutir en su capacidad de gasto, es decir, uno de los elementos que debe ser garantizado ha sido la capacidad fiscal, que es una caracterstica fundamental que los modelos de descentralizacin deben poseer para su sostenibilidad. Por otra parte, esta estructura de financiamiento resuelve parcialmente las demandas de inversin, por ello, se tienen abiertas las puertas a iniciativas que obliguen a utilizar recursos externos para enfrentar, de manera adecuada, las responsabilidades locales. El proceso de descentralizacin de los ltimos aos, con La Ley de Participacin y de Descentralizacin Administrativa, se propuso entre sus objetivos una asignacin ms eficiente a favor de las demandas de la sociedad civil. Para lograrlo, introdujo mecanismos financieros orientados a
36 (Aghn, 1997).

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Los municipios bolivianos: una aproximacin

reducir las amplias brechas existentes entre regiones: la co participacin tributaria, los ingresos por recursos propios y el fondo compensatorio departamental, mecanismos que deberan jugar un papel primordial en este sentido. Aunque estas reformas introdujeron cambios drsticos en el proceso de inversin, no cerraron las disparidades regionales. Un resultado fue el incremento en trminos per cpita de los recursos regionales en departamentos histricamente pobres, en lugares como Potos, Pando y Beni, y la disminucin, en otros casos, como en La Paz y Santa Cruz. Sin embargo, las ciudades ms grandes aumentaron ms rpidamente que el resto de los recursos propios, y en trminos de recursos, las tres grandes metrpolis del pas fueron las principales beneficiarias de la Ley de Participacin Popular. Para el mbito municipal, el Ministerio de Hacienda contaba con informacin segn proyectos de inversin pblica, los que se ejecutaban a travs de los Fondos de Inversin y Desarrollo, el Programa Nacional de Riego, el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) y otros de caractersticas anlogas, adems del co financiamiento transferido por entidades del gobierno central y/o Prefecturas de Departamento. Si bien la norma legal establecida por el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) exiga la creacin de un instrumento a nivel de prefecturas para que efecte el seguimiento fsico y financiero de los proyectos bajo su administracin, no se conoce si stos fueron establecidos y, si lo han sido, su actuacin es, ms bien, discreta ya que los Fondos de Desarrollo no han cumplido con su rol en el proceso de inversin. La ausencia de polticas claras y explcitas ha ocasionado que la actuacin de los fondos no haya sido ms eficiente, facilitando as actitudes de tipo centralistas en su actuacin; su impacto sobre los niveles de pobreza no se ha percatado y no han logrado mejorar las condiciones de los sectores ms carenciados. Es importante indicar que el impacto del incremento de los montos de inversin es elocuente; notar el lector que, en 1992, los gobiernos municipales apenas tenan en sus manos el 0,2% del total de las inversiones designadas por el mbito nacional a travs del Tesoro General de la Nacin. En 1998 se advierte que este porcentaje haba llegado a un 25%, pero si se considera al nivel departamental, resulta que, en 1998, el 52,5% de la inversin pblica nacional era administrada por instancias descen390

tralizadas o desconcentradas. Este volumen sube an ms si se agrega el 18,2% correspondiente al dinero canalizado por los fondos como el de Inversin Social (FIS), el de Desarrollo Campesino (FDC) y el Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). Esta ltima cantidad es ejecutada con prefecturas y municipios bajo la forma de cofinanciamiento. Segn datos del Tesoro General de la Nacin, en el 2009, el Presupuesto General del Estado Consolidado fue de 103,138 millones de bolivianos (14 588 millones de dlares) y los ingresos municipales hacia el 2009 representan una quinta parte del presupuesto general del Estado. Se analizarn en el prximo acpite las estadsticas de las fuentes de financiamiento e ingresos en el mbito de los municipios; esta tarea tiene la motivacin de, a travs de dichos resultados, poder evaluar el avance y logros encontrados despus de 15 aos de participacin popular. A pesar del incremento significativo de los ingresos y donaciones a las alcaldas, persiste el desajuste y concentracin demogrfica y financiera en muy pocos municipios. Los ingresos municipales registrados por el Ministerio de Hacienda alcanzaron aproximadamente los 7 580 millones de dlares entre 1990 y el ao 2009, los ingresos aumentaron ms de 20 veces su tamao, desde los 63 a los 1 200 millones de dlares (Grfico 1), han tenido un desempeo positivo, su tendencia ha sido creciente desde los aos 90s, como resultado del efecto del proceso de la participacin popular y la descentralizacin fiscal ocurrida con toda fuerza a partir de 1996.

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Carmen Ledo Garca Grfico 1 Evolucin de los ingresos y donaciones a las alcaldas, 1990-2009
1400 1201

Los municipios bolivianos: una aproximacin

1200

1000 En millones de USD

953 794

800

municipios localizados en la metrpoli de Cochabamba (Quillacollo y Tiquipaya), nueve municipios de la regin integrada de Santa Cruz y uno del Beni. Revelando una concentracin en el espacio circundante de las tres ms grandes ciudades capitales (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) y en la segunda clasificacin (34%) all se localizan la mitad de los municipios del oriente boliviano, 32 de Santa Cruz, 15 del Beni y siete de Pando; en el otro 50%, los municipios del Altiplano son las que cobran mayor relevancia con 33 secciones municipales y 24 de los restantes son de la regin de valles.
Grfico 2 Evolucin de los ingresos y donaciones a las alcaldas segn Rango del ndice de Desarrollo Humano, 2001-2008
6000 5000

600 424 357 358 502 425

544 357 272 297 354

400

200 63 0 75 85 96 157

235

Millones Bs.

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

4000 3000 2000 1000

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, cuadro nmero 17. OPERACIONES DE ALCALDAS MUNICIPALES, se trata de cifras agregadas, incluye transferencias intra-sector pblico no financiero tanto por el ingreso como por el gasto.

Existe evolucin positiva de los ingresos y donaciones a las alcaldas, es ilustrativo observar que dicha evolucin fue ms significativa a partir del ao 2005, momento en que se produjo una etapa de constante incremento, y lleg a su mxima expresin en el ao 2009. Esta situacin de distribucin global no refleja un cambio en la distribucin al interior de los municipios, ya que ellos siguen recibiendo en funcin de su tamao demogrfico. Se ha utilizado la clasificacin del IDH para procesar las estadsticas fiscales en el mbito de los municipios, como un indicador del grado de desempeo y de los logros alcanzados en el mbito de los municipios. El 75% de los ingresos municipales se concentran en las dos primeras categoras, en la primera, denominada ndice de Desarrollo Humano medio alto (41%), se encuentran representados 21 municipios, de los cuales, nueve representan a las capitales de departamento, dos son los
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2001

2002

2003 IDH Medio-Alto IDH Medio-Medio

2004

2005

2006 IDH Medio-Bajo IDH Bajo

2007

2008

Fuente: Observatorio Bolivia Democrtica del Ministerio de Autonomas (http://obd.autonomia.gob.bo/), Fichas Municipales, La Paz, Bolivia. (El 2004 fue ao de elecciones municipales, en los municipios ms grandes se inyectaron recursos).

Las estadsticas previas a la implementacin de la LPP demuestran que el 91% de lo recaudado a nivel nacional se quedaba en las tres capitales de departamento localizadas en el Eje La Paz, Cochabamba y Santa Cruz; quedando solo el 9% para el resto de las alcaldas. Por otra parte, la distribucin de los recursos al interior de los departamentos era tambin inequitativo, por ejemplo, en la capital del departamento de La Paz se con393

Carmen Ledo Garca

Los municipios bolivianos: una aproximacin

centraba el 97% de las recaudaciones, mientras que solo el 3% era para las 74 pequeas ciudades provinciales. En el caso de Cochabamba, la capital perciba el 87% de los tributos, quedando solo el 13% para 43 poblaciones del departamento. Efectivamente, esta situacin era de absoluta negacin a los espacios rurales y/o a los municipios que se encontraban alejados de los centros de poder, pero esta circunstancia, que se supona deba cambiar al ser definida la distribucin de los fondos en funcin del tamao demogrfico, ha repercutido de manera negativa debido a que se reproduce en Bolivia el dilema entre concentracin y dispersin. Se puede observar que existe una gran concentracin de los pobladores en nicamente tres regiones metropolitanas conformadas a partir de los municipios de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, donde se concentraba el grueso de los recursos. La relevancia de la participacin social en Bolivia permite deducir alcances y tambin riesgos que son inherentes a estos procesos, y no solo en Bolivia. Hasta antes de la implementacin de la LPP, solo existan 24 municipios en el pas (capitales de departamento y ciudades intermedias), reconocidos por el Estado y que reciban recursos para administrar sus necesidades, como ya se ha sugerido, en esta configuracin centralista la absoluta concentracin revelada por el 90% de la recaudacin tributaria, haba sido concentrada en tres capitales de departamento (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) y solo el 3% de la inversin pblica tena destino municipal. En la tercera y cuarta clasificacin est el 25% restante de los ingresos municipales, se trata justamente de la mayor concentracin de municipios del altiplano, resalta la presencia de tres de los municipios que formarn parte de la metrpoli pacea (Palca, Pucarani y Laja), 116 de ellos se localizan en Altiplano (30 en Potos, 28 en Oruro y 58 en La Paz). Un 30% se concentra en valles (30 en Cochabamba, 23 en Sucre y seis en Tarija) y 23 en Oriente (14 en Santa Cruz, dos en Beni y siete en Pando). Es evidente que quedaba, de esta manera, excluido el 42% de la poblacin nacional, principalmente del rea rural, donde la presencia del Estado no pasaba de ser un postulado formal, por ello se puede indicar que el Estado boliviano haba engendrado unos mecanismos perversos y de exclusin de la poblacin indgena campesina en las zonas rurales, por
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ello y ante la evidente ausencia del Estado, la mayora de las organizaciones campesinas o indgenas eran la nica institucionalidad existente, capaz de establecer y exigir el cumplimiento de reglas de convivencia y autogestin comunal. La intervencin del Estado no dejaba de ser puntual y espordica, a travs de mecanismos sectoriales que descendan desde el nivel central, sin ninguna posibilidad de construir una interaccin constructiva entre las necesidades sociales y las respuestas pblicas. Una similar constatacin a la que se acaba de presentar se advierte en los recursos municipales procedentes de las transferencias. Notar el lector que la serie de transferencias a los municipios clasificados con IDH medio alto es creciente y superior al resto de las categoras.
Grfico 3 Evolucin de las transferencias del TGN a las alcaldas segn Rango del ndice de Desarrollo Humano, 2001-2008
3000 2500

Millones Bs.

2000 1500 1000 500 0

2001

2002

2003 IDH Medio-Alto IDH Medio-Medio

2004

2005

2006 IDH Medio-Bajo IDH Bajo

2007

2008

Fuente: Observatorio Bolivia Democrtica del Ministerio de Autonomas (http://obd.autonomia.gob.bo/), Fichas Municipales, La Paz, Bolivia.

Si bien la Ley de Participacin Popular se constituy en una respuesta innovadora que inaugur una nueva etapa de profundizacin de la democracia, sustentada en una amplia participacin social en la gestin y el desarrollo de los municipios, en especial rurales, ya que directa o indirec395

Carmen Ledo Garca

Los municipios bolivianos: una aproximacin Cuadro 6 Fuentes de financiamiento municipal segn rangos de ndice de Desarrollo Humano, 2008-2009.
Descripcin Coparticipacin Tributaria Impuesto Directo a los Hidrocarburos Alivio de la Deuda de Pases Pobres Endeudados (HIPC II) Total 2008 Co participacin Tributaria Impuesto Directo a los Hidrocarburos Alivio de la Deuda de Pases Pobres Endeudados (HIPC II) Total 2009 Rangos del ndice de Desarrollo Humano Medio-Alto Medio-Medio 1 192 589 862 1 083 252 395 788 697 978 771 815 819 Medio-Bajo Bajo Total

tamente posibilit el empoderamiento de sectores campesinos e indgenas, cambiando las relaciones de poder desde los espacios locales hasta llegar finalmente al gobierno nacional, con Evo Morales como presidente, sin embargo, dichos espacios ocultan problemas serios de desigualdad e inoperancia de los gestores del desarrollo local. Para la gestin 2009 se estima que los 327 municipios del pas recibirn en total 6 758 millones de bolivianos, un 15,3% ms que el 2008 (5 860 millones de bolivianos), esto debido al incremento en los recursos de co participacin tributaria. Empero, en el presupuesto del 2009 los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) decrecieron en un 11,1% con relacin al techo presupuestario reformulado del 2008. De acuerdo a los techos presupuestarios publicados por el Ministerio de Hacienda, los cerca de 7 000 millones de bolivianos que los municipios recibirn en sus cuentas corrientes fiscales durante la gestin 2009 provienen de los recursos de coparticipacin tributaria (4 008,2 millones de bolivianos), HIPC II (323,7 millones) y del IDH (2 426,8 millones). La fuente de financiamiento municipal ms importante son los recursos de la coparticipacin tributaria, se trata de transferencias realizadas por el TGN entre el 2000 al 2009, donde se identifican momentos significativos en el incremento de los recursos municipales: el primero, en el ao 2001, en un 12,1% y luego en 34.2% en 2002, debido a la transferencia de los recursos HIPC II.

608 552 581 335 943 457 2 925 783 878 580 600 179 293 770 467 2 729 438 861

36 076 670

66 132 681

64 872 005

38 118 644

205 200 000

2 311 918 927 1 626 646 478 1 254 024 765 667 832 568 5 860 422 739 1 633 812 553 1 080 492 708 966 592 574 687 144 087 833 698 896 460 232 518 4 008 236 675 515 670 531 257 383 866 2 426 791 058

56 908 106

104 319 072

102 330 474

60 129 148

323 686 800

2 657 313 233 1 871 955 867 1 451 699 901 777 745 532 6 758 714 533

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los datos de las fuentes de financiamiento municipal, techos presupuestarios, 2008 y 2009, Ministerio de Hacienda, La Paz, Bolivia.

Sin embargo, el punto de inflexin en los presupuestos municipales se plasma el 2006 con un incremento del 62% debido a la transferencia de 1 370 millones de bolivianos por concepto del IDH. Desde el ao 2000 los ingresos municipales muestran un crecimiento persistente, con ligeras cadas el 2002 y 2005, siendo clara la curva que muestra el incremento en estos ingresos a partir del 2006 debido a la transferencia de recursos IDH. Este momento de crecimiento tambin viene acompaado de la apertura de una brecha entre los recursos transferidos y los ingresos propios, que hasta el 2004 tenan un crecimiento similar.

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Carmen Ledo Garca Grfico 4 Fuente de financiamiento municipal segn origen del recursos y rango del ndice de Desarrollo Humano, (en millones de Bs.), 2008-2009
CP Tributaria 0 CP Tributaria 0

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IDH09 IDH08

HIPCII09 HIPCII08

Fuente: elaboracin propia sobre la base de los datos de los techos presupuestarios, 2008 y 2009, Ministerio de Hacienda, La Paz. Bolivia.

Es probable que la lgica clientelar y prebendal se vea plasmada con el pico de incremento de ingresos en la gestin 2004, fecha en la que se produjeron las elecciones municipales. Es de lamentar que no ha existido una modificacin de los privilegios de los municipios ms grandes, por ello se considera que una estrategia de reduccin de las brechas debera estar
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entre las acciones urgentes de los municipios, los que podran encaminarse en la bsqueda de fondos que permitan cambiar el plano de insatisfacciones de sus pobladores, particularmente en las zonas rurales y urbanomarginales, y que los recursos que se obtengan sean transparentes, eficientes a la hora de asignar recursos y que realicen inversiones flexibles para adaptarse a los cambios, abiertos a las aspiraciones de la gente y capaces de movilizar las energas sociales hacia fines del bien comn37. Existe ausencia de mecanismos tcnicos y operativos de asignacin prioritaria de las inversiones que coadyuven a generar soluciones estructurales. La mayor parte de las inversiones estuvieron relacionadas con ampliaciones, remodelaciones y desayuno escolar, lo que resta potencialidades de impacto que permitan modificar los altos niveles de privacin, pobreza y vulnerabilidad existentes. Es imperiosa la necesidad de constituir mecanismos tcnicos operativos que contribuyan a implementar un proceso de planificacin integral, ya que de no cambiarse la forma de programacin participativa, dificultar una buena implementacin de polticas integrales. Ante la ausencia de un mecanismo institucionalizado que otorgue proyeccin en el tiempo a una poltica integral del desarrollo municipal, se deja a la buena voluntad e intuicin del alcalde y alguno de sus tcnicos de su confianza poltica, el destino de los fondos. Lo que indica una imperiosa necesidad de dotar al municipio de programas de capacitacin y fortalecimiento tcnico, para que pueda constituirse en un adecuado interlocutor con el nivel local, departamental y nacional. Esta tarea deber ser asumida por cualquier programa de fortalecimiento de la gestin social descentralizada. La definicin de polticas sociales es muy baja en el municipio, particularmente por la normativa de planificacin, en la que se privilegia el corto plazo de carcter ms bien puntual, y se omite peligrosamente la concertacin con los actores sectoriales y funcionales. Los problemas urgentes a ser resueltos, tales como el saneamiento bsico, la dotacin de infraestructura y equipamiento, se los ha dejado al olvido. Ante este desolador panorama, una de las polticas de mayor urgencia es la redistribu37 (UDAPE, 2001).

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cin de las inversiones municipales. Tambin debern elaborarse mecanismos de control y evaluacin, debido a que no hay correspondencia entre lo que se programa y lo que efectivamente se realiza. Es posible que parte de la explicacin se encuentre en la situacin de su iliquidez, pues no existen recursos para ejecutar y, por otro lado, no cuenta con la masa crtica de profesionales que puedan impulsar la ejecucin de lo programado. Las oportunidades de su cambio son reducidas, si no se emprende con urgencia un programa integral de lucha para superar los niveles de pobreza y exclusin social. Por el criterio del peso demogrfico en la asignacin de recursos, se puede indicar que el impacto en los municipios rurales ha sido ms simblico, ya que la mayor concentracin de la asignacin de los recursos sigue generando diferencias internas preocupantes, las que deben ser modificadas si se busca la igualdad de oportunidades y la recuperacin de la dignidad de los municipios rurales. Es evidente que al menos algo de recursos han recibido, por supuesto que han modificado su situacin de invisibilidad a la hora de asignacin de recursos, muchos de ellos haban recibido del Estado por primera vez asignaciones de presupuesto, aunque el pedazo ms grande de la torta contribuya a indicar que en Bolivia existe una persistencia del desajuste municipal y que la asignacin de los recursos sigue concentrado con mayor predominancia en pocos municipios, la mayor parte de ellos localizados en el corredor conformado por las cuatro ciudades de mayor tamao y que estn localizadas en el eje econmico que vincula a La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz. Asociativismo, posibilidades de constitucin de asociaciones. En relacin al asociativismo se puede indicar que en Bolivia hay dos formas de alianzas: por una parte, las mancomunidades de municipios y, por otra, las asociaciones y/o federaciones de gobiernos municipales. En relacin a las mancomunidades se puede indicar que se introducen en la legislacin boliviana a travs del Cdigo Civil, y se asimila en la legislacin constitucional, para que los gobiernos municipales puedan asumir de manera conjunta derechos y obligaciones. Se trata de una agru400

pacin deliberada segn diversos intereses y potencialidades, para el logro de metas de gran envergadura y apalancar recursos que permitan conseguir beneficios para mejorar la calidad de vida de sus pobladores. La primera reglamentacin sobre mancomunidad de municipios fue introducida en la Ley Orgnica de Municipalidades de 1983 (Lea Plaza, 2004), luego fue ratificada por la Ley de Municipalidades de octubre de 1999. En una primera instancia se buscaba potenciar a los municipios ms pequeos, para que logren, a travs de la accin mancomunada de varios municipios, generar demandas y acciones en beneficio de su desarrollo. Sin embargo, parece que el logro de las alianzas no siempre puede ser realizado, es por ello que, en muchos casos, la conflictividad producida por el juego de intereses ha impedido su conformacin. En 1989 surge la Asociacin de Municipalidades de Bolivia (AMB) como ente encargado de promover el progreso de los municipios a travs de su asistencia tcnica, asesora, representacin de los intereses comunes, apoyo en el perfeccionamiento de los rganos del gobierno municipal, proponer e intervenir en la discusin de proyectos de ley y otras normas, cooperar en la defensa de los intereses municipales, plantear soluciones a los problemas comunes de las municipalidades, contribuir a mejorar la calidad de los servicios pblicos y la actividad municipal, apoyar a la conformacin y el fortalecimiento de Asociaciones Municipales Departamentales, prestar servicios para fortalecer su patrimonio (Lea Plaza, 2004). La AMB reconoce como miembros de la Asociacin a todos los municipios del pas que expresen su voluntad de pertenecer a esta institucin. Debido al xito de su gestin, y ante la iniciativa de Tarija, se empez, hacia el ao 1998, a legitimar la creacin de la Federacin de Asociaciones Departamentales de Municipalidades (FAM); como ya se indic antes, la primera en crearse fue en el departamento de Tarija, luego de dicha fundacin se disemin su organizacin en los dems departamentos del pas, se crearon las asociaciones departamentales y se procedi a crear un ente federativo municipal de alcance nacional, bajo la denominacin de Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-Bolivia). Se buscaba reafirmar a la FAM-Bolivia como actora y referente del municipalismo boliviano, no solo a nivel nacional, sino tambin a nivel internacional.

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Es interesante anotar que la FAM buscaba contribuir tanto a las bases del Estado boliviano, como a los gobiernos municipales, de esta manera se consideraba que se cumpliran con las metas de la participacin popular, la descentralizacin y el dilogo nacional. Esta accin se consideraba que sera el soporte que permitira contribuir a la profundizacin de la democracia e institucionalizacin del encuentro entre democracia representativa y democracia participativa. La misin es que, al constituirse en una instancia de representacin institucional, articulacin regional, negociacin poltica y agencia de servicios, sea la instancia que pueda ofrecer las mejores condiciones al ptimo desempeo de los gobiernos municipales en bsqueda del desarrollo local equitativo y sostenible (Lea Plaza, 2004: 15). El sistema asociativo boliviano est conformado por nueve asociaciones municipales departamentales y por la Asociacin de Concejalas de Bolivia (ACOBOL); a su vez, cada asociacin departamental congrega a las mancomunidades y municipalidades del respectivo departamento. La FAM se encuentra estructurada en cuatro niveles de organizacin y representacin: municipalidades, mancomunidades, asociaciones departamentales y la federacin nacional, se podra indicar que se trata del soporte prctico del sistema asociativo municipal boliviano, cuyo ncleo son los alcaldes, concejales y directorios pluripartidistas de asociaciones y mancomunidades. Se trata de un sistema orgnico, diseado y estructurado para atender con mayor eficiencia las necesidades municipales que no podran ser atendidas con una institucin de representacin central. Por estas consideraciones, se trat de organizar una red asociativa cuya estructura administrativa es reducida, con personal calificado, para convertirse efectivamente en la instancia de apoyo a la gestin municipal, con mecanismos giles para recoger experiencias nacionales e internacionales y con propuestas concretas y oportunas para incorporarse al debate nacional que afecte al mundo municipal (Lea Plaza, 2004: 25). Las primeras tres mancomunidades municipales fueron creadas con caractersticas multifinalitarias. Alrededor de 1996, el nmero de mancomunidades fue creciendo sistemticamente; en 1998 solo eran 37, en 1999 ya eran 45, llegaron a 70 en el 2001 y el ao 2003 alcanzaron alrededor de 150 gobiernos municipales, de los cuales 62 estn ubicados en la zonas de
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los llanos, 54 en el Altiplano y 34 en los valles. Es evidente que existen mltiples factores que explican la constitucin de las mancomunidades, sin embargo, el comn denominador fue la bsqueda de asociaciones para realizar acciones en conjunto, de ah que se considera que podran constituirse en un instrumento de desarrollo regional y territorial. Es ilustrativo demostrar que existe una alta vocacin asociativa en el oriente de Bolivia, es probable que, por ello, el 86% de los municipios del departamento de Santa Cruz, estn mancomunados, no solamente sus municipios pequeos, tambin se haba logrado generar una mancomunidad metropolitana, unieron esfuerzos los seis municipios que conforman la regin metropolitana y del cual son parte integrante la Prefectura del Departamento, pues segn la Ley de Descentralizacin administrativa existen competencias concurrentes entre dicha Prefectura y los municipios, para el desarrollo de acciones conjuntas (Prado, 1999). En cambio, no ha tenido el mismo xito en las regiones de valles y Altiplano, se trata de los municipios que menos han avanzado en los procesos de constitucin de mancomunidades, posiblemente debido a que, en estas regiones, existe una gran cantidad de comunidades originarias, mismas que, desde perodos ancestrales, han utilizado una cosmovisin de vida y trabajo muy peculiar, asimismo, la trashumancia como una lgica de vida y de reproduccin, es por ello que las diferencias son elocuentes entre los grupos originarios asentados en la regin occidental del pas y los que viven en el Oriente boliviano. Una investigacin realizada el ao 2007 revela que existen 86 mancomunidades de las cuales 49 estn activas, cinco funcionales y 44 territoriales. De stas, 38 tienen personera jurdica y agrupan a 248 municipios (75% del total) (Garafulic, 2007). Es evidente que, para la construccin de espacios de alianza y para la sostenibilidad de una mancomunidad, debe existir principalmente interaccin entre los gobiernos locales y la sociedad civil que respalda la mancomunidad, y una serie de acciones que permitan control social y transparencia en todas las acciones, en miras de generar las condiciones para una gerencia y equipo tcnico con capacidad que, a su vez, logren y muestren resultados cuyo efecto sea un mayor respaldo de la sociedad civil. Es encomiable la experiencia de la zona del Oriente de Bolivia, ya que nicamente la alianza permite apalancar recursos y, por ende, soluciones a
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una serie de problemticas de gran envergadura. El marco legal es una base para el funcionamiento de las mancomunidades; sin embargo, ms importante es la decisin de los municipios de fortalecerlas y la voluntad poltica del gobierno central y de las prefecturas de reconocerlas como instancias articuladoras del desarrollo regional. Para fortalecer los espacios regionales de concertacin y gestin de proyectos de inversin productiva se deben promover espacios de concertacin pblico-privada, tanto en el nivel municipal, como en el nivel sectorial mancomunitario. Cooperacin internacional En Bolivia, en la primera fase de las reformas de descentralizacin y participacin popular, el papel de la cooperacin internacional ha sido fundamental. Se ha podido constatar que la cooperacin multilateral se concentr en la implementacin del marco general de la formulacin y aplicacin de los sistemas administrativos, de informacin, planificacin y control. La cooperacin bilateral se encarg de campos especficos como los temas indgenas y de gnero. En los ltimos treinta aos, el destino de los fondos provenientes de organismos multilaterales como el Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fondo Monetario Internacional (FMI), ha sufrido importantes cambios. Desde principios de los aos 80s y parte de los 90s, los prstamos que recibi Bolivia estuvieron destinados a la construccin de grandes obras de ingeniera civil; recin a mediados de los 90s estos organismos, sumados a los de la cooperacin bilateral, empezaron a dar un soporte directo para el alivio a la pobreza y al desarrollo social. En este contexto, la Cooperacin Tcnica Internacional ha tenido un papel importante en el financiamiento y apoyo tcnico para aliviar la pobreza. Para dar cumplimiento a este objetivo se elabor la Estrategia Boliviana de Lucha contra la Pobreza (EBRP), presentada a los organismos internacionales para su financiamiento durante la reunin del Grupo Consultivo de Pars, en 1999. Se trata de canalizar los recursos en una perspectiva estructural, descartando la antigua prctica de proyectos diri404

gidos a pequeos grupos. Esta iniciativa ha concitado el inters y los recursos de la cooperacin internacional, lamentablemente, al momento de restringir sus acciones, en funcin de los indicadores de pobreza como mecanismo de asignacin de recursos, se produce un sesgo de corto plazo. Ser necesario implementar normativas que garanticen que dicho proceso permita la superacin de los problemas de tipo estructural de largo aliento. Tambin se debe resaltar el rol trascendental que tuvo el Banco Mundial para la descentralizacin en Bolivia, en esta lnea, entre 1994 y 1997 oper, a travs de la Secretara Nacional de Participacin Popular, en el Proyecto de Desarrollo de Comunidades Rurales (PDCR I), que incluy un componente de fortalecimiento municipal con una lnea de cuatro millones de dlares orientada a conformar un equipo de consultores en la Secretara Nacional de Participacin Popular. De la misma manera, se observa que existen algunas Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) de Europa que han brindado apoyo al proceso de descentralizacin, este es el caso del programa de Municipio Productivo, implementado por la Asociacin de Instituciones de Promocin y Educacin (AIPE), con el apoyo financiero de la organizacin no gubernamental holandesa (NOVIB). AIPE trabaj la propuesta conceptual y operativa del Programa a partir de las experiencias concretas de sus afiliadas y en coordinacin con otras instituciones como PADERCOSUDE, la Agencia Alemana de Asistencia Tcnica (GTZ) y el Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular. En el caso de Bolivia, se advierte que, a partir de los aos 50, se beneficia de fondos provenientes, en primera instancia, de la ayuda de los Estados Unidos. Durante aquellos aos, la magnitud de los fondos lleg a representar el 90% de las inversiones pblicas. Es evidente que en el caso boliviano, y en el marco de acuerdos internacionales establecidos, la cooperacin internacional ha contribuido a la ejecucin de planes, programas y proyectos en las diversas instancias pblicas y/o privadas. El predomino de la representacin del origen norteamericano en la ayuda al desarrollo tuvo un giro despus del retorno a la vida democrtica, lo que permiti y ampli la presencia de otros donantes bilaterales: Japn, Alemania, Holanda, Blgica, Suiza, Suecia, Canad, Italia, Espaa y el Reino Unido
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(Evaluacin del Programa de Cooperacin al Desarrollo de los Pases Bajos con Bolivia). La cooperacin alemana ha contribuido con programas de modernizacin del Estado y descentralizacin en Bolivia; el Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza (PADEP), orientado a incrementar la eficiencia y la transparencia de la gestin pblica descentralizada, se encarga de brindar asistencia tcnica y asesoramiento a los gobiernos central, departamental y local en el fortalecimiento de la gestin gubernamental democrtica y la participacin co responsable de la sociedad, para facilitar la implementacin de planes nacionales de desarrollo. El PADEP presta asesoramiento tcnico en la formulacin del Sistema Nacional de Planificacin para el Desarrollo y de la Red de Proteccin Social, la cual combina distintas iniciativas econmicas y sociales para erradicar la pobreza en comunidades y municipios de todo el pas. El Programa de Gestin de Proyectos de Inversin (GESPRO), ejecutado por la Federacin de Asociaciones Municipales (FAM), moviliz hasta junio de 2008 inversiones municipales por 77,94 millones de dlares en 592 proyectos de 129 municipios. El programa ha puesto a disposicin de 327 gobiernos municipales, redes de servicios (integradas por empresas, profesionales, mancomunidades, ONGs) en tres reas: gerencial, tcnica y de promocin econmica. GESPRO tambin co-financia pre-inversiones dirigidas a promover la produccin. Los fondos daneses tambin han coadyuvado desde los primeros aos de 1990, a travs de un destino prioritario de su ayuda al desarrollo. Para ello, estableci una embajada cuya funcin central es la gestin del programa de cooperacin en Bolivia. El Programa Sectorial de Apoyo a la Descentralizacin y Participacin Popular es una de sus iniciativas principales en este pas andino. Entre 1997 y el 2002 se ha venido ejecutando este programa en 27 municipios de las zonas ms deprimidas econmicamente de los departamentos de Chuquisaca y Potos. Opera bajo la modalidad de transferencia de recursos a los municipios, previa calificacin de proyectos elegibles segn su cartera de inversin en infraestructura productiva. Despus del 2002, Dinamarca decidi concentrar su cooperacin con Bolivia en el Programa Nacional de Desarrollo Indgena y los
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procesos de saneamiento y titulacin de tierras comunitarias de origen en las zonas altas y bajas de Bolivia. La cooperacin holandesa ha sido importante en los programas de implementacin de la participacin popular y descentralizacin administrativa, han apoyado tambin al establecimiento de la Federacin de Asociaciones de Municipios (FAM), en la ejecucin de su funcin, la que consiste en proteger los intereses municipales frente el Gobierno Nacional, y en brindar servicios tcnicos a sus miembros. Por otra parte, los fondos de cooperacin Suizos tambin son de significativa presencia en la descentralizacin de Bolivia. En este sector destaca el Programa de Desarrollo Rural (PADER), el Programa de Apoyo a la Democracia Municipal (PADEM), as como el Proyecto de Promocin al Desarrollo Econmico Rural, implementado desde 1998 a travs de un convenio entre el Gobierno de Bolivia y la Cooperacin Suiza al Desarrollo (COSUDE). Las reformas estructurales permitieron la apertura de canales directos para la presentacin de programas y proyectos sociales a implementarse localmente por parte de organismos del gobierno, y tambin no gubernamentales, lo que posibilit que estas organizaciones puedan aplicar sus experiencias y, en muchos casos, dispersas acciones en el nivel macro. Para el Estado fue un espacio importante de aprovechamiento de la participacin de instituciones, con ventajas comparativamente mayores en varios campos, para llegar a la sociedad o a los distintos grupos o instituciones de la sociedad civil con los que dichas organizaciones tienen experiencias de largos aos de trabajo. La llegada de ayuda a los grupos ms vulnerables ha sido posible gracias a las instituciones participantes y sus largos aos de experiencia; se trataba adems de espacios donde los servicios gubernamentales eran escasos, insuficientes o inexistentes. Tambin se han mostrado eficaces en promover la participacin local en la formulacin y ejecucin de programas y proyectos, fortaleciendo el papel de la sociedad civil en la definicin de sus procesos de combate a la exclusin social y a la pobreza. Motivo suficiente para considerar dichas organizaciones estratgicas en el momento de conformar el marco institucional que propicie las acciones de desarrollo. Los pases donantes se dividieron Bolivia y se distribuyeron los municipios, tambin existieron divisiones al interior de la administracin del
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Estado en torno a programas y proyectos especficos de la estructura operativa. Se puede anotar que este tipo de divisiones era un obstculo al correcto uso de los fondos, debido a que se advierte la carencia de mecanismos de coordinacin eficientes, lo que explica que, pese a la enorme importancia de su aporte, la cooperacin bilateral fue, en muchos aspectos, catica. Pero se considera que, en casos de pases como el boliviano, el papel de la cooperacin internacional en el mbito del desarrollo local es crucial, por ello el destino de los fondos de la cooperacin deberan estar orientados a dar soluciones y/o mitigar las situaciones locales de la regin, promoviendo el desarrollo econmico y social de la ciudadana y la institucionalidad democrtica. Principales actores en temas municipales Las reformas implementadas con la Ley de Participacin Popular buscaban, a travs de la interaccin horizontal, un mayor relacionamiento de los movimientos sociales ubicados en los niveles de base, hasta las instancias ubicadas en los eslabones superiores de la jerarqua estatal, bajo los supuestos de que mejorara la implementacin de acciones participativas de la sociedad organizada urbana y rural, constituida en juntas vecinales, sindicatos agrarios, organizaciones originarias, entre otros, as como la distribucin y equidad aplicadas mediante la zonificacin y la distribucin de recursos per cpita, que mejorara el criterio de funcionalidad municipal. Es en dicho contexto que el Estado recupera a los histricos comits de vecinos organizados a travs de las federaciones de juntas vecinales, comunidades campesinas y pueblos indgenas bajo el denominativo de Organizacin Territorial de Base (OTB). Hacia el ao 1994 se haba reconocido la presencia de alrededor de 20 mil OTBs, las que se hallaban distribuidas en 12 mil comunidades campesinas y 8 mil juntas vecinales, como ya fue indicado, a estas organizaciones les otorgaron derechos y obligaciones, as como se les asign una serie de competencias para que ellas mismas determinen sus prioridades e identifiquen los proyectos a los que se deberan dedicar los recursos, para que ejerzan un efectivo control social en cuestiones referentes a educacin, salud, cultura y deporte.
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El Comit de Vigilancia (CV) fue creado como instancia de la sociedad civil destinada a dar seguimiento y controlar el buen uso de los recursos de co participacin, en cumplimiento a lo establecido por los procesos de planificacin participativa urbana y rural. Los miembros del CV fueron elegidos por los representantes de las OTB activas en una determinada rea administrativa, distrito urbano o cantn rural, con la responsabilidad de hacer seguimiento y control de la ejecucin de los Planes Operativos Anuales (POA). El CV constituye el mayor grado de formalizacin otorgado al control social en la regin, donde, aunque solo para el espacio municipal, el diseo institucional contempla: i) un rgano especial cuya legitimidad es jurdicamente reconocida por el Estado y cuyas atribuciones son asignadas legalmente; ii) que acta en representacin de sujetos sociales especficos; y iii) que dispone de recursos expresos, respaldados por la normativa jurdica, para hacer valer el control social38. El Estado reconoce a las estructuras organizativas locales y les asigna funciones de control y participacin en la toma de decisiones, se trataba de acciones que pretendan generar un mecanismo de acercamiento a la ciudadana; esta fue la misin asignada a los Comits de Vigilancia (CV): articular sus demandas en el ejercicio de la participacin de todos los actores sociales. Es posible que el desgaste sufrido por estar en contacto directo con la poblacin, en los ltimos aos, produzca que los CV hayan perdido legitimidad; no son plenamente reconocidos por la poblacin porque estn absolutamente politizados. El CV es funcional para proceder de manera orgnica, generalmente cuando la poblacin quiere rechazar algo, luego es prescindible. Desde luego, es un obstculo para el logro de conseguir la planeacin centrada en la participacin, comprensin, construccin y ejercicio del espacio pblico, por ello, es necesario el cabildeo constante y la incidencia de comunicacin y de sensibilizacin en los diversos miembros del quehacer del desarrollo local, para demostrar las bondades de la inversin en la creacin del espacio, desde una perspectiva econmica, social, poltica y cultural. Efectivamente, en el marco de la Ley se transfieren nuevos recursos y responsabilidades a los gobiernos municipales, ampliando su jurisdiccin
38 Para mayores detalles vase entrevista Marcelo Delgado funcionario de la HAM, febrero 2010.

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al mbito rural. En los hechos, se ha producido la municipalizacin de su territorio. Lo que ha determinado que se produzca un proceso de redistribucin de recursos financieros a los niveles municipales, para que puedan dar atencin a las polticas sociales; de ah que ms del 50% de la inversin pblica se realiza por la va municipal (Prez y Hoffmann, 2009). Posiblemente, debido a que la distribucin de los recursos se realiza en funcin de la cantidad de poblacin que habita en el municipio. Aun los recursos de co participacin tributaria estn concentrados en no ms de 21 municipios con ndices de desarrollo humano medio-alto, y que concentran casi el 75% de los pobladores urbanos del pas. El accionar cotidiano de los gobernantes de los municipios est fuertemente relacionado con una campaa electoral permanente; las inversiones realizadas en funcin de la acumulacin de obras los convierte en mejores alcaldes, es por ello que tendr mayores ventajas aquel que ms asfalto rgido o pavimento incluya en su jurisdiccin. Lamentablemente, se ha visto en varias municipalidades que el alcalde que invierte en el subsuelo, priorizando el ndice de Desarrollo Humano, es un mal alcalde para la poblacin; esta situacin debera obligar a la construccin de cimientos esenciales para municipios sostenibles, focalizados en su gente y as propiciar la convivencia ciudadana y reducir el conflicto. De ah que invertir en el desarrollo sustentable aumenta las capacidades para competir en el mercado, y de asumir la conformacin de un espacio de calidad (individual y colectiva) como propsito estructural para hacer que la economa crezca y para ampliar el desarrollo en su conjunto, generando las bases del pas que queremos hacia el futuro. La vigencia de la Ley de Participacin Popular, desde 1994, recuper el papel protagnico de las organizaciones vecinales, puso en la cspide las posibilidades de mejorar las condiciones de vida en los barrios mediante el reconocimiento como organizacin que representa y procesa la demanda de los vecinos ante el gobierno local. Los derechos y obligaciones transferidas determinaron que fue la nica instancia que tiene vecinos para canalizar sus demandas de satisfaccin de necesidades. Se les confiri la responsabilidad de conformar el Comit de Vigilancia (como la instancia de vigilancia y control de las acciones del gobierno local), lo que se ha constituido en factor determinante para que la Federacin de Juntas Veci410

nales FEJUVE redefina su esquema organizativo interno; sin embargo, lo que ha sucedido despus de 15 aos de implementacin de la Ley, es que en el lxico de la poblacin, segn entrevista hecha a Marcelo Delgado, vemos que:
Las juntas vecinales son los asentamientos urbanos irregulares y las OTB los reconocidos por el gobierno municipal. Lamentablemente no existe solidaridad en las zonas perifricas del municipio, es decir, poblacin que, hasta hace poco, era parte de un asentamiento irregular y ahora es OTB, no reconoce la necesidad de regularizar a otros que an no estn reconocidos por la alcalda, bajo el slogan: ellos tienen que sufrir veinte aos igual que nosotros (Delgado, Marcelo, entrevista, 2010).

Los Comits de Vigilancia se guan, en su mayora, por consideraciones polticas, y carecen de capacidad tcnica para llevar adelante un proceso de control social efectivo. Por otra parte, existe en teora un amplio margen de accin a lo local en materia de identificacin y priorizacin de proyectos, sin embargo, existe tambin debilidad de los Comits de Vigilancia (CV) en sus procesos de articulacin, tanto con las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) como con los gobiernos municipales, situacin que impide una mejor gestin en la canalizacin de la demanda social. En municipios con fuertes rasgos tradicionales son las autoridades originarias las que canalizan las demandas; en otros son ONGs y/o instituciones privadas con presencia en la regin las que influyen en la articulacin de la demanda social. El rol que juegan estos nuevos actores es el producto de bsquedas de la sociedad civil de medios que les permitan pronunciar y canalizar su demanda de una manera ms clara. En los municipios ms grandes y, en general, en aquellos predominantemente urbanos, las dificultades de articulacin de las demandas por parte de las organizaciones de base son extremadamente amplias, con lo que la seleccin y priorizacin de los proyectos est prcticamente en manos de la Alcalda y el funcionamiento del Consejo de Vigilancia es el ms bajo. El seguimiento y control social de la inversin en infraestructura de los distintos municipios debe ser realizado por los Concejos de Vigilancia (CV) de acuerdo a Ley, sin embargo, se advierte que existe debilidad de
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funcionamiento de los Consejos por falta de coordinacin de sus miembros, que terminan delegando toda la responsabilidad en el presidente del mismo. Es interesante que en los ltimos aos, dada la gran conflictividad existente, han surgido nuevos actores que asumen la tarea de control social; se trata del mismo Concejo Municipal, en especial, de los concejales de la oposicin, algunas organizaciones territoriales de base, juntas de vecinos y vecinos organizados. El resultado de este proceso es la constitucin de municipios divididos, duales, con estructuras sociales y econmicas contrapuestas y entrelazadas en un engranaje difcil de entender. Se va transformando el apacible valle en un espacio de violencia, fruto de la discriminacin y de las tensiones que cotidianamente se viven en su interior. Se asiste a la aparicin de una nueva economa de la seguridad privada, de una nueva esttica del temor. El miedo a la delincuencia contribuye a crear distancia y separacin entre los grupos sociales. Se han proliferado los barrios cerrados y exclusivos, los encuentros en lugares pblicos son cada vez ms tensos e incluso violentos, dominados por los miedos y estereotipos de la gente; la tensin, discriminacin y sospecha son los nuevos signos de las relaciones pblicas. Una buena gestin implica dictar reglas y crear espacios donde se puedan expresar las distintas demandas e intereses, y en los que puedan tener lugar la negociacin y la toma de decisiones. Con la nueva Ley de Municipalidades se asigna el manejo de la gestin a la Alcalda Municipal, tambin se produce la separacin de las elecciones municipales de las nacionales, comienza un paulatino proceso de revitalizacin del municipio. Sin embargo, las luchas por el manejo del poder y la prebenda poltica tienden a transferirse a nivel local, ya que beneficiado por las reformas, el municipio se ha convertido en una especie de microestado donde las demandas por puestos y dems prebendas adquieren reforzada presencia (PNUD, 1998: 128). En el pasado, la modalidad clientelar en el mbito municipal no era percatable, debido a que las alcaldas tuvieron una crnica escasez de recursos para impulsar proyectos de infraestructura, la provisin de servicios bsicos, tales como la educacin o salud, dependan exclusivamente de la burocracia estatal, en este contexto las acciones del municipio eran puntuales y se encargaban de llevar adelante proyectos como la dotacin
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de parques y calles que, a la vez, servan para consolidar la imagen poltica del alcalde, a expensas del fortalecimiento de la institucin. As, por ejemplo, la accin municipal en los aos setenta en la construccin de viviendas estuvo abocada a la satisfaccin de necesidades de los empleados de banco y de los grupos de mayor poder econmico39; concordantemente, durante este perodo el problema de vivienda fue abordado mediante estudios especficos encargados a empresas consultoras privadas, con lo cual se increment an ms el grave dficit habitacional y se dej a una gran cantidad de la poblacin en condiciones de impotencia frente a un problema que se ha transformado en un crculo vicioso, debido a que las necesidades de hbitat mnimo se han incrementado con el crecimiento de la poblacin, que se suma a la demanda insatisfecha acumulada. Esta compleja problemtica requiere de la conformacin de un marco interinstitucional concertado, debido a que la accin del Estado tiene lugar dentro del marco de oposicin entre un capitalismo dbil, por una parte, y los procesos mercantiles y de produccin en pequea escala, por otra. El Estado adopta una funcin de intermediacin y regulacin de esta asimtrica articulacin, por lo que la poltica urbana se halla permeada por esas especificidades de la estructura productiva cochabambina; en trminos sociopolticos, estas particularidades se manifiestan en la inexistencia de una clase dominante que hegemonice la interaccin entre la gestin local y las estructuras del Gobierno. Ms bien, se ha producido una accin clientelar y prebendal que reduce las posibilidades de interaccin. El cmulo de problemas institucionales presentados y la diversidad multicultural prevaleciente en las ciudades son un desafo, debido a la necesidad de encontrar los medios institucionales capaces de garantizar la interculturalidad, en un espritu de paz y democracia (Jelin, 2000), por ello es hora de los consensos, de la sensibilizacin y de la busca de la construccin de ciudades humanamente sostenibles. Por lo comn, el Estado genera polticas urbanas en un intento de organizar, regular y reproducir, en la gran mayora de los casos, las modalidades de diferenciacin social.
39 La comisin tcnica nacional de vivienda, creada en 1961, elabor un plan para el decenio 1962-1971, que estimaba el dficit habitacional existente en el pas pero que, al mismo tiempo, indicaba que la falta de poder adquisitivo de los trabajadores haca imposible para stos contar con tales beneficios, pues no podran costear los gastos de construccin.

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Carmen Ledo Garca

Los municipios bolivianos: una aproximacin

En trminos generales, la poltica urbana, reflejando aquel precepto, est encaminada a organizar los procesos de reproduccin de la fuerza de trabajo en el espacio. Entre el 2006 y 2009 se ha exacerbado en Bolivia el sentimiento de la diferencia, sensiblemente sin ningn principio de respeto a las mismas, se han enarbolado banderas de defensa de espacios de grupos de elite, sin una reflexin de drama que han vivido y an siguen viviendo grandes grupos humanos que histricamente han sido excluidos y marginados. Efectivamente, se vive en Bolivia una etapa de mucha incertidumbre e inseguridad, a la que se suman sentimientos de desarraigo extremadamente peligrosos, debido a la ausencia de debate, o mejor dicho, se da un dilogo entre sordos, donde cada grupo quiere imponer su parecer y/o su dominio. En miras a la recuperacin de la esperanza y eliminacin de inequidades en la distribucin de los recursos, ser recomendable no solamente regirse por el tamao demogrfico. Es imperioso incluir como mecanismo de inclusin a los criterios de pobreza o de necesidades bsicas de sus pobladores; los resultados derivados de una distribucin por tamao demogrfico han sido catastrficos, ya que ha maniatado a los gobernantes de turno a un juego de presiones de tipo clientelar en una distribucin de recursos que, en los casos de los espacios ms consolidados, ha significado grandes obras de cosmtica en detrimento de las necesidades estructurales de los residentes de las grandes villas, miseria que se ha conformado en los espacios periurbanos de las 3 grandes regiones metropolitanas de Bolivia. Sorprende que incluso en la nueva Constitucin aprobada en enero del 2009, no se ha modificado el carcter concentrado de la asignacin de los recursos; situacin que, en miras de lograr mayor equidad, debera incluir el criterio de logro en desarrollo humano, pobreza e insatisfaccin de necesidades entre los criterios centrales de la asignacin de recursos. Lo anotado no significa reconocer que con la participacin popular se mejor la prctica previa a 1994 de la distribucin, que era segn las reas de recaudacin, favorable para las capitales departamentales y las zonas urbanas, que absorban el 95% de los recursos. Si bien es cierto que con la LPP se indic que los gobiernos municipales debern invertir un 90% de estos
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recursos en proyectos sociales y de infraestructura, limitando al 10% los gastos de administracin, esto no se ha cumplido en todos los casos, muy por el contrario, han surgido grandes interrogantes que se deben analizar, en especial en el caso de los municipios ms grandes, que es donde se concentran tambin el grueso de los recursos de co participacin tributaria. Principales indicadores municipales Se ha logrado procesar en el mbito de los municipios la informacin demogrfica del censo 2001, proyectarlos al 2006 y reconstruir una serie de datos econmico-financieros que han tenido que ser cotejados y reprocesados en miras a la coherencia interna de los mismos, situacin que ha repercutido negativamente en el desempeo de la investigacin, por la inversin de tiempo y energa utilizada en dicha tarea.

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Carmen Ledo Garca Cuadro 7.1 Bolivia: indicadores de poblacin, segn provincias y secciones de provincia, 2001
Departamento/ provincia/municipio BOLIVIA DEPARTAMENTO CHUQUISACA OROPEZA Seccin Capital- Sucre Primera Seccin Yotala Segunda Seccin Poroma JUANA AZURDUY DE PADILLA Primera Seccin Azurduy Segunda Seccin Tarvita JAIME ZUDEZ Primera Seccin Zudez Segunda Seccin Presto Tercera Seccin Mojocoya Cuarta Seccin Icla TOMINA Primera Seccin Padilla Segunda Seccin Tomina Tercera Seccin Sopachuy Cuarta Seccin - Villa Alcal Poblacin total 2006 9 627 264 8 274 325 611 654 298 842 270 387 10 058 18 398 29 690 12 212 17 478 36 661 7 950 9 948 8 347 10 415 40 591 12 871 10 427 8 272 4 443 531 522 241 376 215 778 9 497 16 101 26 515 11 349 15 166 33 482 7 423 8 892 7 926 9 241 37 482 12 562 9 060 7 241 4 034 7,2 21,6 % de poblacin 62,4 41,0 80,3 89,8 37,6 59,0 19,7 10,2 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 92,8 78,4 100,0 100,0 100,0 r 1992TMI TFG hijos 2001 (%) por mil por mujer 2,7 1,7 3,4 3,7 0,0 1,8 1,3 0,5 1,9 0,8 0,4 1,3 0,0 1,5 0,6 -0,4 2,0 1,8 1,1 66 71 57 53 75 110 97 93 101 95 84 117 78 97 80 74 99 78 68 4 5 4 4 4 7 8 7 8 7 5 7 7 7 6 6 7 6 7 Quinta Seccin - El Villar HERNANDO SILES Primera Seccin - Monteagudo Segunda Seccin - Huacareta YAMPAREZ Primera Seccin - Tarabuco Segunda Seccin - Yamparez NOR CINTI Primera Seccin - Camargo Segunda Seccin - San Lucas Tercera Seccin - Incahuasi

Los municipios bolivianos: una aproximacin

4 577 39 177 28 659 10 518 30 198 20 487 9 711 75 160 14 893 34 012 26 255 12 729 12 729 25 056

4 585 36 511 26 504 10 007 29 567 19 554 10 013 69 512 14 009 32 109 23 394 12 277 12 277 24 321 23,4 23,4 8,6 6,5 32,1 8,3 12,5 20,0 27,5

100,0 80,0 72,5 100,0 91,7 87,5 100,0 93,5 67,9 100,0 100,0 76,6 76,6 91,4

-1,0 0,4 0,5 0,0 -0,6 0,0 -1,6 0,6 0,2 0,1 1,5 -0,3 -0,3 -0,4

71 61 56 68 94 103 74 92 68 92 101 83 83 71

5 6 5 7 7 7 6 7 6 7 8 5 5 6

2001 Urbana Rural

BELISARIO BOETO Primera Seccin - Villa Serrano SUD CINTI Primera Seccin - Camataqui (Villa Abecia) Segunda Seccin - Culpina Tercera Seccin - Las Carreras LUIS CALVO Primera Seccin - Villa Vaca Guzmn (Muyupampa) Segunda Seccin - Huacaya Tercera Seccin - Macharet

3 377 17 816 3 863 23 550

3 195 17 570 3 556 20 479 11,4 12,0

100,0 88,0 100,0 88,6

0,1 -0,7 0,7 1,9

59 77 43 63

6 6 5 6

11 955 2 685 8 910

10 748 2 345 7 386

21,7

78,3 100,0 100,0

1,2 1,8 2,9

70 74 43

7 6 5

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Carmen Ledo Garca


DEPARTAMENTO LA PAZ PEDRO DOMINGO MURILLO Seccin Capital- La Paz Primera Seccin Palca Segunda Seccin - Mecapaca Tercera Seccin - Achocalla Cuarta Seccin - El Alto OMASUYOS Primera Seccin - Achacachi Segunda Seccin - Ancoraimes PACAJES Primera Seccin - Coro Coro Segunda Seccin - Caquiaviri Tercera Seccin Calacoto Cuarta Seccin - Comanche Quinta Seccin Charaa Sexta Seccin - Waldo Ballivin Sptima Seccin - Nazacara de Pacajes Octava Seccin Santiago de Callapa ELIODORO CAMACHO Primera Seccin - Puerto Acosta Segunda Seccin - Mocomoco Tercera Seccin - Puerto Carabuco MUECAS Primera Seccin Chuma Segunda Seccin Ayata Tercera Seccin - Aucapata LARECAJA Primera Seccin Sorata Segunda Seccin Guanay Tercera Seccin - Tacacoma Cuarta Seccin Quiabaya Quinta Seccin Combaya Sexta Seccin Tipuani Sptima Seccin Mapiri Octava Seccin - Teoponte FRANZ TAMAYO Primera Seccin Apolo Segunda Seccin - Pelechuco INGAVI Primera Seccin Viacha Segunda Seccin Guaqui

Los municipios bolivianos: una aproximacin

2 672 794 2 349 885 1 716 669 1 484 328 839 593 15 277 13169 16 318 832 313 94 201 77 872 16 329 53 457 12 758 13 085 9 866 3 752 2 968 1 883 383 8 762 61 206 28 206 793 293 14 185 11 782 15 110 649 958 85 702 70 503 15 199 49 183 11 813 11 901 8 818 3 862 2 766 1 657 267 8 099 57 745 27 296

66,1 97,5 99,5

33,9 2,5 0,5 100,0 100,0

2,3 2,7 1,1 1,5 2,3 1,5 5,1 1,6 1,7 1,2 1,4 1,3 1,8 2,0 -0,9 1,2 2,3 7,4 1,3 0,8 0,1

64 60 54 67 73 67 64 75 76 71 69 66 58 78 84 99 92 69 64 71 74

4 3 3 5 5 5 4 5 5 6 5 5 5 5 5 6 5 5 5 7 7

14 509 18 490 30 588 15 970 10 411 4 207 68 685 20 684 11 826 5 989 2 807 2 561 7 644 9 882 7 293 19 248 13 825 5 423 108 470 52 202 8 789

13 950 16 499 25 163 12 874 8 143 4 146 67 931 18 932 11 528 6 269 2 580 2 559 9 321 9 633 7 109 18 386 13 271 5 115 95 906 46 596 7 552 32,7 62,5 11,5 16,0 27,5 26,6 16,5 11,7 33,7

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 83,5 88,3 66,3 100,0 100,0 100,0 72,5 73,4 100,0 88,5 84,0 100,0 67,3 37,5 100,0

0,3 2,6 3,7 4,4 5,0 0,2 -0,1 1,8 3,1 -1,0 1,7 0,0 -4,2 0,5 -3,1 0,5 0,3 0,8 2,2 2,7 2,8

70 66 86 72 96 105 79 76 78 60 98 77 83 76 76 68 50 104 57 56 57

7 7 7 7 7 7 6 5 6 5 6 6 6 6 6 7 7 6 4 4 4

68,6 99,6 8,8 10,7

31,4 0,4 91,2 89,3 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

418

419

Carmen Ledo Garca


Tercera Seccin - Tiahuanacu Cuarta Seccin - Desaguadero Quinta Seccin - San Andrs de Machaca Sexta Seccin - Jess de Machaca Sptima Seccin Taraco LOAYZA Primera Seccin Luribay Segunda Seccin - Sapahaqui Tercera Seccin Yaco Cuarta Seccin Malla Quinta Seccin Cairoma INQUISIVI Primera Seccin - Inquisivi Segunda Seccin Quime Tercera Seccin Cajuata Cuarta Seccin Colquiri Quinta Seccin Ichoca Sexta Seccin - Villa Libertad Licoma SUD YUNGAS Primera Seccin - Chulumani Segunda Seccin Irupana Tercera Seccin - Yanacachi Cuarta Seccin - Palos Blancos Quinta Seccin - La Asunta LOS ANDES Primera Seccin - Pucarani

Los municipios bolivianos: una aproximacin

13 220 5 439 7 057 14 841 6 923 49 294 8 989 14 227 8 801 4 869 12 408 62 051 17 019 7 410 7 414 19 967 7 223 3 017 71 669 14 536 11 170 4 380

11 309 4 981 6 299 13 247 5 922 43 731 9 004 11 790 7 866 3 733 11 338 59 167 16 143 7 338 7 757 18 351 6 839 2 739 63 639 13 204 11 383 4 250 8,9 20,6 21,8 33,2 10,9 44,5

100,0 55,5 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 89,1 100,0 66,8 100,0 78,2 100,0 100,0 91,1 79,4 100,0 100,0

1,9 1,5 0,8 0,5 5,2 2,2 -0,2 3,8 2,2 5,4 1,7 0,3 0,7 -0,1 -1,2 0,8 0,2 1,7 2,2 1,9 -0,5 0,5

72 73 61 70 67 70 70 68 74 78 95 87 82 80 67 94 106 91 68 58 66 62

5 3 4 5 5 5 5 5 5 5 5 7 7 6 6 7 7 7 5 4 4 3

19 391 22 192 75 045 29 599 17 512 19 851 8 083 101 399 32 041 11 825 7 402 13 773 23 179 9 583 3 596 25 972 13 686 12 286 14 506 7 168 7 338 12 525

16 786 18 016 69 636 26 802 16 311 18 693 7 830 86 480 26 818 9 583 6 981 12 112 20 039 8 020 2 927 23 681 12 237 11 444 11 828 5 625 6 203 11 475

17,6

82,4 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

3,1 4,2 1,2 1,7 1,2 0,9 0,3 3,0 3,4 4,0 0,9 2,4 2,7 3,4 4,0 1,6 2,0 1,2 3,9 4,8 3,2 1,5

67 74 73 74 62 71 90 73 74 69 62 71 64 85 87 68 64 72 64 67 54 91

7 5 5 5 5 5 6 6 6 5 6 6 6 6 7 4 4 4 6 7 6 7

Segunda Seccin Laja Tercera Seccin Batallas Cuarta Seccin - Puerto Prez AROMA Primera Seccin - Sica Sica Segunda Seccin Umala Tercera Seccin - Ayo Ayo Cuarta Seccin - Calamarca Quinta Seccin - Patacamaya Sexta Seccin - Colquencha Sptima Seccin - Collana NOR YUNGAS Primera Seccin - Coroico Segunda Seccin - Coripata ABEL ITURRALDE Primera Seccin - Ixiamas Segunda Seccin - San Buenaventura BAUTISTA SAAVEDRA

20,3 25,4

79,7 74,6 100,0 100,0 100,0

42,0 29,3

58,0 70,7 100,0

18,6 18,0 19,3 19,1

81,4 82,0 80,7 80,9 100,0

36,5

63,5 100,0

420

421

Carmen Ledo Garca


Primera Seccin - Juan Jos Prez (Charazani) Segunda Seccin - Curva MANCO KAPAC Primera Seccin - Copacabana Segunda Seccin - San Pedro de Tiquina Tercera Seccin - Tito Yupanqui GUALBERTO VILLARROEL Primera Seccin - San Pedro de Curahuara Segunda Seccin - Papel Pampa Tercera Seccin - Chacarilla JOS MANUEL PANDO Primera Seccin - Santiago de Machaca Segunda Seccin - Catacora CARANAVI Primera Seccin - Caranavi DEPARTAMENTO COCHABAMBA CERCADO Primera Seccin - Cochabamba NARCISO CAMPERO Primera Seccin - Aiquile Segunda Seccin - Pasorapa Tercera Seccin - Omereque AYOPAYA Primera Seccin - Ayopaya (Villa de Independencia) Segunda Seccin - Morochata ESTEBAN ARCE Primera Seccin - Tarata Segunda Seccin - Anzaldo Tercera Seccin - Arbieto Cuarta Seccin - Sacabamba ARANI Primera Seccin - Arani Segunda Seccin - Vacas ARQUE Primera Seccin - Arque Segunda Seccin - Tacopaya CAPINOTA Primera Seccin - Capinota Segunda Seccin - Santivez Tercera Seccin - Sicaya GERMN JORDN

Los municipios bolivianos: una aproximacin

9 859 2 666 24 603 15 324 6 520 2 759 19 127 10 115 7 185 1 827 7 293 4 773 2 520 56 786 56 786

9 262 2 213 22 892 14 586 6 093 2 213 15 722 8 103 6 053 1 566 6 137 4 402 1 735 51 153 51 153 23,6 23,6 58,8 99,9 99,9 19,9 28,1 18,2 28,5

100,0 100,0 81,8 71,5 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 76,4 76,4 41,2 0,1 0,1 80,1 71,9 100,0

1,0 3,6 1,2 0,8 1,1 4,3 3,2 4,3 2,0 2,9 3,2 1,8 7,8 1,9 1,9 2,9 2,4 2,4 2,1 2,5 0,1

91 91 66 59 82 76 68 71 67 66 52 53 52 77 77 72 53 53 80 86 66

7 6 4 4 5 4 6 6 6 5 3 3 4 6 6 4 3 3 7 7 7

6 836 65 286

6 071 60 959 3,3

100,0 96,7

2,2 1,2

68 101

6 7

25 980 39 306 33 787 9 065 8 938 10 460 5 324 25 036 10 784 14 252 27 050 13 225 13 825 26 748 17 927 6 635 2 185 34 655 21 574 6 544

26 825 34 134 31 997 8 715 9 126 9 438 4 718 24 053 11 542 12 511 23 464 11 496 11 968 25 582 16 945 6 402 2 235 31 768 19 992 6 460

7,5

92,5 100,0

-0,7 2,9 0,8 0,4 -0,7 2,0 2,4 0,3 -1,4 2,2 2,7 2,7 2,8 0,5 0,8 0,1 -0,7 1,6 1,4 0,1

106 97 91 74 110 71 106 106 94 109 121 122 118 75 67 75 85 57 57 67

8 7 5 5 6 4 5 6 5 6 8 8 8 6 5 5 6 4 4 5

10,4 38,1

89,6 61,9 100,0 100,0 100,0

14,6 30,4

85,4 69,6 100,0 100,0 100,0 100,0

29,3 44,2

70,7 55,8 100,0 100,0

1 709 809 1 455 711 586 857 586 857 41 499 30 038 4 625 517 024 517 024 37 011 26 281 4 659

34,8 44,2

65,2 55,8 100,0

Primera Seccin - Cliza Segunda Seccin - Toco

422

423

Carmen Ledo Garca


Tercera Seccin - Tolata QUILLACOLLO Primera Seccin - Quillacollo Segunda Seccin - Sipe Sipe Tercera Seccin - Tiquipaya Cuarta Seccin - Vinto Quinta Seccin - Colcapirhua CHAPARE Primera Seccin - Sacaba Segunda Seccin - Colomi Tercera Seccin - Villa Tunari TAPACAR Primera Seccin - Tapacar CARRASCO Primera Seccin - Totora Segunda Seccin - Pojo Tercera Seccin - Pocona Cuarta Seccin - Chimor Quinta Seccin - Puerto Villarroel Sexta Seccin - Entre Ros MIZQUE Primera Seccin - Mizque Segunda Seccin - Vila Vila Tercera Seccin - Alalay PUNATA Primera Seccin - Punata Segunda Seccin - Villa Rivero Tercera Seccin - San Benito Cuarta Seccin - Tacachi Quinta Seccin - Cuchumuela BOLVAR Primera Seccin - Bolvar TIRAQUE Primera Seccin - Tiraque DEPARTAMENTO ORURO CERCADO Seccin Capital - Oruro Primera Seccin - Caracollo Segunda Seccin - El Choro Tercera Seccin - Soracachi

Los municipios bolivianos: una aproximacin

6 536 328 308 128 201 39 305 63 738 39 017 58 047 227 625 152 983 17 758 56 885 30 644 30 644 144 784 12 253 16 696 13 637 20 400 49 629 32 169 41 843 31 116

5 316 246 803 104 206 31 337 37 791 31 489 41 980 187 358 117 100 16 262 53 996 25 919 25 919 116 205 12 961 11 515 13 488 15 264 40 790 22 187 36 181 26 659

41,5 66,5 75,2 10,0 70,7 45,0 99,2 53,8 79,1 22,7 8,4

58,5 33,5 24,8 90,0 29,3 55,0 0,8 46,2 20,9 77,3 91,6 100,0 100,0

4,2 5,7 4,5 4,8 11,2 4,6 6,9 3,8 5,6 1,9 1,2 3,2 3,2 4,3 -0,8 7,6 0,6 6,4 5,4 6,5 2,8 3,0

49 58 57 77 57 63 55 75 63 87 91 111 111 86 87 84 94 90 83 89 111 112

3 4 4 5 4 5 4 5 4 6 6 8 8 6 8 7 7 6 6 6 7 7

4 871 5 856 48 466 25 657 5 817 13 039 2 097 1 855 9 685 9 685 37 536 37 536 437 131 263 830 217 095 23 489 8 187 15 059 31 201 27 068

4 591 4 931 47 735 26 140 5 857 12 720 1 210 1 808 8 635 8 635 35 017 35 017 392 451 241 811 201 504 20 619 5 710 13 978 27 675 24 370 27,8 31,5 12,3 12,3 60,2 85,0 99,9 21,4 16,0 35,1 56,4

100,0 100,0 64,9 43,6 100,0 84,0 100,0 100,0 100,0 100,0 87,7 87,7 39,8 15,0 0,1 78,6 100,0 100,0 72,2 68,5

1,0 3,4 0,1 -0,4 -0,2 0,5 11,4 0,5 2,1 2,1 1,2 1,2 1,5 1,3 0,9 3,5 7,4 3,0 1,9 1,7

127 91 66 66 64 72 66 74 127 127 94 94 82 69 67 89 81 89 122 107

7 7 4 4 6 5 4 4 6 6 7 7 4 4 3 5 4 6 6 6

14,1

85,9 100,0 100,0 100,0

25,4 15,6 27,9 7,4 10,0

74,6 84,4 72,1 92,6 90,0

EDUARDO AVAROA Primera Seccin - Challapata Segunda Seccin - Santuario de Quillacas

4 133

3 305

100,0

4,1

127

424

425

Carmen Ledo Garca


CARANGAS Primera Seccin - Corque Segunda Seccin - Choquecota SAJAMA Primera Seccin - Curahuara de Carangas Segunda Seccin - Turco LITORAL Primera Seccin - Huachacalla Segunda Seccin - Escara Tercera Seccin - Cruz de Machacamarca Cuarta Seccin - Yunguyo de Litoral Quinta Seccin - Esmeralda POOP Primera Seccin - Poop Segunda Seccin - Paza Tercera Seccin - Antequera PANTALEN DALENCE Primera Seccin - Huanuni Segunda Seccin - Machacamarca LADISLAO CABRERA 12 516 10 382 2 134 10 053 10 505 8 548 1 957 9 096 100,0 100,0 100,0 100,0 3,0 3,5 1,2 1,5 90 90 92 97 5 5 4 5 Primera Seccin - Salinas de Garc Mendoza Segunda Seccin - Pampa Aullagas ATAHUALPA Primera Seccin - Sabaya Segunda Seccin - Coipasa Tercera Seccin - Chipaya SAUCAR Primera Seccin - Toledo TOMS BARRN Primera Seccin - Eucaliptus SUD CARANGAS Primera Seccin - Santiago de Andamarca Segunda Seccin - Beln de Andamarca SAN PEDRO DE TOTORA Primera Seccin - Totora SEBASTIN PAGADOR Primera Seccin - Santiago de Huari PUERTO DE MEJILLONES Primera Seccin - La Rivera Segunda Seccin - Todos Santos

Los municipios bolivianos: una aproximacin

11 086 4 220 10 459 7 272 776 2 411 9 494 9 494 5 817 5 817 7 862

8 723 2 975 7 114 4 684 616 1 814 7 763 7 763 5 424 5 424 6 136 45,6 45,6

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 54,4 54,4 100,0

4,5 6,7 7,5 8,8 4,5 5,5 3,6 3,6 0,8 0,8 4,5

103 90 95 103 58 87 81 81 80 80 75

5 5 5 5 5 5 5 5 6 6 4

6 146 3 907 7 018 2 093 1 188 1 895 336 1 506 14 221 6 382 4 515 3 324 23 581 19 766 3 815 15 306

5 278 3 818 4 555 1 650 863 869 221 952 14 984 6 163 5 469 3 352 23 608 19 428 4 180 11 698 73,3 77,8 52,8

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 26,7 22,2 47,2 100,0

2,7 0,1 8,4 5,6 7,1 16,4 9,5 10,0 -1,6 0,5 -4,2 -0,4 -0,6 -0,1 -2,4 5,0

79 124 90 91 101 83 90 83 94 92 86 107 96 100 69 100

5 4 5 5 5 5 5 5 5 4 5 5 5 5 4 5

5 889 1 973 5 637 5 637 12 211 12 211 1 430 514 395

4 588 1 548 4 941 4 941 10 221 10 221 1 130 390 387 29,3 29,3

100,0 100,0 100,0 100,0 70,7 70,7 100,0 100,0 100,0

4,6 4,5 2,2 2,2 3,0 3,0 4,4 6,1 0,6

74 76 94 94 90 90 107 90 146

4 4 6 6 5 5 5 5 5

426

427

Carmen Ledo Garca


Tercera Seccin - Carangas NOR CARANGAS Primera Seccin - Huayllamarca DEPARTAMENTO POTOS TOMS FRAS Seccin Capital - Potos Primera Seccin -Tinguipaya Segunda Seccin -Yocalla Tercera Seccin -Urmiri RAFAEL BUSTILLO Primera Seccin -Unca Segunda Seccin -Chayanta Tercera Seccin -Llallagua CORNELIO SAAVEDRA Primera Seccin -Betanzos Segunda Seccin -Chaqu Tercera Seccin -Tacobamba CHAYANTA Primera Seccin -Colquechaca Segunda Seccin -Ravelo Tercera Seccin -Pocoata

Los municipios bolivianos: una aproximacin


Cuarta Seccin - Ocur CHARCAS Primera Seccin -San Pedro de Buena Vista Segunda Seccin -Toro Toro NOR CHICHAS Primera Seccin -Cotagaita Segunda Seccin -Vitichi ALONZO DE IBEZ Primera Seccin -Villa de Sacaca Segunda Seccin - Caripuyo SUD CHICHAS Primera Seccin -Tupiza Segunda Seccin -Atocha NOR LPEZ Primera Seccin -Colcha "K" Segunda Seccin - San Pedro de Quemes SUD LPEZ Primera Seccin - San Pablo de Lpez Segunda Seccin - Mojinete Tercera Seccin - San Antonio de Esmoruco JOS MARA LINARES 21 807 43 783 18 516 38 174 100,0 100,0 2,8 2,2 115 128 8 7

521 6 496 6 496 772 574 200 825 162 103 27 686 8 584 2 452 78 078 26 198 15 323 36 558 64 197 40 140 10 290 13 767 103 958 36 886 22 605 22 659

353 5 790 5 790 709 013 176 922 145 057 21 794 8 046 2 025 76 254 25 180 14 165 36 909 58 706 36 308 9 644 12 754 90 205 31 037 20 536 20 116 48,7 22,7 14,6 79,5 7,1 11,5 33,7 75,2 91,7

100,0 100,0 100,0 66,3 24,8 8,3 100,0 100,0 100,0 51,3 77,3 85,4 20,5 92,9 88,5 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

8,3 1,8 1,8 1,0 2,0 1,7 4,4 0,6 3,1 -0,2 0,2 1,0 -0,8 1,2 1,4 0,7 0,9 2,3 2,9 1,3 1,8

92 74 74 99 82 78 116 78 116 115 137 123 95 96 94 73 114 120 129 107 123

5 6 6 6 4 4 7 6 4 6 6 7 5 7 6 7 8 8 8 7 6

32 128 11 655 35 035 24 522 10 513 31 261 21 478 9 783 47 236 38 595 8 641 12 171 11 174 997 5 522 2 697 721

27 639 10 535 35 323 24 025 11 298 27 755 18 725 9 030 47 873 38 337 9 536 10 460 9 645 815 4 905 2 523 716 54,8 56,6 47,6

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 45,2 43,4 52,4 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

2,5 1,4 -0,9 -0,2 -2,1 1,8 2,2 1,0 -1,0 -0,5 -2,7 2,5 2,4 3,5 1,8 0,5 1,3

131 119 92 93 90 148 138 170 78 69 103 97 100 81 107 113 120

7 7 6 6 6 8 8 7 5 5 5 5 5 4 7 7 7

2 104 52 528

1 666 51 412

100,0 100,0

4,4 -0,2

92 92

7 6

428

429

Carmen Ledo Garca


Primera Seccin - Puna Segunda Seccin -Caiza "D" ANTONIO QUIJARRO Primera Seccin - Uyuni Segunda Seccin - Tomave Tercera Seccin - Porco BERNARDINO BILBAO Primera Seccin - Arampampa Segunda Seccin - Acasio DANIEL CAMPOS Primera Seccin - Llica Segunda Seccin - Tahua MODESTO OMISTE Primera Seccin - Villazn ENRIQUE BALDIVIESO Primera Seccin - San Agustn DEPARTAMENTO TARIJA CERCADO Primera Seccin - Tarija ANICETO ARCE Primera Seccin - Padcaya Segunda Seccin - Bermejo 42 695 9 833 39 126 18 999 13 800 6 327 11 297 5 384 5 913 5 490 2 822 2 668 40 166 40 166 1 903 1 903 471 563 188 638 188 638 58 702 20 865 37 837 41 775 9 637 37 428 18 705 12 764 5 959 10 623 4 859 5 764 5 067 2 901 2 166 36 266 36 266 1 640 1 640 391 226 153 457 153 457 52 570 19 260 33 310 78,2 63,3 88,5 88,5 49,6 77,3 77,3 28,2 56,4 100,0 100,0 71,8 43,6 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 22,7 22,7 100,0 100,0 36,7 11,5 11,5 50,4 100,0 21,8 -0,2 -0,3 0,0 -0,5 0,7 0,4 0,6 1,5 -0,1 1,0 -0,8 4,0 1,4 1,4 2,4 2,4 3,2 3,8 3,8 1,7 1,1 2,1 95 78 91 81 105 85 115 103 122 91 78 106 77 77 94 94 53 38 38 57 57 55 7 5 5 5 6 5 8 7 8 4 4 4 5 5 4 4 4 3 3 5 5 4 GRAN CHACO Primera Seccin - Yacuiba Segunda Seccin - Carapar Tercera Seccin - Villamontes

Los municipios bolivianos: una aproximacin


150 426 113 879 9 894 26 653 18 759 13 308 5 451 34 112 23 516 10 596 20 926 20 926 116 318 83 518 9 035 23 765 17 504 12 331 5 173 32 038 21 375 10 663 19 339 19 339 12,5 12,5 76,2 93,4 98,3 48,0 8,6 12,9 67,8 69,4 77,4 30,6 22,6 100,0 32,2 100,0 100,0 100,0 91,4 87,1 100,0 87,5 87,5 23,8 6,6 1,7 52,0 100,0 64,4 49,9 41,3 43,0 35,6 50,1 58,7 57,0 4,8 6,2 1,6 2,1 0,8 1,1 0,3 0,8 1,5 -0,6 0,9 0,9 4,3 5,1 5,1 5,8 3,2 6,2 5,3 3,6 0,9 51 52 55 52 73 61 97 68 68 67 68 68 54 44 43 60 68 55 62 58 59 4 4 5 5 5 4 7 5 5 7 5 5 4 4 4 5 6 5 5 5 5

JOS MARA AVILS Primera Seccin - Uriondo Segunda Seccin - Yunchar EUSTAQUIO MNDEZ Primera Seccin - Villa San Lorenzo Segunda Seccin - El Puente BURNET OCONNOR Primera Seccin - Entre Ros DEPARTAMENTO SANTA CRUZ ANDRS IBEZ

2 467 444 2 029 471 1 587 596 1 260 549

Seccin Capital - Santa Cruz de la Sierra 1 426 863 1 135 526 Primera Seccin - Cotoca Segunda Seccin - Porongo Tercera Seccin - La Guardia Cuarta Seccin - El Torno IGNACIO WARNES Primera Seccin - Warnes 47 428 12 690 52 499 48 115 62 163 48 548 36 425 11 085 39 552 37 961 53 231 41 570

430

431

Carmen Ledo Garca


Segunda Seccin - Okinawa Uno JOS MIGUEL DE VELASCO Primera Seccin - San Ignacio de Velasco Segunda Seccin - San Miguel de Velasco Tercera Seccin - San Rafael ICHILO Primera Seccin - Buena Vista Segunda Seccin - San Carlos Tercera Seccin - Yapacan Cuarta Seccin - San Juan de Yapacan CHIQUITOS Primera Seccin - San Jos de Chiquitos Segunda Seccin - Pailn Tercera Seccin - Robor SARA Primera Seccin - Portachuelo Segunda Seccin - Santa Rosa del Sara Tercera Seccin - Colpa Blgica CORDILLERA Primera Seccin - Lagunillas Segunda Seccin - Charagua Tercera Seccin - Cabezas Cuarta Seccin - Cuevo Quinta Seccin - Gutirrez

Los municipios bolivianos: una aproximacin

13 615 64 481 46 775 11 170 6 536 83 286 14 504 19 265 38 856 10 660 70 180 16 801 39 097 14 283 42 114 16 844 18 830 6 440 107 543 5 777 26 951

11 661 56 702 41 412 10 273 5 017 70 444 13 273 16 502 31 538 9 131 60 359 16 599 28 520 15 240 37 733 16 408 15 052 6 273 101 733 5 283 24 427

35,1 45,8 46,8 43,6 41,0 44,6 28,7 59,1 46,3 35,8 43,5 55,5 25,0 65,1 54,3 69,1 27,4 80,2 33,8

64,9 54,2 53,2 56,4 59,0 55,4 71,3 40,9 53,7 64,2 56,5 44,5 75,0 34,9 45,7 30,9 72,6 19,8 66,2 100,0 3,0 2,9 2,1 5,9 3,8 2,2 2,5 4,7 5,9 3,8 1,6 8,5 0,0 2,6 2,8 5,3 -2,2 1,5 2,4 2,8

53 55 57 46 54 56 60 55 57 64 51 50 61 47 49 43 64 59 57 80 72

6 7 7 7 7 5 5 5 5 6 6 6 7 5 5 4 5 5 6 6 7

24 891 3 530 12 027 30 211 4 156 27 926 17 049 2 355 3 077 2 954 2 490 29 770 9 979 9 097 8 408 2 286 164 551 92 587 19 625 22 653 12 970

22 296 3 406 11 393 30 897 4 031 27 429 16 837 2 133 3 366 2 545 2 548 27 447 9 739 7 933 7 747 2 028 142 786 80 341 16 592 19 846 11 363

9,9

90,1 100,0 100,0

3,1 0,9 1,6 -0,4 0,8 0,3 0,1 1,6 -1,5 3,5 -0,1 2,0 0,7 3,5 2,2 3,2 3,4 3,4 3,8 2,4 3,4

64 56 83 45 47 62 46 47 76 73 52 56 53 66 50 49 50 45 82 66 70

7 6 8 4 6 4 4 4 5 5 4 4 4 5 4 4 5 5 6 5 6

Sexta Seccin - Camiri Sptima Seccin - Boyuibe VALLEGRANDE Primera Seccin - Vallegrande Segunda Seccin - Trigal Tercera Seccin - Moro Moro Cuarta Seccin - Postrer Valle Quinta Seccin - Pucar FLORIDA Primera Seccin - Samaipata Segunda Seccin - Pampa Grande Tercera Seccin - Mairana Cuarta Seccin - Quirusillas OBISPO SANTISTEVAN Primera Seccin - Montero Segunda Seccin - Saavedra Tercera Seccin - Mineros Cuarta Seccin - Fernndez Alonso

85,8 72,1 28,4 46,3

14,2 27,9 71,6 53,7 100,0 100,0 100,0 100,0

34,4 30,0 33,0 50,1

65,6 70,0 67,0 49,9 100,0

76,2 97,5 22,1 66,9 69,9

23,8 2,5 77,9 33,1 30,1

11,2

88,8

432

433

Carmen Ledo Garca


Quinta Seccin - San Pedro UFLO DE CHVEZ Primera Seccin - Concepcin Segunda Seccin - San Javier Tercera Seccin - San Ramn Cuarta Seccin - San Julin Quinta Seccin - San Antonio de Lomero Sexta Seccin - Cuatro Caadas NGEL SANDVAL Primera Seccin - San Matas MANUEL MARA CABALLERO Primera Seccin - Comarapa Segunda Seccin - Saipina GERMN BUSCH Primera Seccin - Puerto Surez Segunda Seccin - Puerto Quijarro Tercera Seccin Carmen Rivero Trrez GUARAYOS Primera Seccin Ascensin de Guarayos Segunda Seccin - Urubich Tercera Seccin - El Puente DEPARTAMENTO BENI CERCADO Seccin CapitalTrinidad Primera Seccin - San Javier VACA DEZ Primera Seccin - Riberalta Segunda Seccin - Guayaramern JOS BALLIVIN Primera Seccin - Reyes Segunda Seccin - San Borja Tercera Seccin - Santa Rosa Cuarta Seccin - Rurrenabaque YACUMA

Los municipios bolivianos: una aproximacin

16 715 115 785 17 889 13 940 6 972 47 349 7 752 21 882 14 278 14 278 22 064 16 113 5 951 37 195 15 903 16 175 5 117 38 513 20 726 6 586 11 201

14 644 93 392 14 522 11 316 5 660 38 027 6 293 17 574 13 073 13 073 20 010 14 660 5 350 33 006 15 209 12 903 4 894 31 577 16 984 5 960 8 633

38,6 28,9 38,5 48,9 83,9 17,3

61,4 71,1 61,5 51,1 16,1 82,7 100,0

3,8 4,6 0,2 0,9 -16,9

58 78 56 67 52 79 63

6 7 7 7 6 7 7 7 6 6 5 5 5 5 4 4 6 7 6 7 6

414 757 94 221 91 244 2 977 136 084 91 106 44 977 81 578 14 112 40 727 10 009 16 730 29 308 17 102 12 206 23 873 23 873 15 807 3 908 11 899 13 695 6 177

362 521 82 653 79 963 2 690 116 421 75 977 40 444 68 174 11 127 34 363 9 016 13 668 29 048 22 430 6 618 20 496 20 496 14 454 3 859 10 595 12 397 5 452

68,7 91,4 94,5

31,3 8,6 5,5 100,0

2,9 2,9 2,9 2,3 3,4 4,0 2,4 3,9 5,2 3,8 2,4 4,4 1,6 0,7 5,5 1,6 1,6 2,1 0,5 2,7 2,3 2,8

60 54 54 70 63 67 55 55 54 53 55 62 56 54 58 64 64 68 78 63 50 54

5 4 4 7 6 6 5 6 6 6 6 6 6 6 7 7 7 7 7 7 5 5

83,8 84,9 81,8 55,8 55,9 56,3 44,6 61,9 44,3 57,4

16,2 15,1 18,2 44,2 44,1 43,7 55,4 38,1 55,7 42,6 100,0

26,0 41,1 41,1 32,4 27,9 44,7 81,2 76,2 97,2 54,5 49,1 72,3 54,1

74,0 58,9 58,9 67,6 72,1 55,3 18,8 23,8 2,8 45,5 50,9 27,7 45,9 100,0

7,0 2,2 2,2 2,4 2,3 2,5 2,8 1,5 5,3 1,4 4,5 4,6 2,5 5,8

78 57 57 70 85 73 44 42 44 55 58 51 46 78

Primera Seccin Santa Ana del Yacuma Segunda Seccin - Exaltacin MOXOS Primera Seccin - San Ignacio MARBN Primera Seccin - Loreto Segunda Seccin - San Andrs MAMOR Primera Seccin - San Joaqun

43,4 43,4

56,6 56,6 100,0 100,0 100,0

59,3 64,5

40,7 35,5

434

435

Carmen Ledo Garca


Segunda Seccin - San Ramn Tercera Seccin - Puerto Siles ITNEZ Primera Seccin - Magdalena Segunda Seccin - Baures Tercera Seccin - Huacaraje DEPARTAMENTO PANDO NICOLS SUREZ Seccin Capital - Cobija Primera Seccin - Porvenir Segunda Seccin - Bolpebra Tercera Seccin - Bella Flor MANURIPI Primera Seccin - Puerto Rico Segunda Seccin - San Pedro Tercera Seccin - Filadelfia MADRE DE DIOS Primera Seccin - Puerto Gonzalo Moreno Segunda Seccin - San Lorenzo Tercera Seccin - Sena ABUN

Los municipios bolivianos: una aproximacin


Primera Seccin - Santa Rosa del Abun Segunda Seccin - Ingavi FEDERICO ROMN Primera Seccin - Nueva Esperanza Segunda Seccin - Villa Nueva (Loma Alta) Tercera Seccin - Santos Mercado

6 531 987 20 190 11 068 5 267 3 855 69 540 41 838 33 882 4 356 1 328 2 272 9 670 4 617 1 063 3 990 11 453

5 927 1 018 18 878 9 908 5 264 3 706 52 525 29 536 22 324 3 713 1 194 2 305 8 230 4 003 1 082 3 145 9 521

64,7

35,3 100,0

2,3 -0,4 1,6 2,6 0,3 1,1 3,5 5,1 7,3 1,9 0,6 -2,2 1,2 1,0 -2,4 3,0 1,8

42 70 43 38 50 52 63 49 51 57 75 57 82 83 101 74 86

6 5 6 6 5 5 6 5 4 5 5 5 8 8 8 8 7

2 643 891 3 045 1 014 1 196 835

2 097 899 2 242 740 993 509

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

3,1 -2,0 4,2 4,9 2,2 8,4

69 57 103 97 114 88

7 7 7 7 7 7

46,7 64,6 46,0

53,3 35,4 54,0 100,0

39,6 70,5 93,3

60,4 29,5 6,7 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, resultados finales, mayo de 1993 y tabulados especiales Instituto Nacional de Estadstica, 2001, La Paz-Bolivia.

4 871 4 084 2 498 3 534

3 810 3 471 2 240 2 996

100,0 100,0 100,0 100,0

3,2 1,3 0,2 1,3

73 88 100 65

7 7 7 7

436

437

Carmen Ledo Garca


Primera Seccin - Camargo ndice de desarrollo humano 2001 0,69 0,53 0,39 0,43 0,41 0,47 0,35 0,50 0,40 0,51 0,42 0,46 0,49 0,50 0,57 0,52 0,41 2005 0,70 0,59 0,41 0,45 0,42 0,52 0,36 0,54 0,42 0,53 0,42 0,47 0,53 0,50 0,61 0,55 0,42 Segunda Seccin - San Lucas Tercera Seccin - Incahuasi Primera Seccin - Villa Serrano Primera Seccin - Camataqui (Villa Abecia) Segunda Seccin - Culpina Tercera Seccin - Las Carreras Primera Seccin - Villa Vaca Guzmn Segunda Seccin - Huacaya Tercera Seccin - Macharet SECCIN CAPITAL - LA PAZ

Los municipios bolivianos: una aproximacin

Cuadro 7.2 Bolivia: ndice de Desarrollo Humano Municipal, 2001 - 2005


ndice de esperanza de vida 2001 Primera Seccin - Yotala Segunda Seccin - Poroma Primera Seccin - Azurduy Segunda Seccin - Tarvita Primera Seccin - Zudez Segunda Seccin - Presto Tercera Seccin - Mojocoya Cuarta Seccin - Icla Primera Seccin - Padilla Segunda Seccin - Tomina Tercera Seccin - Sopachuy Cuarta Seccin - Villa Alcal Quinta Seccin - El Villar Primera Seccin - Monteagudo Segunda Seccin - Huacareta Primera Seccin - Tarabuco Segunda Seccin - Yamparez 0,69 0,61 0,46 0,53 0,50 0,57 0,44 0,60 0,52 0,61 0,51 0,60 0,63 0,62 0,69 0,63 0,49 2005 0,72 0,68 0,48 0,58 0,51 0,67 0,41 0,67 0,51 0,64 0,46 0,59 0,66 0,63 0,75 0,70 0,50 ndice de educacin 2001 0,80 0,55 0,42 0,44 0,48 0,48 0,35 0,55 0,39 0,55 0,44 0,46 0,49 0,55 0,61 0,55 0,41 2005 0,80 0,64 0,49 0,48 0,51 0,53 0,42 0,61 0,45 0,58 0,50 0,52 0,57 0,56 0,64 0,57 0,46 ndice de ingresos 2001 0,57 0,44 0,29 0,31 0,27 0,36 0,26 0,34 0,31 0,38 0,32 0,31 0,35 0,32 0,43 0,38 0,32 2005 0,59 0,45 0,27 0,29 0,25 0,36 0,24 0,34 0,30 0,38 0,31 0,30 0,36 0,31 0,44 0,38 0,31

0,61 0,64 0,54 0,50

0,70 0,75 0,57 0,49

0,49 0,62 0,50 0,47

0,54 0,65 0,55 0,52

0,35 0,45 0,33 0,34

0,35 0,46 0,32 0,33

0,48 0,57 0,46 0,44

0,53 0,62 0,48 0,45

Municipios

0,57 0,67 0,60 0,74 0,63 0,61 0,74 0,66 0,61 0,58 0,61 0,62 0,57 0,59 0,61 0,64

0,64 0,73 0,62 0,85 0,69 0,64 0,83 0,68 0,65 0,62 0,65 0,62 0,58 0,61 0,64 0,68

0,55 0,59 0,49 0,59 0,59 0,57 0,65 0,86 0,66 0,72 0,71 0,80 0,66 0,60 0,68 0,70

0,59 0,60 0,55 0,60 0,61 0,58 0,66 0,87 0,72 0,79 0,77 0,85 0,70 0,63 0,72 0,72

0,38 0,42 0,37 0,47 0,41 0,32 0,49 0,62 0,35 0,45 0,46 0,50 0,41 0,38 0,41 0,41

0,38 0,42 0,36 0,48 0,42 0,32 0,51 0,64 0,34 0,47 0,48 0,52 0,42 0,38 0,41 0,41

0,50 0,56 0,49 0,60 0,54 0,50 0,63 0,71 0,54 0,58 0,59 0,64 0,55 0,52 0,57 0,58

0,53 0,58 0,51 0,64 0,57 0,51 0,67 0,73 0,57 0,63 0,63 0,66 0,57 0,54 0,59 0,60

Primera Seccin - Palca Segunda Seccin - Mecapaca Tercera Seccin - Achocalla Cuarta Seccin - El Alto Primera Seccin - Achacachi Segunda Seccin - Ancoraimes Primera Seccin - Coro Coro Segunda Seccin - Caquiaviri Tercera Seccin - Calacoto

438

439

Carmen Ledo Garca


Cuarta Seccin - Comanche Quinta Seccin - Charaa Sexta Seccin - Waldo Ballivin Sptima Seccin - Nazacara de Pacajes Octava Seccin - Santiago de Callapa Primera Seccin - Puerto Acosta Segunda Seccin - Mocomoco Tercera Seccin - Puerto Carabuco Primera Seccin - Chuma Segunda Seccin - Ayata Tercera Seccin - Aucapata Primera Seccin - Sorata Segunda Seccin - Guanay Tercera Seccin - Tacacoma Cuarta Seccin - Quiabaya Quinta Seccin - Combaya Sexta Seccin - Tipuani Sptima Seccin - Mapiri Octava Seccin - Teoponte Primera Seccin - Apolo Segunda Seccin - Pelechuco Primera Seccin - Viacha Segunda Seccin - Guaqui Tercera Seccin - Tiahuanacu Cuarta Seccin - Desaguadero Quinta Seccin - San Andrs de Machaca Sexta Seccin - Jess de Machaca Sptima Seccin - Taraco Primera Seccin - Luribay Segunda Seccin - Sapahaqui

Los municipios bolivianos: una aproximacin

0,57 0,54 0,48 0,51 0,60 0,62 0,58 0,60 0,61 0,59 0,49 0,45 0,57 0,57 0,64 0,49 0,57 0,55 0,57 0,57

0,57 0,53 0,44 0,49 0,62 0,65 0,57 0,58 0,62 0,62 0,45 0,42 0,59 0,57 0,68 0,47 0,61 0,54 0,57 0,57

0,71 0,66 0,72 0,71 0,67 0,60 0,56 0,55 0,58 0,54 0,47 0,51 0,60 0,71 0,61 0,55 0,70 0,74 0,71 0,71

0,73 0,73 0,71 0,78 0,78 0,64 0,60 0,62 0,59 0,60 0,51 0,57 0,64 0,74 0,64 0,61 0,61 0,80 0,77 0,73

0,41 0,40 0,41 0,38 0,44 0,37 0,37 0,36 0,38 0,34 0,31 0,33 0,39 0,43 0,40 0,33 0,36 0,50 0,41 0,41

0,41 0,39 0,40 0,38 0,44 0,36 0,36 0,35 0,37 0,33 0,30 0,31 0,40 0,43 0,39 0,31 0,34 0,51 0,41 0,41

0,56 0,53 0,54 0,53 0,57 0,53 0,50 0,50 0,53 0,49 0,42 0,43 0,52 0,57 0,55 0,46 0,54 0,60 0,56 0,56

0,57 0,55 0,51 0,55 0,61 0,55 0,51 0,52 0,53 0,52 0,42 0,43 0,54 0,58 0,57 0,46 0,52 0,62 0,58 0,57

0,67 0,46 0,65 0,65 0,61 0,58 0,65 0,65 0,61 0,58 0,60 0,58 0,56 0,49 0,55 0,56 0,61 0,50 0,45 0,51

0,76 0,42 0,67 0,69 0,63 0,59 0,67 0,67 0,63 0,59 0,61 0,56 0,55 0,45 0,55 0,57 0,65 0,50 0,41 0,51

0,62 0,59 0,73 0,64 0,62 0,69 0,68 0,69 0,60 0,71 0,65 0,66 0,56 0,66 0,65 0,66 0,68 0,61 0,66 0,63

0,70 0,67 0,79 0,65 0,70 0,73 0,66 0,69 0,64 0,72 0,67 0,70 0,56 0,71 0,67 0,70 0,72 0,64 0,69 0,66

0,36 0,39 0,45 0,42 0,38 0,45 0,43 0,43 0,43 0,40 0,38 0,35 0,34 0,38 0,36 0,45 0,42 0,36 0,36 0,43

0,36 0,38 0,46 0,42 0,38 0,47 0,43 0,43 0,43 0,40 0,37 0,34 0,32 0,38 0,35 0,45 0,42 0,33 0,36 0,44

0,55 0,48 0,61 0,57 0,54 0,58 0,59 0,59 0,55 0,56 0,54 0,53 0,49 0,51 0,52 0,56 0,57 0,49 0,49 0,53

0,61 0,49 0,64 0,59 0,57 0,60 0,59 0,60 0,57 0,57 0,55 0,53 0,47 0,52 0,53 0,57 0,60 0,49 0,49 0,54

Tercera Seccin - Yaco Cuarta Seccin - Malla Quinta Seccin - Cairoma Primera Seccin - Inquisivi Segunda Seccin - Quime Tercera Seccin - Cajuata Cuarta Seccin - Colquiri Quinta Seccin - Ichoca Sexta Seccin - Villa Libertad Licoma Primera Seccin - Chulumani

440

441

Carmen Ledo Garca


Segunda Seccin - Irupana Tercera Seccin - Yanacachi Cuarta Seccin - Palos Blancos Quinta Seccin - La Asunta Primera Seccin - Pucarani Segunda Seccin - Laja Tercera Seccin - Batallas Cuarta Seccin - Puerto Prez Primera Seccin - Sica Sica Segunda Seccin - Umala Tercera Seccin - Ayo Ayo Cuarta Seccin - Calamarca Quinta Seccin - Patacamaya Sexta Seccin - Colquencha Sptima Seccin - Collana Primera Seccin - Coroico Segunda Seccin - Coripata Primera Seccin - Ixiamas Segunda Seccin - San Buenaventura Primera Seccin - Juan Jos Prez (Charazani) Segunda Seccin - Curva Primera Seccin - Copacabana

Los municipios bolivianos: una aproximacin

0,64 0,61 0,63 0,61 0,58 0,58 0,63 0,59 0,52 0,58 0,60 0,63 0,59 0,62 0,54 0,53 0,62 0,59 0,61 0,66

0,67 0,62 0,65 0,62 0,57 0,58 0,64 0,60 0,48 0,60 0,62 0,68 0,61 0,66 0,53 0,51 0,63 0,59 0,64 0,73

0,74 0,68 0,71 0,74 0,68 0,60 0,67 0,69 0,64 0,66 0,67 0,71 0,69 0,72 0,68 0,72 0,72 0,72 0,71 0,72

0,77 0,72 0,73 0,79 0,77 0,66 0,68 0,73 0,61 0,69 0,69 0,74 0,73 0,76 0,72 0,71 0,76 0,76 0,73 0,75

0,47 0,47 0,50 0,46 0,42 0,38 0,37 0,39 0,39 0,40 0,42 0,39 0,37 0,44 0,40 0,43 0,48 0,44 0,44 0,44

0,49 0,47 0,51 0,48 0,42 0,38 0,37 0,40 0,39 0,40 0,42 0,39 0,38 0,45 0,40 0,45 0,49 0,44 0,45 0,45

0,62 0,59 0,61 0,60 0,56 0,52 0,56 0,56 0,52 0,55 0,56 0,57 0,55 0,59 0,54 0,56 0,61 0,58 0,58 0,60

0,64 0,61 0,63 0,63 0,59 0,54 0,56 0,57 0,49 0,56 0,58 0,61 0,57 0,62 0,55 0,56 0,63 0,60 0,61 0,65

0,52 0,51 0,64 0,55 0,57 0,59 0,61 0,61 0,66 0,67 0,57 0,69 0,56 0,64

0,52 0,52 0,67 0,54 0,58 0,62 0,65 0,66 0,71 0,70 0,56 0,73 0,57 0,68

0,52 0,48 0,64 0,63 0,50 0,69 0,68 0,63 0,71 0,65 0,72 0,87 0,60 0,63

0,56 0,54 0,69 0,64 0,52 0,75 0,71 0,67 0,74 0,70 0,75 0,88 0,63 0,64

0,33 0,33 0,43 0,42 0,38 0,38 0,43 0,40 0,44 0,39 0,48 0,66 0,38 0,33

0,32 0,32 0,44 0,42 0,37 0,38 0,43 0,39 0,45 0,40 0,49 0,68 0,39 0,33

0,46 0,44 0,57 0,53 0,48 0,56 0,57 0,54 0,60 0,57 0,59 0,74 0,52 0,53

0,47 0,46 0,60 0,53 0,49 0,58 0,60 0,57 0,63 0,60 0,60 0,76 0,53 0,55

Segunda Seccin - San Pedro de Tiquina Tercera Seccin - Tito Yupanqui Primera Seccin - San Pedro de Curahuara Segunda Seccin - Papel Pampa Tercera Seccin - Chacarilla Primera Seccin - Santiago de Machaca Segunda Seccin - Catacora Primera Seccin - Caranavi PRIMERA SECCIN - COCHABAMBA Primera Seccin - Aiquile Segunda Seccin - Pasorapa Tercera Seccin - Omereque Primera Seccin - Ayopaya (Villa de Independencia) Segunda Seccin - Morochata Primera Seccin - Tarata Segunda Seccin - Anzaldo Tercera Seccin - Arbieto

0,63 0,48 0,52 0,61 0,46

0,67 0,50 0,54 0,66 0,43

0,63 0,51 0,54 0,71 0,52

0,64 0,54 0,57 0,75 0,55

0,36 0,26 0,23 0,46 0,28

0,37 0,24 0,21 0,48 0,27

0,54 0,41 0,43 0,59 0,42

0,56 0,43 0,44 0,63 0,42

442

443

Carmen Ledo Garca


Cuarta Seccin - Sacabamba Primera Seccin - Arani Segunda Seccin - Vacas Primera Seccin - Arque Segunda Seccin - Tacopaya Primera Seccin - Capinota Segunda Seccin - Santivez Tercera Seccin - Sicaya Primera Seccin - Cliza Segunda Seccin - Toko Tercera Seccin - Tolata Primera Seccin - Quillacollo Segunda Seccin - Sipe Sipe Tercera Seccin - Tiquipaya Cuarta Seccin - Vinto Quinta Seccin - Colcapirhua Primera Seccin - Sacaba Segunda Seccin - Colomi Tercera Seccin - Villa Tunari Primera Seccin - Tapacar Primera Seccin - Totora

Los municipios bolivianos: una aproximacin

0,62 0,48 0,53 0,46 0,41 0,43 0,64 0,61 0,56 0,68 0,64 0,71 0,68 0,60 0,68 0,65 0,69 0,66 0,56 0,54

0,69 0,46 0,57 0,46 0,38 0,43 0,69 0,66 0,58 0,77 0,72 0,83 0,71 0,64 0,75 0,70 0,70 0,71 0,56 0,55

0,62 0,62 0,65 0,56 0,34 0,47 0,64 0,64 0,56 0,74 0,59 0,71 0,80 0,66 0,80 0,76 0,74 0,72 0,67 0,63

0,66 0,67 0,68 0,57 0,41 0,50 0,67 0,63 0,63 0,75 0,61 0,71 0,82 0,68 0,79 0,82 0,75 0,75 0,74 0,66

0,47 0,29 0,45 0,31 0,18 0,18 0,43 0,41 0,28 0,51 0,40 0,52 0,58 0,45 0,56 0,51 0,61 0,59 0,40 0,38

0,49 0,28 0,47 0,31 0,16 0,16 0,44 0,43 0,28 0,54 0,41 0,56 0,62 0,48 0,59 0,54 0,64 0,62 0,42 0,40

0,57 0,46 0,54 0,45 0,31 0,36 0,57 0,55 0,47 0,64 0,54 0,65 0,69 0,57 0,68 0,64 0,68 0,65 0,54 0,52

0,62 0,47 0,57 0,45 0,32 0,36 0,60 0,57 0,50 0,69 0,58 0,70 0,72 0,60 0,71 0,68 0,70 0,69 0,57 0,54

0,46 0,56 0,57 0,53 0,55 0,58 0,58 0,45 0,39 0,54 0,64 0,65 0,62 0,64 0,61 0,39 0,53 0,65 0,56 0,59

0,42 0,60 0,59 0,52 0,58 0,60 0,60 0,44 0,33 0,56 0,69 0,72 0,66 0,68 0,66 0,36 0,55 0,72 0,63 0,70

0,46 0,55 0,63 0,58 0,72 0,67 0,68 0,51 0,45 0,44 0,77 0,67 0,68 0,61 0,60 0,49 0,63 0,87 0,70 0,57

0,52 0,60 0,64 0,63 0,70 0,69 0,71 0,53 0,50 0,57 0,79 0,71 0,71 0,58 0,62 0,57 0,67 0,89 0,75 0,59

0,21 0,30 0,38 0,32 0,42 0,42 0,38 0,33 0,25 0,22 0,54 0,39 0,47 0,39 0,34 0,23 0,39 0,54 0,39 0,37

0,19 0,30 0,40 0,32 0,44 0,44 0,39 0,32 0,24 0,21 0,57 0,39 0,50 0,40 0,33 0,21 0,41 0,56 0,39 0,36

0,38 0,47 0,53 0,48 0,56 0,56 0,55 0,43 0,36 0,40 0,65 0,57 0,59 0,55 0,52 0,37 0,51 0,69 0,55 0,51

0,37 0,50 0,54 0,49 0,57 0,58 0,56 0,43 0,36 0,45 0,68 0,61 0,63 0,55 0,54 0,38 0,54 0,72 0,59 0,55

Segunda Seccin - Pojo Tercera Seccin - Pocona Cuarta Seccin - Chimor Quinta Seccin - Puerto Villarroel Sexta Seccin - Entre Ros Primera Seccin - Mizque Segunda Seccin - Vila Vila Tercera Seccin - Alalay Primera Seccin - Punata Segunda Seccin - Villa Rivero Tercera Seccin - San Benito Cuarta Seccin - Tacachi Quinta Seccin - Cuchumuela Primera Seccin - Bolvar Primera Seccin - Tiraque SECCIN CAPITAL - ORURO Primera Seccin - Caracollo Segunda Seccin - El Choro Tercera Seccin - Soracachi

444

445

Carmen Ledo Garca


Primera Seccin - Challapata Segunda Seccin Santuario de Quillacas Primera Seccin - Corque Segunda Seccin - Choquecota Primera Seccin Curahuara de Carangas Segunda Seccin - Turco Primera Seccin - Huachacalla Segunda Seccin - Escara Tercera Seccin - Cruz de Machacamarca Cuarta Seccin - Yunguyo de Litoral Quinta Seccin - Esmeralda Primera Seccin - Poop Segunda Seccin - Paza Tercera Seccin - Antequera Primera Seccin - Huanuni Segunda Seccin - Machacamarca Primera Seccin - Salinas de Garc Mendoza Segunda Seccin - Pampa Aullagas Primera Seccin - Sabaya Segunda Seccin - Coipasa Tercera Seccin - Chipaya Primera Seccin - Toledo Primera Seccin - Eucaliptus Primera Seccin - Santiago de Andamarca Segunda Seccin - Beln de Andamarca Primera Seccin - Totora Primera Seccin - Santiago de Huari Primera Seccin - La Rivera Segunda Seccin - Todos Santos Tercera Seccin - Carangas Primera Seccin - Huayllamarca SECCIN CAPITAL - POTOS Primera Seccin -Tinguipaya Segunda Seccin -Yocalla Tercera Seccin -Urmiri Primera Seccin - Unca Segunda Seccin - Chayanta Tercera Seccin - Llallagua

Los municipios bolivianos: una aproximacin

0,65 0,48 0,40 0,55 0,54 0,68 0,41 0,55 0,51 0,58 0,55 0,58 0,54 0,57 0,48 0,51

0,72 0,53 0,40 0,61 0,59 0,80 0,37 0,59 0,53 0,64 0,56 0,65 0,62 0,65 0,53 0,53

0,72 0,64 0,50 0,65 0,64 0,67 0,71 0,76 0,64 0,55 0,64 0,59 0,60 0,76 0,64 0,77

0,68 0,67 0,61 0,66 0,73 0,70 0,71 0,74 0,70 0,64 0,70 0,66 0,62 0,77 0,75 0,82

0,45 0,40 0,41 0,37 0,36 0,36 0,40 0,42 0,39 0,35 0,37 0,39 0,42 0,45 0,45 0,46

0,45 0,39 0,41 0,36 0,35 0,36 0,40 0,42 0,40 0,36 0,39 0,41 0,40 0,45 0,43 0,45

0,60 0,51 0,44 0,52 0,52 0,57 0,51 0,57 0,51 0,50 0,52 0,52 0,52 0,59 0,52 0,58

0,62 0,53 0,47 0,54 0,56 0,62 0,50 0,58 0,55 0,55 0,55 0,57 0,55 0,62 0,57 0,60

0,50 0,68 0,56 0,59

0,51 0,77 0,66 0,65

0,66 0,79 0,66 0,60

0,69 0,79 0,71 0,60

0,36 0,36 0,33 0,41

0,37 0,35 0,33 0,40

0,51 0,61 0,52 0,53

0,52 0,64 0,56 0,55

0,59 0,62 0,61 0,53 0,55 0,55 0,33 0,55 0,62 0,63 0,47 0,62 0,46 0,38 0,44

0,66 0,69 0,67 0,53 0,60 0,64 0,24 0,65 0,69 0,68 0,50 0,75 0,52 0,38 0,46

0,68 0,62 0,65 0,69 0,63 0,77 0,78 0,66 0,66 0,82 0,42 0,61 0,53 0,56 0,53

0,70 0,66 0,71 0,72 0,66 0,72 0,81 0,67 0,69 0,85 0,45 0,62 0,54 0,61 0,58

0,41 0,36 0,38 0,34 0,38 0,37 0,35 0,32 0,37 0,56 0,21 0,36 0,29 0,37 0,30

0,41 0,35 0,38 0,33 0,37 0,38 0,33 0,31 0,36 0,58 0,19 0,38 0,28 0,36 0,29

0,56 0,53 0,55 0,52 0,52 0,57 0,48 0,51 0,55 0,67 0,36 0,53 0,43 0,44 0,42

0,59 0,57 0,59 0,53 0,54 0,58 0,46 0,54 0,58 0,70 0,38 0,58 0,45 0,45 0,44

0,64 0,50 0,55

0,73 0,52 0,66

0,73 0,68 0,61

0,73 0,69 0,67

0,45 0,38 0,36

0,45 0,37 0,36

0,61 0,52 0,51

0,64 0,53 0,56

446

447

Carmen Ledo Garca


Primera Seccin - Betanzos Segunda Seccin - Chaqu Tercera Seccin - Tacobamba Primera Seccin - Colquechaca Segunda Seccin - Ravelo Tercera Seccin - Pocoata Cuarta Seccin - Ocur Primera Seccin - San Pedro de Buena Vista Segunda Seccin - Toro Toro Primera Seccin - Cotagaita Segunda Seccin - Vitichi Primera Seccin - Villa de Sacaca Segunda Seccin - Caripuyo Primera Seccin - Tupiza Segunda Seccin - Atocha Primera Seccin - Colcha "K" Segunda Seccin - San Pedro de Quemes Primera Seccin - San Pablo de Lpez Segunda Seccin - Mojinete Tercera Seccin - San Antonio de Esmoruco

Los municipios bolivianos: una aproximacin


Primera Seccin - Puna Segunda Seccin - Caiza "D" Primera Seccin - Uyuni Segunda Seccin - Tomave Tercera Seccin - Porco Primera Seccin - Arampampa Segunda Seccin - Acasio Primera Seccin - Llica Segunda Seccin - Tahua Primera Seccin - Villazn Primera Seccin - San Agustn PRIMERA SECCIN - TARIJA Primera Seccin - Padcaya Segunda Seccin - Bermejo Primera Seccin - Yacuiba Segunda Seccin - Carapar Tercera Seccin - Villamontes Primera Seccin - Uriondo Segunda Seccin - Yunchar Primera Seccin - Villa San Lorenzo Segunda Seccin - El Puente 0,57 0,55 0,62 0,61 0,51 0,60 0,52 0,44 0,62 0,51 0,63 0,56 0,75 0,68 0,68 0,70 0,68 0,69 0,66 0,51 0,63 0,64 0,59 0,72 0,66 0,56 0,68 0,57 0,46 0,70 0,57 0,68 0,60 0,78 0,72 0,72 0,73 0,74 0,73 0,70 0,49 0,66 0,62 0,52 0,67 0,78 0,62 0,69 0,55 0,49 0,86 0,73 0,71 0,72 0,80 0,59 0,71 0,73 0,68 0,74 0,60 0,52 0,56 0,66 0,58 0,66 0,80 0,65 0,74 0,60 0,53 0,87 0,74 0,73 0,73 0,82 0,63 0,73 0,73 0,73 0,79 0,64 0,59 0,60 0,23 0,32 0,36 0,49 0,34 0,42 0,24 0,25 0,38 0,35 0,50 0,31 0,53 0,43 0,52 0,51 0,44 0,49 0,44 0,37 0,45 0,22 0,32 0,37 0,50 0,34 0,43 0,22 0,23 0,38 0,35 0,53 0,30 0,55 0,43 0,53 0,53 0,45 0,50 0,45 0,36 0,46 0,47 0,47 0,55 0,63 0,49 0,57 0,44 0,39 0,62 0,53 0,61 0,53 0,69 0,56 0,64 0,64 0,60 0,64 0,57 0,47 0,55 0,51 0,49 0,58 0,65 0,52 0,61 0,46 0,41 0,65 0,55 0,64 0,54 0,72 0,59 0,66 0,66 0,64 0,67 0,60 0,48 0,57

0,55 0,56 0,65 0,47 0,41 0,50 0,43 0,47 0,40 0,45 0,56 0,58 0,38 0,26 0,66 0,52 0,53 0,61 0,47 0,45

0,61 0,63 0,77 0,46 0,40 0,51 0,47 0,49 0,40 0,49 0,63 0,65 0,34 0,19 0,75 0,53 0,57 0,67 0,48 0,43

0,74 0,53 0,55 0,37 0,36 0,37 0,55 0,38 0,47 0,51 0,63 0,59 0,48 0,56 0,71 0,78 0,72 0,75 0,66 0,68

0,78 0,58 0,55 0,42 0,40 0,40 0,55 0,43 0,53 0,56 0,67 0,65 0,53 0,60 0,73 0,80 0,72 0,73 0,69 0,72

0,47 0,32 0,32 0,23 0,25 0,22 0,26 0,22 0,22 0,25 0,35 0,33 0,25 0,26 0,48 0,49 0,36 0,37 0,31 0,29

0,49 0,32 0,32 0,20 0,22 0,20 0,24 0,20 0,19 0,24 0,35 0,32 0,23 0,24 0,50 0,50 0,37 0,38 0,30 0,28

0,59 0,47 0,50 0,36 0,34 0,36 0,42 0,36 0,36 0,41 0,51 0,50 0,37 0,36 0,62 0,59 0,54 0,58 0,48 0,47

0,63 0,51 0,54 0,36 0,34 0,37 0,42 0,37 0,37 0,43 0,55 0,54 0,37 0,35 0,66 0,61 0,55 0,59 0,49 0,47

448

449

Carmen Ledo Garca


Primera Seccin - Entre Ros SECCIN CAPITAL - SANTA CRUZ DE LA SIERRA Primera Seccin - Cotoca Segunda Seccin - Ayacucho (Porongo) Tercera Seccin - La Guardia Cuarta Seccin - El Torno Primera Seccin - Warnes Segunda Seccin - Okinawa Uno Primera Seccin - San Ignacio de Velasco Segunda Seccin - San Miguel de Velasco Tercera Seccin - San Rafael Primera Seccin - Buena Vista Segunda Seccin - San Carlos Tercera Seccin - Yapacan Cuarta Seccin - San Juan Primera Seccin - San Jos de Chiquitos Segunda Seccin - Pailn Tercera Seccin - Robor Primera Seccin - Portachuelo Segunda Seccin - Santa Rosa del Sara Tercera Seccin - Colpa Blgica Primera Seccin - Lagunillas Segunda Seccin - Charagua Tercera Seccin - Cabezas Cuarta Seccin - Cuevo Quinta Seccin - Gutirrez

Los municipios bolivianos: una aproximacin

0,63

0,67

0,56

0,61

0,42

0,42

0,54

0,56

0,74 0,65 0,65 0,58 0,61 0,65 0,68 0,57 0,72 0,71 0,72 0,71 0,60 0,61 0,69 0,69 0,64 0,70 0,71 0,72

0,76 0,66 0,66 0,64 0,66 0,70 0,75 0,61 0,78 0,83 0,77 0,75 0,60 0,63 0,73 0,72 0,65 0,73 0,75 0,76

0,77 0,71 0,79 0,65 0,68 0,63 0,77 0,67 0,81 0,69 0,77 0,83 0,70 0,66 0,64 0,71 0,69 0,78 0,66 0,81

0,84 0,75 0,71 0,70 0,73 0,66 0,79 0,73 0,83 0,74 0,80 0,77 0,72 0,66 0,69 0,73 0,69 0,79 0,66 0,83

0,55 0,42 0,49 0,33 0,41 0,47 0,37 0,32 0,62 0,48 0,53 0,39 0,38 0,30 0,34 0,48 0,43 0,52 0,32 0,59

0,56 0,42 0,50 0,33 0,42 0,46 0,36 0,33 0,63 0,48 0,55 0,41 0,39 0,31 0,35 0,50 0,45 0,53 0,34 0,61

0,69 0,59 0,64 0,52 0,57 0,58 0,60 0,52 0,72 0,63 0,67 0,65 0,56 0,52 0,56 0,63 0,59 0,67 0,56 0,71

0,72 0,61 0,63 0,56 0,60 0,60 0,63 0,55 0,75 0,68 0,71 0,64 0,57 0,53 0,59 0,65 0,60 0,68 0,58 0,73

0,63 0,73 0,66 0,63 0,68 0,65 0,66 0,69 0,67 0,72 0,69 0,66 0,67 0,67 0,67 0,70 0,66 0,71

0,66 0,77 0,70 0,67 0,73 0,73 0,70 0,74 0,70 0,76 0,73 0,70 0,70 0,71 0,70 0,73 0,72 0,76

0,62 0,84 0,74 0,68 0,74 0,70 0,74 0,74 0,72 0,70 0,73 0,71 0,71 0,71 0,73 0,74 0,65 0,82

0,67 0,85 0,78 0,74 0,78 0,77 0,79 0,76 0,75 0,74 0,72 0,73 0,76 0,75 0,72 0,77 0,67 0,86

0,45 0,65 0,53 0,42 0,54 0,48 0,52 0,48 0,45 0,42 0,32 0,46 0,47 0,48 0,80 0,48 0,48 0,52

0,46 0,66 0,55 0,44 0,56 0,50 0,55 0,48 0,47 0,43 0,32 0,48 0,49 0,51 0,84 0,50 0,50 0,53

0,57 0,74 0,64 0,58 0,65 0,61 0,64 0,64 0,61 0,61 0,58 0,61 0,62 0,62 0,73 0,64 0,59 0,68

0,59 0,76 0,68 0,62 0,69 0,66 0,68 0,66 0,64 0,64 0,59 0,64 0,65 0,66 0,76 0,66 0,63 0,72

Sexta Seccin - Camiri Sptima Seccin - Boyuibe Primera Seccin - Vallegrande Segunda Seccin - Trigal Tercera Seccin - Moro Moro Cuarta Seccin - Postrer Valle Quinta Seccin - Pucar Primera Seccin - Samaipata Segunda Seccin - Pampa Grande Tercera Seccin - Mairana Cuarta Seccin - Quirusillas Primera Seccin - Montero Segunda Seccin - Saavedra

450

451

Carmen Ledo Garca


Tercera Seccin - Mineros Cuarta Seccin - Fernndez Alonso Quinta Seccin - San Pedro Primera Seccin - Concepcin Segunda Seccin - San Javier Tercera Seccin - San Ramn Cuarta Seccin - San Julin Quinta Seccin - San Antonio de Lomero Sexta Seccin - Cuatro Caadas Primera Seccin - San Matas Primera Seccin - Comarapa Segunda Seccin - Saipina Primera Seccin - Puerto Surez Segunda Seccin - Puerto Quijarro Tercera Seccin Carmen Rivero Trrez Primera Seccin Ascensin de Guarayos Segunda Seccin - Urubich Tercera Seccin - El Puente SECCIN CAPITAL - TRINIDAD Primera Seccin - San Javier Primera Seccin - Riberalta Segunda Seccin - Guayaramern Primera Seccin - Reyes Segunda Seccin - San Borja Tercera Seccin - Santa Rosa Cuarta Seccin - Rurrenabaque Primera Seccin Santa Ana del Yacuma Segunda Seccin - Exaltacin Primera Seccin - San Ignacio Primera Seccin - Loreto Segunda Seccin - San Andrs Primera Seccin - San Joaqun Segunda Seccin - San Ramn Tercera Seccin - Puerto Siles Primera Seccin - Magdalena Segunda Seccin - Baures Tercera Seccin - Huacaraje SECCIN CAPITAL - COBIJA Primera Seccin - Porvenir Segunda Seccin - Bolpebra

Los municipios bolivianos: una aproximacin

0,57 0,64 0,64 0,64 0,68 0,63 0,69 0,58 0,65 0,58 0,67 0,56 0,61 0,72 0,73 0,72 0,70 0,72 0,59 0,69

0,58 0,69 0,69 0,69 0,77 0,68 0,77 0,62 0,71 0,62 0,69 0,57 0,64 0,78 0,77 0,78 0,73 0,75 0,60 0,74

0,67 0,69 0,67 0,68 0,73 0,68 0,73 0,64 0,73 0,52 0,73 0,68 0,70 0,81 0,81 0,77 0,70 0,70 0,67 0,84

0,71 0,75 0,72 0,75 0,71 0,71 0,81 0,71 0,70 0,66 0,76 0,72 0,70 0,82 0,83 0,78 0,73 0,77 0,71 0,86

0,44 0,48 0,51 0,51 0,43 0,44 0,46 0,43 0,31 0,42 0,46 0,45 0,46 0,55 0,59 0,59 0,42 0,34 0,38 0,54

0,46 0,50 0,53 0,53 0,44 0,45 0,49 0,45 0,32 0,44 0,48 0,47 0,47 0,56 0,60 0,60 0,43 0,34 0,40 0,55

0,56 0,60 0,61 0,61 0,61 0,59 0,63 0,55 0,56 0,51 0,62 0,56 0,59 0,69 0,71 0,70 0,61 0,58 0,55 0,69

0,58 0,64 0,65 0,66 0,64 0,62 0,69 0,59 0,57 0,57 0,64 0,58 0,60 0,72 0,73 0,72 0,63 0,62 0,57 0,72

0,62 0,64 0,68 0,69 0,69 0,68 0,65 0,70 0,68 0,64 0,59 0,65 0,69 0,74 0,62 0,75 0,70 0,69 0,70 0,67

0,71 0,71 0,77 0,76 0,77 0,78 0,73 0,78 0,74 0,72 0,63 0,70 0,74 0,82 0,68 0,87 0,77 0,77 0,74 0,71

0,81 0,77 0,78 0,67 0,67 0,70 0,75 0,73 0,56 0,68 0,67 0,73 0,81 0,75 0,55 0,80 0,74 0,79 0,83 0,71

0,78 0,78 0,80 0,75 0,68 0,74 0,75 0,80 0,60 0,72 0,72 0,75 0,79 0,75 0,72 0,83 0,77 0,82 0,83 0,76

0,47 0,48 0,52 0,48 0,48 0,43 0,48 0,48 0,42 0,45 0,45 0,43 0,47 0,46 0,45 0,44 0,42 0,45 0,54 0,49

0,47 0,49 0,52 0,49 0,49 0,45 0,50 0,50 0,43 0,46 0,45 0,44 0,48 0,47 0,46 0,45 0,42 0,46 0,55 0,51

0,63 0,63 0,66 0,61 0,61 0,61 0,63 0,64 0,56 0,59 0,57 0,61 0,65 0,65 0,54 0,67 0,62 0,64 0,69 0,62

0,65 0,66 0,70 0,67 0,65 0,65 0,66 0,69 0,59 0,64 0,60 0,63 0,67 0,68 0,62 0,72 0,65 0,68 0,71 0,66

452

453

Carmen Ledo Garca


Tercera Seccin - Bella Flor Primera Seccin - Puerto Rico Segunda Seccin - San Pedro Tercera Seccin - Filadelfia Primera Seccin - Puerto Gonzalo Moreno Segunda Seccin - San Lorenzo Tercera Seccin - Sena Primera Seccin - Santa Rosa del Abun Segunda Seccin - Ingavi Primera Seccin - Nueva Esperanza Segunda Seccin - Villa Nueva (Loma Alta) Tercera Seccin - Santos Mercado

Los municipios bolivianos: una aproximacin

0,60 0,68 0,57 0,50

0,65 0,75 0,57 0,47

0,63 0,55 0,74 0,49

0,70 0,73 0,76 0,66

0,49 0,46 0,46 0,45

0,51 0,47 0,47 0,43

0,57 0,56 0,59 0,48

0,62 0,65 0,60 0,52

Cuadro 7.3 Bolivia: distribucin del Ingreso segn secciones municipales, 2001 2008
Municipio Sucre Yotala Poroma Azurduy p2001 166 293 446 3 855 529 8 207 244 6 069 589 4 813 106 3 247 269 0 3 251 147 3 994 753 5 710 813 0 1 767 784 2 909 991 7 184 519 12 140 789 5 711 001 5 357 009 0 17 599 510 11 118 386 0 7 686 204 0 0 0 2 396 421 0 p2002 10 2749 185 3 813 346 8 331 210 0 0 2 376 773 4 084 348 0 4 992 907 0 3 327 479 3 377 863 0 0 18 107 852 5 194 265 0 4 650 944 24 411 840 16 869 887 0 6 831 054 0 8 572 212 3 655 395 5 896 140 1 400 503 p2003 97 431 017 3 387 042 8 740 314 7 410 589 12 408 427 2 577 049 6 823 050 3 471 834 3 596 379 4 374 168 3 339 538 0 3 972 875 4 620 857 13 117 393 7 048 891 7 338 329 4 950 925 27 295 043 16 737 691 10 762 937 8 181 963 4 232 285 0 3 018 808 0 1 834 900 p2004 122 869 064 3 514 051 7 288 570 9 050 938 9 266 667 2 628 055 3 769 035 3 546 705 3 553 255 6 183 749 3 452 737 3 602 273 3 317 959 1 824 805 14 156 809 7 964 562 8 355 897 7 594 409 31 029 302 20 987 506 13 440 730 10 487 220 2 543 708 11 645 900 3 206 439 5 260 942 1 560 292 p2005 p2008

114 642 763 257 539 885 4 169 098 8 448 671 8 850 076 9 218 193 3 040 113 4 443 375 3 594 373 4 915 590 7 521 860 4 015 304 3 912 219 5 073 219 2 380 626 15 485 948 5 212 311 8 846 429 5 365 237 29 302 920 15 594 837 13 174 336 8 204 366 1 699 900 13 133 355 2 010 358 5 426 155 1 014 403 15 154 686 23 786 789 16 680 159 17 258 866 12 160 708 14 295 853 13 926 597 13 732 414 19 153 300 16 270 932 9 044 517 8 659 864 8 926 811 42 506 623 12 999 220 31 220 418 22 557 147 64 239 222 49 307 390 31 289 391 15 453 711 6 503 422 27 615 927 6 498 119 12 800 362 9 441 296

0,61 0,61 0,55 0,50 0,67 0,51 0,44 0,55

0,63 0,63 0,56 0,47 0,76 0,52 0,41 0,66

0,74 0,73 0,70 0,73 0,55 0,69 0,74 0,61

0,73 0,73 0,74 0,70 0,63 0,67 0,75 0,71

0,45 0,43 0,44 0,45 0,45 0,46 0,45 0,46

0,46 0,44 0,43 0,45 0,45 0,45 0,45 0,48

0,60 0,59 0,56 0,56 0,56 0,55 0,54 0,54

0,60 0,60 0,58 0,54 0,62 0,55 0,54 0,62

Tarvita Zudaez Presto Mojocoya Icla Padilla Tomina Sopachuy Villa Alcal El Villar Monteagudo Huacareta Tarabuco Yamparez Camargo San Lucas Incahuasi Villa Serrano CAMATAQUI Culpina Las Carreras Muyupampa Huacaya

Fuente: Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo, PNUD, La Paz-Bolivia, 2009.

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Carmen Ledo Garca


Macharet La Paz Palca Mecapaca Achocalla El Alto Achacachi Ancoraimes Coro Coro Caquiaviri Calacoto Comanche Charaa Waldo Ballivian Nazacara de Pacajes Callapa Puerto Acosta Mocomoco Pto. Carabuco Chuma Ayata Aucapata Sorata Guanay Tacacoma Quiabaya Combaya Tipuani Mapiri Teoponte Apolo 2 254 301 2 594 085 3 929 308 566 023 683 8 203 308 0 8 751 073 383 573 466 27 295 043 4 999 091 4 182 368 0 2 741 672 1 441 346 1 241 083 717 875 0 2 707 424 9 187 349 6 768 407 6 695 954 5 322 638 3 664 313 1 845 749 0 9 642 977 2 090 574 1 040 389 1 083 706 3 376 691 0 0 7 137 865 4 296 902 3 067 715 219 15 281 721 1,217E +09 7 488 206 13 274 253 143 81 748 Pelechuco Viacha Guaqui Tiahuanacu Desaguadero San Andrs de Machaca Jess de Machaca Taraco Luribay Sapahaqui Yaco Malla Cairoma Inquisivi Quime Cajuata Colquiri Ichoca LICOMA PAMPA Chulumani Irupana Yanacachi Palos Blancos LA ASUNTA Pucarani Laja Batallas Puerto Prez Sica Sica Umala

Los municipios bolivianos: una aproximacin


0 23 877 431 1 614 626 5 837 709 2 048 225 0 0 0 3 012 835 2 446 448 1 554 009 0 3 054 215 3 675 355 2 051 199 0 4 604 839 7 202 470 696 679 0 0 1 264 781 0 0 6 054 013 6 239 933 4 553 753 2 292 006 0 1 960 011 4 156 372 19 664 959 2 512 451 6 898 476 0 0 0 0 3 423 931 3 784 364 2 435 835 0 3 673 420 0 1 965 990 0 5 929 076 0 0 0 0 0 3 424 104 6 557 092 10 449 657 6 179 229 6 963 815 2 268 863 0 3 063 494 2 471 308 26 985 929 0 7 841 514 0 0 0 0 3 264 432 4 333 258 2 896 371 0 4 005 419 0 2 178 379 2 516 131 7 904 772 9 642 977 0 0 0 1 552 609 0 0 8 636 040 9 263 553 9 480 866 2 353 408 0 4 660 018 2 275 047 29 367 175 0 8 125 912 3 375 161 0 0 0 3 787 967 7 107 577 2 945 438 1 426 516 3 826 637 7 427 880 4 343 110 2 522 735 5 749 999 16 127 314 696 413 4 979 989 3 536 857 1 197 398 5 868 951 5 216 955 9 746 885 7 396 061 0 3 973 408 9 185 339 3 285 054 2 401 334 29 845 009 3 092 530 10 327 589 2 953 573 3 288 859 5 300 223 1 934 714 5 053 305 4 736 687 3 455 023 2 101 671 4 638 487 6 418 502 3 275 982 2 763 879 7 885 434 7 080 233 1 162 763 5 033 570 4 853 114 1 830 647 8 452 637 6 780 803 12 022 544 9 467 843 7 215 537 3 480 894 10 302 734 3 885 624 4 303 496 59 858 112 6 404 606 15 681 740 8 013 233 5 818 358 12 696 516 6 724 302 8 889 426 11 904 118 7 012 84