Lascoumes Et Le Galès

INTRODUCTION : L'ACTION PUBLIQUE SAISIE PAR SES INSTRUMENTS
Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals
in Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals Gouverner par les instruments

Presses de Sciences Po | Acadmique
2005 pages 11 44
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-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Lascoumes Pierre et Le Gals Patrick , Introduction : L'action publique saisie par ses instruments , in Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals Gouverner par les instruments Presses de Sciences Po Acadmique , 2005 p. 11-44.
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Introduction
LACTION PUBLIQUE SAISIE PAR SES INSTRUMENTS 1
Pierre LASCOUMES Patrick LE GALS
a sociologie de ltat et du gouvernement sintresse depuis longtemps la question des technologies de gouvernement, dont celle des instruments daction publique. Mais, elle met rarement ce thme au centre de lanalyse. Les instruments de laction publique reprsentent donc un domaine encore relativement peu explor. Une tradition de recherche existe cependant aux tats-Unis (instruments de la rgulation conomique) et en Grande-Bretagne2. La question du choix des instruments pour laction publique et celle de leur mode opratoire est en gnral prsente de manire fonctionnaliste, comme relevant de simples choix techniques. Lorsque le thme des instruments est pris en compte dans la rflexion, cest le plus souvent comme un domaine secondaire, marginal par rapport dautres variables comme les institutions, les intrts des acteurs ou leurs croyances [Sabatier, 2000]. Une volution nette se dessine cependant dans la littrature
1. Louvrage est issu dun groupe de travail du CEVIPOF qui sest runi pendant trois ans et dun sminaire organis en commun avec le Department of Politics and International Relations (Universit dOxford), organis Nuffield College en mars 2003. Ce groupe a bnfici du soutien de la Maison franaise dOxford, de Sciences PoParis et du projet NEWGOV (6e PCRD). Nous remercions Philippe Bezes, Olivier Borraz, Philippe Estbe, Jacint Jordana, David Lvy-Faur, Patricia Loncle, Bruno Palier, Yves Surel, Didier Renard, ainsi quAlistair Cole, Renaud Dehousse, Roger Duclaud Williams, Emiliano Grossman, Christopher Hood, Peter John, Hussein Kassim, Desmond King, Pierre Muller, Gilles Pinson, pour leurs commentaires. 2. Voir louvrage majeur de Christopher Hood [1983], puis ceux de Kickert aux Pays-Bas [1997].
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GOUVERNER PAR LES INSTRUMENTS

amricaine qui prend en compte certaines dimensions politiques des instruments, envisages travers les justifications qui accompagnent le recours tel ou tel dispositif [Salamon, 1989, 2002] ou comme indicateur de rupture dans lorientation des politiques [Hall, 1986]. Cette approche par les instruments devient alors un mode de raisonnement qui permet de dpasser la coupure, parfois ftichise, entre politics et policies.
Nous entendons par instrumentation de laction publique 3 lensemble des problmes poss par le choix et lusage des outils (des techniques, des moyens doprer, des dispositifs) qui permettent de matrialiser et doprationnaliser laction gouvernementale. Il sagit non seulement de comprendre les raisons qui poussent retenir tel instrument plutt que tel autre, mais denvisager galement les effets produits par ces choix. titre indicatif, on peut dresser un catalogue minimal de ces instruments : lgislatif et rglementaire, conomique et fiscal, conventionnel et incitatif, informatif et communicationnel. Mais lobservation montre quil est exceptionnel quune politique et mme quun programme daction au sein dune politique soit mono-instrumental. Le plus souvent, on constate une pluralit dinstruments mobiliss, ce qui pose alors la question de leur coordination [BemelmansVidec et al., 1998]. Cette perspective recoupe certains travaux amricains comme ceux de Linder et Peters [1989] qui soulignent la dimension cognitive des instruments 4. Laction publique est un espace sociopolitique construit autant par des techniques et des instruments que par des finalits, des contenus et des projets dacteur. La notion dinstrument daction publique (IAP) permet de dpasser les approches fonctionnalistes qui sintressent avant tout aux objectifs des politiques publiques, pour envisager
3. Alain Desrosires [1993, p. 401] utilise aussi lexpression instrumentation statistique . 4. Pour ces auteurs, la question du choix des instruments est intimement lie la question du policy design qui signifie the development of a systematic understanding of the selection of instruments and evaluative dimension [Linder et Peters, 1984].
Dfinition des instruments de laction publique
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Introduction
5. Lexpression la plus visible de la domination par la personne du Roi, de la hauteur et de la distance qui le sparaient de tous les autres tres humains, tait ltiquette Pour bien comprendre un instrument de domination, il faut connatre lespace dans lequel cette domination doit sexercer et les paramtres qui le dterminent [Elias, 1985, p. 118].
laction publique sous langle des instruments qui structurent ses programmes. Cest en quelque sorte un travail de dconstruction via les instruments. Lapproche par linstrumentation permet daborder des dimensions de laction publique peu visibles autrement. Cest notamment ce que fait Norbert Elias dans son tude de la socit de cour, lorsquil analyse ltiquette comme logique du prestige . Il fait ainsi la dmonstration de la pertinence dune entre par linstrument, en montrant limportance de ses effets sociaux de domination5. Tout autant que ltiquette, les IAP ne sont pas des outils axiologiquement neutres, et indiffremment disponibles. Ils sont au contraire porteurs de valeurs, nourris dune interprtation du social et de conceptions prcises du mode de rgulation envisag. Un instrument daction publique constitue un dispositif la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spcifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des reprsentations et des significations dont il est porteur. Cette approche sappuie sur les travaux dhistoire des techniques et de sociologie des sciences qui ont dnaturalis les objets techniques, en montrant que leur carrire repose davantage sur les rseaux sociaux qui se forment partir deux que sur leurs caractristiques propres. Gilbert Simondon est lun des premiers avoir tudi une innovation, non pas comme la matrialisation dune ide initiale, mais comme une dynamique souvent chaotique de mise en convergence dinformations, dadaptation des contraintes et darbitrage entre des voies de dveloppement divergentes. Il parle alors de processus de concrtisation pour rendre compte de la combinaison de facteurs htrognes dont les interactions produisent ou non, une innovation [Simondon, 1958 ; Hacking, 1989]. La sociologie des sciences de Michel Callon et Bruno Latour a dvelopp cette perspective en refusant le regard rtrospectif qui crase les moments dincertitude et nenvisage la cration que comme une srie dtapes obliges allant de labstrait au concret, de lide sa mise en uvre. La traduction de et par les instruments techniques est une mise en relation constante dinformations et dacteurs, rgulirement soumise une rinterprtation [Akrich, Callon et Latour, 1988].
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Sur ces bases thoriques gnrales, cest du ct des sciences de la gestion que nous trouvons des rflexions trs convergentes avec les ntres. Ds 1979, Karl E. Weick sest pench, dans une perspective inspire de la sociologie des sciences, sur lhistoire de certains instruments de gestion. Il a pu montrer quils trouvaient leur origine dans ce quil appelle des jeux sociaux . Un courant de recherche assez diversifi sest alors dvelopp, afin darracher les outils de gestion, les comptes et les dnombrements leur invisibilit et pour caractriser leurs proprits et leurs effets spcifiques [Berry, 1983 ; Moisdon, 1997]. Derrire la rationalit apparente des organisations, ces travaux sattachent comprendre les rgles tacites imposes par les instruments de gestion, leurs significations en termes de pouvoir et de diffusion de modles cognitifs [Maugeri, 2001]. Utilisant de faon quivalente les termes de dispositif , outil et instrument , les auteurs de ce courant saccordent pour souligner le caractre htrogne de ces instruments de gestion, tous forms cependant de trois composantes : un substrat technique, une reprsentation schmatique de lorganisation et une philosophie gestionnaire [Tripier, 2003, p. 28]. Certains travaux de sociologie du travail ont de leur ct galement envisag la question du rle des instruments, mme sils privilgient une approche utilitaire en liant toujours le moyen (organisationnel, financier, technique) une finalit daction. Mais, ils ont mis en vidence une distinction majeure : si chaque instrument est conu dans la perspective dune utilisation prcise (compter, calculer, dfinir, dsigner, etc.), il dispose aussi dune finalit intermdiaire en termes daction publique [Pillon et Vatin, 2003]. Un instrument nest jamais rductible une rationalit technique pure. Il est indissociable des agents qui en dploient les usages, le font voluer et composent partir de lui des communauts de spcialistes. Nicolas Dodier [1995, p. 262], en particulier, a montr limportance des thos de virtuosit et le raffinement de certains usages des instruments. Enfin, selon ces travaux, linstrument est aussi saisissable par ses traces matrielles, ses inscriptions, dirait Bruno Latour [1989]. Appliqu au champ politique et laction publique, nous retiendrons comme dfinition de travail de linstrument : un dispositif technique vocation gnrique porteur dune conception concrte du rapport politique/socit et soutenu par une conception de la rgulation. Il est possible de diffrencier les niveaux dobservation en distinguant : instrument, technique et outil. Linstrument est un type dinstitution sociale (le recensement, la cartographie, la rglementation, la taxation,
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etc.) ; la technique est un dispositif concret oprationalisant linstrument (la nomenclature statistique, le type de figuration graphique, le type de loi ou de dcret) ; enfin, loutil est un micro dispositif au sein dune technique (la catgorie statistique, lchelle de dfinition de la carte, le type dobligation prvu par un texte, une quation calculant un indice). La dfinition que nous avons retenue sefforce galement de rpondre aux interrogations sur les possibilits de distinction entre les instruments et les buts poursuivis. Selon Christopher Hood, il existe des multi-purpose instruments qui sont porteurs dambigut. Mais, en sens inverse, existe-t-il vraiment des instruments purs, univoques ? Tous les types dimpt ont-ils le mme sens et la mme porte ? De mme, de nombreux travaux de sociologie juridique montrent le caractre extrmement htrogne des dispositions juridiques qui organisent la surveillance des secteurs comme lhygine et la scurit au travail, la protection des consommateurs, la concurrence ou lenvironnement [Rottleuthner, 1985 ; Morand, 1991]. Chaque instrument a une histoire, et ses proprits sont indissociables des finalits qui lui sont attribues. De mme, cest parce quun instrument a une porte gnrique, cest-dire quil a vocation sappliquer des problmes sectoriels divers, quil se trouve mobilis dans des politiques trs diffrentes par leur forme et leur fondement. Pour autant, le point de vue thorique que nous retenons nest pas lentre dans un dbat sans fin sur la nature des instruments, mais le fait de nous placer du point de vue des effets quils gnrent, cest--dire du point de vue de linstrumentation. Et ceci sous deux angles complmentaires, en envisageant, dun ct, les effets gnrs par les instruments dans leur autonomie relative, de lautre, les effets politiques des instruments et les relations de pouvoirs quils organisent. Les instruments sont des institutions au sens sociologique du terme. Une institution constitue un ensemble plus ou moins coordonn de rgles et de procdures qui gouverne les interactions et les comportements des acteurs et des organisations [North, 1990]. Les institutions fournissent ainsi un cadre stable danticipations qui rduit les incertitudes et structure laction collective. Dans la version sociologique la plus dure, ou la plus proche du culturalisme, on considre que ces rgularits de comportement (par exemple, les comportements appropris) sont obtenues par des matrices cognitives et normatives, ensembles coordonns de valeurs, de croyances et de principes daction, voire des principes moraux ingalement assimils par les acteurs et qui guident
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leurs pratiques [March et Olsen, 1989]. De nombreux travaux ont montr comment les institutions structurent les politiques publiques. Nous souhaitons montrer ici comment les instruments, en tant que type particulier dinstitution produisent des effets du mme type. Ces instruments sont bien des institutions, car ils dterminent en partie la manire dont les acteurs se comportent, crent des incertitudes sur les effets des rapports de force, conduisent privilgier certains acteurs et intrts et en carter dautres, contraignent les acteurs et leurs offrent des ressources, et vhiculent une reprsentation des problmes. Les acteurs sociaux et politiques ont donc des capacits daction trs diffrentes en fonction des instruments slectionns. Une fois en place, ces derniers ouvrent de nouvelles perspectives dutilisation et dinterprtation, imprvues et difficiles contrler, aux entrepreneurs politiques, nourrissant ainsi une dynamique dinstitutionnalisation [Fligstein, 2001]. Ils dterminent en partie quelles ressources peuvent tre utilises et par qui. Comme toute institution, ils permettent de stabiliser des formes daction collective, de rendre plus prvisible, et sans doute plus visible le comportement des acteurs. Le cadre de cet ouvrage tant ainsi pos, il nest point ncessaire de prtendre dfendre une conception nouvelle de laction publique. Ce livre propose plutt de modifier langle danalyse de ces ativits, afin de mettre en vidence des logiques dissimules. Dailleurs, cette approche par les instruments renvoie une tradition dj bien ancre dtude de laction publique et de ltat, dveloppe notamment par Weber et Foucault.
Weber et la bureaucratie, Foucault et les sciences camrales

Dans son analyse des formes dexercice du pouvoir, Max Weber a tenu un rle pionnier, en faisant de la cration des bureaucraties un indicateur majeur du degr de rationalisation des socits [Szakolczai, 1998]. En soulignant limportance des dispositifs incarnant une rationalit lgale formelle, dans le dveloppement des socits capitalistes, il a autonomis la place des technologies matrielles de gouvernement par rapport aux thories classiques centres principalement sur la souverainet et la lgitimit des gouvernants [Weber, 1976 ; Chazel, 1995]. Il a galement propos une premire problmatisation du rle des instruments daction publique en les envisageant comme technique de domination.
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Introduction
6. Rappelons aussi que cest dans cette priode (1975-1982) que des sociologues franais commencent tudier les travaux de public policies aux tats-Unis et prparent leur adaptation franaise. En particulier Jean-Gustave Padioleau qui publie Ltat au concret, en 1982, aprs une srie darticles prparatoires.
Michel Foucault a repris sa faon cet objet. Il a soulign limportance de ce quil nomme les procdures techniques du pouvoir, cest--dire linstrumentation en tant quactivit centrale dans lart de gouverner [Senellart, 1995]. Dans un texte de 1984, il formule ainsi son programme dtude de la gouvernementalit : cette approche impliquait que lon place au centre de lanalyse non le principe gnral de la loi, ni le mythe du pouvoir, mais les pratiques complexes et multiples de gouvernementalit qui supposent, dun ct, des formes rationnelles, des procdures techniques, des instrumentations travers lesquelles elle sexerce et, dautre part, des enjeux stratgiques qui rendent instables et rversibles les relations de pouvoir quelles doivent assurer [Foucault, 1994a]. Foucault a contribu renouveler la rflexion sur ltat et les pratiques gouvernementales, en dlaissant les dbats classiques de philosophie politique sur la nature et la lgitimit des gouvernements pour sattacher leur matrialit, leurs actions et leurs modes dagir 6. Dans sa rflexion sur le politique, il met en avant la question de ltatisation de la socit , cest--dire le dveloppement de dispositifs concrets, de pratiques qui fonctionnent plus par la discipline que par la contrainte et cadrent les actions et reprsentations de tous les acteurs sociaux. Pour fonder son approche, il se rfre alors lapport des sciences camrales. Cest la fin des annes 1970 que Michel Foucault, dans le cadre de ses travaux sur le libralisme politique, porte son attention sur les crits des sciences camrales [Foucault, 1994a ; Audren, Laborier et al., 2005]. Cette science de la police, cest--dire de lorganisation concrte de la socit, prend forme en Prusse dans la seconde moiti du XVIIIe sicle. Elle combine une vision politique base sur la philosophie de lAufklrung et des principes dadministration des affaires de la cit qui se veulent rationnels [Senellart, 1995 ; Laborier, 1999]. Selon lexpression de Pascale Laborier, ce courant de pense rationaliste sest progressivement dplac du souci populationniste au bonheur des populations , combinant des dimensions dordre public, de bien-tre et de culture. Dans la philosophie politique classique (par exemple chez Jean Bodin au XVIe sicle), on trouve une sparation majeure entre les attributs de la souverainet et ladministration du quotidien. En
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revanche, ds la fin du XVIIe sicle, on recherche une unit dans lexercice du pouvoir, et ces deux dimensions vont progressivement tre intgres. Les sciences camrales sont ainsi le creuset des politiques publiques contemporaines. Dans son raisonnement, Michel Foucault distingue trois tapes dans le dveloppement de ce type de savoir : une tape initiale dutopie critique o la conceptualisation dun modle alternatif de gouvernement permet la critique implicite du rgime monarchique. Il se rfre alors Louis Turquet de Mayerne qui, ds 1611, envisage le dveloppement dune spcialisation du pouvoir excutif, la police , pour veiller tant la productivit de la socit qu la sret de ses habitants. Il envisage ainsi une quatrime grande fonction aux cts des attributs rgaliens classiques, la Justice, lArme et les Finances ; une deuxime tape se prcise au dbut du XVIIIe sicle, dans le mouvement gnral de rationalisation qui est appliqu ladministration royale par certains de ses agents soucieux dune meilleure efficacit. Diffrents traits se proposent de mettre en ordre la jungle des rglementations royales. Ils ralisent un travail dinventaire, de classement et de catgorisation, afin de renforcer lorganisation de laction publique. Necker se livre ainsi un travail de synthse dune matire trs parse dans De l'administration des finances, paru en 1794. Un des plus clbres en Europe reste celui de Nicolas Delamare qui publie en 1705 son Trait de police. Selon lui, le bonheur (cest--dire la scurit et la prosprit individuelle ) est une ncessit pour le dveloppement de ltat et il est de la responsabilit du politique datteindre cet objectif ; une troisime tape est marque par la constitution, en Allemagne, de la Polizeiwissenschaft, approche plus thorique qui devient galement un savoir acadmique. Louvrage de rfrence est celui de von Justi, Ltat de police, paru en 1756. Il propose des principes daction pour veiller aux individus vivant en socit et vise consolider la vie civique en vue de renforcer la puissance de ltat . Des centres de formation sont dvelopps qui accueillent les futurs fonctionnaires prussiens, autrichiens, mais aussi russes qui seront promoteurs de diffrentes rformes dans leurs administrations. La diffusion en Europe est plus large, et lon considre quune partie des rformes napoloniennes de lexcutif sinspire de ce courant de pense ; enfin, dans le cadre de sa rflexion sur le bio-pouvoir et la gestion politique des populations, Foucault souligne limportance de louvrage dun autre auteur allemand J. P. Franck qui publie entre 1780 et 1790 le premier trait de sant publique : Louvrage de Franck est le premier
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7. Michel Foucault, La technologie politique des individus , Dits et crits, vol. IV, Paris, Gallimard, 1994, p. 814-815.
grand programme systmatique de sant publique pour ltat moderne. Il indique avec un luxe de dtails ce que doit faire une administration pour garantir le ravitaillement gnral, un logement dcent, la sant publique sans oublier les institutions mdicales ncessaires la bonne sant de la population, bref, pour protger la vie des individus7. [Foucault, 1994b.] Michel Foucault y voit la premire formulation du souci de la vie individuelle en tant que devoir dtat. Cest sur la base de ces travaux quil introduit la notion de gouvernementalit, afin de caractriser la formation dun nouveau type de rationalit politique qui se constitue au cours du XVIIe sicle et prend une forme aboutie au XVIIIe sicle [Dean, 1999]. Elle succde ltat de justice du Moyen ge et ce quil nomme ltat administratif des XVe et XVIe sicle. Mais, le point le plus important pour lui concerne la rupture dans la conception du pouvoir par rapport celle qui prvalait depuis Machiavel et Le Prince (1552). Lart du gouvernant, son savoir-faire et ses techniques taient concentrs sur son habilit conqurir et, surtout conserver le pouvoir [Gauthier, 1996]. Parler de gouvernementalit, cest pour Foucault souligner un changement radical dans les formes dexercice du pouvoir par une autorit centralise, processus qui rsulte dune rationalisation et dune technicisation. Cette nouvelle rationalit politique sappuie sur deux lments fondamentaux : une srie dappareils spcifiques de gouvernement et un ensemble de savoirs, plus prcisment de systmes de connaissance. Lensemble qui articule lun et lautre constitue les fondements des dispositifs de scurit de la police gnrale [Napoli, 2004]. Ces techniques et savoirs sappliquent un nouvel ensemble, la population , pense comme une totalit de ressources et de besoins. Cest lconomie politique qui fonde cette catgorie en dfinissant un acteur collectif et en lenvisageant comme une source de richesse potentielle. De l, dcoule une transformation centrale dans la conception de lexercice du pouvoir. Il ne sagit plus de conqurir et de possder, mais de produire, de susciter, dorganiser la population afin de lui permettre de dvelopper toutes ses proprits. Ainsi, la rfrence lconomie politique suscite un changement majeur dans la conception de la puissance. Celle-ci ne provient plus de la domination par la guerre et de la capacit de prlvement fiscal sur les territoires domins ; elle va dsormais reposer sur la mise en valeur des richesses par des activits structures par lautorit politique.
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Cette approche en termes de gouvernementalit fonde lanalyse du politique effectue par Foucault. Tout dabord, il souligne limportance de la diffrenciation entre Politik et Polizei, qui se retrouve en langue anglaise, alors quelle na pas son quivalent en franais. Cette distinction est importante car la Polizei est dote dune rationalit politique propre ayant une double composante. Dun ct, une rationalit de but qui nonce linterdpendance entre productivit de la socit civile et puissance de ltat. De lautre, une rationalit de moyens qui considre que la foi religieuse, lamour du souverain ou de la Rpublique sont des facteurs insuffisants pour la construction du collectif. Celle-ci passe obligatoirement par des pratiques concrtes en matire de sret, dconomie et de culture (ducation, sant, commerce, arts, etc.) qui sont autant de missions essentielles de ltat. Ensuite, cette approche lui permet de se dmarquer des grands dbats idologiques des annes 1960-1970. La question centrale nest pas tant, pour lui, la nature dmocratique ou autoritaire de ltat. Elle ne porte pas non plus sur lessence de ltat ou sur son idologie, facteurs qui lui donneraient, ou non, sa lgitimit. Il inverse le regard et considre que la question centrale est celle de ltatisation de la socit, cest--dire du dveloppement dun ensemble de dispositifs concrets, de pratiques par lesquels sexerce matriellement le pouvoir. Dans un article fondateur Questce que les Lumires ? , il se propose dj danalyser des ensembles pratiques . En dautres termes, il ne souhaite pas aborder les socits telles quelles se prsentent ni sinterroger sur les conditions qui dterminent ces reprsentations. En revanche, il sattache ce quelles font et la faon dont elles le font. Ceci le conduit proposer une tude des formes de rationalit qui organisent les pouvoirs. Enfin, dans lanalyse des pratiques, il met laccent sur lexercice de la discipline, au moins aussi importante que la contrainte. Contrairement la conception traditionnelle dun pouvoir descendant, autoritaire et fonctionnant linjonction et la sanction, il propose une conception disciplinaire qui repose sur des techniques concrtes de cadrage des individus qui permettent de conduire distance leurs conduites. Cest pourquoi, linstrumentation est au centre de la gouvernementalit.
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Instrumentation de laction publique et recomposition de ltat. Gouvernement/gouvernance

Linstrumentation de laction publique est donc un moyen dorienter les relations entre la socit politique (via lexcutif administratif) et la socit civile (via ses sujets administrs) par des intermdiaires, des dispositifs mlant des composantes techniques (mesure, calcul, rgle de droit, procdure) et sociales (reprsentation, symbole). Cette instrumentation sexprime sous une forme plus ou moins standardise qui constitue un passage oblig pour laction publique et mle des obligations, des rapports financiers (prlvements fiscaux/aides conomiques) et des moyens de connaissance des populations (observations statistiques). Alain Desrosires indique que dans lAllemagne du XVIIIe sicle, la statistique constitue un cadre formel pour comparer des tats. Une classification complexe vise rendre les faits plus faciles retenir, enseigner et utiliser par les hommes de gouvernement . Cest pourquoi, elle produit dabord une taxinomie avant de quantifier [Desrosires, 1993]. Il prolonge ainsi lanalyse de Weber qui mentionne diffrents moments la supriorit technique de la bureaucratie par rapport dautres formes dadministration : Un mcanisme bureaucratique pleinement dvelopp se compare ces autres formes comme une machine aux modes non mcaniques de production des biens8. Et ladquation de la bureaucratie au capitalisme sappuie sur sa capacit produire de la calculabilit et de la prvisibilit. Cest ce que montre galement une recherche rcente sur les origines de la statistique industrielle [Minard, 2000]. Ces techniques se sont enrichies et diversifies dans la priode contemporaine (XXe sicle) avec de nouveaux outils de cadrage bass sur la contractualisation ou les outils de communication (informations obliges), mais qui prsentent toujours les mmes caractres de dispositifs. Cet hritage est nouveau mobilis pour rendre compte, dans la priode contemporaine, des transformations des modes de gouvernement/gouvernance, des nouvelles articulations entre autorits publiques et acteurs conomiques et sociaux dans un contexte internationalis,
8. Cit par Franois Chazel, lments pour une reconsidration de la conception wbrienne de bureaucratie , dans P. Lascoumes, Actualit de Max Weber pour la sociologie du droit, Paris, LGDJ, 1995, p. 182.
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des modalits de rgulation et de la recomposition de ltat [Cassesse et Wright, 1996]. Deux questions sont lorigine de nos interrogations : celle de la recomposition de ltat et celle du changement dans les politiques publiques. Les dynamiques de croissance de ltat au XXe sicle ont t accompagnes autant par le dveloppement et la diversification dinstruments de laction publique que par laccumulation de programmes et de politiques dans les diffrents secteurs dintervention de ltat. Plus surprenant peuttre, les processus de recomposition de ltat contemporain se sont accompagns dune nouvelle vague dinnovations concernant ces instruments, notamment, mais pas exclusivement, dans des domaines rcents dexpansion de laction publique, comme, par exemple, dans les politiques des risques (environnementaux, sanitaires) [Gunningham et Grabosky, 1998 ; Hood, Rothstein et Baldwin, 2001], la rgulation/rglementation du march, les rformes de ltat ou de ltat providence. la question Qui gouverne ? mais aussi Qui pilote ? Qui oriente la socit ? Qui organise le dbat sur les fins collectives ? sest ajoute la question Comment peut-on gouverner ? Jean Leca dfinit le gouvernement en diffrenciant les rgles (la Constitution), les organes de gouvernement, les processus dagrgation et de direction et les rsultats de laction. Gouverner cest prendre des dcisions, rsoudre des conflits, produire des biens publics, coordonner les comportements privs, rguler les marchs, organiser les lections, extraire des ressources, affecter des dpenses. [Leca dans Favre et al., 2003.] Ltat est dsormais contest, mais il se rorganise. Les tats sont parties prenantes de logiques dinstitutionnalisation de lUnion europenne, de processus de mondialisation divers et contradictoires, dvasion de groupes sociaux et de flux conomiques, de formation dacteurs transnationaux qui chappent en partie aux frontires et aux injonctions des gouvernements. Ltat au sein de lUE ne bat plus monnaie, ne fait plus la guerre son voisin, a accept la libre circulation des marchandises et des hommes, une Banque centrale. Des entreprises, des mobilisations sociales, des acteurs divers ont acquis des comptences diverses pour laccs des biens publics ou des ressources politiques au-del de ltat, des capacits dorganisation et de rsistance qui ont fait merger le thme de lingouvernabilit des socits complexes, dans les annes 1970. Des travaux anglo-saxons et allemands plus rcents de Kooiman [1993], Mayntz [dans Kooiman, 1993] ou Linder et Peters [1984, 1989, 1990], Kickert et ses collgues
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[1997], ont remis cette question des instruments lhonneur partir des questions de management et de gouvernance des rseaux daction publique. Les travaux francophones, de rares exceptions prs, nenvisagent pas la question de faon autonome [Nizard, 1974 ; Fourquet, 1980 ; Morand, 1991]. Ltat lui-mme est de plus en plus diffrenci. Il apparat comme un enchevtrement dagences, dorganisations, de rgles flexibles, de ngociations avec des acteurs de plus en plus nombreux. Laction publique se caractrise par du bricolage, de lenchevtrement de rseaux, de lalatoire, une multiplication dacteurs, des finalits multiples, de lhtrognit, de la transversalit des problmes, des changements dchelles des territoires de rfrence. La capacit de direction est mise en cause par les processus dintgration europenne. Ltat semble perdre son monopole, il est moins le centre des processus politiques, de rgulation des conflits. Plus largement, la multiplication des acteurs et des instruments de coordination dans un nombre toujours plus lev de secteurs a fait merger un paradigme de la nouvelle gouvernance ngocie , au sein de laquelle les politiques publiques sont moins hirarchises, moins organises dans des secteurs dlimits ou structurs par des groupes dintrt puissants (par exemple, dans la politique de la ville, lenvironnement, les nouvelles politiques sociales, la concertation de grandes infrastructures, etc.) au risque de nier le jeu des intrts sociaux et de masquer les relations de pouvoir. Au-del de la dconstruction de ltat, des limites du gouvernement et des checs rformer, les recherches sur le gouvernement et les politiques publiques ont mis en vidence le renouvellement des instruments de laction publique soit pour le dveloppement de recettes dpolitises de la nouvelle gouvernance [Salamon, 2002], soit via le renforcement de puissants mcanismes de contrle et dorientation des comportements [Hood et al., 2001]. Cet argument rappelle les recherches qui se sont dveloppes en parallle sur le management des rseaux, la coordination entre diffrents acteurs, les instruments de pilotage et leurs effets dans des situations dinterdpendance [Kickert, Koopenjan et Klijn, 1997]. Une fois de plus, les questions de pouvoir et de lgitimit sont laisses de ct au profit de questions de rsolution de problmes [Papadopoulos, 1998]. En sappuyant sur le cas britannique, on peut voir au contraire tout lintrt dune modification constante des instruments qui oblige les acteurs sadapter sans cesse, courir derrire les instruments , changs de manire constante au nom de lefficacit, de la rationalit. Cette instrumentalisation de linstrumentation (sic !) accrot considra-
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blement les conditions du contrle des lites centrales et marginalise dautant plus la question des fins et des objectifs, les euphmise tout le moins. Dans cette perspective, les instruments daction publique peuvent tre observs en tant que rvlateurs des comportements des acteurs, ceux-ci devenant plus visibles et plus prvisibles (lment essentiel du point de vue des lites de ltat) par le jeu des instruments [Power, 1999]. Cette question se retrouve dans lanalyse du deuxime ge de la dmocratie, o la dfinition du bien commun ne relve plus du seul monopole des gouvernants lgitimes. Cette perspective a dj t amplement travaille par Bernard Manin dans ses recherches sur la dmocratie du public . Loffre politique est pour lui de plus en plus lie aux demandes du public qui sont dautant plus importantes quexiste une libert de lopinion publique qui connat une autonomisation croissante lgard des clivages partisans classiques [Manin, 1996]9. Linformation publique devient ainsi un enjeu considrable qui permet dorienter les demandes et les termes du choix , car le couple droit linformation/obligation dinformer peut apparatre comme un nouvel arcane du pouvoir [Lascoumes, 1998]. Lexercice du pouvoir sest effectu pendant longtemps par le prlvement et la centralisation dinformations qui guident les dcisions politiques, mais qui reste un bien retenu par les autorits publiques. Avec le dveloppement des tats providence et, surtout, avec lintense interventionnisme qui la accompagn, le no-corporatisme, linterpntration croissante des espaces publics et privs ont rendu ncessaire un assouplissement des rapports gouvernants/gouverns. Sous couvert de modernisation et de participation , de nouveaux instruments ont t mis en place pour assurer une meilleure fonctionnalit de la gestion publique en crant une subjectivation croissante des rapports politiques et la reconnaissance de droits-crances des citoyens vis--vis de ltat. Une nouvelle relation est alors tablie entre droit lexpression politique et droit linformation. Aprs avoir organis des droits daccs ncessitant un rle actif du citoyen, Ltat a mis en place diverses obligations dinformer (information required ou mandatory disclosure) [Barbach et Kagan, 1992] qui psent sur le dtenteur quil soit public (par exemple,
9. Cette mtaphore de la scne et du public exprime en effet simplement lide dune extriorit et dune indpendance relative entre le niveau o sont proposs les termes du choix et le niveau o le choix est tranch , Manin [1996, p. 290 et 294-297].
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Les instruments pour penser le changement dans les politiques publiques

La cration dinstruments daction publique peut servir de rvlateur de transformations plus profondes de laction publique, de son sens, de son cadre cognitif et normatif et des rsultats. Les travaux des auteurs no-institutionnalistes de diverses obdiences ont plutt eu pour tropisme de mettre en vidence les raisons institutionnelles qui bloquaient le changement, allaient dans le sens de linertie. Peter A. Hall a renouvel la question du changement des politiques publiques en identifiant diffrentes dimensions dans ces processus : les objectifs des rformes, les instruments mobiliss et leur paramtrage, ainsi que le paradigme au sein duquel ils sinscrivent. Ceci lamne hirarchiser trois ordres de changement de laction publique [Hall, 1986, 1989]. Il place ainsi les instruments au cur de lanalyse du changement dans les politiques publiques. Cette ide a t reprise par Bruno Jobert [1994], pour qui le changement de politique publique passe davantage par les recettes que par les grandes finalits. Bruno Palier [2002] dveloppe ce cadre lorsquil contraste lapparente rsistance de ltat providence en France avec le changement continu des instruments (RMI, CSG, CMU, crdit dimpt) qui, au total donne une image fort diffrente des
le risque de catastrophe naturelle) ou priv (par exemple, lindustrie pharmaceutique). Lobjectif recherch est double : dune part, assurer une information du public sur des situations de risque ; dautre part, exercer une pression normative sur lmetteur en lincitant mieux cadrer ses pratiques. Mais les ambiguts de tels instruments participatifs ont trs tt t releves [Nelkin et Pollak, 1979]. De faon plus large, Giandomenico Majone, dans sa rflexion sur les nouvelles formes de rgulation, estime que les agences europennes tendent de plus en plus substituer la rgulation rglementaire command and control une rgulation par linformation qui privilgie la persuasion. Ces actions de production et de diffusion continues dinformation ont une double fonction constitutive et instrumentale dans leur champ de comptence. Elles agissent trois niveaux : la programmation et la construction des agendas nationaux, lorientation des mthodes et des objectifs, enfin, la sensibilisation la prospective par la mise en valeur dautres buts que ceux qui sont dj routiniss [Majone, 1997].
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dynamiques de transformations. En dautres termes, le changement peut passer par les instruments, les techniques, sans accord sur les buts ou les principes des rformes. Bruno Palier note ainsi que lanalyse par les instruments peut servir de balise pour analyser le changement, car il est possible denvisager toutes les combinaisons possibles, par exemple, le changement dinstrument sans changement de but, la modification de lutilisation ou du degr dutilisation dinstruments existants, des changements dobjectif ncessitant le changement dinstrument, ou des changements dinstrument qui modifient les objectifs et les rsultats, entranant progressivement des changements dobjectif. notre sens, le renouvellement des questions sur linstrumentation de laction publique peut tre mis en relation avec le fait que les accords sont plus faciles raliser entre acteurs sur les moyens que sur les objectifs. Dbattre des instruments peut tre une manire de structurer un espace dchanges court terme, de ngociations et daccords, tout en laissant en touche les enjeux qui sont les plus problmatiques. La prolifration dinstruments nest-elle pas aussi une manire dvacuer les questions politiques ? Cette suspicion sappuie videmment sur la critique des livres de recette de laction publique labore dans la version la plus no-librale du nouveau management public [Hood, 1998]. Notre deuxime hypothse est que limportation et lutilisation de toute une srie dinstruments de laction publique sont surdtermines par la restructuration de ltat, dans le sens de ltat rgulateur et/ou sous linfluence des ides nolibrales. Le nouveau management public , dans une version simplifie, se traduit par lapplication du principe du choix rationnel et de la micro-conomie classique la gestion publique, parfois de manire plus directe de transferts de recette de la gestion prive la gestion publique. Ceci conduit notamment une fragmentation des instruments daction publique et une spcialisation croissante, une concurrence forte entre diffrents types dinstrument (jugs laune du rapport cot/efficacit) et un fort mouvement en faveur des instruments plus incitatifs que classiquement normatifs. Cette dynamique est particulirement utile pour analyser les processus de dlgitimation dinstruments daction publique, instruments qui tombent en dsutude ou qui sont supprims au nom dune rationalit diffrente, de la modernit ou de lefficacit. Pour les lites gouvernementales, le dbat sur les instruments peut tre un utile masque de fume pour dissimuler des objectifs moins avouables, pour dpolitiser des questions fondamentalement politiques, pour crer un consensus
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minimum de rforme en sappuyant sur lapparente neutralit dinstruments prsents comme moderne, dont les effets propres se font sentir dans la dure.
Linstrumentation comme thorisation politique implicite

Linstrumentation de laction publique est rvlatrice dune thorisation (plus ou moins explicite) du rapport gouvernant/gouvern. Dans ce sens, on peut avancer que chaque instrument daction publique constitue une forme condense et finalise de savoir sur le pouvoir social et les faons de lexercer. On peut ici se rfrer lheureuse formule de Gaston Bachelard qui considrait les instruments techniques comme la concrtisation dune thorie . Cette piste de rflexion devrait montrer que linstrumentation soulve des questions centrales aussi bien pour la comprhension des styles (des modes) de gouvernement, que pour celle des transformations contemporaines de laction publique (exprimentation croissante de nouveaux instruments, coordination entre instruments). Et Max Weber insistait dans ses analyses sur linterdpendance de ladministration et de ses techniques avec la domination : Toute domination se manifeste et fonctionne comme administration. Toute administration a besoin dune forme quelconque de domination. Ladministration constitue, selon Weber, lensemble de pratiques le mieux adapt la domination rationnelle lgale10. Pour revenir un instant aux premiers auteurs de la science camrale, on considre aujourdhui que si le camraliste Nicolas Delamare ne formule pas de thorie de ltat, il raisonne partir dun modle dinspiration chrtienne qui suppose une unit de source entre le droit naturel et la souverainet. Il considre la cellule familiale comme le modle de la sociabilit, et effectue un parallle entre pouvoir paternel et pouvoir politique. Il nen va pas de mme pour les camralistes allemands de la fin du XVIIe sicle qui dveloppent une science administrative au service dun tat absolutiste cherchant construire sa lgitimit par une action rationnelle et efficace en faveur de la scurit et du bien-tre. Cest pourquoi les instruments de connaissance des populations sont devenus aussi importants que les instruments de discipline et de contrainte. Alain Desrosires [2003b] a synthtis en cinq configurations les liens
10. Cit par Franois Chazel, art. cit, p. 180-181.
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qui unissent ltat la production statistique et montre comment la seconde volue en fonction du modle politique dominant les priodes : Un fil conducteur de lanalyse des relations entre loutil statistique et son contexte social et cognitif est fourni par lhistoire des faons de penser le rle de ltat dans la direction de lconomie. La statistique ne se contente pas de valider les modles conomiques et leur usage politique, elle contribue activement instituer leurs diffrents rapports. Vincent Denis, tudiant un projet de dnombrement sous le Premier Empire (le plan de Ducrest), montre de faon significative le lien politique qui unit un projet de connaissance dmographique et une action de police avec lambition dassigner chaque citoyen une identit crite et objective, fonde sur les oprations de recensement [Denis, 2000]. Linstrumentation est une question politique car le choix de la voie daction, qui peut dailleurs faire lobjet de conflits politiques, va structurer en partie le processus et ses rsultats. Sintresser aux instruments ne doit en aucun cas justifier leffacement du politique. Au contraire, plus laction publique se dfinit par ses instruments, plus les enjeux de linstrumentation risquent de soulever des conflits entre diffrents acteurs, intrts et organisations. Les acteurs les plus puissants seront amens soutenir ladoption de certains instruments plutt que dautres. Comme le souligne Peters [2002] avec sagesse, commencer par lanalyse des intrts impliqus dans le choix des instruments est toujours une bonne ide en sciences sociales, mme si cette dimension savre le plus souvent insuffisante. partir de l, deux grandes questions, relies entre elles, sont approfondir. Tout dabord, quelle relation existe-t-il entre tel IAP (ou groupe dIAP) et la politique ? En dautres termes, quelle est leur porte idologique et dans quelle mesure sont-ils relis au courant de politique publique ? Jusqu quel point sont-ils adaptables des conjonctures politiques diverses, ou au contraire, quelle est leur connotation politique ? Ensuite, il faut aussi approfondir lhypothse selon laquelle les choix dinstruments sont significatifs des choix de politiques publiques et des caractristiques de ces dernires. On peut alors les envisager comme des traceurs, des analyseurs des changements. Le type dinstrument retenu, les proprits de celui-ci et les justifications de ces choix nous semblent souvent plus rvlateurs que les exposs des motifs et les rationalisations discursives ultrieures. Nous ne cherchons pas nous positionner en tant que porte-parole dune approche nouvelle , dun paradigme qui devrait conqurir on ne sait quelle situation dominante dans le champ de laction publique. Il
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Linstrumentation et ses effets propres

Linstrumentation de laction publique, le choix de ses outils et de ses modes doprer sont en gnral traits, soit comme une notion dvidence, une dimension purement redondante (gouverner cest rglementer, taxer, contracter, communiquer, etc.), soit comme si les questions quelle soulve (les proprits de ces instruments, les justifications de leur choix, leur applicabilit, etc.) relevaient denjeux secondaires, dune seule rationalit de moyens sans porte autonome. Si linstrumentation constitue une piste de rflexion intressante, cest tout dabord parce quelle produit des effets propres. Alain Desrosires a bien montr cela : Linformation statistique ne tombe pas du ciel comme un pur effet dune ralit antrieure elle. Bien au contraire, elle peut tre vue comme le couronnement provisoire et fragile dune srie de conventions dquivalence entre des tres quune multitude de forces dsordonnes cherche continuellement diffrencier et disjoindre.
sagit pour nous denrichir les outils conceptuels existants. Notre intention nest pas davantage normative, nous ne souhaitons pas identifier et promouvoir de meilleurs instruments . Lapproche par les IAP nest pas un substitut fonctionnel dautres approches existantes et nous navons pas lintention de succomber lmerveillement du tout instrument qui caractrise certains travaux sur la new governance [Salamon, 2002]. Notre objectif est dexaminer de faon critique ce que cette perspective peut amener la sociologie politique de laction publique. Pour approfondir ces diffrents points, nous raisonnerons partir de deux hypothses : linstrumentation de laction publique est un enjeu majeur de laction politique car elle est rvlatrice dune thorisation (plus ou moins explicite) du rapport gouvernant/gouvern, chaque instrument tant une forme condense de savoir sur le pouvoir social et les faons de lexercer. Lapproche technique ou fonctionnaliste des instruments dissimule alors les enjeux politiques ; les instruments luvre ne sont pas des dispositifs neutres, ils produisent des effets spcifiques indpendants des objectifs poursuivis et qui structurent, selon leur logique propre, laction publique.
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[Desrosires, 1993, p. 397.] Le langage commun et les reprsentations que vhicule la statistique crent des effets de vrit et dinterprtation du monde. Comment largir cette approche lensemble des instruments daction publique ? Lessentiel des travaux de politique publique consacrs la question de linstrumentation est marqu dune forte orientation fonctionnaliste qui se caractrise par quatre traits : laction publique est fondamentalement conue dans un sens pragmatique, cest--dire comme une dmarche politico-technique de rsolution de problmes via des instruments ; on raisonne en termes de naturalit de ces instruments qui sont considrs comme tant disposition et qui ne poseraient que des questions en termes de meilleure adquation possible aux objectifs retenus ; la question de lefficacit des instruments est la problmatique centrale. Les travaux sur la mise en uvre des politiques consacrent une grande part de leurs investigations lanalyse de la pertinence des instruments et lvaluation des effets crs ; face aux lacunes des outils classiques, et toujours dans un but pragmatique, la recherche de nouveaux instruments est trs souvent envisage, soit pour offrir une branche dalternative aux instruments habituels (dont les limites ont t dmontres par les nombreux travaux sur la mise en uvre), soit pour concevoir des mta-instruments permettant une coordination des instruments traditionnels (planification, schma dorganisation, convention cadre). Un des exemples rcents est fourni par le travail de Neil Gunningham et Peter Grabosky, Smart Regulation [1998]. Ils analysent la floraison dinstruments innovants en matire de politique environnementale par rapport aux changements intervenus dans les relations entre ltat, les entreprises et les citoyens face la multiplication des enjeux scientifico-techniques que les modes de rgulation classique ne parvenaient pas prendre en compte. Linterventionnisme classique a t tenu, selon ces auteurs, de faire place des techniques essentiellement incitatives et ngocies au nom dune recherche defficacit. Les analyses ont souvent pour point de dpart, soit limportance de rseaux daction publique spcifiques, soit lautonomie de sous-secteurs de la socit, mais ils convergent pour faire du choix et de la combinaison des instruments une question centrale pour une action publique conue en termes de management et de rgulation de rseaux qui sloigne des questions classiques de sociologie politique. Ces postulats
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fonctionnalistes peuvent tre dpasss si lon sattache tout dabord la spcificit des instruments et si lon rompt avec lillusion de leur neutralit. Les instruments luvre ne sont pas de la pure technique, ils produisent des effets spcifiques indpendants des objectifs affichs (des buts qui leur sont assigns) et ils structurent laction publique selon une logique qui leur appartient. Il convient alors de sattacher la dynamique spcifique de linstrumentation. Les instruments daction publique ne sont pas inertes, simplement disponibles pour des mobilisations sociopolitiques, ils dtiennent une force daction propre. Au fur et mesure de leur usage, ils tendent produire des effets originaux et parfois inattendus. Ce type de proprit a dj t dmontr par les travaux dAlain Desrosires sur loutil statistique montrant sa participation active la rationalisation des tats modernes, ou ceux de Claude Raffestin sur la cartographie dans la construction des identits et rcits nationaux [1990]. Trois principaux effets des instruments peuvent tre relevs. Tout dabord, linstrument cre des effets dinertie qui rendent possible une rsistance des pressions extrieures (tels les conflits dintrt entre acteurs-utilisateurs, ou les changements politiques globaux). La longue histoire des rformes administratives franaises gagnerait aussi tre envisage sous langle des effets des instruments en cause. Introduire ou supprimer une procdure dautorisation ou un privilge fiscal ne renvoie pas seulement des questions dutilit, mais met en cause lacteur-rseau qui est constitu autour de cette mesure. En ce sens, les instruments constituent en quelque sorte un point de passage oblig et participent ce que Michel Callon [1984] a nomm ltape de problmatisation qui permet des acteurs htrognes de se retrouver sur des questions quils acceptent de travailler en commun. Desrosires a montr comment la rfrence statistique sest impose au XIXe sicle dans les dbats sur la question sociale, mme chez ceux qui taient au dpart les plus virulents critiques de cet outil : Elles sont devenues des points de passage presque oblig pour les tenants des autres lignes. Mais, elle exige aussi de chacun des acteurs engags des dplacements, des dtours par rapport sa conceptualisation initiale. Le travail rcent de Cyril Bayet et Jean-Pierre Le Bourhis [2002] sur les stratgies dcriture du risque inondation et les mcanismes dinscription au niveau local, lis ltablissement des cartes et de leur trac, nourrit encore cette perspective. Ils reprennent de la sociologie des sciences la notion d inscription . Ils montrent en effet que le changement de politique intervenu dans les annes 1994-1995, lorsque
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ltat reprend linitiative de dire le risque sur des bases plus exigeantes, a suscit de multiples ractions des acteurs locaux qui se sont traduites par des ngociations complexes ayant un effet direct sur le choix des tracs des zones inondables. La cartographie raliser comme pralable linformation du public et aux limitations dans lamnagement a cependant permis une meilleure objectivation que tous les plans de prvention adopts jusque-l. Linstrument est galement producteur dune reprsentation spcifique de lenjeu quil traite. Citons, nouveau, Alain Desrosires : Une autre modalit dusage de la statistique dans le langage de laction est envisageable. Elle prend appui sur lide que les conventions dfinissant les objets engendrent bel et bien des ralits, pour autant que ces objets rsistent aux preuves visant les abattre. Cette construction de ralits conventionnelles se retrouve dans lusage dautres instruments. Ainsi, rglementer une activit en imposant une autorisation a priori ou une dclaration a posteriori, cest dabord reconnatre que son domaine relve bien des activits de bonne police , de surveillance de ltat dont les prescriptions sont adaptes aux risques crs. Rglementer, cest ainsi avaliser une dangerosit potentielle qui mrite attention et il en dcoule en gnral lattribution de comptences des services administratifs spcifiques. Cette reprsentation produite par les instruments repose sur deux composantes particulires. Tout dabord, elle propose une grille de description du social, une catgorisation de la situation aborde. Desrosires a bien montr quau XVIIIe sicle la principale activit tait plus taxinomique que quantificatrice, dabord centre sur des catgories de description avant davoir lambition de compter. Dans un de ses travaux rcents, Desrosires [2003a] analyse les transformations dans les usages des enqutes sur le budget des familles et lvolution de cette catgorie. Du XIXe sicle aux annes 1950, ce type de connaissance tait orient vers lobservation des situations de pauvret et elle a contribu orienter les politiques demploi. Au milieu du XXe sicle, ces enqutes ont pour objet les transformations de la consommation de lensemble de la population. Cette rorientation saccompagne de changements dans les mthodes denqute, mais aussi dans les analyses et les modes dinterprtation : Cest la raison pour laquelle il est trs difficile de construire des sries longues partir de ces diverses enqutes : cest plutt la srie constitue justement par cette volution des usages et des mthodes qui est pertinente dun point de vue de lhistoire longue. On peut citer un autre exemple de redfinition dune catgorie qui rvle une transformation
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11. Ainsi, un indice avait progressivement t mis au point et diffus en matire de mesure de la pollution atmosphrique (ATMO) [Boutaric et al., 2002]. Celui-ci a fortement volu dans ses composants et dans les pondrations qui sont faites. Cest pourquoi il constitue un artefact qui donne une reprsentation de ltat de la pollution atmosphrique sous une forme tellement agrge que son contenu prcis se perd. Dautant plus que dans la communication dont il est lobjet, deux dimensions interfrent, lune qui renvoie la description dun risque un moment donn, lautre qui concerne les effets attendus pour les personnes exposes sur leurs conduites.
du contenu dun enjeu par leffet dun instrument avec la rglementation de la dangerosit des tablissements industriels. Ce contrle public est en place depuis 1810, travers une procdure dautorisation qui a dabord pour but de limiter les recours des victimes de nuisances et daccidents contre les manufacturiers dont il faut prserver la libert dentreprendre. Avant de sen prendre lindustriel, le riverain doit attaquer la dcision administrative prise par le prfet. Et ce nest quen cas de dcision reconnue illgale que des ddommagements sont possibles. Le dispositif a une grande force de dissuasion, dans la mesure o la reprsentation cre dissocie les effets de lactivit industrielle de lobjet conventionnel construit par la procdure. tel point que les critiques cologistes considrent, non sans raison, que cette procdure qui prend acte de lexistence invitable dexternalits industrielles et se propose de les limiter, constitue en fait la reconnaissance dun droit polluer. La ralit conventionnelle construite loccasion de ce type dautorisation reconfigure la ralit sociale dune entreprise chimique, par exemple, en une srie d installations classes pour lenvironnement , galement diffrencies entre elles selon les risques anticips. Lexemple de la construction dindices (des prix, du taux de chmage, de la russite scolaire, etc.) permet de conforter notre hypothse. Il sagit dune technique aujourdhui banalise de standardisation dune information par la combinaison de diffrentes mesures sous une forme considre, temps donn, la fois comme significative et comme communicable. Mais rgulirement, de fortes controverses se dveloppent sur la conception de lindice et sur les mthodes de calcul qui le sous-tendent. Lhistoire des indices et de leur transformation tmoigne, au-del des dbats techniques, de positionnements diffrents vis--vis de lenjeu quil sagit de cerner. 11 Enfin, linstrument induit une problmatisation particulire de lenjeu, dans la mesure o il hirarchise des variables et peut aller jusqu induire un systme explicatif. Alain Desrosires rappelle ainsi que depuis Qutelet (1830), le calcul des moyennes et la recherche de
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rgularit ont induit des systmes dinterprtation causaux qui se prsentent toujours comme justifis par la science. Depuis une vingtaine dannes, les controverses autour de la mesure de linscurit par les statistiques de dlinquance enregistre dbouchent rgulirement sur un modle interprtatif associant les catgories dge jeune, la violence contre les personnes et les zones dhabitation priurbaine marques par limmigration. Sortir de ce modle interprtatif amplement repris par les acteurs policiers et judiciaires, les dcideurs politiques et amplifis par les mdias savre extrmement difficile [Mucchielli, 2001]. Nos terrains sur les outils de gestion de la pollution atmosphrique par linformation permettent de reprer dautres effets de problmatisation. Tout dabord, lobligation dinformation qui existe aujourdhui induit une schmatisation de lenjeu, dans la mesure o les dimensions les plus controverses, les phnomnes minoritaires, trouvent difficilement leur place dans une information formate pour le grand public. Il sagit de sensibiliser et si possible dalerter afin de modifier les reprsentations et les pratiques. Cette rduction des messages cre une forte tension entre le souci de rigueur scientifique qui exige une prsentation complte des mthodes et des rsultats pidmiologiques, et la volont defficacit politique, cest--dire la diffusion de messages intelligibles par les destinataires, quil sagisse des dcideurs politiques ou du public. Ensuite, lorientation principale vers linformation grand public a progressivement orient lessentiel du contenu des messages diffuss vers la question des seuls effets de la circulation automobile sur la pollution atmosphrique. Et les plans dalerte sont prsents quasi exclusivement comme devant dclencher des restrictions dans les dplacements. Par contrecoup, lautre dimension plus ancienne, celle de la pollution dorigine industrielle qui continue constituer le fond de la pollution atmosphrique tend disparatre de linformation. Except dans les zones forte industrialisation (tang de Berre et Fos, zone de Rouen ou de Lyon), o les SPPPI 12 assurent une fonction spcifique dinformation sur les missions, cette dimension de lenjeu est trs souvent vacue, y compris en priode dalerte. Ce qui ne donne quune version partielle des causes des phnomnes observs.
12. Secrtariat permanent pour la prvention des pollutions industrielles, mis en place depuis 1971.
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Les instruments, proprits et dynamiques versus analyse du changement

Lintrt dune approche en termes dinstruments est de complter les regards classiques en termes dorganisation, de jeux dacteurs et de reprsentations qui dominent aujourdhui largement lanalyse de laction publique. Elle permet de poser dautres questions et dintgrer de faon renouvele les interrogations traditionnelles. Elle conduit en particulier approfondir la notion de politique procdurale centre sur la mise en place dinstruments daction partir desquels les acteurs engags reoivent la charge de dfinir les objectifs des politiques. Enfin, dans un contexte politique o prvalent les grands flous idologiques et o la diffrenciation des discours et des programmes savre de plus en plus difficile, on peut considrer que cest aujourdhui par les instruments daction publique que se stabilisent les reprsentations communes sur les enjeux sociaux. Et on peut tendre lensemble de linstrumentation ce que Desrosires dit propos des statistiques, lorsquil considre quelles structurent lespace public en imposant des catgorisations et en crant des prformatages des dbats qui sont souvent difficiles mettre en discussion. Les recherches prsentes dans ce livre veulent mettre lpreuve nos hypothses en les oprationnalisant pour mieux les discuter. La premire partie de louvrage est consacre des tudes de cas permettant dapprofondir les proprits des instruments et les dynamiques dans lesquelles ils sinsrent. Comment se fabrique un instrument et quels en sont ses usages ? Philippe Estbe analyse au plus prs le processus dinstrumentation des quartiers de la politique de la ville. Sa dmonstration sur le moyen terme montre la force de cette dynamique au-del des changements politiques et des clivages idologiques qui nont pas manqu durant ces vingt dernires annes. Si la question de la politique de la ville est au dpart un enjeu trs politique qui mle les dimensions de scurit publique, damnagement urbain et dinsertion sociale, on assiste surtout lautonomisation dun instrument lISE (indice synthtique dexclusion). Son imposition progressive repose sur la combinaison de trois oprations spcifiques qui fondent la robustesse de linstrument : lobjectivation de situations territoriales, la dlocalisation par abstraction et la dpolitisation. Estbe poursuit sa rflexion en montrant que ce type dinstrumentation est aussi rvlateur dune recomposition de
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ltat. La dcentralisation et les dynamiques quelle induit en termes de gestion territorialise et contractualise sont, tort, le plus souvent perues comme une fragmentation de laction publique et un retrait de ltat. Un mouvement inverse de recentralisation sobserve moyen terme travers les activits de dsignation, de dlimitation et de traitement des enjeux via des instruments dous de quasi-automaticit. Philippe Bezes tudie la gense et lutilisation du raisonnement en masse (RMS). Il montre comment les tensions, les conflits et les ajustements progressifs auxquels le dveloppement de linstrument a donn lieu lont format par tapes et lui ont donn sa robustesse. Le RMS est devenu un outil stratgique pour la gestion des personnels de ltat. Bezes insiste sur le caractre incrmental et surtout automatique du fonctionnement de linstrument. Son acceptation progressive et son intgration dans le pilotage politique reposent en grande partie sur sa discrtion et sur les effets de dpendance quil a su crer. La gnralisation des standards dans des activits sociales de plus en plus diversifies rvle la tendance croissante des autorits publiques dlguer leur pouvoir rgulateur au secteur priv. Olivier Borraz analyse lextension du domaine des standards dorigine prive en relation avec le dveloppement des figures de ltat rgulateur. Ils entrent dans la catgorie des instruments modestes (low profile), mais dont lautorit et la lgitimit reposent sur la coopration des diffrents reprsentants dintrts concerns. Borraz analyse le dploiement de tels instruments et leur impact dans deux contextes politiques contrasts : la France et lUnion europenne. La complexification et lenrichissement des instruments daction publique sur une longue priode constituent le point de dpart du texte de Dominique Lorrain qui illustre cette question partir du travail municipal. Il met laccent sur le formatage de laction collective par ces instruments quil appelle joliment les pilotes invisibles de laction publique. Il analyse la dynamique dans le temps de trois types dinstruments de laction publique municipale : les rgles de droit, les normes techniques et les instruments comptables. Son argument met en vidence les dynamiques de long terme des instruments et le dsarroi du politique mis de ct par la perte de sens qui tait li aux origines des instruments, aux contraintes des sentiers de dpendance, au dcalage des lieux et de laction. Sur le registre des liens entre politics et policies, son diagnostic est clair : les politiques mettent en scne et souhaitent le changement et la rupture, mais ils ont dlgu aux instruments une grande partie de leur capacit de mise en uvre et de forma-
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Introduction
La deuxime partie de louvrage regroupe des contributions qui font de linstrument un rvlateur privilgi du changement. Lanalyse des instruments a aussi pour origine les questions de surveillance et de contrle. Patrick Le Gals reprend cette thmatique partir de ltude de la succession dans le temps de trois instruments de contrle des autorits locales par le gouvernement britannique. Cette recherche montre la capacit des instruments orienter et rendre prvisible le comportement des acteurs. Elle souligne galement les effets propres des instruments qui semballent au point de crer un cauchemar bureaucratique centralisateur. La figure de ltat rgulateur britannique qui apparat en conclusion nest pas celle de ltat simple arbitre des intrts, mais bien celle de ltat qui rgule et qui rgle grce de puissants instruments de contrainte. Dans son travail sur les retraites, Bruno Palier fait de lapproche en termes dinstrument un indicateur des transformations structurelles de laction publique. Il souligne le contraste entre les approches classiques du changement dans ce type de politique (accent sur les contraintes dues des facteurs dmographiques, financiers et conomiques ; aux spcificits des institutions politiques ; analyse des coalitions dintrts et de leurs mobilisations) et celles qui suivent le contenu cognitif dont est porteur chaque instrument (ici, les fonds de pension). Cette vision de linstrument permet de prendre une distance critique lgard de cette dimension des politiques publiques, en montrant quel point un
tage de laction publique. Le manque dattention aux dtails, aux instruments, au temps long explique ce dsarroi du politique. Les projets urbains reposent sur la ngociation de conventions et lincitation agir. Ils ont t dvelopps partir des checs de la planification urbaine technique et centralise. Gilles Pinson montre que la force de cet instrument provient de son ambivalence qui combine volontarisme et indtermination. Selon une dynamique incrmentale, il organise des interactions renouveles entre acteurs locaux qui renouvellent linstrument classique de planification urbaine et crent des effets rgulateurs. La grande plasticit de la dmarche fait sa force et permet dintgrer pragmatiquement les ressources, au fur et mesure de leur volution, et damender les objectifs en fonction des degrs de faisabilit. Les effets collatraux sont aussi importants que ceux qui sont attendus. Mais selon Pinson, linstrument projet tire aussi sa force de son impact performatif, en participant la construction de lidentit territoriale et en exprimant des valeurs politiques.
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changement ce niveau peut tre aussi facteur dillusion. Palier synthtise ce pige en se rfrant la formule tout changer pour que rien ne change . Les instruments sont galement rvlateurs des jeux dacteur. Olivier Butzbach et Emiliano Grossman tudient la rforme bancaire en France et en Italie pour souligner labsence de dterminisme des rformes ou des instruments. Ils mettent en vidence deux processus apparemment similaires dadoption de nouveaux instruments de rglementation financire et dabandon dinstruments lgislatifs et rglementaires aux profits dinstruments de type informatif et communicationnel. Dans les deux cas, lmergence des nouveaux instruments est graduelle, mais selon deux scnarios diffrents : en Italie, les changements des instruments sont introduits afin de contourner le compromis sans rforme . Ils constituent lavant-garde de changement de politique publique plus radical. En France, les nouveaux instruments adopts au milieu des annes 1980 vont avoir une dynamique propre de structuration de laction publique. Linstrument tient parfois lieu de politique, ce que dveloppe Renaud Dehousse propos de la mthode ouverte de coordination (MOC). Il montre que derrire ce mta-instrument des politiques europennes se trouve surtout une technologie qui fait cran aux oppositions politiques en crant une apparence de consensus, l o subsistent des contradictions majeures entre tats. La MOC repose sur trois activits complmentaires et articules : lobservation des pratiques nationales, le reprage des meilleures pratiques et la diffusion de modles daction publique. La force de linstrument repose sur sa capacit harmonisatrice de surface qui contourne les oppositions entre tats, aussi bien sur la dfinition denjeux prioritaires que sur les objectifs atteindre. Enfin, la conclusion sefforce de retirer des lments transversaux de ces contributions en sattachant la question de linnovation dans les instruments, pour en proposer une catgorisation et en montrer les apports possibles de lapproche par les instruments pour lanalyse des changements de laction publique et, plus largement, celle des phnomnes de recomposition de ltat.
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B IB L IO GRA P HIE
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INTRODUCTION : L'ACTION PUBLIQUE SAISIE PAR SES INSTRUMENTS

Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals

in Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals Gouverner par les instruments

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Dfinition des instruments de laction publique

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Weber et la bureaucratie, Foucault et les sciences camrales

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Instrumentation de laction publique et recomposition de ltat. Gouvernement/gouvernance

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Les instruments pour penser le changement dans les politiques publiques

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Linstrumentation comme thorisation politique implicite

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Linstrumentation et ses effets propres

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