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La

Revue Socialiste
La justice dans la Cité

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Avril 2014

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Sommaire

Edito
Alain Bergounioux, D’abord la justice ………………………………………………………………………… p. 5

Le dossier
Marie-Pierre de la Gontrie, Quelles priorités pour la justice de demain ?………………………………………… p. 9 Robert Badinter, « La courte peine d’emprisonnement doit être exceptionnelle »………………… p. 15 Christiane Taubira, « Nous voulons prévenir la récidive du prononcé à l’exécution de la peine »… p. 19

Mireille Delmas-Marty, « Ce sont les acteurs en apparence les plus faibles et les plus démunis qui font le plus bouger le monde »…………………………………………………… p. 25 Henri Nallet, La gauche et la justice 1981-2013…………………………………………………… p. 35 Serge Portelli, La place des juges en démocratie…………………………………………………… p. 43 Jean-Jacques Urvoas, Justice et sécurité : impossible équation ?…………………………………………… p. 47 Fabien Jobard, L’économie politique de la prison. Regards comparatifs sur la prison………… p. 53 Christine Lazerges, La juste place de la victime sur la scène pénale…………………………………… p. 57 Jean-Pierre Rosenczveig, Rendre justice aux enfants …………………………………………………………… p. 65 Alain Christnacht, La justice administrative, garante de l’équilibre entre intérêts publics et droits des citoyens ………………………………………………………………… p. 75

Sommaire

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William Bourdon, Le rôle de l’avocat……………………………………………………………………… p. 79 Dominique Raimbourg, Le contexte et les enjeux de la réforme pénale……………………………………… p. 83 Pierre Joxe, « Alors je suis monté vers mon malheur »………………………………………… p. 89 André Vallini, N’oublions pas la justice des oubliés ! ………………………………………………… p. 93

Grand texte
Jean Jaurès, Pour la Laïque - 1910………………………………………………………………… p. 99

À propos de…
Jean-Jacques Urvoas, Le débat institutionnel des socialistes…………………………………………… Jean-Pierre Sueur, Entre parlementarisme et présidentialisme, les paradoxes du mouvement socialiste…………………………………………………………… Gérard Grunberg, Les socialistes et le débat institutionnel………………………………………… p. 105

p. 109 p. 113

Actualités internationales
Olivier Costa, Qui fait quoi dans l’Union européenne ? L’articulation des compétences nationales et européennes……………………

p. 119

Henri Weber, Les enjeux des élections européennes de mai 2014………………………………… p. 125

Alain Bergounioux
est directeur de La Revue socialiste

D’abord la justice

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uand nous avions décidé de consacrer un numéro de la Revue socialiste à la justice, nous ne savions pas que nous serions, à nouveau, dans un vif débat sur l’indépendance de la justice. Au moment où ces lignes sont écrites, je n’en connais évidemment pas la fin. Mais on peut constater qu’une part importante de la droite a un problème permanent avec le principe de la séparation des pouvoirs – pourtant si essentiel à la réalité de la démocratie. Car, enfin, au-delà des péripéties du débat politique, l’initiative de l’enquête sur l’ancien président de la République a été le fait de la justice. Il faut partir de là et ne pas l’oublier avant que les conclusions de l’instruction ne soient rendues. L’actualité ne doit cependant pas occulter les questions de fond concernant la justice, ses principes et son état. C’est l’ambition des articles et des textes qui composent notre dossier d’examiner les problèmes

et d’envisager les perspectives qui se posent à nous. Cela suppose que les socialistes aient une théorie claire de ce que doit (et peut) être l’institution judiciaire dans notre pays. Celle-ci existe bien. Mais elle est somme toute assez récente. Robert Badinter, dans une réflexion qu’il présentait en 2005, lors de la Commémoration du centenaire du Parti socialiste, soulignait que les socialistes ont mené de grands combats pour la justice dans l’histoire mais que la longue influence du marxisme, qui faisait du

Robert Badinter, dans une réflexion qu’il présentait en 2005, lors de la Commémoration du centenaire du Parti socialiste, soulignait que les socialistes ont mené de grands combats pour la justice dans l’histoire mais que la longue influence du marxisme, qui faisait du droit une simple « superstructure », avait empêché les socialistes d’en avoir une théorie solide.

6 droit une simple « superstructure », avait empêché les socialistes d’en avoir une théorie solide. La guerre d’Algérie, avec les errances qu’elle entraîna, a été un choc qui a amené de plus en plus de socialistes à considérer que la justice était un indispensable contre-pouvoir au service des libertés. Les années  1960 et  1970 ont vu ainsi se mener tout un ensemble de réflexions, d’abord dans des clubs, puis au Parti socialiste, qui ont abouti à la floraison des réformes des années 1981-1983 qui ne se résument pas seulement (même si cela est essentiel) à l’abolition de la peine de mort. Évidemment, tout n’a pas été dit. Et, il y a encore beaucoup à faire, malgré les progrès accomplis. De grands dossiers demandent un approfondissement des débats et de nouveaux textes législatifs selon les cas, particulièrement la protection des droits de la défense, la réforme de la procédure pénale, la garantie de l’indépendance de la magistrature, la justice des mineurs. Ce n’est pas un combat secondaire malgré les impératifs majeurs que sont les réformes économiques et sociales. Car la confiance

D’abord la justice

Il y a encore beaucoup à faire, malgré les progrès accomplis. De grands dossiers demandent un approfondissement des débats et de nouveaux textes législatifs selon les cas, particulièrement la protection des droits de la défense, la réforme de la procédure pénale, la garantie de l’indépendance de la magistrature, la justice des mineurs.

dans la justice est indispensable à l’équilibre de notre démocratie. Le philosophe américain John Rawls, connu mondialement pour sa « Théorie de la justice », a écrit que « la justice est la première vertu des institutions sociales, comme la vérité est celle des systèmes de pensée. » Dans cet avant-propos, je n’entrerai pas dans les analyses et les préconisations qu’offre ce numéro. Je soulignerai seulement la double nature de la justice. Elle est, à la fois, une idée (les anciens disaient une vertu) et une institution politique. Elle est nécessaire, à la fois, pour permettre que les individus soient en paix avec eux-mêmes (et que nous ne vivions sous l’emprise de la « loi du talion ») et pour qu’un ordre démocratique puisse être respecté. La justice, comme institution, dépend du politique (ne serait-ce que pour ses moyens, et pour ses conditions d’exercice), mais elle est aussi une exigence qui ne peut pas être que le produit du politique. C’est pour ces raisons que nous parlons d’autorité judiciaire et non de pouvoir au sens propre. Cela entraîne inévitablement des tensions, entre les réalités humaines, politiques et sociales et les principes. Et ce n’est pas pour rien que la justice est représentée comme une femme aveuglée par un bandeau, tenant, dans la main droite, un glaive symbole de la force et, dans la main gauche, une balance représentant l’équité  ! Mais, il n’empêche que la justice est l’idée régulatrice de la démocratie qui permet de rendre compte de l’état d’une société. Il est donc tout à fait compréhensible que les débats soient continus. À nous de faire en sorte qu’ils soient à la hauteur de l’enjeu.

LA REVUE SOCIAlIsTE N° 54 - 2E TrIMEsTrE 2014

Le dossier

Marie-Pierre de la Gontrie
est vice-présidente du Conseil régional d’Ile-de-France et secrétaire nationale du Parti socialiste aux libertés publiques et à la Justice.

Quelles priorités pour la justice de demain ?
« La justice élève sa voix, mais elle a peine à se faire entendre dans le tumulte des passions. » Montesquieu

a justice renvoie à ce qu’une société attend d’elle-même. Elle est à la fois un rempart qui protège les individus les uns des autres et un gardien qui protège les règles du vivre ensemble et les droits et devoirs de chacun. Rien d’étonnant, donc, à ce qu’elle constitue un marqueur politique à part entière. Pour la gauche revenue au pouvoir en 2012, il s’agit de rétablir une certaine idée de la justice mise à mal par dix ans de pouvoir de droite.

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dans ses principes fondateurs. La loi sur la rétention de sûreté en a été la manifestation la plus éclatante, permettant l’enfermement de personnes non pour l’acte qu’elles auraient commis mais pour les actes qu’elles seraient susceptibles de commettre. Nous continuerons à en demander l’abrogation tout en travaillant sur la question de la prise en charge des auteurs des crimes particulièrement graves. En privilégiant la mise à l’écart, l’enfermement

Réparer et réformer une institution blessée
La politique en matière de justice menée par la droite de 2002 à 2012 a rendu exsangue l’institution judiciaire. Fragilisée, paupérisée, malmenée par le pouvoir politique, la justice a été atteinte

En privilégiant la mise à l’écart, l’enfermement systématique des individus, auteurs d’infractions ou seulement potentiellement dangereux, en réduisant le pouvoir d’appréciation des juges, la droite a instrumentalisé un besoin légitime de sécurité pour affaiblir la justice et réduire les libertés, rompant ainsi un équilibre toujours fragile.

10 systématique des individus, auteurs d’infractions ou seulement potentiellement dangereux, en réduisant le pouvoir d’appréciation des juges, la droite a instrumentalisé un besoin légitime de sécurité pour affaiblir la justice et réduire les libertés, rompant ainsi un équilibre toujours fragile. Le dénigrement permanent des magistrats, la réorganisation brutale de la carte judiciaire et l’accumulation de textes sans cohérence ont également contribué à ternir l’image d’une justice perçue par les citoyens comme figée et éloignée de leurs préoccupations. Une justice à deux vitesses qui distingue les puissants des humbles. Le malaise était profond pour ces femmes et ces hommes qui participent au quotidien à l’action de justice. Le dernier discours de Jean-Louis Nadal1, procureur général près la cour de cassation, en a été une parfaite illustration. En déplorant les attaques contre la justice, qui ne lassent pas « d’inquiéter quand les coups sont portés par ceux qui, précisément, sont en charge de la faire respecter », il s’était fait le porte-parole d’un monde judiciaire en plein désarroi. Le malaise était profond et les attentes des acteurs de la justice d’autant plus fortes au moment où la gauche revient au pouvoir en mai 2012. Indéniablement, les socialistes ont marqué une rupture importante et nécessaire avec la politique menée par leurs prédécesseurs. Le dialogue est renoué, le climat apaisé, la justice et ses professionnels à nouveau respectés. La conférence de consensus inédite organisée par Christiane Taubira sur la réforme pénale est la preuve que le paradigme des relations entre le gouvernement et les professionnels de la justice n’est plus le même. Les premiers changements sont déjà perceptibles. Le gouvernement et la garde des Sceaux ont lancé des initiatives pour garantir l’indépendance de la justice et, comme nous l’avions fait déjà entre 1997 et 2002, nous avons rompu avec la pratique de la droite qui procédait à des nominations ou mutations de complaisance. Des efforts ont été faits, dans un cadre budgétaire contraint par le contexte économique, pour améliorer les conditions de travail
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Quelles priorités pour la justice de demain ?

Des efforts ont été faits, dans un cadre budgétaire contraint par le contexte économique, pour améliorer les conditions de travail dans les juridictions : créations de postes, notamment de magistrats et de greffiers.

dans les juridictions  : créations de postes, notamment de magistrats et de greffiers. Enfin, a été supprimé le timbre à 35 € institué par la droite et qui faisait peser sur le justiciable le financement de l’aide juridictionnelle et privait les plus modestes de l’accès à la justice. Évidemment, beaucoup reste à faire tant le chantier était immense. Pour autant, s’il a été nécessaire de répondre aux urgences, il aurait été absurde de réformer dans l’urgence. La justice, tant bousculée, avait aussi besoin de reprendre son souffle. Cette institution majeure mérite qu’on prenne le temps de construire une réforme profonde et durable.

Et demain ?
La justice doit faire face aujourd’hui aux évolutions, aux mutations de la société. Les citoyens ont de nouvelles demandes, de nouveaux besoins. La demande de justice s’est accrue de manière considérable. Dans quasiment tous les domaines de la vie quotidienne, des nouvelles normes apparaissent que la justice doit accompagner. Les juridictions et acteurs judiciaires doivent y faire face et intégrer des contentieux nouveaux. Le temps est venu de repenser globalement l’organisation judiciaire et le fonctionnement des juridictions pour construire la justice du XXIe siècle. Les socialistes voulaient en 1981 « restituer la justice au peuple français », c’est toujours aujourd’hui cette même volonté qui guide la gauche dans sa conception de la justice. Rapprocher la justice du peuple, garantir son égal accès, son impartialité et son efficacité tout en préservant sa mission de protection, c’est à ces seules condi-

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tions que nous pourrons rétablir la confiance que doivent porter en elle les citoyens. Restaurer le service public de la justice Dans un monde où l’accès à l’information s’est très largement ouvert, où les citoyens sont de plus en plus éclairés, le fonctionnement et l’organisation de la justice restent paradoxalement obscurs pour qui n’est pas praticien. Trop lente, trop rigide, trop compliquée, trop lourde, la justice est parfois mal perçue des citoyens qui peuvent se sentir désemparés devant le langage et l’organisation judiciaire. Pourtant, elle est rendue en leur nom et joue un rôle essentiel à l’équilibre de la société. Les citoyens aspirent à une justice qui soit plus proche d’eux. Plus proche d’eux géographiquement cela semble une évidence. Plus proche d’eux également sur un plan humain. Plus proche enfin en termes de délais. Parce que c’est la justice des plus précaires et des plus fragiles, l’organisation des juridictions sociales doit être clarifiée pour en améliorer la cohérence. La création de véritables « guichets universels de greffe »2 dans les tribunaux, en permettant aux justiciables d’avoir un seul interlocuteur, est un élément essentiel dans la mise en place d’une véritable justice de proximité. Toute réforme de l’institution devra prendre en compte ces aspirations profondes et faire en sorte que la justice soit accessible, compréhensible et efficace. Accessible à tous, quelle que soit sa situation sociale, matérielle ou géographique, selon ses besoins, cela implique de garantir un maillage territorial suffisant, une aide juridictionnelle digne et de simplifier les démarches et procédures. Compréhensible dans

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La prise en compte de la situation des victimes est également au cœur des politiques menées par la gauche en matière de justice. Contrairement à ce que voudrait faire croire la droite, ce sont les socialistes, avec Robert Badinter, qui ont le plus œuvré pour étendre les droits des victimes.

Dans un monde où l’accès à l’information s’est très largement ouvert, où les citoyens sont de plus en plus éclairés, le fonctionnement et l’organisation de la justice restent paradoxalement obscurs pour qui n’est pas praticien.

les décisions qu’elle rend, que l’on soit demandeur ou défendeur, victime ou accusé. La justice peut condamner pour une faute, mais la peine qu’elle prononce n’est utile que si elle est comprise, tant par le condamné que par la victime. Efficace dans les délais de réponse qui doivent être raisonnables, comme l’exige la convention européenne des droits de l’homme dans son article 6. Efficace aussi dans les suites données aux décisions de justice et à leur exécution. La prise en compte de la situation des victimes est également au cœur des politiques menées par la gauche en matière de justice. Contrairement à ce que voudrait faire croire la droite, ce sont les socialistes, avec Robert Badinter, qui ont le plus œuvré pour étendre les droits des victimes. La mise en place d’une action de groupe, tant de fois promise par la précédente majorité, mais qui n’a été possible que grâce à la volonté du gouvernement Ayrault, permettra de mieux protéger les victimes de faible montant. Nous souhaitons qu’elle soit possible dans d’autres domaines tels que l’environnement ou la santé. Plus généralement, nous devrons œuvrer pour améliorer toujours l’accueil des victimes et leur faciliter les démarches. Comme l’indiquait la garde des Sceaux, Christiane Taubira, le 11 janvier dernier, évoquant la justice du XXIe siècle : « nous la voulons de qualité, nous la voulons juste, nous la voulons comprise et acceptée, nous la voulons bien exécutée ». Voilà qui résume parfaitement ce que doit être un service public de la justice pour le XXIe siècle.

12 Réaffirmer l’indépendance de la justice « Il n’y a point de liberté si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et de l’exécutrice », écrivait Montesquieu. Cette indépendance est une condition de nos libertés et un préalable à l’ambition socialiste d’une justice au service de l’humanité, c’est-à-dire au service de tous qui prend en compte la spécificité de chacun. Dès mai 2012, comme aux autres périodes où elle était en responsabilité, la gauche a réaffirmé sa volonté de garantir l’indépendance de la justice, conformément aux principes qui font l’équilibre démocratique de nos institutions. Cet engagement du président de la République a été un des chantiers majeurs du début du quinquennat. Les mesures ont été prises pour permettre et garantir que la justice fonctionne en toute indépendance, même si le projet de loi constitutionnelle réformant le Conseil supérieur de la magistrature n’a pu être adopté, la droite n’ayant pas su dépasser ses considérations partisanes pour garantir une majorité à cette réforme. Or, le Conseil supérieur de la magistrature doit être le garant de l’indépendance de la justice et, pour ce faire, sa composition, son fonctionnement et donc ses décisions doivent être incontestables. La gauche n’aura de cesse de convaincre sur ce sujet une majorité qui permettrait d’aboutir à cette réforme essentielle. Pour que la justice soit impartiale, elle doit être réellement indépendante. Si la pratique des gouvernements de gauche s’inscrit dans cette nécessité, il est également de

Quelles priorités pour la justice de demain ?

la responsabilité des socialistes de garantir cette indépendance sur la durée, car c’est là un élément clé d’une conception de gauche de la justice. Concilier protection des libertés et efficacité Le précédent quinquennat avait été largement marqué par une dérive sécuritaire qui s’est révélée inefficace tout autant qu’elle était liberticide. L’accumulation de lois sécuritaires a contribué à rendre illisibles les peines prononcées pour les justiciables, à compliquer toujours plus le travail des magistrats, pour une efficacité finalement plus que limitée. Au nom d’une idéologie de l’instantané et du spectacle, chaque émotion médiatique a eu pour seul effet d’alourdir et d’endurcir le code pénal, sans jamais se soucier de l’efficacité des mesures adoptées. À l’opposé, la réforme pénale portée par la gauche s’inscrit dans une double démarche de protection des libertés et d’efficacité de la sanction pénale. Cette réforme majeure restaurera le principe d’individualisation des peines avec la suppression des peines plancher, mises en place par la droite. Elle est fondée sur le principe de réponses adaptées et effectives aux infractions. Le recours systématique à l’emprisonnement, sans considération de la gravité relative ni de la personnalité de l’auteur est aujourd’hui un des principaux facteurs de récidive et d’inscription dans la délinquance. La création de la contrainte pénale, une sanction à part entière non fondée sur l’emprisonnement, répond clairement à ce besoin. La justice ne peut être uniquement une machine à mettre en prison tous ceux qui s’écartent du chemin. D’autres réponses, plus efficaces, existent. Pour autant, quand la peine de prison est nécessaire, elle doit être prononcée mais ne doit pas être du temps perdu. Ce temps de la prison doit être un temps utile, orienté vers le moment de la sortie. Malraux a écrit que les hommes qui sortent de prison « ne regardent plus comme des hommes  ». Pour être utile à la société, la peine de prison doit permettre au détenu de se reconstruire, de s’améliorer, de préparer son avenir, de redevenir un membre à part entière de la société.

À l’opposé, la réforme pénale portée par la gauche s’inscrit dans une double démarche de protection des libertés et d’efficacité de la sanction pénale. Cette réforme majeure restaurera le principe d’individualisation des peines avec la suppression des peines plancher, mises en place par la droite. Elle est fondée sur le principe de réponses adaptées et effectives aux infractions.
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Le dossier
Face à ces publics particuliers, la primauté de l’éducatif sur le répressif, prévue par l’ordonnance du 2 février 1945 pour les mineurs délinquants est plus que jamais indispensable. Les socialistes souhaitent réaffirmer la spécificité de la justice des mineurs et de ses juridictions, exigence constitutionnelle.

13 souhaitent réaffirmer la spécificité de la justice des mineurs et de ses juridictions, exigence constitutionnelle. Nous voulons privilégier pour les mineurs des mesures de réparation, mesures éducatives qui permettent aux mineurs de prendre conscience de leurs actes. Enfin, nous voulons une véritable politique de prévention de la primo-délinquance pour éviter la première infraction. Cette politique, pour être efficace, devra être menée conjointement avec tous ceux qui ont à faire avec la jeunesse (Éducation nationale, Justice, Sport…) La gauche a su marquer l’histoire de la justice par des réformes, des changements de paradigmes. C’est la gauche qui a aboli la peine de mort, supprimé le délit d’homosexualité et les juridictions d’exception, inscrit dans la loi les règles nécessaires au respect de la présomption d’innocence ou encore fait avancer profondément les droits des victimes. C’est aujourd’hui aussi à la gauche et aux socialistes qu’il revient de remédier aux graves atteintes portées aux valeurs fondamentales de la justice pendant des années de sarkozysme. C’est encore aux socialistes qu’il appartiendra demain d’aller plus loin et d’engager les réformes qui, dans une action concertée, cohérente et durable, construiront la justice du XXIe siècle. Avoir confiance en nos idées, en notre démarche, en notre identité, bref en nous-mêmes, tel est le devoir des socialistes.

La justice ne sera respectée que si elle repose sur des règles justes et contribue à écarter du champ démocratique les atteintes aux libertés individuelles et collectives. La justice ne sera efficace que si la sanction pénale allie rapidité d’exécution, proportionnalité et respect des capacités de réinsertion. Les mineurs ont été des cibles privilégiées de la précédente majorité. La droite n’a cessé d’aligner ses politiques sur celles des majeurs et de privilégier les mesures répressives, refusant par principe de considérer la spécificité de la justice des mineurs. Or, pour être efficace, cette justice ne doit pas ignorer que les mineurs sont des adultes en construction, en devenir. Face à ces publics particuliers, la primauté de l’éducatif sur le répressif, prévue par l’ordonnance du 2  février 1945 pour les mineurs délinquants est plus que jamais indispensable. Les socialistes

1. Discours à l’occasion de la rentrée solennelle de la Cour de cassation le 7 janvier 2011 2. Expression issue du rapport d’information d’octobre 2013 rédigé par les sénateurs Virginie Klès et Yves Detraigne « Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance ».

Robert Badinter
a été garde des Sceaux, ministre de la Justice de 1981 à 1986, puis Président du Conseil constitutionnel de 1986 à 1995

« La courte peine d’emprisonnement doit être exceptionnelle »

a Revue socialiste  : Existe-t-il selon vous, des différences fondamentales entre la gauche et la droite sur leurs visions de la justice ? Et si oui, tiennent-elles avant tout à la doctrine ou aux pratiques ? Robert Badinter : En 1982, à l’Assemblée nationale, je déclarais : « J’ai utilisé les termes de “droite judiciaire”, et vous vous en étonnez. Alors, je vais être très précis. (…) je ne la confonds pas avec la droite politique – car sinon j’aurais utilisé le terme de « droite », tout simplement (…) Il existe une certaine conception de la justice et de son action, qui relève de la droite judiciaire. En voulez-vous les axes principaux ? Je vous les donne bien volontiers. D’abord, sur le plan législatif, cette droite judiciaire donnera toujours priorité à la raison d’État plutôt qu’à l’État de droit. Elle préférera toujours le recours aux juridictions d’exception qui sont à la discrétion du pouvoir politique au recours aux juridictions de droit commun. Elle cherchera aussi toujours à accroître les pouvoirs de la police dans la

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mesure où celle-ci dépend de l’exécutif, par rapport aux pouvoirs des magistrats ; elle préférera les lois d’exception aux règles de droit commun. Je pourrais continuer à énumérer les caractéristiques de cette droite judiciaire mais je n’en citerai qu’une dernière  : l’hostilité aux droits de la défense, qui marquait si fortement une disposition de la loi “Sécurité et liberté” que le Conseil constitutionnel a annulée. En outre, cette droite judiciaire donne systémati-

Cette droite judiciaire donnera toujours priorité à la raison d’État plutôt qu’à l’État de droit. Elle préfèrera toujours le recours aux juridictions d’exception qui sont à la discrétion du pouvoir politique au recours aux juridictions de droit commun. Elle cherchera aussi toujours à accroître les pouvoirs de la police dans la mesure où celle-ci dépend de l’exécutif, par rapport aux pouvoirs des magistrats.

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« La courte peine d’emprisonnement doit être exceptionnelle »

quement la préférence à la répression sous sa forme la plus carcérale plutôt qu’à la prévention. Pourquoi ? Parce que politiquement, c’est plus commode. De plus, cela permet de ne pas prendre en compte les carences d’une société. C’est tout cela, la droite judiciaire. » L. R. S.  : Un des procès habituels faits à la gauche en matière de justice consiste à dire qu’elle privilégie les délinquants aux victimes. Pourtant, le rôle de la gauche en matière de droits des victimes n’est plus à démontrer. Comment expliquez-vous ces critiques ? R. B. : Dire, la main sur le cœur, qu’on ne pense qu’aux victimes est une attitude très payante politiquement. Chacun, en effet, se pense en victime et nul ne s’imagine soi-même ou ses enfants en délinquant ou en criminel. De surcroît, le propos laisse entendre que vos adversaires se soucient des criminels en priorité. L’argument démagogique est toujours très efficace. L. R. S.  : Vous êtes très engagé sur la situation des prisons, dénonçant notamment la surpopulation et la vétusté des équipements. C’est un problème toujours prégnant, quel regard portez-vous sur cette situation et que faudrait-il faire pour y répondre ? R. B. : Faire admettre par le grand public que la prison, surtout pour les courtes peines, est criminogène. Effectuées dans des maisons d’arrêt parfois vétustes, toujours surpeuplées, ces peines interdisent toute formation professionnelle et engendrent promiscuité entre délinquants primaires et réci-

divistes, sans oublier la propagande intégriste et le recrutement des jeunes dans des réseaux de criminalité organisée ou terroristes. La courte peine d’emprisonnement doit être exceptionnelle, motivée spécialement dans le jugement et justifiée par des considérations exposant les raisons qui commandent exceptionnellement l’incarcération. L. R. S. : Le projet de loi sur la prévention de la récidive et l’individualisation des peines veut mettre l’accent sur la réinsertion des personnes condamnées. Il rejoint en cela l’une de vos préoccupations majeures. En quoi un tel texte est-il nécessaire aujourd’hui ? R. B. : Regardez la surpopulation carcérale. Elle n’a pas baissé malgré les circulaires bienvenues de la garde des Sceaux. L. R. S. : Une vaste réflexion a été lancée au cours de l’année 2013 sur la justice du XXIe siècle, avec pour objectif une réforme profonde de l’institution judiciaire. Vousmême avez donné une conférence en décembre dernier sur la justice de demain. Quelle est votre vision de la justice de demain  ? Quels doivent être, selon vous, les principaux chantiers de cette réforme ? R. B. : La révolution numérique va profondément transformer la justice, ses pratiques et ses habitudes. Il faut s’y préparer, non seulement par la formation technique donnée aux personnels de justice, mais par une adaptation des textes de procédure prenant en compte les progrès de la technologie, en veillant à ce qu’ils respectent les principes fondamentaux de la justice, et notamment les droits de la défense. L. R. S.  : Vous avez, en tant que garde des Sceaux, porté des réformes majeures pour la justice d’aujourd’hui, qu’il s’agisse de l’abolition de la peine de mort, de la suppression du délit d’homosexualité ou de la création des travaux d’intérêt général. Quel regard portez-vous sur votre passage à la Chan-

Cette droite judiciaire donne systématiquement la préférence à la répression sous sa forme la plus carcérale plutôt qu’à la prévention. Pourquoi ? Parce que politiquement, c’est plus commode. De plus, cela permet de ne pas prendre en compte les carences d’une société.
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cellerie  ? Quelles sont les réalisations dont vous êtes plus fier  ? Auriez-vous aimé aller plus loin ? R. B. : L’abolition de la peine de mort parce qu’elle changeait la nature de la justice française, qui cessait d’être une « justice » qui tue. Et aussi, en octobre 1981, l’ouverture aux justiciables français

17 du recours individuel devant la Cour européenne des Droits de l’Homme de Strasbourg, ce qui a permis d’assurer un progrès continu des libertés et des droits des justiciables dans la justice française. Tant de progrès sont encore à réaliser pour libéraliser, humaniser, moderniser la justice, y compris les prisons. Aux jeunes générations d’agir.

Christiane Taubira
est garde des Sceaux, ministre de la Justice.

« Nous voulons prévenir la récidive du prononcé à l’exécution de la peine »

a Revue socialiste : Selon vous, quelles sont les différences fondamentales entre la gauche et la droite sur leurs visions de la justice  ? Tiennent-elles avant tout à la doctrine ou aux pratiques ? Christiane Taubira : Je pourrais faire une réponse expéditive, qui ne serait pas dénuée de fondement, en disant que la gauche défend des principes et la droite des intérêts. La Justice, mission constitutionnelle, qui relève du pouvoir régalien de l’État, doit échapper à la caricature, et les différences doivent être étayées. Il y a des différences de doctrine, qui s’illustrent par les pratiques. Par-dessus les hommes et les femmes qui ont eu à assumer cette responsabilité, il y a des invariants sous la gauche, et d’autres sous la droite. Nominations de procureurs contre l’avis du conseil supérieur de la magistrature, mutations de procureurs sans qu’ils soient candidats, instructions dans les affaires pénales, délocalisation et démembrement des procédures, tentative de suppression du juge d’instruction, dépénalisation

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du droit des affaires, sont autant de marqueurs d’une conception de la Justice portée par la droite, qui entretient avec cette institution un rapport de défiance. La gauche, pour sa part, réaffirme toujours son choix de l’indépendance de la justice et du droit commun, soit une justice égale pour tous et sur tout le territoire. Ainsi, appliquant les engagements du président de la République, nous nous sommes conformés aux avis du CSM, aussi bien pour les nominations que pour les décisions disciplinaires, sans y être contraints par la Constitution  ; nous avons rendu transparentes les nominations de hauts magistrats, dès juillet  2012  ; nous nous sommes interdit toute instruction dans les affaires pénales, et nous avons inscrit cette interdiction dans la loi du 25 juillet 2013 ; et nous solliciterons de nouveau le Parlement, en espérant obtenir les 3/5es de voix nécessaires pour réformer le conseil supérieur de la magistrature afin de renforcer les conditions d’impartialité et de neutralité des magistrats du parquet. Nous avons divisé par 10 en 20 mois les remontées d’informations, pour ne disposer que de

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« Nous voulons prévenir la récidive du prononcé à l’exécution de la peine »

La gauche réaffirme toujours son choix de l’indépendance de la justice et du droit commun, soit une justice égale pour tous et sur tout le territoire. La gauche et la droite ont chacune une filiation : historiquement, la droite a préféré les juridictions dérogatoires au droit commun, la gauche les a supprimées. Badinter a supprimé les juridictions d’exception, Cour de sûreté de l’État et tribunaux militaires.

celles qui sont utiles au bon fonctionnement des juridictions. La gauche et la droite ont chacune une filiation  : historiquement, la droite a préféré les juridictions dérogatoires au droit commun, la gauche les a supprimées. Badinter a supprimé les juridictions d’exception, Cour de sûreté de l’État et tribunaux militaires. 20 et 30 ans après, la droite a inventé les juridictions d’occasion (tribunaux dits de proximité, en septembre  2002, qu’elle-même voudra supprimer 10 ans plus tard  ; tribunaux correctionnels pour mineurs, août 2011). Concernant l’accès à la justice, la carte judiciaire a créé de véritables déserts, et la droite a instauré en 2011 une contribution de 35 euros, qui entravait l’accès gratuit au juge. A contrario, Henri Nallet a créé l’Aide juridictionnelle en 1991, Elisabeth Guigou a amélioré la protection des victimes et créé le juge des libertés et de la détention en 2000, nous avons supprimé cette taxe de 35 euros qui éloignait les plus démunis de la justice, nous avons réouvert des juridictions et nous renforçons le tissu de lieux d’accès au droit et à la justice (Maison de Justice et du Droit, Conseil départemental de l’accès au droit, Point d’accès au droit). L. R. S. : Avant votre arrivée à la Chancellerie, la situation de l’institution judiciaire était jugée, de façon quasi unanime alarmante. L’attente à votre égard n’en était que plus grande. Quel regard portez-vous aujourd’hui sur l’état de la justice et sur votre action ?
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C.  T. : J’ai effectivement trouvé à mon arrivée des professionnels dévoués mais découragés, tant ils avaient été malmenés. J’aurais pu réformer en six mois, mais j’ai compris que même pour réparer les dégâts de la carte judiciaire, il fallait prendre le temps de la concertation. L’institution judiciaire avait besoin d’une pause  ; elle avait dû, outre les insultes et mises en cause, assimiler 70 lois pénales en 10 ans. Par le respect et l’écoute, nous avons ramené la sérénité. La méthode a consisté à rétablir la confiance avec le parquet, à me rendre dans les juridictions pour prendre la mesure des difficultés, à en faire de même dans les établissements qui accueillent les mineurs, et dans les établissements pénitentiaires. Rencontrer les personnels in situ, en plus des séances de travail avec leurs représentants syndicaux, permet de mieux saisir les difficultés et les urgences. Et nous avons pu ainsi apporter toute une série d’améliorations pratiques dans les conditions de travail. Plus lourdement, nous avons amélioré les recrutements, par 500 créations d’emplois chaque année, et des redéploiements issus de choix de modernisation informatique. Ainsi, pour les magistrats, dont 1 400 partiront à la retraite sur le quinquennat, nous avons ouvert et pourvu 384 postes en 2013, contre 105 par an sous l’ancien quinquennat. Nous avons fait progresser le régime indemnitaire des adjoints administratifs et techniques, et nous travaillons avec le ministère de la Fonction publique pour améliorer la situation des greffiers et fonctionnaires de catégorie C. Je participe activement aux instances de dialogue social et nous avons pu adopter un plan ministériel de prévention des risques psychosociaux.

Nous avons amélioré les recrutements, par 500 créations d’emplois chaque année, et des redéploiements issus de choix de modernisation informatique. Ainsi, pour les magistrats, dont 1 400 partiront à la retraite sur le quinquennat, nous avons ouvert et pourvu 384 postes en 2013, contre 105 par an sous l’ancien quinquennat.

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L. R. S. : Vous avez lancé au cours de l’année 2013 une vaste réflexion de fond sur la réforme de l’institution judiciaire. Quels seront pour vous les axes majeurs pour construire cette justice du XXIe  siècle ? C.  T. : Le Président de la République a fait de la justice de proximité sa priorité. Nous avons pris le temps de la réflexion, de la consultation, et de la concertation. Nous disposons ainsi du rapport de l’Institut des hautes études sur la justice (IHEJ) qui a servi de base à deux groupes de travail sur le magistrat et sur les juridictions du XXIe siècle, et la commission présidée par Jean-Louis Nadal, Procureur général honoraire près la cour de cassation a travaillé sur la modernisation de l’action publique. Le débat national organisé les 10 et 11 janvier 2014 à la Maison de l’UNESCO à Paris a permis de mettre en cohérence ces travaux (268 propositions contenues dans les 4 rapports et dans le rapport des sénateurs Klès et Détraigne sur la juridiction de première instance). Ces débats, auxquels ont participé 1 900 personnes, ont permis de dégager trois axes principaux pour la réforme judiciaire  : des citoyens pleinement acteurs de leurs droits, par l’amélioration de la conciliation et de la médiation  ; une meilleure accessibilité géographique et une justice plus lisible pour le citoyen ordinaire, par une juridiction unique de première instance (nous commençons avec les guichets universels de greffe)  ; une équipe autour des magistrats pour mieux préparer les décisions. D’ici à mi-avril, nous aurons le retour des concertations en juridiction, et pour juin 2014, nous pourrons mettre en œuvre cette réforme, la plus importante depuis 1958. L.  R. S. : Pouvez-vous expliquer la philosophie de votre projet de loi sur la prévention de la récidive et l’individualisation des peines et les changements qu’il apportera à notre justice pénale ? C.  T. : Ce projet de loi a été élaboré à la suite d’une démarche totalement inédite au sein de l’institution judiciaire  : la conférence de

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Une peine ne peut efficacement prévenir la récidive que si elle adaptée à la gravité des faits, à leur retentissement sur les victimes et à la personnalité de l’auteur. C’est une évidence que tous les textes votés par la droite ont obstinément ignorée, privilégiant les effets d’annonce.

consensus. De septembre  2012 à février  2013, des centaines de contributions spontanées et d’auditions de professionnels, praticiens, associations, victimes, experts ont permis d’élaborer un diagnostic partagé. Puis le jury de consensus a rendu douze recommandations faisant l’unanimité de ses 20 membres, à l’issue de deux jours de débats publics ayant réuni plus de 2 300 personnes. Il s’est notamment dégagé un principe directeur : une peine ne peut efficacement prévenir la récidive que si elle adaptée à la gravité des faits, à leur retentissement sur les victimes et à la personnalité de l’auteur. C’est une évidence que tous les textes votés par la droite ont obstinément ignorée, privilégiant les effets d’annonce. Nous voulons prévenir la récidive du prononcé à l’exécution de la peine. Il faudra accompagner les personnes, être exigeant sur leur projet d’insertion, assurer un suivi efficace. Les forces de sécurité seront associées au contrôle en milieu ouvert. Les automatismes tels que les peines minimales (exemple, un an d’emprisonnement pour un vol simple) ou la révocation automatique des sursis seront supprimés. Le juge retrouve de la liberté d’appréciation, y compris pour prononcer le double de la peine maximale en cas de récidive, s’il l’estime fondé. Il pourra également révoquer les sursis s’il l’estime opportun. Nous créons une contrainte pénale, nouvelle peine qui comportera un suivi et un contrôle renforcés, régulièrement évalués. Pour assurer l’efficacité de ces dispositions contre la récidive, nous créons 1 000 emplois sur trois ans au sein des services pénitentiaires d’insertion et de probation. Quatre

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groupes travaillent également sur les profils de recrutement, les méthodes et outils d’évaluation, l’organisation des métiers. Nous voulons réduire de façon significative ces nouveaux actes de délinquance commis à la sortie des prisons, pour éviter de nouvelles victimes. Et la prison pourra, dans de meilleures conditions, exercer son office dans l’exécution de la peine et la préparation à la réinsertion. L.  R. S.  : Le gouvernement a fait de la justice l’une de ses priorités dans un contexte économique difficile. Pourtant, les organisations syndicales continuent d’alerter sur la situation dans les juridictions. Selon vous, comment faire pour que la justice retrouve un fonctionnement normal et satisfaisant ? C.  T. : Le ministère de la Justice reste prioritaire ; le budget a augmenté de 4,2 % en 2013 et encore de 1,5  % en 2014. J’ai obtenu l’année dernière un dégel de 209 millions d’euros pour les crédits de fonctionnement des juridictions et les frais de justice. Nous avons augmenté de 33 % le budget de fonctionnement pour l’immobilier judiciaire en 2014. En début d’année, nous avons pu procéder à un apport budgétaire exceptionnel de 7 millions d’euros pour parer au plus urgent (travaux immobiliers, parc informatique) et recruter des assistants spécialisés. Mais les moyens ne sont pas l’unique réponse. Nous rationalisons les missions, au lieu de les augmenter comme par le passé. Ainsi, par le projet d’habilitation pour  légiférer par ordonnances, nous introduisons la convocation par voie électronique, moins coûteuse et plus efficace. Enfin, j’ai mis en place un programme d’écoute et de soutien des juridictions, VIA-Justice pour valoriser les expériences, les savoir-faire et accompagner les juridictions dans la réalisation de projets innovants. Le projet de réforme des tribunaux de commerce est également porteur de véritables avancées. L.  R. S.  : Surpopulation carcérale, vétusté,
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tensions  : quelle est votre analyse sur la situation des prisons françaises aujourd’hui ? C.  T. : Les difficultés que vous relevez sont réelles et mettent en lumière la situation gravement dégradée dans laquelle j’ai trouvé les établissements pénitentiaires. Et j’ai décidé d’agir de façon concrète dès ma nomination, en mettant en cohérence politique pénale et politique pénitentiaire, et en définissant une politique pénitentiaire globale autour de trois axes essentiels, et dès le premier budget triennal  : un programme immobilier basé sur des critères objectifs de vétusté et de surpopulation, et entièrement financé, contrairement à l’ancienne majorité qui avait promis 23 000 nouvelles places, sans prévoir aucun financement. Nous construisons 6 500 places, 1 082 places vétustes seront fermées et les crédits de rénovation ont augmenté de 20 % en 2013. Ensuite, j’ai décidé d’un plan de sécurisation sans précédent à hauteur de 33 millions d’euros le 3 juin 2013. Outre le déploiement de matériels de sécurité (dispositifs anti-projections, portiques de détection à masse métallique et à ondes millimétriques), ce plan prévoit un renforcement du partenariat avec les autorités judiciaires et les forces de sécurité, et un travail sur les pratiques professionnelles. En troisième lieu, ma politique pénitentiaire est résolument tournée vers la réinsertion des personnes détenues, essentielle à la prévention de la récidive pour garantir un retour serein dans la société, en lien avec les autres ministères et autres partenaires, pour le logement, la santé, l’éducation, l’emploi.

Nous respectons les victimes et nous refusons de les instrumentaliser. La justice ce n’est ni de la vengeance ni de la compassion, c’est ce qui rend son exercice si difficile. Alors que sous le quinquennat précédent les crédits dédiés à l’aide aux victimes ont été en baisse constante, j’ai revalorisé le budget dédié de 25 % dès mon arrivée, et de 7 % cette année encore.

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L. R. S.  : Un des procès habituels faits à la gauche en matière de justice consiste à dire qu’elle privilégie les délinquants aux victimes. Pourtant, le rôle de la gauche, comme votre action, en matière de droits des victimes n’est plus à démontrer. Comment expliquez-vous ces critiques ? C.  T. : Ces critiques sont récurrentes, et cyniques. L’ancien gouvernement n’a cessé d’instrumentaliser les victimes, tout en réduisant les moyens et en compromettant l’effectivité de leurs droits. La gauche a toujours, au contraire, mené des politiques volontaristes en faveur des victimes. Robert Badinter, ouvre en 1981 un service d’aide aux victimes au ministère, il met en place des fonds d’indemnisation des victimes, soutient la création de l’INAVEM et son réseau d’associations, 160 aujourd’hui. Ensuite, la loi Nallet sur l’aide juridictionnelle, la loi Guigou qui conforte le statut de protection de la victime, et aujourd’hui ce projet de loi pour lutter contre la récidive et éviter de nouvelles victimes. Simplement, nous respectons les victimes et nous refusons de les instrumentaliser. La justice ce n’est ni de la vengeance ni de la compassion, c’est ce qui rend son exercice si difficile. Alors que sous le quinquennat précédent les crédits dédiés à l’aide aux victimes ont été en baisse constante, j’ai revalorisé le budget dédié de 25 % dès mon arrivée, et de 7 % cette année encore. Alors que la gouvernance de l’aide aux victimes était en déshérence, que le conseil national de l’aide aux victimes n’avait pas été réuni depuis 2010, je l’ai réuni à nouveau et le préside désormais deux fois par an. Alors que le gouvernement précédent annonçait la mise en place de bureaux d’aide aux victimes dans les juridictions et n’en a créé que 50 en 3 ans, j’en ai installé une centaine en la seule année 2013, un dans chaque TGI. Et par anticipation, j’ai lancé une expérimentation, dès janvier 2014, dans 8 TGI, des dispositions de la directive européenne d’octobre 2012 établissant des normes minimales sur les droits, le soutien et la protection des victimes, et leur suivi individualisé,

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Les militants socialistes ont toutes les raisons d’être fiers de la campagne qu’ils ont faite pour offrir aux Français d’échapper à un nouveau quinquennat marqué par la vulgarité, la connivence avec les nantis, la révérence envers les puissants, l’injure et le mépris réservés aux pauvres et aux chômeurs traités de paresseux, d’assistés, de tricheurs, la démagogie envers les classes moyennes.

alors que la transposition de cette directive doit intervenir fin 2015. La gauche fait mieux pour les victimes, elle fait par avance et en vigilance, mais nous ne le crions pas sur les toits. Car nous agissons par conviction et en respect. C’est l’occasion de dire aux militants socialistes qu’ils ont toutes les raisons d’être fiers de la campagne qu’ils ont faite pour offrir aux Français d’échapper à un nouveau quinquennat marqué par la vulgarité, la connivence avec les nantis, la révérence envers les puissants, l’injure et le mépris réservés aux pauvres et aux chômeurs traités de paresseux, d’assistés, de tricheurs, la démagogie envers les classes moyennes. Cette campagne a permis de mettre un terme aux pratiques de division des Français en catégories dressées les unes contre les autres, enseignants contre ouvriers, magistrats contre policiers, etc. Les socialistes ont toutes les raisons d’être fiers de leurs idéaux et de les assumer, sans se laisser intimider par les conservateurs sans scrupule, les puissants sans conscience, les progressistes honteux, et surtout cette opposition sans vergogne qui oublie qu’elle a creusé le déficit, aggravé la dette de 600 milliards d’euros, détérioré la balance commerciale à 70 milliards et surtout augmenté d’un million le nombre de chômeurs par ses politiques économiques inappropriées et ses politiques fiscales et sociales injustes. Il nous reste beaucoup à faire pour consolider la confiance et réduire les injustices et les inégalités, et nous ne devrons pas faillir à cette mission.   

Mireille Delmas-Marty
est professeur au Collège de France. Elle a notamment publié Résister, responsabiliser, anticiper ou comment humaniser la mondialisation, Le Seuil, 2012.

« Ce sont les acteurs en apparence les plus faibles et les plus démunis qui font le plus bouger le monde »

a Revue Socialiste  : Votre ouvrage s’appelle Résister, responsabiliser, anticiper. Pouvez-vous nous dire quel est l’objectif de ce livre ? M. Delmas-Marty  : C’est une réponse à l’interrogation qui court tout au long de mes travaux. Depuis des années, je travaille sur l’internationalisation du droit. Pas le droit international, mais les interactions, de plus en plus nombreuses et de plus en plus fortes, entre les droits internes (nationaux) et le droit international. Ces interactions ont des effets perturbateurs, pour les droits nationaux et pour le droit international parce que le modèle auquel nous étions habitués était le modèle souverainiste, identifiant le droit à l’État et le droit international à un droit interétatique. Or à l’heure actuelle, le droit international pénètre de plus en plus dans les droits nationaux et inversement, les droits nationaux remontent pour irriguer, nourrir le droit international. Il ne s’agit pas non plus du modèle universaliste, qui élargirait l’État à la planète. En effet le jeu des inte-

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ractions conduit à une sorte d’enchevêtrement entre normes nationales et normes internationales, associant le rôle des juges nationaux à celui des juges internationaux. Par exemple, le juge français interprète et applique le droit français, mais il est aussi juge du droit européen, que ce soit celui de l’Union européenne ou de la Convention européenne des droits de l’homme et il devient parfois juge mondial. Quand on poursuit des crimes contre l’humanité en France, c’est au nom de l’humanité et pas au nom du peuple français. Face à ces perturbations très fortes, je rencontre depuis des années une question lancinante : que peut le droit face à ces phénomènes qui dépassent bien évidemment la sphère juridique et viennent des mutations profondes de nos sociétés. Le titre du livre est un peu un essai de réponse. Ce n’est pas ce que fait le droit, mais ce qu’il pourrait faire. L. R. S. : Cette réponse, si on suit votre titre, se mènerait par trois actions. Tout d’abord, résister.

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« Ce sont les acteurs les plus faibles et les plus démunis qui font le plus bouger le monde »

M. D. M.  : Résister, c’est résister à la déshumanisation, qui accompagne un courant sécuritaire très fort, en quelque sorte libéré par les attentats du 11 septembre. Ces attentats ont levé un tabou en conduisant au Patriot Act qui reste en vigueur, même si les États-Unis ont changé de président. Au nom de ce dispositif, le chef d’État peut décider d’un assassinat ciblé contre un suspect de terrorisme. Or un assassinat ciblé c’est la peine de mort prononcée sans procès et sans preuve par le pouvoir exécutif. Sans aller jusqu’à de telles extrémités, c’est à la suite des attentats du 11 septembre qu’il y a eu, même en Europe, dans des pays attachés aux droits de l’homme, un durcissement de la répression et surtout un glissement vers une justice pénale préventive. Le concept de dangerosité légitime la possibilité d’incarcérer pour une vie entière, en France par période d’un an renouvelable indéfiniment, une personne non pas pour l’infraction qu’elle a commise mais pour une dangerosité supposée. Mais comment faire la preuve contraire ? On peut démontrer son innocence tant qu’on reste dans le domaine de la responsabilité pour une faute commise dans le passé. Mais quand il s’agit de l’avenir et d’une justice qui devient prédictive, comment démontrer l’erreur  ? Ce glissement sécuritaire est inquiétant car il va vers une sorte de déshumanisation. Punir une personne pour la faute qu’elle a commise, c’est reconnaître sa responsabilité d’être humain. L’enfermer pour une dangerosité supposée c’est la traiter comme un produit dangereux ou comme un animal dangereux, et non comme un être humain libre de ses actes.

Résister à la déshumanisation, est donc un objectif essentiel. Est ce que le droit résiste à la déshumanisation ? Pas complètement, comme le démontrent les exemples que je viens de citer, mais il y a tout de même une certaine résistance au niveau par exemple de la Cour européenne des droits de l’homme qui a tenu bon par rapport à l’interdiction de la torture. Même pour les personnes soupçonnées de terrorisme, elle a jugé qu’un État ne pouvait ni torturer, ni extrader vers un pays qui pratique la torture. Et dans le cas des internements de sûreté, la Cour européenne a condamné l’Allemagne pour un système qui est quasiment le même que le système français, puisque la France a copié la loi allemande. Résister, c’est une première réponse. Cela ne suffit évidemment pas. L. R. S.  : Vous proposez ensuite de responsabiliser les titulaires du pouvoir. À qui pensez-vous ? M. D. M.  : À mesure que le pouvoir s’étend à l’échelle globale, il est important que les acteurs qui disposent d’un pouvoir global se voient reconnaître une responsabilité pour les conséquences de leurs actes. A l’exercice d’un pouvoir global doit correspondre une responsabilité aussi globale. On en est très loin. Mais il y a des jalons. Par exemple pour ce qui concerne les États, il y a dans plusieurs régions du monde des cours qui peuvent condamner des États pour violation des droits de l’homme, ce qui aurait été impensable il y a un siècle. En Europe, la Cour européenne des droits de l’homme n’hésite pas à condamner les États. En Amérique latine, la Cour interaméricaine des droits de l’homme est de plus en plus active. En Afrique, on peut espérer que la Cour africaine des droits de l’homme qui vient de se mettre en place sera appelée à jouer un certain rôle. En tout cas, elle existe. En ce qui concerne les autres parties du monde, il y a le travail du Comité des droits de l’homme de l’ONU qui se judiciarise progressivement. Ce n’est pas une véritable cour mais il peut qualifier un certain nombre de comportements de violations des droits de l’homme. La responsabilité des États est aussi reconnue

Ce glissement sécuritaire est inquiétant car il va vers une sorte de déshumanisation. Punir une personne pour la faute qu’elle a commise, c’est reconnaître sa responsabilité d’être humain. L’enfermer pour une dangerosité supposée c’est la traiter comme un produit dangereux ou comme un animal dangereux, et non comme un être humain libre de ses actes.
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Le dossier
La Cour pénale internationale peut condamner, même un chef d’État en exercice, pour les crimes, notamment contre l’humanité, qui relèvent de son statut. C’est une véritable révolution qu’une cour internationale puisse avoir un tel pouvoir, même si la mise en œuvre est lente.

27 complices ou coauteurs de crimes internationaux graves. Mais les juridictions internationales n’ont pas compétence à leur égard. C’est étonnant parce qu’une entreprise qui estime être victime d’une violation peut mener une action à Strasbourg pour violation de ses « droits de l’homme », par exemple le droit à un procès équitable. Mais si l’entreprise commet une violation beaucoup plus grave, du droit à la vie ou du droit à la liberté, on ne peut pas la poursuivre. Certes il y a des réponses de soft law, des mesures de prévention, mais pas de sanctions parce que le pays d’implantation n’a en général pas les moyens, et s’il les a, il craint de dissuader les investisseurs potentiels. Il est en situation de faiblesse. Le pays d’origine, pour des raisons économiques n’a pas intérêt à poursuivre. Et il n’y a pas de compétence des juridictions internationales. Pour les crimes les plus graves, on pourrait élargir les compétences de la Cour pénale internationale aux personnes morales. Ce serait possible puisque c’était le cas à Nuremberg. Mais pour le reste, il faudrait élaborer une convention internationale qui attribue la compétence de façon plus stricte. Et quand on attribue la compétence au pays d’implantation, il faudrait lui donner les moyens d’exercer vraiment les poursuites. Il y a encore beaucoup à faire dans ce domaine. Ce qui commence à fonctionner un peu, c’est la compétence universelle, comme celle qu’ont exercée les juridictions fédérales américaines pour violation des droits fondamentaux sur la base d’une vieille loi : l’Alien Tort Statute (ATS). Mais un coup d’arrêt a été donné par la Cour suprême des États-Unis dans une affaire Kiobel (avril 2013) qui limite considéra-

maintenant dans le domaine du commerce puisque, au sein de l’OMC, le panel d’experts joue un rôle quasi-juridictionnel, et des sanctions sont imposées aux États, et généralement acceptées, même par les États-Unis, même par la Chine. Il y a donc un début de responsabilisation des États, mais il faudrait aller plus loin, notamment en matière d’environnement. Enfin la Cour pénale internationale peut condamner, même un chef d’État en exercice, pour les crimes, notamment contre l’humanité, qui relèvent de son statut. C’est une véritable révolution qu’une cour internationale puisse avoir un tel pouvoir, même si la mise en œuvre est lente. N’oublions pas qu’à Nuremberg, ce sont les vainqueurs qui ont condamné les vaincus, c’était plus facile. Puis il y a eu les juridictions spéciales, ad hoc, pour l’ex-Yougoslavie, le Rwanda, le Cambodge etc., sur des modèles assez différents les uns des autres. Et maintenant la Cour pénale internationale. Dès lors que les crimes internationaux (crimes contre l’humanité, crimes de guerre, génocides, agressions, etc.) ne peuvent pas tous être jugés par la CPI, et qu’une partie doit être jugée par les juridictions nationales, il faudra construire une justice pénale internationale à plusieurs niveaux et la vocation de la CPI est de devenir la cour suprême qui donnera cohérence à l’ensemble. En somme, pour ce qui est de responsabiliser les États, il y a beaucoup à faire mais le mouvement est en route. En revanche, pour les autres acteurs globaux, les évolutions sont plus lentes. Je pense principalement aux entreprises transnationales. On découvre de plus en plus qu’elles peuvent commettre des violations des droits de l’homme et sont parfois

On découvre de plus en plus que les entreprises transnationales peuvent commettre des violations des droits de l’homme et sont parfois complices ou coauteurs de crimes internationaux graves. Mais les juridictions internationales n’ont pas compétence à leur égard.

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« Ce sont les acteurs les plus faibles et les plus démunis qui font le plus bouger le monde »

blement la possibilité de poursuivre aux États-Unis les agissements des multinationales à l’étranger sur des victimes étrangères. Quand on lit l’arrêt, on voit que les juges étaient tous d’accord pour ne pas admettre la poursuite, mais pour des raisons différentes. Les uns ferment complètement la porte en présumant la compétence universelle exclue, de manière à éviter de la voir un jour opposée aux États-Unis. Les autres juges proposaient, de façon plus novatrice, de repérer les critères qui peuvent fonder la compétence universelle des juridictions américaines sur la base de l’ATS. Pour eux, il faut chercher le sens profond de cette loi : les États-Unis, à l’époque et a fortiori maintenant, ne veulent pas donner l’impression d’être le refuge des criminels. Donc ils doivent prendre en charge les crimes les plus graves «  contre le genre humain  », comme on disait en 1789. À l’époque, les crimes contre le genre humain, étaient principalement le piratage en haute mer. De façon très imagée, l’un des juges dit qu’il faudrait définir maintenant « qui sont les pirates du XXIe siècle »  : probablement les auteurs de crimes contre l’humanité, voire de désastres environnementaux. Le principe de la compétence universelle devrait alors s’appliquer. Mais le raisonnement reste purement théorique. Dès lors que seuls les États puissants peuvent l’exercer, une telle compétence ne peut exister qu’à titre transitoire. En revanche la compétence universelle est une manière d’aiguillonner les États et de stimuler les juges, nationaux et internationaux. La véritable solution serait de créer une juridiction internationale sur le modèle de complémentarité de la CPI, c’est-à-dire une juridiction qui jugerait les cas les plus exemplaires, les autres cas relevant de la compétence, au niveau national, du pays d’origine ou du pays d’implantation. Mais avec des règles précises qui ne permettent pas au pays d’origine de refuser d’exercer sa compétence, et qui donnent au pays d’implantation, s’il est saisi, les moyens d’agir. Sur le terrain de la responsabilité des acteurs économiques, des entreprises, il y a donc encore beaucoup à faire. Reste le rôle croissant des acteurs scientifiques, des
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En pratique les experts exercent un certain pouvoir de facto dans la mesure où ils détiennent un savoir qui échappe aux responsables politiques et sont déjà organisés à l’échelle mondiale. Il n’est donc pas anormal que ce savoir, qui devient pouvoir, se traduise par une responsabilité.

experts, notamment dans le domaine des nouvelles technologies ou de l’environnement. Pour le changement climatique, on sait que ce qui a été déterminant, c’est la pression des associations de défense de l’environnement et l’alerte lancée par les experts du GIEC. En pratique les experts exercent un certain pouvoir de facto dans la mesure où ils détiennent un savoir qui échappe aux responsables politiques et sont déjà organisés à l’échelle mondiale. Il n’est donc pas anormal que ce savoir, qui devient pouvoir, se traduise par une responsabilité. En arrière-plan se posent les questions sur les conflits d’intérêt, qui devraient amener à renforcer le statut de l’expert pour qu’il soit véritablement impartial et indépendant. Mais il ne faut pas mélanger les rôles : les acteurs scientifiques ont une responsabilité sur le terrain scientifique, s’ils font des erreurs. En revanche, s’il s’agit de décider, face au risque, si on le court ou si on refuse de le courir, la responsabilité devrait revenir aux acteurs politiques. D’où la recherche d’indicateurs de risques, distinguant indicateurs scientifiques de vraisemblance des risques et indicateurs politiques de tolérance. En effet, avec l’accélération de l’innovation technologique, on ne peut pas se contenter d’un choix binaire qui serait de dire que tout ce qui est possible est permis ou que tout ce qui est nouveau doit être interdit. Mais selon quel critère décider, par exemple, dans un cas d’admettre l’innovation pour la procréation artificielle, et de l’interdire pour le clonage reproductif humain ou la fabrication de chimères par croisement des espèces.

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L. R. S.  : La question est donc de savoir où on place le curseur ? M. D. M.  : Il est très intéressant que vous employiez le mot curseur, ce qui veut dire que le raisonnement échappe à une logique binaire pour relever d’une logique de gradation. Il faut donc fixer un seuil, qui peut varier selon les époques ou suivant les pays. On peut avoir les mêmes principes à l’échelle européenne mais le seuil peut varier selon la notion que la Cour européenne appelle la « marge nationale d’appréciation ». Ce changement de logique nous amène à une sorte de révolution culturelle sur la manière de penser les systèmes de droit. Précisément parce qu’on ne peut plus rester enfermés dans un seul système juridique, il faut une logique de gradation pour arriver à combiner les différents systèmes. L. R. S.  : Vous préconisez en dernier point d’anticiper sur les risques à venir. Comment s’exprime cet objectif ? M. D. M. : Le droit est de plus en plus amené à anticiper. Le mot « anticipation » est encore peu utilisé mais on voit entrer dans le vocabulaire juridique des expressions qui introduisent la longue durée  : le développement « durable », la paix « durable », et surtout l’expression « générations futures » qui est maintenant rentrée dans les textes, ce qui était impensable autrefois. Le projet de Constitution de 1793 avait même précisé qu’on ne pouvait légiférer que pour les générations présentes pour éviter de porter atteinte à la souveraineté des futures généra-

29 tions. Aujourd’hui on en vient au contraire à l’idée qu’il faut intégrer au droit positif les intérêts des générations futures notamment dans le domaine de l’environnement. Cette entrée du futur dans le champ juridique pose néanmoins le problème des limites. Parce qu’on ne peut anticiper à l’infini, au point de sacrifier la génération présente aux générations futures. Donc jusqu’où anticiper  ? Cela fait partie des questions posées maintenant aux juristes, et d’abord au juge. Des travaux sont en cours sur la façon dont on peut protéger les générations futures, par exemple en ce qui concerne l’usage du nucléaire. Si l’on ne veut pas renoncer totalement aux innovations, il faut arriver à trouver un équilibre qui n’est pas donné d’avance. D’un côté, l’anticipation fait partie du rôle du droit. Sans un minimum d’anticipation – on le voit dans certains domaines comme l’Internet –, le droit court derrière l’innovation technologique. À mesure que les dysfonctionnements apparaissent, on fait une nouvelle loi. Mais quand la loi entre en vigueur les dysfonctionnements ne sont plus les mêmes parce que les techniques ont déjà changé. C’est le problème du droit à l’oubli sur Internet, d’autant plus difficile à garantir que les techniques empêchant l’oubli se développent. Ce qui est nouveau, ce n’est pas l’existence des nouvelles technologies – il y en a eu tout au long de l’histoire de l’humanité –, c’est l’accélération des transformations : à partir d’une certaine vitesse, on passe en « pilotage automatique », c’est-à-dire que personne ne contrôle plus le processus en cours, personne n’est en position d’arrêter le mouvement. Comment faire face à cette accélération du temps technologique  ? Comment le droit pourrait « reprendre la main »  ? L’une des conditions serait, pour éviter l’inflation normative, de penser en terme d’objectifs. Dans un livre qui vient de sortir La bureaucratisation du monde à l’ère néolibérale, Béatrice Hibou montre comment l’invasion des normes, juridiques et non juridiques, finit par enserrer toute action humaine dans une sorte de bureaucratie, le résultat étant qu’à mesure que le nombre de normes augmente, le sens diminue. Tout

Le droit est de plus en plus amené à anticiper. Le mot « anticipation » est encore peu utilisé mais on voit entrer dans le vocabulaire juridique des expressions qui introduisent la longue durée : le développement « durable », la paix « durable », et surtout l’expression « générations futures » qui est maintenant rentrée dans les textes, ce qui était impensable autrefois.

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le monde le déplore mais personne ne sait comment arrêter cette bureaucratisation. Or le droit est à la fois le problème et la solution puisqu’il participe à cette inflation normative mais pourrait aider à la freiner, en se recentrant davantage sur des objectifs et des principes qui indiquent une direction. L. R. S.  : Vous évoquez dans la première partie de l’ouvrage toutes les contradictions de la mondialisation et notamment la distorsion entre l’évolution rapide de la libéralisation de l’économie et celle plus lente des droits humains. M. D. M.  : J’observe différentes contradictions. L’une des principales étant en effet que la prospérité mondiale augmente mais que l’exclusion sociale augmente en même temps. C’est une contradiction qui tient d’abord à des facteurs politiques et économiques mais il me semble que le droit a aussi une part de responsabilité parce qu’il y a eu une intégration plus rapide des normes du commerce que des normes sociales. Autrement dit, il y a une dissociation entre les normes du marché qui sont déjà mondialisées, et judiciarisées avec l’organe de contrôle de l’OMC, quasi juridictionnel, alors que les normes sociales restent pour l’essentiel au niveau national. Or les États eux-mêmes ont une marge de manœuvre assez faible en raison du phénomène qu’Alain Supiot appelle le « marché des droits »  : l’État doit être compétitif sur le marché des droits s’il veut attirer des investisseurs. Avec des normes sociales trop protectrices, on fait fuir les investisseurs. C’est d’autant plus paradoxal que la plus

La prospérité mondiale augmente mais l’exclusion sociale augmente en même temps. C’est une contradiction qui tient d’abord à des facteurs politiques et économiques mais il me semble que le droit a aussi une part de responsabilité parce qu’il y a eu une intégration plus rapide des normes du commerce que des normes sociales.
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ancienne organisation internationale c’est l’Organisation internationale du travail, l’OIT, qui remonte à 1919 alors que l’OMC a été créée en 1994. Il y a là un problème de dyschronie, c’est-à-dire de vitesses qui ne sont pas synchronisées. L’intégration des normes du commerce s’est faite extrêmement vite alors que dans le domaine du droit du travail ou des droits de l’homme, les dispositifs, créés plus tôt, ont avancé plus lentement. D’où cette dissociation à effet pervers. Au niveau international, la dyschronie est possible parce qu’il y a une fragmentation des systèmes de droit, chaque espace normatif ayant sa propre cohérence et aucun organe n’étant en position de synthétiser, ni même de coordonner tout l’ensemble  : les pratiques ressemblent moins à un ordre mondial qu’au grand désordre juridique du monde. D’où les nombreuses contradictions. Outre celle que nous venons d’évoquer, il y a aussi la contradiction inacceptable entre l’ouverture des frontières aux marchandises, aux investissements, aux capitaux, et la fermeture aux hommes, aux migrations. Une telle situation pourra-t-elle durer longtemps, perpétuant cette habitude de construire des murs, et autres barrières de sécurité, et allant jusqu’à transformer l’Europe qui se veut ouverte en véritable forteresse ? L’une des clés de la mondialisation serait de réussir à régler le problème des migrations, autrement que par la construction de barrières, que les hommes arrivent toujours à franchir. Un texte avait été élaboré en 1990 dans le cadre des Nations Unies sur les droits des travailleurs migrants et de leur famille  : très complet il prévoit même des droits pour les travailleurs irréguliers. Comme êtres humains, ils ont le droit au respect de leur dignité. Mais ce texte n’a été ratifié que par les pays d’émigration. J’avais pensé, au moment dit « des printemps arabes » qu’il y avait là une belle occasion pour l’Union européenne de ratifier ce texte. Elle avait le pouvoir de le faire puisqu’elle a la personnalité juridique. Au lieu de cela, elle a renforcé les frontières. Il en découle un autre paradoxe de la mondialisation, car à l’ouverture des frontières aux marchan-

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Pour réussir à construire une communauté mondiale, il faudrait peut-être partir de cette peur commune des risques globaux, et aller vers l’objectif plus positif d’une communauté de destin.

31 juristes, le droit est généralement perçu comme celui des légistes, un instrument au service des plus forts. Et cela correspond souvent à la réalité. Mais le droit peut aussi être un instrument civique pour faire évoluer vers plus de justice. Il ne doit pas être la propriété des juristes. Les citoyens doivent s’en emparer, en faire un instrument de progrès et pas seulement de renforcement des pouvoirs. On revient à la résistance  : quand j’ai commencé à travailler sur le droit des droits de l’homme, j’ai compris que les droits de l’homme n’étaient pas «  naturels  » mais protestation contre la nature. Dans la nature, les hommes ne naissent pas libres et égaux, mais en proclamant un tel principe, on se donne un outil pour protester, une arme pour résister. L. R. S.  : Quand vous évoquez cette nécessité de résister, vous pensez avant tout aux citoyens ? M. D. M. : Je pense en effet que les acteurs civiques ont un rôle important à jouer, et qu’ils ont commencé à le jouer. Revenons aux exemples cités  : la Cour pénale internationale n’aurait jamais pu être créée sans les ONG qui ont inlassablement fait pression sur les États pour obtenir la convention de Rome. Même constat pour le changement climatique, sans le rôle des experts et des ONG, le protocole de Kyoto, qui limite les émissions de gaz à effets de serre, n’existerait pas. Le traité de Lisbonne offre désormais un outil avec l’action citoyenne. La première a été lancée pour créer un crime d’écocide et l’appel de Bruxelles (janvier 2014) qui fédère de nombreux acteurs civiques demande la création d’une cour pénale internationale pour l’environnement. Ce sont les acteurs en apparence les plus faibles et les

dises et aux capitaux correspondent des crispations identitaires et un repli souverainiste. Ce repli et ces crispations tiennent à une sorte de peur, de peur de l’autre. Dans un précédent ouvrage1, j’avais beaucoup insisté sur ce problème de la peur. Car elle peut être de plusieurs sortes. Quand c’est la peur de l’autre, elle conduit à l’exclusion, à la haine, et à la guerre, en revanche la peur de risques globaux, donc communs à tous, peut conduire à la solidarité. Donc il faut faire attention dans l’usage de l’expression de « sociétés de la peur » : il y a une face négative et une face qui peut redevenir positive. Pour réussir à construire une communauté mondiale, il faudrait peut-être partir de cette peur commune des risques globaux, et aller vers l’objectif plus positif d’une communauté de destin. Ce terme pourrait exprimer un sentiment d’appartenance à la même communauté, donc quelque chose qui ressemble à une citoyenneté mondiale. Une citoyenneté qui apparaît d’ailleurs par fragments, par exemple à travers les réactions de solidarité face aux catastrophes naturelles, ou dans le domaine de la protection de l’environnement qui suscite, chez beaucoup de jeunes, un sentiment d’appartenance à la même planète. Mais ce n’est pas vrai dans tous les domaines. Sans doute parce que nous sommes dans une période de transition. Toute l’histoire de l’humanité est faite de transitions mais celle-ci est particulièrement rapide. Les anciens modèles ne fonctionnent plus – cela devient évident –, mais les nouveaux modèles ne fonctionnent pas encore. Il en résulte une sorte d’angoisse collective. Certes le droit ne peut répondre à cette angoisse tout seul mais il a un rôle à jouer, sans doute plus important qu’on ne croit. Il faut faire connaître aux citoyens tout ce qu’on peut faire avec le droit. Pour les non-

Quand je parle de résistance, ce n’est pas une résistance passive, c’est une résistance imaginative, novatrice et anticipatrice. Le citoyen doit apprendre à se servir de l’outil juridique, par exemple pour inventer le crime d’écocide.

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plus démunis qui font le plus bouger le monde. Au fond, les puissants n’ont pas intérêt à changer un monde qui leur convient, c’est pourquoi je crois à la nécessité de l’action citoyenne. Quand je parle de résistance, ce n’est pas une résistance passive, c’est une résistance imaginative, novatrice et anticipatrice. Le citoyen doit apprendre à se servir de l’outil juridique, par exemple pour inventer le crime d’écocide. On peut critiquer le détail du texte (qui est à mon avis trop large), mais il faut saluer un travail imaginatif qui conduit du crime de génocide à celui d’écocide. Le « principe de précaution » était aussi une innovation juridique, nécessaire au même titre que l’innovation technologique L. R. S.  : Vous dites que nous sommes dans une phase de transition ? M. D. M.  : En l’état actuel de l’ONU, le problème est l’absence de structures efficaces pour penser l’organisation politique à l’échelle du monde. Celles qui existent pour penser l’Europe sont déjà très fragiles. À l’échelle mondiale, les États défendent leurs intérêts mais personne n’est en charge de l’intérêt mondial. Certains acteurs s’autoproclament tels : des ONG croient préfigurer un parlement mondial, des experts se voient en défenseurs de l’environnement, des entreprises se considèrent en charge de l’organisation de la santé et de l’éducation dans les pays d’implantation… mais il n’y a ni légitimité, ni cohérence d’ensemble. Le problème est en même temps qu’on ne peut pas construire un État mondial sur le modèle de l’État national. Kant avait déjà perçu qu’une République universelle conduirait au despotisme le plus effroyable. Donc il faut arriver là aussi à imaginer un mode d’organisation nouveau, sans précédent, car l’Europe donne actuellement plutôt à voir ce qui ne marche pas. Il est vrai que les échecs sont utiles aussi pour inventer ce qui peut réussir. C’est néanmoins difficile car nous restons très marqués par une culture juridique qui privilégie un droit hiérarchique et unifié, alors qu’il faudrait arriver à concevoir un droit interactif, évolutif et pluraliste. Il faut donc travailler sur des techniques juridiques
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J’ai entrepris, avec un petit groupe de juristes, un inventaire de ces instruments qui permettraient de se représenter un ordre d’un type nouveau, qui ne soit conçu ni sur le modèle national, ni sur un modèle universaliste qui ne fonctionnerait pas ou serait imposé par le pays le plus puissant. C’est ce que j’appelle le « pluralisme ordonné », un modèle comportant un noyau commun et des marges d’autonomie.

comme la «  marge nationale d’appréciation  » qui permet d’avoir des principes internationaux communs et des différences au niveau national. On peut aussi admettre une «  polychronie  », c’est-àdire un espace juridique où l’intégration des normes avance plus vite, comme l’espace Schengen ou la zone euro au niveau européen. J’ai entrepris, avec un petit groupe de juristes, un inventaire de ces instruments qui permettraient de se représenter un ordre d’un type nouveau, qui ne soit conçu ni sur le modèle national, ni sur un modèle universaliste qui ne fonctionnerait pas ou serait imposé par le pays le plus puissant. C’est ce que j’appelle le « pluralisme ordonné », un modèle comportant un noyau commun et des marges d’autonomie. De même que les acteurs les plus faibles font parfois davantage bouger les choses, c’est souvent par la périphérie que le mouvement commence. Dans l’immédiat, je ne crois pas à une refonte complète de l’ONU. C’est prématuré et risquerait d’entraîner des bagarres à n’en plus finir sur des questions de souveraineté. L. R. S. : Êtes-vous confiante sur la réalisation de cette évolution ? M. D. M.  : Le «  pluralisme ordonné  » est le modèle que je souhaiterais, mais son avènement n’est pas garanti. On peut aussi aller vers un grand désordre juridique, ou vers un modèle hégémonique si le pays le plus puissant étendait son pouvoir à l’ensemble du monde. Ce que les États-Unis ont cru

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faire à un moment, mais ne feront sans doute pas, car il y a suffisamment de contrepoids pour éviter l’hégémonie d’un seul pays. Mais le plus dangereux serait à mes yeux une société de plus en plus bureaucratisée, qui applique des normes de plus en plus détaillées, sans en connaître le sens. Ce serait le modèle que Tocqueville avait prophétisé, imaginant que le despotisme en démocratie « serait plus étendu et plus doux, et dégraderait les hommes sans les tourmenter ». Couvrant la société « d’un réseau de petites règles compliquées, minutieuses, uniformes », il tendrait à fixer les humains dans l’enfance et à réduire chaque nation « à n’être plus qu’un troupeau d’animaux timides et industrieux, dont le gouvernement est le berger ». Transposé à l’échelle mondiale, ce totalitarisme doux et mou pourrait nous transformer en une société de robots, la robotisation de l’homme, que les nouvelles technologies rendent désormais possible, allant de pair avec l’autonomisation des robots. Une telle société

33 peut assurer la survie de l’espèce, mais au prix d’une déshumanisation de l’individu qui, perdant de plus en plus son autonomie, cesserait de penser par lui-même. Mais je persiste à espérer qu’il y aurait suffisamment de forces vives pour résister, suffisamment d’esprits originaux et indépendants, critiques, voire révoltés, pour empêcher ce totalitarisme insidieux. En somme je garde confiance dans notre capacité de rebond.

Le plus dangereux serait à mes yeux une société de plus en plus bureaucratisée, qui applique des normes de plus en plus détaillées, sans en connaître le sens. Ce serait le modèle que Tocqueville avait prophétisé, imaginant que le despotisme en démocratie « serait plus étendu et plus doux, et dégraderait les hommes sans les tourmenter».

1. Libertés et sûreté dans un monde dangereux, Seuil 2009

Henri Nallet
a été garde des Sceaux, ministre de la Justice de 1990 à 1992.

La gauche et la justice 1981-2013

a gauche s’est toujours posée comme le défenseur d’une société plus juste. Le président François Hollande a fait du rétablissement de la justice une des priorités de son mandat. Cette aspiration, largement partagée, recouvre des pratiques et des institutions différentes. Au premier rang desquelles « la » Justice, l’autorité chargée de faire respecter la règle commune et de sanctionner ceux qui la transgressent. Or, le malaise de l’institution judiciaire est bien réel. La justice est minée par une crise de confiance de la part des citoyens, une crise budgétaire tant le nombre de sollicitations croit sans que le nombre de moyens n’augmente, une crise de conscience enfin touche l’institution, les juges ont du mal à croire en leur mission tant celle-ci a été dévalorisée par une politique marquée de plus en plus par le tout répressif et le tout sécuritaire. À l’heure où la gauche gouverne à nouveau, les socialistes peuventils redonner confiance aux citoyens en la justice  ?

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Quels sont les grands principes et valeurs qui peuvent guider la politique de la gauche vis-à-vis de la justice ?

L’héritage de 1981, entre améliorations et critiques
De 1981 à 2002, la gauche a entrepris de profondes réformes qui accompagnent encore aujourd’hui un véritable changement de société. Les deux cohabitations (1986-1988) et (1993-1997), interrompant les quinze ans de gouvernement avec François Mitterrand à l’Élysée puis Lionel Jospin à Matignon se traduisent nettement par un renversement en matière de politique et de pratique judiciaires. Alors que la gauche axe sa politique sur les droits et les libertés, la droite met les préoccupations sécuritaires au cœur de sa politique. La politique menée en 2007 par Nicolas Sarkozy confirmera cette tendance dont l’institution judiciaire ne sortira pas indemne. Faut-il prendre là, comme dans d’autres

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D’abord l’élargissement des libertés. C’est la justice selon Jaurès, la Ligue des droits de l’homme et les dreyfusards. La gauche décide l’abolition de la peine de mort, combat incarné par Robert Badinter, supprime les tribunaux spéciaux, dépénalise l’homosexualité, contrôle les écoutes téléphoniques, renforce la présomption d’innocence, institue l’appel des jugements des cours d’assises, fait adopter le PACS.

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domaines, le contre-pied de la période précédente ? La gauche n’aurait-elle alors comme l’affirment encore ses détracteurs qu’une vision laxiste de la justice ? Cette étiquette est réductrice et fausse mais reflète bien le malaise de la gauche face aux aspirations sécuritaires d’une société qui doute d’ellemême. Pour comprendre ce malaise il convient sans doute de revenir sur les réformes entreprises depuis 1981. Lorsque l’on interroge les observateurs sur les grandes réformes menées par la gauche, ces derniers retiennent la plupart du temps quelques séquences  : le moment lumineux de l’abolition de la peine de mort, la sombre période des affaires politico-financières, la démarche réformatrice du gouvernement Jospin. Au-delà de ce séquençage commode, on peut retenir quatre grandes avancées dont les trois premières ne sont plus discutées1. D’abord l’élargissement des libertés. C’est la justice selon Jaurès, la Ligue des droits de l’homme et les dreyfusards. La gauche décide l’abolition de la peine de mort, combat incarné par Robert Badinter, supprime les tribunaux spéciaux, dépénalise l’homosexualité, contrôle les écoutes téléphoniques, renforce la présomption d’innocence, institue l’appel des jugements des cours d’assises, fait adopter le PACS. Ensuite la priorité est donnée à l’amélioration et à la démocratisation de l’accès à la justice. Ces réformes sont menées par l’aile sociale de la gauche : aide juridictionnelle, accès au droit, rénovation immobilière reprenant des demandes
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du Syndicat de la Magistrature et le Syndicat des avocats de France. La modernisation de l’institution, c’est la gauche modernisatrice qui améliore le statut des magistrats, qui fusionnent les conseils juridiques avec les avocats, qui créent des pôles financiers, et le service des affaires européennes qui intègre le droit communautaire, et améliore la dotation budgétaire du ministère. La justice doit protéger mais elle doit aussi réinsérer. La gauche s’est appliquée à proposer dans tous les domaines des alternatives aux poursuites et aux courtes peines d’emprisonnement  : TIG (travail d’intérêt général), médiation, réparation, maison de Justice. Elle a maintenu une politique compréhensive à l’égard des jeunes : PJJ (Protection judiciaire de la jeunesse), aide sociale à l’enfance, respect des droits de l’enfant, accès des parents au dossier, motivation des décisions, recours aux juges, respect de la philosophie de l’ordonnance de 1945. Cette politique dominante trouve bien son origine dans les racines humanistes de la vision « de gauche » de la société. Cette politique, loin de la culture répressive dominante va aujourd’hui dans le sens porté par la gauche. La prison ne peut être, seule, toute la solution. Cette prise de parti nous est souvent reprochée, et nourrit sans discontinuer les procès en laxisme qui nous sont instruits, accusée de laxisme, la gauche vise simplement à rappeler la nécessité des peines adaptées à chacun. Car si la justice doit sanctionner, elle doit le faire de manière adaptée, pour faciliter aussi la réinsertion sans l’automatisme brutal des justiciers expéditifs. Les avancées réalisées par la gauche ont cependant dans leur ensemble été pérennisées  : leur

La justice doit protéger mais elle doit aussi réinsérer. La gauche s’est appliquée à proposer dans tous les domaines des alternatives aux poursuites et aux courtes peines d’emprisonnement : TIG (travail d’intérêt général), médiation, réparation, maison de Justice.

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maintien démontre qu’elles suscitent l’approbation dans leur fort intérieur de l’ensemble des responsables politiques. Cependant un dernier pan de l’action qui consistait à voir au-delà de l’institution, a en revanche rencontré plus d’opposition notamment en matière d’aménagement des peines et de sa politique compréhensive à l’égard des jeunes. Enfin la notion d’indépendance de la justice mise à mal par les scandales politico-judiciaires des trente dernières années porte encore aujourd’hui atteinte à la crédibilité de l’institution. Et les réformes portées par les gouvernements de Jacques Chirac puis de Nicolas Sarkozy n’ont pas amélioré cette situation.

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Sans faire une liste exhaustive des principales réformes et de leurs principes, notons que les crispations se sont concentrées en réalité sous le mandat de Nicolas Sarkozy vis-à-vis de certaines mesures portées par les ministres de la justice, Rachida Dati puis Michèle AlliotMarie. Les lois votées sont animées par un durcissement en matière de sanctions et un recul de l’indépendance de l’institution.

La politique de droite, entre rationalisation des moyens et durcissement des sanctions
Durant le mandat de Jacques Chirac (1995-2007), les réformes ont été conduites par une politique gestionnaire de l’institution judiciaire et un durcissement de l’arsenal répressif. Dominique Perben alors garde des Sceaux fait voter le 9 mars 2004 une loi portant sur l’adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité2. Pour lutter contre les organisations qui peuvent mettre en péril notre société, et rendre plus efficace et rapide le traitement de la délinquance générale, cette loi fait entrer en vigueur en France la reconnaissance préalable de culpabilité, également appelée le «  plaider coupable ». Cette procédure simplifiée permet de proposer à une personne une amende ou une peine allégée sans procès public. On a souvent critiqué l’absence de transparence de cette réforme, le juge devant homologuer une décision prise par le procureur3. Cette procédure allégée vise à gagner du temps et est surtout utilisée pour traiter plus rapidement les petits délits. Mais d’autres dispositions présentes dans la loi pourraient contribuer à entraver les libertés individuelles  : la possibilité d’allongement de la garde à vue, l’extension des possibilités de perquisition, la mise sur écoute des lieux d’habitation ou des véhicules et enfin, l’article

434-7-24 qui, pour protéger l’instruction, permet de poursuivre et de sanctionner un avocat soupçonné dans le cadre de l’enquête ou de l’instruction de révéler des informations qui sont de nature à entraver les investigations ou la manifestation de la vérité. À partir de 2007, le quinquennat de Nicolas Sarkozy a été caractérisé par une profusion législative. À chaque événement, une réaction s’imposait : celle de la création d’une norme. Cet empilement de réformes rapides et parfois inapplicables a provoqué un réel rejet de la part des acteurs de l’institution. Ces réformes sont aujourd’hui d’ailleurs remises en cause au grand soulagement des magistrats. Mais revenons un instant sur les principes ayant guidé ces politiques. Sans faire une liste exhaustive des principales réformes et de leurs principes, notons que les crispations se sont concentrées en réalité sous le mandat de Nicolas Sarkozy vis-à-vis de certaines mesures portées par les ministres de la justice, Rachida Dati puis Michèle Alliot-Marie. Les lois votées sont animées par un durcissement en matière de sanctions et un recul de l’indépendance de l’institution. Concernant le fonctionnement de la justice : la lutte contre la récidive est une des priorités du gouvernement. Le projet de loi relatif à la lutte contre la récidive adopté par le Parlement le jeudi 26 juillet 2007 instaure des peines minimales5, les peines planchers, pour les récidivistes. En réponse à la délinquance des mineurs, le texte modifie l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance

38 délinquante et élargit les exceptions à l’application de l’excuse de minorité pour les mineurs de 16 à 18 ans. Désormais, l’atténuation de la peine peut également être écartée si le mineur commet, en état de récidive légale, un délit de violences volontaires, d’agression sexuelle ou un délit commis avec la circonstance aggravante de violences. Cette disposition vient compléter celle établie en 2002, par la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 20026 qui marquait déjà l’aggravation des sanctions par la mise en place de centres éducatifs fermés pour les mineurs âgés de 13 à 18 ans. Cette politique affichant la fermeté, a eu des conséquences graves. Les peines planchers ont contribué à augmenter le nombre de détenus et à engorger les prisons. Rappelons aussi que la politique axée sur la sécurité a par ailleurs été menée de front avec le ministère de l’Intérieur et sa politique de quotas. Pour faire des économies et malgré une justice déjà en manque de moyens, la réforme de la carte judiciaire7 est menée. Elle consiste en la suppression et le transfert d’un grand nombre de tribunaux vers des sièges plus importants. Un mouvement de protestation s’étend parmi les magistrats, greffiers et personnels des services judiciaires, avocats et élus locaux, tout partis confondus. Enfin concernant l’institution judiciaire : l’indépendance de la justice par rapport à l’exécutif est fortement mise en cause. le 1er septembre 2009 Michèle Alliot-Marie propose suivant les conclusions du comité présidé par l’ancien magistrat Philippe Léger, la suppression du juge d’instruction pour

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confier ses pouvoirs au parquet (celui-ci restant malgré tout soumis à l’autorité hiérarchique du ministère de la Justice). Véritable coup de massue porté à l’encontre de l’exercice d’une justice indépendante, cette réforme soulèvera des protestations sans précédent8. Quant à l’indépendance du parquet considérée comme souhaitable par une partie toujours plus importante de la classe politique et exigée par la Cour de Strasbourg, elle fait l’objet de déclarations provocatrices de Mme Dati et voit la stupéfiante nomination du juge Courroye à la tête du parquet de Nanterre.

La gauche au pouvoir : réforme de la justice et au-delà
Nous l’avons rappelé, le « détricotage » d’une partie des réformes portées par la droite semble faire consensus au sein de l’institution judiciaire. La gauche doit donc à mettre en œuvre des réformes pour rendre plus efficace le fonctionnement de la justice et revaloriser son institution. Selon un sondage datant d’octobre 20139, seul un Français sur deux déclare aujourd’hui faire confiance à la justice, et 59 % déclarent vouloir une réforme en profondeur de la justice. Le programme est ambitieux et les tâches multiples… Pourtant, pour l’opinion la question de la prison reste au centre des préoccupations. Elle est encore la seule solution à l’exécution des peines. Or les prisons sont au bord de l’explosion et les sorties sèches sans dispositif d’accompagnement provoquent, on le sait, des désastres. Face au nombre croissant de peines inexécutées, la gauche veut accroître les alternatives à la prison pour permettre l’exécution de toutes les peines. La réforme pénale10 présentée en Conseil des ministres le 9 octobre 2013, par la ministre de la Justice, Christiane Taubira va donc dans le bon sens pour peu qu’elle ait le soutien des acteurs concernés. L’objectif de la réforme est de renforcer l’efficacité des peines pour lutter contre la récidive, et donc assurer la sécurité des personnes. La loi crée dans cet esprit « la contrainte pénale »,

Pour l’opinion, la question de la prison reste au centre des préoccupations. Elle est encore la seule solution à l’exécution des peines. Or les prisons sont au bord de l’explosion et les sorties sèches sans dispositif d’accompagnement provoquent, on le sait, des désastres. Face au nombre croissant de peines inexécutées, la gauche veut accroître les alternatives à la prison pour permettre l’exécution de toutes les peines.
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Concernant la modernisation de nos institutions, un projet de réforme du Conseil constitutionnel est à l’étude pour supprimer la règle voulant que les anciens présidents siègent de droit au sein de cette institution.

39 conduites, elles peuvent être appuyées par d’autres mesures. La relégitimation des autorités indépendantes, la soumission du président de la République aux principes d’égalité devant la loi et la justice pour les actes étrangers permettraient de construire la relégitimation du juge et de l’institution. Dans un rapport14 remis à la garde des Sceaux, Jean-Louis Nadal, ancien procureur général de la Cour de cassation a présenté 67 propositions pour moderniser l’action du ministère public. Il réaffirme le respect de l’indépendance du ministère public face à l’exécutif et, pour cela, il propose de rapprocher le statut des magistrats du parquet de celui des magistrats du siège. À cette fin, il propose d’« inscrire dans la Constitution le principe d’unité du corps judiciaire et de soumettre la nomination des magistrats du parquet à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature qui serait également chargé de proposer, à la place de la garde des Sceaux, la nomination des procureurs, procureurs généraux, des membres du parquet général et de la Cour de cassation ». Ce rapport comporte d’autres propositions qui pourraient très utilement nourrir quelques réformes nécessaires comme la constitution d’un Conseil supérieur de la politique pénale qui préparerait les circulaires générales encadrant l’action des parquets ou, encore, l’organisation départementale du parquet permettant enfin une rationalisation de l’institution judiciaire.

peine adaptée à la gravité des faits à la personnalité de leur auteur et, pouvant évoluer. Cette peine pourra être prononcée lorsqu’un délit est puni d’une peine d’emprisonnement maximale inférieure ou égale à cinq ans. En réponse à la surpopulation carcérale, les peines planchers seront supprimées. Des moyens seront également mis pour l’embauche de 1 000 personnes dans les services pénitentiaires d’insertion et probation (SPIP) avec en plus la création de 6  500 places de prison dans les trois ans (63 500 places au final). Dans un tout autre domaine, concernant la modernisation de nos institutions, un projet de réforme du Conseil constitutionnel est à l’étude pour supprimer la règle voulant que les anciens présidents siègent de droit au sein de cette institution. Le projet de loi a bien été présenté en Conseil des ministres le 13 mars 2013 mais mis à mal par le Sénat, il reste en suspend pour l’instant11. Cette réforme déjà proposée dans Pour un État de justice12, pourrait être complétée par une révision de la composition portant à douze au lieu de neuf le nombre de membres et améliorant la procédure de nomination des membres par la désignation de personnes se distinguant par leur connaissance du droit et l’approbation à la majorité qualifiée des membres des commissions des lois des deux assemblées. La refondation du Conseil supérieur de la magistrature permettrait par ailleurs de mieux garantir l’indépendance de l’institution judiciaire. Ce projet de loi13 présenté en mars 2013 prévoit que le CSM pourra se saisir d’office de questions relatives à l’indépendance de l’autorité judiciaire et à la déontologie des magistrats. Si ces réformes indispensables au bon fonctionnement d’une justice indépendante doivent être

Réformer notre justice pour la rendre plus efficace et plus légitime
On sait à peu près ce qu’il convient de faire depuis le temps que nous organisons sur le sujet colloques et séminaires, que nous empilons les rapports, que nous publions nos livres qui se recoupent, se répètent à l’infini, au point de susciter le découragement. Mais il est vrai que bien peu de choses bougent, que la réforme paraît, ici, comme ailleurs bien difficile. Que faudrait-il pour que ça bouge  ? Trois choses, me semble-t-il. La première, la plus simple à réaliser, laisser du temps au garde des Sceaux

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Là plus qu’ailleurs, le compromis, le consensus est une obligation car il s’agit des plus importantes, des plus graves, des plus engageantes de nos règles communes. Il est donc légitime qu’elles soient soutenues, adoptées, modifiées par les majorités les plus solides afin de leur conférer la légitimité et l’autorité nécessaires.

La gauche et la justice 1981-2013

pour entreprendre les chantiers les plus urgents dans de bonnes conditions. Les deux ans passés en moyenne par les uns et les autres Place Vendôme sont trop courts. Ensuite, une ferme volonté politique partagée par le Président, le Premier ministre,

le garde des Sceaux. En faire l’une des priorités d’un quinquennat et se tenir fermement à un programme clairement annoncé. Enfin, rechercher du consensus comme la garde des Sceaux actuelle en affiche l’ambition à chaque occasion. C’est le plus difficile tant notre société est profondément rétive à toute démarche partagée. Et pourtant là plus qu’ailleurs, le compromis, le consensus sont une obligation car il s’agit des plus importantes, des plus graves, des plus engageantes de nos règles communes. Il est donc légitime qu’elles soient soutenues, adoptées, modifiées par les majorités les plus solides afin de leur conférer la légitimité et l’autorité nécessaires. Nous devrions regarder comment s’y prennent nos voisins pour aborder ces questions. Nous pourrions y enregistrer d’utiles enseignements.

1. Nallet, Henri, La gauche et la justice, Fondation Jean Jaurès, 2011. 2. Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité disponible sur http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000249995, consulté le 10 décembre 2013. 3. Guibert, Nathalie, « Loi Perben, les cinq points inquiétants pour les libertés publiques », Le Monde, 27 janvier 2004 disponible sur http://www.lemonde.fr/societe/article/2004/01/27/loi-perben-les-cinq-points-inquietants-pour-les-libertes-publiques_350647_3224.html consulté le 7 janvier 2013. 4. « Art. 434-7-2. - Sans préjudice des droits de la défense, le fait, pour toute personne qui, du fait de ses fonctions, a connaissance, en application des dispositions du code de procédure pénale, d’informations issues d’une enquête ou d’une instruction en cours concernant un crime ou un délit, de révéler, directement ou indirectement, ces informations à des personnes susceptibles d’être impliquées, comme auteurs, coauteurs, complices ou receleurs, dans la commission de ces infractions, lorsque cette révélation est de nature à entraver le déroulement des investigations ou la manifestation de la vérité, est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75  000 euros d’amende. »
, disponible sur http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexe.do?cidTexte=JORFTEXT000000249, consulté le 7 décembre 2013. 5. « Que sont les peines planchers », disponible sur http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/justice/fonctionnement/justice-penale/que-sont-peines-plancher.html, consulté le 7 décembre 2013. 6. « Circulaires de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse : Signalisation des circulaires du 1er janvier au 31 mars 2003 » disponible sur http://www.justice.gouv.fr/bulletin-officile/dpjj89b.htm, consulté le 7 décembre 2013. 7. « Justice  : la réforme de la carte judiciaire s’achève » disponible sur http://www.vie-publique.fr/actualite/alaune/ justice-reforme-carte-judiciaire-s-acheve.html, consulté le 2 décembre 2013. 8. « La suppression du juge d’instruction, une nouvelle illustration de la concentration des pouvoirs. Mobilisons-nous ! », disponible sur http://www.syndicta-magistrature.org/La-suppression-du-juge-d,822.html, consulté le 7 décembre 2013. 9. « Les Français et la réforme de la justice », IFOP, 7 octobre 2013 disponible sur http://www.ifop.com/?option=com_publication&type=poll&id=2352, consulté le 7 décembre 2013. 10. « Présentation du projet de loi en Conseil des ministres », disponible sur http://www.justice.gouv.fr/la-garde-dessceaux-10016/reforme-penale-26085.html, consulté le 8 décembre 2013. 11. « Réforme constitutionnelle  : ce qu’a retenu l’exécutif, ce qu’il a écarté », Patrick Roger (Le Monde, 13 mars 2013) disponible sur http://www.lemonde.fr/politique/article/2013/03/13/reforme-constitutonnelle-ce-qu-a-retenu-lexecutif-ce-qu-il-a-ecarte_1847151_823448.html, consulté le 8 décembre 2013. LA REVUE SOCIAlIsTE N° 54 - 2E TrIMEsTrE 2014

Le Dossier

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12. Nallet, Henri, Chekroun, David, Pour un État de Justice, Fondation Jean Jaurès, 2012. 13. « Projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature », disponible sur http://www.vie-publique.fr/actualite/panorama/texte-discussion/projet-loi-constitutionnelle-portant-reforme-duconseil-superieur-magistrature.html, consulté le 8 décembre 2013. 14. Nadal, Jean-Louis, « Édification de la Justice du XXIe siècle » disponible sur http://www.justice.gouv.fr/publication/rapport_JLNadal_refonder_ministere_public.pdf, consulté le 7 décembre 2013.

Serge Portelli
est président de Chambre près de la Cour d’appel de Versailles

La place des juges en démocratie

a démocratie est un espoir, la justice un idéal. Les itinéraires vers l’une et l’autre sont multiples. Inutile de chercher le modèle judiciaire ou juridique parfait qu’il suffirait de copier. Il n’est ni en France, ni ailleurs. La place des juges dans chacun des pays que l’on peut, aujourd’hui, qualifier de réellement démocratiques, ne se dessine pas de la même façon. Chaque pays, chaque système détient une petite part de vérité. Cet éparpillement de la réalité démocratique n’exclut pas toutefois un certain nombre de constantes.

L

Vigile des libertés
La condition première tient au rôle du juge face à la loi dont il ne peut évidemment se contenter d’être « la bouche » voire l’interprète. Il lui faut exercer un contrôle sur la conformité de la loi aux principes fondamentaux du droit et de la démocratie. Peu

importe la dénomination de ces principes, qu’ils figurent dans une constitution ou une convention internationale ou qu’ils soient élaborés progressivement par le juge lui-même. Peu importe la dénomination du juge chargé de ce contrôle, qu’il s’agisse d’une cour suprême, d’une cour ou d’un conseil constitutionnel, d’une cour internationale ou même du juge de base. Peu importe que ce contrôle intervienne avant l’élaboration de la loi ou après, à l’occasion d’un recours spécial ou d’un procès ordinaire. Chaque pays élabore son propre système. L’essentiel tient au fait que le législateur n’est plus le souverain absolu. L’histoire a amplement démontré qu’un pouvoir élu démocratiquement pouvait oublier ses devoirs premiers et mettre en péril une démocratie, voire l’abattre. Il ne s’agit pas de remplacer le légitime créateur de normes élu pour représenter la majorité sortie des urnes. Inutile de ressasser la vieille rengaine du gouvernement des juges même si cette vigilance judiciaire agace périodiquement le pouvoir du moment. Le juge occupe donc désormais une place nouvelle,

44 délicate et qui bouleverse l’équilibre des pouvoirs : celle de vigile des libertés.

La place des juges en démocratie

Humanisme
Approcher de si près l’essence du pouvoir ne doit pas l’éloigner de sa place ordinaire  : trancher des litiges singuliers qui mettent en jeu la vie ordinaire et les droits des citoyens. Ces procès concernent leur liberté individuelle mais aussi leur honneur, leur fortune, leur bien-être… L’approche du juge, dans l’ensemble de ces contentieux (civil, pénal, prud’homal, commercial, justice des mineurs, etc.) dans une démocratie, l’oblige à une relation particulière à l’humanité qui le définit tout autant que son rapport à la norme. On ne trouvera rien dans la loi ou le statut du juge qui configure ce lien. L’exigence est plus vaste. Dans une démocratie tout doit conduire le juge à penser et surtout à agir comme un être semblable à ceux qu’ils jugent, qu’ils soient pauvres ou riches, délinquants ou victimes, puissants ou misérables, étrangers ou nationaux. Le magistrat n’est pas différent des citoyens qui se trouvent de l’autre côté de la barre, les seuls hasards de la vie et les aléas de la condition humaine l’ayant conduit de ce côté-ci. Pour connaître ou tenter de comprendre les hommes, il n’y a d’autre choix que de vivre dans la cité, au milieu des siens, informé de leurs problèmes réels et non dans une tour d’ivoire. Dans sa formation, en début et en cours de carrière, le juge doit être conçu comme un inlassable curieux,

Le statut des juges, dans une démocratie, doit exclure la moindre parcelle de subordination au pouvoir. Il ne peut y avoir au sein de l’autorité judiciaire qu’un seul corps délié de tout rapport de dépendance à l’égard du gouvernement. Le juge ne doit pouvoir rien espérer, ni médaille, ni avancement, ni détachement, ni poste honorifique, ni faveur quelconque.

à la recherche de tous les phénomènes humains, de toutes les évolutions de la société, spécialiste des sciences sociales et humaines tout autant que du droit. Tout, dans les palais de justice, doit répondre à l’exigence d’un service public  : il ne peut s’agir que de lieux ouverts, entièrement dédiés aux justiciables et non au confort du juge qui doit y paraître, dans son langage, ses habits, son comportement, comme un citoyen parmi les autres, armé de sa seule connaissance de la loi et des hommes. Il n’y a donc pas d’autre justice possible en démocratie qu’humaniste, pas d’autre jugement possible que ciselé en fonction des êtres singuliers qu’il concerne.

Indépendance
La Cour européenne des droits de l’homme rappelle inlassablement que les procureurs de la République, en France, ne constituent pas une « autorité judiciaire  » dès lors qu’ils ne présentent pas les garanties d’indépendance nécessaires. La surdité persistante du pouvoir à cette banale constatation, la gêne ou l’effroi qu’elle suscite à chaque fois qu’elle est rappelée dans un débat public, démontre à quel point cette évidente exigence d’indépendance est encore loin d’être admise et comprise. Le statut des juges, dans une démocratie, doit exclure la moindre parcelle de subordination au pouvoir. Il ne peut y avoir au sein de l’autorité judiciaire qu’un seul corps délié de tout rapport de dépendance à l’égard du gouvernement. Le juge ne doit pouvoir rien espérer, ni médaille, ni avancement, ni détachement, ni

Dans une démocratie tout doit conduire le juge à penser et surtout à agir comme un être semblable à ceux qu’ils jugent, qu’ils soient pauvres ou riches, délinquants ou victimes, puissants ou misérables, étrangers ou nationaux. Le magistrat n’est pas différent des citoyens qui se trouvent de l’autre côté de la barre, les seuls hasards de la vie et les aléas de la condition humaine l’ayant conduit de ce côté-ci.
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Le Dossier
poste honorifique, ni faveur quelconque. Et il ne doit rien craindre du fait de l’exercice de son pouvoir, ni dénonciation publique, ni dessaisissement, ni déplacement, ni mise à l’écart. Le statut des magistrats doit brider les tentations du pouvoir autant que celles des juges. Mais ce statut, à lui seul, ne suffit pas. Il n’est rien si les autres acteurs du monde judiciaire ne jouissent pas, eux aussi, de garanties leur permettant d’exercer librement leur mission. Pour que le juge joue effectivement son rôle dans une démocratie, il faut, parallèlement, que les avocats puissent exercer pleinement les droits de la défense, que la presse ait la possibilité d’investiguer en protégeant ses sources et de critiquer librement et que la police soit libre d’enquêter. L’indépendance des juges est solidaire de celle de toutes les institutions qui contribuent aujourd’hui directement ou non au fonctionnement de la justice.

45 nom desquels le magistrat est censé juger, quand il faut résister aux pressions populaires, aux mouvements d’opinion, aux sollicitations démagogiques, aux cris de la foule, parfois encouragés par les passions et les calculs politiques.

Le procès équitable et ses moyens
Quels que soient le contentieux, le justiciable ou l’enjeu du procès, la place du juge se définit aussi par les règles qui le contraignent. Le débat judiciaire obéit à des normes formelles qui ne se retrouvent dans une aucune autre enceinte politique, qui le distingue des autres institutions et qui, toutes, rattachent le juge au processus démocratique. Elles se résument dans les principes du procès équitable que les conventions internationales, les lois et les jurisprudences ont progressivement déclinés. Le juge ne pourrait pas tenir sa place s’il ne voulait ou ne pouvait pas s’y plier. Pas de démocratie sans procès équitable. Il ne s’agit pas ici de décliner une à une ces normes fondamentales mais de rappeler qu’elles n’ont d’effectivité que si les pouvoirs publics se donnent les moyens financiers de les honorer. Pour que le juge soit accessible, pour qu’existe une véritable égalité des armes entre l’accusation et la défense, pour que la parole puisse s’exprimer librement dans une cour et que les droits de la défense aient un sens, il faut que chaque citoyen, et notamment le plus modeste, ait la possibilité de jouir de ces garanties. L’égalité démocratique est la condition du procès équitable.

Résistance
La place des juges est donc nécessairement irritante et les critiques qu’ils essuient dans certaines démocraties “imparfaites”1, si regrettables soientelles, sont aussi, paradoxalement, le signe d’une bonne santé judiciaire. Si, dans une démocratie, le juge reste un technicien, il n’est pas cette simple machine à fabriquer du droit, cet automate cher à Max Weber, ce spécialiste empêtré dans des raisonnements, des déductions, des syllogismes. Il a un rôle nécessairement politique en rappelant régulièrement qu’aucune institution ne peut ignorer les droits fondamentaux, mais aussi qu’aucun homme ni aucun peuple n’est au-dessus des lois. Car la force de la justice se mesure en temps de crise, lorsque les juges doivent se confronter aux puissants du moment en refusant vigoureusement la moindre allégeance et la moindre compromission. Une démocratie se reconnaît alors à la liberté laissée aux juges d’enquêter librement sans mettre d’obstacle à leurs investigations, qu’il s’agisse d’immunités, de privilèges de juridiction ou de secret défense. Mais le danger peut aussi venir de ceux au

Pas de démocratie sans procès équitable. Pour que le juge soit accessible, pour qu’existe une véritable égalité des armes entre l’accusation et la défense, pour que la parole puisse s’exprimer librement dans une cour et que les droits de la défense aient un sens, il faut que chaque citoyen, et notamment le plus modeste, ait la possibilité de jouir de ces garanties.

46 Il appartient donc à l’État de mettre en œuvre une politique de l’accès au droit et à la justice et notamment un système d’aide juridictionnelle digne de ce nom sous peine de réserver la justice aux plus riches ou de laisser se développer une sous-justice réservée aux plus pauvres. L’appareil judiciaire luimême doit se voir doter des moyens d’exister. Faute du temps nécessaire à consacrer aux audiences, la parole en justice deviendra un luxe, l’audience publique sera une exception, les magistrats brasseront du papier et le justiciable deviendra une abstraction. Faute de magistrats et de greffiers en nombre suffisant, faute de bureaux, de codes, d’ordinateurs, la place du juge dans une démocratie se réduira à un strapontin délabré.

La place des juges en démocratie

Des acteurs essentiels de la démocratie
Le serment d’allégeance prêté à la personne du maréchal Pétain en septembre 1941 par l’ensemble de la magistrature française à une exception près

(Paul Didier) n’est pas qu’un cauchemar et une trace honteuse dans l’histoire de la justice en France. Il doit être l’une des clés de réflexion sur la place actuelle du juge. Tout doit être mis en œuvre pour que cette infamie ne se renouvelle pas et que les juges restent, quelles que soient les circonstances, le rempart des libertés et le symbole de la dignité. Il faut pour cela que le corps des juges existe réellement, qu’il ait une place respectée au sein des institutions, en disant et en créant le droit, en contribuant au maintien de la paix publique. Mais il ne peut plus se contenter d’être ce corps de notables soumis qu’il a été pendant des siècles, proche du pouvoir et de ses fastes, courbant l’échine, engoncé dans des traditions désuètes et des costumes d’un autre âge. Dans une démocratie, les juges ont désormais une mission primordiale. Ils doivent avoir une voix pour la faire respecter. Mieux placés que quiconque pour sentir et mesurer les évolutions de la société, au cœur de tous les conflits, ils doivent, les premiers, par leur engagement pour la garantie des libertés, être des acteurs essentiels de la démocratie.

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Jean-Jacques Urvoas
est député du Finistère et président de la commission des Lois de l’Assemblée nationale.

Justice et sécurité : impossible équation ?

a police et la justice sont comme deux sœurs jumelles condamnées à une frustrante cohabitation alors même que leurs aspirations divergentes les conduisent à s’opposer continuellement l’une à l’autre, parfois de manière fort peu courtoise. L’histoire de leur relation ne peut dès lors être qu’un récit plein de bruit et de fureur, dont les médias s’empressent de relater non sans une certaine gourmandise les épisodes les plus saillants. Ce ring-là n’a jamais manqué de jouteurs, et le but ici n’est évidemment pas de rendre compte de la multitude des combats qui s’y sont déroulés. Évoquons seulement deux cas récents et emblématiques, afin de poser le cadre nécessaire à la réflexion. En septembre 2010, l’un des braqueurs présumés du casino d’Uriage-les-Bains (Isère) est placé sous contrôle judiciaire par un juge des libertés et de la détention de Grenoble, alors que, mis en examen pour vol à main armée et tentative d’homicides

L

volontaires sur agent de la force publique, le parquet avait requis à son encontre un mandat de dépôt. Aussitôt certains syndicats policiers ruent dans les brancards, stigmatisant le sabotage d’une minorité de magistrats « totalement déconnectés des réalités », dénigrant la trahison de la mission dont ils sont investis et la « croisade anti-policière » à laquelle ils se livrent, allant jusqu’à dénoncer un véritable « acte de forfaiture ». Trois mois plus tard, après une trop brève accalmie, la hache de guerre est à nouveau déterrée entre les deux institutions. Cette fois, c’est un jugement du tribunal correctionnel de Bobigny (Seine-SaintDenis) rendu le 10 décembre 2010 qui met le feu aux poudres. Sept policiers sont condamnés à des peines de prison ferme (de six mois à un an) pour avoir maquillé en agression l’accident d’un de leurs collègues. L’automobiliste présenté comme responsable de la blessure du fonctionnaire avait du même coup été placé en garde à vue pour tentative d’homicide. Or l’enquête démontra qu’il n’y était pour rien et que la victime avait en réalité été percutée par

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Ces institutions ne partagent pas une culture commune et obéissent même à des logiques distinctes, voire divergentes. La première inscrit son action dans une quête de l’efficacité, la seconde dans le respect de la loi, et partant il semble fort logique qu’en certaines circonstances elles en viennent à s’opposer plus ou moins frontalement.

Justice et sécurité : impossible équation ?

une voiture… de police ! L’évidence de la manipulation ne contribua pourtant pas à calmer les esprits. Sitôt le verdict connu, 200 policiers en colère se massent devant le palais de justice, s’insurgeant contre une sentence dont la brutalité et la lourdeur inconcevables sont unanimement soulignées – il est vrai que le parquet n’avait réclamé à l’encontre des prévenus que des peines avec sursis.

Un affrontement au grand jour
En substance, le problème résulte probablement beaucoup moins de l’existence de tensions, voire de conflits entre la police et la justice que du degré d’intensité qu’ils revêtent aujourd’hui. Ces institutions ne partagent pas une culture commune et obéissent même à des logiques distinctes, voire divergentes. La première inscrit son action dans une quête de l’efficacité, la seconde dans le respect de la loi, et partant il semble fort logique qu’en certaines circonstances elles en viennent à s’opposer plus ou moins frontalement. Les frictions entre le garde des Sceaux et son collègue de l’Intérieur ont constitué un trait récurrent de notre histoire institutionnelle. C’est inévitable et même, sur certains aspects, assez sain. Dès lors qu’il s’agit du périmètre sensible des libertés individuelles, des droits fondamentaux, il importe que les décisions prises le soient suivant des procédures contradictoires dont le principe même est de générer des incompréhensions et des désaccords entre des parties qui poursuivent des buts différents. En somme, seuls les régimes totalitaires
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peuvent s’offrir le luxe de rapports véritablement harmonieux entre la police et la justice. Il convient donc de ne pas s’émouvoir outre mesure de heurts inhérents au fonctionnement normal de tout système démocratique, tant qu’ils demeurent contenus dans les limites d’un dialogue interinstitutionnel mesuré, respectueux et dénué d’arrière-pensées. La difficulté résulte du fait que, en France, ainsi que l’attestent les deux affaires évoquées plus haut, les tensions éclatent le plus souvent au grand jour, et sous des formes qui peuvent s’avérer extrêmement violentes, révélant l’inquiétant degré d’exaspération mutuelle entre deux institutions qui s’appréhendent manifestement comme plus concurrentes que complémentaires. C’est comme si un précaire équilibre, un jour, avait été rompu, laissant toutes les rancœurs accumulées se déchaîner sans entraves. En l’occurrence, la rupture des digues semble induire bien moins d’incidences fâcheuses pour la police que pour la justice, dont l’image sort singulièrement ternie de cette épreuve de force. La première reproche ouvertement à la seconde ses erreurs d’appréciation, la condescendance, sinon le mépris dont elle fait preuve à son égard – un grief qui n’est peut-être pas toujours totalement infondé – et, surtout, son laxisme envers les délinquants – une accusation, pour le coup, beaucoup plus sujette à caution si l’on considère le taux considérable de surpopulation carcérale ainsi que les quelque 80 000 à 100 000 peines actuellement « en attente d’exécution »… Sur la défensive, la seconde blâme les libertés que prend la première avec la déontologie et sa propension à bâcler des procédures dont il arrive qu’elles se révèlent inexploitables.

La justice sur le banc des accusés
Pour l’opinion publique, la cause est tranchée. La question n’est plus, comme voici une trentaine d’années : « Que fait la police ? », mais bien : « Que fait la justice  ?  », étant entendu que l’une arrête les voyous quand l’autre les relâche. Le glissement opéré révèle une évolution des mentalités qui, en

Le dossier
Pour l’opinion publique, la cause est tranchée. La question n’est plus, comme voici une trentaine d’années : « Que fait la police ? », mais bien : « Que fait la justice ? », étant entendu que l’une arrête les voyous quand l’autre les relâche. Le glissement opéré révèle une évolution des mentalités qui, en dernier ressort, nous en apprend beaucoup sur les nouveaux marqueurs idéologiques d’une société vieillissante travaillée par la peur et la colère.

49 du braqueur présumé en faisant part de sa « très vive indignation », le président Nicolas Sarkozy de son incompréhension, et des députés UMP allèrent jusqu’à proposer la suppression pure et simple des juges des libertés et de la détention ! Pareillement, la sanction prononcée en décembre  2010 par le tribunal de Bobigny contre sept fonctionnaires de police fut qualifiée par le même Brice Hortefeux de « disproportionnée »…

dernier ressort, nous en apprend beaucoup sur les nouveaux marqueurs idéologiques d’une société vieillissante travaillée par la peur et la colère. Pour résumer, le scandale absolu aujourd’hui, aux yeux de larges pans de la population, ce n’est plus l’innocent en prison mais le coupable en liberté. Dans ce domaine comme dans tant d’autres, le principe de précaution s’est imposé, dussent Voltaire1 et William Blackstone2 se retourner dans leur tombe ! Cette aspiration au risque zéro s’accommode évidemment bien plus volontiers du zèle policier que d’une pondération judiciaire perçue comme une entrave inexplicable et inacceptable à la sécurité des honnêtes gens. Dans la querelle qui se déroulait sous ses yeux, l’opinion eut donc vite fait de choisir son champion – le parti de l’ordre contre celui de la justice. En l’espèce, la parole policière se libéra avec autant plus d’ardeur que ses tenants étaient bien conscients de l’accueil très favorable dont elle bénéficiait dans la société. Alors que, jusqu’aux années 1980-1990, l’éthique syndicale répugnait à dénoncer de manière systématique le prétendu laxisme des juges, le thème s’imposa ensuite comme un leitmotiv, rencontrant un écho de plus en plus large. Les policiers se trouvèrent encore confortés dans leur attitude lorsque, après 2002 et surtout 2007, le pouvoir exécutif luimême, soucieux de leur complaire, se mit à dénoncer de manière extrêmement virulente certaines décisions de justice. Dans l’affaire d’Uriage-les-Bains, le ministre de l’Intérieur Brice Hortefeux réagit ainsi à la remise en liberté sous contrôle judiciaire

Un concept douteux : la chaîne pénale
La volonté du gouvernement de neutraliser une indépendance judiciaire présentée comme un privilège corporatiste nocif et désuet le conduisit alors à promouvoir un concept qui rencontra aussitôt un franc succès, celui de « chaîne pénale ». La chaîne pénale vise à instituer un principe de cohérence et de continuité dans l’ensemble des opérations successives qui vont de la constatation de l’infraction et de l’interpellation de son auteur présumé jusqu’à la sanction et son exécution, tous les acteurs impliqués dans ce processus étant sommés d’œuvrer de concert à la réalisation d’un objectif commun, sous peine de se voir imputer la responsabilité de dysfonctionnements inexcusables. Dans cette configuration, qui s’affranchit à bon compte du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, le juge n’est jamais qu’un maillon parmi d’autres d’une politique globale de sécurité dont les orientations sont naturellement fixées par l’exécutif et mises en œuvre par un parquet tout puissant. L’institution judiciaire, ainsi, est solidarisée de

La volonté du gouvernement de Nicolas Sarkozy de neutraliser une indépendance judiciaire présentée comme un privilège corporatiste nocif et désuet le conduisit alors à promouvoir un concept qui rencontra aussitôt un franc succès, celui de « chaîne pénale ».

50 force avec l’ensemble des maillons antérieurs dont elle est appelée à devenir, en quelque sorte, l’exécutante aveugle et zélée. C’est la logique notamment défendue par Philippe Bilger sur son blog, lorsqu’il affirme sans s’embarrasser de circonlocutions « qu’une action policière efficace en amont doit absolument être complétée par une solidarité judiciaire en aval3 ». Autrement dit, il revient aux conclusions de l’enquête initiale des forces de l’ordre de déterminer le reste de la chaîne, dont la vocation est tout au plus d’entériner les décisions prises par d’autres. On conçoit sans peine combien un tel schéma, qui ravale l’institution judiciaire au rang de simple chambre d’enregistrement, favorise la standardisation et l’automatisation des sanctions, combien aussi le refus d’un juge du siège de s’y conformer, en annulant une procédure ou en remettant en liberté un prévenu, peut susciter l’ire des syndicats policiers  ! Au final, la promotion de cette notion de chaîne pénale entraîne un véritable renversement des valeurs constitutives de l’État de droit, en érigeant la police en tant qu’autorité de contrôle de notre système judiciaire. Une rupture bien souvent intégrée par les acteurs dans leurs pratiques professionnelles, mais dont on doit du moins se réjouir qu’elle n’ait pas été consacrée sur le plan institutionnel, ce qui laisse fort heureusement la porte ouverte à une salutaire remise en ordre.

Justice et sécurité : impossible équation ?

Ces deux institutions doivent se convaincre que, complémentaires, le succès de l’une ne saurait se construire sur l’échec de l’autre. Ensemble elles relèveront les défis qui se posent à elles – ou ensemble elles failliront. Peu importe dès lors qu’elles s’apprécient tant qu’elles coopèrent. Pour le reste, tout est affaire de respect du code de procédure pénale.

Vers une « paix des braves » ?
Comment donc sortir de l’incessante et irritante querelle police-justice  ? Il convient en premier lieu de déterminer le lien qu’il incombe à ces deux institutions d’entretenir. Elles n’ont pas – surtout pas – à faire preuve de solidarité mutuelle, car cette quête chimérique de l’harmonie, qui exerce un attrait si scabreux sur de nombreux responsables politiques, constitue en réalité une obsession de régime policier. Elles doivent en revanche se convaincre que, complémentaires, le succès de l’une ne saurait se construire sur l’échec de l’autre. Ensemble elles relèveront les défis qui se posent à
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elles – ou ensemble elles failliront. Peu importe dès lors qu’elles s’apprécient tant qu’elles coopèrent. Pour le reste, tout est affaire de respect du code de procédure pénale, qui définit précisément la fonction et les missions des différents partenaires dans l’exercice de l’action publique et de l’instruction. À la police de constater les infractions, d’en rechercher les auteurs et de rassembler les preuves. À la justice d’examiner ces preuves et, si elles s’avèrent probantes, de prononcer une sentence appropriée eu égard à la loi. La condition indispensable pour que prévale enfin l’intérêt général est que chacun reste dans son rôle. Il appartient au pouvoir exécutif d’y veiller avec une particulière attention. À cet égard, l’intervention du ministre de l’Intérieur Manuel Valls au congrès de l’Union syndicale des magistrats (USM), en octobre 2012, s’est révélée particulièrement encourageante. En faisant part de sa ferme détermination à s’opposer à « toute manifestation des forces de l’ordre contre des décisions de justice », il a démontré la volonté qui l’anime de rompre avec les errements du passé. Félicitons-nous-en car, sans respect sourcilleux de la présomption d’innocence et de la séparation des pouvoirs, il n’est de système démocratique qui puisse s’épanouir. Au-delà, l’apaisement des tensions entre la police et la magistrature dépend bien sûr des acteurs eux-mêmes de ces deux institutions, de leur adhésion à une éthique professionnelle et tout simplement à des règles élémentaires de savoir-vivre qui fixent les limites à ne pas franchir. Les juges doivent apprendre à communiquer avec un appareil policier qui se sent insuffisamment reconnu,

Le dossier
voire méprisé. Comment ne pas comprendre son désarroi et sa colère lorsque, par exemple, un fastidieux travail d’enquête conduit sur plusieurs mois est invalidé par l’autorité judiciaire sans raison qui paraisse évidente  ? Mais l’institution policière doit elle aussi témoigner de toute la déférence requise à l’égard de décisions de justice dont la contestation publique, rappelons-le, constitue une infraction

51 pénale passible de six mois d’emprisonnement et de 7  500  euros d’amende. Au final, la solution à l’équation posée est peut-être avant tout, très pragmatiquement, question de tact, d’écoute, de respect mutuel dans le cadre d’un dialogue interinstitutionnel où les dures contraintes inhérentes à l’activité du partenaire seraient pleinement prises en considération.

1. « Le roi avait perdu son premier ministre. Il choisit Zadig pour remplir cette place. […] C’est de lui que les nations tiennent ce grand principe : qu’il vaut mieux hasarder de sauver un coupable que de condamner un innocent. » (Zadig ou la destinée, 1747). 2. « Que dix coupables échappent à la justice, plutôt que souffre un seul innocent. » (Commentaires sur les lois d’Angleterre, 1765-1769). 3. « Le peuple, la police et nous », 4 septembre 2010. 4. Schmitt, Carl, Le Nomos de la terre, Tr. fr. PUF Quadrige, 2009.

Fabien Jobard
est directeur de recherches au CNRS (CESDIP, université de Versailles-Saint-Quentin).

L’économie politique de la prison Regards comparatifs sur la prison

«O

uvrez des écoles, vous fermerez des prisons  », disait Victor Hugo. Quelle est la substance sociologique ou économique de cette assertion, maintes fois reprise  ? Si la prison évolue en raison inverse de l’école, alors il y a une corrélation négative entre prison d’un côté et politique scolaire, politique sociale plus généralement, de l’autre. Voici la manière, bien poétique il faut le dire, par laquelle nous nous proposons de traduire l’adage hugolien dans cette contribution. À cette fin, nous porterons à la connaissance du lecteur les données internationales sur l’emprisonnement, au premier rang desquelles celles avancées par Tapio Lappi-Seppälä, le directeur de l’Institut national de recherche en politiques pénales, dans le tout récent Handbook of European Criminology. Ce type d’informations est peu exploité en France et nous donne pourtant l’opportunité de penser la prison de manière comparative, à une échelle au

moins européenne. Un élément frappe l’observateur  : les taux de détention (le nombre de détenus rapportés à la population nationale  ; il est par exemple d’un peu plus de 10 détenus pour 10  000 habitants en France) ne sont que faiblement corrélés à la criminalité. Le taux de détention est par exemple faiblement corrélé à une infraction pourtant fréquemment punie d’emprisonnement ferme : l’homicide volontaire. La Finlande, qui avec

L’indicateur GINI, retenu dans les comparaisons internationales pour mesurer les inégalités sociales, est plus corrélé aux taux de détention en Europe que les indicateurs de délinquance ou d’homicide. Ce sont les pays qui ont les indices les plus élevés d’inégalité (pays baltes, péninsule espagnole, Angleterre et Galles) que l’on retrouve dans le groupe de tête des taux de détention.

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L’économie politique de la prison. Regards comparatifs sur la prison

l’Islande présente le taux de détention le plus faible en Europe (un peu plus de 5/10 000 habitants) a pourtant un taux d’homicide deux fois supérieur au taux allemand, où le taux de détention est environ 50 % plus élevé qu’en Finlande. Et inversement, le taux d’homicide en Finlande est comparable à celui de l’Angleterre, qui est le pays d’Europe de l’ouest qui présente le taux de détention au contraire le plus élevé (env. 15/10 000). Première surprise  : le crime est peu corrélé à la prison. Les taux de détention sont beaucoup plus corrélés, en revanche, aux indicateurs sociaux. Ainsi, l’indicateur GINI, retenu dans les comparaisons internationales pour mesurer les inégalités sociales, est plus corrélé aux taux de détention en Europe que les indicateurs de délinquance ou d’homicide. Ce sont les pays qui ont les indices les plus élevés d’inégalité (pays baltes, péninsule espagnole, Angleterre et Galles) que l’on retrouve dans le groupe de tête des taux de détention (de 25 à 32/10  000 dans les pays baltes, 12,5 à 15/10 000 au Portugal et Espagne) ; ce sont les pays où les écarts de richesse sont les plus faibles qui enferment le moins  : les pays nordiques (de 5 à 7,5/10  000). Comme pour conforter cela, ce sont les pays qui dépensent le moins en matière sociale (pays baltes et pays de l’est comme la Pologne) qui enferment proportionnellement le plus, et ce sont les pays qui dépensent le plus en matière sociale qui enferment le moins (pays nordiques, pays d’Europe continentale). On peut, pour clarifier le débat, construire des « familles » de pays constituées selon leurs taux de détention. On distingue alors de manière très nette six familles  : les pays nordiques (de 5 à 7,5/10 000), les pays continentaux de l’ouest (parmi lesquels la France, l’Allemagne, la Belgique, la Suisse, l’Autriche, dont les taux sont compris entre 7,5 et 11/10 000), les pays d’Europe du sud (de 11 à 15/10 000), l’Angleterre, le Pays de Galles et l’Écosse (15/10 000), les pays d’Europe de l’est (15 à 22/10 000) et les pays baltes (25 à 32/10 000). On remarque alors que les États se regroupent selon des familles bien connues des spécialistes des politiques sociales. Dans la recherche internationale
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sur les politiques publiques, qui reprend généralement les distinctions introduites par GØsta Esping-Andersen, les pays nordiques sont des pays « sociaux-démocrates »  ; les pays continentaux de l’ouest sont « corporatistes-conservateurs » ; les Îles britanniques « néolibéraux ». Et si l’on travaille à partir de ces familles de pays (qui tendent il est vrai à gommer certaines singularités nationales), les corrélations sont particulièrement nettes entre « familles de régimes sociaux » et « familles carcérales  », la «  carcéralité  » étant limitée ici à son expression la plus sommaire : le taux de détention. Le taux de corrélation entre les dépenses sociales et les familles carcérales s’élève à 0,64, et l’on voit en effet les familles carcérales distribuées selon les dépenses sociales, à faible distance de la droite de tendance – même si les pays baltiques, pourtant peu redistributeurs, sur-emprisonnent au regard de leurs politiques sociales, et les pays du sud, dans le même ordre d’idées, sous-emprisonnent (il faut noter que ces informations sont antérieures à la crise financière européenne).

Si l’on admet pour les besoins de la démonstration que corrélation est raison, l’adage hugolien est à peu près vérifié au regard des familles européennes d’États. Elle le serait encore plus, bien sûr, si l’on incluait un État particulièrement faible en matière de redistribution : les États-Unis, qui détiennent le record mondial du taux de détention  : 75/10  000,

Le dossier
soit cinq fois plus que l’Angleterre. L’équation selon laquelle le «  l’État social  » et «  l’État carcéral  » évoluent en raison inverse l’un par rapport à l’autre semble ainsi grossièrement établie. Les corrélations s’enrichissent lorsque l’on ajoute aux données sociales (inégalités et politiques sociales) des dimensions plus strictement politiques. En effet, une autre dimension est fortement corrélée aux « familles carcérales », qui est la « tolérance sociale » telle qu’elle est mesurée dans les enquêtes d’opinion internationales World Value Surveys. Ces enquêtes construisent des indicateurs synthétiques de tolérance à partir de réponses données à la tolérance à l’égard de différents groupes tels que les étrangers, les immigrés, les usagers de drogue ou les délinquants. Cette fois, comme le montre le graphique ci-dessous, le taux de corrélation avec les «  familles  d’État  » est quasiment de 0,8, et la distribution encore plus resserrée autour de la droite médiane.

55 Lijphart, on peut ranger les États selon qu’ils sont des « démocraties de consensus » ou des « démocraties majoritaires ». Celles-ci sont caractérisées par des systèmes électoraux majoritaires plus ou moins sévères, le plus sévère étant le système majoritaire à un tour où le winner takes all, c’est-à-dire où le parti vainqueur remporte tous les sièges et est donc rarement invité à former des gouvernements de coalition. Le système britannique est caractéristique de ce type de systèmes politiques. Le système américain, fortement bipartisan, encourage pour sa part une offre politique bipolaire, dans laquelle la compétition politique est d’abord susceptible d’être remportée chez les plus radicaux de son propre camp. Les démocraties de consensus sont au contraire caractérisées par des systèmes proportionnels qui favorisent la pluralité d’offres partisanes et par voie de conséquence les gouvernements de coalition, voire des gouvernements minoritaires. Les pays scandinaves mais aussi l’Allemagne en sont en Europe les exemples les plus typiques. Les indices de Lijphart sont ainsi construits en fonction du nombre de partis, du système électoral, de la séparation des pouvoirs entre Exécutif et Législatif, etc. Comme on le voit dans le graphique suivant, la corrélation est quasi-parfaite entre les « familles politiques » et les « familles carcérales » (la corrélation est cette fois construite en prenant en compte les pays occidentaux dans le monde).

Les pays baltiques et les pays britanniques « punissent » plus que ce que leur inviteraient à faire les indicateurs de tolérance de leurs opinions publiques respectives, les pays de l’est européen un peu moins. Mais un dernier facteur est plus encore corrélé aux « familles carcérales » : la nature de l’organisation politique des États. Si l’on reprend l’auteur classique de la science politique comparatiste, Arend

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L’économie politique de la prison. Regards comparatifs sur la prison

Les politiques sociales ne sont pas les seuls facteurs qui permettent de comprendre les différences de degrés d’emprisonnement entre les différents pays européens ou occidentaux. Le système politique et surtout l’offre politique sont des éléments décisifs dans la construction de la pénalité.

Les politiques sociales ne sont donc pas les seuls facteurs qui permettent de comprendre les différences de degrés d’emprisonnement entre les différents pays européens ou occidentaux. Le système politique et surtout l’offre politique sont des éléments décisifs dans la construction de la pénalité. Toutes ces dimensions sont évidemment liées. Ce sont dans les pays consensualistes et corporatistes (pour reprendre les catégories de Lijphart et de Esping-Andersen) que les politiques sociales sont les plus fortes ; ce sont dans les pays libéraux majoritaires que les politiques sociales sont les plus faibles. C’est également dans les pays les plus libéraux que le système judiciaire est le plus autonome par rapport à l’État central (jusque même voir les procureurs élus par le peuple aux États-Unis), et génère ainsi la punitivité la plus forte  : l’État central y est moins en mesure de diffuser des recommandations (par exemple en faveur du principe du non-enfermement en cas de surpopulation carcérale, ou bien en faveur de mesures de probation plutôt que de détention, etc.) et la punitivité est l’effet de milliers de décisions non coordonnées prises par des juges indépendants. C’est aussi dans les États libéraux et majoritaires que la conquête du pouvoir politique par la peur est la plus fréquente  : le modèle du « governing through crime » n’a jamais mieux fonctionné qu’en Angleterre (quelque soit le parti au pouvoir) ou aux États-Unis (là aussi, quelque soit le parti au pouvoir), même si les Pays-Bas ou la France

ont pu connaître des épisodes de plus ou moins longue durée d’organisation de la compétition politique autour de la peur et de la punitivité (cela n’a d’ailleurs pas été sans effet sur les populations détenues, puisque le taux de détention a été multiplié par 4 de 1981 à 2005 aux Pays-Bas, de 2,5 à 10/10 000, il a crû de 72 % entre 2002 et 2012 en France). C’est également dans ces États libéraux que l’on trouve la presse tabloïd à grands tirages, lorsqu’elle n’est pas financièrement liée aux partis politiques conservateurs, obligeant ainsi, à l’image du New Labour de Tony Blair, les partis concurrents à aligner leurs valeurs sur la presse tabloïd pour prétendre à l’exercice du pouvoir. La prison, saisie dans son expression la plus minimale (le taux de détention pays par pays), est donc moins une affaire de criminalité qu’une affaire d’offre politique. La manière dont les gouvernements, les élus, les candidats politiques organisent leurs discours politiques autour de la délinquance et de la misère, qui va souvent de pair avec l’engagement des gouvernements dans la correction des inégalités sociales par des politiques redistributives, apparaît être l’élément le plus sûrement lié aux volumes des populations carcérales. Penser la prison en politique revient ainsi à concevoir une politique pénale saisie non dans son acception la plus étroite, le crime ou la délinquance, mais dans l’ensemble plus large dont elle n’est qu’une partie : la politique sociale. Pour en savoir plus : T. Lappi-Seppälä, 2014. « Imprisonment and penal demands. Exploring the dimensions and drivers of systematic and attitudinal punitivity  », in S. Body-Gendrot, R. Lévy et al. (dir.), The Routledge Handbook of European Criminology, Routledge, p.295‑336. G. Esping-Andersen, 2007, Les trois mondes de l’État-providence. Essai sur le capitalisme moderne. Presses universitaires de France.

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Christine Lazerges
est professeur émérite de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et présidente de la Commission nationale consultative des droits de l’homme.

La juste place de la victime sur la scène pénale

U

n des mouvements contemporains de politique criminelle les plus marquants, est cette «  triangulation  » du procès pénal en raison des droits qui font de la victime une partie au procès, à l’aune de la Belgique, de l’Espagne ou de la France, reconfigurant le conflit opposant traditionnellement l’État et un présumé innocent. En France, l’article préliminaire du code de procédure pénale, qui énonce les principes directeurs de la procédure pénale, dispose symboliquement, avant même d’énoncer les droits du présumé innocent que : « L’autorité judiciaire veille à l’information et à la garantie des droits des victimes au cours de toute procédure pénale ». Mais qui sont ces victimes  ? Qu’est-ce qu’une victime ? Quel rôle a joué l’émergence de la victimologie au lendemain de la seconde guerre mondiale avec des travaux comme ceux de B. Mendelsohn ou

de E. Fattah dans la prise en compte par le droit et les politiques publiques des victimes  ? La victime est-elle présumée victime à l’image du suspect présumé innocent  ? Quelles sont ses attentes  ? La victime recherche-t-elle simplement une indemnisation ou souhaite-t-elle partager l’action publique, voire l’exercer seule ? Jean Carbonnier est-il excessif lorsqu’il parle d’une transformation des victimes « de sujets passifs du délit en agents martiaux de la répression »1 ? Bien d’autres questions encore se posent. Le premier constat est celui du peu d’écrits sur la définition de la victime. Si l’action civile est conceptualisée, la victime ne l’est pas. Nous disposons d’une définition européenne avec la décisioncadre du Conseil de l’Union européenne en date du 15 mars 2001 qui dit de la victime qu’elle est : « la personne qui a subi un préjudice, y compris une atteinte à son intégrité physique ou mentale, une souffrance morale ou une perte matérielle,

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La juste place de la victime sur la scène pénale

directement causé par des actes ou omissions qui enfreignent la législation d’un État membre  ». Cette définition ouvre aux États toute latitude pour penser puis construire le statut de la victime sur la scène pénale qu’il s’agisse d’une victime personne physique ou d’une victime personne morale, qu’il s’agisse d’une victime de vol, de viol ou de terrorisme ou encore d’une victime d’accident collectif. Ces victimes pourront ne rester que des témoins avec des prérogatives particulières comme en Allemagne ou en Angleterre ou au contraire se constituer partie civile et déclencher l’action publique comme, en France, en Belgique, en Espagne, ou en Italie. Leur point commun à toutes est d’être des personnes lésées, en souffrance. Le second constat en Europe et plus précisément au sein de l’Union européenne, au-delà de la diversité des droits des victimes de chaque État membre, est celui de la constance d’efforts pour conduire une politique d’information et d’aide aux victimes, répondant à un fort consensus y compris devant les juridictions pénales internationales. Si les textes sont souvent suffisants, malheureusement leur réception demeure bien en deçà des attentes légitimes des victimes. Leur juste place sur la scène pénale est sujette à controverses. Doit-on tracer des frontières à la présence de la victime sur la scène pénale  ? Comment répondre à cet apparent envahissement du procès pénal par des victimes singulières ou des associations de victimes  ? Et surtout

Comment répondre à cet apparent envahissement du procès pénal par des victimes singulières ou des associations de victimes ? Et surtout comment répondre à la demande de réparation de la victime quand on sait comme l’a si bien dit Paul Ricœur, entendu comme témoin dans le procès du sang contaminé, que : « Derrière la clameur de la victime se trouve une souffrance qui crie moins vengeance que récit ».
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comment répondre à la demande de réparation de la victime quand on sait comme l’a si bien dit Paul Ricœur, entendu comme témoin dans le procès du sang contaminé, que  : « Derrière la clameur de la victime se trouve une souffrance qui crie moins vengeance que récit ». La directive du 25 octobre 2012 portant sur « Les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité  » met très clairement l’accent sur la reconnaissance de la victime intime et sur son accompagnement et non sur les droits procéduraux radicalement différents selon les États. Cette directive bien en deçà du droit français des victimes est décevante. En cela, elle ne pose aucun souci de transposition en France. Le droit des victimes en France doit beaucoup à Robert Badinter. Dès 1983, alors garde des Sceaux, Robert Badinter élabore un droit nouveau d’accompagnement des victimes et d’indemnisation précurseur et très original. Ce droit nouveau sera consolidé en 1990 puis élargi à plusieurs reprises. Le dispositif des articles 706-3 et suivants du code de procédure pénale est particulièrement efficace en termes d’indemnisation d’un très grand nombre de victimes d’infractions pénales mais les victimes ne sont-elles en recherche que d’indemnisation  ? C’est la question que nous choisissons de poser ici et qui ne doit jamais être oubliée. Le législateur a tort de confondre indemnisation et réparation. Le dictionnaire Robert du mot indemnisation livre une définition simple et brève  : «  Action d’indemniser  ; fixation, paiement d’une indemnité. » Pour la réparation, la définition est plus riche  : «  Opération, travail qui consiste à réparer quelque chose. V.  Raccommodage, replâtrage, restauration… V.  Cicatrisation… etc. V. Dommage (dommages-intérêts), indemnité ». En droit civil, la réparation de celui qui a subi un préjudice est principalement l’indemnisation, réparation et indemnisation sont quasi synonymes. Le vocabulaire juridique de Gérard Cornu indique que la victime est  : « celui ou celle qui subit personnellement un préjudice par opposition à celui ou celle qui le cause. » Ce préjudice ouvre un droit classiquement qualifié de droit à réparation. Pour

Le dossier
Pour les pénalistes, victimologues ou non, la victime à indemniser est aussi et peut-être d’abord une personne lésée en souffrance, dont les lésions ne se soldent pas seulement par une compensation ou une restitution car elle cherche plus qu’une indemnisation, une réparation au sens premier.

59 des dommages et intérêts. L’attention du législateur et des juges pour la question de l’indemnisation se lit aussi dans la prise en compte dans le choix de la sanction et l’aménagement de cette sanction des efforts faits par le délinquant pour indemniser sa ou ses victimes. Ainsi, dès leur introduction par le législateur en 1975, l’ajournement et la dispense de peine ont été subordonnés à l’indemnisation au moins entamée de la victime. L’article 132-24 du code pénal, en outre, modifié par la loi du 12 décembre 2005, inclut « les intérêts de la victime » dans les critères de détermination de la sanction. Cependant les intérêts de la victime, en termes d’indemnisation des préjudices subis, se heurtent à l’insolvabilité très fréquente du condamné. Depuis une loi du 1er juillet 2008, le législateur a institué une aide au recouvrement des dommages et intérêts à la charge du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et autres infractions qui ne bénéficient pas d’un dispositif spécifique d’indemnisation. Au fil des ans s’est, en effet, révélée indispensable la mise en place d’un système d’indemnisation fondé sur la solidarité nationale en complément ou se substituant à l’indemnisation du préjudice par le délinquant. Les premières recommandations en ce sens du Comité des ministres du Conseil de l’Europe datent de 1977, elles furent suivies en 1983 d’une Convention européenne relative au dédommagement des victimes d’infractions violentes par des dispositifs fondés sur la solidarité nationale. Sur un mode soit alternatif soit complémentaire se sont développés les fonds d’indemnisation de certaines

les pénalistes, victimologues ou non, la victime à indemniser est aussi et peut-être d’abord une personne lésée en souffrance, dont les lésions ne se soldent pas seulement par une compensation ou une restitution car elle cherche plus qu’une indemnisation, une réparation au sens premier. De même que la réinsertion du délinquant est l’un des enjeux de la peine, la restauration de la victime, sa cicatrisation, sa réparation, appelle plus et autre chose qu’une indemnité, cette dernière n’étant cependant pas du tout secondaire.

L’indemnisation du préjudice de la victime
Le préjudice est rarement un. Pour parler du préjudice de façon pertinente, il faudrait bâtir et une typologie des préjudices et une typologie des victimes. Il va de soi que le préjudice d’une victime de vol, au surplus assuré, n’a rien à voir avec le préjudice d’une victime de viol ou de crime contre l’humanité. Et pourtant de préjudice il sera question dans tous les cas avec une différenciation par chef de préjudice. Le droit français organise l’indemnisation de la victime par le délinquant lui-même, condamné à verser des dommages-intérêts ou grâce à des systèmes de compensation judiciaires ou non judiciaires, fondés sur la solidarité nationale. La victime partie civile, soit a déclenché les poursuites, lorsque cette possibilité lui est ouverte, soit s’est jointe à une action publique engagée. Dans les deux cas son statut de partie ne fait pas de doute. Elle est une partie qui peut se voir allouer

Les intérêts de la victime, en termes d’indemnisation des préjudices subis, se heurtent à l’insolvabilité très fréquente du condamné. Au fil des ans s’est, en effet, révélée indispensable la mise en place d’un système d’indemnisation fondé sur la solidarité nationale en complément ou se substituant à l’indemnisation du préjudice par le délinquant.

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La juste place de la victime sur la scène pénale

victimes d’infractions pénales. La montée du terrorisme et le combat des victimes du terrorisme furent souvent à l’origine des premiers fonds comme en France avec l’instauration en 1986 du fonds d’indemnisation des victimes du terrorisme proposant une indemnisation intégrale. Les juridictions spécifiques d’indemnisation par la solidarité nationale proposent à la victime une véritable procédure judiciaire. Leur caractéristique est d’être des juridictions autonomes autorisées à verser une provision ou à indemniser sans attendre l’issue de l’instance pénale. Le droit français est exemplaire en ce domaine. L’évolution s’est faite en trois temps, d’abord une ébauche d’indemnisation par l’État en 1977, ensuite une large extension du système en 1983 avec l’institution d’une Commission d’indemnisation des victimes d’infractions pénales (CIVI) par tribunal de grande instance, offrant une indemnisation plafonnée et ne concernant que les victimes d’auteurs inconnus ou insolvables. Enfin, le dispositif fut bouleversé avec l’instauration, par une loi de 1990, de la réparation dite intégrale pour les victimes d’atteintes aux personnes et d’une indemnisation plafonnée et subordonnée à de strictes conditions pour les victimes d’atteintes aux biens. Le texte phare est l’article 706-3 du code de procédure pénale aux termes duquel  : « Toute personne ayant subi un préjudice résultant de faits volontaires ou non qui présentent le caractère matériel d’une infraction, peut obtenir la réparation intégrale des dommages qui résultent des atteintes à la personne… » lorsque sont réunies certaines conditions dont la principale suppose que les faits aient entraîné la mort, une incapacité permanente ou une incapacité totale de travail personnel égale ou supérieure à un mois. Sont dispensées de cette condition les personnes victimes d’atteintes ou d’agressions sexuelles. L’originalité de la CIVI, juridiction civile, est de justifier l’indemnisation par des faits ayant le caractère matériel d’une infraction. Est-ce à dire l’apparence d’une infraction ? Une jurisprudence extensive de la Cour de cassation permet de le penser. Ainsi la victime d’un malade mental ou n’importe quelle
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victime de violences matériellement établies peut être presque immédiatement indemnisée de tous ses préjudices, peu importe la décision ultérieure de la juridiction pénale. En 2004, la procédure a été simplifiée en ce que dorénavant dans un premier temps les victimes s’adressent directement au fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et autres infractions et c’est seulement si un accord n’intervient pas avec le fonds que la CIVI est saisie. En France, la solidarité nationale à l’égard des victimes d’infractions pénales s’exprime par l’existence de ce fonds alimenté par un prélèvement sur les contrats d’assurance habitation, le budget de l’État n’est pas sollicité. Aussi poussé que soit le système d’indemnisation même qualifié de réparation intégrale, il ne peut répondre à toutes les attentes de la victime et ce d’autant moins que la demande d’indemnisation au sens strict n’est pas une constante chez les victimes et surtout chez celles, victimes elles-mêmes ou proches de la victime, qui sont en grande souffrance personnelle du fait de l’infraction. La réparation qu’elles espèrent et attendent est infiniment plus complexe que l’indemnisation, le droit et la justice ne peuvent que participer à cette réparation.

La réparation de la personne de la victime
La victime, dit-on, doit faire son deuil. N’a-t-on pas galvaudé l’expression «  faire son deuil  », jusqu’à laisser croire que la justice était une thérapie alors qu’elle est le lieu de la recherche de la vérité, et de

La victime, dit-on, doit faire son deuil. N’a-t-on pas galvaudé l’expression « faire son deuil », jusqu’à laisser croire que la justice était une thérapie alors qu’elle est le lieu de la recherche de la vérité, et de la seule vérité judiciaire ? Cette vérité judiciaire ne peut que participer à la réparation de la victime.

Le dossier
la seule vérité judiciaire ? Cette vérité judiciaire ne peut que participer à la réparation de la victime. La réparation, nous l’avons dit, suppose cicatrisation, restauration et pas seulement indemnisation. L’incompréhension et l’amertume des victimes naissent d’attentes considérables à l’égard de l’instance pénale sans même évoquer la nature quelquefois uniquement vindicative de l’action de la victime. La juste espérance de la victime est qu’elle soit reconnue publiquement comme être offensé, souffrant et quelquefois humilié. «  Cette reconnaissance publique n’est pas rien » nous dit Paul Ricœur. La scène du procès pénal peut en être le lieu. En marge du procès pénal classique, la justice restaurative a aussi toute sa place. Aussi bien les règles du procès équitable que la protection de la dignité de la victime sont des éléments forts de la réparation. Les États d’Europe à cet égard ont tenté au cours des deux dernières décennies d’améliorer leur droit des victimes mais en parvenant mal à rendre efficient ou effectif un modèle de protection des victimes qu’ils revendiquent presque tous à des degrés assez proches. La distance entre les textes et la réception de ces textes demeure considérable. Les pratiques sont loin d’être à la hauteur des attentes des victimes, ne serait-ce qu’en termes d’écoute et d’information. Des textes emblématiques de l’attention portée aux victimes par le législateur balisent en France le procès pénal aux divers stades de la procédure. Des droits procéduraux sont même octroyés à la victime au stade de l’exécution des peines ce qui n’est pas sans poser problème. Les textes emblématiques le sont particulièrement lorsqu’ils sont intégrés aux principes directeurs de la procédure pénale comme en droit positif français dans l’article préliminaire du code de procédure pénale. Il n’est pas neutre d’indiquer que cet article préliminaire est l’article premier de la loi du 15 juin 2000, renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, portée par Élisabeth Guigou et dont j’ai eu la chance d’être rapporteure à l’Assemblée nationale. Dans une procédure pénale qui se veut contradictoire, un équilibre est recherché entre

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Les droits procéduraux sont une réponse au moins partielle à la douleur et à l’indignation des victimes ainsi qu’au respect qui leur est dû. L’égalité des armes devrait permettre un parallélisme entre de nombreux droits de la personne poursuivie et ceux de la victime : droit à un défenseur, droit à être informée régulièrement du déroulement de la procédure, droit d’accès au dossier, droit de faire interroger un témoin, et droit aussi à un délai raisonnable pour ne prendre que ces quelques exemples.

les garanties offertes au suspect, présumé innocent, et à la victime, présumée victime. Le droit à l’information des victimes est décliné dans l’article 75 du code de procédure pénale. Est emblématique aussi l’article 304 du code de procédure pénale énonçant le serment des jurés. Au cœur de leur serment, il est demandé aux jurés… de ne trahir ni les intérêts de l’accusé, ni ceux de la société qui l’accuse, ni ceux de la victime… L’importance de ces textes forts au regard de la réparation de la victime au sens « cicatrisation » ne doit pas être minorée car de tels textes sont porteurs de reconnaissance d’une souffrance à laquelle se mêle de l’indignation non seulement contre l’auteur de la souffrance mais aussi contre l’indifférence de la justice pénale, réelle ou ressentie comme telle par les victimes. Les droits procéduraux sont une réponse au moins partielle à la douleur et à l’indignation des victimes ainsi qu’au respect qui leur est dû. L’égalité des armes devrait permettre un parallélisme entre de nombreux droits de la personne poursuivie et ceux de la victime  : droit à un défenseur, droit à être informée régulièrement du déroulement de la procédure, droit d’accès au dossier, droit de faire interroger un témoin, et droit aussi à un délai raisonnable pour ne prendre que ces quelques exemples. Est-il acceptable qu’une victime ou même des associations de victimes aient tant de peine à être régulièrement informées de l’état

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La juste place de la victime sur la scène pénale

d’avancement d’une enquête ou d’une instruction malgré des textes impératifs et complétés au fil des réformes  ? Est-il acceptable que la ou les victimes attendent trop souvent des mois pour être entendues par un juge d’instruction ou apprennent que l’auteur est condamné sans qu’elles en aient été informées ? Cette dernière hypothèse est fréquente dans les procédures dites rapides. Il n’est pas rare que la célérité du procès pénal se réalise au détriment de la réparation des victimes. L’effectivité des droits des victimes, protectrice de la dignité des victimes et de leur besoin de réparation, est très inégale selon, disons-le, la personnalité des magistrats ou des fonctionnaires de justice croisés au cours d’une procédure, très inégale aussi selon le type de procédure, simplifiée ou non, rapide ou non. La possibilité pour les victimes de violences conjugales d’obtenir une ordonnance de protection (par la loi de 2010 relative aux violences faites aux femmes et aux violences au sein des couples) est une avancée considérable confortée par le projet de loi sur l’égalité des femmes et des hommes en cours de navette parlementaire. Ce projet de loi invite le juge à attribuer la jouissance du logement à la victime et étend la durée du bénéfice de l’ordonnance de 4 à 6 mois. Si l’effectivité des droits procéduraux participe à la réparation de la personne de la victime, il est clair que des avancées dans le comportement des femmes et des hommes de justice demeurent indispensables. N’éludons pas non plus la question d’éventuels droits procéduraux dans l’ultime phase du procès pénal, celle de l’exécution des peines. En

La reconstruction ou la réparation de la victime est-elle facilitée par son association au choix des modalités d’exécution de la peine jusqu’à intervenir par exemple dans la décision sur la libération conditionnelle ? Nous ne le pensons pas. La victime n’est pas juge, sa légitime demande de réparation ne doit pas être confondue avec une illégitime participation au choix de la sanction.
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d’autres termes, la réparation de la victime justifiet-elle qu’elle soit entendue par les juridictions de l’application ou de l’exécution des peines  ? La juridictionnalisation de l’application des peines, mouvement procédural en plein développement en Europe, a conduit la doctrine mais aussi le législateur à s’interroger sur la place de la victime à ce stade de la procédure. L’article 707 du code de procédure pénale dispose depuis une loi du 9  mars 2004  : « L’exécution des peines favorise, dans le respect des intérêts de la société et des droits des victimes, l’insertion ou la réinsertion des condamnés ainsi que la prévention de la récidive ». En conséquence la même loi permet aux juridictions de l’application des peines d’informer la victime ou la partie civile, directement ou par l’intermédiaire de son avocat, qu’elle peut présenter ses observations par écrit. L’année suivante par la loi du 12 décembre 2005, l’avocat de la partie civile fut autorisé à assister au débat contradictoire devant le tribunal de l’application des peines pour y faire valoir ses observations. Mais ce mouvement de politique criminelle qui semble s’amorcer dans les pays qui les premiers ont développé un droit des victimes est-il judicieux ? La reconstruction ou la réparation de la victime est-elle facilitée par son association au choix des modalités d’exécution de la peine jusqu’à intervenir par exemple dans la décision sur la libération conditionnelle ? Nous ne le pensons pas. La victime n’est pas juge, sa légitime demande de réparation ne doit pas être confondue avec une illégitime participation au choix de la sanction. Parvenue à cette ultime phase du procès pénal, une victime suffisamment accompagnée n’exprimera pas le désir de suivre l’exécution de la peine mais simplement d’être informée et protégée d’un acte de récidive en marge du procès pénal, si besoin était. Sans doute est-ce en marge de la scène pénale mais en lien avec elle que la victime peut être le plus aidée dans son besoin de réparation, soit par des associations ou des services d’aide aux victimes, soit par des procédures douces comme la conciliation ou la médiation laissant place à la circulation de la parole et en conséquence restauratrices de la

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personne de la victime comme de celle de l’auteur. Les associations ou services d’information et d’aide aux victimes d’infractions sous des formes diverses et à des degrés divers se développent dans les pays membres de l’Union européenne. Les premières initiatives publiques datent du début des années 1980. En France, on le sait, c’est encore à la gauche au pouvoir et à Robert Badinter, que l’on doit l’ouverture d’une ligne budgétaire destinée à favoriser le développement d’un réseau d’associations ou de services municipaux d’information et d’aide aux victimes d’infractions pénales. Le réseau, qui compte aujourd’hui près de deux cents structures, fut rapidement fédéré au sein de l’institut national d’aide aux victimes et de médiation (INAVEM). Ce réseau œuvre en étroite relation avec les tribunaux et les commissariats de police, souvent aussi avec les services d’urgence des hôpitaux où se tiennent des permanences. Les personnels, juristes ou psychologues, sont formés à un véritable travail d’écoute et d’information répondant de la sorte à ce dont les victimes ont le plus besoin. Les missions de service public remplies le sont grâce aux subventions de l’État et des collectivités territoriales  ; pour beaucoup d’associations aujourd’hui en difficulté, le mode de financement doit être reconsidéré. Cet important réseau généraliste ne doit être confondu, ni avec les associations de victimes d’infractions particulières, comme les victimes mineures d’agressions sexuelles, ni avec les associations de victimes d’accidents collectifs dont l’une des missions est de briser la solitude des victimes et de faciliter toutes leurs démarches. Les associations ou services d’information et d’aide aux victimes sont aussi le plus souvent compétentes en matière de médiation sous l’autorité du procureur de la République. Il faut regretter que les procédures de médiation pour nombre de petites infractions soient de moins en moins utilisées par les parquets car elles sont porteuses d’une justice réparatrice et restaurative pour l’auteur comme pour la victime. Criminologues et pénalistes, en Belgique en Espagne et en France en particulier, ont beaucoup écrit sur la justice restaurative. Le

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Le législateur est intervenu dans plusieurs pays pour consacrer la médiation pénale judiciaire ou sous contrôle judiciaire comme mode de dépénalisation, dans le cadre de procédures alternatives aux poursuites. Les pratiques expérimentales ou non méritent d’être soutenues et développées car elles répondent à la nécessité de procédures douces et d’apaisement social pour certaines catégories d’infractions et en certains lieux.

législateur est intervenu dans plusieurs pays pour consacrer la médiation pénale judiciaire ou sous contrôle judiciaire comme mode de dépénalisation, dans le cadre de procédures alternatives aux poursuites. Les pratiques expérimentales ou non méritent d’être soutenues et développées car elles répondent à la nécessité de procédures douces et d’apaisement social pour certaines catégories d’infractions et en certains lieux. En conclusion, réhabiliter la victime, favoriser sa reconstruction consiste à l’aider à sortir du statut de victime une fois indemnisée et réparée. La justice pénale fait fausse route si elle ancre la victime dans un état dont il faut au contraire l’aider à sortir dans le respect d’une souffrance assumée. Un enjeu fort pour la justice pénale devrait être d’abord de ne pas provoquer chez les victimes de victimisation secondaire, ensuite idéalement de désigner un coupable, enfin de permettre une indemnisation et d’être un facteur de restauration de la personne de la victime sans dénaturation de l’instance pénale elle-même. Les risques de dénaturation, voire de mutation, existent aujourd’hui dans un climat sécuritaire incitant les politiques à s’engouffrer dans ce que certains appellent la victimophilie, facette du populisme pénal, si bien décrit par Denis Salas. Ainsi, est-il admissible de désigner un magistrat du siège «  juge délégué aux victimes  » comme cela a été fait dans notre pays par un décret du 13 novembre 2007  ? Un magistrat du siège peut-il être juge des victimes alors qu’il se doit par définition d’être

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La juste place de la victime sur la scène pénale

indépendant et impartial ? La preuve est rapportée par plusieurs études de l’échec patent de l’instauration du juge délégué aux victimes. Par amendement, dans le projet de réforme pénale portée par la garde des Sceaux, Christiane Taubira, c’est à un magistrat du parquet que devraient être transférées les attributions du juge délégué aux victimes, ce

dernier pourrait alors demeurer ce juge impartial, président de la commission d’indemnisation des victimes d’infractions pénales (CIVI). L’écueil à éviter à tout prix est de tromper les victimes quant à ce qui peut « faire deuil » et ce qui ne le peut pas. Le procès pénal est un instrument mais pas le seul instrument de réparation de la victime2.

1. Jean Carbonnier, Droit et passion du droit sous la Ve République, Flammarion, Paris 1996, p.147. 2. Cf. Geneviève Giudicelli-Delage et Christine Lazerges (dir.), La victime sur la scène pénale en Europe, Les voies du droit, PUF 2007. LA REVUE SOCIAlIsTE N° 54 - 2E TrIMEsTrE 2014

Jean-Pierre Rosenczveig
est président du tribunal pour enfants de Bobigny

Rendre justice aux enfants

es enfants ne sont pas que délinquants  ! Élargissons le focus pour apprécier les rapports de la justice aux enfants en France. Deux bonnes raisons poussent à rendre justice aux enfants. D’abord leur fragilité et vulnérabilité supposées. N’est-ce pas le rôle de la justice que de protéger les plus faibles surtout quand ils sont hors d’état de se défendre tout seuls  ? Ensuite la profonde sensibilité des enfants, spécialement des plus jeunes, à l’injustice. Ainsi ne pas venir en aide à un enfant racketté c’est prendre le risque qu’il ne devienne lui-même racketteur au nom de l’injustice qu’il a supportée. Quatre notations préalables s’imposent avant d’entrer dans le vif du sujet : 1.  De qui parle-t-on  ? Pour le commun des mortels, l’enfance court jusqu’à 12-13 ans où commence l’adolescence. Pour le lecteur de Tintin,

L

l’enfance va de 7 à 77 ans. Pour beaucoup, on est toujours l’enfant de quelqu’un. Pour le juriste et le politique, la loi doit être la référence. La majorité pénale est passée de 16 à 18 ans en 1906. Sur le plan civil depuis 1974 on acquiert la pleine capacité civile, civique et politique à 18 ans et non plus à 21. La nuit des 18 ans est donc un moment essentiel dans la vie du « petit d’homme » : il devient un adulte. L’individu est censé être en construction  ; une présomption fixe la fin du chantier à 18 ans ; en tout cas, la personne est censée capable de mener sa vie et de décider pour d’autres. La loi n’ignore pas que l’enfance est scandée de séquences très différentes qui comme un escalier amènent l’individu à la pleine capacité. Ainsi avant 7-8 ans, âge où on est censé acquérir le discernement, l’enfant ne peut pas jamais se voir imputer un crime ou un délit  ; à partir de 7-8 ans, il peut être condamné comme délinquant, mais supporter uniquement des mesures éducatives  ; à partir de 10 ans, on peut en outre lui infliger des sanctions éducatives. À 13 ans, il encourt également des

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À 13 ans, l’enfant encourt des peines. Il bénéficie jusqu’à ses 16 ans d’une excuse atténuante de minorité qui ne peut en aucun cas lui être retirée, qu’il peut perdre à 16 ans, et de plus en plus facilement pour être jugé tel un adulte. En revanche notre droit civil pose le principe de l’incapacité de l’enfant sauf exception ponctuelle.

Rendre justice aux enfants

peines. Il bénéficie jusqu’à ses 16 ans d’une excuse atténuante de minorité qui ne peut en aucun cas lui être retirée, qu’il peut perdre à 16 ans, et de plus en plus facilement pour être jugé tel un adulte : l’excuse de minorité devient relative. En revanche notre droit civil pose le principe de l’incapacité de l’enfant sauf exception ponctuelle. Par exemple le droit d’accomplir les actes de la vie courante. L’enfant est donc la personne de moins de 18 ans et notre droit prend partiellement en compte les étapes de l’enfance. L’enjeu moderne – à travers la loi famille à venir – est de lui reconnaître des droits à hauteur de ses responsabilités et de poser à 13 ans une présomption de capacité. 2. La justice est à la fois un sentiment et une institution. Les enfants ont instinctivement un profond sentiment du bien et du mal, de juste et de justice. L’institution judiciaire fait beaucoup pour eux ; pour autant, elle ne répond pas ou elle répond difficilement au sentiment d’injustice. Un exemple parmi d’autres tirés de la pratique policière et du contrôle exercé par la justice sur les rapports jeunes et police  : il a fallu 7 ans pour qu’il soit laissé à penser qu’il s’était passé quelque chose à Clichysous-Bois en 2005. On ne sait toujours pas quoi. Le fait qu’il s’agisse de jeunes (victimes) et de policiers (mis en cause) n’est sûrement pas indifférent à tout ce temps judiciaire écoulé. Et encore n’est-on pas au bout du tunnel pour que justice soit rendue. 3. La justice dépend de la loi, mais peut contribuer à la faire ! On confond trop souvent la
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loi et la justice. L’amalgame est préjudiciable. Il faut rendre à César ce qui lui appartient pour, au final, identifier les lieux sur lesquels doivent se mener les batailles importantes. Ainsi on rend responsables les juges de carences législatives. Très longtemps, en cas de divorce, l’enfant devait du fait de la loi être confié à la garde d’un des deux parents ; l’autre ne disposant, somme toute, que d’un droit de visite et d’hébergement. Les juges ne se contentent pas d’appliquer la loi  ; ils peuvent faire bouger les lignes et forcer la main au législateur qui parfois ne demandait rien d’autre. Reprenant la jurisprudence qui, dans les années 1977-1978, a introduit l’exercice conjoint ou alterné de l’autorité parentale, la loi pose aujourd’hui le principe de l’exercice conjoint de l’autorité parentale que le couple uni ou non par le mariage, vive ensemble ou soit séparé. Ainsi encore les juges des enfants sont encore venus dire qu’une jeune fille pouvait interrompre sa grossesse sans l’accord de ses parents si ceux-ci étaient absents, injoignables ou hors de volonté d’exercer leurs responsabilités. Nous mandations l’Aide sociale à l’enfance (ASE) pour faire face à cette carence que le législateur sciemment avait laissé s’installer faute de vouloir trancher. 25 ans plus tard la loi de 2001 a comblé ce trou juridique. La société sait donc reconnaître une marge d’intervention à la justice pour adapter les lois et éviter ainsi des explosions. L’institution-type du conservatisme se voit déléguer une capacité à intégrer en douceur des évolutions sociales pour éviter les ruptures. Le nec plus ultra ! 4 - L’enfant est souvent disqualifié dans sa parole et comme acteur judiciaire. Alors que nous étions parvenus à installer la parole de l’enfant en justice, quitte comme pour toute parole à avoir une écoute critique, l’affaire Outreau marque un retour de balancier  : on discrédite systématiquement les enfants qui se plaignent d’avoir été violentés alors même qu’à Outreau les enfants ont été victimes et que ce sont les adultes – parents, policiers, magistrats, journalistes, avocats, experts etc. – qui ont défailli. Ce dénigrement est parfois excessif  : j’ai vu des policiers refuser d’enregistrer

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des plaintes portées par des personnes mineures d’âge au prétexte qu’elles se présentaient seules au commissariat pour se plaindre, qui plus est à juste titre, de violences sexuelles ! Pourtant l’enfant a des droits et peut en exercer certains comme saisir la justice pour demander protection quoique n’ayant pas en général la capacité d’agir. En effet, si les enfants ont des droits, et même plus qu’on le croit, ils disposent d’une capacité à les exercer limitée, mais réelle. Ces droits sont même régulièrement accentués. En 2007 – seulement – a été reconnu aux enfants le droit d’être entendu par le juge à leur demande. Jusqu’ici ils pouvaient demander et le juge pouvait refuser  : ce n’était donc pas un vrai droit, mais une possibilité. Reste qu’il n’y a de vrais droits que ceux qui peuvent être consacrés en justice sachant donc que la justice fait plus que défendre les droits : elle peut en reconnaître de nouveaux. Beaucoup de moyens humains, financiers et techniques sont mobilisés dans et hors le tribunal avec des magistrats, des policiers spécialisés, des avocats spécialement formés, des experts, des institutions de l’enfance (ASE, PMI, PJJ, associations). Un quart des magistrats tant du siège que du parquet intervient au quotidien sur les situations touchant à l’enfance. La justice vise quatre objectifs judiciaires majeurs.

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Si notre droit a consacré le droit de l’enfant à avoir ses deux parents coresponsables de lui, il n’a toujours pas veillé à ce qu’il ait juridiquement ses deux filiations établies ! On gère la deuxième marche – la co-responsabilité – en omettant la première : veiller à ce que l’enfant ait deux parents légaux.

Doter l’enfant d’un statut d’enfant
La justice à travers le TGI, spécialement le juge aux affaires familiales, contribue à ce que l’enfant ait une identité quand il a été trouvé délaissé. Elle

Si les enfants ont des droits, et même plus qu’on le croit, ils disposent d’une capacité à les exercer limitée, mais réelle. Ces droits sont même régulièrement accentués. En 2007 – seulement – a été reconnu aux enfants le droit d’être entendu par le juge à leur demande.

aura souvent à clarifier sa filiation et identifier les titulaires des responsabilités parentales puis à veiller à leur exercice en cas de conflit entre eux ou d’absence. A priori indépendamment de leur statut matrimonial les deux parents ont conjointement l’exercice de l’autorité parentale. L’un représente l’autre et réciproquement à l’égard des tiers de bonne foi. Le juge fixe la résidence de l’enfant en tenant compte des éventuels accords des deux parents. Seule une décision de justice peut confier l’autorité parentale à titre principal à l’un ou à l’autre des parents ou à une tierce personne ou à une institution. L’actualité tient au débat sur l’adoption par un couple du même sexe. Pris par le piège d’une promesse électorale au nom du droit des adultes à avoir un enfant, le gouvernement a commis l’erreur de faire légiférer pour une poignée de situations en négligeant le million d’enfants élevés par un parent biologique et son compagnon ou sa compagne d’un autre sexe ou du même sexe. Si l’on s’était attaché d’abord à la situation des familles reconstituées et au droit des enfants d’avoir en face de d’eux des adultes responsables, on aurait franchi dans le calme une étape vers la reconnaissance de l’homoparentalité. En jouant sur la délégation partielle de l’autorité parentale du parent biologique vers son compagnon ou compagne du même sexe, les Juges aux affaires familiales (JAF) commençaient à prendre en compte l’homoparentalité dans un cadre où la loi refuse de voir un enfant doté de deux pères ou de deux mères. Avec la loi de 2013, l’insatisfaction est aujourd’hui maximale de tous les côtés. Si notre droit a consacré le droit de l’enfant à

68 avoir ses deux parents coresponsables de lui, il n’a toujours pas veillé à ce qu’il ait juridiquement ses deux filiations établies  ! On gère la deuxième marche – la co-responsabilité – en omettant la première : veiller à ce que l’enfant ait deux parents légaux. Lacune majeure du droit de l’enfance  : la loi ne donne pas mission au parquet de rechercher à établir la filiation d’un enfant quand celui-ci est déclaré avec un seul parent ou sans parent. Au nom encore du respect des adultes  ! Résultat  : 78  000 enfants sont nés en 2011 sans père légal. Si l’exercice de l’autorité parentale est vacant – parents décédés ou simplement disparus ou hors d’état d’exercer leurs responsabilités, le JAF a possibilité de déléguer la tutelle ou l’exercice de l’autorité parentale à des tiers ou à l’aide sociale à l’enfance. Dans l’hypothèse où les parents négligent leurs responsabilités, ils peuvent être poursuivis pénalement et condamnés par le tribunal correctionnel à 2 ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende (art. 227-17 CP). S’ils maltraitent leur enfant, outre des sanctions pénales et une réparation civile, ils peuvent se voir retirer, au titre des sanctions civiles, l’exercice de l’autorité parentale. De même si pendant une année, ils n’exercent pas l’autorité parentale, l’enfant pourra être déclaré judiciairement abandonné ouvrant la porte à une adoption. La justice tient son rôle. Elle a su et continue de gérer les déphasages entre les réalités de la vie dans la famille et la loi en espérant que les parlementaires assumeront leurs responsabilités. Il devient utile de reconnaître à l’enfant de saisir lui-même le

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juge aux affaires familiales quand les conditions de vie faites par les parents du fait de leur conflit sont trop dures.

Garantir à tous le droit à l’éducation
La délinquance juvénile serait le fruit d’une carence éducative. Il revient à la justice de garantir le droit à l’éducation des enfants délinquants sans négliger de protéger la société et de prendre en compte les victimes. La base juridique se trouve dans l’ordonnance du 2 février 1945 sur l’enfance délinquante avec comme juridiction-pivot, mais plus unique, le tribunal pour enfants où désormais le parquet joue un rôle aussi important, sinon plus important, que le juge des enfants, figure emblématique de cette justice sociale. Impulsée en 1912, une justice spécifique pour les mineurs s’est construite sur le XXe siècle avec une influence notoire sur la justice des adultes quand elle joue sur le temps et le travail social. La tendance s’est inversée à partir de 1995. La démolition est largement engagée. Qu’est-ce qui a pu justifier ce revirement ? Peut-on l’endiguer ? Un échec de notre dispositif expliquerait les évolutions les plus récentes. Certains l’affirment en avançant en boucle à son encontre des critiques majeures de nature à justifier un changement de règle du jeu. Si ces critiques ont pu être fondées et justifiée par un retard à s’adapter, elles ne le sont plus  : la justice des enfants a su faire son aggiornamento à partir de 1990, et j’ajoute, à loi égale, preuve que l’ordonnance du 2 février 1945 était une vraie boite à outils dont il suffisait de s’emparer. On peut encore l’améliorer, il n’est pas nécessaire de la jeter. La justice se désintéresserait de ce que vivent les gens au quotidien. Faux. Aujourd’hui moins de 7 % des affaires sont classées sans suite (40 à 60 % en 1980). Ce taux est de 14 % pour les adultes mis en cause  ! On oublie trop souvent que le taux d’élucidation de la police reste très bas : moins de 30 %. Et encore doit-on ajouter que seuls 20 % des infractions sont connues de la police (voir les enquêtes

Impulsée en 1912, une justice spécifique pour les mineurs s’est construite sur le XXe siècle avec une influence notoire sur la justice des adultes quand elle joue sur le temps et le travail social. La tendance s’est inversée à partir de 1995. La démolition est largement engagée. Qu’est-ce qui a pu justifier ce revirement ? Peut-on l’endiguer ?
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Une justice lente ? Il faudrait des mois pour qu’un jeune soit condamné. Faux encore. Elle intervient désormais en urgence. On a quasiment introduit le flagrant délit pour les mineurs à travers la procédure de présentation immédiate. On a permis au procureur le recours à une citation directe devant le juge ou désormais devant le tribunal pour enfants évitant ainsi la phase de l’instruction devant le juge.

69 texte de 1945 qui veut que l’on mette d’abord en œuvre des mesures éducatives. Les jeunes rentreraient plus vite chez eux que les policiers. Là encore on se trompe  : régulièrement, surtout en cas de trafics de drogue ou de violences, les juges pratiquent l’éloignement du quartier, mais comme le médecin soigne sans apposer son ordonnance sur la poitrine de son patient, le travail social peut ne pas être visible à l’œil nu. Une justice inefficace ? Dans 85 % des cas (rapport Lecerf, sénateur UMP, 2011), les jeunes connus comme délinquants le temps de leur minorité et suivis par la PJJ et le Tribunal ne le sont plus comme majeurs. Le résultat n’est pas négligeable. Le 100 % est impossible. Cessons de dénigrer la justice. Elle est certes perfectible  ; elle peut se tromper mais globalement elle fonctionne plutôt bien. Pour justifier ces appels sempiternels à abroger l’ordonnance du 2  février 1945  il faudrait alors chercher des explications dans la mutation de la délinquance. Elle augmenterait sans cesse. Certes elle a cru comme l’ensemble de la délinquance, mais toutes proportions gardées moins que la délinquance des adultes. La part de la délinquance des moins de 18 ans dans la délinquance globale est certes passée de 14,5 % dans les années 1980 à 20 % en 1999 pour chuter depuis 2000 - et pas 2002 - à 17,5 % (voir les chiffres du ministère de l’intérieur). En qualité, cette délinquance qui reste essentiellement axée sur l’appropriation de biens est désormais bien caractérisée par le recours à la violence. On ne se contente plus de prendre le sac à main  ; on l’arrache en cassant la vitre de la voiture à l’arrêt à un feu rouge : vol + traumatisme psychologique. Cette violence est insupportable

d’auto-confession de Sébastien Roché). Ainsi seuls 30  % de 20  % des actes de délinquance sont élucidés. Avant d’être judiciaire le problème est policier. Une justice lente ? Il faudrait des mois pour qu’un jeune soit condamné. Faux encore. Elle intervient désormais en urgence. On a quasiment introduit le flagrant délit pour les mineurs à travers la procédure de présentation immédiate. On a permis au procureur le recours à une citation directe devant le juge ou désormais devant le tribunal pour enfants évitant ainsi la phase de l’instruction devant le juge. Le parquet inquiet pour tel jeune peut encore obtenir un jugement à bref délai. Surtout on fait un large recours au déferrement : près de la moitié des jeunes sortants du commissariat sont immédiatement présentés à des juges à la demande du parquet. On peut alors obtenir, dans la foulée de la mise en examen, des mesures d’ordre public, notamment l’incarcération provisoire. Reste pardelà cet activisme judiciaire, à garder du temps pour mettre en œuvre des mesures éducatives et faire en sorte, puisque c’est l’objectif, que le jeune délinquant un jour ne le soit plus. Une justice laxiste ? Sur 70 000 mesures prononcées par les Tribunaux pour enfants  : 6  000 peines de prisons fermes, 15 000 avec sursis simple ou sursis avec mise à l’épreuve, 15  000 mesures de réparation, 4  000 peines de travaux d’intérêt général, 5 000 peines d’amende, 1 800 sanctions éducatives. On est loin de l’exception posée par l’article 2 du

Dans 85 % des cas, les jeunes connus comme délinquants le temps de leur minorité et suivis par la PJJ et le Tribunal ne le sont plus comme majeurs. Le résultat n’est pas négligeable. Le 100 % est impossible.

70 d’autant qu’il faut y ajouter les violences qualifiées de « gratuites » par le ministère de l’intérieur : une bagarre, quand ce n’est pas la mort, pour un regard mal vécu ! Ajoutons les outrages et menaces notamment contre des agents de la puissance publique et, bien entendu, les violences sexuelles. On a affaire à des jeunes, parfois très jeunes, investis dans leur univers avec leurs codes et leurs pairs. Non seulement la crise d’adolescence les amène à affirmer maladroitement leur personnalité, mais le sentiment de l’injustice, l’absence d’espoir et d’avenir conduit nombre de ces jeunes, laissés à eux-mêmes à se raccrocher à leurs pairs dans les quartiers sur un fond de business qui permet de gagner de l’argent et du statut social. Le trafic de drogue sert de matrice. On s’installe très rapidement dans une guerre de territoire pour préserver le commerce, sinon dans une intifada urbaine contre les policiers qui représentent l’ennemi. Dans ce contexte la loi est-elle inadaptée ? Non. Elle a su s’adapter avec pas moins de 70 révisions depuis 1945 au rythme parfois de trois ou quatre par an. Cet activisme législatif n’a pas été sans défauts, y compris chez ceux qui écrivent la loi, pour la lisibilité des dispositifs qui s’empilent les uns sur les autres. Désormais, il faut surtout dégager de nouveaux modes d’intervention éducatifs adaptés aux jeunes d’aujourd’hui. En vérité trop de jeunes sont sans perspectives d’avenir, en rupture scolaire, souvent nihilistes. Pour les tenants de l’ordre il n’y avait qu’une solution. Réagir vite pour punir fort. En vérité ceux-là ont moins le souci d’incarcérer que de mettre à l’écart. La nuance est subtile, mais de taille : à partir de 2002 ils préféreront donc les centres éducatifs fermés aux prisons. Au risque de créer la confusion. Ils ont fait des adeptes à gauche. Les mêmes, toujours entre 2002 et 2012, avaient comme credo de menacer un jeune d’une peine ferme pour le décourager de passer à l’acte ! Quelle méconnaissance des réalités sociologiques et de la psychologie des adolescents. Du scientisme ! C’était du Alain Peyrefitte des années 1975 dans le texte : l’individu choisit d’être délinquant, il fallait donc le dissuader de suivre cette mauvaise pente. On
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Rendre justice aux enfants

De 2002 à 2012 on a multiplié le coup de canif à l’ordonnance du 2 février 1945. On s’est défié des juges. Le summum étant atteint par le Conseil constitutionnel, composé à quelques nuances près de la même majorité politique, qui en juillet 2011 taxent les juges des enfants de partialité quand ils ont à juger une affaire qu’ils ont instruite. Depuis 70 ans la justice française porterait atteinte à l’un des droits humains fondamentaux !

fustige alors le jeune délinquant multi-réitérant en oubliant que ce sont justement les conditions de vie de ce jeune et la séquence de vie qui est la sienne qui expliquent ces nombreux passages à l’acte. Par définition un jeune délinquant multiplie les passages à l’acte. C’est bien à ses conditions de vie et à ses problèmes personnels qu’il faut s’attacher. Il faut ainsi réintroduire des hommes dans son univers auquel il puisse se colleter pour se construire, mais qui, dans le même temps, lui offre des références que le père souvent absent ne lui a pas données. Alors de 2002 à 2012 on a multiplié le coup de canif à l’ordonnance du 2  février 1945. On s’est défié des juges. Le summum étant atteint par le Conseil constitutionnel, composé à quelques nuances près de la même majorité politique, qui en juillet 2011 taxent les juges des enfants de partialité quand ils ont à juger une affaire qu’ils ont instruite. Depuis 70 ans la justice française porterait atteinte à l’un des droits humains fondamentaux  ! Pas moins que ça. En vérité, c’est bien la force de la justice des enfants que de connaître le jeune qui va être jugé. Et bien entendu d’être sans préjugé sur les faits pour lesquels il sera jugé. La loi Ciotti de décembre 2011 est un peu en retrait et peut permettre de sauver l’essentiel : elle vise le juge qui a signé l’ordonnance de renvoi devant le TE ; pas celui qui a instruit. À suivre. On a eu également le souci de forcer la main au juge en limitant sa capacité d’évaluation des situations. Le juge est contraint par la loi de renvoyer devant le

Le Dossier
tribunal un jeune qui, entre 16 et 18 ans, a commis un délit puni de 7 ans d’emprisonnement (par ex. : un vol avec violence en réunion) même si depuis ce jeune n’a plus rien fait. Aberrant. On a tenté de contourner le juge des enfants. 65 % des cas sont traités par le seul parquet. On n’a pas pu abaisser la majorité pénale à 16 ans comme on l’aurait souhaité, mais on l’a vidé de son contenu avec les peinesplancher, le tribunal correctionnel pour mineurs et surtout la facilitation du retrait de l’excuse atténuante de minorité qui veut qu’un jeune encoure une peine de moitié moindre que celle encourue par un majeur qui a commis des faits identiques. Objectif : combattre le (prétendu) laxisme judiciaire en traitant les grands ados comme des adultes. On veut juger vite pour juger fort et on en arrive à une justice à l’acte qui néglige la personnalité du jeune jugé. Conclusion  : il va falloir restaurer un droit pénal réellement spécifique qui s’attache à transformer la personne du jeune pour… protéger au mieux la société en évitant sa récidive. La garde de sceaux prépare une version moderne de l’ordonnance de 1945. Pour utile l’urgence est ailleurs. Il faut surtout restaurer le dispositif éducatif de la protection judiciaire de la jeunesse qui est en crise et sans crédit (voir le rapport du sénateur Jean-Pierre Michel, déc. 2013). Le pari est tenable. Dans le même temps, il faut mener une politique de lutte contre la primo-délinquance qui va bien au-delà de la vidéosurveillance et suppose une politique familiale, une politique

71 sociale, une politique d’intégration et la promotion de la citoyenneté active des jeunes.

Veiller à protéger les enfants
En 1958, on s’est aperçu que nombre d’enfants souffraient de carences éducatives qui pouvaient les conduire à la délinquance. Pourquoi attendre avant de leur venir en aide ? Il fallait en finir avec le délit prétexte à intervention judiciaire et éducative. En soutenant ou étayant les parents, parfois en amenant les enfants à prendre une certaine distance, on pourrait éviter le pire. On a confié au juge des enfants la procédure d’assistance éducative. Une vraie révolution - qu’est-ce que le danger ? Peut-on vivre à la marge sans mettre en danger ses enfants ? Comment recueillir l’adhésion des parents et des enfants  ? Que faire des enfants en fugue  ? etc., – mais ô combien valorisante. Les mêmes magistrats qui viendront en aide aux enfants n’hésiteront pas à le punir s’il entre en conflit avec la loi. Récemment encore, certains – le président Sarkozy – doutaient que cette double mission soit jouable  : le juge des enfants ne pourrait qu’être plein de compassion à l’égard du jeune délinquant qu’il a suivi depuis des années comme enfant en danger ! Pour autant ces deux missions de cadrage et de répression sont bien en vérité les deux faces de la démarche éducative que les parents exercent au quotidien. Le juge des enfants est le magistrat-central sur ce dispositif, mais là encore le parquet s’est fait toute sa place. Il est désormais très clairement le destinataire de tous les signalements adressés par l’Aide sociale à l’enfance au nom du président du Conseil général lui-même investi de la mission de protection de l’enfance. En cas d’urgence, exception de procédure notoire, le parquet dispose des mêmes pouvoirs que le juge des enfants, notamment celui de mettre à l’écart l’enfant en danger à charge de saisir le juge dans les 8 jours pour maintenir ou revenir sur cette décision. Au fil des années la tendance a bien été de saisir la justice de nombre – de trop  ? – de situations

En 1958, on s’est aperçu que nombre d’enfants souffraient de carences éducatives qui pouvaient les conduire à la délinquance. Pourquoi attendre avant de leur venir en aide ? Il fallait en finir avec le délit prétexte à intervention judiciaire et éducative. En soutenant ou étayant les parents, parfois en amenant les enfants à prendre une certaine distance, on pourrait éviter le pire. On a confié au juge des enfants la procédure d’assistance éducative.

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À y regarder de près, cette justice de l’enfance en danger peut dérouter. Le juge travaille avec le code civil, mais aussi à la conviction. Il doit aider parents et enfants à modifier leurs comportements pour s’effacer lui-même un jour. Il est le seul juge à pouvoir s’autosaisir ; il peut être saisi par un enfant alors même que la loi taxe cet enfant d’incapable juridique.

Rendre justice aux enfants

délicates rencontrées par les services sociaux. La loi du 5 mars 2007, avec le souci notamment de soulager la justice pour la consacrer à la délinquance des jeunes, a entendu clarifier les compétences du Conseil général et du tribunal pour enfants. En vérité, la frontière n’a pas été déplacée, mais mieux visualisée. Pour saisir la justice, il faut désormais que l’aide sociale ait touché ses limites. Le président du Conseil général est identifié comme en charge principale de la protection de l’enfance, la justice étant explicitement subsidiaire, ce qu’elle était déjà. Il recevra les informations préoccupantes sur les enfants en danger. Il vérifiera ce qui a déjà été fait et ce qui pourrait encore l’être pour le mettre en œuvre afin d’évaluer quand – le moins souvent possible – il aura à adresser un signalement à la justice. Pour ne pas s’exposer à une interpellation du procureur ou du juge sur ses lacunes, interpellation délicate sur le plan « politique », le conseil général va devoir accentuer son offre en faveur des familles en difficultés, notamment un accompagnement éducatif qui reste encore aujourd’hui largement perfectible. Le nombre d’interventions judiciaires devrait baisser. Force est de constater qu’il n’en est rien aujourd’hui. L’acuité de la crise contrebalancerait-elle les dispositions techniques ? À y regarder de près, cette justice de l’enfance en danger peut dérouter. Le juge travaille avec le code civil, mais aussi à la conviction. Il doit aider parents et enfants à modifier leurs comportements pour s’effacer lui-même un jour. Il est le seul juge à pouvoir s’autosaisir ; il peut être saisi par un enfant alors même que la loi taxe cet enfant d’incapable
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juridique. Il assure le service après-vente de ses décisions au sens où il peut très rapidement être amené à reprendre ce qu’il a pu décider si la situation s’est entre-temps modifiée. Il s’inscrit sur la durée. Cette justice qui intervient pour les familles les plus fragiles du pays, non seulement défend le droit fondamental de l’enfant d’être élevé dans des conditions stables et sereines, mais elle a pu également reconnaître des droits nouveaux. Dans les années 1975, elle a impulsé la possibilité pour les jeunes filles d’interrompre leur grossesse malgré l’opposition ou l’absence des parents. Dans l’avenir, il s’agit toujours de bien veiller à rester inscrit dans une procédure judiciaire avec le contradictoire, l’accès au dossier, la défense, le droit d’appel sans pour autant tomber dans un juridisme à l’anglo-saxonne qui consisterait à constater un danger et à déléguer à l’Aide sociale à l’enfance par un mandat global, donc avec tous les pouvoirs, le soin d’apporter les solutions concrètes aux problèmes rencontrés par un enfant. Le juge des enfants doit demeurer le pilote dans l’avion à condition de ne pas être les mains nues. Le cas des mineurs étrangers isolés illustre très bien le conflit qui peut exister entre l’État et les conseils généraux, en l’espèce un conflit négatif chacun voulant filer la patate chaude à l’autre. Ce conflit dure depuis 15 ans et chaque année 6  000 jeunes personnes se prétendant mineures, dont les deux tiers le sont effectivement, se présentent à nos frontières. L’impact sur les budgets locaux n’est pas négligeable  : souvent 15  %. Il a fallu attendre mai  2013 après l’âpre bataille menée à l’automne 2011 en Seine-SaintDenis à l’initiative du conseil général pour qu’un dispositif national soit adopté. L’État accepte enfin d’admettre ses responsabilités. Il mobilise – maladroitement certes – tous les conseils généraux. Mais ce dispositif traite plus des dossiers qu’il ne prend en charge des personnes. Il est perfectible. Conclusion  : notre dispositif judiciaire de protection de l’enfance fonctionne relativement bien à un détail près comme pour l’enfance délinquante : les juges sont très dépendants de moyens éducatifs mis à leur disposition. Ils sont souvent en manque et les

Le dossier
mesures ordonnées mettent souvent longtemps à se mettre en place y compris pour les enfants dits en danger.

73 procès. Elle avait le sentiment – souvent fondé – que la justice consacrait plus de temps à l’agresseur qu’à elle. Sa parole était souvent niée, à toute la moins minorée, fréquemment contestée quand on ne la traitait pas de menteuse. Deuxième défaut  : être un enfant et à ce titre peu crédible. L’enfant affabule et est victime de pression pour accuser quelqu’un. Il ne sait pas ce qu’il dit ! Il nous a fallu des années pour faire comprendre que la parole de l’enfance pouvait être crédible et qu’il dépendait des institutions (école, services sociaux, mais surtout police et justice) de créer les conditions pour libérer la parole des enfants et permettre le meilleur recueil de cette parole afin qu’elle soit la plus fiable possible. La loi du 17 juin 1998 dite loi Guigou a repris nombre des préconisations avancées au nom du réseau associatif. Nombre de services spécialisés de police ont été créés sous l’égide de la police et de la gendarmerie et de personnes majeures. Beaucoup reste à faire. Troisième défaut  : la victime est souvent de sexe féminin dans un monde misogyne. Il a fallu combattre ces à priori au risque de pousser le bouchon trop loin en tentant de faire dépendre la justice de la victime. Par exemple, pour une libération conditionnelle, s’il est important que l’agresseur n’aille pas s’installer à proximité de sa victime et d’informer la victime d’un projet de conditionnelle, elle ne doit pas se voir donner le pouvoir de paralyser les tentatives de réinsertion. Désormais, de plus en plus, c’est l’enfant, la personne de moins de 18 ans, et pas seulement le jeune enfant de 7 ans ou le préadolescent de 15 ans qui est spécialement protégé. Notre société a suivi deux angles d’attaque pour veiller à mieux rendre justice aux enfants victimes d’infractions pénales. 1. Un droit renforcé… Impossible ici d’entrer dans les détails1. Deux points essentiels. D’abord la minorité est souvent l’élément constitutif même de l’infraction. La loi en veillant à prendre en compte l’enfant dans sa personne et

Rendre justice aux enfants victimes
L’enfant comme tout un chacun est souvent victime d’infractions. Par exemple il peut être blessé dans un accident, se faire agresser et dépouiller dans la rue. Comme tout un chacun il doit se faire rendre justice. Mais plus que d’autres il est fragile. Spécialement il est important que l’enfant victime de violences sexuelles soit identifié clairement comme la victime et son agresseur comme le prédateur quand trop de pédophiles ont tendance à inverser la charge de la responsabilité en se présentant comme malades – et souvent ils le sont –, mais surtout comme victimes de la séduction de l’enfant ! Il n’est d’ailleurs pas rare que l’enfant violenté le soit par son propre frère. Il faut alors aux parents gérer à la fois l’agresseur et la victime. Position délicate s’il en est. L’enfant victime souffre d’un triple désavantage. Déjà, jusqu’à peu, au nom des fonctions régaliennes de l’État, la victime était réduite à la part congrue du procès. On lui extirpait son témoignage, puis le parquet prenait la relève au nom de la société. Avec ou sans avocat on lui demandait dans un langage juridique incompréhensible si elle demandait la compensation financière de son préjudice, notamment de sa souffrance. Elle bredouillait exaspérant peu ou prou le président d’audience. Elle attendait sur un banc, sans avoir une place attitrée, la fin du

Il nous a fallu des années pour faire comprendre que la parole de l’enfance pouvait être crédible et qu’il dépendait des institutions (école, services sociaux, mais surtout police et justice) de créer les conditions pour libérer la parole des enfants et permettre le meilleur recueil de cette parole afin qu’elle soit la plus fiable possible.

74 dans son environnement familial et social dessine et affine ainsi en creux une représentation de l’enfant qu’elle entend protéger. Il ne s’agit pas seulement de protéger des enfants de chair et de sang, mais déjà l’image de l’enfance. Ainsi sont pénalement répréhensibles des personnes qui conçoivent, détiennent ou diffusent des représentations pornographiques virtuelles de l’enfant. Ensuite la minorité est souvent une circonstance aggravante des délits ou crimes de droit commun. Par exemple il en coûte plus cher de violenter un enfant ou de l’agresser sexuellement. 2. …par des procédures spécifiques Pour rendre justice aux enfants il a fallu introduire certaines souplesses dans la procédure classique qui tiennent compte de la question particulière des enfants en général et de certains enfants en particulier. Ainsi les délits ou crimes commis à l’étranger généralement non punissables en France le deviennent s’ils ont été commis sur des enfants par des Français et même par des ressortissants étrangers résidant habituellement en France. On veut ainsi lutter contre le tourisme sexuel. On n‘exigera donc pas la plainte de la victime ou de ses

Rendre justice aux enfants

Pour rendre justice aux enfants il a fallu introduire certaines souplesses dans la procédure classique qui tiennent compte de la question particulière des enfants en général et de certains enfants en particulier. Ainsi les délits ou crimes commis à l’étranger généralement non punissables en France le deviennent s’ils ont été commis sur des enfants par des Français et même par des ressortissants étrangers résidant habituellement en France. On veut ainsi lutter contre le tourisme sexuel.

parents. Ainsi encore on a aménagé le droit à l’oubli quand les enfants sont victimes de façon à mieux lutter contre la récidive. Les fichiers de police sont  notamment très contraignants. Beaucoup d’efforts ont donc été accomplis sur les deux ou trois dernières décennies. Pour autant une réelle marge de progression subsiste encore. Nous rigolerons dans quelques années de nos pratiques actuelles. Nous avons décollé du néolithique. Au total dans ce rapport de l’enfant avec la justice nous n’avons pas à rougir, mais force est de constater que nous pouvons faire largement mieux. Si je devais jouer au professeur, je donnerais un 13 sur 20 et une mention « Continuez. Peut mieux faire ! » Pour cela il faut réunir trois conditions : – Créer un climat favorable aux droits de l’enfant. Ici on peut être inquiet du déclin enregistré depuis dix ans. Nous sommes loin la dynamique des années 1990. Saurons-nous inverser la tendance  ? Plus que jamais il faut libérer la parole des enfants et ouvrir nos oreilles. – Réunir des moyens. Cette justice sans moyens sociaux est démunie. Elle ne peut pas fonctionner qu’avec ses seuls codes. La période n’est pas à des budgets publics expansifs. La PJJ est sur le reculoir. L’ASE consacre 6,9  milliards d’euros, mais est aussi à la peine. – Informer. Ce dispositif est mal connu. On fonctionne ici sur des représentations souvent datées. Deux explications au moins. Déjà la difficulté à rendre compte des acteurs sociaux convaincus de faire le bien  : ils ne veulent pas expliquer ce qu’ils font et s’exposer aux regards critiques. Et puis tout simplement cette justice se rend souvent à huis clos, hors du regard de la presse qui pourrait en rendre compte. Nous disposons donc d’une marge de progrès incontestable pour réconcilier vraiment les enfants avec leur justice.

1. Jean-Pierre Rosenczveig, La justice et les enfants, Dalloz, 2013. LA REVUE SOCIAlIsTE N° 54 - 2E TrIMEsTrE 2014

Alain Christnacht
est président de la huitième sous-section de la Section du contentieux du Conseil d’État.

La justice administrative, garante de l’équilibre entre intérêts publics et droits des citoyens

omment un juge administratif peut-il juger l’administration  ? Le juge judiciaire a été exclu du contrôle du pouvoir exécutif après la Révolution française parce que le nouveau pouvoir politique se méfiait de ses incursions dans le champ politique, jugées fréquentes sous l’Ancien régime. Dans un premier temps, aucun juge ne pouvait trancher les litiges impliquant le pouvoir exécutif. Les ministres avaient le pouvoir de trancher les litiges concernant leurs services. C’était le « ministre-juge ». Puis le Conseil d’État a été créé, en 1799, à la fois pour conseiller le pouvoir dans l’élaboration des projets de loi et de décret et pour juger certains litiges impliquant l’administration. Mais les décisions du Conseil d’État en tant que juge n’étaient exécutoires que quand le Chef de l’État les avait signées. C’était la « justice retenue ». La loi du 24 mai 1972 a donné au Conseil d’État la «  justice déléguée  »  : «  le Conseil d’État statue

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souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives. ». Le Conseil d’État est aujourd’hui une juridiction suprême pleinement indépendante du pouvoir exécutif, comme l’impose, dans une démocratie, le principe de la séparation des pouvoirs. La justice administrative a un rôle-clé pour assurer le respect de l’État de droit par l’administration et ainsi garantir la protection des droits fondamentaux.

Le Conseil d’État est aujourd’hui une juridiction suprême pleinement indépendante du pouvoir exécutif, comme l’impose, dans une démocratie, le principe de la séparation des pouvoirs. La justice administrative a un rôle-clé pour assurer le respect de l’État de droit par l’administration et ainsi garantir la protection des droits fondamentaux.

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La justice administrative garante de l’équilibre entre intérêts publics et droits des citoyens

La juridiction administrative contrôle la légalité de tous les actes administratifs
Tous les litiges mettant en cause une personne publique ont vocation à être soumis à la juridiction administrative. Dès 1889, l’arrêt Cadot en pose le principe, affirmé par le commissaire du gouvernement en ces termes : « Partout où il existe une autorité ayant un pouvoir de décision propre pouvant prendre des décisions administratives exécutoires, un débat contentieux peut naître et le Conseil d’État peut en être saisi. ». Seuls lui échappent, des actes administratifs de peu d’importance, qui ne « font pas grief  », actes préparatoires d’une décision administrative ou mesures d’ordre intérieur, c’està-dire d’organisation interne de l’administration, et encore à la condition que ne soient pas en cause des libertés et des droits fondamentaux, comme ceux des détenus (13 novembre 2013, M. Puci et garde des Sceaux, ministre de la Justice) ainsi que, à l’opposé, les « actes de gouvernement ». Les actes de gouvernement ne sont pas les actes du gouvernement. Les décrets du Président de la République ou du Premier ministre, les actes réglementaires comme individuels pris par les membres du gouvernement peuvent être annulés parce qu’ils ne sont pas conformes à des normes supérieures. Les décisions sont nombreuses qui montrent l’indépendance de la juridiction administrative. La plus célèbre est sans doute la décision d’Assemblée

La hiérarchie des normes au regard desquelles est réalisé le contrôle de légalité a été étendue. Elle comprenait la Constitution, la loi et les actes réglementaires. La jurisprudence administrative les a complétés par les principes généraux du droit et les principes à valeur constitutionnelle et y a inclus les normes internationales.

Canal, Robin et Godot, du 19 octobre 1962, par laquelle le Conseil d’État a annulé, quelques jours avant le référendum sur l’élection du président de la République au suffrage universel, pour atteinte aux principes généraux du droit pénal, notamment par l’exclusion de toute voie de recours, une ordonnance du général de Gaulle, prise sur le fondement de la loi du 13 avril 1962 adoptée par référendum, qui créait une juridiction spéciale, laquelle avait condamné à mort l’un des requérants. Ne sont plus aujourd’hui des actes de gouvernement échappant à la compétence du juge administratif que les décisions du président de la République ou du gouvernement dans ses rapports avec le pouvoir législatif (par exemple décision de convoquer une session extraordinaire du Parlement), ou dans les rapports de la France avec des États étrangers (autorisation de survol d’avions militaires étrangers, signature des traités internationaux).

Le contrôle s’exerce au regard d’une hiérarchie des normes désormais complète
La hiérarchie des normes au regard desquelles est réalisé le contrôle de légalité a été étendue. Elle comprenait la Constitution, la loi et les actes réglementaires. La jurisprudence administrative les a complétés par les principes généraux du droit et les principes à valeur constitutionnelle et y a inclus les normes internationales. Ainsi, le principe d’égalité devant le service public s’impose-t-il, depuis l’arrêt

Les actes de gouvernement ne sont pas les actes du gouvernement. Les décrets du président de la République ou du Premier ministre, les actes réglementaires comme individuels pris par les membres du gouvernement peuvent être annulés parce qu’ils ne sont pas conformes à des normes supérieures.
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Le dossier
de Section du 9 mars 1951 Société des concerts du conservatoire à toute décision administrative, avec ses « variantes » : les principes d’égalité devant les charges publiques, devant l’impôt, des usagers du service public, des candidats à un concours ou des fonctionnaires appartenant à un même corps. Ont aussi été reconnus comme principes généraux du droit le droit de grève des agents publics (7 juillet 1950, Dehaene) ou celui de mener une vie familiale normale (8 décembre 1978, GISTI), directement issu du Préambule de la Constitution de 1946. A encore été reconnu comme «  principe général reconnu par les lois de la République  », donc à valeur constitutionnelle, celui de l’impossibilité d’accorder l’extradition lorsqu’elle est demandée dans un but politique, avec la conséquence que ce principe supérieur doit être pris en compte pour l’interprétation des conventions internationales (arrêt d’Assemblée du contentieux Koné, du 3 juillet 1996). Sont également des principes à valeur constitutionnelle, les principes du droit d’exercer un recours juridictionnel, des droits de la défense, d’égalité de traitement des personnes, d’inviolabilité du domicile ou d’indépendance des professeurs de l’enseignement supérieur (Association amicale des professeurs titulaires du muséum national d’histoire naturelle, 29 mai 1992). Le Conseil d’État a étendu la hiérarchie des normes au regard de laquelle il effectue son contrôle aux normes de droit international, qui se situent à un niveau supérieur à la loi, mais inférieures à la Constitution (arrêt d’Assemblée Sarran et Levacher et autres, 30  octobre 1998). Les traités internationaux ont été inclus dans le « bloc de légalité » (30  mai 1952, Dme Kirkwood) et, depuis l’arrêt d’Assemblée du 20 octobre 1989 Nicolo, les normes internationales (et européennes) sont supérieures à la loi, même si les lois leur sont postérieures. La loi n’échappe pas elle-même au contrôle de son respect des normes qui lui sont supérieures, norme internationale et norme constitutionnelle. Le Conseil d’État ne contrôle pas la conformité de la loi à la Constitution – c’est le rôle du Conseil constitutionnel  – mais, depuis que la loi organique du

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Le Conseil d’État assure directement le contrôle de la conformité de la loi aux normes internationales, qui lui sont supérieures. Il ne peut annuler la loi mais il peut en écarter l’application dans le litige si la loi apparaît « inconventionnelle », c’est-à-dire contraire à une règle du droit européen ou d’une convention internationale à laquelle la France est partie.

10  décembre 2009, applicable au 1er mars 2010, a créé la question prioritaire de constitutionnalité qui permet de contester, à l’occasion d’un litige, la conformité à la Constitution d’une loi déjà promulguée, et comme la Cour de cassation pour les litiges relevant des juridictions de l’ordre judiciaire, il « filtre » les demandes de question prioritaire de constitutionnalité en décidant de les transmettre au Conseil constitutionnel ou de ne pas les transmettre si elles ne lui semblent pas avoir un caractère sérieux. Le Conseil d’État assure, en revanche, directement le contrôle de la conformité de la loi aux normes internationales, qui lui sont supérieures. Il ne peut annuler la loi mais il peut en écarter l’application dans le litige si la loi apparaît « inconventionnelle  », c’est-à-dire contraire à une règle du droit européen ou d’une convention internationale à laquelle la France est partie. Sur ces bases, le Conseil d’État a étendu par sa jurisprudence la protection des droits fondamentaux dans de nombreux domaines. Le Conseil d’État a été ainsi conduit à assurer la protection des libertés d’association, de réunion ou de culte, ou de la presse. Sur la question des manifestations du culte sur la voie publique, il a ainsi jugé, dans le contexte sensible des années suivant la loi de séparation du 9  décembre 1905, qu’un maire ne pouvait interdire à des prêtres de suivre à pied en habit sacerdotal un convoi mortuaire alors que cette pratique était traditionnelle localement (19  février 1909, abbé Olivier), mais à admettre l’interdiction d’une manifestation religieuse alors

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La justice administrative garante de l’équilibre entre intérêts publics et droits des citoyens

qu’une manifestation semblable avait suscité des troubles dans une commune voisine (2 juillet 1947, Guiller). Dans le domaine de la liberté d’opinion, le Conseil d’État a, par l’arrêt d’Assemblée Barel du 28  mai 1954, annulé une décision refusant à un candidat à l’ENA de se présenter pour des motifs seulement liés à ses opinions politiques, tout en admettant ensuite qu’un refus puisse être légalement opposé à un candidat au concours d’inspecteur de police ayant participé à des manifestations publiques violentes (ministre de l’Intérieur c/Castellan, 27 janvier 1992). Pour l’exercice des libertés, des restrictions peuvent être apportées mais uniquement si elles sont nécessaires, pertinentes, proportionnées au but poursuivi et aux circonstances. Cela ne signifie pas qu’aucune restriction ne peut être apportée à l’exercice de ces libertés. Mais celles-ci doivent être adéquates ou pertinentes, nécessaires et strictement proportionnées au but poursuivi et aux circonstances de

l’espèce. Le juge s’attache ainsi à trouver le juste équilibre entre les exigences légitimes de la protection de l’ordre public ou d’autres intérêts généraux, d’une part, et l’exercice des libertés, d’autre part. L’évolution de la société a conduit le Conseil d’État à étendre son contrôle sur les décisions portant atteint aux droits des étrangers (mesures d’éloignement, droit à une vie familiale normale), compte tenu notamment des droits également reconnus par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Le Conseil d’État a aussi étendu son contrôle pour le respect des droits des détenus (mesures d’isolement, transferts trop fréquents d’établissement), jugeant par exemple que la responsabilité de l’État pouvait être engagée du fait du suicide d’un détenu ou d’une atteinte à ses biens. Beaucoup de chemin a été parcouru depuis l’émancipation du juge administratif de la tutelle du pouvoir exécutif, au XIXe siècle.

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William Bourdon
est avocat au Barreau de Paris.

Le rôle de l’avocat

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i l’avocat occupe toujours une place centrale et indispensable dans l’œuvre de justice, son image est aujourd’hui un peu troublée, la profession se trouvant d’une certaine façon au milieu du gué, écartelée entre ce que le législateur lui demande, notamment d’accepter des modes de résolutions des litiges susceptibles de la déposséder d’une partie de sa clientèle, et ce que l’ADN de son métier semble parfois commander, à savoir une certaine forme de protectionnisme que l’on pourrait hâtivement qualifier de corporatiste. Comme nous allons le voir, la place de l’avocat au sein de l’institution judiciaire ne cesse de s’élargir et en même temps de se réduire. Elle s’élargit parce que de nouveaux droits, et c’est heureux, ont été acquis de haute lutte. Ce sont eux, notamment, qui permettent depuis la loi du 14 avril 2011 à l’avocat d’être présent dès la première heure de garde-à-vue mais surtout, et c’est là que réside la nouveauté,

d’assister à l’audition de son client sans désemparer. C’est sous la pression conjuguée de notre profession et de la Cour européenne des droits de l’homme, avec un coup de pouce parfois de la Cour de cassation et du Conseil constitutionnel, que cette place essentielle pour la défense du suspect a été conquise. Reste un autre chantier qui se dessine, la possibilité d’avoir accès à l’intégralité du dossier du gardé à vue et, le cas échéant, de poser des questions de façon encadrée pendant le cours de l’audition. La Cour européenne des Droits de l’Homme y invite a priori notre législateur mais les résistances demeurent, on le sait, extrêmement fortes. Un équilibre est à trouver et, sans excès de naïveté ni de confiance, on peut penser que ces droits nouveaux seront, dans les prochaines années, consacrés. Ce n’est pas simplement dans le champ pénal que les avocats ont acquis de nouvelles prérogatives, la crise économique et sociale ayant suscité chez le justiciable une grande demande en matière de protection juridique. Tant la précarisation individuelle que la conflictualisation des rapports au sein

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Ces nouvelles prérogatives exigent de nouvelles compétences, de nouvelles disponibilités, de nouvelles expertises mais également, pour la défense des plus pauvres, ce qui manque en France : la mise en place d’un véritable service public de la défense.

Le rôle de l’avocat

de l’entreprise ont conduit de plus en plus d’avocats à intervenir en amont du litige, de façon préventive, en utilisant notamment, s’agissant des institutions représentatives du personnel, les nouveaux droits conférés aux comités d’entreprise depuis la Loi du 14 juin 2013. Ces nouvelles prérogatives exigent de nouvelles compétences, de nouvelles disponibilités, de nouvelles expertises mais également, pour la défense des plus pauvres, ce qui manque en France : la mise en place d’un véritable service public de la défense. D’aucuns y voient l’acceptation d’une défense à deux vitesses qui serait clivée entre d’un côté les avocats choisis, les « compétents », rémunérés par ceux qui en ont les moyens, et de l’autre, les avocats « par défaut » pour les plus impécunieux, rémunérés par les fonds publics. Nous ne le pensons pas, bien au contraire, mais il y va de la responsabilité de ceux qui se sont engagés à moderniser la justice de donner aux avocats les moyens appropriés pour se charger de défendre les plus pauvres, les sansressources, des moyens leur permettant précisément d’assumer les nouveaux droits sans lesquels la défense ne peut qu’être assurée partiellement. Cela suppose bien entendu, des augmentations substantielles du budget de l’aide juridictionnelle et son redéploiement. L’explosion de la paupérisation de notre pays l’exige. Par ailleurs, l’évolution du droit européen devrait conduire de plus en plus d’avocats à intervenir aux côtés de certains de leurs confrères par-delà les frontières nationales. Il faut voir là un mouvement qui, dépassant celui de l’internationalisation des grands cabinets d’affaires maintenant bien en place depuis plusieurs décennies, se traduit par la possibiLA REVUE SOCIAlIsTE N° 54 - 2E TrIMEsTrE 2014

lité concrète et effective, pour les avocats, de plaider aux côtés de leurs confrères allemands, espagnols, etc. par le truchement d’un interprète. Les législations locales permettent chacune, selon des modalités contrastées, cette intervention transnationale. J’ai moi-même plaidé, il y a quelques mois, devant la Cour d’appel de Prague laquelle devait statuer sur la demande d’extradition d’un ressortissant russe sollicitée par des juges moscovites, d’évidence inféodés au Kremlin. J’ai été étonné et heureusement surpris de la grande qualité d’écoute des magistrats praguois, dans leurs yeux et sur leurs sourires se préfigurait l’avocat européen. En miroir de l’élargissement, notamment géographique, du champ d’intervention de l’avocat, son rétrécissement est manifeste dans un certain nombre de domaines. La multiplication (souhaitable) des processus de médiation et de règlements alternatifs des litiges en est l’un des exemples, ceux-ci étant de nature à déposséder certains cabinets d’un courant d’affaires par la déjudiciarisation qu’ils provoquent. En effet, personne ne pourra discuter du fait que toute une gamme de petits litiges a vocation à trouver le chemin de l’apaisement dans le cadre d’une procédure discrète et dédramatisée. Sous réserve, évidemment, que les acteurs de ces procédures « douces » – conciliateurs, médiateurs…– disposent de la formation et, plus généralement, des compétences adaptées. Rien n’empêche d’ailleurs les avocats de suivre un cursus afin de pouvoir euxmêmes exercer des fonctions de médiation ou de conciliation, en parallèle de leur activité de conseil.

Personne ne pourra discuter du fait que toute une gamme de petits litiges a vocation à trouver le chemin de l’apaisement dans le cadre d’une procédure discrète et dédramatisée. Sous réserve, évidemment, que les acteurs de ces procédures « douces » – conciliateurs, médiateurs… – disposent de la formation et, plus généralement, des compétences adaptées.

Le Dossier
Autre témoin de l’infléchissement du champ d’intervention de l’avocat, le rapport présenté fin 2007 par Éric Woerth, alors ministre du Budget, rapport qui suggérait la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel et la possibilité de faire acter la séparation par un notaire. Face à la fronde des avocats qui craignaient de se trouver évincés de la procédure, le projet sera finalement enterré mais aujourd’hui encore, un rapport commandé par Christiane Taubira préconise de légaliser la possibilité, pour le justiciable, de divorcer par consentement mutuel sans l’intervention d’un juge, celui-ci étant substitué par un greffier. On comprend sur ce point les résistances de notre profession dont il serait caricatural d’affirmer qu’elles ne seraient que corporatistes. Il relève aussi de l’intérêt du justiciable d’être accompagné dans un processus qui, s’il était déjudiciarisé, ne serait pas pour autant forcément étranger à des logiques de domination et de chantage discret. L’avocat, de ce point de vue, reste un bouclier, un antidote, contre les logiques de manipulations qui affectent parfois les processus, en apparence tout à fait adoucis, de règlement des litiges opposant deux époux. Ultime réforme perçue comme une marque de défiance à l’égard des avocats, celle présenté par Benoît Hamon en mai dernier, définitivement adoptée le 13 février dernier et portant notamment sur la création d’une class action à la française. Celle-ci devrait permettre à des consommateurs s’estimant victimes des mêmes agissements illicites de la part d’une entreprise de se regrouper afin d’obtenir réparation de leur préjudice. Pourtant, le projet semble exclure purement et simplement les avocats de cette action, n’autorisant que les seules associations de consommateurs agréées à agir en justice. D’aucuns suggèrent que cette exclusion est inspirée par la peur de voir certains cabinets prélever, comme aux États-Unis, des pourcentages parfois excessifs sur les sommes allouées par les magistrats aux fins d’indemnisation des préjudices subis par les consommateurs. La profession d’avocat est donc à la croisée des chemins, elle veut défendre à tout prix son périmètre

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Les avocats ne cessent de protester régulièrement s’agissant des obligations de déclaration de soupçon qui leur sont imposées depuis la mise en œuvre de la directive du Parlement européen et du conseil du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme.

d’intervention et conserver le monopole de l’offre de droit. Pourtant, il existe bien des raisons valables et raisonnables d’accepter, quand il en va de l’intérêt de la justice et du justiciable, que certains processus de règlement des conflits puissent être mis en œuvre en dehors de la présence d’un avocat. Ceci doit se faire, bien entendu, dans la concertation et la transparence ainsi que dans le respect des principes fondamentaux qui doivent gouverner toute œuvre de justice. Leur crédibilité suppose bien entendu que soient pleinement respectés les principes déontologiques de notre profession. En filigrane bien entendu il y a la paupérisation croissante d’un certain nombre de nos confrères. La crise économique qui frappe notre profession comme bien d’autre conduit mécaniquement à autant de raidissements et de crispations à l’heure où, pourtant, il convient d’aller vers plus de modernisation. C’est une contradiction qui dépasse largement le champ de notre profession. Il en existe une autre qui attise les passions. Les avocats ne cessent de protester régulièrement s’agissant des obligations de déclaration de soupçon qui leur sont imposées depuis la mise en œuvre de la directive du Parlement européen et du conseil du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme. On le sait, l’un de nos confrères avait saisi sur ce point la Cour européenne des Droits de l’Homme. Celle-ci le 6 décembre 2012 a écarté le recours, rappelant que l’obligation de déclaration de soupçon poursuit un

82 but légitime de défense de l’ordre et de prévention des infractions pénales, et qu’elle était nécessaire pour atteindre le but fixé, soit la lutte contre le blanchiment des capitaux. On conviendra que le système mis en place en France n’est pas excessivement contraignant pour notre profession. En effet, les avocats ne sont contraints de procéder à une déclaration de soupçon à l’encontre de leur client que dans le cas où ils exercent une mission de défense ainsi que l’a rappelé la Cour européenne des Droits de l’Homme. En outre, il existe un filtre protecteur (trop selon certains)  : le secret professionnel. De fait, ces déclarations de soupçons ne peuvent être réalisées que par l’intermédiaire du Bâtonnier et ne sauraient en aucun cas être adressées directement à l’administration. En 2011 une seule déclaration de soupçon a été adressée par le Bâtonnier de l’ordre des avocats de Paris à TRACFIN, alors même que

Le rôle de l’avocat

L’avocat est aussi une métaphore de l’état de nos sociétés : la tyrannie de l’argent et de l’individualisme ainsi que le repli sur des stratégies individuelles ont progressivement écarté les avocats de l’espace public et du débat, ce qui est regrettable.

pendant la même période, les Notaires en avaient communiqué 1069, les banques 15 582, les huissiers 17. Les résistances sont là, qu’on le veuille ou non, et s’il faut admettre que la conciliation de la protection de la confidentialité et du secret professionnel avec les nouvelles obligations imposées par la loi européenne est délicate, notre profession continue néanmoins de souffrir auprès du public d’une image qui n’est pas toujours celle de l’excellence. Les raisons en sont multiples, mais elles tiennent aussi à cette conviction assez largement partagée d’une profession trop crispée sur ses prérogatives voire trop corporatiste dans la défense de ses intérêts. À ceci se rajoute le fait que l’avocat est aussi une métaphore de l’état de nos sociétés : la tyrannie de l’argent et de l’individualisme ainsi que le repli sur des stratégies individuelles ont progressivement écarté les avocats de l’espace public et du débat, ce qui est regrettable. Il y a donc, selon moi, un travail de reconquête, de redressement de notre image à entreprendre. Gageons que ceux qui, aujourd’hui, sont en responsabilité au sein du Barreau de Paris, de la Conseil national des barreaux et ailleurs sauront relever ce défi pour nous permettre de continuer à occuper cette place décisive et cruciale qui est la nôtre au sein de l’œuvre de justice.

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Dominique Raimbourg
est député, vice-président de la Commission des Lois.

Le contexte et les enjeux de la réforme pénale

L’

absolutisme royal s’est construit contre la justice et surtout contre la magistrature, comme l’illustrent les oppositions des parlements au roi. Les républiques qui se sont succédé dans notre pays ont poursuivi dans cette voie  : refus des juges professionnels sous la première République, épuration sous les troisième et quatrième, terme d’autorité judiciaire dans la Constitution de la cinquième préféré à celui de pouvoir (réservé aux pouvoirs exécutif et législatif), mise en place lente et incomplète du Conseil supérieur de la magistrature chargé de garantir l’indépendance des magistrats. Ce désamour a conduit à ce que la justice soit sous dotée, sous administrée, et sous gérée depuis des décennies. Ce service public mal aimé ne pouvait pas traiter la production policière. En conséquence, les procureurs et leurs services classaient sans suite près de la moitié des dossiers qui leur étaient adressés

par les services de police et de gendarmerie. Puis à partir des années 1980, des exigences de productivité sont venues peser sur la justice pénale.

L’irruption d’exigence de productivité
Tout d’abord, la politique de prévention de la délinquance puis la politique de la ville ont conduit les procureurs et leurs substituts à travailler avec des maires et leurs adjoints, en présence de policiers, de services sociaux et donc à rendre compte de leur travail et à négocier certaines de leurs orientations de poursuite. Ensuite les parquets (c’est-à-dire les procureurs, leurs substituts et leurs services) ont mis en place des permanences téléphoniques pour répondre aux officiers de police judiciaire et décider des suites données aux arrestations et aux enquêtes. La pression téléphonique a rendu plus difficile de « jeter au panier » les dossiers transmis par la police. Enfin, à la fin des années 1990 a été mis

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À la fin des années 1990 a été mis en place un nouvel indicateur, le taux de réponse pénale, c’est-à-dire le pourcentage de dossiers policiers auxquels les procureurs et leurs substituts donnaient une suite. Pour augmenter ce taux et traiter le plus possible de dossiers transmis par les policiers et les gendarmes, les procureurs ont eu recours aux poursuites alternatives.

Le contexte et les enjeux de la réforme pénale

en place un nouvel indicateur, le taux de réponse pénale, c’est-à-dire le pourcentage de dossiers policiers auxquels les procureurs et leurs substituts donnaient une suite. Pour augmenter ce taux et traiter le plus possible de dossiers transmis par les policiers et les gendarmes, les procureurs ont eu recours aux poursuites alternatives, c’est-à-dire à des mesures autres que les poursuites pénales classiques devant un tribunal. Cela va du rappel à la loi effectué par un officier de police ou par un délégué du Procureur à la médiation en passant par la composition pénale (amende proposée et acceptée par le délinquant, sans jugement). Le taux de réponse pénale frôle ainsi les 90 %. Mais pour atteindre un tel taux, la machine pénale est en surchauffe permanente. L’articulation police, justice, pénitentiaire se fait mal. La justice juge souvent à contretemps, exécute avec lenteur et reste incomprise de nos concitoyens.

Les chiffres essentiels
En 2010 la police et la gendarmerie ont transmis à la justice 4  502  364 dossiers. Sur ces dossiers 1  402  671 pouvaient faire l’objet de poursuites car les enquêteurs avaient identifié un suspect. La même année les cours d’assises prononçaient des condamnations pour 2  706 crimes, les tribunaux correctionnels pour 650  699 délits dont près de 120 000 peines fermes en totalité ou en partie. Plus de 500  000 dossiers faisaient l’objet de mesures
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alternatives (rappel à la loi, médiation, médiation-réparation, etc.). En 2010 toujours, 82  725 condamnés sont entrés dans une des 189 prisons de notre pays. Ils ont alors pu croiser les 81  839 détenus qui en sortaient, leur peine exécutée ou aménagée. Le 1er mars 2012, 66 447 détenus se partageaient les 57 213 places de l’administration pénitentiaire, soit une surpopulation de l’ordre de 117 %. Cependant ce chiffre ne donne pas la mesure de la surpopulation. En effet l’administration pénitentiaire a décidé de garantir aux détenus condamnés à des peines de moyenne ou longue durée et affectés dans les centres pénitentiaires ou dans les maisons centrales des conditions de détention ordinaire, sans surpopulation. Celle-ci est donc concentrée uniquement dans les maisons d’arrêt qui détiennent les prévenus en attente de jugement et les condamnés à de courtes peines (normalement deux ans d’emprisonnement, en pratique plus en raison notamment des délais d’attente pour intégrer un centre pénitentiaire ou une maison centrale). On aboutit ainsi à des taux de surpopulation qui dépassent parfois les 200 %. C’est notamment le cas des deux maisons d’arrêt de Vendée, à la Roche-sur-Yon et Fontenay-le-Comte. C’est aussi le cas des établissements pénitentiaires d’outre mer, notamment celui de Nouméa en Nouvelle-Calédonie. Pour compléter cette rapide présentation chiffrée, il faut se souvenir que, le 1er janvier 2001 il y avait 47  837 détenus soit un taux de détention de 75,6 détenus pour 100  000 habitants. Le 1er janvier 2011, il y avait 60  544 personnes détenues soient un taux de détention de 93,1 détenus 100  000 habitants et que au 1er mars 2012 il y avait 66 447 détenus soient un taux qui dépasse désormais les 100 pour 100  000 habitants. Ce taux nous place dans la moyenne basse des pays européens, largement au-dessus des pays scandinaves qui oscillent entre 60 et 70/100  000, au niveau de l’Allemagne qui est passé de près de 98/100 000 à 92/100 000, et bien en dessous de la Grande Bretagne qui oscille autour de 150/100  000. Cette considérable augmentation du nombre de détenus est le résultat

Le dossier
de dix années de politique de droite qui a pensé pouvoir rassurer en étant plus sévère. Cette politique n’a pas fonctionné. 63  % des sortants de prison sont recondamnés dans les 5 ans de leur sortie. Ceci peut s’expliquer par le fait que près de 80 % des incarcérés sortent de prison sans aucun suivi. Enfin, il faut savoir que les presque 5  000 personnes qui travaillent dans les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), doivent suivre, bon an, mal an les quelques 68 000 détenus, les quelques 10 000 personnes sous bracelets et en moyenne 175  000 personnes qui font l’objet d’une condamnation en milieu ouvert

85 porter notre parc pénitentiaire à 63  500 places. La polémique consistant à dire que nous sommes contre la prison est donc aussi vaine que stupide. Mais l’objectif et le propos de la réforme pénale sont ailleurs.

Les objectifs de la réforme
Deux objectifs  : individualiser les peines et lutter contre les sorties sèches, c’est-à-dire contre les sorties de prison sans suivi ni contrôle. L’individualisation des peines

Les places de prison
En mars  2012, à deux mois de l’élection présidentielle, l’ancien président de la République a fait voter une loi de programmation pour porter le nombre de places de prison de 58  000 à 80  000. Il n’y avait aucun argent pour payer ces constructions. L’astuce consistait à faire appel à des promoteurs privés chargés de construire puis de gérer pendant quelques décennies ces prisons moyennant un loyer annuel, pour un coût total de plus de 3 milliards d’euros, soit l’équivalent d’une année de budget de l’administration pénitentiaire (fonctionnement plus investissement). Ce coût était exorbitant et ce programme déraisonnable. Dès l’arrivée de la gauche au pouvoir, nous l’avons annulé. L’engagement est de construire 5  500 places pour

Cette considérable augmentation du nombre de détenus est le résultat de dix années de politique de droite qui a pensé pouvoir rassurer en étant plus sévère. Cette politique n’a pas fonctionné. 63 % des sortants de prison sont recondamnés dans les 5 ans de leur sortie. Ceci peut s’expliquer par le fait que près de 80 % des incarcérés sortent de prison sans aucun suivi.

Cela vise à adapter la peine à la personnalité du condamné. Sont supprimées en conséquence toutes les mesures automatiques.  Cela concerne tout d’abord les peines planchers qui prévoient des peines minimales pour les récidivistes. Elles sont inefficaces car la notion de récidive ne permet pas de fonder une politique pénale. En effet, en matière correctionnelle, les récidivistes sont les délinquants qui commettent le même délit après avoir été condamnés. Ainsi, un voleur condamné pour vol, ne sera pas récidiviste s’il se lance ensuite dans le trafic de stupéfiant (même si le tribunal module la peine en fonction des condamnations passées qui sont un des éléments de personnalité). Les peines planchers ne permettent donc pas de punir plus les multidélinquants à la délinquance diverse. Par ailleurs pour qu’un tribunal constate l’état de récidive d’un prévenu qui comparait devant lui, il faut qu’une première condamnation soit inscrite à son casier judiciaire. Or le délai qui s’écoule entre la commission d’une infraction et la condamnation dépend beaucoup de la procédure choisie par le Procureur pour le poursuivre. Ce délai peut être de quelques semaines en cas de procédure d’urgence (comparution immédiate), de quelques mois en cas de convocation simple devant le tribunal correctionnel et de quelques années en cas d’ouverture d’une information confiée à un juge d’instruction. Les récidivistes ne correspondent donc pas forcément à

86 la délinquance la plus nocive. La révocation automatique d’un sursis simple est aussi abrogée. Le sursis consiste à prononcer une peine qui ne sera mise à exécution que sous certaines conditions. Le sursis simple est révoqué si une nouvelle condamnation intervient dans le délai de cinq ans, sauf avis contraire du juge qui prononce la deuxième condamnation. Or la justice peut être lente à transcrire une condamnation sur le casier judiciaire du condamné. En cas de nouvelle condamnation, le juge peut révoquer un sursis sans le savoir et donc sans le vouloir. Ce mécanisme est trop brutal. Il est donc supprimé. La lutte contre les sorties sèches Pour la première fois depuis longtemps, un projet de loi s’intéresse à la sortie de prison. A deux-tiers de peine, le juge d’application des peines devra examiner le cas de chaque détenu et vérifier s’il n’est pas possible de lui faire exécuter sa peine à l’extérieur sous forme de surveillance renforcée quel que soit le mode retenu  : bracelet électronique, semi-liberté, chantier extérieur, libération conditionnelle… Les mesures nouvelles 1. La césure du procès pénal Le juge a la possibilité de déclarer le prévenu coupable, d’indemniser l’éventuelle victime et de renvoyer le prononcé de la peine à une audience ultérieure. Il ordonne alors une enquête sur la personnalité du désormais coupable afin d’adapter

Le contexte et les enjeux de la réforme pénale

la peine qui sera prononcée lors d’une seconde audience. 2. La contrainte pénale C’est une nouvelle sanction qui s’ajoute à l’arsenal déjà existant. Le tribunal qui condamne prononce une contrainte d’une durée maximale de 5 ans. Pendant cette durée, le condamné est suivi par un juge d’application des peines qui lui impose des obligations dont l’exécution est vérifiée régulièrement. En cas d’inexécution, il peut renforcer ces obligations et en cas de mauvaise volonté manifeste, il peut saisir un juge délégué pour prononcer une incarcération d’une durée maximale égale à la moitié de la durée de la contrainte. 3. Les victimes Aucune mesure d’exécution de la peine ne pourra être prise si elle porte atteinte aux intérêts de la victime qui devra être consultée.

Les moyens
Des moyens seront mis en œuvre pour appliquer cette réforme. En sus des 63 postes de conseillers d’insertion et de probation créés cette année, 1 000 le seront dans les deux ans. Les systèmes informatiques de la justice seront harmonisés avec ceux de la gendarmerie dans le courant de l’année 2013 et ceux de la police en 2014. Les quatre services statistiques du ministère de la justice seront fusionnés en un seul pour permettre une meilleure connaissance des phénomènes.  Un observatoire de la récidive (au sens large de réitération) sera créé. Un comité national de l’exécution des peines chargé de formuler des recommandations, notamment sur l’architecture, l’implantation des prisons, sera également constitué. Enfin, et c’est peut-être le plus important car le plus opérationnel à terme, la réforme a prévu le cadre juridique permettant à la police et à la gendarmerie de contrôler le respect des oblations mises à la charge des condamnés, qu’ils soient sortants de prison ou condamnés en milieu ouvert.

Pour la première fois depuis longtemps, un projet de loi s’intéresse à la sortie de prison. A deux-tiers de peine, le juge d’application des peines devra examiner le cas de chaque détenu et vérifier s’il n’est pas possible de lui faire exécuter sa peine à l’extérieur sous forme de surveillance renforcée quel que soit le mode retenu.
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Le dossier Les questions ouvertes
Il reste à trouver le dispositif permettant d’associer la police et la gendarmerie au contrôle des obligations, au-delà du cadre juridique indiqué ci-dessus. Il faut également régler la question du vocabulaire qui fait se confondre récidive et réitération.  Enfin, dans ce domaine si chargé émotionnellement, où la droite a exploité les faits divers criminels jusqu’à l’écœurement, il faut trouver le discours politique qui porte cette réforme. Nos concitoyens ne croient pas à

87 l’institution judiciaire. Ils ont en partie raison. Elle est très peu efficace contre la petite délinquance répétitive qui pourrit la vie de certains quartiers. Surtout, son fonctionnement est incompréhensible, elle condamne tard et mal. Et enfin son fonctionnement est invisible. Il nous faut démontrer que cette réforme est la seule efficace possible. Un contrôle sérieux peut prendre la place d’une partie de l’emprisonnement qui est aujourd’hui la seule peine visible. C’est seulement alors que nous pourrons commencer à doter notre pays d’un service public à même de juguler les délinquances et de rassurer nos concitoyens.

Pierre Joxe
a été ministre de l’Intérieur (1984-1986 et 1988-1991) et ministre de la Défense (1991-1993), ainsi que président de la Cour des comptes (1993-2001). Il vient de publier Soif de justice. Au secours des juridictions sociales, Fayard, 2014.

« Alors je suis monté vers mon malheur »

A

vocat au Barreau de Paris depuis 2010, Pierre Joxe s’est consacré au droit des mineurs. Sa «  fréquentation  » des tribunaux pour enfants lui a fait rencontrer des mères de jeunes prévenus, le plus souvent isolées et en situation de détresse sociale et morale. C’est en écoutant leur récit qu’il a décidé d’écrire un livre sur les juridictions sociales – prud’hommes, tribunaux du contentieux de l’incapacité, commissions départementales d’aide sociale, etc. –, ce qu’il appelle la « justice des pauvres ». Pierre Joxe a eu la gentillesse de nous autoriser à reproduire des extraits de son ouvrage Soif de Justice (Fayard, 2014). Nous avons choisi le chapitre où il relate le drame vécu par un grutier handicapé à la suite d’un accident sur son lieu de travail. Chalon-sur-Saône : « Alors je suis monté vers mon malheur » Il y a quarante ans que cette phrase d’un grutier mutilé hante ma mémoire. J’étais alors le jeune

député d’une ville ouvrière : Chalon-sur-Saône. Cet homme de trente ans était devenu unijambiste à la suite d’un accident  : la chute de sa grue fracassée au sol par une tempête imprévue. Un « accident du travail  » ? Il était venu me voir dans ma permanence près de la mairie, en sortant de l’ANPE, l’Agence nationale pour l’emploi, alors de création récente – aujourd’hui fusionnée avec les ASSEDIC en Pôle Emploi. La France voyait alors monter le chômage sans se douter de ce qui se préparait. Ce grutier, bien que mutilé, voulait travailler. Je n’étais pas capable de jauger ses aptitudes et n’avais rien à lui offrir, sinon peut-être de l’écouter, et il me parla sans relâche pendant plus d’une heure. Sa situation était d’autant plus critique que l’employeur le poursuivait en justice, lui reprochant une grave faute professionnelle : n’avoir pas mis en girouette sa grue à tour sur le chantier, à la pause de la mi-journée. « En girouette », le mouvement de rotation de la grue est libéré, ce qui permet à la partie tournante, en haut du pylône, de s’orienter en ne présentant qu’une surface minimale au vent, comme font les

90 girouettes1… L’affaire n’était pas tranchée. Les expertises contradictoires se succédaient. Le grutier jurait l’avoir prise, cette mesure de sécurité habituelle, obligatoire et banale. Mais, quand il était revenu sur le chantier, un vent violent faisait osciller dangereusement sa machine, mal orientée et offrant prise aux rafales. Du monde s’attroupait. La police était déjà là. On avait appelé les pompiers. Deux petits pavillons menacés, sous le vent, avaient été évacués par leurs occupants. Chaque oscillation plus forte faisait crier les spectateurs. L’homme courut vers sa grue Potain haute de 30 mètres… Dans sa narration hachée, il me dit cette phrase, les larmes aux yeux  : « alors, je suis monté vers mon malheur… » Il commença à gravir sa grue à tour, malgré les appels et les injonctions. On lui criait : « Arrêtez ! Descendez !… » Il allait parvenir à la cabine, espérant débloquer le mécanisme, libérer la girouette, mais une rafale plus violente renversa la machine et le jeta au sol, broyant sa jambe et le blessant aux bras et à la tête. Hospitalisé, soigné, amputé mais guéri, il dut affronter plusieurs enquêtes. Était-il juridiquement responsable  ? Pénalement coupable  ? Indemnisable ? Pensionnable ? Quelle était la qualification légale de son accident2 ? Il était seul et harcelé. Sa compagne l’avait quitté. Il voulait travailler, mais sa condition physique, sa situation juridique et son état psychologique ne lui était guère favorable. L’ANPE l’avait poliment éconduit. Le hasard fait que j’ai pu l’aider à trouver un emploi de magasinier dans une entreprise locale dont le patron était lui-même handicapé. J’appris son suicide un an plus tard. Il n’avait pas supporté longtemps son déclassement professionnel, sa perte de prestige, son emploi confiné dans un hangar, sa vie de malheur. Fréquentant aujourd’hui assidûment les juridictions sociales, j’observe que le contentieux de l’incapacité est le plus douloureux. Qu’il entende un homme mutilé à la suite d’un accident du travail ou une mère présentant un petit
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« Alors je suis monté vers mon malheur »

Mais le travailleur mutilé, la mère du handicapé, le vieillard impotent, le malade chronique invalide, sont tous en situation d’infériorité ontologique et savent déjà – ou apprendront bientôt – que leur subjective souffrance va être confrontée à l’objective science des « barèmes » et des « nomenclatures » légales.

enfant handicapé, le tribunal spécialisé qui en est aujourd’hui chargé – le tribunal du contentieux de l’incapacité – est toujours le théâtre d’une détresse profonde, à laquelle tentent de répondre le plus humainement possible un magistrat et ses deux assesseurs – avant de passer à l’affaire suivante. Ils perçoivent souvent l’expression d’une amère et lourde colère, car leur mission est presque impossible. Faute de pouvoir réparer l’irréparable, ils doivent alléger l’insupportable, compenser, indemniser… Mais le travailleur mutilé, la mère du handicapé, le vieillard impotent, le malade chronique invalide, sont tous en situation d’infériorité ontologique et savent déjà – ou apprendront bientôt – que leur subjective souffrance va être confrontée à l’objective science des « barèmes » et des « nomenclatures » légales. Elle va être estimée à l’aune de 50 % ou 80  %, ou augmentée d’un symbolique 5  %, ou encore révisée après audition de l’expert médical, un docteur en médecine qui n’est pas là pour soigner, mais pour diagnostiquer l’incurable et estimer l’indemnisation légitime. Ce tribunal créé il y a vingt ans à peine, a constitué un grand progrès dans la prise en compte des droits des victimes d’accidents du travail. Il a ouvert une voie de recours contre certaines décisions administratives jugées injustes. Longtemps, ces victimes pouvaient être livrées à elles-mêmes, comme abandonnées – non pas sans droit, mais sans accès au droit, titulaires de droits purement théoriques et non reconnus ou âprement contestés en justice. Les militants devenus juristes bénévoles, les

Le dossier
responsables locaux de la Fédération nationale des accidentés du travail et des handicapés, ceux qui viennent les assister en justice devant les TCI, les TASS, ou les Prud’hommes, sont souvent des accidentés eux-mêmes qui connaissent – ou qui ont connu et qui ont surmonté – ce désarroi mortel. Mais les hommes et les femmes que l’on peut rencontrer dans les audiences des juridictions sociales ont souvent un regard étrange en écoutant le langage du droit… Ils ne savent pas toujours qu’espérer, ni même que demander. Le droit est si complexe, leurs droits sont si aléatoires, les critères de décision si confus, évolutifs, contingents, que les magistrats professionnels eux-mêmes, comme leurs assesseurs spécialisés, ne savent pas toujours à quel saint se vouer. Ici tel tribunal juge ainsi, mais ailleurs c’est différent. La cour d’appel de Poitiers dit… le contraire de la cour d’Aix. On attend un arrêt de la Cour de cassation. On dit qu’un revirement se prépare. Telle Caisse primaire d’assurance-maladie de tel ressort applique telle règle de telle manière  ; telle circulaire est en contradiction avec une autre… À l’incertitude du droit s’ajoute l’appréciation des experts, souvent très dévoués, toujours mal payés – et tardivement, ce qui ne facilite pas leur recrutement. On ne peut pourtant pas se passer d’experts. Le juge n’est pas médecin. Le médecin n’est pas juge. Mais où s’arrête le dire d’expert, où commence le délibéré ? Quelle égalité sans contre-expertise ? Quelle égalité encore, sans assistance d’un avocat, face aux représentants de la Caisse ? Quels recours ? Quels pourvois ?

91 Depuis quarante ans, depuis cette affaire, en 1981, 1987, 1991, 2002, plusieurs lois ont amélioré progressivement la situation des victimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles, facilité leur réinsertion et renforcé les mesures de prévention, mais la diminution lente et continue des services chargés de veiller à l’application du droit social affaiblit et parfois anéantit l’efficacité de ces lois. C’est l’un des problèmes principaux du droit social : de même que la loi de 1843 contre le travail des enfants n’a été d’aucun effet pendant un demisiècle, faute d’une inspection du travail efficace, de même la loi qui impose des délais brefs à la justice sociale est de nul effet quand le manque de personnel conduit un conseil de prud’hommes à juger en deux ans ce qu’il devrait expédier dans le mois, d’après la loi.

C’est l’un des problèmes principaux du droit social : de même que la loi de 1843 contre le travail des enfants n’a été d’aucun effet pendant un demi-siècle, faute d’une inspection du travail efficace, de même la loi qui impose des délais brefs à la justice sociale est de nul effet quand le manque de personnel conduit un conseil de prud’hommes à juger en deux ans ce qu’il devrait expédier dans le mois, d’après la loi.

1. Voir Dimitri Voisin, Etude des effets du vent sur les grues à tour, thèse soutenue en 2003 à l’Ecole des mines de Nantes, financée par les Grues Potain après les tempêtes de 1999. 2. Code la sécurité sociale, article L. 411-1 : « Est considéré comme accident du travail, quelle qu’en soit la cause, l’accident survenu par le fait ou à l’occasion du travail à toute personne salariée ou travaillant, à quelque titre ou en quelque lieu que ce soit, pour un ou plusieurs employeurs ou chefs d’entreprise. »

André Vallini
est sénateur de l’Isère.

N’oublions pas la justice des oubliés !

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endant sa campagne présidentielle, François Hollande avait identifié un point aveugle dans la justice en France  : la justice sociale. Qu’est-elle au fond  ? C’est la justice qui n’intéresse personne  ! Sauf ceux qui sont concernés. Et ils sont nombreux  : près de 250  000 personnes par an. Ils y recourent souvent dans des situations poignantes. Leurs vies quotidiennes dépendent de décisions des tribunaux de l’incapacité, des tribunaux aux affaires de la sécurité sociale, de la commission départementale d’aide sociale, de tribunaux administratifs parfois, ou encore des conseils de prud’hommes. Ce sont près de 500  000 décisions par an qui sont rendues, chiffre presque identique à celui de la justice pénale qui accapare pourtant la réflexion en matière de justice. Cette « justice sociale » retient peu l’attention des médias car les contentieux dont elle traite touchent les milieux populaires, concernent de petites

sommes et portent sur des causes hétérogènes (aide sociale, prestation aux handicapés, pension d’invalidité, etc.). La justice sociale est la justice des «  invisibles  » remis enfin à l’honneur par Pierre Rosanvallon dans son ouvrage Le parlement des invisibles. Les socialistes ont vocation à placer ces justiciables au centre de leurs préoccupations. Pierre Joxe explique avec beaucoup d’humanité le tragique de certaines situations dans son dernier livre, Soif de justice. Au secours des juridictions sociales. Les tribunaux du contentieux des incapacités sont le « théâtre d’une détresse profonde » où les milieux populaires sont confrontés tout à la fois au malheur physique et aux déboires financiers. Ils sont abandonnés à leur sort pour des questions aussi importantes que le remplacement de la prothèse d’un membre ou la suppression d’une allocation compensatrice pour aide d’une tierce personne sans laquelle ils ne peuvent pas vivre. Cette justice sociale a besoin de réformes et l’action du gouvernement doit résolument prendre enfin le cap tracé par le discours du candidat Hollande, le 6 février 2012, au théâtre Déjazet, pour améliorer

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Toute la difficulté vient de ce que les allocations, les aides et les prestations sociales instituées par l’État providence relèvent de régimes juridiques hétérogènes. En conséquence, les juridictions sont organisées en dépit du bon sens et sans tenir compte des besoins des usagers, souvent trop modestes pour se plaindre.

N’oublions pas la justice des oubliés !

« … cette justice des oubliés, des humbles, des accidentés de la vie, cette justice du travail, de l’aide sociale, du handicap, des pensions, des allocations familiales – qui concerne chaque année environ 250 000 personnes ». La justice des oubliés ne doit pas être l’oubliée de la justice.

Une justice éclatée, complexe et d’accès difficile
Le constat est connu. Il est lucidement résumé par le discours du théâtre Déjazet  : « Ce qui affaiblit cette justice-là, c’est sa complexité, c’est son émiettement ». En effet, dans le champ social, les plus faibles de nos concitoyens buttent sur plusieurs obstacles pour exercer leurs droits. Toute la difficulté vient de ce que les allocations, les aides et les prestations sociales instituées par l’État providence relèvent de régimes juridiques hétérogènes. En conséquence, les juridictions sont organisées en dépit du bon sens et sans tenir compte des besoins des usagers, souvent trop modestes pour se plaindre. Les contentieux sont éclatés  : au sein de l’ordre administratif, ils sont répartis entre des juridictions de droit commun et des juridictions spécialisées. Ainsi, on compte pas moins de cinq juridictions principales pour le contentieux social : les 209 conseils de prud’hommes, les 115 tribunaux des affaires de la sécurité sociale, les 21 tribunaux du contentieux de l’incapacité, les 102 commissions départementales d’aide sociale et les 42 tribunaux administratifs compétents pour certaines affaires.
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Facteur aggravant, le justiciable a toutes les peines du monde à trouver la juridiction compétente car les décisions d’un même organisme de sécurité sociale relèvent de plusieurs juges, bien différents. L’accès à la justice sociale s’en trouve profondément entravé. Et quand il faut faire appel, c’est encore plus compliqué. Ce labyrinthe procédural met en jeu l’exercice du droit à un procès équitable. En effet, les juridictions sociales françaises ne sont pas au niveau des exigences de la Convention européenne des droits de l’homme. Pis  : le Conseil constitutionnel a établi, le 25 mars 2011, que la composition des commissions départementales des aides sociales n’était pas conforme à la Constitution. Et le rapport Marshall dans le cadre de la justice du XXIe siècle a commencé à esquisser des pistes de solutions. Il est grand temps que les juridictions sociales et leurs procédures soient organisées en fonction des besoins des usagers et non plus en fonction des divisions héritées des soubresauts de l’histoire. Une réforme est urgente pour rapprocher enfin la justice sociale, son fonctionnement et son organisation des attentes et des besoins des justiciables. Ce serait l’honneur de la gauche que d’y parvenir.

Unifier les juridictions sociales au service des justiciables
La crise sociale et économique prolongée met depuis plusieurs années à rude épreuve nos concitoyens les

La crise sociale et économique prolongée met depuis plusieurs années à rude épreuve nos concitoyens les plus modestes. Pour nombre d’entre eux, la résolution des contentieux sociaux est devenue d’autant plus vitale que leurs conditions de vie dépendent en grande partie de revenus de remplacement. Le chantier de cette réforme sera long. Il ne peut donc plus attendre !

Le Dossier
plus modestes. Pour nombre d’entre eux, la résolution des contentieux sociaux est devenue d’autant plus vitale que leurs conditions de vie dépendent en grande partie de revenus de remplacement. Le chantier de cette réforme sera long. Il ne peut donc plus attendre ! Le projet de transformation est parvenu au stade de maturité suffisant car l’objectif a été clairement exposé par le candidat devenu Président  : « unifier la justice en matière sociale ». Il se décline en mesures concrètes  : « … mettre de la cohérence en regroupant tous ces contentieux en une seule juridiction. J’imagine déjà le trouble que cette annonce peut provoquer  ! Rassembler des tribunaux, faire en sorte qu’il y ait une procédure simplifiée, des décisions plus rapides… : c’est la condition pour que nos concitoyens – je l’ai dit, souvent les plus modestes – puissent s’y retrouver dans les dédales du droit ». Le paradoxe est aussi éclatant que douloureux pour la gauche. Les dysfonctionnements sont connus. Les solutions pour y remédier sont claires. La réforme est prête. Trois grands axes doivent la guider. Le premier et principal axe de réforme serait de regrouper les contentieux sociaux au sein d’une juridiction unique, rattachée à l’ordre administratif résolvant les contentieux aujourd’hui traités séparément, à l’exception de ceux relevant du conseil de prud’hommes qui resteraient dans l’ordre judiciaire. Il n’y aurait plus que le conseil de prud’hommes pour statuer sur les litiges du travail et le tribunal social pour trancher les contentieux sociaux. Cela constituerait une simplification décisive. L’unification de la justice sociale faciliterait le parcours des usagers, accélérerait le traitement des litiges et dissiperait le « dédale du droit ». La création d’un « parquet social », à l’instar de celui dont est dotée la Belgique, serait un gage d’efficacité supplémentaire. Pour atteindre ce but, le principe de l’échevinage (associant magistrats et professionnels) devrait être consolidé car il permettrait d’améliorer tout à la fois la qualité des décisions et leur acceptation par les usagers. Le deuxième axe de réforme serait d’unifier les pratiques administratives concernant les aides, les prestations et les allocations sociales. En parti-

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L’unification de la justice sociale faciliterait le parcours des usagers, accélérerait le traitement des litiges et dissiperait le « dédale du droit ». La création d’un « parquet social », à l’instar de celui dont est dotée la Belgique, serait un gage d’efficacité supplémentaire.

culier, les procédures précontentieuses mises en œuvre notamment en matière de RSA doivent être fluidifiées. Cela permettrait de renforcer la « justiciabilité  » des politiques sociales, autrement dit d’étendre le droit au recours aux décisions découlant des politiques sociales. Le troisième axe de réforme serait de souligner l’importance de ce contentieux et la valeur de ces juridictions parmi les juristes  : des avocats pourraient alors se spécialiser dans ce contentieux simplifié et potentiellement porteur ; la doctrine devrait être encouragée à investir ce champ peu labouré pour aider cette discipline à se construire  ; la formation initiale des magistrats devrait lui accorder une plus grande place. En somme, il en va de cette réforme comme de bien des réformes administratives et juridictionnelles dans les États membres de l’Union européenne et des États parties à la CEDH : la justice sociale doit accroître son efficacité, asseoir son indépendance et garantir à tous les justiciables un accès au juge effectif, rapide et aisé. Et, de ce point de vue, l’accès aux tribunaux de première instance est l’étape décisive de la garantie de l’exercice des droits. Les juridictions sociales enfin unifiées doivent être mises au service de nos concitoyens !

Pas de réforme de la justice sans réforme de la justice sociale !
Créer cette juridiction unique serait une réforme populaire, juste et attendue. Cette réforme est tout à la fois souhaitée et préparée. De surcroît, elle ne

96 coûterait rien ou presque. Elle pourrait même être une source d’économies par la simplification et des redéploiements. Ce point n’est pas neutre à l’heure de la disette budgétaire. Cette réforme concourrait également à la réforme générale des juridictions de première instance, les plus visibles de nos concitoyens et s’inscrirait idéalement dans le cadre du choc de simplification. Il s’agit là d’un projet historique pour la gauche française : il y a soixante ans, le fondateur de la Sécurité sociale, Pierre Laroque,

N’oublions pas la justice des oubliés !

appelait déjà à la création d’un ordre de juridictions sociales : « l’autonomie du droit social, l’autonomie de la juridiction sociale sont dans la ligne de l’évolution générale du droit. Elles sont aussi des éléments nécessaires du progrès de nos institutions ». Aux progressistes d’aujourd’hui de tenir les promesses d’hier  ! Unifier et simplifier les juridictions sociales peut être l’une des grandes réformes du quinquennat de François Hollande. Il ne tient qu’à nous de la réussir.

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Grand texte

Jean Jaurès

Pour la Laïque Discours à la Chambre des députés, 10 et 24 janvier 1910

N

ous donnons ici des extraits d’un grand discours de Jean Jaurès de 1910, connu sous son titre, Pour la laïque, qui peut être retrouvé dans son entier dans les œuvres complètes. En ces temps de confusion, où parfois on croit entendre des arguments venus directement de la droite du XIXe siècle, Jaurès rappelle clairement les fondements de l’école républicaine, ses droits et ses devoirs, le lien étroit qu’elle tisse avec le progrès social. Les extraits qui figurent dans cette livraison, se situent au début et à la fin d’un discours qui a tenu la Chambre des députés en haleine sur deux jours… Alain Bergounioux, directeur de la Revue socialiste

Le Texte
(…) Deux questions sont posées devant vous  : comment organiser, distribuer l’enseignement populaire de façon qu’il soit en conformité avec l’esprit de la République et des temps nouveaux et qu’il donne à l’ensemble des familles et à toutes les consciences les garanties nécessaires ? Et puis, par quelle politique, par quels actes, par quelles lois pourrait être défendue, contre toute menace et contre toute attaque, l’école laïque ? Quand on discute sur les fondements de l’enseignement populaire public, sur sa nature, sur son caractère, quand on parle de la neutralité scolaire et qu’on essaye de la définir, en sens divers, il me semble que l’on commet un malentendu. On discute, on raisonne comme si une grande nation pouvait arbitrairement donner tel ou tel enseignement. Messieurs, on n’enseigne pas ce que l’on veut ; je dirai même que l’on n’enseigne et on ne peut enseigner que ce que

100 l’on est. J’accepte une parole qui a été dite tout à l’heure, c’est que l’éducation est, en un sens, une génération. Je n’entends point du tout par là que l’éducateur s’efforcera de transmettre, d’imposer à l’esprit des enfants ou des jeunes gens telle ou telle formule, telle ou telle doctrine précise. L’éducateur qui prétendrait ainsi façonner celui qu’il élève, ne ferait de lui qu’un esprit serf. Et le jour où les socialistes pourraient fonder les écoles, je considère que le devoir de l’instituteur serait, si je puis ainsi dire, de ne pas prononcer devant les enfants le mot même de socialisme. S’il est socialiste, s’il l’est vraiment, c’est que la liberté de sa pensée appliquée à une information exacte et étendue l’a conduit au socialisme. Et les seuls chemins par où il y puisse conduire des enfants ou des jeunes gens, ce serait de leur apprendre la même liberté de réflexion et de leur soumettre la même information étendue. (Applaudissements à l’extrême gauche). Messieurs, il en est de même d’une nation et il serait puéril à un grand peuple d’essayer d’inculquer, aux esprits, à l’esprit de l’enfance, selon l’ombre fuyante des événements ou les vicissitudes d’un gouvernement d’un jour, telle ou telle formule passagère. Mais, il reste vrai que l’éducateur quand il enseigne, communique nécessairement à ceux qui l’écoutent, non pas telle ou telle formule particulière et passagère, mais les principes essentiels de sa liberté et de sa vie. Eh bien  ! Messieurs, il en est des nations comme des individus  ; et lorsqu’une nation moderne fonde des écoles populaires, elle n’y peut enseigner que les principes mêmes selon lesquels les grandes sociétés modernes sont constituées. Or, sur quels principes, depuis la Révolution surtout, reposent les sociétés politiques modernes, sur quels principes repose particulièrement la France, dont ce fut le péril, on l’a dit souvent, mais dont c’est la grandeur d’avoir par son esprit logique et intrépide poussé jusqu’aux conséquences extrêmes l’idée même de la Révolution ? L’idée, le principe de vie qui est dans les sociétés modernes, qui se manifeste dans toutes leurs institutions, c’est l’acte de foi dans l’efficacité morale et sociale de la raison, dans la valeur de la
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Jean Jaurès : Pour la Laïque, 1910

Lorsqu’une nation moderne fonde des écoles populaires, elle n’y peut enseigner que les principes mêmes selon lesquels les grandes sociétés modernes sont constituées. L’idée, le principe de vie qui est dans les sociétés modernes, qui se manifeste dans toutes leurs institutions, c’est l’acte de foi dans l’efficacité morale et sociale de la raison, dans la valeur de la personne humaine raisonnable et éducable.

personne humaine raisonnable et éducable. C’est le principe, qui se confond avec la laïcité elle-même, c’est ce principe, qui se manifeste, qui se traduit dans toutes les institutions du monde moderne. C’est ce principe qui commande la souveraineté politique elle-même. Ah  ! Messieurs, les catholiques, les chrétiens peuvent continuer à dire que même le pouvoir populaire d’aujourd’hui est une dérivation, une émanation du pouvoir de Dieu. Mais ce n’est pas en vertu de cette délégation que la démocratie moderne prétend exercer sa souveraineté. Et la preuve c’est que la société moderne, lorsqu’elle constitue les organes de sa souveraineté, lorsqu’elle met sa souveraineté propre en action, en mouvement, quand elle confère, quand elle reconnaît à tous les citoyens le droit de participer à l’exercice du pouvoir, à l’élaboration de la loi, à la conduite de la société, l’État ne demande ni au citoyen qui vote, ni au législateur qui traduit la pensée des citoyens  : quelle est votre doctrine religieuse  ? Quelle est votre pensée philosophique  ? L’exercice de la souveraineté, l’exercice de la puissance politique dans les nations modernes n’est subordonné à aucune formule dogmatique de l’ordre religieux ou métaphysique. Il suffit qu’il y ait des citoyens, il suffit qu’il y ait des êtres majeurs ayant leur liberté, leur personnalité et désireux de mettre en œuvre ce droit pour que la nation moderne dise  : voilà la source unique et profonde de la souveraineté. (Applaudissements à l’extrême gauche) Messieurs, c’est la même laïcité, c’est la même

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valeur de la raison qui est à la base de la famille. Il a été parlé ces jours-ci des droits des pères de famille, et je ne sais pas à quelles conditions, ou plutôt je sais à quelles conditions l’Église subordonne l’exercice du droit, affirmé par elle, des pères de familles  ; mais ce que je sais bien, c’est que la société moderne, c’est que la France moderne ne subordonne à aucune condition préalable de foi religieuse, de déclaration confessionnelle, l’exercice du droit et du pouvoir de fonder une famille légale. L’autorité du père, elle sera grande, il dirigera les enfants, il gouvernera la famille ; mais cette autorité, l’État ne lui dit pas : tu ne l’exerceras qu’à condition de donner à la société la garantie d’une foi religieuse déterminée. Ainsi, Messieurs, comme à la base de la souveraineté, à la base de la famille est, dans la nation moderne, le principe de laïcité et de raison ; et c’est de la même source que procède aujourd’hui la communauté de la patrie (…) (…) La démocratie, Messieurs, nous en parlons quelquefois avec un dédain qui s’explique par la constatation de certaines misères, de certaines vulgarités  ; mais si vous allez au fond des choses, c’est une idée admirable d’avoir proclamé que, dans l’ordre politique et social d’aujourd’hui, il n’y a pas d’excommuniés, il n’y a pas de réprouvés, que toute personne humaine a son droit. (Applaudissements à l’extrême gauche et à gauche.) Et ce ne fut pas seulement une affirmation ; ce ne fut pas seulement une formule  ; proclamer que toute personne humaine a un droit, c’est s’engager à la mettre en état d’exercer ce droit par la croissance de la pensée, par la diffusion des lumières, par l’ensemble des garanties réelles, sociales, que vous devez à tout être humain si vous voulez qu’il soit en fait ce qu’il est en vocation, une personne libre. Et voilà comment,

101 par l’ardeur intérieure du principe de raison, par la revendication des foules éveillées par l’idée du droit à l’espérance, la démocratie politique tend à s’élargir en démocratie sociale, et l’horizon devient tous les jours plus vaste devant l’esprit humain en mouvement. Ah  ! Messieurs, nos collègues de droite nous reprochent parfois de n’avoir pas de base métaphysique à notre morale. Ils nous reprochent d’être obligés ou de nous réfugier dans l’ancienne morale dépouillée de ses sanctions, ou de nous humilier dans l’humilité de la morale pratique et domestique. Ils oublient que, dans la dure nature dont elle subit encore les lois, l’humanité cherche à créer une forme sociale où toutes les personnes humaines seraient vraiment libres et, par la pratique de la justice, seraient harmonisées les unes aux autres. Lorsque nous créons ce fait, lorsque nous faisons jaillir dans l’univers aveugle et brutal cette possibilité, cette réalité de liberté et d’harmonie, nous jetons dans l’univers, nous, dans la réalité, le fondement d’une interprétation idéaliste du monde. (Applaudissements sur divers bancs à gauche et à l’extrême gauche.) (…) (…) Je veux, pour finir, dire un mot de cette question. Je n’ai jamais dit, comme l’a déclaré, en termes, d’ailleurs, extrêmement courtois pour moi, le Journal des Débats, je n’ai jamais dit que j’étais opposé au monopole. J’ai dit deux choses. La première, c’est qu’il pouvait être du droit de l’État d’organiser un service public national de l’enseignement. (Très bien  ! Très bien  ! à l’extrême gauche – Mouvements divers au centre et à droite.) M. AYNARD. – Personne ne le nie. JAURES. – … J’entends un service national où seraient appelés tous les enfants de France. (Applaudissements à l’extrême gauche.) M. AYNARD. – C’est la nationalisation de l’enfant ! JAURES. – Laissez-moi, Monsieur Aynard, expliquer deux termes de ma pensée. J’ai dit qu’il ne s’agit ni du droit de l’État, ni du droit des familles, mais qu’il y a un droit de l’enfant. (Très bien ! Très bien ! Sur divers bancs à l’extrême gauche et à gauche.) Proudhon, qui était un grand libéral en même

Si vous allez au fond des choses, c’est une idée admirable d’avoir proclamé que, dans l’ordre politique et social d’aujourd’hui, il n’y a pas d’excommuniés, il n’y a pas de réprouvés, que toute personne humaine a son droit.

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Proudhon, qui était un grand libéral en même temps qu’un grand socialiste, Proudhon l’a dit avec force : l’enfant a le droit d’être éclairé par tous les rayons qui viennent de tous les côtés de l’horizon, et la fonction de l’Etat, c’est d’empêcher l’interception d’une partie de ces rayons.

Jean Jaurès : Pour la Laïque, 1910

temps qu’un grand socialiste, Proudhon l’a dit avec force  : l’enfant a le droit d’être éclairé par tous les rayons qui viennent de tous les côtés de l’horizon, et la fonction de l’État, c’est d’empêcher l’interception d’une partie de ces rayons. (Applaudissements sur les mêmes bancs.) Voilà comment, au point de vue du droit, se définit le problème. J’ajoute qu’il ne me paraît pas que nécessairement, l’État, en exerçant cette faculté enseignante, serait un tyran. Je ne crois pas, comme l’a indiqué mon excellent ami Allard, je ne crois pas que le contrôle des citoyens sur l’État demeurerait inefficace. Je crois qu’il pourrait, au contraire, s’exercer et, par conséquent, je ne crois pas qu’il y ait d’objection de doctrine, d’objection de principe à ce que l’enseignement national pour tous soit organisé. Mais je déclare très volontiers et j’ai toujours dit que c’était, en effet, un droit extrême, qui ne peut et ne doit être revendiqué et exercé que lorsqu’il a été fait contre le droit de l’enfant, sous le nom de liberté, un tel abus, si visible et si scandaleux, qu’il est nécessaire d’y mettre un terme. (Applaudissements à l’extrême gauche et à gauche.) Et j’ajoute qu’avant d’aborder par cet aspect le problème, avant de songer à étendre à d’autres, par la loi, l’enseignement de l’État, vous devez vous-même organiser et améliorer cet enseignement lui-même. Comment aurions-nous le droit de recruter, même par la loi, des écoliers nouveaux, si nous laissons des classes de 60, 70 élèves  ? (Applaudissements à l’extrême gauche et à gauche.) Comment le pourrions-nous, si nous n’avons pas le

courage de pousser jusqu’à quatorze ans la scolarité  ? (Nouveaux applaudissements.) Comment le pourrions-nous, si nous ne nous mettons pas en état de donner, en effet, à tous nos maîtres de l’enseignement primaire, qui commencent déjà à s’élever, mais de leur donner d’une façon plus générale encore, et, plus haute, cette culture dont Allard disait avec raison, l’autre jour, qu’elle est la condition absolue d’un enseignement à la fois élevé et impartial  ? Comment voulez-vous qu’ils aient ou qu’ils maintiennent ou qu’ils développent en eux cette culture quand beaucoup d’entre eux plient sous le fardeau démesuré de classes énormes (Applaudissements.) C’est à tous ces problèmes que vous devez songer… M.  LE PRÉSIDENT DU CONSEIL, ministre de l’Intérieur et des Cultes. – C’est cela. JAURES. – …comme à tous les problèmes d’ordre social, en limitant un peu la journée de travail, en donnant à la famille ouvrière, comme en Angleterre, les dernières heures du samedi, pour permettre à la sortie de l’école, de convoquer hebdomadairement les enfants pour entretenir en eux le goût de la haute culture. C’est là, c’est cet ensemble de problèmes que, vous devez aborder. Et, ici encore, la question scolaire rejoint la question sociale ; elle n’est pas pour nous une diversion. Ces deux questions se tiennent. Laïcité de l’enseignement, progrès social, ce sont deux formules, indivisibles. Nous n’oublierons ni l’une ni l’autre, et, en républicains socialistes, nous lutterons pour toutes les deux. (Applaudissements vifs et répétés à l’extrême gauche et à gauche.)

La question scolaire rejoint la question sociale ; elle n’est pas pour nous une diversion. Ces deux questions se tiennent. Laïcité de l’enseignement, progrès social, ce sont deux formules, indivisibles.

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À propos de…
Le débat intellectuel a toujours été consubstantiel au socialisme, dont les grands combats sont d’abord des combats d’idées. Conscients de cet héritage et soucieux du lien avec les intellectuels, nous avons souhaité mettre en place une nouvelle rubrique, intitulée « A propos de » et entièrement consacrée à un livre. Cette rubrique, animée par Matthias Fekl, se structurera ainsi : – une note de lecture présentera de manière synthétique l’ouvrage en question ; – puis, nous demanderons à une ou des personnalités – intellectuels, politiques, etc. – de réagir à l’ouvrage ; – enfin, l’auteur de l’ouvrage pourra à son tour réagir, et conclure, au moins provisoirement, le débat. Nous nous attacherons à sélectionner des ouvrages émanant d’auteurs déjà connus ou encore en devenir, français et étrangers, couvrant largement la palette des savoirs, développant des idées fortes et des analyses nouvelles de nature à faire débat et à contribuer à la nécessaire rénovation intellectuelle de la gauche française. Dans ce numéro, nous avons retenu l’ouvrage de Gérard Grunberg, La loi et les prophètes. Les socialistes français et les institutions politiques, CNRS Éditions, 2013.

Jean-Jacques Urvoas
est président de la Commission des Lois de l’Assemblée nationale.

Le débat institutionnel des socialistes

C

e livre va hérisser les dévots du droit et courroucer les zélotes du Parti socialiste. La thèse développée par Gérard Grunberg l’amène en effet à constater l’absence structurelle de toute réflexion originale chez les socialistes quant à leur rapport avec le système représentatif, ce qui expliquerait leur constante incapacité à élaborer une doctrine proprement institutionnelle. Les juristes d’humeur ombrageuse – ils sont légions  – ne manqueront pas de s’offusquer. Le regard positiviste d’Hans Kelsen – suivant la voie tracée par Kant – nous conduit à considérer qu’il importe peu au final de savoir si les individus appliquent ou non dans la réalité les règles de droit et que les violations de la loi, en tant que telles, sont impuissantes à fonder une valeur générale, même si telle est la volonté de leurs auteurs. Et Norberto Bobbio a lumineusement démontré combien les fictions juridiques reposant sur des idées politiques

ont fait la preuve de leurs limites. Les socialistes d’esprit partisan – il n’en manque pas non plus – ne s’indigneront pas moins en s’appuyant sur les pénétrants écrits de Benoit Malon dans les années 1860, ou sur ceux qui jalonnent la carrière de Vincent Auriol1 ou d’André Philip2. Ils citeront à l’appui de leur thèse le livre de Gaston Deferre3 ou les propositions iconoclastes de Lionel Jospin4. Ils avanceront les réflexions visionnaires de Léon Blum5 ou de François Mitterrand6. Ce procès symétrique n’aura pourtant pas d’influence sur tous ceux qui considèrent que le rapport entre les socialistes et les institutions demeure un sujet d’actualité et non l’un de ces objets de méditation auxquels les moines bénédictins nous ont accoutumés lorsqu’ils traitent de l’œuvre des docteurs de l’Église. Ainsi, par exemple, le rapporteur du projet de loi sur la composition du Conseil constitutionnel, déposé par le gouvernement devant l’Assemblée le 14 mars 2013, a beaucoup appris sur le cheminement tortueux de la SFIO puis du

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L’hostilité de la gauche à la création d’une Cour suprême, lorsque la question se posa dans les dernières années de la IIIe République, n’a rien d’étonnant. On la savait opposée par principe à l’émergence de toute institution susceptible de limiter la souveraineté parlementaire.

Le débat institutionnel des socialistes

PS quant au contrôle de constitutionnalité – ultime idole de nature à redonner quelque lustre à une démocratie de plus en plus affadie et malmenée. Ainsi l’hostilité de la gauche à la création d’une Cour suprême, lorsque la question se posa dans les dernières années de la IIIe République, n’a rien d’étonnant. On la savait opposée par principe à l’émergence de toute institution susceptible de limiter la souveraineté parlementaire. Sans surprise, Grunberg rappelle à cet égard que telle fut la position de Blum dès le 11 novembre 1945, lui qui écrivait alors dans Le Populaire  : « Je me représente mal la loi soumise à des juges, si hauts placés qu’ils soient ». Et c’est donc en toute cohérence que la SFIO veillera à ce que la Constitution de la IVe République ne comporte aucun système de contrôle de constitutionnalité. Néanmoins, lorsque la question se reposa en 1958 avec la création du Conseil Constitutionnel, on découvre qu’elle ne retint pas particulièrement l’attention de Guy Mollet et ne provoqua aucun débat interne. La SFIO consentit ainsi à ce que certains interprétaient comme une rupture dans la tradition républicaine. Telle était notamment la conviction de François Mitterrand pour qui le Conseil constituait « le plus domestique des corps domestiques du général de Gaulle »7. C’est toujours sans tumulte qu’un pas supplémentaire fut franchi en 1966 lorsque le programme – paradoxalement à forte tonalité parlementariste – de la FGDS mit en avant l’instauration d’une Cour xonstitutionnelle, idée reprise en 1972 sous le seul cachet du PS. On apprend même, grâce à l’érudition sans faille de Gérard Grunberg,
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qu’était alors déjà proposé le droit pour les justiciables de soulever l’exception d’inconstitutionnalité à l’encontre de dispositions législatives qu’ils auraient estimé contraires aux libertés garanties par la déclaration des Droits de l’homme. Est-ce à dire que les socialistes avaient alors définitivement surmonté leur crainte d’un gouvernement des juges ? L’histoire aime à s’amuser et le PS le lui permet. En effet, à rebours de leur programme, les socialistes refusèrent le 21  octobre 1974 de voter la révision élargissant la saisine du Conseil constitutionnel aux députés et aux sénateurs – réforme jugée «  dérisoire  » par André Chandernagor8 . Dans la même perspective, quatre ans plus tard, François Mitterrand s’insurgera dans Le Monde du 15 août 1978 contre l’invalidation d’une élection de députés socialistes, affirmant que le Conseil était « une institution dont il faudra se défaire », ajoutant  : « On la croyait servile, elle n’est qu’obéissante »9. Pourtant en 1981, aucune des trois propositions sur ses 110 ne mit en œuvre cette intention et, très vite, le nouveau Président abandonna même toute velléité de révision. Il est vrai que ses chances étaient nulles de faire aboutir une procédure basée sur l’art. 89, et comme il avait jadis condamné l’utilisation de l’art. 11… Les socialistes purent ainsi poursuivre leurs critiques virulentes, à l’image de Pierre Joxe, alors président du groupe à l’Assemblée, qui déclara après l’annulation partielle de la

François Mitterrand s’insurgera dans Le Monde du 15 août 1978 contre l’invalidation d’une élection de députés socialistes, affirmant que le Conseil était « une institution dont il faudra se défaire », ajoutant : « On la croyait servile, elle n’est qu’obéissante ». Pourtant en 1981, aucune des trois propositions sur ses 110 ne mit en œuvre cette intention et, très vite, le nouveau Président abandonna même toute velléité de révision.

A propos de…
loi sur les nationalisations : « Nous, nous représentons le peuple. Eux représentent des hommes politiques de la majorité d’autrefois. » Un nouveau changement de cap survint lors du second septennat de François Mitterrand. Un an après l’annonce de la réforme le 14 juillet 1989, François Mitterrand fit déposer un projet de loi introduisant l’exception d’inconstitutionnalité, que le Sénat conservateur s’empressa de rejeter. Cet échec n’entama pas pour autant sa persévérance. Après la remise du rapport Vedel, il souhaita en effet le dépôt, le 10  mars 1993, quelques jours avant le premier tour des législatives, d’un nouveau texte de révision contenant la même proposition. La démarche n’aboutit pas plus, faute de soutien d’Édouard Balladur, devenu chef du gouvernement. Mais lorsque Nicolas Sarkozy l’introduisit dans

107 sa réforme de juillet 2008, un nouveau retournement se produisit : les socialistes décidèrent de s’y opposer, faisant prévaloir le combat contre la droite sur les avancées proposées ! Ces évolutions erratiques pourraient faire sourire, mais ce serait mal connaître alors le rôle joué par les prophètes dans la Bible. Il leur arrivait certes de se tromper (Ézéchiel n’annonça-t-il pas la ruine de l’Égypte ?), mais ces erreurs tenaient au fait que leurs prédictions avaient au final moins pour effet d’annoncer le futur que de changer le présent. C’est sans doute en cela que les prophètes socialistes qu’étudie Grunberg personnifient la quintessence même d’un tempérament bien français : ce sont des traditionnalistes qui s’impatientent de ne pouvoir bousculer les règles, des conservateurs qui rêvent de changement.

1. Vincent Auriol, Hier… demain, Charlot, 1945. 2. Loïc Philip, André Philip, Beauchesne, 1988. 3. Gaston Defferre, Un nouvel horizon, Gallimard, 1965. 4. Lionel Jospin, L’Invention du possible, chapitre 3, Flammarion, 1991. 5. Léon Blum, La réforme gouvernementale, Bernard Grasset, 1936. 6. François Mitterrand, Le Coup d’Etat permanent, Plon, 1964. 7. François Mitterrand, Le Coup d’Etat permanent, éd. 10/18, 1965, p. 112-113. 8. Congrès du Parlement, 21 octobre 1974, Journal Officiel, p. 5. 9. L’Unité, 23 juin 1978.

Jean-Pierre Sueur
est président de la Commission des Lois du Sénat.

Entre parlementarisme et présidentialisme, les paradoxes du mouvement socialiste

e livre de Gérard Grunberg, La loi et les prophètes. Les socialistes français et les institutions politiques, propose une très remarquable analyse des relations entre le mouvement socialiste français et la question des institutions, depuis 1789 jusqu’à 2013. Je reviendrai ici sur deux aspects essentiels particulièrement évoqués dans ce livre : d’abord les raisons pour lesquelles pendant si longtemps le mouvement socialiste se refusa, ou fut dans l’impossibilité, de penser, au-delà de la question institutionnelle, celle du politique  ; ensuite, la crise rampante qui découle du fait que, quoi qu’il en ait dit et pensé, le Parti socialiste français a construit son organisation sur le modèle du parlementarisme, modèle que viennent battre en brèche des pratiques nouvelles issues de la Constitution de la Ve République et de la réforme de 1962, ou découlant d’elles. Gérard Grunberg cite d’emblée le texte fondateur d’Engels pour lequel dans la société nouvelle à

L

laquelle il aspire, « le gouvernement des personnes fait place à l’administration des choses et à la direction des opérations de production » (p. 16) – autrement dit, ce qu’on appellera socialisme se traduira par la fin de ce qu’il est convenu d’appeler le politique. Il cite aussi Saint Simon pour qui le régime représentatif n’a pas vocation à perdurer puisqu’il est un « régime de transition entre le régime féodal et le régime industriel  » (p.  20). Le socialisme pourra en conséquence « se passer d’institutions » puisqu’avec lui « les conflits auraient disparu ».

Gérard Grunberg cite Saint Simon pour qui le régime représentatif n’a pas vocation à perdurer puisqu’il est un « régime de transition entre le régime féodal et le régime industriel ». Le socialisme pourra en conséquence « se passer d’institutions » puisqu’avec lui « les conflits auraient disparu ».

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Entre parlementarisme et présidentialisme, les paradoxes du mouvement socialiste

Un peu plus loin, Gérard Grunberg fait le constat très fort selon lequel le refus, l’incapacité de penser le politique et le caractère impensable de celui-ci, au-delà du changement radical de société auquel le mouvement socialiste aspire et pour lequel il se bat, engendreront des désastres idéologiques et pratiques de grande dimension  : «  La confusion entre système économique et régime politique empêchera les socialistes marxistes de concevoir les questions politiques comme des réflexions spécifiques sur le pouvoir, non pas « impersonnel » d’une classe mais d’un individu ou d’un groupe précis et donc d’anticiper le glissement progressif et irréversible, dans les partis communistes, vers la domination d’un parti sur la classe, puis d’un groupe sur le parti, puis d’un homme sur le groupe, et, éventuellement, sur le pays tout entier. Un antimachiavélisme sommaire doublé d’un rousseauisme naïf leur a interdit de poser la question de la nature véritable du politique, c’est-à-dire anthropologique, des ambitions et des luttes individuelles pour le pouvoir, et donc de penser la nécessaire régulation de ces ambitions et de ces luttes, bref, de penser les institutions » (p. 42-43). S’agissant du « rousseauisme naïf », Robespierre avait dit – ce qui était, d’une certaine manière, le manifeste d’une défiance congénitale à l’égard de tout parlementarisme  : « Posez d’abord cette maxime incontestable  : que le peuple est bon et que ses députés sont corruptibles » (p. 81). À rebours de ces conceptions, Jaurès s’est employé, on le sait, à réaliser une synthèse entre l’idéal socialiste et les principes républicains. Il a témoigné à la fois son attachement au suffrage universel et à la représentation parlementaire. Gérard Grunberg note cependant que « la vision de Jaurès présentait un angle mort. Elle faisait l’économie d’une pensée du pluralisme politique étendue à la société tout entière dans le régime socialiste  » (p.  80). Cet « angle mort » perdure chez Léon Blum qui proclame  : «  Ne confondons pas le parlementarisme avec la démocratie politique », et qui ajoute : « Nous sommes résolus sans doute à défendre le régime parlementaire […] Mais nous ne devons pas
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oublier que le progrès démocratique tend à introduire de plus en plus largement dans les institutions l’idée du gouvernement direct par le peuple, de l’exercice direct de la souveraineté populaire » (p. 147). Pour résumer, on voit tout au long de cet ouvrage, combien l’impensé du politique comme mode de résolution des conflits et contradictions, fût-ce dans un régime dit socialiste, perdure comme perdure également sous les prétextes les plus divers la critique du parlementarisme. Mais, paradoxalement, cette critique récurrente du parlementarisme allait de pair avec, sous les IIIe et IVe Républiques, une participation conséquente aux travaux parlementaires. Et cela à tel point que la SFIO d’abord, le parti d’Épinay ensuite, calqueront en partie – mais en partie seulement – leurs institutions internes et leur fonctionnement sur les pratiques parlementaires. La démocratie interne, les votes pour des représentants aux congrès ou dans les instances nationales, les votes pour les motions dessinant des majorités – avec comme principe fondateur du parti d’Épinay la proportionnelle pour éviter les hégémonies des grosses fédérations –, tout cela ressortit de la pratique parlementaire. Mais en partie seulement. Car ceux qui représenteront le parti au sein des instances parlementaires en seront les porte-parole. Ils défendront – en théorie – les positions par lui définies. Les statuts sont là-dessus limpides. Même s’ils s’opposent à la Constitution de la Ve République qui proclame que « tout mandat impératif est nul » et si la pratique sera bien différente de la théorie.

Paradoxalement, cette critique récurrente du parlementarisme allait de pair avec, sous les IIIe et IVe Républiques, une participation conséquente aux travaux parlementaires. Et cela à tel point que la SFIO d’abord, le parti d’Épinay ensuite, calqueront en partie – mais en partie seulement – leurs institutions internes et leur fonctionnement sur les pratiques parlementaires.

A propos de…
Alors que le parlementarisme a inspiré les modes de fonctionnement et les institutions propres au Parti socialiste, voilà que les mœurs de la Ve République le pénètrent à leur tour et rendent caduc le modèle parlementariste qui lui a servi de matrice.

111 suffrage universel direct par les adhérents. Il y avait là une analogie avec l’élection du président de la République au suffrage universel. Mais ce dispositif d’essence présidentialiste allait cohabiter avec l’élection des membres du Conseil national et du bureau national au scrutin proportionnel, en fonction du nombre de voix obtenu par chaque motion – mécanisme d’essence parlementariste. La contradiction entre les deux logiques était potentielle. Elle éclata plus vite qu’on l’aurait cru, au Congrès de Reims, à l’issue duquel Martine Aubry ne l’emporta que d’une courte tête – et au milieu des contestations – sur Ségolène Royal, alors que la ligne (ou ce qu’il convient de dénommer tel !) était censément définie par le processus antérieur de vote sur les motions. Il fallut changer les règles. Mais au-delà des circonstances, la contradiction qui s’est faite jour est, d’une certaine façon, le reflet et la conséquence d’une contradiction entre les deux approches – parlementaire et présidentialiste, pour simplifier – qui coexistent et continueront de coexister. Second exemple  : les conséquences pour le Parti socialiste du quinquennat et du changement de date des élections législatives et présidentielle, les premières suivant désormais la seconde. La conséquence en est claire  : elle fait, de manière plus explicite encore qu’auparavant, des élections législatives le simple prolongement de l’élection présidentielle. Il s’ensuit un accroissement de la logique présidentielle. Et devant les conséquences assez brutales d’une telle logique, le retour du débat sur le scrutin proportionnel. La position « officielle » du Parti socialiste est l’instauration – ou « l’instillation » – d’une part proportionnelle : l’idée est alors de permettre aux partis éliminés par l’effet brutal du scrutin d’arrondissement suivant immédiatement l’élection présidentielle de bénéficier d’une représentation minimale – en quelque sorte, d’un droit à la parole. Qu’il me soit permis de plaider à rebours pour une part plus large de proportionnelle –  voire davantage. L’instauration en 1986 de la proportionnelle départementale intégrale par François Mitterrand n’a pas rendu la France ingouvernable, tout au contraire. Les critiques

On comprend – et Gérard Grunberg s’en fait l’exégète – que l’année 1962 fut un tournant majeur. L’élection du président de la République au suffrage universel direct allait strictement à rebours du parlementarisme, finalement adopté et qui sera défendu avec autant de ferveur qu’on exprimait naguère de méfiance à son égard. Il y eut Le Coup d’État permanent. Et puis la synthèse effectuée par François Mitterrand avec les institutions honnies de la Ve République. Il avait même ajouté que ces institutions redeviendraient néfastes après lui. Quant au Parti Socialiste, il est ainsi pris – écrit Gérard Grunberg – « dans une contradiction grandissante. D’un côté, il a su, dans ce cadre des institutions de la Ve République, devenir l’un des deux grands partis de gouvernement […]. D’un autre côté, il demeure hostile idéologiquement et culturellement à une évolution du régime représentatif dont la forte présidentialisation n’est qu’une des dimensions. Ses appels récurrents à une VIe République traduisent, en réalité, une volonté de résister à une évolution générale qui implique une profonde transformation de son modèle partisan » (p. 346). Cette «  schizophrénie  » a des conséquences concrètes – et je voudrais insister sur une question que Gérard Grunberg évoque à la fin de son livre et qui se pose aujourd’hui avec une particulière acuité. Cette question est liée au fait qu’alors que le parlementarisme a inspiré les modes de fonctionnement et les institutions propres au Parti socialiste, voilà que les mœurs de la Ve République le pénètrent à leur tour et rendent caduc le modèle parlementariste qui lui a servi de matrice. J’en prendrai trois exemples. Le premier fut la décision d’élire le premier secrétaire du parti au

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Entre parlementarisme et présidentialisme, les paradoxes du mouvement socialiste

Dès lors qu’avec la Constitution de la Ve République et la réforme de 1962, l’exécutif est stable et pérenne, ne devrait-on pas, au contraire, par l’instauration d’une forme de proportionnelle – qu’elle soit partielle ou intégrale – donner au Parlement, ou du moins à l’Assemblée nationale, plus d’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif, plus de capacité de jeu, plus de souplesse, plus de capacité d’initiative ?

faites à la proportionnelle tiennent à l’histoire de la VIe République. Mais on oublie souvent de dire que le pouvoir exécutif était alors tributaire d’un pouvoir législatif largement instable. Dès lors qu’avec la Constitution de la Ve République et la réforme de 1962, l’exécutif est stable et pérenne, ne devraiton pas, au contraire, par l’instauration d’une forme de proportionnelle – qu’elle soit partielle ou intégrale – donner au Parlement, ou du moins à l’Assemblée nationale, plus d’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif, plus de capacité de jeu, plus de souplesse, plus de capacité d’initiative  ? Que le président des États-Unis doive beaucoup plus que le président français négocier les dispositions budgétaires notamment – mais non exclusivement – avec le pouvoir législatif n’est pas, me semble-t-il, négatif pour ceux qui sont attachés à l’équilibre et à la séparation des pouvoirs. Troisième exemple  : les primaires. Celles-ci furent bénéfiques et permirent de désigner dans de bonnes conditions le candidat François Hollande. Elles confortèrent sa candidature. Mais la logique

des primaires conduit à s’interroger sur l’identité et les fonctions du Parti socialiste, comme des autres partis d’ailleurs. Dans la logique d’il y a cent ans, les militants disposaient de l’information sur les positions en présence dans les congrès ; ils définissaient leurs positions  ; ils désignaient leurs représentants aux congrès et dans les instances internes ; ils désignaient leurs candidats aux élections. Rien de cela ne subsiste  : l’information est largement partagée ; les débats internes sont d’abord externes ; les candidats du parti ne sont plus désignés par leurs seuls membres – et cela s’étend désormais du plan national aux élections locales. Ainsi, le modèle parlementaire du parti est battu en brèche cependant que la négation du politique qui a si longtemps marqué l’histoire du socialisme n’est plus d’actualité. Parallèlement, les sciences humaines et sociales – de la sociologie à la psychologie et à la psychanalyse – ont pris une place centrale dans l’analyse de l’exercice du pouvoir, des conflits, des violences refoulées, des agressivités latentes – toutes choses qui, sauf notables exceptions, n’avaient pas de place ou n’en avaient que peu dans les débats du mouvement socialiste sur l’exercice du pouvoir au XIXe  siècle et durant la première partie du XXe  siècle. Le «  politique  », en ce sens, a pris toute la place – même si, d’une certaine manière, l’idéologie a symétriquement vu sa part d’influence régresser. On dira que cela nous mène loin des questions institutionnelles. Pas vraiment. Car, justement, le grand mérite du livre de Gérard Grunberg est de débusquer, de mettre au grand jour et d’analyser tout ce que ces questions révèlent au-delà de ce qu’elles désignent.

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Gérard Grunberg
est directeur de recherches émérite CNRS au CEE (Sciences-Po) et auteur de La loi et les prophètes. Les socialistes français et les institutions politiques, CNRS éditions, 2013

Les socialistes et le débat institutionnel

Q

ue les présidents de la Commission des lois de nos deux Assemblées parlementaires aient aimablement accepté de discuter cet ouvrage est pour moi très réconfortant. Je les en remercie chaleureusement. Le débat nécessaire sur nos institutions est donc tout à fait possible et même souhaité chez les socialistes au sommet de nos institutions parlementaires. Jean-Jacques Urvoas et Jean-Pierre Sueur insistent, dans leur recension, sur des aspects différents mais centraux dans l’histoire des relations des socialistes avec les institutions. Jean-Jacques Urvoas s’intéresse, en particulier, au long combat en retraite des socialistes contre l’établissement d’un contrôle de constitutionnalité. Il assume complètement le changement intervenu sur cette question majeure chez eux au cours de la Ve République. Lequel d’entre eux reprendrait aujourd’hui à son compte la vision de Léon Blum, qui écrivait  : « Je me représente mal la loi soumise à des juges si haut placés

qu’ils soient », ou celle de François Mitterrand qui déclarait que le Conseil constitutionnel était « une institution dont il faudra se défaire ». Abandonnant progressivement la vision conventionnelle des institutions, les socialistes français ont clairement opté pour l’État de droit dont le contrôle de constitutionnalité est l’un des principes essentiels. C’est ce que confirme et revendique ici clairement le président de la Commission des lois de l’Assemblée nationale. Le président de la Commission des lois du Sénat aborde de son côté deux aspects, à mes yeux essentiels, de la question. Le premier concerne la relation historiquement étroite entre la pensée des institutions et la pensée du politique chez les socialistes.

Abandonnant progressivement la vision conventionnelle des institutions, les socialistes français ont clairement opté pour l’État de droit dont le contrôle de constitutionnalité est l’un des principes essentiels.

114 Jean-Pierre Sueur partage l’idée selon laquelle la difficulté éprouvée par les socialistes pour penser les institutions a découlé pour une large part de leur difficulté à penser le politique en général  ; l’une des visions les plus erronées des penseurs du XIXe siècle qui ont influencé le socialisme français a été traduite le plus clairement par Engels. Reformulant en réalité une idée de Saint-Simon, il pensait que dans l’avenir  : « le gouvernement des hommes fait place à l’administration des choses et à l’administration des opérations de production ». Ainsi la politique disparaîtrait puisque les conflits eux-mêmes auraient disparu. Une pensée du régime représentatif, qui a pour but de résoudre pacifiquement les conflits qui traversent une société, était donc inutile. De là le faible intérêt des socialistes pour les questions institutionnelles. Le second thème évoqué par Jean-Pierre Sueur recoupe l’une de mes principales préoccupations actuelles dans le domaine politique et institutionnel. Elle concerne le mode de scrutin législatif. Jean-Pierre Sueur se prononce résolument pour une proportionnelle – partielle ou intégrale – large et non pas pour une simple « instillation ». Je partage entièrement son point de vue. Pour justifier sa position, il explique qu’un tel changement donnerait « au Parlement, ou du moins à l’Assemblée nationale, plus d’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif, plus de capacité de jeu, plus de souplesse, plus de capacité d’initiative ». Cela me paraît un point crucial. Aujourd’hui, les systèmes politiques et partisans des pays de l’Union européenne sont traversés par un double clivage politique, d’un côté le clivage gauche/droite et de l’autre le clivage entre les partis de gouvernement attachés à la poursuite de la construction européenne et les partis souverainistes. La crise qui frappe nombre des pays de l’UE et les contraintes qui y pèsent sur les partis de gouvernement, de gauche et de droite, ont conduit ces partis, dans certains de ces pays, à former des coalitions gouvernementales. C’est le cas en Allemagne, en Italie, en Grèce, aux Pays-Bas et en Autriche notamment. Ces coalitions ont été rendues possibles par l’existence dans ces pays d’un mode de scrutin dont la logique
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Les socialistes et le débat institutionnel

Les appuis institutionnels sont-ils suffisants en temps de crise pour un parti de gouvernement qui représente à peine plus d’un cinquième des électeurs ? L’avantage d’un système parlementaire est que des partis en concurrence et en désaccord entre eux sur de nombreux points peuvent passer une alliance pour gouverner ensemble en abolissant, au moins temporairement, le clivage gauche/droite.

est le plus souvent proportionnelle. En France, une telle possibilité n’existe pas dans la mesure où le mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours pousse au maintien du clivage gauche/droite comme principe ordonnateur des alliances électorales et gouvernementales. Or, les politiques menées par les partis de gouvernement rendent de moins en moins possibles les alliances entre partis centraux et périphériques d’un même camp. Du coup, aucun des deux grands partis français ne semble suffisamment puissant et représentatif pour porter à lui seul le poids des réformes nécessaires. Certes, les institutions de la Ve République et le mode de scrutin actuel donnent une stabilité réelle au président qui dispose d’une majorité à l’Assemblée nationale. Le pouvoir exécutif est suffisamment solide, comme le voulait le général de Gaulle. Mais est-il pour autant suffisamment puissant ? La charge qui pèse sur lui seul n’est-elle pas en ce moment trop lourde  ? Les appuis institutionnels sont-ils suffisants en temps de crise pour un parti de gouvernement qui représente à peine plus d’un cinquième des électeurs  ? L’avantage d’un système parlementaire est que des partis en concurrence et en désaccord entre eux sur de nombreux points peuvent passer une alliance pour gouverner ensemble en abolissant, au moins temporairement, le clivage gauche/droite. L’accord de gouvernement engage les partis concernés et permet que le poids de décisions, souvent impopulaires, pèse sur l’ensemble de la coalition qui représente la majorité des suffrages du peuple.

A propos de…
Représentativité et légitimité y gagnent. C’est l’une des raisons pour lesquelles l’argument de JeanPierre Sueur sur la proportionnelle est fort : plus de souplesse et de capacité d’initiative. Aujourd’hui, en France, le pouvoir socialiste est attaqué par la droite, l’extrême-gauche et l’extrême-droite. Sans compter une partie des socialistes. C’est

115 beaucoup, même pour un président élu au suffrage universel et disposant d’une majorité à l’Assemblée. Probablement trop pour pouvoir réformer le pays en profondeur. S’il est peu probable que les partis de gouvernement partagent cette analyse, au moins à court terme, il est néanmoins utile qu’un débat sur le mode de scrutin ait lieu.

Actualités internationales

Olivier Costa
est directeur de recherche au CNRS (Centre Émile Durkheim, Sciences Po Bordeaux) et directeur des études politiques et administratives au Collège d’Europe (Bruges).

Qui fait quoi dans l’Union européenne ? L’articulation des compétences nationales et européennes

es relations entre les citoyens et l’Union européenne n’ont jamais été faciles1. Jusqu’à la fin des années 1980, ils étaient relativement peu impliqués, et le projet européen bénéficiait de ce que l’on a appelé «  le consensus permissif  »  : sans le soutenir explicitement, les Européens voyaient d’un œil positif le processus en cours. Les choses se sont compliquées au début des années 1990, lorsque le traité de Maastricht a essayé de politiser davantage le projet européen, à la fois du point de vue de ses compétences (défense, sécurité, justice, police, citoyenneté européenne, monnaie) et de son fonctionnement. À cette occasion, les citoyens ont découvert l’ampleur de l’intégration européenne et de la contrainte qu’elle faisait peser sur les États. Depuis, ce sentiment s’est accentué et a nourri l’hostilité d’une partie croissante de l’opinion à l’égard de l’Union.

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Les enjeux de la légitimation de l’Union
L’Union rencontre des difficultés particulières dans sa légitimation parce qu’il s’agit d’une forme politique nouvelle, qui ne respecte pas les canons du parlementarisme. Plus encore, c’est un processus qui porte atteinte à la souveraineté des États, et suscite à ce titre un rejet de la part de certains citoyens. La légitimation de l’Union est par ailleurs handicapée par l’absence d’objectifs politiques clairs  : le traité de Lisbonne en énonce toute une série, mais ne les hiérarchise pas. Les citoyens sont aussi conscients de l’asymétrie qui existe aujourd’hui entre pouvoir visible et pouvoir réel. La vie politique se déploie essentiellement à l’échelle nationale, mais les Européens perçoivent, plus ou moins confusément, que la marge de manœuvre des autorités nationales est de plus en plus réduite. Inversement, ils sont conscients que les décisions

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Les citoyens sont conscients de l’asymétrie qui existe aujourd’hui entre pouvoir visible et pouvoir réel. La vie politique se déploie essentiellement à l’échelle nationale, mais les Européens perçoivent, plus ou moins confusément, que la marge de manœuvre des autorités nationales est de plus en plus réduite. Inversement, ils sont conscients que les décisions importantes sont prises à Bruxelles.

Qui fait quoi dans l’Union européenne ?

sécurité ou la désindustrialisation, et déplorer que l’intégration européenne soit un projet d’essence libérale, et non un État providence en devenir. Cette situation résulte en large partie des incertitudes qui entourent la nature des compétences de l’Union. Il est de ce fait difficile de déterminer si son action est le résultat de choix politiques (celui de donner plus d’importance à la normalisation des bananes qu’à la sauvegarde de l’emploi industriel) ou de la volonté des États de limiter ses compétences à des questions d’importance secondaire.

importantes sont prises à Bruxelles, mais constatent que le fonctionnement de l’Union ne se donne pas à voir publiquement. Tout ceci entretient l’idée qu’elle est un Léviathan bureaucratique qui impose des décisions prises sans débat à des gouvernements démocratiquement désignés. Pour finir, le malaise européen découle de ce que personne ne semble savoir où s’arrêtent les compétences de l’Union. Le projet initial de marché commun avait des contours délibérément vagues, l’idée étant de mettre en route un processus d’intégration des économies européennes pour parvenir, à terme, à un espace suffisamment intégré socialement pour que l’idée d’Union politique s’impose comme une évidence. Les institutions européennes ont donc été chargées d’objectifs imprécis et dotées d’une capacité d’action relativement large. Ce choix initial a engendré un double malentendu. D’une part, les citoyens ont le sentiment que l’Union se mêle de tout, qu’elle contraint à l’excès les gouvernements et qu’elle remet en cause toute une série d’arrangements et de normes qui font la spécificité de chaque société nationale. L’Union apparaît, depuis la fin des années 1980, comme la pourvoyeuse de réformes douloureuses des systèmes économiques et sociaux, du marché du travail au régime des retraites en passant par les services publics, et comme l’organisation tatillonne qui bouscule les traditions nationales sans raison valable. À l’inverse, nombre de voix s’élèvent pour reprocher l’inaction de l’Union sur des questions aussi cruciales que le chômage, la
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Un découpage des compétences incertain
Le découpage des compétences entre les États membres et les institutions communautaires a toujours été complexe. À l’origine, on pouvait distinguer trois grandes catégories  : les compétences propres des États membres, sur lesquelles la Communauté n’avait aucune influence directe  ; les compétences propres à la Communauté, auxquelles les États renonçaient en totalité, hormis leur représentation au sein des institutions européennes et leur implication dans leur mise en œuvre  ; les compétences dites «  concurrentes  », les plus nombreuses, pour lesquelles les deux niveaux de gouvernement étaient susceptibles d’intervenir. Concrètement, si les institutions décidaient d’intervenir dans ces domaines, les États étaient tenus de cesser de le faire. L’Union a développé deux nouveaux types de compétences au fil du temps. Les compétences «  parallèles  » correspondent aux actions menées par l’Union dans des domaines où les États restent pleinement souverains, sans qu’il y ait de mécanisme contraignant de coordination des politiques européennes et nationales. Les compétences « limitées » correspondent à des actions de l’Union qui visent à renforcer l’efficacité des politiques des États membres sans les contraindre ou s’y substituer. En raison des zones d’ombre des traités et des conflits de compétences apparus entre États membres et

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institutions communautaires, la Cour de Justice a produit une jurisprudence abondante en la matière. On peut en retenir deux « théories », qui ont fortement conditionné l’interprétation des traités. La première est la théorie des pouvoirs implicites. La Cour admet que les institutions communautaires sont habilitées à exercer les compétences qui, sans être expressément mentionnées par les traités, leur sont nécessaires pour exercer utilement leurs compétences formelles. L’argument est que les négociateurs des traités n’ont pas pu vouloir accorder à la Communauté des compétences sans avoir accepté implicitement de lui accorder celles qui leur sont intimement liées. La théorie des pouvoirs subsidiaires découle quant à elle d’un article des traités. Il dispose que, si une action de l’Union paraît nécessaire dans le cadre de ses politiques pour atteindre l’un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci aient prévu les pouvoirs d’action nécessaires, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement, adopte les dispositions appropriées. Cet article permet à l’Union d’ajuster ses pouvoirs aux objectifs des traités sans avoir à les réviser à chaque fois que l’on constate qu’une compétence lui fait défaut. Le découpage des compétences s’est donc avéré, au fil du temps, de plus en plus complexe. Établir l’état du droit national et du droit de l’Union dans un secteur donné est un véritable casse-tête, en raison notamment de l’absence de codification systématique du droit européen, qui est dispersé entre de multiples traités et normes adoptées par les institutions depuis les années 1950.

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Les compétences de l’Union après le Traité de Lisbonne
Pour faire face aux difficultés pratiques et de légitimation que la grande confusion des rôles et compétences suscitait, le traité de Lisbonne propose une nouvelle présentation des choses. Celle-ci ne modifie guère la répartition des compétences, mais l’énonce plus clairement. Lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence exclusive, elle seule peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants ; les États ne peuvent le faire que s’ils sont habilités par l’Union ou s’ils doivent mettre en œuvre les actes de l’Union. Il s’agit de l’union douanière, de la politique de la concurrence, de la politique monétaire (pour les États de la zone euro), de la conservation des ressources de la mer, de la politique commerciale commune et de certains accords internationaux. Lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence partagée (appelée jadis «  compétence concurrente  ») avec les États membres, ceux-ci ne l’exercent que dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne. Il s’agit, entre autres, du marché intérieur, de certains aspects de la politique sociale, de la cohésion économique, sociale et territoriale, de l’agriculture, de la pêche, de l’environnement, de la protection des consommateurs, des transports, des réseaux transeuropéens et de la recherche. Le traité fait aussi mention des pouvoirs de l’Union pour définir et mettre en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune (PESC). L’Union dispose également de « compétences d’appui » pour mener des actions visant à appuyer, coordonner ou compléter l’action des États membres, dans des domaines tels que l’industrie, la culture ou l’éducation. Le traité inclut dans la catégorie des compétences partagées celles que l’Union exerce dans le domaine de la recherche, du développement et de l’aide humanitaire, mais précise que l’action de l’Union ne peut avoir pour effet d’empêcher celle des États, ce qui revient à reconnaître l’existence d’une catégorie spécifique de compétences « parallèles ».

Le découpage des compétences s’est donc avéré, au fil du temps, de plus en plus complexe. Établir l’état du droit national et du droit de l’Union dans un secteur donné est un véritable casse-tête, en raison notamment de l’absence de codification systématique du droit européen.

122 Pour finir, le traité précise les conditions de coordination des politiques économiques des États membres, en particulier pour les États de la zone euro, et des politiques de l’emploi. Il dispose aussi, de manière assez vague, que l’Union peut prendre des initiatives pour assurer la coordination des politiques sociales des États membres. En plus de clarifier quelque peu la nature et la ventilation des compétences, le traité énonce les trois principes qui en gouvernent l’exercice. En vertu du principe d’attribution, l’Union n’agit que dans les limites des compétences prévues par les traités et pour atteindre les objectifs que ceux-ci établissent. En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas d’une compétence exclusive, l’Union n’intervient que si elle peut se montrer plus efficace que les États. Enfin, en vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union ne doivent pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités.

Qui fait quoi dans l’Union européenne ?

Concrètement, il y a très peu de domaines de l’action publique qui ne soient pas aujourd’hui européanisés ; toutefois, dans bien des cas, ce processus ne résulte pas d’une norme européenne contraignante, mais de mécanismes plus diffus. Dans ces conditions, il est très difficile de distinguer ce qui, dans un domaine de l’action publique, relève de l’État ou de l’Union.

Les limites de la clarification
Le traité de Lisbonne vient clarifier quelque peu la répartition des compétences entre l’Union et les États. Toutefois, il ne remet pas en cause deux phénomènes qui rendent leur découpage particulièrement confus. En premier lieu, le degré d’investissement de l’Union dans les politiques relevant des compétences partagées reste très variable. Dans certains cas, parce qu’il y avait des besoins spécifiques ou un consensus parmi les États membres pour agir de concert, ces compétences ont été largement utilisées. Dans d’autres, la Commission n’a pas jugé nécessaire d’élaborer des propositions ou certains États membres s’y sont durablement opposés. En second lieu, l’européanisation des politiques et des normes nationales revêt aujourd’hui de multiples formes. Elle peut être contrainte, lorsqu’elle résulte d’un traité ou d’une norme européenne que les États doivent respecter ou transposer dans leur
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droit national. Mais elle peut aussi être beaucoup plus diffuse et insaisissable, lorsqu’elle découle de principes généraux du droit européen qui s’imposent aux États, de formes d’intégration non contraignantes (telles qu’on en connaît dans le domaine de l’éducation, des politiques sociales, des politiques de l’emploi ou de la gestion macroéconomique) ou de processus de convergence spontanés. Concrètement, il y a très peu de domaines de l’action publique qui ne soient pas aujourd’hui européanisés ; toutefois, dans bien des cas, ce processus ne résulte pas d’une norme européenne contraignante, mais de mécanismes plus diffus. Dans ces conditions, il est très difficile de distinguer ce qui, dans un domaine de l’action publique, relève de l’État ou de l’Union, en raison de l’intrication de plus en plus étroite des normes provenant des différents niveaux de gouvernement (national et européen, mais aussi local, régional et international).

L’Union n’est pas et ne peut être un État Providence
Au-delà de cette confusion, le ressentiment à l’égard de l’Union se nourrit de la nature des politiques qu’elle met en œuvre. Mais l’Union ne peut mener que les politiques dont elle a la charge et, depuis les années 1950, les responsables nationaux ont choisi de conserver certaines compétences, en fonction de critères d’efficacité et de pertinence, mais aussi de calculs électoraux. Les responsables nationaux ont

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ainsi refusé de confier à l’Union les politiques jugées les plus susceptibles de susciter la satisfaction des citoyens, notamment toutes celles qui fondent l’État Providence. En 2013, l’Union reste un État régulateur, en charge d’adopter des normes, tandis que les États conservent l’essentiel des compétences en matière de redistribution. Le budget de l’Union est en effet limité à 1 % du PNB des États membres, et dévolu à des catégories précises d’Européens (agriculteurs, chercheurs, élus locaux). À l’inverse, le budget des autorités publiques nationales oscille

123 entre 45 % et 55 % du PNB, et profite à l’ensemble de la population. Il est donc structurellement difficile pour les institutions européennes de susciter la satisfaction des citoyens, en raison de la nature même de ses compétences. Si l’Union apparaît aujourd’hui comme un projet libéral, ce n’est pas seulement parce que les responsables de droite dominent ses quatre institutions principales (Commission, Parlement européen, Conseil et Conseil européen), mais aussi parce qu’elle ne peut agir que dans le cadre de ses compétences.

1. Cet article synthétise des idées développées plus longuement dans cet ouvrage  : Olivier Costa et Nathalie Brack, Le fonctionnement de l’Union européenne, Éditions de l’université de Bruxelles, collection « UBlire - références », seconde édition, revue et augmentée, 2014, 384 p.

Henri Weber
est député européen.

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N

ous vivons aujourd’hui un pénible paradoxe  : jamais le besoin d’Europe n’a été aussi impérieux. Le XXIe siècle est celui des États-continents et des multinationales géantes. La Chine, l’Inde, le Brésil montent rapidement en puissance. Les États-Unis poursuivent leur course en tête de la nouvelle révolution industrielle, celle de l’Internet, des nouvelles énergies, des biotechnologies. La Russie est de retour, forte de son immensité et de ses ressources naturelles. La nouvelle génération des multinationales – Google, Goldman Sachs, Arcelor Mittal, Huewaï… – se joue des États. Les Européens ne représentent plus que 7 % de la population mondiale, ils seront 5 % en 2030. S’ils ne parviennent pas à rassembler leurs forces, ils cesseront d’être des acteurs de l’Histoire et deviendront des grandes Suisses, moins prospères que l’actuelle confédération helvétique et menacés de toute part. Le repli de chacun sur son pré carré

national que préconisent les partis d’extrême droite est suicidaire. Tous les grands défis auxquels nous sommes confrontés – la maîtrise de la finance folle, la lutte contre le réchauffement climatique, la régulation des grands groupes mondiaux, la répression du terrorisme et de la criminalité, ont des racines internationales et appellent des solutions internationales. Beaucoup peut et doit être fait au niveau des États Nations et des régions, mais les niveaux européen et mondial sont de plus en plus décisifs. Et en même temps, selon tous les instituts de sondage, jamais l’euroscepticisme, l’europessimisme, l’europhobie n’ont été aussi élevés1. L’Union européenne déçoit et exaspère. Elle déçoit parce qu’elle est depuis 12 ans une zone de croissance faible et de chômage fort. Elle exaspère parce que son pouvoir semble à la fois usurpé, opaque et inefficace. L’Union européenne a assuré la paix et la stabilité sur le Vieux continent (à l’exception toutefois de la Yougoslavie) mais elle n’a pas tenu sa seconde promesse : elle n’a pas protégé les salariés européens face à la globalisation. Elle est

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L’Union européenne déçoit et exaspère. Elle déçoit parce qu’elle est depuis 12 ans une zone de croissance faible et de chômage fort. Elle exaspère parce que son pouvoir semble à la fois usurpé, opaque et inefficace. L’Union européenne a assuré la paix et la stabilité sur le Vieux continent (à l’exception toutefois de la Yougoslavie) mais elle n’a pas tenu sa seconde promesse : elle n’a pas protégé les salariés européens face à la globalisation.

apparue, au contraire, comme le cheval de Troie de la mondialisation libérale, privilégiant le dogme de la « concurrence libre et non faussée » sur toute autre considération.

Le clivage gauche-droite
La responsabilité principale en incombe à la droite conservatrice et libérale, majoritaire au Parlement européen, à la Commission et au Conseil depuis 10 ans2. Au cours de la législature qui s’achève (2009-2014), droite et gauche se sont opposées sur la question centrale de la sortie de crise et de la croissance. Pour retrouver une croissance forte et durable, prétendaient les conservateurs libéraux, il fallait revenir au plus vite à l’équilibre budgétaire dans tous les États membres et mettre simultanément en œuvre des « réformes structurelles », sur le modèle allemand. « C’est de l’austérité et de la baisse du coût du travail que renaîtra la croissance », nous affirmaient nos adversaires du PPE. « Par quel miracle ?  » leur demandions-nous ? « Par le retour de la confiance des investisseurs, suivi du retour de leurs investissements  », nous répondaient-ils très sûrs d’eux. « La généralisation des politiques d’austérités à des économies entrées en récession, combinée à des « réformes structurelles » qui réduiront encore le pouvoir d’achat des salariés ne peut que nourrir un cercle vicieux dépressif », leur rétorquions-nous, « les plans d’austérité aggraveront la
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récession et l’endettement  ; et l’aggravation de la récession appellera de nouveaux plans d’austérité. » À cette politique austéritaire, les socialistes européens ont opposé une stratégie différenciée de sortie de crise : les pays excédentaires d’Europe du Nord – et en premier lieu l’Allemagne – devaient , selon nous, relancer leur consommation intérieure et leurs investissements pour servir de locomotive à l’Europe. Les pays européens surendettés – dont la France – devaient, de leur côté, s’engager sur une trajectoire de retour à l’équilibre budgétaire et de modernisation de leur État providence, mais en étalant cet effort dans le temps, car l’objectif n’était pas de mourir guéri mais de guérir vivant et plus vigoureux qu’avant 2008. À cette stratégie différenciée s’ajoutait un programme de relance de la croissance par l’investissement. Les projets ambitieux et utiles étaient nombreux  : Europe de l’énergie, Europe de l’Internet à haut débit, des transports propres, des industries du futur3, de la transformation écologique des agglomérations et des entreprises… Pour contribuer à financer ces grands projets communautaires, les socialistes proposaient d’augmenter les capacités budgétaires de l’Union européenne, en développant «  ses ressources propres  » (taxe sur les transactions financières, obligations européennes dédiées à des projets – les ProjectsBonds –, Taxe carbone…). Ils proposaient aussi de réparer les vices de construction initiaux de l’euro et de la zone euro  : élargissement des missions de la Banque centrale européenne, qui doit devenir une banque centrale complète, comme le sont la FED américaine ou la banque centrale d’Angleterre, soucieuses de lutter contre l’inflation, mais aussi contre la stagnation

La stratégie austéritaire de la droite a plongé les pays d’Europe du Sud dans la récession, ceux du Nord dans la stagnation. Même la fabuleuse Allemagne s’est traînée à 0,4 % de croissance en 2013 malgré ses excédents commerciaux records (200 milliards d’euros !)

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économique et le chômage de masse. Institution d’un gouvernement économique européen, capable de coordonner les politiques budgétaires des États membres, de mettre en œuvre une politique macroéconomique continentale, ainsi qu’une politique active de changes.

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Comme nous le demandions également, des délais supplémentaires ont été accordés par la Commission aux pays surendettés pour revenir au 3 % de déficit budgétaire prévu par le Traité de Maastricht. La France a été gratifiée pour sa part d’une rallonge de deux années, sans doute renouvelable.

Les faits ont tranché
Les faits ont tranché ce débat et pas en faveur des conservateurs libéraux. La stratégie austéritaire de la droite a plongé les pays d’Europe du Sud dans la récession, ceux du Nord dans la stagnation. Même la fabuleuse Allemagne s’est traînée à 0,4  % de croissance en 2013 malgré ses excédents commerciaux records (200 milliards d’euros  !). Les dettes des pays surendettés ont continué d’augmenter (Grèce, Portugal, Italie, Espagne, France)4. Le chômage a atteint une moyenne de 12 % de la population active, avec des pics à 25 % en Europe du Sud, et 50 % parmi les jeunes. La « confiance des investisseurs » est sans doute revenue mais pas les investissements productifs. La déflation menace, le « scénario japonais » de la « décennie perdue » se profile à l’horizon. Si bien que les préconisations que nous avancions depuis 2009 commencent à trouver un début d’application par la force des choses : depuis 2010, les salaires ont recommencé à monter en Allemagne, sous la pression des syndicats et du SPD. Un SMIC à 8,50 € va être institué, mettant fin au scandale des 7 millions de mini-jobs payés 4 euros de l’heure5. C’était la première condition posée par le SPD à son entrée dans un gouvernement de Grande Coalition. Les clauses les plus scandaleuses des lois Hartz – la retraite à 67 ans (en 2029) par exemple – sont renégociées. Un programme de grands travaux d’infrastructures a été décidé. Le chômage a reculé de 11 à 7 % de la population active. À l’instar de l’Allemagne, les pays d’Europe du Nord rallument le moteur de leur consommation intérieure pour favoriser leur croissance. Même la très libérale GrandeBretagne annonce par la bouche de son premier ministre David Cameron son intention d’augmenter son SMIC de 11 % sur deux ans… Comme nous le demandions également, des délais supplémentaires ont été accordés par la Commission aux pays surendettés pour revenir au 3 % de déficit budgétaire prévu par le Traité de Maastricht. La France a été gratifiée pour sa part d’une rallonge de deux années, sans doute renouvelable. Au Sommet européen de juin 2012, François Hollande a obtenu un Pacte de croissance de 120 milliards d’euros (240  milliards en réalité avec les effets de levier) en contrepartie de la ratification par la France du «  Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance » (TSCG). Les moyens de la Banque Européenne d’Investissement (BEI) ont été renforcés ; les ProjectsBonds, aujourd’hui expérimentaux, devraient être généralisés  ; une partie de la Taxe sur les transactions financières devrait elle aussi abonder le financement des grands programmes de l’UE.

Trop tard, trop peu !
Ces essais seront transformés par la gauche si elle gagne les élections du 25 mai et si son candidat devient président de la Commission. Trop peu trop tard, aussi, en ce qui concerne la réparation des vices de construction de la monnaie unique et de la zone Euro. Les missions de la Banque centrale européenne ont été élargies, à l’initiative de Mario Draghi, son président. En proclamant en juillet 2012 que la BCE rachèterait les dettes souveraines des États surendettés en «  quantité

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illimitée », super-Mario a stoppé net la spéculation sur les dettes de ces pays. Mais il s’agit d’une transgression de fait des Traités, et non d’une volonté de faire de la BCE une banque centrale complète. Le pouvoir économique européen reste fragmenté. Le budget pluriannuel de l’Union plafonne à 0,9 % de la richesse produite en Europe (contre 25  % aux États-Unis). Le développement des ressources propres est bloqué. Le PPE propose que le produit de la Taxe sur les transactions financières (TTF), quand elle verra le jour, soit déduit des contributions nationales au budget de l’Union, et ne s‘y ajoute pas. L’harmonisation fiscale et sociale est repoussée aux Calendes grecques. Le clivage Droite-Gauche, conservateurs-libéraux versus sociaux-démocrates, reste entier et structurera notre campagne.

Le PPE propose que le produit de la Taxe sur les transactions financières (TTF), quand elle verra le jour, soit déduit des contributions nationales au budget de l’Union, et ne s‘y ajoute pas. L’harmonisation fiscale et sociale est repoussée aux Calendes grecques. Le clivage Droite-Gauche, conservateurs-libéraux versus sociaux-démocrates, reste entier et structurera notre campagne.

Une machine politique incapacitante
Si la responsabilité principale de la désaffection populaire à l’égard de l’Europe est d’abord imputable à l’échec des politiques libérales conduites par la droite depuis dix ans, elle n’est pas la seule. Une autre cause, plus profonde, doit être prise en considération. Elle tient à la nature même de la construction européenne à l’étape actuelle de son développement. L’UE est beaucoup plus qu’une simple coalition d’États indépendants – « l’Europe des Nations  » que souhaitent les souverainistes.
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Mais elle est beaucoup moins qu’une véritable fédération – « les États-Unis d’Europe » qu’appellent de leurs vœux les ultra-fédéralistes. Elle est une fédération d’États-Nations, comme disait Jacques Delors, c’est-à-dire une réalité politique hybride, en transition. Elle rassemble à la fois des États, souvent anciens, toujours jaloux de leur souveraineté ; et des citoyens plus ou moins conscients de leur interdépendance croissante dans la mondialisation et désireux de mettre en commun leurs moyens. Elle combine des institutions fédérales – le Parlement européen, la Commission, la Cour de Justice, la Banque centrale européenne – et des institutions intergouvernementales – le Conseil européen des chefs d’États et de gouvernements, les divers Conseils des ministres et leur représentation permanente à Bruxelles, le Comité des représentants permanents (COREPER). Sur toutes les questions qui fâchent – politique fiscale, sociale, économique, de défense… – elle décide principalement à l’unanimité. Pour les autres, elle se prononce à la majorité qualifiée, mais le plus souvent, au consensus  : les États restant souverains, il ne faut pas les mettre en minorité. Son mode d’exercice du pouvoir favori est « le gouvernement par la règle » : les Traités européens, concoctés par les chefs d’États et de gouvernement, édictent des règles, les autorités européennes agissent dans ce cadre strict. Si les États membres veulent les dépasser pour changer de politique, il leur faut conclure un nouveau Traité et le faire ratifier. C’est dire que l’Union européenne décide peu et lentement. Simultanément, elle exige de ses États-membres qu’ils renoncent à des pans entiers de leur souveraineté, ou qu’ils les restreignent. Qu’ils renoncent à leur pouvoir de dévaluation par exemple, en troquant leur monnaie nationale contre la monnaie unique européenne – l’Euro – sur le cours de laquelle ils n’ont plus aucune prise. Qu’ils restreignent leur pouvoir budgétaire en adoptant le TSCG, qui établit une «  règle d’or  » européenne limitant le déficit public structurel sur un cycle à 0,5 % du budget national, les contrevenants s’exposant à de lourdes sanctions. Qu’ils limitent leur

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Son mode d’exercice du pouvoir favori est « le gouvernement par la règle » : les Traités européens, concoctés par les chefs d’États et de gouvernement, édictent des règles, les autorités européennes agissent dans ce cadre strict. Si les États membres veulent les dépasser pour changer de politique, il leur faut conclure un nouveau Traité et le faire ratifier.

129 incapacitant. L’économie, comme la politique, ayant horreur du vide, les gouvernements nationaux ont mis en œuvre, chacun selon ses ressources et son génie propres, des stratégies nationales face à la globalisation.

Des stratégies nationales non coopératives
Avec l’Agenda 2010 et les lois Hartz, les syndicats et les socialistes allemands ont conclu un «  compromis historique  » avec le patronat et la CDU pour sauver la puissance industrielle et exportatrice du «  site Allemagne  »  : modération salariale contre défense de l’emploi. La consommation intérieure allemande a stagné pendant que les exportations allemandes, principalement vers les autres États de l’UE, explosaient. Les travaillistes britanniques ont confirmé le choix de leurs prédécesseurs conservateurs de spécialiser l’économie du Royaume-Uni dans l’industrie financière et les services. Ils ont conservé une fiscalité favorable au capital et aux grandes fortunes et se sont constamment opposés à toute harmonisation fiscale et sociale par le haut dans l’Union européenne. Les socialistes espagnols ont choisi d’acclimater le « modèle de la Floride » : constructions de résidences secondaires pour touristes et retraités, plus industries high-tech… On pourrait allonger cette liste, et les socialistes français n’en seraient pas exclus, qui n’ont pas réarmé l’arme budgétaire dans la période des vaches grasses (1997-2002) et ont financé beaucoup d’avancées sociales à crédit.

pouvoir d’intervention économique, au nom du respect de la concurrence « libre et non faussée »… Tant que la croissance était au rendez-vous (même atténuée comme dans les années 1980-2000) et que l’Union ne regroupait que 12 ou 15 États, en majorité de même niveau de développement, ce système de gouvernement au consensus et par la règle était supportable. Mieux, il était en harmonie avec l’air de son temps. La contre-révolution libérale avait triomphé à la fin des années 1970, Milton Friedman l’avait emporté sur J.M Keynes. Ronald Reagan s’était rendu célèbre en proclamant  : « L’État n’est pas la solution, il est le problème ». L’idée que les chefs d’entreprises et les financiers étaient toujours plus pertinents que les politiques, les fonctionnaires, les syndicalistes  ; que moins la puissance publique intervenait dans l’activité économique et sociale, mieux l’économie et la société se portaient ; que les marchés jouissaient d’une capacité autorégulatrice qui leur permettait de réparer promptement leurs erreurs ; ces postulats libéraux tenaient le haut du pavé. La réduction du pouvoir discrétionnaire de la puissance publique, au niveau national et continental, a comblé les attentes du libéralisme dominant. Mais lorsque l’accélération de la mondialisation et de la financiarisation de l’économie, au tournant du siècle eurent ouvert une nouvelle ère des tempêtes, le système de gouvernance de l’Union européenne a révélé ses carences. Il est apparu comme une machine à entraver l’action plutôt qu’à favoriser les stratégies communes, un système

Avec l’Agenda 2010 et les lois Hartz, les syndicats et les socialistes allemands ont conclu un « compromis historique » avec le patronat et la CDU pour sauver la puissance industrielle et exportatrice du « site Allemagne » : modération salariale contre défense de l’emploi.

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Ces « politiques économiques non-coopératives », comme on dit à Bruxelles, «  contradictoires  », comme on dit à Paris, ont été provisoirement bénéfiques à tel ou tel État membre mais se sont révélées à la longue préjudiciables à l’ensemble européen. L’UE est devenue le lumignon rouge de l’économie mondiale, une zone de croissance molle et de chômage élevé. Si nous voulons promouvoir une nouvelle croissance, distincte de la croissante prédatrice et inégalitaire du siècle dernier, il nous faut réformer en profondeur la gouvernance de l’Union. Il ne s’agit pas de projeter notre modèle politique national – le présidentialisme français, le fédéralisme allemand… – au niveau de l’Union. Si l’on veut tenir compte de la spécificité de l’Union européenne et de la persistance, sans doute prolongée, des États Nations en son sein, sa démocratisation (dans le double sens du renforcement de sa légitimité et de son efficacité), passe par le renforcement des trois piliers du pouvoir communautaire et par l’amélioration de leur articulation.

Démocratiser l’Union européenne
Les pouvoirs de codécision du Parlement doivent être étendus, notamment en matière économique. Le Parlement européen doit participer étroitement à toutes les étapes du « Semestre européen », au cours duquel est mise en œuvre la coordination des politiques budgétaires. Un droit d’initiative législative doit lui être reconnu. Sa coopération avec les parlements nationaux doit être renforcée, au-delà de la seule «  Conférence interparlementaire  ».

Les pouvoirs de codécision du Parlement doivent être étendus, notamment en matière économique. Le Parlement européen doit participer étroitement à toutes les étapes du « Semestre européen », au cours duquel est mise en œuvre la coordination des politiques budgétaires.
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Aujourd’hui garante des Traités et centre d’initiative des lois, la Commission doit être profondément réformée et rénovée. Son président doit être élu au suffrage universel indirect  : par les députés européens d’une part, comme c’est aujourd’hui le cas, sur proposition du Conseil, mais aussi par les citoyens européens, d’autre part, comme candidat de sa famille politique (le PSE, le PPE, les Verts, les démocrates et libéraux de l’ADLE, l’extrêmegauche…) à la présidence de la Commission européenne. En avril-mai, les partis vont aller aux élections européennes non seulement avec un programme de législature 2014-2019, mais aussi avec un candidat pour incarner ce programme. Le traité de Lisbonne recommande au Conseil de chefs d’États et de gouvernement de proposer à la présidence de la Commission le candidat ainsi choisi par le suffrage universel, au terme d’une campagne électorale vraiment continentale6. Si cette procédure est respectée, le prochain président de la Commission sera donc bien élu à la fois par les députés et par les citoyens. Fort de la légitimité et de l’autorité que lui donnera ce nouveau mode de désignation, le président de la Commission pourra revendiquer le droit de choisir les commissaires européens formant son collège. Il sera astreint à respecter la règle – contestable – d’un commissaire par État membre, adoptée en 2008 par le Conseil pour complaire au gouvernement irlandais et à quelques grands États… Mais il devrait revendiquer le droit non seulement d’attribuer leur portefeuille à ses commissaires, comme c’est aujourd’hui le cas ; mais aussi celui de remodeler la Commission. Au sein de sa nouvelle équipe, le président de la Commission pourrait, en accord avec le Conseil et le Parlement européen, désigner des vice-présidents – « super-commissaires » ou « commissaires seniors » –, qui assumeraient la responsabilité d’un secteur d’activité, sur le modèle de la Haute représentante de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité. Ce n’est pas parce que le rayonnement de Lady Ashton n’a pas été à la hauteur des espérances que l’idée d’un super-commissariat

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Au sein de sa nouvelle équipe, le président de la Commission pourrait, en accord avec le Conseil et le Parlement européen, désigner des vice-présidents – « super-commissaires » ou « commissaires seniors » –, qui assumeraient la responsabilité d’un secteur d’activité, sur le modèle de la Haute représentante de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité.

131 renforcées » sont aujourd’hui la voie royale de la progression de l’Union. L’Eurozone en est l’incarnation la plus importante et la plus ambitieuse. Les 18 pays qui se sont donné une monnaie unique sont appelés – s’ils veulent la conserver – à harmoniser leur fiscalité, leur modèle social et environnemental  ; à renforcer, aussi, leur coopération budgétaire et macroéconomique. Ils se sont donné une première forme d’organisation spécifique avec les sommets des 18 chefs d’État de la zone euro, présidés par Herman Van Rompuy, par ailleurs président du Conseil européen à 28. Une assemblée du même type existe au niveau du Conseil des ministres avec l’Eurogroupe qui rassemble les ministres de l’Économie et des finances de la zone euro. Une représentation similaire devrait voir le jour au Parlement européen, comme « sousformation » du Parlement. Mais cette sous-formation du Parlement européen ne doit pas devenir un second Parlement. Les structures d’intégration différenciée doivent préserver le caractère indivisible de la Commission et du Parlement européen. Comme Martin Schulz aime à le répéter, l’euro est la monnaie de l’Union européenne  : celle des 18 États qui ont été jugés mûrs pour y adhérer, mais aussi celle des 8 autres États qui y aspirent, sans en réunir encore les conditions7. Seules la Grande-Bretagne s’y refuse résolument et, dans une moindre mesure le Danemark. Ce n’est pas sur ces dissidences qu’il faut régler le meccano institutionnel de l’Europe. Le Parlement européen est le Parlement de l’euro8.

aux Affaires étrangères était mauvaise. D’autres vice-présidents de la Commission pourraient être investis, dans le même esprit, pour couvrir les secteurs de l’Économie et des Finances, des Affaires sociales, du Développement durable… Le commissaire aux Affaires économiques et monétaires (aujourd’hui le Finlandais Olli Rehn) devrait être à la fois vice-président de la Commission, président de l’Ecofin (Conseil des 28 ministres de l’Économie et des Finances de l’UE) et éventuellement président de l’Eurogroupe (les 18 pays de la zone euro). Ce super-commissaire veillerait à la cohérence de l’ensemble des activités économiques et financières de l’Union européenne. Les responsabilités de six commissaires (Marché intérieur  ; Concurrence ; Industrie ; Commerce ; Budget ; Fiscalité) seraient placées sous sa supervision. Avec lui, l’UE disposerait d’un ministre de l’Économie et des Finances et, à terme, d’un Trésor.

Représenter/organiser l’Eurozone
Il faut également mieux organiser et représenter la zone euro. Désormais, tout le monde en convient : l’intégration européenne se fera sur un mode différencié, les États les plus eurovolontaires, ceux qui veulent – et qui peuvent – aller plus vite et plus loin dans le sens de l’Union économique, fiscale, sociale, politique… doivent pouvoir le faire, en restant ouverts à tous les autres et avec la volonté de dynamiser l’ensemble. Les «  coopérations

Désormais, tout le monde en convient : l’intégration européenne se fera sur un mode différencié, les États les plus eurovolontaires, ceux qui veulent – et qui peuvent – aller plus vite et plus loin dans le sens de l’Union économique, fiscale, sociale, politique… doivent pouvoir le faire.

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Les enjeux des élections européennes de mai 2014

Le Conseil
Sous l’aiguillon de la crise, le Conseil des chefs d’État et de gouvernement s’est érigé en cadre principal de décision en matière économique. Ses sommets – souvent baptisés « de la dernière chance » – se sont multipliés. Un président au long cours a été désigné, qui fait bon ménage, apparemment, avec le « président tournant » bisannuel, chef de gouvernement de l’un des États membres. Les décisions importantes se prennent à l’unanimité. En réalité, un directoire des États les plus puissants s’est institué autour du couple germano-français. Cette situation est malsaine, elle est préjudiciable à l’Allemagne, objet désormais de tous les ressentiments. Après l’épisode du «  Merkozy » l’avènement d’un « Merkhollande » constituerait un piètre progrès. Dans l’état actuel de la Commission, c’est au sein du Conseil que se trouve aujourd’hui, et sans doute durablement, le centre de gravité du pouvoir politique européen. Composé de chefs d’État et de gouvernement élus, sa légitimité démocratique ne peut être remise en cause, mais son efficacité est sujette à caution. Lieu de confrontation des divers intérêts nationaux s’exprimant en Europe, il produit des compromis minimalistes hors de proportion avec les enjeux auxquels les Européens sont confrontés. Le renforcement de l’action du Conseil des chefs d’État et de gouvernement et du Conseil des ministres passe par la promotion de la collégialité et de la prise de décision à la majorité qualifiée9.

Nous proposons aussi la création d’un Smic européen, au moins égal à 60 % du salaire médian en vigueur dans chaque État membre. Peu à peu cette revendication fait son chemin : après la Grande-Bretagne en 1999, sous Tony Blair, l’Allemagne se prépare à adopter un salaire minimum, à partir de 2015.

Pour une démocratie sociale
L’explosion du chômage et du travail précaire, le recul de la protection sociale, la montée de la pauvreté constituent des menaces majeures pour la démocratie en Europe et dans chacun de ses États membres. L’Histoire nous enseigne que ceux qui vivent durablement dans la crainte du lendemain et dans l’angoisse du déclassement nourrissent une demande de plus en plus forte d’autorité et d’unité organique, qui fait le lit du despotisme, des populismes et du nationalisme xénophobe. Défendre la démocratie européenne, c’est d’abord reconstruire son socle  : reconquérir le plein-emploi, rénover les services publics et les systèmes de protection sociale, associer les syndicats à la gouvernance économique européenne et aux plans nationaux de réforme, dès le stade du diagnostic. La démocratisation de l’Union européenne passe par la mise en œuvre d’un « Traité social européen », revendiquée par la Confédération européenne des syndicats (CES) et les socialistes. Nous proposons aussi la création d’un Smic européen, au moins égal à 60 % du salaire médian en vigueur dans chaque État membre. Peu à peu cette revendication fait son chemin  : après la Grande-Bretagne en 1999, sous Tony Blair, l’Allemagne se prépare à adopter un salaire minimum, à partir de 201510. Les sociauxdémocrates agissent pour la révision de la directive « Détachement des travailleurs » ainsi que de la directive « Services », qui ne permettent pas de lutter efficacement contre le dumping social au sein de l’Union européenne11  ; ils militent aussi pour l’adoption d’une directive-cadre sur les services

Dans l’état actuel de la Commission, c’est au sein du Conseil que se trouve aujourd’hui, et sans doute durablement, le centre de gravité du pouvoir politique européen. Composé de chefs d’État et de gouvernement élus, sa légitimité démocratique ne peut être remise en cause, mais son efficacité est sujette à caution.
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Actualités internationales
publics, les protégeant de la vindicte « déréglementatrice » de la Commission et de son interprétation étroite du droit européen de la concurrence. Pour faire face au chômage des jeunes, les 6 milliards d’euros accordés par le Conseil des 27 et 28  juin 2013 pour financer l’«  Initiative pour l’emploi des Jeunes » sont insuffisants, comme l’a souligné Martin Schulz. Si l’on veut réellement assurer à tous les jeunes d’Europe l’accès à un emploi décent ou à une formation qualifiante dans un délai de quatre mois après leur inscription au chômage ou leur sortie de l’école, c’est bien de 21 milliards dont nous avons besoin. De même, la dotation du Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD), sauvée in extremis par les députés socialistes et leurs alliés, doit être confortée.

133 délibérée de l’euro, de retour au franc et aux hautes barrières douanières. Son cocktail de nationalisme de repli, de xénophobie antimusulmane et de défense d’un Etat-Providence réservé aux seuls Français de souche rencontre une audience croissante. Elle tient avec l’Union européenne un bouc émissaire idéal. La gauche réformiste devra combattre avec système et énergie sa démagogie délétère. Elle devra défendre le bilan historique, largement positif, de la construction européenne depuis soixante ans  ; démontrer que les dérives actuelles sont principalement dues à la politique des conservateurs-libéraux, majoritaires aujourd’hui au Conseil, au Parlement, et à la Commission ; qu’il faut changer de majorité pour changer de politique. Que dans le monde d’Etats-continents dans lequel nous sommes entrés, le repli sur l’Hexagone ne constitue pas une alternative crédible. Que plus que jamais « la France est notre patrie, l’Europe est notre avenir ». Toute campagne électorale s’adosse à un programme, mais se mène sur trois ou quatre thèmes mobilisateurs. Au-delà, c’est le catalogue de La Redoute. Ces thèmes, à mon sens doivent être : 1. Réduire le chômage, reconquérir une société de plein emploi. Et pour cela, réussir l’Initiative pour l’emploi des jeunes. À l’instigation des socialistes, l’Union européenne a adopté cette initiative, qui vise à réduire – et dès que possible à éliminer – le chômage massif des jeunes. Après quatre mois de chômage, tout jeune européen doit se voir proposer un emploi, une formation qualifiante ou un stage. La somme de 8 milliards d’euros

Choisir notre Europe !
Au printemps 2014, les 31 partis socialistes et sociaux-démocrates de l’Union européenne12 iront à la bataille des élections avec un programme commun pour la nouvelle législature 2014-2019,13 et derrière un candidat commun à la présidence de la Commission, qui défendra ce programme sur tout le continent : de Dublin à Riga, de Stockholm à Bratislava… Ils seront confrontés non pas à un mais à deux clivages majeurs. Le premier opposera la gauche réformiste à la droite conservatrice-libérale. Il portera sur les politiques à mettre en œuvre en Europe pour promouvoir une nouvelle croissance, protéger les salariés, préserver l’environnement, approfondir notre démocratie. Il s’agit du classique clivage gauche/droite, celui qui prévaut lors des élections nationales dans chacun de nos États membres. Le second clivage opposera les partisans de la construction européenne aux antieuropéens de tout poil. Ils ont aujourd’hui le vent en poupe, dans toute l’Europe, en raison de l’ampleur et de la dureté de la crise. En France, Marine Le Pen se donne pour objectif de porter le Front national en tête du scrutin du 25 mai 2014, sur un programme de sortie

La gauche réformiste devra défendre le bilan historique, largement positif, de la construction européenne depuis soixante ans ; démontrer que les dérives actuelles sont principalement dues à la politique des conservateurs-libéraux, majoritaires aujourd’hui au Conseil, au Parlement, et à la Commission ; qu’il faut changer de majorité pour changer de politique.

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Les enjeux des élections européennes de mai 2014

Le chômage de masse et de longue durée est le cancer de nos démocraties. L’Europe que nous voulons est une Europe du pleinemploi, et du bon emploi, qualifié, décemment rémunéré et assorti de droits.

a été inscrite au budget pluriannuel 2014-2019 pour financer ce plan. Il en faudrait 21 d’après Martin Schulz pour être vraiment efficace. François Hollande et les socialistes français se sont beaucoup investis dans ce combat en raison de sa valeur propre – le niveau atteint par le chômage des jeunes dans de nombreux États membres est devenu insupportable13. Mais aussi pour sa valeur symbolique : le chômage de masse et de longue durée est le cancer de nos démocraties. L’Europe que nous voulons est une Europe du plein emploi, et du bon emploi, qualifié, décemment rémunéré et assorti de droits. Mais s’il y a six millions de jeunes au chômage en Europe, il y en a 21 millions parmi les adultes. La reconquête du plein emploi passe par l’avènement d’une nouvelle croissance. 2. Réaliser de grands projets industriels et énergétiques  : Europe de l’énergie - et en particulier des énergies renouvelables -, de l’Internet à haut débit, du fret ferroviaire, de la voiture hybride et électrique, des industries du futur, de l’agriculture bio, de l’éducation et de la recherche, de l’espace et des nouveaux matériaux… Les investissements productifs nécessaires à la réalisation de ces programmes doivent pouvoir être soustraits du calcul des déficits publics. 3. Lutter contre la fraude fiscale et les paradis fiscaux. À quelque chose malheur est bon : l’affaire Cahuzac, mais aussi la publication de l’enquête sur les Offshore Leaks ont sensibilisé l’opinion publique

au scandale de l’évasion fiscale : 60 à 80 milliards d’euros par an de manque à gagner pour la France, selon la Commission  ; 1  000  milliards pour l’Europe ! Si l’on ne récupérait ne serait-ce que la moitié d’ici 2020, on pourrait financer bien des projets européens  ! La volonté de l’administration Obama de frapper un grand coup contre « l’industrie de la fraude » nous ouvre une fenêtre d’opportunité. Nous pouvons – et nous devons – adopter un « Foreign Account Tax Compliance Act  » (FATCA)15 européen, qui impose à toutes les banques de transmettre au fisc des États membres les informations sur les comptes, les placements et les revenus détenus et perçus par les contribuables européens ailleurs dans le monde. 4. Démocratiser les institutions européennes. Pour lutter contre la technocratisation croissante des autorités européennes et le sentiment de dépossession politique qu’éprouvent les citoyens, il faut renforcer les pouvoirs du Parlement européen, réformer la Commission et le Conseil, mais aussi associer la Confédération européenne des syndicats à la prise de décision concernant les salariés et intégrer un Traité social européen au parachèvement de l’Union économique et monétaire. Une démocratie moderne est une démocratie sociale qui ne laisse personne sur le bord du chemin. D’où la centralité de notre combat pour un salaire et un revenu minimum européens, des services publics diversifiés et de qualité, une protection sociale rénovée, mais préservée. «  L’Europe se fera dans les crises, écrivait Jean Monnet, elle sera la somme des solutions apportées à ces crises »16. Inventons et appliquons les solutions à la crise multiforme que connaît aujourd’hui notre Union. Faisons-lui accomplir ainsi quelques nouveaux pas en avant.

1. 21 janvier 2014  : « Fractures Françaises - 2014 - vague 2 » Enquête Ipsos/Steria réalisée pour Le Monde/ France Inter / Cevipof / Fondation Jean- Jaurès. L’Europe de plus en plus contestée. À quatre mois des élections européennes, le repli et la défiance de l’opinion exacerbent les crispations à l’égard de l’Europe. Pour faire face aux grands problèmes des années à venir, une large majorité de Français (70 %, +5 par rapport à janvier 2013) plaide pour un renforcement des pouvoirs nationaux au détriment de ceux de l’UE (67 %, +10 à l’UMP). La contestation de la monnaie unique est LA REVUE SOCIAlIsTE N° 54 - 2E TrIMEsTrE 2014

Actualités internationales

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également en nette progression. 33 % (+5) des Français souhaitent que la France sorte de la zone Euro et repasse au Franc (contre 67 %, -5 qu’elle reste dans l’Euro). Cette idée est désormais majoritaire chez les ouvriers (à 52 %, +8 soit l’une des plus fortes progressions). En outre, seuls 45 % des Français (34 % des ouvriers) estiment que l’appartenance de la France à l’EU est une bonne chose, contre 40 % pour qui c’est une mauvaise chose. 2. 21 des 27 États de l’UE sont gouvernés par la droite en 2009… 3. Les BNIC : biotechnologie, nanotechnologie, informatique, sciences cognitives 4. Selon les chiffres de la Commission européenne (Eurostat) le pays le plus endetté reste la Grèce (170,3 % en 2011, 156,9 % en 2012, 171 % au troisième trimestre 2013). La dette se creuse en l’Italie (120,7 % en 2011,127 % en 2012, 132 % au troisième trimestre 2013), au Portugal (108,2 % en 2011, 124,1 % en 2012, 128,7 % au troisième trimestre 2013) et en l’Irlande (104,1 % en 2011, 117,4 % en 2012, 124,8 au troisième trimestre 2013). En France également à 92,7 % au troisième trimestre 2013, contre 90,2 % du PIB en 2012 et 85,8 % en 2011. 5. Selon Destatis, l’Office fédéral allemand des statistiques, dl’Office fédéral allemand des statistiquesans les entreprises allemandes d’au moins dix employés, la part des travailleurs pauvres est passée de 18,7 % en 2006 à 20,6 % en 2012. Dans les entreprises allemandes d’au moins dix employés, la part des travailleurs pauvres est passée de 18,7 % en 2006 à 20,6 % en 2012. Dans les entreprises allemandes d’au moins dix employés, la part des travailleurs pauvres est passée de 18,7 % en 2006 à 20,6 % en 2012. Dans les entreprises allemandes d’au moins dix employés, la part des travailleurs pauvres est passée de 18,7 % en 2006 à 20,6 % en 2012. Dans les entreprises allemandes d’au moins dix employés, la part des travailleurs pauvres est passée de 18,7 % en 2006 à 20,6 % en 2012. 6. L’article 17, paragraphe 7 de la version consolidée du Traité sur l’Union européenne (TUE) dispose que : « En tenant compte des élections au Parlement européen, et après avoir procédé aux consultations appropriées, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission. Ce candidat est élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent. » La déclaration n° 11 ad article 17, paragraphes 6 et 7 précise  : « le Parlement européen et le Conseil européen ont une responsabilité commune dans le bon déroulement du processus conduisant à l’élection du président de la Commission européenne ». On y trouve des précisions sur les consultations nécessaires dans ce cadre. 7. Cf. l’entretien entre Henri Weber et Martin Schulz, « Nous devons imposer la primauté de la politique sur les marchés » in La Revue socialiste, n° 49, 1er trimestre 2013, pp. 23-32 ou www.henri-weber.fr/europe.php?europe_ article_id=126. 8. Article 3.4 du TUE : « L’Union établit une union économique et monétaire dont la monnaie est l’euro. » 9. La nouvelle majorité qualifiée, issue du traité de Lisbonne, est désormais fondée sur une double majorité d’États et de population. Elle entrera en application le 1er novembre 2014. Selon cette règle, pour être adoptée, une décision devra recueillir l’approbation d’au moins 55 % des États membres représentant au moins 65 % de la population. 10. Un SMIC existe désormais dans 21 pays de l’UE sur 28. Mais les disparités sont très fortes : il va de 159 euros en Bulgarie à 1874 au Luxembourg, soit 12 fois plus ! 11. Depuis 2007, le recours à des entreprises étrangères prestataires de services et à leurs salariés européens est légal dans les États de l’Union. Ces entreprises doivent rémunérer les salariés qu’elles détachent aux conditions du pays dans lequel se déroule le contrat – le pays d’accueil –, sauf si le droit du pays d’origine est plus favorable. Or, en l’absence de dispositions concrètes de contrôle coordonnées entre les États membres, et vu le manque d’inspecteurs du travail dans certains pays dont le nôtre, ces pratiques donnent lieu à un dumping social scandaleux (cf. le rapport d’information du Sénat sur « les normes européennes en matière de détachement des travailleurs », n° 527, 18 avril 2013). 12. Le PSE comprend 32 membres de plein droit provenant des 28 États membres de l’UE et la Norvège 13. Ce Manifesto a été adopté le 1er mars 2014, au Congrès du PSE, à Rome. 14. Selon des chiffres publiés le 31 mai 2013 par Eurostat, 23,5 % des moins de 25 ans sont à la recherche d’un emploi dans l’Union européenne, soit 5 627 000 personnes. La Grèce enregistre un taux catastrophique de 62,5 % (en février 2013) ; l’Espagne, de 56,4 % ; la Croatie, de 51,8 % (en mars 2013). L’Allemagne, elle, n’affiche un taux de chômage « que » de 7,5 % chez les moins de 25 ans. 15. Le FATCA, signé le 18  mars 2010, généralise l’échange d’informations avec les institutions financières qui perçoivent des revenus de source américaine. 16. Jean Monnet, Mémoires, Paris, Fayard, 1976.

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Qui a amené Jaurès et Blum au socialisme ? Qui a été le premier noir à devenir ministre ? Qui est la première femme à entrer dans les organes dirigeants du Parti socialiste ? Qui a dit : « Les communistes ne sont pas à gauche, ils sont à l’Est » ? Qui a écrit : « Mon Parti aura été ma joie et ma vie », avant de se suicider ?

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Prix Nb Ex. TOTAL Déjà parus Unit. N° 18 Décembre 2004 L’avenir de la France, un diagnostic 10,00 e N° 19 Avril 2005 Où va le capitalisme ? 10,00 e N° 20 Juillet 2005 Comprendre pour dépasser le « non » 10,00 e N° 21 Octobre 2005 À propos du modèle français 10,00 e N° 22 Janvier 2006 Congrès du Mans : discours 10,00 e N° 23 Avril 2006 La République à l’épreuve de sa diversité 10,00 e N° 24 Juillet 2006 Réflexions sur le projet socialiste – Réussir ensemble le changement 10,00 e N° 25 Octobre 2006 Jeunesse : un état des lieux 10,00 e N° 26 Janvier 2007 Sarkozy : la droite aux mille et une facettes 10,00 e N° 27 Avril/Mai 2007 La nouvelle donne latino-américaine 10,00 e N° 28 Juillet 2007 Les socialistes face à la civilisation urbaine 10,00 e N° 29 Oct-Nov 2007 Diagnostic pour la rénovation – Université d'été de La Rochelle 10,00 e N° 30 Mars/Avril 2008 Le socialisme dans le monde globalisé 10,00 e N° 31 Juillet 2008 Les gauches en Europe 10,00 e N° 32 Octobre 2008 Congrès de Reims : Contributions thématiques 10,00 e N° 33 Janvier 2009 Perspectives socialistes 10,00 e N° 34 2e trimestre 2009 Les ouvriers en France 10,00 e N° 35 3e trimestre 2009 L’Afrique en question 10,00 e N° 36 4e trimestre 2009 Au-delà de la crise 10,00 e N° 37 1er trimestre 2010 La France et ses régions 10,00 e N° 38 2e trimestre 2010 La Morale en questions 10,00 e N° 39 3e trimestre 2010 Le débat socialiste en Europe 10,00 e N° 40 4e trimestre 2010 La social-écologie en débat 10,00 e N° 41 1er trimestre 2011 La droite dans tous ses états 10,00 e N° 42 2e trimestre 2011 10 mai 1981 – 10 mai 2011. Héritages et espérances 10,00 e N° 43 3e trimestre 2011 Abécédaire de la France 10,00 e N° 44 4e trimestre 2011 Protéger 10,00 e N° 45-46 1er et 2e tr. 2012 Le changement, c’est maintenant 10,00 e N° 47 3e trimestre 2012 L’aventure culturelle 10,00 e N° 48 4e trimestre 2012 Refonder l’école 10,00 e N° 49 1er trimestre 2013 L’Europe : un problème, une solution 10,00 e N° 50 2e trimestre 2013 L’Entreprise 10,00 e N° 51 3e trimestre 2013 Le temps des femmes 10,00 e N° 52 4e trimestre 2013 Le FN passé au crible 10,00 e N° 53 1er trimestre 2014 Géopolitique du monde contemporain 10,00 e Participation au frais de port : 2 e par numéro TOTAL p MR. p MmE. p MLLE. ADRESSE CODE pOSTaL VILLE PRÉNOm

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