CAPITULO XVII

BUROCRACIA, BUROCRATAS Y PODER
SUMARIO: 1. BUROCRACIA y BURÓCRATAS: 1. Introducción. 2. El interés de la distinción entre buro-
cracia y burócratas.-II. LA BUROCRACIA COMO SISTEMA DE ORGANIZACIÓN. BUROCRACIA, SOCIEDAD Y Es-
TADO: 1. Las implicaciones del sistema de organización. 2. Burocracia, sociedad y Estado. El doble eje
de poder de las sociedades actuales.-I1L Los BURÓCRATAS COMO GRUPO DOMINANTE. PODER DE LOS .3URÓ-
CRATAS EN EL APARATO ESTATAL Y EN LA SOCIEDAD: 1. Los burócratas como grupo dominante. 2. El poder
de los burócratas en el aparato estatal. 3. El poder de los burócratas en la sociedad.
l. BUROCRACIA Y BUROCRATAS
1. INTRODUCCIÓN 1
'" La crítica realizada hasta ahora al modelo de WEBER no quiere decir ni mucho
menos que se intente desautorizar tal modelo. SF trata sólo de ponerlo a prueba a
la vista de la cOfltingencia del Estado y la Administración. El resultado no es que
el modelo pueda o deba desecharse, pues sin duda existen siempre unas pautas for-
males de organización de la burocracia, a más de que se trata de un tipo ideal al
que la realidad puede aproximarse en mayor o menor grado.
Lo sucedido es que el modelo, dado su formalismo, resulta insuficiente para com-
prender las relaciones de poder que se deducen de la existencia de una función públi-
ca y una burocracia en una sociedad dadas, y esto es lo que principalmente nos inte-
resa en este momento. En definitiva el enfoque contingente de la Administración des-
plaza el énfasiS hacia el grupo humano y sus relaciones con el p'oder político y las
fuerzas sociales, aun reteniendo el hecho de que este grupo humano esté encuadrado
con más o menos rigor en unas pautas de organización formal.
Naturalmente esta contingencia-que se predica insistentemente afecta asimismo
a la teoría marxista. Se entiende que, aun utilizando las innegables aportaciones de
y sus seguidores, no puede estimarse correctamente comprendida una buro-
cracia aplicando sólo el esquema de la lucha de clases y los conflictos derivados de
las relaciones ·de producción. Es necesario averiguar cuáles son-las relaciones de po-
der que se dan en cada sociedad determinada.
2. EL INTERÉS DE LA DISTINCIÓN ENTRE BUROCRACIA Y  
Para ello se van a proponer algunos instrumentos de análisis, comenzando por
la distinción entre burocracia y burócratas. Se entiende por burocracia el tipo de po-
1 Desarrollo en este cap. mi propia teoría sobre la burocracia ylos burócratas, elaborada tras mu-
chos años de estudio del tema. Salvo las excepciones que se indican mediante las citas correspondientes,
remito para el fundamento teórico a la bibliografía del cap. anterior ysobre todo a la del siguiente sobre
.«Función pública y burocracia en España». Esta última remisión es particularmente importante ya que,
atenor del punto de vista sobre la contingencia de las Administraciones públicas, la teoría se ha construi-
do a partir de la realidad española.
; 2 NIETO, La Burocracia. l. El pensamiento burocrático, Instituto de Estudios Administrativos, Ma-
drid, 1976, p. 605. ,..'
. 3 Que implica -en último extremo la posible privación de la libertad e incluso de la vida.
435 BUROCRACIA, BUROCRATAS y PODER
der inherente a las pautas de organización administrativa formal, mientras que con
el término burócratas se intenta designar al grupo de funcionarios que ejerce en la
máxima medida dicho poder.
Esta distinción intenta resolver el problema. abierto en la doctrina española por
NIETO 2, según el cual organización y burocracia coinciden sociológicamente, pero
no políticamente. Se quiere decir- con ello que desde puntos de vista generales toda
burocracia implica un sistema de organización, pero que la burocracia pública mere-
'ce una consideración especial al asegurar un sistema de dominación. Se entiende que
el problema se resuelve mejor partiendo de la especificidad de la organización admi-
, nistrativa pública y del grupo humano de burócratas que la sirve. Ahora bien, siem-
presin perder de vista que aquella organización (a diferencia de las privadas y semi-
públicas) es la verdadera   u ~ o c r c i por asegurar la dominación de la sociedad. y que
'por ello merece una consideración política, el problema inicial del poder debe refe-
rirse al grupo humano que lo ejerce.
Por ello, el conocimiento de la cuestión lo obtendremos a partir del estudio del
. ,grupo de burócratas, su composición y conformación específica, las relaciones que
mantiene y su inserción en la sociedad. Lógicamente esto también será muy variable
·de unas sociedades y Estados a otros. En todo caso procediendo de este modo el
:.tema de la burocracia queda desposeído de su viejo esoterismo. No hay ningún mis-
,·¡terio en la burocracia, ya que se trata del poder ejercido por un grupo de personas
en una sociedad determinada.
Naturalmente, esto no resuelve todos los problemas. Es necesario individualizar
: ('en cada caso al grupo dentro del conjunto más amplio de la función pública, a partir
:.··... de unos parámetros de poder, que son asimismo variables según los Estados y las
;·'sociedades. El grupo se encuentra siempre en una posición ambivalente, resultado
'·deJa impersonalidad del poder desde la desaparición de la monarquía absoluta. Por
una parte, los burócratas están en el Estado y lo sirven, pero por otra, dada la tem-
, poralidad en el poder de los políticos, al menos en los países democráticos, son ellos
mismos el Estado. Es ésta la ambigüedad a partir de la cual tiene fundamento la teo-
ría marxista de la alienación, ya que con frecuencia se confunden los intereses esta-
tales con los del grupo, al menos por los mismos burócratas.
Por último, resulta una simplificación excesiva referirse a los burócratas como
.un solo grupo con características e intereses homogéneos. Los sectorialización de los
asuntos públicos en una sociedad compleja y diversificada hace que normalmente
se trate de una constelación de grupos permanentemente en lucha por el poder, entre
sÍ, y con los demás elementos del sistema político. Particularmente existen dos gru-
pos que siempre presentan una peculiaridad y que no pueden tratarse homogénea-
mente con el resto. Se trata de los burócratas militares y judiciales, depositarios del
poder de coacción del Estado 3 y que mantienen con el resto de la sociedad unas re-
·laciones de dominación muy específicas, al tiempo que se someten a unas pautas de
organización formal especialmente rígidas.
436 CURSO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
11. LA BUROCRACIA COMO SISTEMA DE ORGANIZACION.
BUROCRACIA, SOCIEDAD Y ESTADO
1. LAS IMPLICACIONES DEL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN
Enunciada ya la distinción entre burocracia y burócratas, hay que volver ahora
sobre ella profundizando en cada uno de sus elementos y presentando un cuadro ge-
neral de relaciones de la función pública y los burócratas con la sociedad y el Estado.
En cuanto a la búrocracia como tipo de poder hay que insistir en que se trata
del vinculado a la organización formal. Es decir, se trata del tipo de poder que se
fundamenta en que el sujeto que lo ejerce (1os burócratas) está encuadrado en aque-
lla organización y dispone formalmente del poder de la misma, de acuerdo con la
legalidad. A ello debe añadirse que este tipo de poder se refiere más bien a las rela-
ciones permanentes y habituales de la vida cotidiana que a las grandes cuestiones
políticas, aunque ya se ha insistido en que es muy tenue la distinción entre unas y
otras.
En definitiva, la burocracia no es sino el tipo de poder peculiar de los Estados
liberales prolongado hasta nuestro tiempo, en cuanto se deduce de las pautas de or-
ganización formal propias de la época. Vinculada necesariamente al Estado, consis-
te en el poder que cotidianamente ejerce éste como instrumento de dominación de
la sociedad, que se justifica hoy día normalmente por la necesidad de atender a los
intereses esenciales de esta sociedad y a su subsistencia adecuada y digna.
Pero hay que tener en cuenta que este tipo de poder se proyecta en la sociedad
en la época actual de una manera particularmente compleja, precisamente porque
lo son las pautas de organización formal. No se trata sólo del tipo de poder que se
ejerce de modo directo y simple, desde los Ministerios subordinados al Gobierno,
sobre los distintos sectores sociales. El poder o, mejor dicho, su conformación espe-
cífica, viene modulado a su vez por la configuración de las redes orgánicas territo-
riales y las relaciones con los entes locales, amén de por las organizaciones separadas
y las empresas públicas, que ofrecen un vehículo de penetración en la sociedad y de
colaboración con los sectores poderosos de la misma. De ahí las dificultades surgi-
das cuando cambia el criterio que venía siguiéndose habitualmente, como sucede cuan-
do el.tipo de poder, conformado para ejercer la dominación sobre los sectores eco-
nómicos y sociales, debe enfrentarse con problemas de organización territorial 4.
2. BUROCRACIA, SOCIEDAD Y ESTADO.
EL DOBLE EJE DE PODER DE LAS SOCIEDADES ACTUALES
De todas formas, dicho lo anterior y sin perder de vista esa complejidad, convie-
ne referir este tipo de poder a las condiciones contemporáneas para la mejor com-
prensión de cómo actúa, así como para situar en las coordenadas precisas la actua-
ción del sujeto que lo ejerce, de los burócratas como grupo.
Se propone para ello la consideración de un doble eje de poder en las sociedades
avanzadas actuales. De una parte existe una división que podríamos llamar vertical,
de carácter formal, que separa al Estado y al grupo de sus funcionarios de todo tipo
del resto de la sociedad. Atendiendo a este hecho, todos los funcionari(;)s tienen po-
4 Como sucedió en Italia para la creación de las regiones de estatuto común, ha sucedido en Francia
con motivo de la gran operación política de descentralización, y sucede desde luego en España respecto
al Estado de las autonomías.
BUROCRACIA, BUROCRATAS Y PODER
437
. der en cuanto participan formalmente del poder del Estado y se hallan encuadrados
en su organización, aunque como se verá de inmediato no es el mismo poder el de
unos funcionarios que el de otros.
Pero junto a esta división, que se ha llamado vertical, existe otra que podría de-
J' nominarse horizontal, que separa a los burócratas y a los poderosos de la sociedad,
los pequeños funcionarios y el resto de la población.
t, El poder formal que se proyecta desde el ámbito de la organización estatal sobre
resto de la sociedad, se entrecruza así con las relaciones materiales de dominación
entre el grupo con el máximo poder (burócratas y poderosos de la sociedad) y el res-
de los ciudadanos, entre ellos los modestos y pequeños funcionarios. Es decir,
desde luego un grupo dominante y otro dominado, de modo que, paralela-
  de una parte los burócratas dominan dentro del aparato de la organización
fjI':al resto de los funcionarios, mientras que los grandes empresarios dominan a los tra-
..bajadores, todos ellos bajo la cúpula común del poder político. Pero, junto a ésto,
ia)·:hay unas relaciones de dominación específicas que ejercen los burócratas sobre los
:i;;\':empresarios, al menos desde el punto de vista formal. Finalmente, los pequeños fun-
1i\',óionarios también ejercen poder sobre el resto de la sociedad, aunque se trata de un
:peqtieño poder, el que está a su alcance, concretado en las demoras, rutinas y colas
ante las ventanillas, así como la frecuente exigencia legal pero importuna de dobles
:Illpresos, certificados y pólizas ..
:'/ Este último tipo de poder es el que conoce el común de los ciudadanos, por ser
,lque directamente les afecta, y el que viene a identificarse con la acepción vulgar
'el término «burocracia». Se trata de algo que puede resultar molesto por darse con
.casión de contactos humanos, pero que tiene una virtualidad insignificante en el
,onjunto, de las relaciones sociales. Las que tienen verdadera importancia son, desde
ego, las que se dan entre burócratas y poderosos de la sociedad en general.
Se entiende que esta propuesta aclara algunos extremos de interés en cuanto a
s relaciones de los burócratas y funcionarios con el resto de la sociedad, pero al
alorarla no debe olvidarse que unos y otros no se sitúan fuera de aquella. Evidente-
ente, mientras que hay muy altas probabilidades de que socialmente los grandes
u:rócratas provengan del grupo de los poderosos, los demás funcionarios en las so-
;edades contemporáneas provienen de las clases medias y modestias. No es imposi-
le:Jo contrario, pero ello dependerá de la movilidad social, si bien la que se dé en
:sociedad en general no tiene por qué corresponderse rigurosamente con las posibi-
qades dentro de la Administración pública.
Por lo demás no puede excluirse que exista una identidad parcial entre unos y
1(OS grupos, y ello no sólo porque las mismas personas puedan desempeñar dife-
"ntes «roles» sociales en momentos distintos 5, sino además porque, sobre todo en
l/,caso de los altos burócratas, nada obsta para que a título personal tengan un gran
:.()der como consecuencia de su origen social. Pero desde luego en modo alguno pue-
'", ·eafirmarse en términos rotundos esa identidad, ni siquiera como identidad parcial,
se dará o no según las circunstancias de cada sociedad y cada Administración
concreta.
Lo que sucede, desde luego, tanto respecto a los altos funcionarios como respecto a los medios y
fuera de su trabajo se encuentran en muchas circunstancias de la vida en la posición de
438 CURSO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
111. LOS BUROCRATAS COMO GRUPO DOMINANTE. PODER DE
LOS BUROCRATAS EN EL APARATü ESTATAL Y EN LA SOCIEDAD
1. Los BURÓCRATAS COMO GRUPO DOMINANTE
A) La individualización del gr!-lpo. Burócratas y funcionarios.
Si venimos a ocuparnos de los burócratas como grupo humano a partir de las
consideraciones anteriores, el primer problema que se plantea es el de su individuali-
zación. Desde luego ésta siempre habrá que hacerla dentro del grupo más amplio
de los funcionarios públicos, es decir, de las personas incorporadas formalmente de
modo pleno a la organización, lo que excluye al resto del personal que trabaja para
la Administración (contratados administrativos y laborales).
De acuerdo con laque se viene diciendo el criterio a utilizar para esta in-
dividualización ha de referirse necesariamente al poder. En este sentido se ha-
bía pronunciado desde hace años la doctrina, aunque no con demasiado rigor. Así
se había propuesto por SAUVY 6, distinguir entre bureaucrate y burelain. Traducien-
,do el sentido de las expresiones, ello equivaldría a distinguir entre el que manda en
la oficina y el que simplemente va a la oficina. Este último sería el trabajador de
cuello blanco en el sector público, prácticamente desprovisto de poder. Pero no hay
que olvidar que, como se ha dicho, todos los funcionarios tienen poder en alguna
medida aunque en grados diferentes. Se trata, precisamente, de individualizar cuáles
son los que tienen poder en el más alto grado, que son los verdaderos burócratas.
Naturalmente, en consecuencia con la noción contingente de la Administración
pública que se viene manteniendo, no se puede establecer a priori un criterio válido
para todos los Estados y países. Dicho criterio ha de ser necesariamente variable.
Por tanto, en cada caso habrá que establecerlo según las circunstancias concretas.
Sin embargo, al menos puede intentarse hallar una orientación. Para obtenerla,
posiblemente el método más válido sería referirse al nivel educativo, en cuanto que
el grado máximo de poder en una organización profesional se vincula casi siempre
con unos conocimientos especializados, que requieren una educación superior 7. Sin
embargo, esta orientación tiene sólo un valor   Quizás no puede mantenerse
con rigor para todos los países y, en todo caso, debe ir acompañada de criterios com-
plementarios.
B) La pluralidad de grupos burocráticos
Este grupo individualizado empleando los criterios que sean válidos en cada so-
ciedad y Estado, no debe contemplarse como un todo unitario. Sin perjuicio de que
6 Véase SAUVY, La burocracia, Eudeba, Buenos Aires, 1965.
7 Con el tema de la especialización se relaciona la espinosa cuestión de la tecnocracia y los tecnócra-
tas y la de su relación con los burócratas, que han dado lugar a bastantes equívocos. Al tema se ha referi-
do ampliamente NIETO, op. cit., en especial pp. 859 Yss.
Entiendo que en toda la cuestión se parte de un malentendido. Desde luego es posible hablar correcta-
mente de tecnocracia si se entiende por tal un sistema de dirección (quizás mejor de dominación) basado
sobre supuestos técnicos o representaciones técnicas de las cosas. Se trata de una de las posibles acepcio-
nes que destaca NIETO (p. 861), siguiendo a GARCíA PELAYO, Burocracia y tecnocracia, Alianza, Madrid,
1974. No es correcto, en cambio, hablar del dominio o poder de los técnicos o expertos como cosa distin-
ta del de los burócratas, pues el poder de éstos se basa precisamente en su especialización unida a su vin-
culación formal a la organización. Si se trata del dominio de expertos o grupos no vinculados con ésta,
ya no se trata de burocracia ni de tecnocracia. Se trataría a lo sumo del poder de los expertos reclutados
439 BUROCRACIA, BUROCRATAS y PODER
"us miembros presenten características comunes, suele aparecer vertebrado en diver-
ÓS colectivos, planteándose así la cuestión de la estructura del grupo burocrático.
"",,: Es claro que dicha estructura dependerá también de la situación concreta de cada
;ªÍs, pero de todas formas conviene hacer algunas advertencias al respecto. La pri-
'(era se deduce ya de esta diversificación de los burócratas, que conduce a verlos
Lomo una auténtica constelación de grupos que tienen su sede en la organización
.formal y que, generalmente, se encuentran en conflicto más o menos latente por el
)poder. Desde luego, su situación está lejos de ser estática en sus relaciones mutuas,
'como veremos de inmediato.
,:'. Otra cuestión que debe advertirse es que, sin perjuicio de las peculiaridades de
país, en alguna medida la especialización profesional define siempre algunas
:;:iQaracterísticas de los subgrupos burocráticos. Ya se ha mencionado el caso de los
0II1ilitares y los jueces, depositarios del poder de coacción. En cuanto a estos últimos,
ªpesar de las dudas que puedan surgir gracias a la independencia del poder judicial,
ªlmenos en el sistema continental europeo siguen las pautas generales de los grupos
;'1" burocráticos. Adviértase que no se está afirmando que todos los militares y todos
    jueces sean burócratas. Por el contrario, dentro de la organización militar y de
jffi:(l.€l. judicial, ya peculiares de por sí, habrá que detectar los respectivos grupos buro-
1: CIáticos, que a su vez presentan peculiaridades respecto a sus colectivos 8.
J&: Otros grupos que suelen presentar peculiaridades son los de aquellos funciona-
J ríos cuya misión habitual no es ejercer funciones de dirección en las oficinas públi-
cas, sino prestar servicios directamente a los particulares. No cabe duda de que entre
I ellos pueden existir colectivos que reúnan las características fijadas para individuali-
zar a los burócratas (médicos, profesores de nivel superior). En este caso debe man-
tenerse el carácter de burócratas de estas personas, sin perjuicio de que se trate de
,I un grupo burocrático peculiar. Nada obsta para que proyecten su poder sobre la so-
'í ciedad, sobre todo si se trata de grupos prestigiosos, pero además hay que tener en
(;' cuenta que entre ellos suelen elegirse los directivos de los establecimientos corres-
pondientes (médicos directores de hospitales, profesores rectores de Universidad),
por lo que los miembros de estos grupos son potencialmente protagonistas del po-
der, aunque no sea exactamente el ejercido desde las oficinas de los Ministerios Y.
Debe destacarse que estos grupos peculiares, quizás precisamente por esa pecu-
liaridad, suelen presentar una nota común. Sin perjuicio de que se consideren a sí
mismos servidores del Estado, todos ellos (militares, jueces, profesores, médicos) tie-
nen una bajísima percepción de su condición, no ya sólo de burócratas, sino incluso
de funcionarios. Espontáneamente, al menos en el lenguaje común, rechazan esta
condición, afirmando su especialización profesional frente a la que consideran el tér-
mino funcionario o burócrata como relativamente despectivo.
Por último, debe destacarse otro aspecto importante de la estructura burocráti-
ad hoc, lo que nos acerca a las tesis de TOFFLER, en su popular obra El shock del futuro. Por otra parte,
no es raro, al menos en nuestro país, que los expertos reclutados sean burócratas, aunque pertenezcan
a un subgrupo cualificado (docentes) o no se encuentren en activo en sus Cuerpos de origen.
8 Para el caso de España, véase OLMEDA, La burocracia militar en España. Un análisis administrati-
vo, tesis doctoral todavía desgraciadamente inédita.
9 Pues en definitiva suele tratarse de organizaciones separadas. Entiendo, sin embargo, que este po-
der potencial justifica la consideración de estos grupos como burocráticos, aunque se trate de grupos pe-
culiares.
Fuera de este supuesto, es decir, en su habitual y cotidiana actividad, las relaciones sociales que man-
tienen estos subgrupos quizás se explican mejor a partir de los modelos sugeridos por LITWAR como al-
ternativas al burocrático. Véase la nota 43 del cap. anterior. En todo caso se trata de grupos en cuyo
análisis es necesario profundizar mucho todavía.
440 CURSO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
ca. La distribución interna está fuertemente vinculada a la pertenencia al subgrupo
de que se trate, hasta el punto de que la adscripción a éste puede ser más importante
que las condiciones personales. Por ello no es imposible la pertenencia múltiple al
grupo burocrático, si se pertenece a la vez a varios subgrupos (poliburócratas). Sin
embargo, la posibilidad de que ello suceda de modo efectivo está subordinada una
vez más a que así lo permita la legislación de cada país 10.
C) Grupos burocráticos y organización
La estructura burocrática tiene además una importancia considerable, en cuanto
que es ella la que suele influir sobre eldiseño de la organización y no a la inversa.
Es decir, en principio son los intereses de los subgrupos los que influyen sobre la
organización, aunque modulados por las decisiones políticas. Los políticos pueden
tomar decisiones que afecten fuertemente a la organización, pero la ejecución de es-
tas decisiones se llevará a efecto adaptándola a los intereses de unos grupos burocrá-
ticos u otros, lográndose el equilibrio después de una temporada durante la que se
produce esa adaptación. Ello se debe a que, como antes se ha dicho, el poder del
grupo es algo mucho más importante que la organización misma y la desborda am-
pliamente.
Nótese, sin embargo, que se está aludiendo a los criterios concretos de organiza-
ción en un Estado y en un momento dados, y no a las pautas generales de organiza-
ción formal. Cualesquiera que sean las reformas emprendidas, no por ello dejará
de existir esta organización jerarquizada y basada en la profesionalidad y la legali-
dad.
2. EL PODER DE LOS BURÓCRATAS EN EL APARATO ESTATAL
Precisada de este modo la noción de burócrata, interesa referirse de inmediato
a cuál es el poder que en concreto ejercen el grupo burocrático y los diversos subgru-
pos en que se articula. Como se ha dicho, este poder es doble, proyectándose al mis-
mo tiempo en el interior de la organización y en la sociedad.
A) Pollticos y burócratas
En cuanto a la organización estatal, no puede olvidarse en ningún momento que
los burócratas comparten el poder con los políticos, a los que están formalmente
subordinados. Pero, sin perjuicio de que esto sea cierto, y de que opere plenamente
en la práctica, se trata de una cuestión delicada en la que es necesario introducir nu-
"merosas matizaciones, que suavizan o relativizan esta subordinación.
Ante todo, debe tenerse en cuenta que la diferencia entre ambos grupos humanos
no es ni mucho menos tan nítida. La gestión de los asuntos públicos en una sociedad
avanzada requiere conocimientos técnicos especializados, lo que da lugar de una parte
a que, como se ha dicho repetidas veces, todos los partidos tengan burócratas en
10 Ello depende de como esté configurada la legislación de incompatibilidades y, sobre todo, de su
cumplimiento efectivo. En todo caso la doble pertenencia a un subgrupo burocrático refuerza el poder
de la persona a causa de los contactos informales, incluso aunque en uno qe los subgrupos no se esté
en activo. .
11 Como simples ejemplos y sin ánimo alguno de agotar la materia, véase para Francia SULEIMAN,
Les hauls fonctionnaires el la politique, Seuil, Paris, 1974, y más recientemente LOCHAK, La haute fonc-
{ion publique el la polilique, Presses Universitaires de France, París, 1986; y para Inglaterra, en la biblio-
grafía más reciente, FORTIN, «Madame Thatcher et la politisation des echelons superieurs deTAdminis-
tration centrale en Grande Bretagne (1979-1984), mythe ou realité», Revista International de Ciencias Ad-
ministrativas, n. o 4, 1984, pág. 337 Yss. Véase además la bibliografía sobre función pública citada en
el cap. V, especialmente sobre Francia.
sus cuadros, que son promovidos a puestos de mando cuando su partido llega al po-
der. De otra parte, no es imposible que se nombre para puestos de confianza política
a burócratas de prestigio, aunque no pertenezcan al partido gobernante.'Por último,
es posible que algunos burócratas, particularmente bien preparados para ello por
su conocimiento de los asuntos públicos, se lancen a una carrera política participan-
do en las elecciones y sean nombrados luego para puestos directivos.
En todos estos casos no puede pensarse, por supuesto, que todos los cargos polí-
ticos estén ocupados por funcionarios. Se trata sólo de una identidad parcial, si bien
ésta se da con frecuencia en diversos países europeos 11. Pero de todos modos ello
tiene importantes repercusiones en la relación entre políticos y burócratas. Los que
tienen esta condición y han sido nombrados para puestos de confianza, a través de
relaciones informales, crean una corriente de comunicación entre los políticos puros
por así decirlo y sus compañeros de profesión.
J unto a esta parcial identidad y saliendo ya de los aspectos relativos a ella, hay
que tener en cuenta que la profesionalidad juega a favor de los burócratas y en con-
tra de los políticos, ya que implica la permanencia de los primeros y la temporalidad
de los segundos. Con frecuencia viejos y avezados burócratas ven pasar por los puestos
directivos a lo largo de su carrera profesional a decenas de Ministros y Directores
generales.
Pero tan importante como estos factores y quizás más es la consideración, por
otra parte obvia, de que los burócratas intervienen activamente en las decisiones de
los políticos. En primer lugar, estas se basan en las informaciones que los burócratas
han acopiado tras años de permanencia y experiencia y que sólo ellos conocen y ma-
nejan. Pero aúnes más importante su intervención en la adopción misma de las deci-
siones y en su ejecución posterior.
Delimitada una finalidad política que deba expresarse en una medida determina-
da, frecuentemente existen varias alternativas posibles para lograr los fines persegui-
dos. Rara vez estudia personalmente el político estas diversas posibilidades, agobia-
do corno está normalmente por sus tareas representativas. Por tanto, confía a los
burócratas dicho estudio. Como consecuencia, es perfectamente posible que, exis-
tiendo varias alternativas válidas, el burócrata se abstenga de presentar· al político
algunas de ellas, por preferencias personales o porque son más perjudiciales que otras
para los intereses de su propio grupo burocrático. Se produce así lo que se ha llama-
do el veto decisorio de la burocracia.
En cuanto a la ejecución, no se trata de las gestiones necesarias de carácter m t   ~
rial, sino de las medidas de organización y ordenación necesarias para que se lleve
a la práctica la decisión política adoptada.
Estas medidas, que forman parte del trabajo de dirección, corren a cargo de los
burócratas, los cuales pueden no tomarlas o retrasar su aplicación, con objeto de
demorar indefinidamente las consecuencias de la decisión política. Se nabla enton-
ces del veto paralizante de /a burocracia.
Todos estos factores modulan fuertemente la relación entre políticos y burócra-
tas, que de todas formas es siempre de subordinación formal. Sin embargo, en vir-
tud de ella los burócratas participan de diversos modos en el poder político, siendo
BUROCRACIA, HUROCRATAS Y PODER 441
442 CURSO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
éste un dato a tener en cuenta al valorar su posición en el interior de la organización
administrativa.
B) El dominio reservado y el manejo de los medios burocráticos
Con todo, no se trata sólo de que participen en un poder que no les corresponde
formalmente. La cuestión básica es que por derecho propio corresponde a los buró-
cratas el poder administrativo como esfera propia.
En primer lugar, su influencia en la legislación es mayor de lo que normalmente
se supone. Son los burócratas los que preparan los textos de los Anteproyectos de
Ley, en los que introducen numerosas precisiones técnicas, aunque ciertamente pue-
den ser modificadas en la discusión parlamentaria. Pero, sobre todo, ellos preparan
íntegramente los reglamentos, que luego formalmente serán aprobados por el Go-
bierno o por los políticos titulares de los cargos. En uno y otro caso, además de in-
troducir en los textos nociones técnicas ciertamente indispensables, pero que sólo
ellos conocen y manejan bien, ejercen la influencia correspondiente sobre las deci-
siones políticas que los textos consagran.
Por otra parte, el esquema formal de distribución de competencias que se eorres-
ponde con la articulación en niveles jerárquicos, hace que oiertos actos de poder sean
dictados por los burócratas por derecho propio, salvo en el caso anómalo de que
la legislación permitiese la avocación por los superiores. Es claro que estas potesta-
des se ejercen bajo la dirección de los políticos. Sin embargo, aunque se trate de me-
didas secundarias de implementación de la decisión política, los burócratas tienen
un considerable margen de maniobra para llevar a cabo la ejecución de un modo
u otro. ~   otra parte, puede tratarse de actuaciones en las cuales los políticos no
están interesados de modo directo y entonces los burócratas interpretan a su enten-
der las leyes y reglamentos 12.
'Todo ello por lo que se refiere a los tipos formales de actuación. Pero más im-
portante aún es que el ejercicio de dichos poderes tiene lugar respecto a y en el ámbi-
to de una zona de la organización que se corresponde con los conocimientos técnicos
y la especialización profesional de cada grupo o subgrupo burocrático. Es decir, existe
una correspondencia entre los conocimientos profesionales de los burócratas y la com-
petencia respecto a una zona de la organización estatal. En la práctica, esto lleva
a que cada subgrupo burocrático se apropie de dicha zona produciéndose lo que ha
llamado GARCÍA DE ENTERRÍA la patrimonialización de la organización estatal 13 •
Dicha situación rara vez existe de forma pacífica. Por el contrario, hay una lucha
permanentemente abierta para conservar la zona de poder, ampliarla o conquistar
otras, en un enfrentamiento c,ontinuo con los demás subgrupos burocráticos. Cual-
12 Como puede verse me aparto en este punto de la posición de NIETO, para el que existen tres nive-
les de participación de los burócratas en el Gobierno: la posibilidad de que cumplan las decisiones de
los gobiernos, la posibilidad de que fijen además e independientemente sus propias reglas, y la de que
se apropien de la competencia para establecer las reglas. NIETO, La burocracia. l. El pensamiento buro-
crático, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1976, pp. 828-829.
El primer supuesto es, en definitiva, el clásico del veto paralizante de la burocracia mencionado en
el apartado anterior. El segundo resulta obvio al tener los burócratas su propio ámbito. En cuanto al
tercero se da prácticamente siempre cuando los burócratas desempeñan puestos para los que se requiere
un nombramiento político efectuado con criterios de confianza. Entiendo que este supuesto es el verdade-
ramente significativo y el que se da en la práctica, y no la existencia de supuestas conspiraciones tenebro-
sas de los burócratas para desplazar a los políticos.
13 GARCÍA DE ENTERRÍA, «La organización y sus agentes. Revisión de estructuras», en La Adminis-
tración española, Alianza, Madrid, 1972, pp. 101 Yss.
BUROCRACIA, BUROCRATAS y PODER 443
quier mediano conocedor de la Administración en la práctica, sabe que por ello está
permanentemente abierta la lucha por las competencias, que se produce a propósito
de cualquier Anteproyecto de Ley, cualquier reglamento, y cualquier decisión políti-
ca importante.
Pero tratándose de un subgrupo burocrático relativamente asentado, siempre existe
una zona de la organización y la competencia estatales que se posee como dominio
reservado. Cualquier decisión de poder que se tome en esta zona es adoptada por
el subgrupo o requiere una intervención activa de éste, si se trata de altas decisiones
políticas.
Aún más. El subgrupo apoya y fortalece su poder manejando los recursos mate-
riales, financieros y personales de la organización estatal, oficialmente destinados
al ejercicio de las competencias. En este s.entido es particularmente importante la po-
testad en materia de personal, en relación con la organización misma. Los subgru-
pos se reservan los puestos de mando y son ellos normalmente los que, a través del
control del ingreso, administran el crecimiento del propio subgrupo. Por ello puede
hablarse con propiedad de una autorregulación y un autorreclutamiento de la buro-
cracia.
Fácilmente se comprende, sin embargo, que el manejo de los recursos no supone
un dominio absoluto de los mismos. Las reglas de la organización establecen meca-
nismos de control interno y reconocen competencia en esta materia para toda la or-
ganización a determinados subgrupos. De ahí la excepcional importancia de los servi-
cios del Ministerio de Hacienda y de los competentes con carácter general en mate-
ria de personal.
C) La potestad jerárquica
Por último el poder de los burócratas en el interior de la organización adminis-
trativa, se manifiesta en las potestades jerárquicas que ejercen respecto a los demás
funcionarios.
Desde luego juegan en este sentido las pautas formales de organización. La reser-
va de los puestos de mando a favor de los miembros de los subgrupos burocráticos,
hace que puedan estarles subordinados pequeños ejércitos de funcionarios medios
y modestos, que realizan las tareas de gestión y ejecución y que son los que están
en contacto con el público y proyectan sobre él su mucho más pequeño poder. Esta
subordinación formal está reforzada además porque el manejo de los recursos per-
sonales por los burócratas hace que sean ellos quienes' decidan sobre el crecimiento
de los subgrupos de funcionarios subordinados.
Pero no se trata sólo de una subordinación formal. Más allá del orden jerárquico
de los puestos desempeñados, actúa una jerarquía informal entre los burocrátas y
los demás colectivos de funcionarios. Estos tienen a veces una especialización de ni-
vel menor, que puede determinar el dominio de una zona de ejecución. En este caso
juega prácticamente siempre el dominio reservado de la especialización superior, por
lo que el grupo más modesto está subordinado como colectivo al de mayor poder,
independientemente de los puestos desempeñados.
Nótese, por otra parte, que al hablar de especialización no se está hablando sólo
de los conocimientos reales. El tipo de titulación exigido para el ingreso y el de las
tareas desempeñadas por los funcionarios medios y modestos son, la mayor parte
de las veces, tan decisivas como aquellos.
444 CURSO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
3. EL PODER DE LOS BURÓCRATAS EN LA SOCIEDAD
Este poder de los burócratas en la organización se corresponde desde luego con
el que tienen en la sociedad, lo que se debe tanto a factores generales como a la pro-
yección social del dominio reservado donde ejerce su poder cada subgrupo burocrá-
tico.
A) La identificación parcial con los grupos dominantes
Ante todo, como se ha dicho antes, no existe una distinción real (como opuesta
a la formal) entre los burócratas y los grupos poderosos de la sociedad. Sin que sea
correcto hablar de una identificación, sí puede afirmarse una identidad parcial, al
menos como hecho general. Ello se debe tanto a la proveniencia social, como a la
doble o múltiple pertenencia de los burócratas a su propio grupo y a otros podero-
sos, y a su presencia en los ámbitos de poder.
En cuanto al primer punto, ya se ha dicho que la posible proveniencia de los bu-
rócratas de las clases modestas depende lógicamente de la movilidad social en una
sociedad concreta. Sin embargo, el factor de la educación ejerce una influencia deci-
siva. Las modernas Administraciones necesitan cada vez más especialistas de nivel
superior, lo que exige a su vez una educación superior universitaria o técnica. Sin
excluir, ni mucho menos, la existencia de burócratas por tradición sin grandes me-
dios económicos familiares y de personas favorecidas por el sistema de becas, como
hecho social general hay que mantener una correspondencia entre el acceso a la edu-
cación superior y la pertenencia a las clases acomodadas. Por tanto, en principio
hay que afirmar que la generalidad de los burócratas proviene de estas clases, lo que
además crea unas pautas culturales comunes entre ellos y sus compañeros que eligie-
ron una solución profesional en el sector privado.
Pero nada excluye por otra parte que el burócrata actúe simultáneamente en el
sector público y en el privado. Si la legislación lo permite o incluso si lo prohíbe pero
no se es muy riguroso en su cumplimiento, es posible que ejerza privadamente su
profesión, aunque ello no lo cualifica necesariamente como miembro de un grupo
poderoso. Más importancia tiene la posibilidad de que por razones de herencia o
de vinculación matrimonial pertenezca al grupo de los grandes empresarios o, mejor
dicho, de los grandes propietarios de empresas. No hay que olvidar que éstos se en-
cuentran en una relación continua con los subgrupos burocráticos competentes en
el sector de la organización estatal al que se refiere su actividad.
Por último conviene recordar, aunque sin insistir en ello porque ya se ha dicho
en apartados anteriores, que los burócratas se encuentran particularmente bien si-
tuados para la obtención de puestos políticos y ello aunque personalmente no tengan
un gran poder económico. Naturalmente sus posibilidades se refuerzan en caso de
tenerlo. Ello implica, desde luego, la parcial identificación con el grupo de poder
de que se ha hablado más arriba.
B) El dominio reservado y su proyección social
Los hechos anteriores no constituyen, sin embargo, más que el trasfondo general
del poder social de los burócratas. El fundamento de éste, se encuentra en la proyec-
ción en la sociedad del poder que ejercen en su zona de dominio reservado de la or-
ganización administrativa.
BUROCRACIA, BUROCRATAS Y 'PODER
445
En este sentido debe recordarse que, como ya se ha dicho, y dejando aparte la
titularidad formal del poder, ninguna gran empresa puede subsistir sin una ayuda
yuna colaboración constante de la Administración. Esto afecta sobre todo a los em-
presarios que actúan en los sectores' económicos clave, que se corresponden con la
competencia de los Ministerios económicos. Sin embargo, se da también, aunque
quizás en menor medida, en las restantes zonas de la organización (sanidad, educa-
ción, cultura) por la influencia de la Administración en general sobre el sistema eco-
nómico, como protagonista y como cliente.
Los contactos mutuos entre burócratas y empresarios crean una continua comu-
nicación entre los grupos, favorecidos por la parcial identidad a'ntes citada. Pero so-
bre todo colocan a los poderosos del·sector privado en una situación de dependencia
·.... ·"..."'1"11"'\11'1 respecto a los grupos o subg'rupos de burócratas. Dependencia formal, cier-
. LClJLIJ.'-'J..lL.'.... , ya que se plantea entre colectivos que se solapan uno y otro y entre los que
comunicación es continua. Por ello, no es raro que los burócratas terminen su
...."" ....... 1> ..,,&_ en el sector privado, cuyas remuneraciones para los puestos más altos son
';;"·'¿.ri"\1"'\rt3 superiores a las del sector público 14.
este modo, como se ha repetido tantas veces, la burocracia se proyecta fuerte-
en la sociedad y la situación de los burócratas es un factor clave para COffi-
  el sistema de dominación social en los países avanzados. Por ello, una refor-
que afecte a los burócratas tiene unas fuertes repercusiones sociales y supone una
:·;",:·.···.::·VL:J""J"IL4""J,'-'J"J,. política de primerísima importancia.
-a4: Ello se debe al sistema de valores de la sociedad capitalista (véase el cap. IV de esta obra), pero
propiciado por los contactos entre burócratas y propietarios de grandes empresas. Sin duda el
se encuentra en mucho mejores condiciones para encontrar un empleo en una empresa privada
"Q:la que tuvo relaciones desde el poder o en otra del mismo grupo económico o financiero, que si busca
en el mercado de trabajo en general, es decir, si trata de obtenerlo en una empresa cualquiera.

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