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O enquadramento terico das PKO e o poder dissuasrio da ONU

The theoretical framing of the PKO and the dissuasory power of the UN
Renato Henrique de Gaspi

Resumo
Neste artigo, dividido em quatro partes, iniciaremos nossa anlise enquadrando as operaes de paz (PKO) em dois tipos de teoria: teoria da guerra e teoria das Relaes Internacionais; para ser mais especfico, iremos enquadr-las no pensamento clausewitziano do livro On war (CLAUSEWITZ, 2009) e tambm no debate entre neorrealismo e neoinstitucionalismo, principalmente entre o liberal institucionalista Robert Keohane e o realista ofensivo John J. Mearsheimer. Esses enquadramentos so feitos para se poder avaliar exemplos empricos de operaes de paz e obter concluses slidas sobre o poder dissuasrio da Organizao das Naes Unidas (ONU) e, principalmente, de seu brao militar, considerado como um dos fatores de convencimento da organizao. Palavras-chave: ONU. Operaes de Paz; Dissuaso; Somlia; Iugoslvia; Timor-Leste.

Abstract
In this article, divided in four parts, we will begin our analysis by framing the peacekeeping operations (PKO) in two kinds of theory: theory of war and theory of international relations; to be more specific, the peacekeeping operations will be framed with the ideas of the clausewitzian theory of war of the book On war (CLAUSEWITZ, 2009) and also will be related to the debate between neo institutionalism and neo realism, mainly between the liberal institutionalist Robert Keohane and the realist John J. Mearsheimer. These relations are made with the purpose to evaluate empirical examples of peacekeeping operations and obtain solid conclusions about the power of dissuasion of the United Nations (UN) and mainly of its military branch, considered as one of its factors of convincement. Key words: United Nations; Peacekeeping; Dissuasion; Somalia; Yugoslavia; East Timor.
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E ste trabalho tem por objetivo avaliar algumas bases tericas

para dar conta da tarefa de classificar o conceito de operaes de paz (PKO), ensejando a possibilidade de analisarmos com mais autoridade os exemplos empricos trazidos. Trata-se de avaliar a validade de nossa hiptese: as PKO, tidas como um dos principais fatores de convencimento da Organizao das Naes Unidas (ONU), tem seu poder dissuasrio limitado pelo carter anrquico do sistema internacional. Este artigo, em suma, tem como objetivo fazer uma anlise terica para poder explicar os eventos estudados de forma mais eficiente.

Bases tericas para o estudo das PKO


Peacekeeping e a teoria da guerra clausewitziana No primeiro captulo de seu livro On war (CLAUSEWITZ, 2009), o general Carl von Clausewitz discorre sobre a definio de guerra, isto , um duelo em larga escala, um ato de fora, que tem por objetivo submeter o inimigo nossa vontade; tendo isso em mente, devemos tentar enquadrar as PKO (Peace keeping operations) no contexto de guerra ou, em oposio, Operations other than war (OOTW). Para isso, faremos uso tambm do texto de Domcio Proena Jnior O enquadramento das misses de paz (PKO) nas teorias da guerra e teoria de polcia (PROENA JNIOR, 2002), no qual o autor j faz esse exerccio com muita competncia. Esse tipo de enquadramento necessrio para termos uma definio melhor das PKO. Verifiquemos, primeiramente, se as operaes de paz podem ser consideradas como atos de fora que tm por objetivo submeter o inimigo nossa vontade, nas palavras de Proena Jnior:
Por um lado, as foras de paz no so foras gratuitamente. A sua chegada distinta de quaisquer outros em determinado territrio. Assim, diferentemente de, por exemplo, negociadores, diplomatas, mediadores, ONGs, agncias ou mdia, a chegada de Foras de Paz implica em si mesma o uso de fora. (PROENA JNIOR, 2002, p. 220)

Mais do que em qualquer outra situao, o uso da fora s ocorre porque a poltica no mais foi efetiva e necessitou-se de uma interveno na soberania do pas para que a paz fosse mantida. A ONU, em sua carta de direitos, aponta claramente que a interveno na soberania de um pas deve ser evitada at que no exista mais outra opo (ONU, 1945). Portanto, a guerra se d a partir do momento em que a poltica falha.
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Assim, pode-se entender que as operaes de paz tm um inimigo e este pode at no ser identificvel, mas o conceito est l: o inimigo aquele que estaria fazendo o uso da fora se a fora de paz no estivesse ali (PROENA JNIOR, 2002). Parece, ento, que a mera presena da fora de paz na regio, mesmo que sem o intuito de combater, um ato de fora. Porm, falta resolver a segunda parte de nossa definio, isto , a questo da submisso da vontade do inimigo. Isso tambm visto nas PKO; as misses de paz tm por objetivo fazer valer a vontade da ONU, como est discriminado em um mandato do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) (PROENA JNIOR, 2002). Portanto, a guerra tem um objetivo poltico, tal como definido na teoria de Clausewitz (2009). Apesar disso, a Organizao no tem uma vontade prpria de fato, mas subordinada aos pases do CSNU e, principalmente, aos pases-membros permanentes desse Conselho, as potncias (REZENDE, 2012).1 O debate neo/neo e o poder dissuasrio das instituies internacionais O debate entre neorrealistas e neoinstitucionalistas extenso, com grande nmero de autores que defendem um ou outro paradigma. Porm, para fins de conciso abordaremos dois autores centrais no debate: John J. Mearsheimer (1994) e Robert Keohane (1984, 1988, 1993). Esses autores tm pontos de vista que se opem principalmente no quesito da manuteno da paz por intermdio das instituies internacionais e da possibilidade de cooperao entre Estados. Para se verificar qual teoria ser mais indicada para analisar nossa hiptese, necessrio, primeiramente, fazer uma anlise terica de cada ponto de vista.

O liberal-institucionalismo
Segundo Robert Keohane (1984, 1988, 1993), hegemonias geram regimes e estes, por sua vez, estimulam a cooperao no sistema internacional, essencialmente competitivo. Apesar de versar sobre cooperao, em nenhum momento Keohane (1993) constata que as instituies geram a paz. A cooperao geraria maior estabilidade e menor chance de conflito, mas, ainda
1. A definio de potncia bastante controversa e no ser abordada neste artigo. Para uma definio extensa sobre as potncias e seus diversos tipos, ver Wight (2002).
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assim, no a paz. Alm disso, a teoria tende a ignorar ou pouco citar a cooperao nas questes de segurana, dando maior enfoque nas questes econmicas nas quais, segundo Lipson (1984), a cooperao mais provvel. A teoria liberal-institucionalista muito eficaz quando versa sobre cooperao no campo das instituies internacionais, colocando com propriedade e de maneira normativa que as instituies tm o potencial de se tornar facilitadoras de cooperao, um elemento que Keohane (1988) coloca como essencial para que haja racionalidade nas decises do sistema internacional. Outro interessante texto de Robert Keohane, desta vez escrevendo com Lisa Martin, The promise of international institutions (KEOHANE; MARTIN, 1995), que define uma boa parte do pensamento institucionalista. Apesar da limitao da teoria, reconhecida at por alguns de seus tericos,2 na discusso sobre ganhos relativos, ela oferece uma perspectiva interessante sobre a importncia da cooperao e das instituies internacionais para promover a paz no sistema internacional. Podemos dizer que, para os institucionalistas, as instituies tm o potencial de apresentar um ganho grandioso para a cooperao mundial. Neste artigo, o valor da teoria no est sendo questionado em nenhum momento.
Instituies podem facilitar a cooperao ajudando na resoluo de conflitos distribucionais e assegurando aos estados que ganhos sero igualmente divididos com o passar do tempo, por exemplo atravs de revelao de informao sobre as capacidades militares de membros de alianas. (KEOHANE; MARTIN, 1994, p. 45-46)3

A questo dos ganhos relativos, pouco discutida pelos liberais, importante aqui, pois, como um dos nicos fatores em comum, tanto o liberal-institucionalismo quanto o realismo ofensivo defendem a ideia dos Estados como atores egostas que buscam no s maximizar seus ganhos, mas tambm seu poder. Portanto, a questo dos ganhos relativos no pode ser desconsiderada em nosso artigo, que trata de questes no mbito da segurana internacional, onde os ganhos relativos tm importncia ainda maior.
2. Inclusive o prprio Keohane (1993). 3. Institutions can facilitate cooperation by helping to settle distributional conflicts and by assuring states that gains are evenly divided over time, for example by disclosing information about the military expenditures and capacities of alliance members (KEOHANE; MARTIN, 1994, p. 45-46).
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Em suma, a hiptese que essa teoria nos deixa a de que, potencialmente, o poder dissuasrio das operaes de paz da ONU pode vir a ser uma ferramenta importante na busca pela paz e cooperao no sistema internacional. A tica do realismo ofensivo A viso realista de mundo pinta uma triste figura da poltica internacional (MEARSHEIMER, 1994, p. 9). A arena brutal descrita por Mearsheimer um cenrio de competio em que atores tentam constantemente garantir sua sobrevivncia por meio de um maior poder militar e maior capacidade de utilizao da fora. Com isso, o dilema da segurana criado, gerando maior instabilidade no sistema internacional e maior propenso ao conflito. Sobre a teoria realista, cabe examinar seus estudos em segurana e na questo de ganhos relativos. Primeiramente, lembremos que, para essa teoria, o Estado o principal e absoluto ator no sistema internacional. As instituies importam, mas apenas nas margens (MEARSHEIMER, 1994). Ademais, para explicar os ganhos relativos, iremos utilizar o conceito trabalhado por Kenneth Waltz (1979). A considerao de ganhos relativos a pedra angular para entendermos a dificuldade da cooperao na esfera da segurana no sistema internacional, a saber: atores preocupados com ganhos relativos no mbito econmico tm essa preocupao, em parte, devido inexistncia de uma linha divisria clara entre poder econmico e poder militar (MEARSHEIMER, 1994). Alguns autores, como Betts (1994) e Luttwak (1999), mostram que a guerra nem sempre o pior dos mundos quando se almeja a paz duradoura. O que se pode perceber que armistcios chancelados por instituies e intervenes ditas imparciais apenas prolongam conflitos que poderiam ter chegado a um pice e depois retornado a um estado de paz. Ao contrrio do que, por exemplo, aconteceu no conflito bsnio, no qual houve uma interveno da ONU, uma interrupo do conflito e depois um retorno ao embate, com as foras envolvidas usando o tempo de trgua como uma bem-vinda pausa que foi aproveitada para aumentar as foras dos dois lados para o embate (LUTTWAK, 1999). Assim, uma interveno imparcial pelas foras de paz, como em tantos exemplos, pode ser frustrada pela simples questo da tentativa de imparcialidade (BETTS, 1994).
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A tica realista nos mostra que a cooperao na questo da segurana no provvel e muito menos eficaz. As instituies internacionais, apesar de poderem engendrar foras para fazer valer suas resolues, tm pouco poder de coero, pois dependem dos Estados soberanos, mais especificamente das grandes potncias, para poderem exercer esse uso da fora. Ademais, sobre a questo principal deste artigo, que o poder dissuasrio da ONU, a mera existncia dessas instituies e sua capacidade de intervir militarmente no impediram que pases como Ruanda, Iugoslvia, Congo, Somlia, Timor-Leste, entre outros, entrassem em conflito inter ou intraestatais, o que nos leva a pensar numa ONU com um poder de dissuaso baixo. bastante nobre a tentativa de os pases envolvidos nas foras de paz intervirem de forma imparcial em pases que se encontram em guerra civil, em aes de limpeza tnica, por exemplo. Porm, necessrio entender que, quando se dispe a fazer guerra e, como vimos, as operaes de paz so guerras, qual o ponto de faz-lo se o conflito no for resolvido? Qual o ponto de uma PKO se esta no lutar por um lado e resolver rapidamente o conflito? (BETTS, 1994). A resposta realista ofensiva para a pergunta instituies podem prevenir a guerra por promoverem a alterao das preferncias ou do comportamento dos Estados? : no. E isso porque as instituies tm uma importncia e um poder de dissuaso baixos; a ONU, como provado em diversos casos, no capaz de afastar os Estados da lgica de balana de poder e de maximizar ganhos relativos na busca pelo poder ou pela mera sobrevivncia (MEARSHEIMER, 1994). Mearsheimer no ignora que as instituies tm um propsito de certa maneira realista, de ajudar os Estados a dividir os ganhos da cooperao, refletindo a balana de poder. Portanto, a teoria realista, por se debruar sobre a lgica da balana de poder, sobre a importncia das instituies e sobre a questo de ganhos relativos e de segurana internacional, tem maior utilidade para a reflexo de nosso artigo e serve melhor aos nossos propsitos.
No h dvida que instituies podem ajudar dois Estados a dividir os ganhos de cooperao de maneira a satisfazer ambas as partes. Mas essa tarefa compatvel com o realismo, porque no requere aos Estados a violao da lgica da balana de poder. De fato, instituies trabalham para que os acordos reflitam a balance de poder. (MEARSHEIMER, 1994, p. 86)4
4. There is no question that institutions might help two states divide the gains of coo90
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Concluso da parte terica


Analisando novamente as duas ticas abordadas, conclumos que no se pode tomar uma e outra e sim uma ou outra. necessrio fazer uma escolha terica baseada em seu poder explicativo do problema em questo. Parece-nos bastante claro que a tica realista se aplica mais s questes de segurana que a tica do liberal-institucionalismo, por tratar de maneira extensiva a questo dos ganhos relativos. Assim, o escopo terico deste artigo estar baseado nos paradigmas realistas e na teoria da guerra de Carl Von Clausewitz. As duas teorias do debate neo/neo nos parecem trazer duas propostas distintas sobre o poder, inclusive o de dissuaso, das operaes de paz das Naes Unidas. A tica realista nos parece propor que as instituies importam nas margens, em questes menos substanciais, ou com poder limitado; j os liberais afirmam, de maneira normativa, que, se houver uma certa vontade poltica, as instituies podem vir a ser um grande ativo para o sistema internacional, promovendo a cooperao e, dessa forma, a possibilidade de paz (KEOHANE, 1988). A segunda parte do artigo analisar trs exemplos empricos de operaes de paz da ONU segundo a tica das teorias abordadas.

Contedo emprico
Esta parte do texto utiliza exemplos de operaes de paz para que possamos testar o poder explicativo das referidas teorias. Abordaremos o caso bsnio, o caso somali e o caso timorense, trs exemplos de situaes diferentes, com resultados diferentes, representando, portanto, um bom teste para as teorias. O caso bsnio (Unprofor) A operao de paz na antiga Iugoslvia, primeiramente estabelecida na Crocia, teve por objetivo, em seus quatro anos de durao, promover um acordo geral entre as partes envolvidas, os srvio-bsnios, os croata-bsnios e os muulmano-bsnios (ONU, 1995).
peration in a way that satisfies both parties. But that task is compatible with realism, because it does not require states to violate balance-of-power logic. In fact, institutions are working in such cases to ensure that agreements reflect the balance of power (MEARSHEIMER, 1994, p. 86).
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Esses grupos entraram em um conflito de larga escala em 1991 com o colapso da ex-Iugoslvia e o cerco a Sarajevo, em 1992. A Unprofor (United Nations Protection Force), introduzida em fevereiro desse ano, tinha por objetivo desmilitarizar as trs reas protegidas da ONU na Crocia (ONU, 1995). medida que o conflito se acirrava, tambm aumentava a participao das Naes Unidas, chefiada pelo secretrio-geral Boutros Boutros-Ghali, na tentativa de desenhar e manter zonas de trgua que no fariam sentido algum em uma eventual diviso permanente de territrios entre as partes envolvidas (BETTS, 1994). As foras de paz entraram na regio no com o objetivo de manter apoio a um lado e fazer com que uma das partes do conflito se enfraquecesse a ponto de querer a paz, mas tentando reduzir a parcialidade a um mnimo e simplesmente manter as condies do pas. Com isso, os beligerantes ganharam apenas tempo e no diminuram seu mpeto de combater, condio necessria demonstrada por Clausewitz (2009) para o fim de uma guerra. A palavra inglesa compromise se refere a um acordo no qual ambas as partes fazem concesses (LONGMAN, 2009). Porm, isso s possvel quando um ou ambos os atores envolvidos nesse tipo de situao percebam que tm mais a perder do que a ganhar com o conflito e isso no foi alcanado no caso bsnio. As partes continuaram lutando porque em nenhum momento estavam muito fracas para parar de faz-lo. Portanto, uma interveno que busca o seu mnimo nvel pode estender o conflito e fazer o nmero de mortes aumentar, devido ao longo perodo de tenses. O problema da interveno na antiga Iugoslvia foi seu carter de limitada e imparcial, como coloca Betts:
Intervenes limitadas podem findar uma guerra se o interventor escolher um lado, desequilibrar a balana de poder e ajudar um dos rivais a vencer Ou seja, se no for imparcial. Intervenes imparciais podem terminar uma guerra se os forasteiros tomarem completo comando da situao, intimidarem todos os competidores locais e impuserem um acordo de paz ou seja, se no for limitada. Tentar fazer com que seja as duas ao mesmo tempo geralmente bloqueia a paz por fazer o suficiente para impedir que cada beligerante derrote o outro, mas no o suficiente para faz-los parar de tentar. (BETTS, 1994, p. 21)5
5. Limited intervention may end a war if the intervenor takes sides, tilts the local balance of power, and helps one of the rivals to win - That is, if it is not impartial. Impartial intervention may end a war if the outsiders take complete command of the situation, overawe all the local competitors, and impose a peace settlement - that is, if
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A Unprofor foi autorizada a usar fora no conflito como autodefesa e as ROE (Rules of Engagement) foram, assim, ampliadas, dando s tropas maior autonomia para defender as denominadas pink zones e as Unpas (United Nations Protected Areas). Ademais, a Unprofor fez um esforo coordenado com foras da Otan para o controle de espao areo e uso do poder da aeronutica para prover ainda maior assistncia aos civis da regio. Sobre o poder dissuasrio da Organizao das Naes Unidas, podemos notar que, apesar de poder engendrar foras para reprimir um conflito principalmente naquela circunstncia, ou seja, com acusaes de limpeza tnica, radicalismo e diversas violaes dos direitos humanos, a instituio no teve a funo de dissuadir as partes a entrarem em conflito. O fato de a ONU estar presente no cenrio global como ator de relevncia no convenceu os beligerantes a abdicar da deciso de entrar em conflito. Portanto, as Naes Unidas no aumentaram o custo da guerra o suficiente para servir como fator de convencimento. A ONU, na tentativa de aumentar esse custo do conflito, fez um apelo pela retirada das armas pesadas do conflito, mas algumas armas de artilharia continuaram a ser utilizadas indiscriminadamente. A Organizao continuou encontrando dificuldade para dissuadir as partes e traz-las cooperao por meio da diplomacia combinada com aes militares. Ainda com dificuldades, houve progresso. Apesar das negociaes de cessar-fogo, uma das ofensivas mais emblemticas do conflito ocorreu na zona protegida de Gorazde e resultou em um ultimato dado pela ONU pela retirada de todo o armamento pesado do conflito, sob pena de bombardeios por foras internacionais; apesar de o prazo dado no ter sido cumprido, os bombardeios foram cancelados e as foras se retiraram. Contudo, isso traz um questionamento sobre a validade das resolues do CSNU, que foram sistematicamente desrespeitadas sem maiores consequncias para as partes conflitantes. As operaes confiaram muito na coero e no poder de dissuaso atravs da mostra de poder militar, combinados com solues diplomticas institucionais, porm seu sucesso foi limitado por partes beligerantes nem to expressivas (MCMAHON, 2005). Ainda assim, houve uma resoluo, mesmo que temporria, para a regio.
it is not limited. Trying to have it both ways usually blocks peace by doing enough to keep either belligerent from defeating the other, but not enough to make them stop trying (BETTS, 1994, p. 21).
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O Acordo de Dayton fora assinado por Slobodan Milosevic, que estava vencido pelos embargos econmicos impostos pela comunidade internacional, tendo o pas ocupado por foras da ONU, majoritariamente advindas de pases da Otan. Esse acordo transformou a Bsnia-Herzegovina em uma confederao bsnio-srvia (VIZENTINI, 2000), uma soluo que viria a se mostrar insatisfatria no futuro. Para provar nosso ponto, no necessrio entrar na guerra kosovar. No caso bsnio a ONU se mostrou bastante ineficiente em promover a cooperao entre as partes e impedir o conflito atravs da dissuaso. O poder dissuasrio da organizao nesse caso foi, de fato, baixo. Portanto, a hiptese colocada pelos paradigmas realistas, de que as organizaes internacionais no so eficazes na promoo da paz e da segurana, foi confirmada no caso bsnio. Essa falha foi provocada por um mandato vago, pela indeciso da ONU sobre a interveno e pelas regras de engajamento brandas demais at para misses de entrega de ajuda humanitria, as quais tiveram de ser modificadas com a misso j em curso (GHONIEM, 2003). O caso somali (Unosom I/ Unosom II)6 Com a queda do presidente Siad Barre em janeiro de 1991, estabeleceram-se na Somlia duas faces opostas: uma fiel ao presidente interino Ali Mahdi Mohamed e outra em apoio ao presidente do Congresso Somali Unido, o general Mohamed Farah Aidid (ONU, 1995). Em novembro de 1991, a situao acirrou-se e a luta, comeada na capital Mogadscio, expandiu-se para o restante do pas, causando a morte de 300.000 pessoas aproximadamente. Com isso, as Naes Unidas mediaram um acordo de cessar-fogo entre as lideranas de ambas as partes. Tambm se definiram os mecanismos para o monitoramento da cesso de hostilidades na regio. Um dos maiores obstculos para a ao diplomtica das Naes Unidas foi a falta de um governo central com o qual negociar (ONU, 1995). Vrias autoridades centrais se opuseram disposio de tropas no pas. Desse modo, foras da Unosom eram vtimas de
6. No haver aqui uma discusso sobre a Amisim (African Union Mission to Somalia); como o assunto do artigo o poder dissuasrio da ONU especificamente, no vimos razo para versar sobre essa operao de paz especfica. Portanto, iniciaremos a explicao do caso somali com a Unosom I e terminaremos com a Unosom II, com uma rpida passagem pela fora de transio entre as duas operaes, a Unitaf.
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constantes ataques e suas armas e veculos tomados pelos agressores; aeroportos e portos martimos foram bloqueados e as foras humanitrias e militares foram impedidas de chegar ao local para prestar auxlio. Uma grande falha nas misses realizadas na Somlia a falta de um objetivo poltico claro para orientar as aes militares. As misses tinham como objetivo trazer proteo para a ajuda humanitria, at o chamado nation building, uma tarefa bastante complicada para ser levada a cabo pelo pequeno contingente onusiano que se encontrava na regio (WHITE, 2009). Em vista da deteriorao cada vez maior da situao da Somlia, o secretrio-geral da ONU no viu alternativa seno recorrer ao captulo VII da Carta das Naes Unidas: o uso da fora estava autorizado na regio. Porm, a Unosom iria ser acompanhada pela Unitaf (United Task Force), criada pela Resoluo 794 do CS. Assim, em 9 de dezembro de 1992 a fora-tarefa chefiada pelos Estados Unidos da Amrica entrava no cenrio do conflito (ONU, 1995). No campo diplomtico diversas negociaes continuaram a acontecer e, em 28 de maro de 1993, os acordos de Addis Ababa foram assinados por todas as partes envolvidas no conflito (ONU, 1995). Esses acordos contemplavam quatro partes: a) desarmamento e segurana; b) reabilitao e reconstruo; c) restaurao de propriedade e soluo das disputas; d) mecanismos de transio. Considerada como no provocada, a agresso deliberada s tropas da Unosom II, que substituiu a Unitaf, foi reconhecida como uma ao premeditada para coagir a fora de paz a cumprir seu mandato. Desse modo, a operao respondeu militarmente e a ONU demandou a rendio do general Aidid (ONU, 1995). Nesse momento, o objetivo da ONU de articular um cessarfogo e fortalecer o Estado somali j havia cado por terra. A organizao obteve xito apenas na questo de proteger os comboios humanitrios. De fato, o que se pode notar que a instituio importou s margens do conflito e assim a situao permaneceu e ainda permanece se levarmos em conta as tropas da Unio Africana (UA) que se encontram na regio. Por conta da incapacidade da ONU de cessar as hostilidades, resolveu-se tentar diminuir o poder relativo dessas foras ante as foras de paz. Com isso, iniciou-se um largo esforo para desarmar as partes beligerantes.
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A cesso de hostilidades para com a Unosom II foi menos uma vitria do que uma prova de que foras de paz, quando agindo de modo a implantar um cessar-fogo, tendem a estender o conflito e torn-lo, por vezes, ainda pior. o ponto de vista de Edward Luttwak (1999, p. 36): Mas um cessar-fogo tende a deter a exausto induzida pela guerra e d oportunidade aos beligerantes para reconstituir e rearmar suas foras. Isso intensifica e prolonga a lute quando o cessar-fogo termina e, normalmente, termina.7 Aps sucessivos fracassos, a Unosom II decidiu terminar seu mandato, mas o ambiente de tenso permaneceu, tornando necessria uma nova operao de paz no pas, a Amisom. Esta caracterizou-se por baixa funcionalidade, resultados insatisfatrios e baixo poder de dissuaso da ONU na regio. Um fato curioso que a sinalizao da retirada das tropas da ONU da Somlia levou as partes a um acordo, demonstrando que, muitas vezes, a interveno, por si s, pode provocar uma deteriorao da situao. O caso timorense (Interfet/Untaet) Considerada como a primeira da nova gerao das operaes de paz (GHONIEM, 2003), Timor Leste um caso emblemtico para as Naes Unidas, um exemplo de sucesso da organizao, trazendo diversas diretrizes para o Relatrio Brahimi (ONU, 2000). As foras de paz deram condies ao pas para estabelecer um governo central burocratizado e democrtico, comandado por lderes benquistos no cenrio internacional, como Xanana Gusmo e o Nobel da Paz Ramos Horta (CONFLICT, SECURITY AND DEVELOPMENT GROUP, 2003), apesar de ter falhado em prever a rejeio autonomia timorense, levando catstrofe humanitria que se seguiu (GHONIEM, 2003). Nesta anlise procuraremos apontar as provveis causas do sucesso, o que foi diferente das outras operaes de paz e se o poder dissuasrio da ONU pode, diferentemente do colocado no restante deste artigo, ter sido realmente um fator determinante. O recorte se inicia em 1999, quando foi organizado um referendo para decidir pela autonomia e pelo futuro do Timor Leste. Esse referendo, independentemente do resultado, seria acatado pela ONU (CONFLICT, SECURITY AND DEVELOPMENT GROUP, 2003).
7. But a cease-fire tends to arrest war-induced exhaustion and lets belligerents reconstitute and rearm their forces. It intensifies and prolongs the struggle once the ceasefire ends and it does usually end.
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A United Nations Mission in East Timor (Unamet) foi instituda para zelar pelas eleies e, apesar das dificuldades de segurana e tempo hbil, 450.000 eleitores foram registrados, dos quais 98% foram s urnas e, destes, 78,4% decidiram pela independncia irrestrita do Timor Leste. Aps a divulgao dos resultados em 4 de setembro de 1999, a violncia se instaurou na regio (CONFLICT, SECURITY AND DEVELOPMENT GROUP, 2003). Apesar da concordncia do governo indonsio em assegurar a lei e a ordem aps os resultados do referendo, a Indonsia falhou em cumprir o seu acordo. O que se viu, de fato, foi o massacre de milhares de pessoas e a necessidade de se instaurar a Interfet. A operao s foi realmente preparada aps os resultados do referendo. O motivo de no haver um planejamento prvio para o caso de aprovao da independncia no se deu por ingenuidade da ONU, mas por conta de uma reserva dos membros do chamado Core Group.8 Uma atitude dessa sorte poderia prejudicar a credibilidade do governo indonsio e atravancar o processo de pacificao da regio; uma deciso tomada majoritariamente por conta de interesses internos e polticos de certos atores e no da organizao das Naes Unidas. O claro interlocutor das Naes Unidas na regio era o Conselho Nacional de Resistncia Timorense (CNRT), familiarizado com a conduta indonsia no Timor e alerta para a condio de worst-case scenario estipulada pelo acordo de 5 de maio9 (CONFLICT, SECURITY AND DEVELOPMENT GROUP, 2003). As primeiras foras da Interfet chegaram ao pas em 20 de setembro de 1999 como misso de transio sancionada pela ONU. Essa transio seria a ttulo de manuteno da segurana na regio de maneira provisria at a chegada da United Nations Transitional Administration in East Timor (Untaet). A Untaet chegou ao pas no comeo de novembro de 1999. Ademais, clara a questo de que as Falintil no foram empecilhos para as operaes de paz, pois lutavam a favor de seus interesses. A ONU finalmente estava defendendo um objetivo, e
8. O Core Group, formado por Austrlia, Japo, Portugal, Reino Unido e Estados Unidos da Amrica, era considerado o grupo de maior atividade nas discusses sobre Timor Leste, tendo potencial importncia em uma eventual PKO (CONFLICT, SECURITY AND DEVELOPMENT GROUP, 2003). 9. O acordo de 5 de maio de 1999 estabeleceu a independncia de Timor Leste e a escolha do governo por voto direto, alerta questo da violncia por indonsios para com timorenses. Esse acordo foi assinado pelos governos de Portugal e Indonsia (ONU, 1999).
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apenas um, ao contrrio de tentar uma imparcialidade artificial e ineficaz. Betts (1994) coloca esse ponto de vista com muita clareza at no prprio ttulo de seu texto The delusion of impartial intervention. O que se observa que, se a misso em Timor Leste tem diferenas para com suas contrapartes mais antigas, uma das principais o quesito da imparcialidade. A ONU estava no pas com o claro objetivo poltico de assegurar sua independncia. importante ressaltar mais alguns fatos para que possamos chegar ao centro de nossa hiptese principal: apesar de ter tido relativo sucesso, as operaes de paz no Timor Leste so exemplos de poder dissuasrio da ONU, ou apenas resultado de uma nova abordagem em um local relativamente mais propcio? Assim, rapidamente, vejamos mais alguns fatos. A ONU tinha por objetivo estabelecer uma fora de defesa nacional que no os peacekeepers. Foram criadas as FDTL (Foras de Defesa de Timor Leste), que incorporaram as Falintil. Desse modo, mais um passo foi dado em direo estabilidade da independncia timorense, ao se integrar um dos lados em conflito s foras sob jugo da ONU. Apesar de suas limitaes e dificuldades, a independncia do Timor Leste foi alcanada, o governo instaurado e, em grande parte, graas Organizao das Naes Unidas, o pas est em relativa estabilidade nos dias de hoje, tendo Ramos Horta como presidente e Xanana Gusmo como primeiro-ministro. preciso estudar mais o caso timorense para chegarmos a alguma concluso sobre o poder dissuasrio da ONU. Afinal, a operao foi bem-sucedida, com problemas menos graves do que outrora e teve uma rpida resposta violncia ps-referendo, apesar de nada ter sido feito durante o longo perodo no qual o pas passava por turbulncias e lutas armadas. H uma notvel diferena no caso timorense quanto s regras de engajamento (ROE). Em diversas PKO que tinham por objetivo a imparcialidade a todo custo, como Ruanda e Somlia, as foras de paz s poderiam abrir fogo em situaes consideradas como legtima defesa, isto , caso fossem diretamente atacadas. Isso foi considerado problemtico por conta de emboscadas e situaes similares acontecidas em misses anteriores e que se repetiam em Timor Leste. As ROE foram modificadas e se tornaram mais abrangentes, mais robustas, o que permitiu maior segurana para as foras de paz e para qualquer tipo de ajuda humanitria a ser prestada na regio (CONFLICT, SECURITY AND DEVELOPMENT GROUP, 2003).
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Essa mudana aconteceu aps um aumento repentino de atividades de milcia em meados dos anos 2000 e a morte de dois soldados das foras de paz. Essa maior robustez das ROE permitiu um maior controle na fronteira indonsia e, assim, as foras milicianas se tornaram apenas uma ameaa menor segurana (CONFLICT, SECURITY AND DEVELOPMENT GROUP, 2003). O que notvel, porm, que a ONU foi incapaz de fazer o governo indonsio cumprir suas obrigaes mais elementares e ainda, mesmo que j presente na regio, no foi, atravs de seus tratados, capaz de fazer os beligerantes se absterem do uso da fora e aceitarem pacificamente a deciso popular (CONFLICT, SECURITY AND DEVELOPMENT GROUP, 2003). O que desejamos ressaltar o fato de que milcias pr-integrao, mesmo que j com a presena da ONU no local e com o sobreaviso de supresso da violncia por foras regulares indonsias (o que no aconteceu), tomaram a deciso de lutar. Concluso da parte emprica Os casos aqui apresentados tm suas particularidades. O primeiro aconteceu dentro da zona de influncia da Otan, organizao internacional que, teoricamente, teria ajudado na obteno de um resultado mais positivo e uma resposta mais rpida. No aconteceu e a violncia continuou, o que prova ainda mais o baixo poder dissuasrio da ONU. Um exemplo disso o ataque da safe area de Gorazde por foras bsnio-srvias, as quais contavam com o armamento pesado banido pelas foras de paz que tinham o apoio de duas OIGs centrais no sistema internacional: ONU e Otan. O difcil caso somali ocorria em uma regio de tambm difcil acesso, apesar de sua importncia estratgica. De fato, a ONU falhou. E em uma situao complexa, porm, justificar uma falha pela dificuldade da situao no muda o insucesso. O fato que o poder da ONU de convencer os atores a pararem de lutar se mostrou, novamente, baixo. O caso timorense foi abordado por causa de seu carter bem-sucedido, apesar de uma infraestrutura escassa e difcil acesso na regio. O grupo armado mais problemtico havia diminudo sua atividade e a faco que restava cooperou com os esforos da organizao. Como pudemos ver, a resposta da ONU s hostilidades ps-referendo foi rpida e claramente no imparcial, diferentemente dos casos estudados anteriormente.
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Ainda sobre a questo da parcialidade, notvel que a ONU, pelas vias diplomticas, se ops posio da Indonsia, primeiramente contrria independncia e depois contrria interveno. As foras de paz so uma extenso dessa contrariedade, isto , vieram lutar contra as foras pr-integrao, teoricamente ligadas s foras indonsias. Com essa clareza de objetivos e oponentes, essa operao teve mais margem para o sucesso, ainda seguindo o raciocnio de Betts (1999). Apesar de diferentes, dois dos trs exemplos mostram um fraco poder dissuasrio da organizao e uma capacidade baixa de responder e solucionar os conflitos. O caso do Timor Leste s apresenta melhora aps as modificaes ocorridas nas ROE e o carter parcial da operao. Portanto, o que podemos afirmar que a ONU tem maior sucesso quando agindo contra alguns de seus princpios, como o da imparcialidade a qualquer custo. A concluso desta parte emprica de que, de fato, o poder de dissuaso da Organizao das Naes Unidas baixo, mas h perspectiva de mudana, reforando-se a tese de que h potencial para a cooperao e o aumento na segurana (KEOHANE, 1988). Desde que a organizao tome como exemplo a misso de Timor Leste e se disponha a rever as ROE gerais para operaes de paz, existem boas possibilidades de maior sucesso futuro.

Consideraes finais
Dissuaso demanda um alto poder, principalmente o militar. A organizao sempre dependeu diretamente da boa vontade de seus Estados-membros para qualquer interveno (LOPES, 2007). Esse fator interfere diretamente na incerteza de beligerantes sobre a interveno ou no da ONU, pois a possibilidade de as Naes Unidas no sancionarem uma operao de paz sempre estar presente. Se uma faco tomar a deciso de lutar, no se sabe ao certo qual ser a resposta da organizao. O que conclumos que esse carter serve pouco funo de manuteno da paz por meio da dissuaso. A ONU no intervm contra todo ato de violncia acontecido no sistema internacional e nem poderia. A ONU no o mantenedor de um sistema de segurana coletiva, tanto por ser subordinada aos seus Estados-membros quanto por no ter os recursos para tal. A concluso a que chegamos de que a ONU tem sua importncia. Porm, como organizao composta por Estados e coman100
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dada por eles, no se pode concluir que ela tenha autonomia em suas decises. Como j abordamos em nossa anlise da teoria realista, o sistema internacional anrquico e a ONU no um ator acima dos Estados e, sim, mais uma parte desse sistema que est subordinada aos atores estatais. O carter anrquico do sistema internacional limita a atuao das instituies no que tange segurana internacional. Ainda que as instituies tenham seu valor, a premissa realista de que elas so subjugadas balana de poder parece ter maior capacidade explicativa, luz dos casos estudados, do que a defendida pelos institucionalistas. A priori os casos estudados demonstram que, no que tange segurana coletiva, o pensamento normativo vlido, porm, analisando-se a situao atual e a ocorrida em nosso recorte, percebemos alguma mudana, mas nada que configure real avano. O que existe de fato a perspectiva de melhora; as PKO podem aumentar, e muito, sua efetividade a partir das diretrizes do Relatrio de Lakhdar Brahimi, porm, o que resta aos estudiosos esperar os prximos acontecimentos.

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