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Debates para una reconstruccin de lo pblico en educacin Del universalismo liberal a los particularismos neoliberales

Nora Gluz y Jorge Arzate Salgado (coordinadores)

Debates para una reconstruccin de lo pblico en educacin


Del universalismo liberal a los particularismos neoliberales
Autores: Dalila Andrade Oliveira, Izildo Corra Leite, Claudia Danani, Ana Ezcurra, Myriam Feldeber, Nora Gluz, Jorge Arzate Salgado, Eliza Bartolozzi Ferreira, Luis Javier Garcs, Paula Helena Mateos, Pablo Imen, Valeria Llobet, Xavier Rambla, Antoni Verger, Sofa Thisted

UAEM (Facultad de Ciencias Polticas y Sociales)

RIEP (Red Iberoamericana para el Estudio de Polticas Sociales)

Debates para una reconstruccin de lo pblico en educacin : del universalismo liberal a los particularismos neoliberales / Dalila Andrade Oliveira ... [et.al.] ; coordinado por Nora Gluz y Jorge Arzate Salgado. - 1a ed. - Los Polvorines : Universidad Nacional de General Sarmiento; Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Mxico, 2012. 312 p. ; 15x21 cm. ISBN 978-987-630-140-4 1. Polticas Educativas. I. Andrade Oliveira, Dalila II. Gluz, Nora, coord. III. Arzate Salgado, Jorge, coord. CDD 370.1 Fecha de catalogacin: 06/09/2012

Universidad Nacional de General Sarmiento, 2012 J.M. Gutirrez 1150, Los Polvorines (B1613GSX) Prov. de Buenos Aires, Argentina Tel.: (54 11) 4469-7578 ediciones@ungs.edu.ar www.ungs.edu.ar/ediciones Correccin: Edit Marinozzi Diseo grfico de coleccin: Andrs Espinosa / Departamento de Publicaciones - UNGS Diagramacin: Daniel Vidable / / Departamento de Publicaciones - UNGS Ilustracin de tapa: XXXX

Hecho el depsito que marca la Ley 11.723 Prohibida su reproduccin total o parcial Derechos reservados

ndice

Presentacin Universalismos y Particularismos en las Polticas Sociales y Educativas en Amrica Latina / Jorge Arzate Salgado y Nora Gluz.................................................................9 Primera parte. Particularismos y universalismos. Ejes para el debate Captulo 1 Educacin y Justicia Social: entre el universalismo y los particularismos / Dalila Andrade Oliveira..............................................................................19 Captulo 2 Pobreza, cidadanias desiguais e novos desafios da poltica social na contemporaneidade capitalista / Izildo Corra Leite.....................................................................................33 Captulo 3 El espacio pblico en su laberinto: las polticas sociales y las confrontaciones del universalismo / Claudia Danani..........................................................................................59 Captulo 4 Modelo neoliberal de poltica social y educacin. Focalizacin y Enseanza Superior / Ana Mara Ezcurra.....................................................................................77 Captulo 5 Polticas educativas en contextos de exclusin / Myriam Feldfeber.....................................................................................107 Captulo 6 Reduccionismos en los diagnsticos, selectividad social en los resultados. Los sentidos de la exclusin en las polticas educativas argentinas / Nora Gluz................................................................................................121
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Segunda parte. Estudios de casos Captulo 7 Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico. El caso de los programas de lucha contra la pobreza, 1988-2011 / Jorge Arzate Salgado.................................................................................147 Captulo 8 Reforma de la Educacin Bsica en Brasil y las Polticas Educativas en el gobierno Lula / Eliza Bartolozzi Ferreira............................................................................181 Captulo 9 El conflicto Nacin/Subnacin en la tensin focalizacin/universalismo de las polticas pblicas educativas / Luis Javier Garcs y Paula Helena Mateos.................................................199 Captulo 10 Polticas Educativas y diversidad en Bolivia: las complejidades y tensiones entre la redistribucin y el reconocimiento / Pablo Imen...............................................................................................219 Captulo 11 La reinterpretacin de los derechos en las nuevas polticas sociales: algunas reflexiones sobre el universalismo en tres casos de polticas sociales para adolescentes / Valeria Llobet...........................................................................................245 Captulo 12 Los lmites de los programas escolares focalizados en Argentina y Chile / Xavier Rambla y Antoni Verger................................................................269 Captulo 13 Interculturalidad para todos o para los otros? Debates en educacin intercultural en la Argentina / Sofa Thisted............................................................................................291

PresenTacin

Universalismos y Particularismos en las Polticas Sociales y Educativas en Amrica Latina


Jorge Arzate Salgado1 y Nora Gluz2

La exclusin escolar es una realidad persistente en todos y cada uno de los pases de Amrica Latina, a pesar de los esfuerzos de los distintos gobiernos por superarla. Si bien en la regin se haba logrado en 2008 un promedio del 95% de matriculacin en educacin primaria (Naciones Unidas, 2010), las importantes brechas que en trminos de trayectorias, aprendizajes y experiencias educativas, existen entre los distintos sectores sociales, muestran los lmites de este proceso. En trminos cuantitativos, las estadsticas expresan los altos porcentajes de exclusin en los niveles superiores del sistema escolar: la tasa de matriculacin en el segundo nivel de enseanza era para 2007 del 71,1%, y en el tercer nivel de enseanza, para 2006, del 32,4% (CEPAL, 2010), aun cuando en nuestros pases la poblacin es mayoritariamente joven. Tambin en trminos cualitativos queda mucho por visibilizar, porque sus dimensiones son ms complejas, y tienen aristas diversas.
Profesor e investigador de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico. arzatesalgado2@gmail.com 2 Docente e investigadora del Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General Samiento y del Instituto de Investicaciones en Ciencias de la Educacin de la Universidad de Buenos Aires. ngluz@ungs.edu.ar
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Jorge Arzate Salgado y Nora Gluz

Entre las cuestiones que han sido indagadas, se observa que a pesar de la extensin de la obligatoriedad escolar en gran parte de los pases, la universalizacin de la educacin bsica, y la ampliacin de los aos que los alumnos deben permanecer en la escuela, existen ncleos duros de exclusin que tienen que ver tanto con las caractersticas de los sistemas escolares sobre todo, con sus dinmicas histricas ligadas a ofertas educativas que fueron pensadas para pblicos restringidos, como con modalidades de trabajo y seleccin de contenidos distantes de los cdigos culturales de los sectores sociales recin integrados a la escolaridad. La organizacin basada en la atencin simultnea y homognea por curso obtura el desarrollo de un trabajo pedaggico respetuoso de los ritmos de cada nio/a y/o joven que participa del aula. Por ltimo, la fragmentacin escolar, acentuada como consecuencia de las polticas focalizadas compensatorias, reforz los estigmas sobre la pobreza, al diferenciar la escolarizacin para nios, nias y jvenes en condicin de pobreza de la de los sectores ms acomodados. Es evidente que las desigualdades que se producen al interior de las escuelas tienden a fortalecer las desigualdades sociales y econmicas presentes ms all de sus muros, y que abonan a la ampliacin de las distancias materiales y culturales entre sectores sociales. La exclusin escolar involucra, por ende, tanto a fenmenos internos a los sistemas educativos (la estructura del puesto de trabajo docente, los sistemas formativos del profesorado y del personal directivo, las caractersticas de las instalaciones educativas, la pertinencia de los currculums en un mundo en constante cambio, los resultados de luchas sociales en torno a lo que se debe ensear), como a los que son producto de formas de exclusin estructural que cada sociedad ha forjado, y que dejan fuera sistemticamente a grupos indgenas, minoras tnicas, o sectores de las clases menos favorecidas del campo y la ciudad. Estn a la vista, entonces, los enormes retos para ampliar la cobertura de los sistemas educativos de nivel medio y superior, mejorar la pertinencia de su oferta para los jvenes de distintos sectores sociales y con caractersticas identitarias especficas, y ampliar la capacidad de la institucin escolar para contribuir a reducir las brechas de desigualad que afectan a nios y jvenes en su insercin actual y posterior en las distintas esferas sociales. Con estas preocupaciones, la Red Iberoamericana para el Estudio de las Polticas Sociales (RIEPS), desarroll el primer Workshop Internacional, Las nuevas formas del particularismo y el universalismo en las polticas sociales: el caso de la educacin, los das 28 y 29 de agosto de 2009, en la Universidad Nacional
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Presentacin

de General Sarmiento, Buenos Aires, Argentina. A travs de este evento hemos intentado generar un mbito de reflexin acadmica sobre las polticas educativas y sociales contemporneas, abordando el contenido de las concepciones particularistas que hegemonizaron el accionar del Estado en este campo en los 90, as como la direccionalidad que asume el retorno a las fundamentaciones universalistas de la poltica social en el mbito educativo a partir de la crisis del Consenso de Washigton, que aconteciera con el ingreso al nuevo milenio. Las discusiones pretenden visibilizar los principales mecanismos a travs de los cuales, en el marco del debilitamiento de la esfera pblica, se construyeron y construyen an modelos de intervencin bajo el argumento de atender las diferencias, que han tenido como resultado la desarticulacin del inters comn, y de la educacin como parte del bien comn. Los trabajos presentados permitieron ahondar en los efectos de las polticas neoliberales en educacin, sobre todo, porque resulta evidente que aun cuando algunos pases de la regin estn regidos por gobiernos de nuevo signo, con desconexiones de la hegemona estadounidense en la regin (Gandsegui, 2007), y que han iniciado un cambio de rumbo respecto de los lineamientos del Consenso de Washington, operan, sin embargo, sobre bases sociales y administraciones pblicas cognitivamente influenciadas por esas lneas programticas, o muestran debilidades polticas para desterrar la lgica mercantil que penetr los sistemas educativos. Aunque los discursos y algunas polticas se funden en la igualdad, el resultado tiende a ser la generacin de mecanismos cada vez ms complejos y sutiles de desigualdad, o la coexistencia de transformaciones en algunas dimensiones y continuidades importantes en otras. Claros sintomas de esta situacin son las revueltas estudiantiles en pases como Colombia y Chile, que tienen como bandera de lucha desterrar las pesadas herencias neoliberales, y lograr el cambio de rumbo que han iniciado otros pases que empiezan a transitar la recuperacin de lo pblico en educacin. Las luchas en torno a la educacin cuestionan hoy el sentido de lo pblico y ponen en primer plano el debate acerca de la distribucin de los recursos y oportunidades (ms all de los clsicos planteamientos funcionalistas de las teoras de la movilidad social), y tambin el de cmo se define a la educacin pblica, en qu consiste, cmo se construye la subjetividad en la escuela y qu sentido adquiere la trayectoria escolar para distintos sectores sociales. La definicin de lo pblico como derecho y como obligacin del Estado aparece como necesidad y como debate, frente a las evidencias de que no al11

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canza el carcter estatal para garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a la educacin como parte de los bienes pblicos sociales. El desafo est en una redefinicin de la escuela pblica como institucin central para la democratizacin educativa, a la vez que en discutir el impacto real de la escolarizacin sobre otras esferas de la vida social, como modo de evitar potenciar las histricas promesas incumplidas del sistema escolar. En este escenario es fundamental pensar el tema de la exclusin escolar y de la capacidad de los sistemas educativos pblicos para hacer frente al problema de la escolarizacin y al rezago educativo de amplios contingentes sociales, as como el sentido que la escolarizacin adquiere para esos distintos grupos. El punto de partida de cualquier transformacin operar hay que recordarlo sobre la base de sistemas educativos nacidos al amparo de un universalismo selectivo, que en los 90 vir hacia estrategias particularistas, que derivaron, ms que en el reconocimiento de las diferencias, en simplificadas polticas de combate a la pobreza, que erosionaron y sustituyeron el discurso universalista fundado en la ciudadana por limitada que esta resultara por un discurso a favor de la individuacin y mercantilizacin de la cuestin social. De esta forma, hemos asistido a una amplia injerencia de objetivos e intereses particularistas por sobre el inters comn, en el marco de nuevas dinmicas y lgicas de la acumulacin del capital, que, para el caso de Amrica latina, han tendido a debilitar la soberana de los estados para construir reglas de juego capaces de sostener ese inters comn. Esta tendencia, que lleva varias dcadas, est siendo redefinida, al menos, en una parte de los pases de Iberoamrica, en el marco del fortalecimiento de mecanismos de articulacin que, como el MERCOSUR, estn sentando nuevas bases, mientras que otros pases, como Espaa, recurren a las viejas recetas neoliberales para sortear la crisis que produce el nuevo capitalismo. Es en este sentido que los debates y las producciones acadmicas acerca de las tensiones entre universalismo-particularismo siguen vigentes, dada la exacerbacin del proceso de fragmentacin escolar y la prdida del carcter de derecho ciudadano que acompa la expansin de la oferta educativa en los 90, y que constituyen la base desde la cual se recuperan en el debate los postulados universalistas como un mecanismo necesario pero no suficiente para afrontar la fragmentacin y la exclusin social. En sntesis, nos encontramos frente a tendencias contradictorias, donde las nuevas orientaciones polticas con pretensiones universalistas coexisten con las viejas recetas neoliberales o con los antiguos universalismos estratificados,
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Presentacin

y con la enorme potencia de numerosos movimientos sociales populares que pujan por una transformacin social ms amplia, y que conciben a la educacin como un elemento estratgico para el cambio. Frente a estas discusiones, el propsito de este libro es discutir: Cul es la racionalidad que atraviesa en la actualidad el diseo e implementacin de polticas sociales en el sector educacin? Cules son las continuidades y rupturas respecto de los aos 90? Cmo se redefine la tensin entre universalismoparticularismo y qu sentidos adquiere cada uno de los trminos? Un tema que aparece de forma reiterada en el conjunto de los trabajos es el de las polticas neoliberales y la focalizacin compensatoria como mtodo y concepcin ideolgica de trabajo e intervencin en lo social. El libro proporciona una vasta reflexin sobre las limitaciones de esta concepcin, as como sobre la relacin, fundamental, entre polticas sociales, universalismo y derechos sociales ciudadanos. Este conjunto de problemas no son ms que la antesala de una polmica mayor que se expresa en la relacin entre sociedad y Estado, que deriva en la cuestin de la reconstruccin de lo pblico, el rol del Estado en este proceso y en cmo generar polticas sociales y educativas integrales y fundadas en los derechos de sociales, polticos y culturales. El libro se encuentra dividido en dos partes. La primera articula trabajos que debaten cmo las polticas focalizadas de las ltimas dcadas han operado en vistas al reconocimiento de un particularismo cuyos resultados fueron el debilitamiento de la ciudadana y del inters comn. Los conocimientos que cada trabajo brinda a las dimensiones educativas afectadas son, indudablemente, la base necesaria para pensar estrategias de cambio y debatir los alcances y lmites de las polticas de nuevo signo que hoy se construyen. El trabajo de Dalila Andrade Oliveira (Brasil) analiza las contradicciones entre el diseo de polticas educativas y polticas estatales relativamente centralizadas y estandarizadas orientadas en un sentido universal, y aquellas que se desplazan al reconocimiento de las diferencias, para demostrar que en contexto educacional latinoamericano, marcado por inequidades histricas, corre el riesgo de reducir las polticas de reconocimiento a una naturalizacin de las desigualdades o al encubrimiento de contradicciones de orden estructural. El captulo de Izildo Corra Leite (Brasil) presenta una reflexin sobre la configuracin de ciudadanas desiguales en funcin de los sectores sociales ciudadana protagonista para los mejor posicionados y ciudadana pasiva para los ms vulnerables, reforzada por los programas de atencin a la pobreza que atentan contra la universalizacin de los derechos sociales. Claudia Danani (Argentina) discute la oposicin binaria
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entre focalizacin como era regresiva y universalismo como era progresista para reencauzar histricamente el debate y situarlo en el marco de la bsqueda de ciudadanizacin como eje de transformacin del campo de relaciones y prcticas de la poltica social. El captulo de Ana Mara Ezcurra (Argentina) describe y analiza la evolucin del modelo neoliberal de poltica social desde 1990 hasta la actualidad, sus continuidades y cambios. Un modelo que cataloga como hbrido, con eje en el mercado, pero que se transforma hacia una mayor intervencin del Estado con fines distributivos. En ese marco, estudia la focalizacin como un eje nuclear, distintivo, y por eso perdurable, que no se limita a la asistencia social, y que tambin abarca servicios sociales universales, como la educacin. En la misma lnea, Myriam Feldfeber (Argentina) presenta algunas reflexiones en torno a las polticas educativas en el nuevo escenario latinoamericano, caracterizado por la asuncin de gobiernos de nuevo signo en algunos pases y la continuidad de las polticas neoliberales en otros, y por la persistencia de la desigualdad al interior de cada uno de los pases de la regin. Discute en qu medida las polticas actuales ponen en cuestin las orientaciones de poltica de la dcada de los 90, que han estado destinadas a la contencin y reduccin de la pobreza, pero no a la superacin de la desigualdad, y se pregunta cmo pensar la articulacin entre principios universales y particulares en lo que respecta a la orientacin de las polticas pblicas en el campo educativo en sociedades desiguales y diversas. El trabajo de Nora Gluz (Argentina) analiza cmo las polticas educativas argentinas de las dos ltimas dcadas han contribuido a gestar y profundizar nuevos mecanismos de selectividad social sin lograr socavar el retroceso significativo de los derechos sociales producido en los 90. Seala que sus efectos pueden verse en la continuidad o incluso en la profundizacin del proceso de fragmentacin del sistema educativo, y en los lmites para recuperar una perspectiva ms igualitaria capaz de construir un debate pblico acerca de qu es hoy el derecho a la educacin. La segunda parte del libro presenta una serie de estudios de caso, que muestran y discuten los contenidos especficos de polticas estudiadas en profundidad. Jorge Arzate Salgado (Mxico) muestra a travs de un estudio de los diseos de poltica educativa compensatoria focalizada implementados en Mxico desde la dcada del 80 hasta la actualidad, las escasas capacidades de intervencin en la problemtica de la vulnerabilidad educativa que tales programas han tenido. Eliza Bartolozzi Ferreira (Brasil) por su parte, analiza crticamente las polticas educacionales para la educacin bsica en Brasil, que se emprenden, despus de la dcada de 1990, bajo un movimiento articulado
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Presentacin

de expansin-focalizacin, configurando nuevas regulaciones y programas que son afirmados en nombre de un reformismo racional con profundas repercusiones en la gestin del sistema y de la escuela. El trabajo de Luis Javier Garcs y Paula Helena Mateos (Argentina) resita las discusiones en el marco de los procesos de descentralizacin para mostrar cmo el despliegue de polticas compensatorias de corte neoliberal, pueden explicarse sobre la base de las dificultades de los niveles subnacionales para asumir la gestin y prestacin de sistemas educativos en contextos de desigualdad y restriccin fiscal. Pablo Imen (Argentina) presenta el contracaso, al analizar el proceso que se orienta a la construccin del llamado socialismo del siglo XXI para el caso de Bolivia, que tiene, segn el autor, como tarea compleja superar las herencias neoliberales y lograr el equilibrio entre los tres pilares de la justicia: la redistribucin, el reconocimiento y la participacin. Valeria Llobet (Argentina) analiza tres casos de polticas sociales para adolescentes, a partir de las cuales se discute la sustitucin del universalismo por la focalizacin universalista, que si bien puede interpretarse como una focalizacin puente, en la medida que pretende ayudar a ciertos sujetos a ser incluidos en instituciones sociales por fuera del circuito de las polticas sociales, no significa en estricto sentido un proceso de universalizacin de las polticas sociales. Xavier Rambla y Antoni Verger (Espaa) presentan un anlisis comparativo de las polticas en Argentina y Chile, que les permite evidenciar algunas conexiones establecidas entre las agendas polticas de la educacin y de la lucha contra la pobreza, en especial, el modo cmo los discursos oficiales han acuado una representacin social cuyo foco es la conducta individual mucho ms que la inclusin social efectiva. El captulo de Sofa Thisted (Argentina), se propone analizar rasgos distintivos de las polticas pblicas sobre la educacin intercultural en la Argentina, y dar cuenta de cmo los discursos pedaggicos neoliberales abandonan principios homogeneizantes, en pos del reconocimiento de los derechos sociales y polticos de distintos sujetos sociales que haban sido negados y/o silenciados. Estas polticas asumen, generalmente, el carcter de focalizadas y compensatorias, con el consecuente riesgo de propiciar la naturalizacin de la heterogeneidad y la exclusin en el espacio escolar. Queda abierta la discusin en torno a un tema fundamental para los prximos aos en la regin: la posibilidad de una escuela pblica que sea un instrumento de democratizacin cultural y que aporte, al mismo tiempo, al desarrollo humano sostenible y a la justicia social en pases democrticos como los nuestros.
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Agradecemos a cada uno de los autores de este libro su entrega mostrada en los trabajos del Workshop, as como a los apoyos para la edicin de este libro al Instituto Del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General Sarmiento y a la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, a travs de su Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. Asimismo, reconocemos el aporte que la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica de Argentina a travs del financiamiento a reuniones cientficas, y el financiamento procedente del Fondo de viajes de la UNGS ha significado para solventar la presencia de los acadmicos participantes y discutir los captulos que aqu se presentan. Tambin nuestro especial agradecimiento a los becarios del sistema UNGS que apoyaron desinteresadamente la organizacin del evento, a Alejandro Burgos, a Miriam Rosica y a Yesica Sosa. La Red Iberoamericana para el Estudio de Polticas Sociales (RIEPS) espera contribuir con las reflexiones aqu vertidas a la construccin de una sociedad ms justa.

Bibliografa
CEPAL (2010), Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile. Gandsegui, Marco A. (2007), Paradojas de la desconexin: el mundo policntrico contra el mundo perturbado, en Gandsegui, Marco A., Crisis de hegemona de Estados Unidos, CLACSO-Siglo XXI, Mxico. Naciones Unidas (2010), Objetivos de desarrollo del Milenio. Informe 2010, Naciones Unidas, Nueva York.

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Primera parTe ParTicularismos y universalismos. Ejes para el debaTe

CapTulo 1

Educacin y Justicia Social: entre el universalismo y los particularismos


Dalila Andrade Oliveira1

En este texto intentamos debatir acerca de la tensin presente en la orientacin de las polticas educativas actuales entre el enfoque universal y las acciones concentradas en grupos especficos. Centrndonos en el contexto latinoamericano, procuramos discutir las contradicciones que existen entre un diseo de polticas educacionales pblicas y estatales, relativamente estandarizadas y centralizadas, orientadas hacia un sentido universal, fundamentadas por el principio de justicia distributiva, y las polticas que buscan la diversidad y el reconocimiento de la diferencia. Efectivamente, se puede percibir la tensin entre los diferentes focos de orientacin en el proceso de las reformas educacionales implementadas en las ltimas dcadas en el contexto latinoamericano. El foco primero de esas reformas fue la gestin y la organizacin de la educacin: una mayor flexibilidad, descentralizacin, autonoma y refuerzo a la participacin en un nivel local. Un segundo foco es la inclusin de la diversidad en la escuela, en general, por medio de polticas compensatorias de discriminacin positiva. Nos interesa
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Profesora Titular de Polticas Pblicas y Educacin de la Facultad de Educacin de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG). Presidente de la Asociacin Nacional de Posgrado e Investigacin en Educacin (ANPEd). Investigadora del CNPq. dalila@ufmg.br

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demostrar que esa discusin se vuelve todava ms compleja cuando, al contraponer lo diverso a lo universal, se contrapone lo universal a las partes, o incluso, el universalismo a los particularismos. Este debate entre el universalismo y los particularismos en el contexto educacional latinoamericano, marcado por iniquidades histricas, puede reducir las polticas de reconocimiento a la naturalizacin de las desigualdades, o llevar al encubrimiento de contradicciones estructurales o de orden econmico. Las polticas educacionales sufren la influencia del discurso educativo global en el que determinadas perspectivas intentan imponerse como proyecto social hegemnico. El escenario actual revela contradicciones entre un diseo de polticas educacionales pblicas y estatales, relativamente estandarizadas y centralizadas, orientadas en un sentido universal, como bien pblico, fundamentadas por el principio de justicia distributiva, y en contraposicin, polticas que intentan contemplar la diversidad, teniendo como principio de justicia el reconocimiento de la diferencia. Esas orientaciones sugieren diferentes modelos de polticas, tanto en lo que se refiere a su formulacin como a su ejecucin. Las reformas educacionales que tuvieron lugar en los pases latinoamericanos a partir de los aos 90 siguieron algunas orientaciones provenientes del mbito internacional, tales como la bsqueda de la eficiencia en la gestin escolar, la descentralizacin administrativa, financiera y pedaggica, la libertad de eleccin ejercida por los padres y el fortalecimiento local; estas nuevas formas se contrapusieron a la organizacin burocrtica de los sistemas educacionales organizados a partir del paradigma del ideal de oportunidades. Esas orientaciones, que se confirmaron como una tendencia en las polticas educacionales de varios pases en las ltimas dos dcadas, revelan procesos contradictorios. Al mismo tiempo que conducen a la organizacin y gestin de los sistemas y de las escuelas en una perspectiva liberal de permitir e incentivar la libre eleccin de los padres y alumnos por medio de estrategias como el voucher educativo, o incluso debido a las polticas de responsabilizacin de los docentes (accountability), reflejan anhelos de mayor democratizacin y participacin social, con ms autonoma de los sujetos sociales, y la ampliacin del poder de decisin en un nivel local, que revelan proyectos sociales en disputa. Esos procesos conducen a un terreno de constantes tensiones y conflictos a los que la escuela y, por ende, los diferentes actores sociales que la componen, estn sujetos. La actualidad y la historia reciente de los sistemas educativos han exigido un anlisis del nuevo escenario marcado por estas tensiones. Identificar cules son los nuevos sujetos sociales que llegan a la escuela, sobre todo en la realidad latinoa20

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mericana, y en especial, la brasilea, donde la expansin de la escolarizacin ha llevado a la insercin de nuevos grupos sociales a los sistemas educativos, y saber cules son los intereses en disputa, es un desafo constante. Conocer y reconocer a esos sujetos sociales y comprender el silencio de los que se encuentran al margen es una preocupacin actual presente en la Sociologa de la Educacin. El desafo de reunir y darles visibilidad a los mltiples argumentos y a su yuxtaposicin, desvelando su carcter ideolgico y cmo se expresan en los discursos sociales y educativos, ha sido objeto de algunas investigaciones. Desde el punto de vista poltico, el desafo que se presenta en la actualidad es intentar responder a la fragmentacin e integrar la diversidad en su complejidad, sin reducirla a un orden binario, as como comprender las dinmicas sociales y los distintos intereses que se interponen en esos escenarios, los sujetos y sus prcticas. Se observa que la orientacin de las polticas educacionales a partir de los aos 90 se ha dirigido a alcanzar la equidad. Sin embargo, tal orientacin ha estado acompaada del discurso de la sociedad del aprendizaje, congruente con la globalizacin econmica y las nuevas tecnologas, con la flexibilizacin de las relaciones de trabajo, el cambio de los estilos de vida y las identidades, y las elecciones racionales de los sujetos frente a la modernidad. La educacin a lo largo de la vida, defendida como un paradigma de la educacin para el siglo XXI, demuestra una valorizacin de la adaptacin, justificada por la inestabilidad creciente de un mundo en transformacin. La calidad de la educacin pasa a ser una cuestin central en las discusiones del momento en el campo educativo. Qu se entiende por calidad de la educacin en los das actuales y cules son sus determinantes histricos? La comprensin del vocablo calidad se vincula a las expectativas que se tienen acerca de la educacin formal y regular, o sea, con los procesos de escolarizacin. Las tensiones y los desafos sobre la calidad se expresan en el campo del currculo y tienen su relacin con lo que se espera de la escuela como institucin social Incluso, pone en discusin su capacidad o incapacidad de promover la justicia social. Los sistemas escolares que conocemos fueron organizados segn un principio de justicia social enraizado en la nocin distributiva (Fraser, 2001; Van Zanten, 2008). El Estado moderno, universalista y basado en reglas vlidas para todos, introdujo la nocin de ciudadana extendida a todos los integrantes de la sociedad, lo que los haca seres abstractos, pero aun as libres (Domingues, 2001). Como demuestra ODonnell (2002), ese Estado se caracteriza como una relacin social de dominacin. Esa dominacin relacional es una modalidad de vinculacin
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entre sujetos sociales, siendo por definicin asimtrica, ya que es una relacin de desigualdad. Esta asimetra surge del control diferenciado de ciertos recursos: el control de los medios de coercin fsica, el control de los recursos econmicos, el control de los recursos de informacin (conocimientos cientficos y tecnolgicos) y el control ideolgico. El control de esos recursos vara de acuerdo a factores que determinan su acceso de manera desigual, ya que es la articulacin desigual entre las clases sociales lo que determina esa distribucin. En la sociedad capitalista esa desigualdad se asienta en una relacin de explotacin, lo que hace que la relacin entre las clases sea eminentemente conflictiva y contradictoria, aunque no lo sientan as los sujetos sociales. En el capitalismo no solo el trabajador est destituido de los medios de produccin, sino tambin los capitalistas estn destituidos de los medios de coaccin. El Estado es un garante de esas relaciones y no de los sujetos sociales; esto quiere decir que el Estado no apoya al capitalista directamente, sino a la relacin que lo hace capitalista. Asimismo, el Estado es la garanta del trabajador asalariado como clase, y no solo de los capitalistas. Eso significa que en determinadas circunstancias el Estado puede actuar como protector del trabajador ante el capitalista; obviamente, no como un rbitro neutro, sino para reponerlo como clase social subordinada que debe vender su fuerza de trabajo. De esa manera, an segn ODonnell, el Estado se presenta como la expresin de un inters ms general que el de los sujetos sociales de cuya relacin emana, pero ese inters no es neutro ni igualitario, sino producto de la reproduccin de una relacin social que articula desigual y contradictoriamente a la sociedad. Su objetivacin es el Derecho moderno, racional y formal en el sentido weberiano, que consagra al sujeto social como sujeto jurdico en el plano de la igualdad correspondiente al plano de la circulacin de capital. El derecho racional-formal naci y se expandi junto con el capitalismo, es la codificacin formalizada de la dominacin en la sociedad capitalista, mediante la creacin del sujeto jurdico, en el plano de la igualdad correspondiente al plano de la circulacin de capital. El sujeto jurdico creado por el derecho racional-formal es la entidad abstracta que contrata, libre y, por lo tanto, vlidamente, la venta de su fuerza de trabajo. Es en el plano de esa igualdad jurdica que se desarrollaron los sistemas escolares y, sobre todo, la escuela republicana. Segun Dubet (2004), las escuelas republicanas, laicas y nacionales, nacidas entre el siglo XIX y el siglo XX, en general buscaron combatir las escuelas religiosas, pero tambin se pusieron a s mismas como el reino de los principios sagrados, aunque esos principios no fueran
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los mismos que los religiosos. Lo sagrado, en este caso, era la Nacin, que debera construir la ciencia y la razn. De esa manera, las escuelas republicanas queran formar ciudadanos, as como las escuelas religiosas buscaban formar cristianos. La escuela se organiz primero con el objetivo de formar a las poblaciones trabajadoras, capacitar la fuerza de trabajo para la economa capitalista, aunque bajo el argumento de la necesaria construccin del sentido de nacin. Como afirman Lenhardt y Offe (1984), la poltica social es la forma por la cual el Estado intenta resolver el problema de la transformacin duradera del trabajo no asalariado en trabajo asalariado. Los individuos afectados por el proceso de industrializacin capitalista y los procesos de desorganizacin y movilizacin de la fuerza de trabajo, entran en una situacin desde la que no logran ms hacer de su propia capacidad de trabajo la base de su subsistencia, ya que no controlan, ni individual ni colectivamente, las condiciones de utilizacin de esa capacidad (Lenhardt y Offe, op. cit.: 15). La educacin formal constituye una de las polticas sociales que se ponen en accin para transformar al proletariado pasivo en proletariado activo. Por consiguiente, podemos considerar que los sistemas escolares se desarrollaron con la finalidad de capacitar a la fuerza de trabajo para el desarrollo capitalista, pero al mismo tiempo, como una poltica pblica de carcter universal con el objetivo de promover justicia social por medio de la redistribucin de la acumulacin econmica alcanzada. Los sistemas escolares se desarrollaron pegados a la gran industria, permitiendo la movilidad social por medio de la capacitacin para los buenos empleos. Esa es la caracterstica evidente de la sociedad capitalista, el hecho que la constituye como una sociedad abierta en la que los individuos pueden cambiar de posicin social. De esa manera se puede afirmar que el derecho a la educacin y a la oferta educativa se inscribe en una nocin de polticas sociales caractersticas del capitalismo. Por medios de mecanismos coercitivos y atractivos (Lenhardt y Offe, op. cit.) el proletariado pasivo se transforma en proletariado activo. Para los que no tienen propiedades, la mejor posicin social que pueden ocupar pasa a ser obtener un trabajo reglamentado. Es la primera vez, segn Castel (1997), que trabajar para el otro pasa a ser una condicin digna. La condicin salarial puede as ser considerada la base de sustentacin del ideal de igualdad de oportunidades bajo el que se desarrollaron los sistemas escolares. Es por medio de la educacin y, sobre todo, de la educacin formal, que las posiciones sociales se distribuyen promoviendo la movilidad social en el interior de la clase trabajadora. La escuela se organiza bajo el paradigma del ideal de igualdad de oportunidades, en el que la justicia se
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concentra en el acceso. Solo ms recientemente, con el desarrollo de un nuevo paradigma de organizacin y gestin educacional, la justicia pasa a concentrarse en los resultados. En los dos ltimos siglos los sistemas escolares crecieron y se fortalecieron como un imperativo para la movilidad social, como medio de insercin en el trabajo formal y reglamentado. Los movimientos sociales pasan a reivindicar un mayor acceso a la educacin, sobre todo, en el perodo Post-Segunda Guerra Mundial. Ese fue el perodo ureo de un modelo universalista de sistema escolar asentado en el ideal de igualdad de oportunidades. En las dcadas siguientes tuvo lugar un crecimiento de la escolaridad en la mayor parte de los pases del mundo, aunque fue desigual y diferenciado. En el contexto latinoamericano, las ltimas dcadas del siglo pasado estuvieron marcadas por polticas de expansin de la escolarizacin bsica. Esas polticas revelaron un movimiento contradictorio, dado que democratizaron el acceso a la escuela, pero la masificacin de la enseanza trajo consigo la pauperizacin de las condiciones objetivas de oferta, la estandarizacin de los procesos educativos y la precarizacin de las relaciones de trabajo de los docentes. Muchas investigaciones demostraron que la expansin de la escolarizacin que result en la incorporacin de nuevos sectores sociales a la educacin, especialmente segmentos ms pobres, se llev a cabo en un contexto de reforma del Estado con reajuste fiscal y corte en los gastos sociales, lo que acarre profundas consecuencias en el desarrollo posterior de los sistemas educativos, con efectos directos sobre las condiciones de trabajo y las remuneraciones de los profesores (Birgin, 2000; Tiramonti, 2001; Oliveira, 2004, 2006). A lo largo del siglo XX presenciamos la ampliacin de la escolarizacin a pasos agigantados. En el caso brasileo, la ampliacin de la escolarizacin tuvo lugar en un proceso generacional significativo a partir de la dcada de 1960. La escuela pas a formar parte de la vida de los individuos en la Modernidad, determinando sus condiciones de insercin social, su grado de ciudadana, su relacin con el trabajo y con el mundo. Esto se debe en gran medida al desarrollo de los sistemas escolares, asociado al surgimiento y a la consolidacin del Estado Moderno (Petitat, 1994). El relevante papel asumido por la escuela en la constitucin de las identidades nacionales, por medio de la enseanza de la lengua oficial, de las normas y reglas que rigen la nacin y la vida en sociedad, as como la imposicin de determinada cultura sobre otras, aliada a la nocin de valores, hizo que los sistemas escolares se desarrollasen en el mbito del Estado, bajo la tutela y la inspeccin pblica. Por lo tanto, la educacin se constituye
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como un derecho de los individuos y, por consiguiente, como una obligacin del Estado, lo que se estableci en denominar como el modelo de escuela republicana. Sin embargo, ese desarrollo no ocurri de forma lineal y homognea, ni tampoco sin conflictos. Segn Carnoy (1993), la educacin en el capitalismo se constituye como parte de las funciones del Estado, y por eso es tambin un campo de conflicto social. En las democracias capitalistas se considera que el Estado es el responsable de la promocin de la justicia y de la igualdad para compensar las desigualdades que emergen del sistema social y econmico. Se considera a la educacin como el proceso que permite mejorar la posicin social de los grupos carentes, al poner a su alcance importantes conocimientos y la acreditacin que les permita participar de la vida social. De esta manera, se puede considerar que la tensin es intrnseca a la escuela pblica, as como la tensin social es intrnseca a todas las instituciones estructuradas. Por estas razones, segn la opinin del mismo autor, no es casual que los movimientos por los derechos civiles hayan dirigido sus actividades en el sentido de cambiar la posicin del Estado en relacin a las minoras. Para Carnoy, las escuelas pblicas reflejan tambin las demandas sociales, pues son las reivindicaciones sociales las que terminan por moldar el Estado y la educacin, y por eso las reformas exigidas pueden parecer cooptadas o manipuladas. Sin embargo, suponer que estas son completamente manipuladas es subestimar la conciencia de los grupos subalternos en la sociedad capitalista. Los conflictos laborales y los movimientos sociales determinan el cambio social y son profundamente determinados por l. Los sistemas escolares, aunque se hayan organizado con vistas a la formacin de la fuerza de trabajo para el desarrollo capitalista, basado en la industria moderna y en el urbanismo, terminaron por trascender esas funciones, pasando a representar la posibilidad de acceso a la educacin, entendida como un derecho inalienable de los ciudadanos modernos.

Derecho a la educacin y justicia social


A finales del siglo XX, con el proceso de reestructuracin econmica y la crisis y posterior disolucin de la Unin Sovitica, se reanudaron las luchas nacionalistas y la emergencia (o la re-emergencia, en algunos casos) de luchas democrticas que clamaban por una poltica cultural de la diferencia. La justicia social pasa a requerir reconocimiento tanto como redistribucin, pues la desventaja econmica y el irrespeto cultural estn muchas veces entrelazados (Fraser, op. cit.).
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La lucha por el reconocimiento, de acuerdo con Fraser, se convirti rpidamente en la forma paradigmtica de conflicto poltico a finales del siglo pasado. En los conflictos post-socialistas, las identidades grupales sustituyen los intereses de clase como principal incentivo para la movilizacin poltica. Para esta autora, la dominacin cultural suplanta a la explotacin como injusticia fundamental, el reconocimiento cultural desplaza la redistribucin socioeconmica como el remedio para las injusticias y el objetivo de la lucha poltica. Considera que la gran cuestin de hoy es que la justicia requiere tanto reconocimiento como redistribucin, lo que denomina dilema redistribucin-reconocimiento, y demuestra que con la prdida de centralidad del concepto de clase, diversos movimientos sociales se expresan en torno a ejes de diferencia interrelacionados. Al poner en tela de juicio una serie de injusticias, sus reivindicaciones a veces se sobreponen y en otras oportunidades entran en conflicto. Para aclarar mejor este dilema distingue dos formas de entender la injusticia: una socioeconmica, derivada de la estructura poltico-econmica de la sociedad, y otra cultural o simblica, relativa a la dominacin cultural y al irrespeto o no-reconocimiento. En el modo de organizacin de los sistemas escolares en pos de la justicia distributiva la referencia eran las clases sociales. A partir de entonces, se instala una tensin entre los objetivos de la educacin formal y las demandas de los nuevos sujetos sociales que ingresan a la escuela. Los criterios de justicia social fundamentados en la igualdad de oportunidades, en el acceso universal a los bienes materiales y culturales ofertados por los sistemas pblicos y las formas estandarizadas de organizacin y gestin, as como las jerarquas profesionales, son puestos fuertemente en jaque. Se observa la prdida de la centralidad de las clases sociales como concepto clave en estas polticas. En el modelo fundador de los sistemas escolares, universal, exista un saber adueado por una clase, al que los dems deberan (o queran) tener acceso y dominar. Tal saber, como un saber de prestigio, como conocimiento ideolgico que se impone sobre los dems, fue duramente criticado a lo largo de dcadas por diferentes matrices. Segn Lahire (2008), la escuela perdi el monopolio de la inculcacin de la cultura legtima. Hoy est atravesada por una gama de valores, lenguas, culturas, que cada vez ms se ven autorizadas a hablar, a presentarse, por ms que sea en la condicin de minora, de los que estn en el entre-lugar.2 La diversidad invade la escuela por medio de sus alumnos, son ellos los legtimos portadores de las culturas que insisten en presentarse.
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Ver: concepto de Entre-lugar en Bhabha (1998).

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Lo que se espera de la escuela es que siga legitimando y posibilitando posiciones sociales; de lo contrario, su funcin pasar a ser cada vez ms desacreditada y su existencia amenazada. Sin embargo, sabemos que la posibilidad de que la escuela cambie los destinos de sus alumnos es bastante reducida. Como afirma Tenti Fanfani (2008: 14), si la sociedad no garantiza derechos bsicos a las personas, las escuelas no pueden cumplir bien su papel. Las instituciones son desiguales no solo en sus aspectos fsicos y objetivos, sino tambin debido a una complejidad de factores que las involucran. La poltica de la redistribucin tiende a la homogeneizacin en una perspectiva de clase social, la poltica del reconocimiento tiende a promover la diferenciacin, ya sea de grupos o de individuos. Esa tensin se refleja en los currculos, en la flexibilidad y la autonoma presentes en las reformas curriculares de las ltimas dcadas: qu ensear, qu valores se deben cultivar y qu contenidos se deben privilegiar, entre otras cuestiones. Esa tensin refleja la dificultad de definicin de lo que es calidad en la educacin. En contradiccin con esos cambios que tienden a la flexibilizacin, los exmenes externos pasan a ser difundidos y cada vez ms valorados. Esos exmenes reducen, la mayora de las veces, la calidad a una medida de desempeo, en un campo de indefiniciones acerca de lo que merece o no ser enseado y aprendido. Esa bsqueda de calidad traducida en ndices ha llevado a arreglos que, en el contexto de mayor flexibilidad curricular, pueden derivar en soluciones que ponen en riesgo la institucionalidad de la escuela. Segn Dubet (op. cit.), la igualdad de oportunidades meritocrticas supone una igualdad de acceso. En los pases ricos y modernos el principio meritocrtico de la igualdad de oportunidades fue progresivamente implantado con la extensin de la escolaridad obligatoria comn, asociada a una fundamental apertura de la enseanza secundaria y superior. El autor observa que en Francia la igualdad de acceso a la escuela est casi garantizada, lo que constituye un progreso considerable; sin embargo:
[] esa escuela no se volvi ms justa porque redujo la diferencia en cuanto a los resultados favorables entre las categoras sociales y s porque permiti que todos los alumnos entrasen en la misma competicin. Desde el punto de vista formal, actualmente todos los alumnos pueden buscar la excelencia, en la misma medida en que todos pueden, en principio, entrar en las reas de mayor prestigio, siempre que sus resultados escolares los autoricen. La escuela es gratuita, los exmenes son objetivos y todos pueden intentar tener suerte (ibd.: 541).

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Considerando que se trata de una concepcin meritocrtica de justicia escolar, el mismo autor constata que la apertura de un espacio de competicin escolar objetiva no elimina las desigualdades entre las personas, y que las diferencias de desempeo entre alumnos que pertenecen a las mismas categoras sociales, entre los sexos y entre los grupos sociales, son las grandes dificultades que esa concepcin enfrenta. Son, en general, desigualdades ligadas a las condiciones sociales de los padres, pero tambin a su involucramiento con la educacin, al apoyo que dan a los hijos, as como a su capacidad de acompaarlos y orientarlos. Lo que este autor destaca es algo bastante conocido, pero que, sin embargo, permanece: las desigualdades sociales influyen mucho sobre las desigualdades escolares. Dubet seala incluso que el modelo meritocrtico de igualdad de oportunidades, para ser justo, presupone la oferta escolar igual y objetiva e ignora las desigualdades sociales de los alumnos. Y que las investigaciones han demostrado que, a pesar de eso, la escuela trata peor a los alumnos menos favorecidos: los obstculos son ms rigurosos para los ms pobres, la estabilidad de los equipos docentes es menor en los barrios difciles, la expectativa de los profesores es menos favorable en relacin con las familias desfavorecidas, que se muestran ms ausentes y menos informadas en las reuniones. Esto lo lleva a concluir que, aun dentro de los criterios de la justicia meritocrtica del ideal de igualdad de oportunidades, la competicin no es perfectamente justa (ibd.: 543). Otro lmite apuntado por el autor en el modelo de igualdad de oportunidades son los serios problemas pedaggicos que comporta.
El principio meritocrtico presupone que todos los alumnos estn involucrados en la misma competicin y que se los someta a las mismas pruebas. Esto hace que las diferencias se acenten. En la competicin entre los alumnos, algunos pierden, se desesperan y desalientan a sus profesores. Al ser dejados de lado, se los margina en currculos diferenciados y se van debilitando cada vez ms. En definitiva, el sistema meritocrtico crea enormes desigualdades entre los alumnos buenos y los menos buenos (dem).

Como la promocin de la justicia social es un objetivo de la educacin, las prcticas escolares se revisten de significados que sobrepasan la realidad de la propia escuela. Cada establecimiento de enseanza, en particular, se ve implicado en cuestiones tales como quin ensea determinada asignatura o se responsabiliza por cierto grupo, y a quin se le ensea. Puede, as, determinar el futuro de los sujetos que tendrn o no acceso a determinados conocimientos
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Educacin y Justicia Social: entre el universalismo y los particularismos

que podran serles tiles en la obtencin de posiciones sociales. Quin decide qu individuos tendrn acceso a los conocimientos? Qu conocimientos son ms apropiados para las necesidades de los individuos que acceden a la escuela? Cmo la escuela puede ser ms justa con los que son socialmente perjudicados? Esas son cuestiones que estn presentes en el cotidiano escolar actual y forman parte del repertorio de los docentes y de las responsabilidades que les son atribuidas directa o indirectamente. Como observa Tenti Fanfani (op. cit.), el sistema escolar moderno generaliza el ttulo, el diploma, una certificacin garantizada jurdicamente por el Estado, que parece tener un valor propio, independiente de la cultura que tienen incorporada sus portadores. Los diplomas aseguraron a las escuelas un gran poder, de manera que pasaron a funcionar como una institucin que puede entregar una moneda en particular: los ttulos escolares (Lahire, 2008: 37). Es justamente por tal prerrogativa conferida a los sistemas escolares, y por el poder que tienen los ttulos escolares en la obtencin del xito social en una sociedad fundada en el trabajo, cuya regulacin social estuvo por mucho tiempo asentada en el empleo formal y reglamentado, atribuyndoles a los individuos diferentes condiciones (Castel, 1998) y posiciones relativas, que los sistemas educativos han tenido especial destaque en las discusiones sobre justicia social.

El cambio de paradigma o la crisis de la escuela: entre el universalismo y los particularismos


La Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, realizada en Jomtien, Tailandia, en marzo de 1990, es el evento de mayor significado en esa direccin. Con el lema Educacin para la equidad social, que designa la ampliacin y la diversificacin del acceso a los sistemas educativos, las resoluciones de esa Conferencia pasaron a orientar las reformas educacionales posteriores, sobre todo, en los pases ms pobres y poblados del mundo.3 El foco primero de esas reformas fue la gestin y organizacin de la educacin: mayor flexibilidad, descentralizacin, autonoma y refuerzo a la participacin en el nivel local. Buscaron promover el cambio de un estndar de gestin jerrquica, burocrtica, estandarizada, e instaurar procesos ms flexibles, autnomos y descentralizados. Un segundo foco presente en esas reformas, o en las orientaciones polticas a
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Nos referimos al grupo EFA (Education For All), compuesto por los ocho pases ms pobres y poblados del mundo, del que forman parte, en Amrica Latina, Brasil y Mxico.

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partir de Jomtien, fue la inclusin de la diversidad en la escuela. Varios eventos marcaron las luchas por esa inclusin: a favor de los portadores de necesidades especiales, de los grupos tnicos que se encontraban alejados del acceso a la escuela, de los que se encuentran fuera de la edad regular, o aun de la ampliacin de la educacin infantil. Esos eventos, acciones y polticas se justificaron por la incorporacin del principio de la equidad que busca una educacin para todos. En este contexto, un sistema educativo dirigido a una cobertura amplia para todos presupone la conjugacin de principios universales y de reconocimiento. Lo que se observa en ese sentido son polticas que, en general, buscan la compensacin de las desigualdades por medio de acciones afirmativas o de discriminacin positiva. Como seala Fraser, esa perspectiva es contradictoria, pues redistribuciones afirmativas normalmente presuponen una concepcin de reconocimiento universal, el valor moral igual de las personas. Por consiguiente, la prctica de redistribucin afirmativa tiende a iniciar una segunda dinmica estigmatizante de reconocimiento, que contradice su comprometimiento oficial con el universalismo (Fraser, op. cit.: 270). La autora considera esa segunda dinmica como el efecto prctico del reconocimiento de la redistribucin afirmativa. Esa discusin se hace an ms compleja cuando en lugar de contraponer lo diverso a lo universal, se contrapone lo universal a las partes, o incluso el universalismo a los particularismos. Ese debate entre el universalismo y los particularismos en el contexto educacional latinoamericano, con las desigualdades que comporta, puede reducir la interpretacin de las polticas de reconocimiento a la naturalizacin de las desigualdades o al enmascaramiento de contradicciones estructurales o de orden econmico. O, incluso, contribuir con el debilitamiento de la oferta educativa para los pobres. En el caso brasileo, algunos estudios4 demuestran que la reproduccin estructural de la fragilidad social y de las iniquidades es notoria si observamos el promedio de aos de estudio, el acceso a la educacin infantil, el desempeo y la conclusin de lo que se denomina en Brasil la enseanza fundamental y media (primaria y secundaria). Las manifestaciones de desigualdades se correlacionan con la localidad y regin, el rendimiento y el color/raza de los segmentos de la poblacin ms desfavorecidos. En los contextos de mayor pobreza es justamente donde se encuentran los grupos menos favorecidos y que buscan (o deberan hacerlo), adems de acceso a los bienes materiales, el reconocimiento de su
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Ver Almeida Filho, Nadder y Speller (2010).

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Educacin y Justicia Social: entre el universalismo y los particularismos

condicin. Es justamente en los espacios donde las polticas universales menos han llegado que lo diverso clama por reconocimiento. Los movimientos sociales se articulan en torno a la defensa de las diferencias, pero sus reivindicaciones a veces se sobreponen e incluso divergen entre s. Y muchas veces se ponen en una situacin de competicin por recursos que no estn disponibles para todos. Esas relaciones pueden llevar a la fragmentacin de la lucha social, al buscar conquistas inmediatas y pragmticas en detrimento de consignas histricas. Es este un debate necesario, que exige serenidad y relativo distanciamiento, y en el se deben evitar juicios apresurados, pues las cuestiones que comprende son de naturaleza bastante compleja. Recurriendo una vez ms a Fraser (ibd.) podemos afirmar que la educacin se ve as involucrada en dos formas de entender la injusticia: la primera sera la injusticia econmica, la explotacin, marginalizacin y privacin material. La segunda sera de naturaleza cultural y simblica, arraigada a estndares sociales de representacin, interpretacin y comunicacin, dominacin cultural, no reconocimiento e irrespeto. Esas defensas llegan a la escuela, o al campo educativo, como la bsqueda del reconocimiento a la diversidad, a la inclusin, a la educacin para la equidad social. No obstante, en el contexto latinoamericano, esas defensas se suman a la lucha por la distribucin, por niveles mnimos de supervivencia que, hasta la fecha, todava no estn garantizados para muchos. Esta cuestin est en la base del debate educativo en Amrica Latina. Las diversidades y desigualdades sociales, raciales, regionales y culturales, expresadas en trminos polticos y econmicos, muestran que la fisonoma de una Nacin, para recordar a Ianni (1988), poco o nada refleja de la cara de su pueblo. Y los sistemas escolares, como producto de esta organizacin nacional, no han quedado inmunes a ese proceso. Organizados a partir de modelos externos a la experiencia latinoamericana, esos sistemas reflejan en s la estructura desigual y ambivalente de esa sociedad, lo que resulta en conflictos de varios tipos.

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CapTulo 2

Pobreza, cidadanias desiguais e novos desafios da poltica social na contemporaneidade capitalista1


Izildo Corra Leite2

1. Introduo
Abordo, aqui, a confluncia, na contemporaneidade capitalista, de dois assuntos cuja relevncia social e acadmica parece-me inquestionvel a pobreza e a cidadania, bem como os novos desafios que essa confluncia traz, hoje, para os profissionais da Poltica Social. Em trabalho anterior (Leite, 2008b), procurei mostrar que as questes relativas pobreza e aos pobres no constituem um universo temtico que tenha ficado para trs, em termos cronolgicos. Pelo contrrio, em virtude da acentuada precariedade das condies em que (sobre) vivem milhes de pessoas no
O presente captulo uma verso ligeiramente modificada de um artigo (Contemporaneidade: pobreza, cidadanias desiguais e os novos desafios da Poltica Social) publicado em Latinidade Revista do Ncleo de Estudos das Amricas. Rio de Janeiro, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, vol. 2, n 1, jan./jun. 2010, pp. 79-103. Corresponde a um trabalho apresentado pelo autor no Primer Workshop Internacional Particularismo y universalismo en las polticas sociales: el caso de la educacin, evento promovido pela RIEPS Red Iberoamericana para el Estudio de Poltica Social e realizado em Los Polvorines, provncia de Buenos Aires, Argentina, em agosto de 2009. 2 Doutor em Sociologia. Professor do Departamento de Cincias Sociais e do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade Federal do Esprito Santo (Brasil). raiz.vix@uol.com.br
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mundo, tais questes continuam de todo atuais em trs mbitos: o da realidade social, o das Cincias Sociais e o das prticas de interveno. No trabalho mencionado (Leite, op. cit.: 77), chego a afirmar que, na contemporaneidade, ocorre uma desterritorializao do chamado Terceiro Mundo, j que muitas caractersticas que vm sendo atribudas a este, h dcadas, manifestam-se tambm no interior de vrias das sociedades mais ricas do planeta. Isso tanto mais verdade a partir dos efeitos sociais da crise internacional deflagrada em 2008. Santos (2005: 35), por sua vez, considera que a nova pobreza globalizada resulta do desemprego, da destruio das economias de subsistncia e atendendo aos ditames neoliberais da minimizao dos custos salariais escala mundial. Contribui fortemente para a permanncia ou, mesmo, a exacerbao da pobreza em nvel mundial a acentuao das desigualdades em perodos recentes, a qual se d entre pases e no interior de cada sociedade (Woodward e Simms, 2006; Santos, op. cit.; Leite, op. cit.: 75-76). Tambm a cidadania mostra-se um assunto de todo relevante, na atualidade. Ela tematizada, de forma vigorosa, nas esferas social, poltica e acadmica. No Brasil, a intensidade da discusso pertinente, na sociedade civil, acentuou-se a partir das lutas pelo fim do regime autoritrio vigente entre 1964 e 1985 (Telles, 1993; Valladares, 1991; Almeida, 2006). Cito dois fortes indicadores desse fato. Um deles a intensidade com que a palavra cidadania vem sendo utilizada por correntes polticas e por parcelas da sociedade civil,3 com conotaes que variam de acordo com os sujeitos que a mobilizam, expressando representaes sociais4 de aspectos do mundo poltico e social que so muito distintas entre si, conforme veremos adiante. Por outro lado, passou-se a utilizar como adjetivo o termo cidado()(s)5 originalmente, um substantivo para qualificar
Demonstra-o uma comparao numrica. No Brasil, a imensa maioria da populao crist e a religiosidade, acentuada e massiva. Mas uma busca no site Google, considerando apenas as pginas brasileiras da Internet, apresenta aproximadamente 20,5 milhes de resultados, quando se digita a palavra cidadania, e cerca de 19,5 milhes de resultados, quando digitada a palavra Cristo (dados obtidos em 02/04/2012). 4 Utilizo, aqui, o conceito de representao social tal como se faz presente na teoria cuja formulao original coube a Moscovici (1978): [...] uma forma de conhecimento, socialmente elaborada e partilhada, com um objetivo prtico, e que contribui para a construo de uma realidade comum a um conjunto social. Igualmente designada como saber do senso comum ou ainda saber ingnuo, natural, esta forma de conhecimento diferenciada, entre outras, do conhecimento cientfico (Jodelet, 2001, p. 22). 5 Uma brevssima pesquisa feita por meio da Internet demonstra que so extremamente comuns, hoje, no Brasil, expresses como administrao cidad, auditoria cidad, rede cidad, escola
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servios prestados populao, bem como aes e programas implementados por administraes pblicas, organizaes no governamentais, empresas etc. Na rea acadmica, tem sido vasta a produo concernente cidadania, em particular depois da formulao sobre o assunto feita por Marshall (1967).6 Dessa obra, destaco dois aspectos de grande importncia para o presente trabalho. Um deles que, segundo o autor, a cidadania pode ser pensada em trs dimenses: a dos direitos civis, a dos direitos polticos e a dos direitos sociais. A discusso feita neste trabalho concerne esfera social da cidadania. O segundo aspecto que menciono que, na obra de Marshall, a cidadania entendida como um status de igualdade humana bsica da participao concedido queles que so membros integrais de uma comunidade, ainda que tal status no seja incompatvel com as desigualdades das classes sociais (ibd.: 62 y 76). Isso significa que, para o autor, a igualdade caracterstica do mbito da cidadania no era vista como algo que anulasse ou conflitasse com as desigualdades entre as classes sociais: tratava-se de igualdades existentes em determinadas esferas convivendo com desigualdades presentes em outras reas. No entanto, como veremos, as desigualdades a que se refere o ttulo deste trabalho no so relativas ao mbito das classes sociais. Para comear a expliclo, apresento trs focos da discusso que aqui desenvolvo: a) ainda que reposta em novas bases, no mundo atual mantm-se com muito vigor a ideia de uma suposta passividade dos pobres: a concepo de acordo com a qual estes caracterizam-se, no limite, como no sujeitos, sendo feitas referncias (explcitas ou implcitas) sua alegada incapacidade de impedir a prpria entrada ou permanncia na condio de pobreza; b) como consequncia de a e, ao mesmo tempo, como resultado da forte influncia exercida pelo pensamento neoliberal segundo o qual o Estado deve desresponsabilizar-se ao mximo de sua tradicional atuao no campo social, passando-se a atribuir prpria sociedade civil a tarefa de dar tratamento questo social, desenvolve-se, em segmentos significativos dos no pobres, uma cidadania protagonista, qual seja: um conjunto de formas de ao que, movidas por um sentido muito especfico de solidariedade, buscam intervir nos chamados problemas sociais e, de acordo com o ponto de vista correspondente, resolv-los;
cidad, pedagogia cidad, oramento cidado etc., embora o vocbulo cidado no se encontre lexicografado como adjetivo. 6 Mesmo autores que adotam uma postura crtica em relao a esse trabalho de Marshall no deixam de reconhecer a importncia de sua contribuio (Behring e Boschetti, 2007, pp. 102103).

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c) em decorrncia de a e b, surge uma cidadania cindida, que coloca, de um lado, os no pobres como indivduos que exercem a j citada cidadania protagonista e, de outro, os pobres, para os quais o exerccio da cidadania restringe-se, no fundamental, a colocar-se na posio passiva de receptores daquilo que lhes concedido mediante o exerccio da cidadania prpria aos mais bem situados em termos socioeconmicos. Os objetivos deste captulo so: por um lado, mostrar como se do as interligaes entre esses trs tpicos, interligaes que levam no apenas concepo de uma cidadania cindida, mas, mesmo, a prticas que, sendo realizadas, produzem e reproduzem essa ciso; por outro lado, apresentar elementos que possam contribuir para fundamentar uma reflexo sobre os novos desafios que, na contemporaneidade, e a partir do quadro sumariamente exposto acima, apresentam-se para os profissionais da Poltica Social. Para atingir o primeiro objetivo, tomo como bases privilegiadas alguns trabalhos acadmicos publicados neste incio de sculo e que versam sobre formas contemporneas de tratamento da pobreza. Assim, valendo-me principalmente das contribuies de Ug (2004) e de Filgueiras e Gonalves (2007), fao uma breve apresentao das categorias pobre e pobreza nas formulaes de poltica social do Banco Mundial. Em seguida, fazendo uso, sobretudo, dos trabalhos de Almeida (op. cit.), Neves (2003) e Paulo Netto (2004), abordo questes ligadas quilo que a primeira autora denomina marco discursivo da participao solidria e nova agenda de formulao e implementao de aes na esfera social, no Brasil. O terceiro passo abordar a ciso da cidadania, mostrando as concepes e as prticas da cidadania protagonista e da cidadania passiva. Segue-se uma breve apresentao de elementos que, segundo espero, podem contribuir para fundamentar reflexes sobre os novos desafios que se colocam para os gestores e executores da Poltica Social devido existncia de cidadanias desiguais. O captulo fecha-se com o balano feito nas Consideraes Finais. Mas, antes disso tudo, preciso expor, sucintamente, a j mencionada suposta passividade dos pobres diante do mundo. Fao-o a seguir.

2. Os pobres vistos, no limite, como no sujeitos


No mundo ocidental, desde a transio do feudalismo para o capitalismo, os pobres foram vistos, usualmente, como um perigo, ao menos potencial, para a estabilidade social (Castel, 1998; Leite, 2002 e 2008a; Geremek, 1989;
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Figueiredo, 2001; Himmelfarb, 1988). No Brasil, as classes dominantes e os governantes comearam a representar os pobres que viviam no meio urbano como um problema significativo em perodos avanados do sculo XIX, em que ocorriam os embries dos processos de industrializao e de urbanizao e a complexa passagem do predomnio do trabalho escravo para uma ordem jurdico-poltica contratual, caracterstica da sociedade capitalista. Isso levou, no final do sculo XIX e no incio do sculo XX, a uma gesto filantrpica da pobreza urbana e de seus sujeitos, mediante a qual se buscava reform-los social e moralmente, bem como considerao da questo social como caso de polcia (Adorno, 1990, passim; Valladares, op. cit.: 86 et seqs.; Hahner, 1993, passim; Valladares, 2000, passim; Leite, 2002 e 2005). O temor aos pobres mantm-se, na atualidade, em parcelas significativas da sociedade brasileira, sendo comuns formas de pensar que vinculam pobreza, violncia e criminalidade (Leite, 2002: 34-35; Leite, 2008b: 85; Telles, 1990: 37-39; Telles, 1992: passim, esp. 101 et seqs.; Telles, 1993: 13-15; Neves, 2003: 39; Carvalho e Laniado, 1992: 26; Hahner, 1993: 134, 283, 296 e 317; Reis, 1999; Sarti, 2005: 45-6). Mas tal postura no exclusiva do Brasil: observemse as palavras da citao a seguir cujo final de uma franqueza rara entre defensores do status quo, enunciadas por um professor de administrao de empresas da Universidade de Michigan (apud Almeida, op. cit.: 122):
A misria gera descontentamento e extremismo. Embora a completa eliminao das desigualdades de renda seja um sonho inalcanvel, a prtica do desenvolvimento comercial para tirar pessoas da pobreza e possibilitarlhes uma vida melhor fundamental para a estabilidade e para a sade da economia mundial, bem como para a continuidade do sucesso das multinacionais do Ocidente.

Porm, se os pobres so representados, amide, como fonte de perigo e de temor, numa esfera especfica eles tendem a ser vistos, no limite, como no sujeitos (Leite, 2002: 212-227; Leite, 2005: 396-403; Telles, 1992: 88). Trata-se de sua suposta passividade diante das adversas condies de vida um modo de pensar profundamente cristalizado no mundo occidental. Considerem-se, por exemplo, os estudos de Oscar Lewis realizados em meados do sculo passado, segundo os quais existe uma cultura da pobreza, caracterizada por traos de passividade e resignao entre os pobres, traos esses que seriam responsveis
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por sua permanncia naquela condio social (cf. Almeida, op. cit.: 99). Tais imagens vm-se reatualizando. Almeida (dem.) faz aluso a uma retomada dos estudos de Oscar Lewis sobre a pobreza nos anos 1980, nos Estados Unidos. E, por razes que veremos adiante, aquela suposta passividade, hoje, vem sendo resposta em novas bases, contribuindo para explicar a j mencionada ciso da cidadania. Essa ciso o assunto tratado a seguir.

3. Duas cidadanias: a dos pobres e a dos no pobres


3.1. Os pobres segundo o olhar do Banco Mundial Nos principais trabalhos que aqui utilizo para abordar as categorias pobre e pobreza nas formulaes do Banco Mundial para o trato da questo social, no se evidencia a fissura da cidadania, tal como citada anteriormente. Isso porque as aes relativas pobreza ali abordadas so as que, segundo o Banco Mundial, competem ao Estado, e no aquelas derivadas da cidadania protagonista exercida por no pobres fora da esfera estatal. Ainda assim, tais estudos so muito teis para os propsitos deste trabalho, ao mostrar como os pobres so representados num organismo internacional com inegvel influncia sobre as decises relativas pobreza tomadas em inmeros pases, o que traz rebatimentos sobre os direitos (ou no direitos) daqueles sujeitos. Propugnando a chamada minimizao do Estado,7 o Banco Mundial prope, para o combate pobreza,8 uma poltica focalizada, que no leve em
Essa minimizao no diz respeito, na prtica, ao conjunto do oramento estatal, sendo vlida, antes de mais nada, para os gastos com o social, mas no para os dispndios do Estado que sejam de interesse do capital: [...] os gastos globais do setor pblico no se tm reduzido e mais grave vm sendo cada vez mais monopolizados pelos mais poderosos segmentos do mundo dos negcios. (Leite, 1998: 61) Referindo-se ao mesmo assunto, Paulo Netto (2004: 72) faz aluso a um Estado mnimo para o trabalho e mximo para o capital. Cerca de um ano depois de iniciada a maior crise econmica mundial aps os anos 1930, os gastos estatais diretos para enfrent-la haviam chegado a quase US$ 3 trilhes (Sada da crise deixa endividamento recorde. Folha de So Paulo, 13 set. 2009), um valor absolutamente impensvel enquanto recursos dos mesmos Estados para o trato da questo social. 8 A partir dos anos 1990, manifesta-se em vrios organismos internacionais (a includo o Banco Mundial) uma preocupao com a pobreza, devido aos nefastos efeitos sociais das chamadas polticas de ajuste estrutural propostas com base no pensamento neoliberal (Maranho, 2006: 40-43; Almeida, 2006, passim; Behring e Boschetti, 2007: 134-145; Ug, 2004: 55 e 57-62).
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conta os determinantes estruturais9 daquela condio social, sendo ela implementada apenas no mbito da prpria pobreza, tal como a entende o organismo internacional em questo. Qual , ento, a viso do Banco Mundial a esse respeito? Segundo sua tica, o que pobreza e quem so os pobres? Eis como aquela instituio concebe os pobres relativamente esfera laboral: eles so os incapazes de se integrar ao mercado de trabalho.
[...] no que diz respeito ao mundo do trabalho, possvel perceber nos relatrios do Banco Mundial que ele passa a estar dividido em dois. De um lado, esto os indivduos que conseguem atuar no mercado que seria o mecanismo de funcionamento mais eficiente da sociedade e, de outro, estariam aqueles incapazes de integrar-se aos mercados os pobres, dos quais o Estado deve cuidar, por meio de suas polticas sociais residuais e focalizadas (Ug, op. cit.: 58).

Assim, h duas categorias de indivduos: os capazes e os incapazes de enfrentar o mundo competitivo, os segundos sendo identificados como aqueles que vivem na pobreza: O pobre [de acordo com o Banco Mundial] o indivduo incapaz, que no consegue ou no garante o seu emprego e nem mesmo a sua subsistncia. Consequentemente, a pobreza acaba sendo vista como um fracasso individual daquele que no consegue ser competitivo (ibd.: 60). De acordo com tal modo de pensar, a estrutura da propriedade e a natureza do modelo econmico existentes no tm importncia para explicar a criao e reproduo das desigualdades sociais e a pobreza (Filgueiras e Goncalves, op. cit.: 152). A incapacidade dos pobres de se integrar ao mercado de trabalho definida de modos algo diversos entre si, quer se trate, por exemplo, do Relatrio sobre o desenvolvimento mundial formulado pelo Banco Mundial em 1990, quer se trate daquele referente a 2000-2001, quer se trate, ainda, de um estudo mais recente, de 2006.10 No primeiro caso, menciona-se a incapacidade de atingir um padro de vida mnimo (Banco Mundial, 1990: 27; apud Ug, op. cit.: 58), devido
H forte controvrsia sobre os determinantes estruturais da pobreza (Leite, 2002: 25-26). Uma boa aproximao queles determinantes feita por Silva (2007: 1430): [...] a pobreza apresenta dimenses histrica, econmica, social, cultural e poltica; complexa e multidimensional; essencialmente de natureza estrutural, sendo, portanto, mais que insuficincia de renda. produto da explorao do trabalho; desigualdade na distribuio da riqueza socialmente produzida; no acesso a servios sociais bsicos, informao, ao trabalho e renda digna; no participao social e poltica. 10 Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles, Washington: World Bank, 2006.
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inexistncia, entre os pobres, de um capital humano, ligado educao e sade. Segundo o Banco Mundial:
[...] [o] mundo do trabalho composto por dois tipos de indivduos: o competitivo e o incapaz. O competitivo aquele capaz de atuar livremente no mercado, uma vez que tem competitividade (empregabilidade) para conseguir um emprego, assegurar que no vai perder o que tem ou, ainda, se acontecer de perd-lo, conseguir um novo emprego. O indivduo incapaz aquele que no consegue nada disso. Ele no tem empregabilidade, nem competitivo, uma vez que no pde (ou no quis) investir em seu prprio capital humano (Ug, op. cit.: 60).

Cabe ao Estado, ento, buscar promover o crescimento econmico, propiciando mais oportunidades para os pobres,11 e prestar a estes servios sociais educao e sade, por meio de polticas focalizadas, assim aumentando sua empregabilidade (ibd.: 58-59). No Relatrio sobre o desenvolvimento mundial de 2000-2001, o foco do entendimento da pobreza, para o Banco Mundial, continua a ser a incapacidade, mas, ento, ela diz respeito a outra rea. A pobreza passa a ser considerada como ausncia de capacidades, acompanhada da vulnerabilidade do indivduo e de sua exposio ao risco (ibd.: 59). Trata-se da privao de capacidades bsicas de realizar (ou seja, de cada um alcanar os seus objetivos de vida), fazendo diminuir o potencial do indivduo em auferir renda (dem). Passando o desenvolvimento a ser encarado como um processo de expanso das liberdades humanas, a proposta do Banco Mundial para o combate pobreza tem como foco a atuao do Estado com vistas a aumentar as liberdades humanas, e deve faz-lo por meio da expanso das capacidades humanas dos pobres. (ibd.: 60) Por sua vez, no estudo (j referido) formulado pelo Banco Mundial e divulgado em 2006, a incapacidade dos pobres de participar exitosamente do mercado pensada de um modo mais abrangente. Como mostram Filgueiras e Gonalves (op. cit.: 151), os pobres, de acordo com tal estudo, no conseguem (ou no podem) participar do mercado nas trs seguintes condies: como empregados, por causa da baixa qualificao, que implica desemprego e reduzidas remuneraes; como empreendedores no mercado de bens e servios, em
Woodward e Simms (2006: ii, iii e 15) mostram que, na dcada que antecede seu estudo, a participao dos mais pobres aqueles que tm rendimentos dirios inferiores a US$ 1,00 no crescimento da economia mundial caiu 73% em relao dcada anterior, concluindo: O crescimento econmico global [por si s] um meio extremamente ineficiente para se conseguir a reduo da pobreza, e est se tornando ainda menos eficaz [A traduo minha].
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virtude da inacessibilidade aos mecanismos de crdito e da baixa produtividade; por fim, como consumidores, por falta de renda. A explicao fundamental de tais incapacidades liga-se, mais uma vez, ao pouco capital humano estocado pelos pobres e/ou baixa capacidade que teriam de adquiri-lo:
[...] o motivo essencial que impediria os pobres de participar do mercado o mesmo que os coloca na condio de pobres: a baixa escolaridade ou a escolaridade de pssima qualidade. Uma baixa acumulao de capital humano (educao e sade, principalmente) torna o indivduo pobre, impedindo-o de participar do mercado. A pobreza, por sua vez, tende a se perpetuar, pois as famlias pobres no conseguem investir em educao e elevar o seu capital humano (ibd.: 152).

Temos a um crculo vicioso: a baixa escolaridade produz os pobres e a pobreza; esta, por sua vez, impede um maior nvel de escolaridade (dem). A principal medida para reduzir a pobreza seria, pois, aumentar o investimento nos pobres, direcionando os escassos recursos fiscais existentes para programas de transferncia de renda focalizados e condicionados: a famlia beneficiada obrigada a manter os filhos na escola e a ter/buscar os cuidados bsicos com a sade. Isso aumentaria a renda das regies pobres, compensaria a limitao de acesso dos pobres ao crdito e estimularia a formao de capital humano nas famlias pobres (dem). Do que foi exposto, conclui-se que, segundo o Banco Mundial, os pobres so definidos pela incapacidade, pela passividade no que tange a enfrentar as adversidades e a precariedade de sua situao. Sem a ao de um Estado caridoso (Ug, op. cit.: 60), que rompa com tais incapacidade e passividade, trazendo-lhes auxlio e ajuda (e no, direitos), os pobres permanecero, em ltima anlise, na condio de no sujeitos. Porm, o pensamento hoje hegemnico em relao aos pobres no se limita ao que acaba de ser abordado. Na contemporaneidade, as aes com vistas ao combate pobreza tendem, cada vez mais, a no se restringir ao (ou a no se concentrar no) Estado. Dada a crescente desresponsabilizao deste para com a rea social (o que condizente com os ditames neoliberais), ampliam-se o nmero e as formas de interveno nessa rea conduzidas por indivduos e organizaes situados fora do mbito estatal. Se o que abordei at aqui j nos mostra que a cidadania se ela pode ser assim chamada dos pobres, na esfera social, constituise, no fundamental, em receber aquilo que lhes concedido, o quadro, agora, complexifica-se: ao lado disso, outros (no pobres) passam a exercer uma cida41

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dania protagonista, supostamente em favor dos indivduos e famlias que vivem na condio de pobreza. 3.2. Os pobres e a participao solidria Dou um segundo passo para abordar a ciso da cidadania: trato, a seguir, do marco discursivo da participao solidria (Almeida, op. cit.), bem como das prticas correspondentes, inseridas na nova agenda de formulao e implementao de aes na esfera social, no Brasil. Tambm nesse marco discursivo que passou a fornecer, com razovel grau de hegemonia, os termos do debate sobre os problemas sociais no Pas, a partir dos anos 1990 (ibd.: 95), os pobres so representados como incapazes, passivos e, no limite, como no sujeitos. Mas isso no fica claro de imediato. Para se chegar a tal concluso, preciso fazer uma leitura atenta tanto daquele marco discursivo quanto da realidade correspondente. Esse marco discursivo tem como centro a ideia de solidariedade qual se juntam outras ideias-fora de grande relevncia: parcerias, terceiro setor, capital social, voluntariado e responsabilidade social (particularmente a empresarial)12 e busca fundar aes de combate pobreza qualificadas como pblicas e participativas (dem). verdade que, na busca de controlar e diminuir a excluso social, na luta contra a pobreza e a excluso social, defende-se, em princpio, conjugar esforos pblicos e privados. Mas o que a predomina , de fato, uma desvalorizao das polticas sociais estatais, tidas como assistencialistas (Almeida, op. cit.: 99, 110 e 129). Na mesma linha, pode-se dizer que a expanso dos servios assistenciais implementados pelo voluntariado est referida a uma crtica e a uma ao complementar ao papel do Estado (Neves, op. cit.: 34). Por sua vez, a campanha Ao da Cidadania contra a Misria e pela Vida, lanada no Brasil em 1993, veio luz num momento de descrena nas instituies pblicas, nos polticos e na eficcia das aes estatais (dem). Em consonncia com um determinado projeto de reforma do Estado e de esvaziamento da legitimidade dos direitos regulamentados pelo Estado, defende-se, ento, o protagonismo da sociedade, um maior engajamento dos
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Paulo Netto (2004: 73-74), aludindo ressignificao do associativismo cvico que ocorre a partir da ltima dcada do sculo passado, menciona, no meio empresarial, a constituio de um novo associativismo, expressamente dirigido para rebater sobre setores e categorias sociais determinadas.

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cidados, o fortalecimento da sociedade civil13 para mobilizar a participao dos cidados na luta contra a pobreza e a excluso social (Almeida, op. cit.: 95, 129, 118 e 110).14 Essa sociedade civil virtuosa seria capaz de minimizar a pobreza e a excluso social mediante programas sociais baseados na mobilizao da participao solidria e voluntria (ibd.: 99): Mais do que um gesto de caridade, amor ao prximo e compaixo, o voluntariado passou a expressar uma atitude cidad que traduz a capacidade que a sociedade [tem de] assumir responsabilidades e agir por si mesma (ibd.: 114).15 Mas cabem, aqui, algumas perguntas. Quais so, de fato, os contornos dessa sociedade civil? Que lugar tm nela os pobres? Eles integram, efetivamente, a sociedade civil que se mobiliza para combater a pobreza e a excluso social? Eles fazem parte dos cidados engajados nessa luta e mobilizados para assumir aquelas responsabilidades? Uma abordagem atenta do marco discursivo da participao solidria mostra que a sociedade civil a que ele se refere no to abrangente. Ela desenvolve aes que visam recuperar, para os pobres, sua condio de pertena sociedade; aes que buscam recuperar a capacidade ativa dos indivduos pobres (ibd.: 125 e 110; os itlicos so meus). Assim, os indivduos e famlias pobres j parecem no pertencer sociedade civil, tal como concebida no marco discursivo em questo, pois trata-se de recuperar essa pertena. Alm disso, so outros que, de maneira protagonista, vo empreender esse resgate para os pobres, j que estes no tm capacidade ativa. Mais ainda, a equao dos problemas sociais, nessa perspectiva, requer apenas procedimentos adequados e a responsabilidade e solidariedade daqueles que esto includos (ibd.: 126). A j se expressa uma fissura na sociedade: temos, de um lado, os includos, com seu protagonismo contra a pobreza, e, de outro, os excludos passivos, sem capacidade ativa e em prol dos quais se exerce a cidadania protagonista.
13 Trata-se, a, de uma das vrias concepes de sociedade civil existentes, concepo na qual esta vista claramente como marcada por uma suposta homogeneidade (Almeida, 2006: 101). Acerca da heterogeneidade da sociedade civil e de sua concepo como espao de antagonismos e de contradies, ver Paulo Netto (2006). 14 Neves (2003: 34) refere-se transformao da questo da desigualdade acentuada em problema da sociedade civil [O itlico meu]. 15 O trecho que a aparece em itlico uma citao retirada de importante site dedicado ao voluntariado: <www.programavoluntario.org.br>.

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O dito protagonismo da sociedade , na verdade, um protagonismo exercido por e restrito a parte dessa mesma sociedade. Explicam-se, assim, a partir dos anos 1990, a constituio de um novo associativismo e de entidades do terceiro setor (Paulo Netto, 2004: 73 e 74), um renovado tipo de protagonismo empresarial16 e um emergente universo da filantropia empresarial moderna, ao mesmo tempo em que se espalham pelo Pas as idias do voluntariado, da solidariedade, do terceiro setor, das parcerias como referncias de uma nova forma de exerccio da cidadania (Almeida, op. cit.: 107, 188, 116-117; o itlico meu). O apelo participao solidria ganhou adeso particularmente das camadas elitizadas porque, para alm do desejo de fazer o bem, atitudes voluntrias tornaram-se a smbolos de status17 (ibd.: 114). O voluntariado, em particular:
[...] agrega empresrios, organizaes no-governamentais, jovens universitrios, em certos casos por contrapartida definio do carter filantrpico das universidades particulares e aos conseqentes subsdios, por isso mesmo, auferidos (Neves, op. cit.: 36).18

3.3. A cidadania cindida: cidadanias desiguais De forma explcita, a maneira pela qual o Banco Mundial representa a pobreza e os pobres no traz elementos que nos permitam pensar na cidadania cindida, prpria contemporaneidade capitalista, pois, ali, no se colocam as relaes entre os pobres e os no pobres, a nfase sendo posta na ao do Estado. Ainda assim, aquela viso leva gua ao moinho da ciso da cidadania, ao repor, em novas bases, a ideia segundo a qual os pobres, no limite, so incapazes de sair
O chamado para a responsabilidade social [empresarial] e para o investimento privado em aes pblicas feito por meio de um imperativo: o pleno exerccio de cidadania exige esse engajamento [...] (Almeida, 2006: 125; o itlico meu). 17 [...] uma socialite declarou que nada se compara a chegar ao seu programa social e ouvir crianas gritarem seu nome em coro. [O trecho final desse trecho foi extrado de Garcia, Joana. O negcio do social. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2004. (Passo a Passo). Apud Almeida, 2006: 114.] Almeida (2006: 114) cita autores para os quais a prtica do voluntariado, na sociedade contempornea, vista como teraputica, tornando-se um dos hobbys [sic] favoritos de determinados segmentos sociais. 18 [...] a nova viso do trabalho voluntrio nada tem a ver com a ocupao de madames entediadas, argumentam defensores do voluntariado (Neves, 2003: 36) Isso no impede que se possa considerar que o voluntariado traz uma desprofissionalizao no trato da questo social (Cf. Behring e Boschetti, 2007: 154).
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da pobreza, porque incapazes de inserir-se de maneira apropriada no mercado. Tanto que, segundo tal modo de pensar, a superao da pobreza aconteceria no por meio de mudanas estruturais, que afetassem os determinantes da prpria realidade da pobreza, mas, em ltima anlise, reformando os pobres, mediante, sobretudo, a concesso de ajuda para que incrementassem seu capital humano. J a participao solidria da sociedade civil constitui-se numa forma de exerccio da cidadania que no se generaliza, e nem poderia faz-lo, em virtude da assimetria que marca, intrinsecamente, as relaes que ela estabelece entre os includos e os excludos,19 entre protagonistas e receptores passivos de benesses, entre no pobres e pobres. Tal assimetria manifesta-se de maneira clara no mundo emprico, do que apresento alguns exemplos de cunho mais significativo a esse respeito, a seguir. Referindo-se a um exemplo emblemtico do que chamo cidadania protagonista exemplo dos mais conhecidos do grande pblico brasileiro, pois tem como um de seus principais parceiros a Rede Globo, lder inconteste de audincia na rea televisiva no Brasil, um ator afirma: O Ao Global20 um exerccio de cidadania. Um grande mutiro em 27 estados para tentar dar um pouco mais de dignidade s pessoas carentes do Brasil21 [Os itlicos so meus]. Tambm em relao Ao Global, podemos ler, em outro documento de domnio pblico, expresses que evidenciam a cidadania protagonista e a ciso da cidadania: resgatar a cidadania de muitos brasileiros que ainda esto margem da sociedade e ajudar milhares de brasileiros a resgatar a cidadania.22 Na verdade, em sites brasileiros da Internet ligados participao solidria, so frequentes expresses como promoo da/promover a cidadania, levar cidadania, resgatar a cidadania. Ali tambm possvel encontrar, de modo explcito, a ideia de uma cidadania protagonista, sendo comum o uso da expresso cidadania ativa.23 Ora, nesse marco discursivo, os pobres, enquanto sujeitos,
Para uma anlise crtica da noo de excluso social, consultar Martins (2002). Sobre a Ao Global, ver, nos Anexos 1 e 2, informaes retiradas de sites de dois de seus principais parceiros: o SESI (Servio Social da Indstria) e a Rede Globo. 21 <http://acaoglobal.globo.com/> [15 jun. 2008]. Trata-se, como outros excertos apresentados neste trabalho, de trecho extrado de um documento de domnio pblico. Os documentos de domnio pblico so produtos sociais tornados pblicos. Eticamente esto abertos para anlise por pertencerem ao espao pblico, por terem sido tornados pblicos de uma forma que permite a responsabilizao [...] (Spink, 2004: 136). 22 <http://www.sesi.org.br/portal/main.jsp?lumChannelId=8A81818B1492B0B501149437F 1862ECF> [04 nov. 08]. 23 [...] cidadania ativa, em que as pessoas no se preocupam apenas com seus direitos a receber, mas expressam a vontade tica de fomentar direitos que alcancem a todos. <http://
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praticamente desaparecem. Tambm nesse marco estabelecem-se, em relao a eles, aquelas lacunas vazios, silncios usualmente presentes nos discursos formulados a seu respeito (Jovchelovitch, 2000: 112; Leite, 2005: 396-403). A sociedade civil protagonista sobre a qual versa o marco discursivo da participao solidria no os tem como integrantes. O que resta aos indivduos e famlias que vivem na condio de pobreza? Cabe-lhes a postura passiva de receber as benesses que lhes so concedidas.24 No para eles que se exerce a cidadania protagonista? No so para eles os inmeros programas, projetos e aes cidados/cidads? Que os usufruam! Resta-lhes, enfim, uma cidadania passiva, contraposta cidadania protagonista, esta sendo exercida, sobretudo, nos segmentos elitizados da sociedade.

4. As cidadanias desiguais e os novos desafios da Poltica Social


O novo quadro trazido pela ciso da cidadania coloca, para os profissionais da Poltica Social, desafios que me parecem inteiramente novos. As propostas neoliberais para as aes estatais no trato da questo social j trazem profundos impactos sobre a cidadania, afetando os direitos sociais. Isso deve-se prpria natureza do combate pobreza preconizado para o Estado pelo iderio neoliberal. Acima de tudo, so polticas que sob o argumento da crise fiscal do Estado e desconsiderando os determinantes estruturais da existncia e da reproduo daquela condio social, caracterizam-se como focalizadas e compensatrias, voltando-se apenas para os mais pobres dentre os pobres25 e colocando-se, pois, em oposio a uma concepo de proteo social universal. Ao faz-lo, levam ao deslocamento da poltica social da noo universalizada de direito, sugerindo, em ltima instncia, a supresso da idia e da realidade

www.redeinteracao.com.br/Voluntariado/voluntariado.htm> [05 nov. 08]. Na mesma pgina, encontramos a seguinte afirmao: Voluntariado o exerccio da cidadania ativa e responsvel. 24 Um site do SESI (Servio Social da Indstria) informa que 66,4% das pessoas que buscam os servios da Ao Global tm renda familiar inferior a dois salrios mnimos [<http://www.sesi.org. br/portal/main.jsp?lumChannelId=8A81818B1492B0B501149437F1862ECF> [04 nov. 2008]. 25 [...] a seletividade associada focalizao assegura acesso [s polticas sociais pblicas] apenas aos comprovada e extremamente pobres (Behring e Boschetti, 2007: 160).

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da cidadania social26 (Ug, op. cit.: 55). Nesse contexto, constitui-se um assistencialismo focalizado (Behring e Boschetti, 2007: 59):
[...] um assistencialismo27 de novo tipo, baseado na ao profissionalizada do Estado na deteco da populao-alvo [...], mas sob uma lgica filantrpica que instaura uma relao assimtrica de tutela entre o que d e o que recebe. A reciprocidade que configura a relao de direito fica afastada (Gluz, 2007: 2).28

Como no se trata de direitos, debilitam-se eventuais reivindicaes pela continuidade daquilo que concedido: [...] quem d no tem obrigao de dar, quem recebe no tem o direito de receber [...] (dem). Alm disso, pode-se afirmar que a focalizao nas polticas sociais de cunho estatal supe uma dupla restrio: por um lado, das polticas universais para polticas para alguns, apenas aquele segmento mais pobre e para o qual necessria uma delimitao precisa da populao-alvo; por outro lado, dos direitos, para os direitos bsicos (ibd.: 3).29 Ao lado das polticas estatais focalizadas e compensatrias, h um segundo fator a debilitar a dimenso social da cidadania, na contemporaneidade capitalista. Tal como aquelas polticas, tambm esse segundo fator se d, no mbito do neoliberalismo, com base no argumento da crise fiscal do Estado. Refiro-me privatizao no campo das polticas sociais pblicas (o que expressa uma desresponsabilizao do Estado na rea social), privatizao essa que gera uma dualidade discriminatria entre os que podem e os que no podem pagar pelos servios (Behring e Boschetti, op. cit.: 159; o itlico meu). A esse respeito, Telles (2001: 131-132) alude a uma:

A cidadania social, em sua essncia, sempre esteve relacionada garantia de direitos e no com [sic] programas compensatrios. Ela pressupe um pacto social realizado pela sociedade como um todo, a partir do que se define que o Estado deve garantir uma proteo social por meio dos direitos sociais a todos os cidados, independentemente de sua renda, simplesmente pelo fato de serem cidados (Ug, 2004: 61). 27 [...] cada vez mais a poltica social entendida como assistencialismo, pois deixa de ser pensada como um sistema de proteo social universal e passa a ser um conjunto de programas de atendimento aos grupos mais pobres (Mauriel, 2006: 52). Nesse contexto, a legitimao (do Estado) se reduz ampliao do assistencialismo (Soares, 2000). 28 minha a traduo desse trecho, bem como das duas citaes que se seguem. 29 [...] a tendncia geral tem sido a de restrio e reduo dos direitos, sob o argumento da crise fiscal do Estado [...] (Behring e Boschetti, 2007: 156).
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[...] segmentao da cidadania pela clivagem entre os que tm acesso aos servios fornecidos pelo mercado e aqueles que so destinados aos precrios servios pblicos estatais, esses servios vistos cada vez mais como coisa de pobre, signo da incompetncia ou fracasso daqueles que golpeados pelos azares do destino no puderam ou no souberam provar suas virtudes empreendedoras no mercado.

Mas isso no tudo. O que principalmente se aborda neste trabalho no diz respeito a polticas implementadas pelo Estado no tratamento da pobreza nem, tampouco, oferta mercantil de servios sociais por parte de empresas privadas. A existncia daquilo que chamo cidadanias desiguais liga-se a uma modalidade de desresponsabilizao do Estado na rea social que diversa daquela mencionada h pouco, expressa na privatizao/mercantilizao. Tambm j no me refiro a uma situao em que as aes do Estado rompem com a ideia da universalizao dos direitos, mas ainda fazem-se presentes, embora de forma mitigada, no tratamento da pobreza. O que aqui discuto uma forte restrio da presena do Estado em tal mbito, restrio essa que acompanhada da ocupao crescente desse espao por aes e programas sociais coerentes com o marco discursivo da participao solidria (Almeida, op. cit.). Se, para se enfrentarem, de fato, as precrias condies em que vive parcela muito expressiva da populao, so requeridas polticas sociais de carter pblico, alm de um firme engajamento estatal como garantidor de direitos universais se assim, o solapamento da dimenso social da cidadania, j posto pela presena de polticas estatais focalizadas e pela mercantilizao de servios sociais, aprofundase com a ciso da cidadania. Vejamos por qu. O fracionamento da cidadania significa uma relao de todo assimtrica entre os pobres e os no pobres que exercem a cidadania protagonista. Os ltimos constituem-se em sujeitos de aes de carter social. Os primeiros aparecem como objetos passivos daquelas aes. O substantivo composto populao-alvo cai-lhes como uma luva. Tal assimetria nada tem em comum com uma situao em que a igualdade de participao em determinadas esferas da vida em sociedade a cidadania, na concepo clssica formulada por Marshall (1967) convive com a desigualdade entre as classes sociais. Trata-se de formas desiguais do prprio exerccio da cidadania: protagonista, para uns, passiva para outros; doadora, para uns, receptora, para outros; que faz de alguns sujeitos de aes e de polticas sociais, e que toma outros como objetos pblico-alvo dessas aes e polticas.
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Nesse contexto, o exerccio da cidadania, para os pobres, restringe-se, no fundamental, a que estes coloquem-se na posio passiva de receptores daquilo que lhes concedido mediante o exerccio da cidadania protagonista que cabe a outros: os mais bem situados em termos socioeconmicos. Porm, h algo mais: aquilo que os pobres recebem como resultado do protagonismo cidado aparece como ddiva, como benesse, mas nunca como um direito. Aprofunda-se o distanciamento em relao universalizao de direitos. Isso posto, cabe perguntar: como devem colocar-se, diante dessa nova situao, os profissionais que formulam e implementam polticas sociais? A pergunta de todo pertinente, porque, ao tratar de polticas sociais, devemos nos referir tanto ao ser quanto ao dever ser, pois, nessa rea, esto irremediavelmente presentes valores assumidos pelos profissionais que a atuam. Tais valores (dos quais os profissionais podem ou no estar conscientes) orientam escolhas acerca de diversos assuntos (Leite, 2008b: 80-81 e 91-92).30 Isso significa que se colocam, hoje, no campo do dever ser, desafios muito concretos para os profissionais da Poltica Social, desafios que apenas aponto, e que no me cabe, de forma alguma, enfrentar aqui. Cito alguns. Devem tais profissionais inserir-se acriticamente nas aes e nos programas desenvolvidos no mbito da sociedade civil, por meio da cidadania protagonista? Devem, pelo menos, favorecer tais aes e programas, ainda que atuando (se for o caso), eles prprios, na esfera estatal? Devem, com sua ao, contribuir para a reproduo e o aprofundamento da ciso da cidadania? Ou, pelo contrrio, devem os profissionais da Poltica Social adotar outra postura social e poltica de acordo com a qual, para se enfrentarem, de fato, as precrias condies em que vivem parcelas muito significativas da populao, so requeridas polticas sociais de carter pblico, efetivas e contnuas, e que, por essa razo, podem ser garantidas apenas mediante um firme engajamento estatal, fundamental para a garantia dos direitos universais da cidadania?. Caso adotem tal posio, que formas de interveno poderiam adotar, de modo a contrapor-se ao solapamento da cidadania em sua esfera social?

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Dentre os tpicos em relao aos quais cabem escolhas, no mbito das polticas sociais, podem-se citar: [...] prioridades a serem estabelecidas, formas de interveno, delimitao das populaes que sero atendidas, modos de relacionamento com estas, benefcios e servios prestados, dimenso e distribuio dos dispndios implicados, forma de financiamento desses gastos e algo que nem sempre recebe a devida ateno os objetivos fundamentais que se almeja alcanar por meio das polticas sociais desenhadas e executadas (Leite, 2008b: 92).

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5. Consideraes Finais
Embora seja cristalizada, no pensamento social ocidental, a tendncia a representar os pobres, no limite, como no sujeitos, como seres passivos, como incapazes de agir sobre o mundo, aquela tendncia parece-me reposta em novas bases, na contemporaneidade. Considere-se a relevncia ganha pelo mercado nas sociedades capitalistas atuais, tanto no mbito objetivo quanto no campo das representaes sociais. Leve-se em conta, tambm, a hegemonia de um pensamento que defende a minimizao do Estado na esfera social, da derivando polticas estatais focalizadas, privatizao de servios sociais e uma quantidade crescente de aes, projetos e programas, na esfera social, desenvolvidos por empresas, ONG (Organizaes No Governamentais), OSCIP (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico), voluntrios etc. Tudo isso, em conjunto, tem contribudo para impactar, de maneira nada desprezvel, as representaes sociais da pobreza e dos pobres. Ganha um peso crescente, no mbito do pensar sobre o real, a suposta incapacidade/passividade, da parte dos que vivem na pobreza, para enfrentar uma lgica mercantil exacerbada, a reestruturao produtiva e devido, em grande parte, a esses dois fatores a existncia de um desemprego estrutural de imensas dimenses. No por acaso, fala-se, de uns tempos para c, em (des)empregabilidade. Isso, de uma parte, expressa aspectos objetivos do mundo contemporneo: a acentuada atomizao a que so levados os indivduos num mercado annimo e extremamente competitivo, as profundas desigualdades entre eles, um contexto de desresponsabilizao do Estado quanto ao tratamento da questo social. Mas, de outra parte, o uso do termo (des)empregabilidade manifesta um discurso um modo de pensar segundo o qual as causas dos problemas sociais nada tm a ver com as caractersticas estruturais da sociedade, dizendo respeito, antes de mais nada, aos prprios indivduos. Nesse quadro complexo, a dita passividade/incapacidade dos pobres modifica-se, sem deixar de existir, tambm porque passam a ser representadas de modo diferente as relaes entre eles e os no pobres. De acordo com o pensamento hegemnico, os ltimos, mais bem situados no mercado contemporneo, so tambm capazes de ajudar os incapazes os que fracassaram individualmente. Hoje argumenta-se, o que se pode fazer pelos pobres minimizar a pobreza,31
Quanto ao lugar que, a meu ver, cabe aos prprios pobres num combate resoluto pobreza, e que tenha em vista no apenas a atenuao dessa condio social, mas sua extino o que, por
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no elimin-la:32 polticas sociais estatais focalizadas para os extremamente pobres e participao solidria desenvolvida por segmentos no pobres da sociedade civil. No caso dos pobres, que sentido tem falar-se em cidadania, se ela esvaziada de direitos? Vrias vezes, ao longo deste trabalho, utilizei a expresso cidadania passiva, em referncia aos pobres e, ao mesmo tempo, em contraposio ao que denomino cidadania protagonista, prpria de outros segmentos sociais (sobretudo, aqueles mais bem situados em ternos socioeconmicos). Ora, uma cidadania passiva, cujos titulares limitam-se ao papel de receptores do que outros lhes concedem, , na verdade, uma contradio em si mesma. uma no cidadania. E isso o que continua a caber aos pobres. Apesar disso, porm, a expresso cidadania passiva foi intencionalmente utilizada como um meio de apropriao do real, pois o estudo cientfico da realidade social no pode prescindir das representaes sociais construdas pelos sujeitos que dela participam. E, se sairmos, mais uma vez, do mbito dos textos acadmicos para o mundo emprico, veremos que uma ampla gama de instituies no estatais vangloriam-se por levar/conceder uma suposta cidadania queles que vivem em condies de todo precrias e adversas. No chamam quilo que fazem de favor, ajuda ou auxlio, pois isso deporia contra a considerao de que o que elas prprias praticam so aes cidads. Nessa forma de pensar, no se manifesta, no entanto (ao menos de modo explcito), a fratura da cidadania a que, de fato, se referem fratura que expressa e contribui para repor as desigualdades que se acentuam na contemporaneidade capitalista.33 Mas, se o cientista social no pode eximir-se de considerar e analisar os modos de pensar vigentes numa dada sociedade, tambm no pode parar nesse
seu turno, pressupe profundas transformaes nos determinantes do modo pelo qual se concentra a riqueza produzida socialmente, consultar Leite (2008b). 32 Referindo-se ao consenso neoliberal, Santos (2005: 35) faz meno a medidas compensatrias que minorem, mas no eliminem a excluso, j que esta um efeito inevitvel (e, por isso, justificado) do desenvolvimento assente no crescimento econmico e na competitividade a [sic] nvel global [O destaque em itlico meu]. 33 A meu ver, as concluses a que chego, neste trabalho, cabem, ainda que em medidas diversas, tambm a vrias outras sociedades que no a brasileira. Isso porque, por um lado, o modo como o Banco Mundial concebe a pobreza e os pobres traz impactos sobre polticas sociais implementadas em inmeros pases. Por outro lado, Almeida (2006: 117) d claros indcios de que o marco discursivo da participao solidria tambm no algo exclusivo do Brasil: [...] o repasse de recursos financeiros, por parte do Estado e de agncias internacionais, para ONGs uma tendncia mundial. [...] nos pases desenvolvidos e ricos as ONG tm, tambm, adquirido importncia como mediadoras de implementao de polticas.

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ponto. Deve ir alm. Precisa expor as contradies tanto da realidade objetiva quanto aquelas, muito comuns, existentes entre tal esfera do real e as representaes correspondentes. Vejo essa necessidade, mas no de um ponto de vista positivista, porque o cientista social tambm parte integrante do mundo que interpreta. Assim sendo, os dois trechos abaixo, de autores diferentes aos quais passo a palavra para encerrar este trabalho, mostram-se de todo adequados para expressar a necessidade de considerar e, ao mesmo tempo, superar as formas de pensar que vigoram numa sociedade:
Num certo sentido, o que a sociologia faz compreender os encontros e desencontros que h entre situao social e conscincia social. As pessoas e at os grupos sociais podem viver numa situao social problemtica e adversa e, ao mesmo tempo, ter dela uma compreenso insuficiente ou mesmo equivocada. Ou podem ter dela uma compreenso apropriada, num certo sentido objetiva, o que muito mais raro (Martins, 2003: 26). Levar conscincia os mecanismos que tornam a vida dolorosa, invivel at, no neutraliz-los;34 explicar as contradies no resolv-las. Mas, por mais ctico que se possa ser sobre a eficcia da mensagem sociolgica, no se pode anular o efeito que ela pode exercer ao permitir aos que sofrem que descubram a possibilidade de atribuir seu sofrimento a causas sociais e assim se sentirem desculpados; e fazendo conhecer amplamente a origem social, coletivamente oculta, da infelicidade sob todas as suas formas, inclusive as mais ntimas e secretas (Bourdieu, 1997: 735).

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Neutraliz-las, no original, por certo devido a um erro de impresso.

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ANEXO 1 Um Brasil de cidadania Realizada h 14 anos, a Ao Global uma iniciativa do SESI e da Rede Globo, para oferecer servios relevantes e gratuitos para a populao. A ao ocorre num mesmo dia em todos os estados brasileiros, com atendimento nas reas de sade, cidadania, educao, cultura, esporte e lazer. A criao de uma rede nica, formada por parceiros do poder pblico, ONGs, voluntrios, pequenas, mdias e grandes empresas, alm do SESI e da Rede Globo, permite a oferta de mais de 40 servios ao pblico, da emisso de documentos orientao jurdica em diversas reas. Em 2008, em sua 15 edio, a Ao Global realizou, no dia 17 de maio, 2,4 milhes de atendimentos em todo o pas. <http://acaoglobal.globo.com> [15 de junho 2008] ANEXO 2 Cidadania para todos, na prtica Um nico dia pode parecer pouco quando se quer mudar o mundo. Mas, para o SESI, a Rede Globo e seus parceiros, tempo suficiente para transformar o destino de milhes de pessoas. assim quando ocorre a Ao Global Nacional, um mutiro de solidariedade realizado simultaneamente em todos os estados do Brasil e no Distrito Federal. Para resgatar a cidadania de muitos brasileiros que ainda esto margem da sociedade, o evento facilita o acesso a direitos que so essenciais a todos. Em um mesmo dia e local, possvel emitir documentos e receber atendimento mdico e odontolgico. Tudo isso ao som de msica ao vivo e paralelamente a atividades de lazer, educao e esporte. Quem nunca teve uma certido de nascimento, cdula de identidade, CPF ou ttulo de eleitor pode, finalmente, passar a fazer parte das estatsticas oficiais do pas. Tambm se viabiliza a unio pelo casamento ou a separao pelo divrcio, marcos que hoje custam caro para qualquer um. Em dia de Ao Global, pessoas que normalmente no tm a chance de ir ao mdico ou ao dentista, por razes financeiras ou falta de tempo, recebem consultas gratuitamente. Em muitos casos, foram diagnosticadas doenas que deveriam ser tratadas com urgncia, mas ainda eram desconhecidas por seus portadores.
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Realizada desde 1995, a Ao Global j beneficiou mais de 12,4 milhes de pessoas e prestou 26 milhes de atendimentos. Por seu impacto e abrangncia, a iniciativa tem funcionado como um termmetro das necessidades da populao brasileira. Ao identificar e chamar ateno para essas questes, o SESI vem estimulando novas empresas a criarem programas de responsabilidade social, alm de ajudar a orientar polticas pblicas. Impacto Pesquisa do SESI mostra que 66,4% das pessoas que buscam os servios da Ao Global tm renda familiar inferior a dois salrios mnimo. O estudo feito em 2007 revela que 76,6% dos participantes so mulheres e 59,8% dos adultos tm entre 18 e 39 anos. Ao ajudar milhares de brasileiros a resgatar a cidadania, o programa, que prestou 37,6 milhes de atendimentos desde a sua criao, em 1995, d uma importante contribuio ao desenvolvimento sustentvel do pas. <http://www.sesi.org.br/portal/main.jsp?lumChannelId=8A81818B1492 B0B501149437F1862ECF> [15 de junho 2008]

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CapTulo 3

El espacio pblico en su laberinto: las polticas sociales y las confrontaciones del universalismo
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1. Presentacin: lo pblico como problema Lo que no pago es mi jubilacin, me parece que tampoco te pueden obligar a que vos te pagues la jubilacin, si yo al Estado no le pido nada... el que se est perjudicando de ltima soy yo. Esto nos deca Eduardo, un carpintero con local propio en la Ciudad de Buenos Aires, que en el ao 2005 tena 31 aos. A mi juicio, la convocatoria a pensar las polticas sociales relacionndolas con la reconstruccin del espacio pblico tiene dos coordenadas, una de definicin y una histrica. La coordenada de definicin tiene que ver con el modo mismo de concebir la poltica social, con lo cual se convierte en punto de partida para entender, y tambin para poner a discusin, la razonabilidad a priori de postular un vnculo entre estas polticas y el espacio pblico. Ms intuitiva, en cambio, la coordenada histrica lleva a imaginar que el espacio pblico ha sido daado, y que por eso requiere ser reconstruido.

Instituto del Conurbano/Universidad Nacional de General Sarmiento (Argentina) e Instituto Gino Germani/Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de Buenos Aires. cdanani@ungs.edu.ar
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En este ltimo terreno, la convocatoria a escribir este texto tiene una marca de lugar y de poca. De lugar porque invoca en especial a Amrica Latina, un continente en el que la normalizacin2 de la discriminacin social y tnica sent las bases de una historia de expoliacin y sumisin socioeconmica de grupos sociales y pueblos ntegros, as como de inferiorizacin de identidades nacionales, y en el que, en trminos ms propiamente polticos, se construy una estatidad (y una institucionalidad estatal) subordinada a los centros de decisin mundial. Esa trama sociohistrica explica el hecho de que en Amrica latina la determinacin de emprendimientos econmicos o las decisiones de inversin e infraestructura hayan sido exgenas a los procesos nacionales de acumulacin, y a distancia (y con frecuencia en oposicin) a la construccin de mejores condiciones de vida para sus habitantes. Tambin la distribucin del ingreso y la riqueza asumi estructuralmente carcter derivado de procesos cuyos resortes eran exteriores a los pases del continente. Y la institucionalidad y vida polticas, finalmente, fueron no-hegemnicas, ya que estuvieron secularmente mutiladas de la posibilidad de reconstruir como totalidad la vida social (Faletto, 2002 [1979]; Alvarez, 2008; Danani, 2008). Habl antes de coordenadas de poca, para resaltar que Amrica latina ocup un lugar tambin neurlgico en el ciclo histrico que en las sociedades capitalistas se abri en el ltimo tercio del siglo XX, y que ahora convenimos en denominar neoliberalismo. En efecto, no hubo otra regin del mundo que tan claramente fuera, como Amrica Latina, laboratorio de prueba, puesta en escena y campo de juego (o de batalla) simultneamente; es que en ninguna otra fue tan extremo el experimento de refundacin social y de fundacin de un nuevo orden, 3 ni fue tan ntegra la consagracin de los nuevos fundamentos y argumentos que expresaron las polticas del perodo, inspiradas e identificadas con el llamado Consenso de Washington.4 Como parte y consecuencia de ello, tampoco hubo otro lugar en el que la transformacin de las relaciones,
En el ms puro sentido sociolgico de construccin de la normalidad. Garretn seala que precisamente debido a ese carcter fundacional, es una grave omisin pensar tan solo en la dimensin restauradora del neoliberalismo (1982: 144). Asimismo, y para ser precisa con el texto, sealo que el autor se centra en la experiencia chilena de la dictadura pinochetista, y se refiere a los regmenes autoritarios, no utilizando nunca otra denominacin, tal como a la que yo recurro libremente y por mi cuenta. 4 Como se sabe, el Consenso de Washington fue un declogo de medidas econmicas elaborado en 1989 por John Williamson, con el que se pretenda expresar las orientaciones acordadas e impulsadas por organismos internacionales, la Reserva Federal de los Estados Unidos y la intelectualidad que les estaba asociada. Tales medidas eran: disciplina fiscal, reordenamiento de prioridades del gasto pblico, reforma impositiva, desregulacin, privatizacin, garanta de
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el deterioro de las condiciones de vida de las mayoras, y el empobrecimiento y reduccin de las alternativas fueran tan violentas en lo social e institucional. Encaramos esta reflexin en un momento que, por cierto, muestra otras aristas: entre 2003 y 2008 la regin experiment una disminucin ininterrumpida (aunque irregular) del desempleo, al tiempo que creci el producto en todos los pases del rea. Y cuando en 2009 y 2010 la crisis internacional puso en vilo a las economas de las sociedades del centro capitalista, Amrica Latina sorprendi con una capacidad para eludir las consecuencias, que nunca antes haba exhibido. Siendo el mercado de trabajo el mbito por excelencia de distribucin de la riqueza y del ingreso en las sociedades capitalistas, la disminucin del desempleo y el aumento del producto confluyeron en lo que desde entonces ha sido una disminucin igualmente importante de la pobreza, al punto que lleg al registro ms bajo en los ltimos 20 aos. Y la hegemona neoliberal se resquebraj; tal vez, la ms ntida expresin de ello, a la vez que la polticamente ms digna de observacin y debate, sea la emergencia de gobiernos que desde lo ideolgico se autoreferencian en, o son analizados cmo, de izquierda o centro-izquierda (Luna y Filgueira, 2009). Se trata de procesos, es cierto, de sentidos ambiguos, mltiples e inestables, que ms expresan descontento que bsquedas definidas, y que en su indeterminacin dan respaldo a aquella temprana advertencia que tambin haca Garretn: [...] el problema crucial de este nuevo orden es su dificultad para crear una pauta de relacin entre Estado y sociedad de tipo estable y consensual (1982: 145).5 Finalmente, y en el terreno de la poltica social, en particular, se han multiplicado intervenciones que no siempre alcanzan a configurar nuevas intervenciones como tales, es cierto; pero adems de que en ciertos casos s lo hacen,6 en general tienden a reforzar la crtica retrospectiva con la que se aliment y alimenta el resquebrajamiento de la hegemona neoliberal. Ello ocurre sea por estar atravesadas por polmicas, sea porque imprimen ms o menos imprecisas y espasmdicas orientaciones en disputa con las dominantes en la dcada anterior.
derechos de propiedad, tasa de cambio competitiva, liberalizacin del comercio internacional, de las inversiones extranjeras directas y de las tasas de inters. 5 Luna y Filgueira (2009) hacen una muy inquietante observacin, al sealar que, ms all del giro a la izquierda en Amrica latina, especialistas y analistas fallaron (fallamos) en anticiparlo, cuestin que atribuyen a la incapacidad de los enfoques analticos predominantes a los que echamos mano. 6 Como el caso de la reforma de las asignaciones familiares en Uruguay; de algunas reformas previsionales brasileas o de las dos reformas de la seguridad social argentina (reforma previsional y creacin de la AUH).

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Esta convocatoria a pensar la reconstruccin del espacio pblico desde la poltica social tiene una resonancia singular tambin para alguien que, como en mi caso, pertenece a la Argentina. Hablo de singularidad en virtud del hecho de que, segn creo y mal que nos pese, en Argentina el resquebrajamiento del consenso neoliberal en el plano de las polticas y en cierto sentido, del Estado ms integralmente no fue acompaado por un resquebrajamiento equivalente de los valores y principios alrededor de los cuales el neoliberalismo organiz la vida en comn. Intentar decirlo de la manera ms clara posible: hace ya casi treinta aos, Norbert Lechner deca que el desarrollo del proyecto neoconservador (que as lo denominaba) significaba el funcionamiento del mercado como una autoridad impersonal; y que esto, a su vez, tena como condicin que [...] los valores intrnsecos [la restriccin de la zona de las decisiones polticas] fueran aceptados como condiciones tcnicamente necesarias (Lechner, 1982: 66). As se construira una virtual eliminacin de la poltica como mbito de deliberacin colectiva y de conflicto, congruente con el hecho de que el proyecto neconservador, segn el autor, no buscaba movilizar apoyo social tras los valores que promova, sino ms bien la renuncia y distanciamiento de todo valor en torno de la vida social, naturalizndola. Sin embargo, el proceso histrico real ha sido ms caprichoso y las circunstancias actuales sugieren que, a pesar de tales postulados, la pretensin de construir activamente la desafeccin no pudo evitar de manera permanente que esos valores intrnsecos trasvestidos en condiciones tcnicamente necesarias cclicamente devengan y se revelen como lo que son: valores; y que en consecuencia conciten adhesin (ms que la que nos gustara admitir). Ello obliga a reconocer que, aunque pese decirlo as, nuestras sociedades (o la sociedad argentina, al menos) es bastante ms neoliberal que el Estado que forma parte de ella y que la expresa al mismo tiempo. En distintas esferas de la accin estatal hay variados ejemplos de lo que acabo de decir: por caso, no ha habido demandas sociales por la revisin de la poltica de privatizacin de las empresas de servicios pblicos de la dcada anterior, 7 a excepcin de las impulsadas por grupos directamente vinculados con ellas, lo que en la mayora de los casos ha sucedido ms en clave corporativa que porque se exigiera la recomposicin de la capacidad de favorecer procesos
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Cabe advertir que en los das de revisin de la versin final de este trabajo el gobierno argentino anunci la expropiacin y re-nacionalizacin de la empresa YPF (Yacimientos Petrolferos Fiscales). Todo indica que una mayora aplastante de la poblacin apoya la medida. Ello podra indicar que, si bien no hay movimientos de iniciativa de abajo hacia arriba, la opinin pblica es favorablemente activada por procesos de este tipo.

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de acumulacin en cabeza del Estado, o de reconstitucin del patrimonio de generaciones, saqueado por el neoliberalismo. O el caso emblemtico de un enfrentamiento que durante toda la primera mitad del ao 2008 se estableci entre el gobierno argentino y los productores agropecuarios a raz del aumento de un impuesto a las exportaciones de commodities que, en medio de una situacin de precios internacionales extraordinariamente altos como haca dcadas no se viva en el mercado mundial, fue socialmente rechazado por confiscatorio; enfrentamiento en el que importantes sectores sociales se expresaron y movilizaron en apoyo directo de los intereses de los productores, liderados por los grandes propietarios. Una pirueta desconcertante, en la que una estrategia global de desafeccin poltica e ideolgica produjo, precisamente, una movilizacin de denso contenido poltico e ideolgico de orientacin regresiva. Agrego algo ms: hay variados ejemplos de que la transformacin sociopoltica e institucional que caracteriz a la refundacin neoliberal no puede conjugarse en pasado ni en tercera persona. En las dos circunstancias mencionadas en el prrafo anterior recorr los principios de privatizacin, reforma impositiva y rgimen de propiedad, y podramos examinar otras materializaciones de otros principios del Consenso de Washington. Sin embargo, ningn ejemplo sera tan contundente como el que atae a las polticas sociales, verdadero corazn de aquellas transformaciones. No apoyo esta afirmacin en la inclinacin humana como pocas de creer que aquello de lo que nos ocupamos es lo ms importante entre todo lo existente. Ms bien, he intentado tomar este campo como estmulo al anlisis. Por ello, si es cierto que en ese ltimo tercio del siglo XX asistimos a un intento de refundacin social y fundacin de un orden, es imprescindible que descifremos sus claves y que, sin concesiones, exploremos y pasemos en limpio sus alcances especficos. En el texto ya citado, Enzo Faletto deca a fines de la dcada de 1970 que [...] el estudio de los momentos de crisis posibilita la comprensin de las bases de sustentacin del poder, como tambin el sentido de la accin de los distintos grupos y clases en conflicto (op. cit.: 23). En este caso, por el contrario, propongo que nos detengamos en la normalidad del orden (no en su crisis ni en ninguna situacin extraordinaria), sabiendo que un orden es y funciona propiamente como tal cuando ha generado sus propias rutinas e inercias y cuando ha logrado naturalizar (es decir, invisibilizar) sus juicios de sentido comn (Danani, 2009). Bajo esas condiciones, y solo bajo esas condiciones, es posible conjugar innovacin con duracin, como en aos prximos a aquellos enseaba Lechner (1984); y es as como podemos constatar la eficacia de la transforma63

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cin: el consenso se ha resquebrajado, las polticas reciben retroactivamente ms crticas, y ms intensas, que las que recibieron en su oportunidad, pero las pautas de organizacin de la vida y de la sociabilidad imaginadas persisten dentro de los contornos de la radical transformacin del ciclo precedente. Una de esas formas, de las que bien pueden considerarse de carcter estructural y de largo plazo, es justamente la que se hizo de la destruccin del espacio pblico. En este trabajo quiero argumentar acerca de dos cuestiones, vinculadas entre s pero no idnticas: en primer lugar, voy a fundamentar respecto de la centralidad poltico-institucional que atribuyo a las transformaciones ocurridas en el campo de la poltica social al hablar del espacio pblico, sealando que en ellas se encuentran las claves de la vida social que hicieron y hacen del establecimiento del orden neoliberal un proyecto civilizatorio. A continuacin, voy a plantear algunos dilemas que se presentan en orden a realizar una contribucin efectiva a la reconstruccin del espacio pblico a la que alude la invitacin... y si los consigno como dilemas es porque creo que se trata de asuntos problemticos, cuyo sentido est lejos de ser autoevidente. Me refiero a las distintas formas que en el campo de la poltica social cobran debates sustantivos, que atraviesan otras muchas prcticas polticas e institucionales; y me preocupan especialmente las distintas confrontaciones del universalismo, en el pasado, pero sobre todo, en el presente, cuando han comenzado a generalizarse en el continente polticas que, en una nueva vuelta del lenguaje, invocan la ciudadana, el bienestar y lo pblico, y que postulan polticas universalistas y de auto-organizacin, al tiempo que se empobrecen las relaciones en las que se asientan, y que se vacan los espacios de autonoma que permitiran pensar positivamente la realizacin de la individualidad (no del individualismo). En lo inmediato, la reflexin sobre ambos puntos est alimentada principalmente por dos investigaciones, una sobre reforma de los sistemas de seguridad social en Argentina y otra sobre las relaciones entre el mundo del trabajo y el mundo de la vida en la Argentina post-crisis, llevadas adelante en la Universidad Nacional de General Sarmiento y en la Universidad de Buenos Aires, respectivamente. Tambin traigo conmigo muchos aos (demasiados ya) de estudio, discusin y docencia alrededor de los sistemas de polticas sociales en Amrica Latina y en Argentina. No voy a referirme especficamente al caso de la educacin, como invita el taller: este libro est habitado por demasiada gente especializada en ella, como para tomarme tamao atrevimiento.
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2. Poltica Social y espacio pblico: una centralidad recprocamente construida


Son tan pocos los acuerdos al internarse en los vericuetos de lo pblico, que bien vale la pena comenzar por ellos. El primer acuerdo es el que postula que sus sentidos emergen indefectiblemente de oposiciones dicotmicas y/o de distinciones, en el marco de las cuales van forjndose significados y discusiones diversas (lo pblico como opuesto a lo privado y lo secreto, como distinto de lo estatal, etc.). El segundo acuerdo es que, segn sean las definiciones que se asuman en aquellas oposiciones, la forma de concebir lo pblico arrastrar otras definiciones (Estado, sociedad civil, familia, lo domstico, lo social, etc.). El tercer acuerdo, finalmente, es el que recoge al menos tres sentidos bsicos respecto del par pblico/privado (Rabotnikof, 2005: 28): a) lo pblico como sinnimo de lo que es comn a todos y que as aproxima su significado a lo colectivo (en el sentido de una cierta naturaleza de algo compartido, no en tanto realidad emprica), oponindose a lo privado; b) lo pblico como lo conocido y manifiesto y opuesto a lo secreto, y por lo tanto vinculado con el atributo de la publicidad; y c) lo pblico como accesible, como abierto al colectivo, y por tanto, opuesto a lo clausurado y/o excluyente (Filc, 1997; Rabotnikof, op. cit.; Minteguiaga, 2009). Habiendo demarcado mnimamente el campo de enunciacin al que se refiere lo pblico y un tal espacio pblico, estoy en condiciones de decir que en toda poltica de estado se dirime, y que toda poltica de estado participa en, la definicin del carcter pblico o privado de una cuestin, entendiendo por esta ltima aquella que constituya el objeto de intervencin de dicha poltica. En el caso de la poltica social, ese objeto son las condiciones de vida de las distintas clases y grupos sociales o, dicho ms formalmente an, las condiciones de reproduccin de la vida social y de las personas. Al presentarla de este modo, la poltica social puede ser definida como el campo de relaciones y de prcticas, estatalmente organizado, en cuyo interior se disputa por constituir las condiciones de vida como asunto pblico en el sentido de colectivo, o de participante del inters general o como asunto de los particulares. Aqu no estoy refirindome a los contenidos concretos de disputas especficas, sino a los temas y problemas en torno de los cuales se desarrollan; por esa razn, no me detendr en las particularidades de los procesos en s mismos. Pero s dir que, con independencia de esos contenidos y de sus resultados, toda
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persona que haya seguido los debates sobre los sistemas previsionales desarrollados en Argentina entre 2004 y 2008, y en Chile entre 2006 y 2008, habr visto que all circularon las preguntas acerca de a quin interesa el bienestar de los adultos mayores (A las personas mismas? A las familias, a la sociedad en su conjunto?), como as tambin respecto de dnde radica y de quin es la responsabilidad por alcanzar ese bienestar (Es asunto de previsin individual, de los grupos de pertenencia o ampliamente colectiva?, debe tender a la igualdad o a preservar las diferencias registradas a lo largo de la vida?, es cuestin a la que se presten garantas o en la que se acepten riesgos, tal como en las inversiones de las administradoras privadas?). Algo parecido ocurri entre fines de 2007 y la primera mitad del ao 2009 alrededor de la reforma educativa en Venezuela: all se pusieron en juego problemas del tipo de quin tiene el deber y el derecho de la formacin y educacin de los nios (Cada familia?, las instituciones tradicionales?, el Estado?), de cules son los alcances de esa formacin (Instruccin, formacin ciudadana y en valores, socializacin y religin?) y de quin y cmo resuelve respecto de los contenidos que se le impriman, etc. Llegado este punto, no est de ms atender a dos observaciones. La primera es que en el campo de la poltica social predomina el primero de los sentidos que antes repas, y por lo tanto, las tensiones y debates suelen dirimirse en trminos de la dicotoma pblico vs. privado de los particulares. La segunda observacin es que es evidente que las respuestas pueden ser muy diferentes y tener combinaciones muy diversas. Pero tambin puede verse que, segn se responda que se trata de una responsabilidad colectiva o individual, que importa a todos o a cada uno; que se trata de llegar a mnimos o de ampliar los lmites existentes... pues estaremos frente a universos distintos, frente a sociabilidades distintas, estaremos ante sociedades y por lo tanto, ante Estados diferentes. A la vez, eso resultar en vidas ms compartidas (sociabilidades compartidas y co-construidas) o en vidas ms retiradas, ms sustradas a lo pblico en su triple significado: percibidas como menos importantes para todos; menos visibles (y en consonancia con lo anterior, menos observadas); y menos expuestas a la influencia e interaccin de y con los otros. Porque las condiciones de vida son el objeto de la poltica social, suelo decir que toda poltica social es portadora de una cierta definicin de necesidades sociales y de trabajo, y de la relacin entre lo pblico y lo privado que refiere a ambas esferas. Cul es la razn para incorporar las necesidades sociales y el trabajo? El hecho de que entre unas y otro se entreteje la reproduccin legtima de una vida: de un lado, la satisfaccin de necesidades que, en tanto gocen de
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reconocimiento y deseabilidad social, tienden a prestar validez a los procesos de demandas por su cumplimiento (Grassi, 1998). Ya que la provisin del propio bienestar (el bienestar de cada uno) es una exigencia consustancial al capitalismo, del otro lado, el trabajo implica la obtencin legtima de medios de vida por parte de los no propietarios los propietarios vivirn, de manera igualmente legtima, de sus rentas: el trabajo es, entonces, un asunto privado.8 Por eso, aqu est lo que considero el punto central del asunto: nada amenaza ms a las sociedades capitalistas, nada las pone ms en cuestin que la declaracin del carcter pblico de la vida y del trabajo; es decir, la declaracin del carcter pblico del bienestar (Danani y Grassi, 2008), tanto ms cuanto que ella entraa la posibilidad de la intervencin estatal, entendida como acto de responsabilizacin social. Como tal, la posibilidad de la visibilizacin de sus procesos internos, la apertura de los intersticios de los que est hecho el bienestar socava la sociabilidad capitalista desde sus propios cimientos. A tal punto es revulsiva la idea de lo pblico en torno de las condiciones del bienestar, que hasta la nocin de democracia pierde su carcter sagrado si se habla del lugar de trabajo; los debates en torno de la economa social y el cooperativismo, de la autogestin obrera y el sindicalismo, o incluso los de corte ms disciplinario de la sociologa industrial estn all para mostrar la barrera que naturalmente el lugar de trabajo interpone a la pretensin de democratizacin, inevitablemente portadora de tendencias a la socializacin de los procesos laborales (Olivera, 2003 [1973]; Pasquino, 2002; Gaiger, 2007).9 Y he all tambin una aproximacin a la explicacin de la baja tolerancia del capitalismo al Estado de Bienestar, al punto de haber dado lugar a una reaccin implacable: es que mucho ms que por los desequilibrios fiscales o aun por la declinacin de la tasa de ganancia, la maldicin conservadora se origina en el hecho de que para el capitalismo de la segunda mitad del siglo XX el Estado de Bienestar represent el desafo a sus lmites en el sentido ms primario, el de ser capaz de albergar una otra sociabilidad. Por esa razn, no dejan de ser perturbadoras las muchas dificultades que el pensamiento y las fuerzas progresistas tuvieron para percibirlo, y que se expresaron en la consideracin del Estado de Bienestar como algo cercano a un artilugio a disposicin del capital, en lugar
El clsico texto de Donzelot (2007 [1998]) sigue siendo el ms contundente trabajo de investigacin histrica y de reflexin terica referido al carcter enteramente fundacional de la disputa en torno de la idea y organizacin del trabajo como cuestin privada (asunto de los particulares) o pblica (cuestin colectivamente organizada y estatalmente garantizada). 9 No siendo una especialista en el tema, considrese esos tres textos como muestras no representativas de algunas de las distintas perspectivas que menciono.
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de un resultado complejo y contradictorio de procesos de disputa de todo tipo, abiertos a correlaciones de fuerzas que marcaron (y marcan) cada ciclo histrico. Pues, tal como preguntamos recientemente con Estela Grassi [...] qu otra cosa es la cuestin social, sino la amenaza de fractura social que deriva de la lucha entre las tendencias a la privatizacin de la vida y las que pretenden instituirla como asunto pblico, compartido? (Danani y Grassi, op. cit.: 268). Retorno al punto de partida de la convocatoria a esta reflexin, cuando asum que participbamos de la idea de que ha ocurrido una destruccin del espacio pblico. Es que, en un proceso para nada lineal ni creciente, sino a travs de una dinmica compleja de luchas, imposiciones, reconocimientos y desconocimientos, el siglo XX haba representado un cierto proceso de socializacin de la vida, en aquel sentido ya indicado de responsabilizacin social por la vida de las personas. Me refiero con ello a mi pas, y sin dudas extiendo la caracterizacin (en tiempo y geografa) a los ltimos 200 aos en los pases del centro capitalista; y aun lo hago con los otros pases latinoamericanos, a sabiendas de que cada una de las situaciones configura panoramas completamente diferentes. Entindase, hablo de una tendencia de esos ciclos hacia una mayor responsabilizacin social, aunque los resultados (los estados, por distincin de los procesos, en la ya clebre expresin de Castel) fueron extraordinariamente diferentes. Se trat de una socializacin insuficiente para quienes creemos que la vida y el bienestar son asunto de todos, y que en cambio escandaliz a quienes tienden a inquietarse por los peligros y la perversin de la accin estatal (cuando esta lleva orientacin democrtica, en particular). Se trat tambin de un proceso contradictorio no poda no serlo, pero incluso as podemos hablar, al fin, de socializacin.10 En aquella reaccin furiosa, el camino emprendido en la dcada pasada fue el inverso, un proceso global de privatizacin de la vida, que abarc desde las formas de ganarla hasta las de [...] cuidar de ella (la salud) y de programarla (la educacin, la familia, el crdito para la vivienda) (Danani y Grassi, op. cit.: 268). La reflexin de Eduardo con la que empieza el trabajo es elocuente:
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En una investigacin cuya primera etapa acaba de culminar y que ya cit (Danani y Beccaria, 2011), con Alejandra Beccaria analizamos los debates generados alrededor de la contra-reforma previsional en la Argentina, desde 2004 hasta la actualidad. El material de campo (editoriales periodsticos, discursos de funcionarios y agentes de diferentes reas, reportajes a quienes se han constituido como actores relevantes en ese proceso) registra el carcter de frontera que, desde distintas posiciones y posicionamientos, se asigna a la cuestin de la responsabilidad social o individual. El clsico trabajo de Hirschman (2000) sigue proporcionando una mirada inspiradora para comprender los marcos sociales y doctrinarios de estos debates.

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Quin puede demandarle algo, si en definitiva se trata de su vejez y de su jubilacin (A quin le importa?). Ello sirve como leccin conceptual e histrica, pues recuerda que no estamos frente a esencias, que nada hay en la existencia humana que sea pblico o privado: nuestras vidas devienen ms pblicas o ms privadas, segn las formas en las que las sociedades (de maneras no igualitarias, al menos hasta aqu) las definan y construyan. Si, como creo, esas fueron las coordenadas y el ncleo de la transformacin y de la transformacin (destructiva) del espacio pblico, no hay modo de recuperar a este como espacio de libertad y realizacin, sino reinstalando all a la vida personal y social como asunto comn y general. Bajo esa condicin, que es la de la restituir a la vida, al bienestar y al trabajo su condicin de asunto de todos, las polticas sociales pueden hacer una contribucin fundamental, transformndose a la vez ellas mismas en amplificadores de un debate abierto e igualmente colectivo acerca del contrapunto entre lo social y la intimidad en la organizacin de la vida;11 y examinando toda clausura, abriendo toda reserva, poniendo en disposicin los medios para un intercambio que empuje a una libertad ms genuina. Como recuerda Rabotnikof, en esa apertura o clausura se pone en juego, principalmente, la dimensin de la inclusin y la exclusin.

3. Universalismo, derechos y ciudadana: una bsqueda necesariamente vigilante


En un trabajo reciente, he argumentado por qu creo que nos hallamos ante la necesidad ms bien, devenida obligacin de revisar los trminos en cuya clave durante los ltimos 30 aos resistimos las polticas focalizadas, a la vez que reivindicamos las polticas universales (Danani, 2008). Dije entonces que la focalizacin es en realidad la designacin de un procedimiento, al que el neoliberalismo elev al nivel de modelo poltico-filosfico a fin de investirlo de una superioridad moral que radicaba en su presunta capacidad para que las ayudas y el socorro llegaran a los que realmente los necesitaban: los pobres. En esa redefinicin, ayudas y socorro fueron remitidos al mbito de la demostracin

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Con esto me refiero al hecho de que la pregunta qu hay de pblico y qu hay de intimidad en la organizacin de la vida? debe ser objeto de un debate abierto, desprejuiciado y libre, en el que seamos capaces de buscar nuevas respuestas, ms que de pretender imponer las que ya traemos con nosotros.

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de la necesidad, y expulsados del de los derechos.12 Fue en ese marco, segn dije entonces, que rechazamos la estigmatizacin que esas polticas implicaban, y en ese movimiento en algn sentido quedamos prisioneros de una oposicin binaria: la focalizacin era regresiva; el universalismo era progresista. No es el propsito de hacer una historia de las polticas sociales del neoliberalismo lo que justifica este planteo, sino los modos bajo los cuales el universalismo (y no la focalizacin) se reactualiza como problema, dada la revitalizacin de una retrica favorable a las polticas universales, aun presente en organismos y agentes que en el ciclo anterior sostuvieron la posicin contraria. As, en el mismo trabajo advert sobre los riesgos de lo que llam un universalismo retrgrado, ya que aun destinndose a todos, no todo universalismo ciudadaniza; no lo hace, por caso, si su marco general poltico-institucional aquel que, en definitiva, da significado especfico a las intervenciones se articula en torno de la lgica del no-derecho, si se justifica en la necesidad del inferior, si se afana en la determinacin de los mnimos o de la subsistencia. Una vez ms, el carcter crecientemente problemtico de la cuestin se revela en la hechura de las polticas y en las voces de los debates. Tenemos a disposicin un til ejercicio de observacin: veremos que atravesamos un perodo en el que se recoge completo acuerdo acerca de la pertinencia de la construccin de ms escuelas, de extensin de la jornada escolar (lo que significa ms docentes), de la disponibilidad de centros recreativos. No obstante, a poco de andar encontramos que no siempre las razones que se exponen son la garanta del derecho de aprender, o del derecho de los nios a jugar, no: a menudo se trata de tener a los nios y los jvenes en algn lado, para que no estn en la calle delinquiendo, lo que tiene clara connotacin de clase, ya que no se espera que cualquier nio ni cualquier joven, de cualquier clase social, se conviertan en delincuente; o bien se trata de que aprendan un oficio, para ganarse la vida, como decamos antes. Dalila Andrade Oliveira (2004) se ha referido a lo que ha llamado gestin de la pobreza, y en esa misma direccin trabaja la colega Sonia Alvarez (2006) cuando recrea el concepto de focopoltica. Pero ese acuerdo respecto de las polticas es, entonces, un acuerdo circunstancial; o, dicho con ms precisin, una coincidencia, pues el apoyo a la ampliacin de los servicios pblicos se inscribe en un marco de significado que se parece demasiado a un recurso de gobernabilidad. Y as es: en realidad, en muchas
12 Con base tanto en una revisin de la literatura existente como en el anlisis de informacin secundaria sobre polticas y gasto pblico, Hintze (2007) realiza una contundente caracterizacin de las distintas modalidades y reas alcanzadas por las transformaciones del perodo.

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ocasiones los fundamentos de las polticas actuales permiten captar la aspiracin social misma de la cohesin social como puro recurso de gobernabilidad. Primera convocatoria a la vigilancia, entonces, no para rechazar dogmticamente aquellas propuestas, sino para recordar que la disputa poltico-social por el sentido desborda la coincidencia emprica. En este mismo campo de la poltica social, la segunda convocatoria a la vigilancia gira en torno de la autoproteccin y de su principio bsico, la solidaridad, a la que debemos rescatar de la trampa en la que a menudo se la encierra al convertirla en un recurso de la privatizacin (las comunidades que se solidarizan con sus miembros desvalidos y los protegen, por ejemplo). En este sentido, cuando ac traigo el objetivo de rescatar a la solidaridad quiero decir: proyectarla en un espacio amplio, cuyo horizonte ideal sean los contornos de la sociedad misma. Es cierto que la lucha por el sentido (tambin por el uso) de la solidaridad y de la autoproteccin no es reciente: se encuentra en los propios orgenes de la modernidad, cosa de la que da testimonio la historia social y del trabajo (De Swaan, 1991; Donzelot, 2007). Pero una solidaridad moderna es una solidaridad poltica y estatalmente organizada, sencillamente porque como comunidad poltica las sociedades modernas se re-presentan a s mismas (y no a un otro, como lo expresa Eduardo) en el Estado. Otras solidaridades pueden ser virtuosas y son bienvenidas, pero no la sustituyen; y, cuando lo hacen, son fuente de particularismo y, por lo tanto, son va de restriccin del espacio pblico. Sucede que a la solidaridad que inspira la autoproteccin (mutualista, autoorganizacional, etc.) le es intrnseco que la propia necesidad a la que se busca responder sea vehculo y semilla de divisin, por lo menos tanto como de unin de un grupo, de un estrato, etc. Se trata, en estos casos, de un particularismo ya no de los privilegiados sino de los desgraciados, que fomenta una meritocracia de nuevo tipo: la meritocracia y el particularismo de la necesidad, de la demostracin de la privacin, o de la solidaridad, o, an peor, de la generosidad. En tales casos, la solidaridad se torna tanto un recurso de los poderosos como un vnculo fundante de una vida en la que el colectivo, paradjicamente, no construye una vida ms social, ni ms pblica.13 La autoproteccin puede extender progresivamente el universo al que se refiere solo bajo condiciones de integracin en un proyecto poltico, entendiendo por tal a aquel que contiene alguna propuesta de convivencia social explcita (aunque no cerrada), cualquiera sea su orientacin, pero que en este
Sobre una revolucin solidaria se pregunta irnicamente Grassi en su anlisis de las transformaciones de las polticas de combate a la pobreza (Grassi, 2003).
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caso, si se pretende en el sentido del ensanchamiento del sentido pblico de la vida, debera ser ampliamente compartida. Solidaridad y autoproteccin solo pueden empujar en esa direccin si son concebidas como momento transitorio, y no como finalidad en s mismas, pues al referir a las condiciones y posibilidades de los grupos que la emprenden, su base es la desigualdad de todo tipo, solo polticamente reconstruble como igualdad. No debe esperarse, ni se le puede reclamar, por lo tanto, que su resultado sea una sociedad ms solidaria, ni con ms aspiraciones de igualdad generalizada.

4. La reconstruccin... de la poltica
Termino abusando del mismo texto de Rabotnikof (op. cit.) al que ya me refer, en el que seala que la articulacin de los tres sentidos de lo pblico da lugar a una serie de caractersticas que estarn presentes en adelante en toda reflexin sobre la cuestin. La primera de esas caractersticas es el predominio de la palabra sobre otros instrumentos de poder, lo que significa que la vida de lo pblico toma forma en los debates, en el ejercicio de la argumentacin y en el propsito de la persuasin, lo que hace de la palabra el instrumento poltico por excelencia (ibd.: 31, 207 y ss.), elemento primario de una accin (la comunicacin) constitutiva de las sociedades modernas, medio y resultado de la transformacin recproca, abierta a la contingencia. Si se acuerda con este planteo, podr asimismo percibirse que la multiplicacin del debate genuino es una condicin de reconstruccin del espacio pblico; pero tambin que no puede tratarse de la multiplicacin de cualquier debate, o hacerlo en trminos cualquiera, sino atendiendo algunas claves. Para nuestro anlisis, la primera de ellas es la de la bsqueda de la ciudadanizacin; esto es, una clave sociopoltica e institucional en la que se admita que la reproduccin de la vida es un proceso en el que se pone en juego la transformacin de las sociedades en sociedades de ciudadanos. Por supuesto, con esto se abre una nueva cuestin: la de mediante qu poltica y qu Estado daremos cuenta de estos dilemas, para conjurar simultneamente los riesgos del universalismo retrgrado, de la proteccin que acusa e inferioriza, y de una solidaridad de-socializada. En efecto, es ese el debate que viene, esa es nuestra bsqueda, ese es el dilema mayor, y al que no hay modo de rehuir.
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El momento de las conclusiones suele estar amenazado por la obviedad. Esta oportunidad no es la excepcin, y no habr de resistirme. Es momento de decir, entonces, que la discusin de lo pblico es la discusin de lo poltico. Y que lo mismo sucede con su reconstruccin.

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CapTulo 4

Modelo neoliberal de poltica social y educacin. Focalizacin y Enseanza Superior


Ana Mara Ezcurra1

1. El Banco Mundial, ms all del Consenso de Washington


1.1. Un modelo cambiante. Desigualdad social e intervencin estatal Una hiptesis central aqu propuesta es que desde hace una dcada el modelo neoliberal de poltica social,2 tal como fue diseado e impulsado por el Banco Mundial (BM) a escala global desde inicios de los aos 90, evoluciona, exhibe cambios. En efecto, y por un lado, subraya la cuestin de la desigualdad y no solo la de la pobreza en particular, en Amrica Latina. Por eso, y adems, recalca que la regin requiere una redistribucin significativa, y no solamente crecimiento econmico (Perry et al., 2006), y para ello consiente una mayor intervencin del Estado, a expensas del mercado. Es este un proceso que cobr mpetu a fines de la dcada de 1990, con las llamadas reformas de segunda generacin, y se intensific en los aos 2000.
Licenciada en Psicologa y Doctora en Estudios Latinoamericanos. Ciencias Polticas y Sociales. Se desempea como especialista en el campo de la Inclusin en Educacin Superior en la Secretara Acadmica de la UNGS. Falta mail 2 La relacin de ese modelo con el Estado de Bienestar, y con las nociones de paradigma y rgimen de bienestar, se menciona en el ltimo apartado.
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Fue en 1998 que un equipo de la Oficina del Economista Jefe para Amrica Latina y el Caribe (BM), bajo la direccin de Guillermo Perry, public un Informe titulado La larga marcha. Una agenda de reformas para la prxima dcada en Amrica Latina y el Caribe (Burki y Perry, 1998), en el que se asent la necesidad de llevar adelante reformas adicionales, designadas de segunda generacin, e incluso se sistematiz un programa en la materia (Ezcurra, 2001). Segn expresa el Informe, esas propuestas reflejaban un consenso de la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe del BM. Un acuerdo fruto de extensos debates lanzados por su personal a mediados de los aos 1990 y, en particular, en un seminario que tuvo lugar en 1996 entre economistas y otros especialistas de la regin. En realidad,, se trat de una postura institucional del BM, y en especial, de aquella Oficina. Esa renovacin, aunque sistematizada en 1998, ya despuntaba a mediados de la dcada. El Informe explicita que hasta ese momento la denominacin reformas de segunda generacin haba sido usada de modo impreciso, dficit que se propuso enmendar a travs del programa aludido. La nueva agenda fue reafirmada poco despus por otro Informe: Ms all del Consenso de Washington. La hora de la reforma institucional (Burki y Perry, 1998b), producido por la misma Oficina, y por un equipo que tambin condujo Guillermo Perry.3 En sus lineamientos generales, la nueva agenda fue asumida por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En parte, el remozamiento procur dar cuenta del impacto social de los ajustes estructurales de la dcada de 1990. Es decir, intent atender los efectos adversos de la primera generacin de reformas, tambin conocida como Consenso de Washington4 (Fleury, 1999).
Cabe consignar que este segundo Informe contiene un captulo especialmente dedicado al sistema educativo: Reforma de las escuelas en Amrica Latina y el Caribe: un anlisis institucional, elaborado por Donald Winkler y Benjamn lvarez con la cooperacin de Charles Griffin, Juliet Literer y William Mayville. 4 Como es sabido, la denominacin Consenso de Washington fue introducida en 1990 por John Williamson, del Institute for International Economics (Williamson, 1990). Posteriormente, el autor aclar que la frmula Consenso de Washington, tal como l la concibi, no supona una prescripcin, sino solo una lista de diez reformas de poltica para Amrica Latina que a su juicio haban concitado un amplio acuerdo en Washington. Entre otras, disciplina fiscal, reorientacin del gasto pblico a salud y educacin bsicas, y a infraestructura, liberalizacin financiera y comercial, apertura a la inversin extranjera y privatizacin de empresas estatales. El autor aade que a pesar de ello, el trmino fue usado con otros sentidos y de modos muy diversos. En particular, aunque no solo, como el conjunto de polticas econmicas recomendado para los pases en desarrollo en general, y no solamente para Amrica Latina, por las instituciones financieras
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Ello fue explcito en Ms all del Consenso de Washington. As, y por un lado, el texto reivindica polticas propias de ese Consenso, que habran dado frutos en materia de crecimiento econmico. No obstante, destaca que no slo se esperaba que la globalizacin y las reformas de primera generacin aumentaran las tasas de crecimiento econmico, sino que adems disminuyeran de manera significativa la pobreza y la inequidad []. [Pero] los problemas de distribucin de ingresos no han mejorado en muchos pases y han empeorado en otros, generando ndices de pobreza que se mantienen inaceptablemente altos (Burki y Perry, op. cit.: 1-2). En ese marco, y de modo expreso, la agenda de segunda generacin pretendi trascender al Consenso de Washington. Ms an, se respald en la corriente denominada nueva economa institucional, o neoinstitucionalismo, y desde all hizo una revisin explcita de la teora neoclsica5 y refut su supuesto de que los mercados son perfectos. As, Ms all del Consenso de Washington argumenta que por el contrario muchos mercados estn alejados de esa visin buclica (ibd.: 12). Entre las imperfecciones que detecta seran usuales los problemas de informacin y cumplimiento. En base a dicho fundamento terico, se comienza a hacer hincapi en las instituciones,6 un realce que segn John Williamson (2004) entra una variacin importante respecto del Consenso, que se haba concentrado en las polticas, y no en las instituciones. Entonces, y como ya se anot, a fines de los aos 1990 la agenda de segunda generacin resalt la cuestin de la desigualdad y, por ende, el desafo de la redistribucin de ingresos, pero no como nico tema. En rigor, no fue un acento nuevo, sino que vino a agudizar un nfasis precedente. En efecto, a inicios de la dcada el BM prepar una primera renovacin, que dio lugar
internacionales, sobre todo, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, y por el Tesoro estadounidense. Sin embargo, puntualiza que si en 1989 l fue un observador certero de la escena en Washington, ambos sentidos habran coincidido por la poca (Williamson, 2004). 5 Como se sabe, la teora neoclsica fue frrea defensora del laissez faire, segn el cual el mercado se autorregula completamente. Es decir, las reglas del mercado permitiran lograr una situacin ptima, en la que se alcanzara tanto la armona de los diversos intereses cuanto la maximizacin de los objetivos individuales. 6 Las instituciones son conceptualmente diferenciadas de las organizaciones, y definidas como las normas formales e informales, y los mecanismos para asegurar su cumplimiento, que configuran el comportamiento de individuos y organizaciones dentro de una sociedad. En cambio, las organizaciones estn compuestas por un conjunto de personas que acta colectivamente en la prosecucin de objetivos comunes []. Las instituciones, por consiguiente, constituyen la estructura de incentivos para el comportamiento de las organizaciones y los individuos (Burki y Perry, 1998, p. 11).

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a su influyente Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990: la pobreza (Banco Mundial, 1990), un aggiornamento de los ajustes estructurales, plasmados en los 80. Un aggiornamento que sistematiz un modelo propio de poltica social, un modelo neoliberal de poltica social.7 Un modelo que por la poca ya incorpor la cuestin distributiva y propici cierta intervencin estatal con fines de reasignacin de ingresos (Ezcurra, 1998). Un modelo que al concluir la dcada result nuevamente revisado por la agenda de segunda generacin. Un modelo cambiante, que evoluciona, que tuvo y tiene mudanzas, a la vez que mantiene ciertas notas distintivas permanentes, que cien los mrgenes de variacin y le dan identidad, cambios y continuidades que aqu se intentarn deslindar, aunque parcialmente. Por otra parte, modelo muy influyente, que incidi con vigor en la poltica social predominante desde entonces predominante en los pases perifricos. Ello se asocia con el papel primordial que en los aos 80 y 90 cobraron los organismos financieros internacionales y, sobre todo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, en el trazado, promocin y propagacin de las polticas globales, y tambin de las polticas sociales (Gough, 1999). En suma, y segn la hiptesis planteada, ya a fines de los 90 se reforz una visin renovada, propensa a una mayor intervencin estatal en pro de una distribucin ms igualitaria. Una ptica reafirmada enseguida por el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000-2001: lucha contra la pobreza (Banco Mundial, 2000), publicado diez aos despus de aquel documento fundacional. 1.2. Algunas notas distintivas persistentes. El caso de la focalizacin Sin embargo, y a la vez se alientauna redistribucin acotada, una reasignacin del gasto pblico hacia los pobres. Se trata de la focalizacin,8 que constituye un eje nuclear y distintivo de ese modelo neoliberal de poltica social, que le da identidad, aunque es un eje que tambin evoluciona, como veremos. En esa ptica, pues, y como es sabido, la poltica social atiende la pobreza. Es decir, es poltica contra la pobreza (Danani, 2009). Por contraposicin a prestaciones de orden universal para todos, sin considerar posicin social o estatus econmico (Barba, 2005), la focalizacin
7 No es posible abordar aqu cabalmente el asunto, que fue analizado con detalle en un texto previo (Ezcurra, 1998). 8 Asignacin de bienes y servicios a un segmento especfico de poblacin (Navarro Ruvalcaba, 2006).

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conlleva una seleccin y, por lo tanto, una reduccin de los destinatarios. Supone, as, una restriccin en trminos de cobertura. Por qu? En parte, porque la concentracin en un volumen menor de receptores comporta una contencin del gasto pblico, o, lo que es lo mismo, entraa un lmite adicional en el monto de la inversin estatal. Cabe subrayar que en ese modelo la focalizacin no se reduce a la asistencia social, con intervenciones como transferencias monetarias directas o en especies, y en programas de empleo pblico dirigidos a pobres y desocupados. Son intervenciones que requieren prueba de medios; es decir, que la condicin socioeconmica en juego sea comprobable. En efecto, la focalizacin tambin abarca servicios universales, y consiste en concentrar el gasto en servicios pblicos bsicos, de educacin y salud, que favoreceran directamente a los pobres. Es as cmo, para atender a un segmento, los pobres, se acude a prestaciones universales. El Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990: la pobreza (BM) fue el que estableci ese curso de accin-focalizacin en servicios bsicos. Pero no se limit a ello, sino que jerarquiz el asunto como parte vertebral de su estrategia global. Una estrategia que denomin de dos vas, y que luego el Informe 2000-2001 corrobor y defini como la promocin de un crecimiento intensivo en trabajo a travs de la apertura econmica y la inversin en infraestructura, por un lado, y la provisin de servicios bsicos en salud y educacin, por otro. Centralmente, se apunta a una ampliacin de fondos en ese nivel bsico. Cmo? En particular, va una reforma financiera. O sea, con una reubicacin de recursos pblicos desde los tramos ms avanzados, como universidades, hacia los inferiores, como educacin primaria. Ello supondra reducir subsidios en esos segmentos superiores, acotando la gratuidad a travs del cobro de aranceles. As, despunta otra restriccin distributiva, ahora en el espectro de prestaciones: circunscribirse a lo bsico. Como es sabido, durante los aos 90 esa oclusin de la gratuidad fue una y otra vez justificada con argumentos de equidad. Un discurso de legitimacin que continu en la dcada del 2000. Su tesis es que el gasto pblico en esos trechos avanzados es intensamente regresivo e injusto, ya que beneficiara a los ricos o no pobres. Por consiguiente, la rebaja de subsidios liberara fondos que podran ser reasignados a los pobres va servicios bsicos. Eso sera una poltica progresiva, equitativa. Este discurso de legitimacin fue refutado en el ao 2000 para el campo educativo, por el documento La Educacin Superior en los pases en desarrollo:
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peligro y promesa, elaborado por un grupo Fuerza de Tarea, integrado por catorce miembros de trece pases, en un trabajo conjunto de la UNESCO y el propio BM. All se asegura que la Fuerza de Tarea desafa la nocin de que la inversin pblica en educacin superior resulta socialmente injusta (Banco MundialUNESCO, 2000). Y es aqu, en materia educativa, donde se da una evolucin. En los aos 90 aquel modelo recortaba servicios muy bsicos, mnimos: nivel primario. En cambio, a fines de la dcada la agenda de segunda generacin ya apunt al tramo medio, realce que recrudeci en los aos 2000. En sntesis, en ese modelo de poltica social, la focalizacin es un eje organizador, crucial, y por ello perdurable. No obstante, no se constrie a la asistencia social, no es solo de corte asistencialista, segn diversos autores (Grassi, 2003; Tenti Fanfani, 1991).9 As, tambin engloba servicios universales que, incluso, tienen una jerarqua mayor y, adems, creciente, ya que en la dcada del 2000 definen la estrategia de redistribucin medular, basada en activos. Por lo tanto, focalizacin y universalismo no son excluyentes.10 Fue as cmo la agenda de segunda generacin postul una nueva oleada de reformas, de largo aliento, pensada para la dcada siguiente. Empero, por la poca, el programa neoliberal en Amrica Latina empez a mostrar fisuras en materia de consenso. En otros trminos, despunt una crisis emergente del neoliberalismo como ideologa y proyecto poltico. Una naciente crisis de hegemona. En 2004, ello fue reconocido por el BID, que en un artculo, Fatiga de reformas, declar que la era de las reformas econmicas ambiciosas ha llegado a su fin, ya que la opinin pblica se ha volcado en contra de nuevas reformas de mercado. Aada que la prdida de apoyo popular a las reformas de mercado y la falta de apetencia en el mbito poltico por el modelo neoliberal sugieren un diagnstico reservado para el futuro de las reformas (BID, 2004: 1,7). Por ello, esa agenda de segunda generacin no lleg a plasmar, perdi
De acuerdo a Estela Grassi, el carcter asistencialista de las polticas focalizadas no se deriva [] de la focalizacin como tcnica de implementacin de una accin poltica, sino de la sustitucin de un marco de derechos y garantas que obligue a asistir a los grupos sociales con necesidades especficas y a los sectores sociales en condiciones de mxima explotacin, por acciones voltiles y focalizadas en las carencias [] segn se generaliz en estos aos (Grassi, 2003, p. 228). 10 Mario Navarro Ruvalcaba coincide y anota que casi siempre se conceptualiza al universalismo como antpoda de la focalizacin, y a ambos como elementos mutuamente excluyentes. Nada ms falso, pues para muestra tenemos el caso de Oportunidades en Mxico, un programa de combate a la pobreza focalizado, pero que para su funcionamiento se sustenta y se edifica sobre sistemas universales de educacin bsica y de salud (Navarro Ruvalcaba, 2006, p. 127).
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mpetu e incluso la denominacin cay en cierto desuso. Empero, algunos de sus acentos en poltica social persisten en los aos 2000, como es el caso del papel atribuido a la educacin.

2. La educacin como canal distributivo primario


2.1. Una estrategia basada en activos 2.1.1. Impactos que se ubican a largo plazo Como vimos, desde fines de la dcada de 1990 el BM recalca la cuestin de la desigualdad en Amrica Latina. En materia de ingresos, s, pero tambin de poder e influencia, y en el acceso a servicios y a ciertos mercados, como el laboral y el financiero (De Ferranti et al., 2003a). Sin embargo, no solo subraya el asunto. Adems, lleva adelante un diagnstico causal y, sobre esa base, postula una estrategia de redistribucin. Al respecto, y en la esfera causal, anota que operan varios condicionantes sociales convergentes. Por un lado, ello entraa una perspectiva de sobredeterminacin, no una nica razn (De Ferranti et al., 2003b: 10). Por otra parte, encierra una ptica sistmica, que circunscribe factores de orden macrosocial, un conjunto de instituciones excluyentes (ibd.: 1). De ah que la pobreza, producto de esa desigualdad, no sea concebida como un fenmeno individual, derivado de deficiencias personales, sino de determinantes sociales.11 A la vez, y en el marco de esa idea de sobredeterminacin, se resalta un factor, juzgado sustancial: la desigualdad en el acceso a activos productivos (Perry et al., op. cit.; De Ferranti et al., 2003a). En especial, la educacin es evaluada como el activo productivo ms importante que podra obtener la mayora de la poblacin, si bien se deslindan otros, como la tierra y la infraestructura. Por lo tanto, y a nivel mundial, la educacin es considerada crtica para la distribucin del ingreso, aunque tambin estara ligada a otro tipo de desigualdades, socioculturales y polticas. As, se destaca la alta rentabilidad de la educacin en el mercado de trabajo. En particular, el ciclo medio, pero sobre
En este aspecto, dicha ptica se diferencia de la tradicin asistencialista al estilo norteamericano, para la cual no existe la pobreza sino los pobres (Tenti Fanfani, 1991). Por eso, y siempre en ese aspecto, se distancia del paradigma de poltica social liberal-residual, que usualmente es atribuido a Estados Unidos, s, pero adems a la poltica social impulsada por la banca multilateral, paradigma que se comenta en el ltimo apartado.
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todo, el tramo terciario, que no solo exhibira una rentabilidad elevada, sino adems, en alza (Perry et al., op. cit.; Di Gropello, 2006). En rigor, y respecto de Amrica Latina, ese realce de la educacin, muy potente en la dcada del 2000, refuerza un acento colocado por la agenda de la segunda generacin. En efecto, ya entonces, un planteo nodal fue que la desigualdad en la distribucin del ingreso deriva, en especial, de diferencias salariales en los ingresos laborales. En otros trminos, de brechas entre trabajadores (Ezcurra, op. cit.). A su turno, esas disparidades devendran, centralmente, de una distribucin desigual en la cantidad y calidad de educacin (BID, 1998). Por consiguiente, el ncleo de la estrategia distributiva es emplazado en el sistema educativo, acotando las desigualdades en el sector. En suma, fue el programa de segunda generacin el que delimit el papel de la educacin como canal distributivo primordial en Amrica Latina, como mxima prioridad y piedra angular para la reduccin de la desigualdad y la pobreza. Una estrategia basada en activos y, sobre todo, en la educacin, que perdura y se afianza en la dcada del 2000. Esta estrategia tiene lmites sustantivos. Se reconoce que deben transcurrir varias dcadas para que una educacin ms igualitaria transforme luego otro tipo de desigualdades, y que no posee efectos directos y a corto plazo en materia de ingresos. El propio BM admite que sus impactos recin se darn a largo plazo, son lentos y precisan mucho tiempo para concretarse (De Ferranti et al., op. cit.). En esa lnea, se argumenta que en Amrica Latina, y para preservar los objetivos de crecimiento econmico, la poltica distributiva debera enfocarse en equiparar oportunidades a travs de un acceso ms igualitario a activos, tal como capital humano, ms que igualar resultados medidos como ingresos (Perry et al., op. cit.). 2.1.2. Un complemento, las transferencias monetarias focalizadas La estrategia vertebral, cimentada en activos, con resultados tan tardos, exigir un complemento de ingresos ms inmediato. Un complemento a cargo del Estado: en especial, transferencias monetarias, s, pero focalizadas. Al respecto, y a escala planetaria, en los ltimos aos se otorga un relieve decisivo a las llamadas Transferencias en Efectivo Condicionadas (Conditional Cash Transfers), con una jerarquizacin fortsima, y muy extendidas en Amrica Latina.
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Aunque exhiben diferencias, comparten un rasgo distintivo: trasladan fondos a familias pobres, con la condicin de que hagan inversiones prefijadas en el capital humano de sus nios: salud y educacin, condiciones tambin llamadas co-responsabilidades (Ravallion, 2008). En salud y nutricin, usualmente se demandan cuidados preventivos a nios pequeos como controles regulares, monitoreo del crecimiento y vacunaciones, y a las madres atencin perinatal y asistencia a charlas informativas peridicas. Por su parte, en educacin, por lo regular, se reclaman matriculacin y asistencia escolar, y ocasionalmente, alguna medida de logros. Asimismo, cabe anotar que a veces esas condiciones son solo educativas; en otras, engloban ambos rubros, como ocurre con el grueso de los programas latinoamericanos (Fiszbein y Schady, 2009). En ese marco, las Transferencias en Efectivo Condicionadas se expandieron rotundamente durante la ltima dcada en Amrica Latina, Asia y frica, con respaldo del BM. En efecto, en 1997 solo haba programas en tres pases: en Mxico PROGRESA, rebautizado en 2001 como Oportunidades, en Brasil, Bolsa Escola, y en Bangladesh, Food for Education Program. En cambio, en 2008 el nmero se haba elevado a veintinueve naciones; en Amrica Latina, diecisiete, con una propagacin peculiarmente intensa. Tambin subi mucho el tamao de ciertos programas. Ello resulta patente en Mxico, Brasil y Colombia. As, PROGRESA, en Mxico, inici en 1997 con aproximadamente 300.000 beneficiarios, y en 2008 ya cubra alrededor de 5.000.000 de familias (25.000.000 de personas). Por su lado, Brasil comenz con Bolsa Escola a nivel local, en Brasilia y en Campinas, pero luego dio lugar a Bolsa Familia, de orden federal, lanzado en 2003 por el presidente Luis Ignacio Lula da Silva, un programa que en 2008 atenda en torno a 11.000.000 de hogares (46.000.000 de personas). A su turno, Familias en Accin, de Colombia, naci con 400.000 hogares, y en 2008 alcanzaba a 1.500.000. Como puede verse, se trata de iniciativas muy amplias, que envuelven millones de familias a escala nacional, y que por ello usualmente conforman el principal emprendimiento de asistencia pblica social (ibd.). No obstante, hay programas de menor envergadura, y proyectos piloto a pequea escala como el Programa de Asignacin Familiar, en Honduras, la Atencin a Crisis y la Red de Proteccin Social, de Nicaragua, y el Cash Transfers for Orphans and Vulnerable Children, de Kenia. Asimismo, y como ya se consign, otros programas se concentran solo en educacin, y en particular, en algn tramo, por ejemplo, en el medio, como
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el Female Secondary School Assistance Program, de Bangladesh, el Japan Fund for Poverty Reduction y el Education Sector Support Project, de Camboya (ibd.). Las Transferencias en Efectivo Condicionadas buscan, por lo regular, dos objetivos clave: por una parte, proporcionar a las familias un mnimo de consumo; por otra, y a travs del condicionamiento, animar la construccin de capital humano. As, y en trminos de ingresos, apuntan tanto al corto como al largo plazo. En lo inmediato pretenden una redistribucin monetaria directa, que adems podra operar como proteccin social ante crisis como la crisis global desencadenada en 2008-2009 (Ravallion, 2008). En el largo plazo procuran apuntalar la estrategia de redistribucin central, la acumulacin de activos productivos, que en el futuro redundara tanto en una suba de ingresos familiares como en crecimiento econmico. En ese marco, el BM evala que por lo general las Transferencias en Efectivo Condicionadas han sido exitosas de cara a esos objetivos. Por ello, se auspicia su expansin, s, pero contundente (Perry et al, op. cit.). Por una parte, se opina que hay buena evidencia de que levantan los niveles de consumo y merman la pobreza, y que, por lo tanto, seran un canal efectivo para distribuir ingreso a los pobres en el corto plazo. Por otro lado, se juzga que logran inducir un mayor uso de servicios de salud y educacin. Sin embargo, se advierte, a la vez, que los avances son menos claros si se consideran los resultados finales. As, y en el rubro educativo, se constata que la matriculacin sube mucho, pero no as los aprendizajes, y por eso, se precisaran intervenciones complementarias; en especial, una mejora en la calidad de los servicios pblicos en educacin, un tema notablemente subrayado en los ltimos aos. En sntesis, la estrategia cardinal, asentada en la redistribucin de activos productivos, muy lenta, demandara acciones inmediatas en el terreno de los ingresos, de orden complementario. En particular, asignaciones monetarias directas, focalizadas. En ese marco, sobresalen las Transferencias en Efectivo Condicionadas, que expresamente buscan combinar tal objetivo de corto plazo, la asistencia social, con aquel curso estratgico, la edificacin de capital humano. Sin embargo, se seala que esa clase de intervencin, aunque crucial, resulta insuficiente, ya que solo cubre a hogares pobres con nios. Es decir, se requeriran tipos adicionales de redistribucin inmediata de ingresos para alcanzar a otros grupos vulnerables: asignaciones monetarias directas diversas, como pensiones sociales, y programas pblicos de empleo.
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En definitiva, se trata de las llamadas redes de proteccin social, focalizadas en los pobres, ya planteadas a inicios de los aos 90 que, segn lo expuesto, ahora pretenden conjugar el corto y el largo plazo, y que adems adquieren jerarqua por su valor en tiempos de crisis. Por eso, y dada aquella crisis econmica mundial, son an ms resaltadas desde 2008, con un papel protagnico del Banco Mundial. 2.1.3. El tema de la calidad educativa El BM recalca que en Amrica Latina la calidad de la educacin, en general, es muy baja. Ello sera patente en el resultado de ciertos exmenes internacionales, como el Programa para la Evaluacin Internacional de Estudiantes (PISA)12 de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE).13 En efecto, se observa que los pases participantes de la regin logran un desempeo muy pobre, muy por debajo del conseguido por las naciones de la OCDE y de Asia Oriental. Un desempeo que no solo sera dbil, sino que adems padecera una declinacin relativa respecto de otros pases con niveles de ingreso similares (Vegas y Petrow, 2008). Por otra parte, se comprueba que, a la vez, en Amrica Latina han surgido nuevas formas de desigualdad que remiten, justamente, a la calidad educativa. As, se subraya que los pobres y las franjas de menores ingresos quedan constreidos a circuitos de peor y mala calidad, por lo regular pblicos, mientras que las elites concurren a segmentos mejor dotados, usualmente privados (Di Gropello, op. cit.; De Ferranti et al., 2003a). En suma, se constatan brechas de calidad educativa, altas y agudizadas. Y efectivamente se trata de una cuestin decisiva, un tipo de desigualdad vital, afianzada en los aos 90 tema que se retoma ms adelante. Cabe consignar, asimismo, que ese acento en la calidad ya asom a fines de los aos 90, aunque recrudeci en la dcada siguiente. Ms an, no solo fue clave en la agenda de segunda generacin, sino que tambin dio lugar a un nuevo foco en la estrategia educativa del B M a escala global. As, un documento de polticas, oficial, publicado en 1999, Estrategia del Sector Educativo, aprobado por la Junta de Directores en abril de ese ao, delimit una propuesta
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Programme for International Student Assessment. El desempeo cognitivo es considerado un indicador razonable de calidad (Banco Mundial, 2007). No obstante, se acepta que ese tipo de pruebas constituye una medida imperfecta del aprendizaje, si bien sera el nico indicador disponible (Vegas y Umansky, 2005).

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para el conjunto de los pases en desarrollo acompaada por seis estrategias regionales, entre ellas la correspondiente a Amrica Latina (Banco Mundial, 1999b). Y all se sostiene que los desafos son mejorar la calidad de la enseanza y la relevancia del aprendizaje, y ofrecer a todos una buena educacin (ibd.). 2.2. Jerarquizacin del ciclo secundario 2.2.1. Un acento intenso En los aos 2000, el Banco Mundial da una jerarqua categrica al ciclo secundario, ahora demarcado como piedra angular de los sistemas educativos en el siglo XXI. Ello entraa un giro radical, ya que el propio Banco acepta que en las ltimas dos dcadas ese nivel fue el eslabn ms dbil en su estrategia que, en cambio, se concentraba en los tramos primario y terciario. En esa lnea, concede que durante mucho tiempo juzg que la escolaridad secundaria solo era prioritaria en pases de ingreso medio, y solamente si se haba logrado el acceso universal a la educacin primaria. No obstante, tambin consigna que ya en los aos 90 germin un primer viraje, cuando el objetivo estratgico se desplaz desde el ciclo primario hacia el bsico, que por lo regular incluye la secundaria inferior (Banco Mundial, 2007). Por eso, desde mediados de los 1990 se desencaden un alza en la proporcin de prstamos concedidos por el BM para el nivel. Finalmente, y recin una dcada despus, en 2007, el BM elabor y public un Informe ad hoc, el primero sobre el tramo: Ampliar oportunidades y construir competencias entre los jvenes. Una agenda para la educacin secundaria, que habra involucrado un extenso proceso de consultas y una vasta revisin de bibliografa (ibd.). Por qu el giro? Por un lado, y sobre todo, debido al peso que el ciclo cobra en la estrategia distributiva nuclear, con eje en activos. En efecto, ahora se aprecia que en una economa de orden global se precisa un mnimo de educacin secundaria para competir por arriba de salarios de subsistencia (Perry et al, op. cit.). Entonces, y en la esfera de los ingresos, el tramo escal a la categora de piso. Un piso, a la vez, difcil de obtener. Es que el nivel ahora es pensado como vrtice de articulacin con el terciario, y entre la escolarizacin y el mercado laboral. Por lo tanto, podra constituir un itinerario para el avance o, por el contrario, operar como un cuello de botella, como obstculo primordial que impide una expansin equitativa de oportunidades, que sera la situacin
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prevalente (Banco Mundial, 2007). Por ende, el ciclo medio se presenta como mnimo y, simultneamente, como escollo predominante. Por otra parte, la revaluacin no solo deriva de la estrategia distributiva, sino que tambin deviene de una racionalidad econmica. La etapa mundial actual, con una economa global y basada en el conocimiento, supondra una demanda de trabajadores ms educados, vital para el crecimiento econmico. Asimismo, el tramo medio aportara contribuciones adicionales como, entre otras, mejor salud, mayor igualdad de gnero, participacin cvica, y reduccin de la criminalidad. 2.2.2. La desigualdad, cuestin central del tramo. Hiptesis alternativas El secundario ahora es visto como obstculo primario para la difusin del logro educativo en el mundo. Por qu? Por la desigualdad del ciclo, tildada como severa. Segn el Banco, una desigualdad socialmente condicionada, que afecta a franjas desfavorecidas. Desigualdad en el ingreso al tramo, s, pero adems en las tasas de egreso, que son menores en los segmentos que, en efecto, sufren una mayor desercin. As, se apunta que si bien los pases en desarrollo sobrellevan un desempeo pobre en la retencin y graduacin en general, la situacin se agrava en dichos estratos (ibd.). En el caso de Amrica Latina, se constata que un factor adverso decisivo son los altos niveles de repeticin. Es decir, el fracaso acadmico. A ello se aaden las brechas de calidad, evaluadas como asunto clave del ciclo. Brechas que en esa visin no solo ocasionan dficit de conocimientos y habilidades, sino que tambin vulneran la graduacin, ya que inducen abandono, suscitan fracaso escolar, promueven desinters en permanecer (Di Gropello, op. cit.). En ese marco, y en este nivel en particular, se subraya la presencia de circuitos escolares dispares. Una segmentacin socioeconmica, entonces. Un acento del Banco Mundial que es corroborado por un corpus de investigacin amplio. En efecto, y tal como anotamos en trabajos previos, durante los aos 90 hubo en la regin progresos considerables en la educacin media (Ezcurra, 2009, 2007). En esa lnea, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2007) indica que entre 1990 y 2005 tuvo lugar un alza firme en el ingreso: del 53,3% en el primer ciclo (o baja secundaria), y del 74,5% en el segundo (o alta secundaria). Una suba todava ms potente en el egreso: del
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83%, con la consiguiente baja en la desercin. Avances que favorecieron, en especial, a clases y sectores sociales en desventaja. As, en ese perodo el aumento en la graduacin que se dio en la fraccin inferior de ingresos monetarios14 fue notable: del 159,4%, muy superior al promedio (83%). Por lo tanto, una mayor inclusin escolar. Sin embargo, una hiptesis aqu propuesta al respecto es que fue en la dcada de 1990, perodo de auge de las reformas educativas impulsadas por el Banco Mundial, cuando se afianz la segmentacin de la oferta escolar y, en particular, del ciclo medio. Es decir, se reforz la divisin en circuitos de calidad muy dismil, segn condicin social (CEPAL, 2002). En palabras de la CEPAL (2007), una verdadera segregacin escolar. Una segregacin con perjuicios severos en trminos de preparacin acadmica y, ms en general, de capital cultural15 que, en gran medida, son producto de las experiencias educativas (Ezcurra, 2009). Otra hiptesis, entonces, es que en Amrica Latina durante los aos 90 se robusteci un sistema de inclusin escolar y exclusin cultural (Tenti Fanfani, 2007), que a su turno suscita la reproduccin ampliada de una desigualdad cultural socialmente condicionada. Reproduccin ampliada que aqu es jerarquizada como un componente estructural, clave, de la llamada nueva cuestin social latinoamericana, resultado de la consolidacin del programa neoliberal aplicado en la dcada de 1990 (Ezcurra, op. cit.). 2.2.3. Expansin de cobertura y reforma. El rol del Estado En el marco de esa trama diagnstica, con eje en la desigualdad, el Banco fija dos desafos paralelos para el ciclo secundario en el mundo: incrementar el acceso y mejorar la calidad. Por una parte, se busca una expansin de cobertura, e incluso se aspira expresamente a una educacin media de masas. No obstante, el Banco suele distinguir dos etapas: una obligatoria (secundaria inferior) y otra post-obligatoria (secundaria superior), aunque tambin admite que en muchos pases la gran
El Quintil 1, que corresponde al 20% de los hogares con menor ingreso per cpita, los ms pobres. 15 El capital cultural, concepto que como es sabido fue desarrollado por el socilogo francs Pierre Bourdieu, es concebido como un principio de diferenciacin social potente, al igual que el capital econmico. Un factor crtico, altamente dependiente de la educacin, que tiene una distribucin desigual segn clases sociales, a las que constituye.
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lnea divisoria en trminos de desigualdad se da precisamente entre ambas fases (Banco Mundial, 2007). Por otro lado, se apunta a un progreso en la calidad, considerado el reto clave a largo plazo en todos los pases, y a la vez, un avance que tambin sera decisivo para el acceso, dado que la baja calidad es juzgada como factor primario de abandono. As, se argumenta que no alcanza con abrir las puertas del sistema, ya que finalmente las puertas abiertas mutan en puertas giratorias y la inclusin se vuelve excluyente. Por ende, aquella ampliacin de cobertura no resultara viable sin encarar simultneamente el reto de la calidad. Es decir, sin mudanzas contundentes en la prestacin del servicio. Por eso, se hace hincapi en que no se trata de hacer ms de lo mismo. Expansin, entonces, s, pero con reformas. Reformas sustanciales, orientadas a cambiar tanto la organizacin del sistema como la estructuracin del aprendizaje (ibd.). Cules?16 En contraste con la agenda de segunda generacin, que formul un programa global de reforma educativa (Ezcurra, 2001), ahora se afirma que no existe un plan maestro institucional (De Ferranti et al., 2003a: 12), ni recetas generales o frmulas mgicas, ni soluciones prefabricadas, ni preparadas de antemano, ni prcticas ideales (Banco Mundial 2007: 226). Sin embargo, s habra acciones exitosas (De Ferranti et al., 2003: 12), lecciones aprendidas, tiles como marco para el debate y el dilogo poltico en cada pas (Banco Mundial, 2007: 226). Una hiptesis al respecto es que en ese contexto, que atena el sesgo prescriptivo, igual se deslindan algunos cursos de accin, generales y centrales, que dan continuidad a ciertas polticas distintivas de la agenda de segunda generacin, s, aunque tambin entraan cambios, sobre todo respecto del rol del Estado.17 En efecto, por una parte, y en la esfera de la organizacin del sistema, se insiste en el eje de la descentralizacin y, sobre todo, en una toma de decisiones ms prxima a los estudiantes. Es decir, se hace hincapi en una mayor autonoma de la escuela, un ncleo organizador de aquella agenda de segunda generacin, si bien se alienta un rol activo del Estado central, como regulador y principal fuente de financiamiento. En ese marco se realza el modelo de Gestin Basada en la Escuela (Banco Mundial, 2008). Sin embargo, algunos trabajos del Banco sobre el ciclo levantan ciertos reparos. Un estudio acerca de la educacin secundaria en Amrica Latina
No es factible abordar aqu el tema, por lo que solo se anotarn algunos lineamientos muy generales y, tambin, parciales. 17 Continuidad y cambio que requiere ms investigacin. Por eso, aqu solo se procede a una identificacin preliminar.
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y el Este de Asia ensalza esa autonoma, pero consigna que hay poca evidencia sobre los mritos y lmites de aquel modelo en el nivel medio, aunque est siendo crecientemente aplicado en ambas regiones (Di Gropello, op. cit.). Por su parte, el documento Ampliar oportunidades y construir competencias entre los jvenes asienta que no existe prueba suficiente de que ese modelo eleve siempre la efectividad de los establecimientos y el rendimiento de los estudiantes, si bien habra clara evidencia de que puede inducir mejoras bajo ciertas condiciones, como cambios en el papel de directores y docentes, entre otras (Banco Mundial, 2007). En torno a la Gestin Basada en la Escuela, el discurso cobra cierta ambigedad, pero a la vez reivindica sin ambages aquella autonoma que, a su turno, busca promover mayor responsabilidad por los resultados y rendicin de cuentas, y la inclusin de incentivos que condicionen el comportamiento docente (Banco Mundial, 2009, Vegas y Petrow, op.cit., Banco Mundial, 2007, Vegas y Umansky, 2005). Un marco de polticas tpico de aquella agenda de segunda generacin. Por otro lado, y como ya se anot, las reformas no se reducen a la organizacin del sistema, sino que tambin envuelven la estructuracin del aprendizaje y, en particular, el cmo se ensea. Entre otros aspectos, ello involucra al currculo del ciclo, enrgicamente objetado. En efecto, se lo tilda de profundamente inadecuado, obsoleto, abismalmente abstracto y desconectado de necesidades sociales y econmicas, portador de una irrelevancia endmica, y factor nodal de fracaso escolar y abandono. En esa lnea, se impugna vivamente el modelo fbrica, una enseanza organizada en torno a asignaturas individuales y fragmentadas, en la que los adolescentes son colocados en una cinta transportadora que los va trasladando de profesor en profesor, sumergindolos en contenidos desarticulados que se administran sucesivamente en seis o ms lecciones diarias (Banco Mundial, 2007: 84,85,203). En suma, el discurso sobre el doble desafo: extensin del acceso y mejora de la calidad, hace un fuerte hincapi en el papel de factores institucionales y, en ese marco, del de la enseanza, como determinantes de desercin, entre otros impactos. De ah el acento en una reforma educativa sustancial, e integral. En Amrica Latina el doble reto remite al Estado, a las prestaciones estatales. Segn un trabajo clave del Banco Mundial sobre la desigualdad en la regin, lo requerido es un salto significativo del sistema escolar pblico en cobertura y calidad (De Ferranti et al., 2003a). Incluso, un salto con financiamiento del Estado. Ms an, se anticipa una expansin de los fondos pblicos para el tramo
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(Di Gropello, op. cit.). No obstante, cabe anotar que, por lo regular, ello alude, sobre todo, a una etapa obligatoria inicial (secundaria inferior), con el aliento de cierto aporte privado en la fase posterior. Despunta, as, un acento en el rol del Estado: prestaciones y financiamiento. Un viraje significativo. Ms todava, Ampliar oportunidades y construir competencias entre los jvenes desaconseja cursos de accin previos, como la recuperacin de costos, y as sostiene que las contribuciones de los alumnos para gastos recurrentes podrn tener efectos adversos sobre el acceso y la equidad (Banco Mundial, 2007: 145). Tampoco se alientan los llamados cuasimercados, un rumbo cardinal de la agenda de segunda generacin (Ezcurra, 2001). As, Ampliar oportunidades y construir competencias entre los jvenes, en un anlisis expreso sobre el modelo de autonoma institucional por medio de cuasimercados, modelo que promueve las oportunidades de eleccin por parte de familias y estudiantes,18 anota que los impactos no son concluyentes y que en algunos casos resultan adversos. Por ejemplo, seala que en Nueva Zelanda se encontr que el modelo puede llevar al empeoramiento de la educacin para los nios de bajos ingresos, ya que las escuelas en las que terminan siendo matriculados poseen recursos para la instruccin de calidad mucho menor (Banco Mundial, 2007: 195). En suma, una hiptesis es que la estrategia de distribucin del Banco Mundial basada en activos y, en particular, en la educacin, consolidada en los aos 2000, encierra un giro hacia un mayor papel del Estado, a expensas del mercado, y a una prestacin educativa estatal y universal ms all de lo bsico. Sin embargo, la focalizacin en ese servicio pblico persiste; cambia, pero perdura, en especial, en las polticas hacia el ciclo terciario. Por ltimo, cabe sealar que tambin se recalca el peso de potentes restricciones por el lado de la demanda, consideradas crticas. Sobre todo, se demarca una barrera: los ingresos insuficientes, que obstruyen o impiden afrontar los costos de ir a la escuela. Los gastos directos y el costo de oportunidad (el ingreso familiar que se deja de percibir por no trabajar), son obstculos con impactos severos, que afectaran de modo contundente el acceso y la permanencia. En efecto, se evala que en el tramo medio esos costos inhiben la matrcula incluso ms que en el primario. Por ello, se advierte que en tales circunstancias las iniciativas del lado de la oferta, como la mejora de la calidad, no tendrn efectos significativos
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El modelo puede asumir distintas modalidades, que van desde permitir a los padres escoger entre un grupo limitado de escuelas pblicas, hasta entregar vouchers directamente a las familias para que paguen los aranceles de un establecimiento privado de su preferencia (Banco Mundial, 2007).

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(Banco Mundial, 2007). De ah que tambin se de prioridad al financiamiento pblico de la demanda: asignaciones monetarias directas focalizadas, como becas o Transferencias en Efectivo Condicionadas (Di Gropello, op. cit.).

3. Desigualdad social y ciclo superior. Perspectivas contrapuestas


3.1. Primaca y agudizacin de una racionalidad de mercado. Una focalizacin que perdura En la dcada del 2000, el Banco Mundial porfa en que gran parte del gasto pblico en Amrica Latina no resulta progresivo, y que inclusive comprende rubros altamente regresivos (Perry et al., op. cit.; De Ferranti et al., 2003a). Por qu? Porque no benefician a los pobres, debido a que no estn focalizados. Cules? En particular, se insiste en objetar los subsidios pblicos a la educacin terciaria, calificados, como vimos, como socialmente injustos, una nocin rechazada ya en el 2000 por el documento La Educacin Superior en los pases en desarrollo: peligro y promesa, impulsado por la UNESCO y el propio Banco. As pues, se reproduce una visin crucial de los aos 90, que impugn enrgicamente ese financiamiento estatal y anim su merma (Banco Mundial, 1995). Ms an, no solo se reafirma tal ndole regresiva; adems, habra arreciado. En efecto, se denuncia una inequidad en alza. Por qu? Por un lado, y de acuerdo a esa ptica, porque en la ltima dcada la educacin terciaria subi su valor en el mercado de trabajo, con una rentabilidad elevada y creciente. Por otra parte, y siempre segn dicha visin, porque se ahond la desigualdad en el acceso, ya que la matrcula se elev ms rpidamente en los estratos del extremo superior de la distribucin del ingreso. En otros trminos, se habra dado una ampliacin subsidiada de matrcula en favor de esos segmentos, que atent contra la equidad (De Ferranti et al., 2003a). A la vez, y en materia de inversin pblica social en Amrica Latina, cabe consignar que hay otros rubros tildados de fuertemente regresivos. En ese marco, se apela a la nocin de un Estado de Bienestar truncado, que otorga beneficios solo a trabajadores formales, y excluye as a los pobres, que se ubicaran, sobre todo, en el sector informal (De Ferranti et al, 2003b: 21). Ms en general, ese gasto fiscal regresivo, aquel tipo de Estado, con una dbil capacidad de redistribucin, porque no focaliza, es identificado como causa
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principal de la desigualdad en la regin, junto con la disparidad en el acceso a activos productivos y a ciertos mercados (De Ferranti et al., 2003a). Por otra parte, aquella pertinaz impugnacin al financiamiento pblico de la educacin superior es global, excede a Amrica Latina. Ello resulta patente en el ltimo documento sistemtico publicado por el Banco Mundial (2003) sobre el nivel, Construir sociedades de conocimiento: nuevos desafos para la educacin terciaria. En efecto, y en el contexto de una jerarquizacin del tramo a escala planetaria, se anima explcitamente una mengua de la participacin directa del Estado tanto en el financiamiento como en la prestacin del servicio. En cambio, se reivindica y fomenta con vigor el rol de las fuerzas de mercado, que tendran una importancia cada vez mayor. Al respecto, y de cara a la agenda de reformas para el ciclo promovida por el Banco Mundial en los aos 90, asoman ciertas novedades, como un apoyo enrgico a la aparicin y operacin de nuevos proveedores internacionales en un mercado global, sin fronteras. A la vez, y acerca de esa agenda, tambin hay polticas persistentes, como un frreo respaldo a la expansin de la oferta privada. Otro eje crtico y perdurable es el cobro de derechos de matrcula. Sobre todo en universidades pblicas, se contina animando una recuperacin de costos, adems, alta, que sustituya a los subsidios estatales (Perry et al., op. cit.; De Ferranti et al., 2003a). Por aadidura, y dada su reciente jerarqua, se impele una transferencia de recursos hacia el tramo medio. Al respecto, el ya aludido estudio sobre la educacin secundaria en Amrica Latina y el Este de Asia, estima que la primera fuente pblica potencial de fondos para el ciclo medio es el traspaso desde otros niveles, en especial el terciario, donde la recuperacin de costos a travs de aranceles podra suplantar a los subsidios fiscales, y aade que ello se aplica, en particular, a los pases de ingresos bajos o bajos- medios (Di Gropello, op. cit.). En suma, en educacin superior, y a escala mundial, el eje vertebral, organizador de la agenda, es el rol dominante del mercado. Ahora un mercado global, lo que entraa un sostn irrestricto a la operacin planetaria de proveedores privados. Esta racionalidad de mercado es la que cimenta la fijeza de aquella objecin a los subsidios pblicos del nivel, con el consiguiente rechazo a la gratuidad y el fomento al cobro de tarifas. A ello se aaden los argumentos de equidad y la poltica de focalizacin. Una focalizacin en servicios pblicos universales, que busca reasignar fondos desde un tramo superior, el terciario, hacia otro inferior, ahora, el secundario.
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Como se anot, es un tipo de focalizacin ya postulado por el aggiornamento trazado por el Banco Mundial a inicios de los aos 90. 3.2. Otra visin. La educacin universitaria: una inclusin excluyente En los ltimos aos, como ya se apunt, el Banco Mundial da prioridad al ciclo medio, y a la vez, recalca el ascenso de una inclusin excluyente, con circuitos de calidad muy dispar. Por ende, patrocina una mayor inclusin, y una mejor educacin, y para ello gira hacia un papel activo del Estado, en prestaciones y financiamiento. Por contraste, en el nivel terciario la primaca de una lgica de mercado, incluso fortalecida, refuerza la censura a un rol directo del Estado y, en especial, a los subsidios pblicos, que, como en la dcada de 1990, se pretende justificar con la bandera de la equidad. Razn de mercado y discurso de legitimacin que omiten y encubren el recrudecimiento en el tramo terciario, precisamente, de una inclusin excluyente, revelada por un corpus de investigacin considerable, tanto en Estados Unidos como en Amrica Latina. En efecto, y como se desarroll en un trabajo previo (Ezcurra, 2009), en Amrica Latina desde fines de los aos 80 se dio una suba sustancial de la matrcula en educacin superior, un proceso que arreci a mediados de la dcada de 1990 (Rama, 2006). As, el Instituto Internacional para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe (IESALC), de la UNESCO, anota que entre 1994 y 2006 dicha matrcula exhibi una tasa de crecimiento notable, del 125,6%, de alrededor de 7.544.000 alumnos a aproximadamente 17.017.000 (Gazzola, 2008). Por lo tanto, asistimos a un ciclo de masificacin intenso, que de acuerdo a la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, benefici a sectores sociales en desventaja de ingresos ms bajos (CEPAL, 2007).19 Sin embargo, la CEPAL tambin observa una desercin muy superior en esas franjas, y as apunta que en el tramo terciario los progresos en la graduacin han involucrado a una parte exigua de los alumnos de menores recursos, favoreciendo casi exclusivamente a los de segmentos altos y medios. En especial, la CEPAL destaca el caso de los estudiantes de primera generacin en educacin superior es decir, que ninguno de los padres tuvo experiencia en el nivel. Es que el porcentaje que logra graduarse es mnimo: solamente el 3,1% de los alumnos cuyos padres
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Tambin apunta que ese beneficio fue ms notable en niveles previos del sistema educativo.

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poseen hasta primaria incompleta, el 5,9% cuando los padres alcanzan hasta media incompleta y el 5,4% si concluyen el ciclo secundario, una proporcin que sube al 71,6% en el caso de padres con estudios superiores completos (ibd.). Por su lado, en Estados Unidos tuvo lugar un proceso similar. En efecto, en los ltimos veinte aos se dio un alza considerable en el acceso. As, entre 1980 y 2004 hubo una suba fuerte de inscripciones, de alrededor del 25%, y el porcentaje de graduados del ciclo medio que ingresaba al nivel superior inmediatamente despus de su egreso creci de aproximadamente el 49% al 66,7%. Una tendencia que benefici, en especial, a alumnos de bajos ingresos y, en general, de un status socioeconmico desfavorecido (Engstrom y Tinto, 2007; Choy, 2002). No obstante, Vincent Tinto, de la Universidad de Siracusa, un terico muy influyente a escala internacional en el tema de desercin universitaria, destaca que tal logro es solo aparente, ya que el abandono en esos segmentos sociales es mucho mayor, y podra haber aumentado en la ltima dcada (Tinto, 2004). Por ello, recalca que la presunta puerta abierta a la educacin superior para aquellos estratos no es tal, sino que se trata de una puerta giratoria. Otros estudios muestran hallazgos semejantes (Astin y Oseguera, 2005; Choy, op. cit.). Por ejemplo, un anlisis longitudinal de orden nacional con una cohorte que egres de la escuela media en 1982, mostr que en 1992 solo concluy el 13% de los estudiantes de esas franjas, en contraste con el 57% de los de mayor estatus (Cabrera et al., 2001). Cabe consignar, por otra parte, que en Estados Unidos durante la dcada de 1990 plasm un corpus de evidencia sobre la cuestin de los alumnos de primera generacin en educacin superior derivado, en particular, de diagnsticos longitudinales de tipo nacional a cargo del National Center for Education Statistics, que llev adelante anlisis sobre persistencia y graduacin en esa clase de estudiantes, en contraste con aquellos cuyos padres lograron cierta exposicin al nivel o terminaron un grado. Dichos trabajos dejaron claro que esos alumnos de primera generacin suelen sufrir desventajas intensas y variadas como una preparacin acadmica menor, mayores dudas sobre s mismos y un inferior conocimiento de la vida universitaria. Una experiencia difcil y hasta amenazante (Pascarella y Terenzini, 2005). Un conjunto de escollos que afectan la permanencia y terminacin del grado (Choy, op. cit.). En suma, aquel ciclo de masificacin de la educacin superior en Amrica Latina que comenz a inicios de los aos 80, s benefici a estratos sociales desfavorecidos, un proceso usualmente omitido en los anlisis que desacredi97

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tan los subsidios pblicos del nivel. Por otro lado, dio lugar a y se asocia con brechas intensas en las tasas de graduacin segn clase y sector social; es decir, una desigualdad social aguda, que segn la CEPAL (2007) es incluso mayor que en los niveles educativos previos. Por ende, estamos ante una inclusin excluyente, una dinmica que tambin se observa en Estados Unidos. Una desigualdad, pues, que es cuestin vertebral en el tramo terciario, y no solo en el secundario. Una desigualdad, entonces, que coloca a la inclusin en el tramo al tope de las prioridades, lo que requiere un rol principal del Estado.

4. Notas finales. Neoliberalismo y paradigma de bienestar


Desde sus orgenes, a mediados de la dcada de 1940, el neoliberalismo fue una reaccin terica y poltica vehemente contra el Estado de Bienestar (Anderson, 1996), tal como se afianz en algunos pases capitalistas centrales despus de la Segunda Guerra Mundial.20 Ese Estado de Bienestar, aunque tiene variantes, bsicamente supone un esquema de proteccin social a travs del trabajo, del empleo asalariado, con una regulacin de la lgica mercantil en la dupla capital-trabajo, y el desarrollo de sistemas de seguro obligatorios y solidarios frente a riesgos como la enfermedad, los accidentes laborales, el desempleo y la vejez. Tambin incluye otros dispositivos, un segundo universo de polticas sociales: servicios pblicos universales, como educacin y salud (Soldano y Andrenacci, 2005: 37). Por lo tanto, la proteccin se basa en el estatus de asalariado, s, pero adems en el de ciudadano,21 y es concebida como un derecho social.22 En ese marco, no obstante, la relacin salarial cobra primaca y se erige en el vector central de la integracin social. Por eso, la poltica del trabajo fue la llave maestra de la poltica social del siglo XX (ibd.: 37, 49).
Segn Gsta Esping-Andersen (2000) el Estado de Bienestar maduro se consolid recin en las dcadas de 1960 y 1970, y no en los aos 50, ya que fue entonces cuando surgi una importante proteccin del trabajador y una fuerte regulacin del mercado laboral. 21 En esa lnea, Mario Navarro Ruvalcaba (2006) seala que el Estado de Bienestar es una invencin europea, cuya caracterstica ms notable consiste en la instauracin de mecanismos obligatorios de solidaridad entre los ciudadanos, va contributiva o fiscal general. 22 La idea de derecho social es previa, y nace a fines del siglo XIX con el seguro social en Alemania, impulsado por el canciller Otto von Bismarck.
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As, y como ya se anot, el desmonte del Estado de Bienestar, de esa trama de proteccin, fue y es un ncleo organizador del ideario neoliberal. Por ende, se trata de una contrarreforma, un embate contra uno de los ms espectaculares logros reformistas de la historia moderna (Esping-Andersen, 2000: 9). Sobre todo, aunque no solo, se apunta a re-mercantilizar la mano de obra (ibd.: 214). Es decir, a una desregulacin del mercado de trabajo, a un debilitamiento de la proteccin del empleo. Es, entonces, ese desmonte, dada su matriz neoliberal, el que impregna el modelo de poltica social diseado e impulsado por el Banco Mundial desde inicios de los aos 90, con el respaldo de otros organismos multilaterales. Un modelo de poltica social que busca, como propsito vertebral, mercantilizar la fuerza de trabajo (Barba, op. cit.: 39).23 Un propsito nuclear, pues, un rasgo distintivo estable que acota las chances de variacin y da identidad al modelo, y que se liga a la cuestin de qu se entiende por poltica social.24 Por otro lado, se trata de un propsito propio del llamado rgimen de bienestar liberal-residual. Al respecto, y como es sabido, Gsta Esping-Andersen, socilogo dans de la Universidad Pompeu Fabra, de Barcelona, en trabajos muy influyentes, propuso la nocin de rgimen de bienestar, que [] refiere a los modos en que se reparte la produccin de bienestar entre el estado, el mercado y la familia (op. cit.: 102). Es decir, que acerca del bienestar, va ms all del Estado e incorpora al mercado y a la esfera domstica (Navarro Ruvalcaba, 2006). Por lo tanto, en este marco, es ms apropiado hablar de rgimen de bienestar, que de Estado de Bienestar. Esping-Andersen llev adelante un esfuerzo de
23 Las reformas estructurales, propias del programa neoliberal impelido por la banca multilateral desde la dcada de 1980, tuvieron como columna vertebral la libre operacin de los mercados. Entre aquellas, y con un lugar central, se ubican las reformas del mercado de trabajo, en pro de su flexibilizacin, cuyo impulso persisti en la agenda de segunda generacin. 24 La cuestin de qu se entiende por poltica social, cmo se define su especificidad, es materia de debate, que no ser abordado aqu. Solo cabe sealar que un asunto relevante en juego es si incluye o no la poltica laboral. Al respecto, algunos autores circunscriben el campo de la poltica social centralmente a las formas secundarias de distribucin del ingreso o redistributivas (Danani, 2009), por oposicin a las primarias, distributivas, los ingresos generados en el proceso de produccin y apropiados por los diferentes sectores sociales (Isuani, 1991:10). Por su lado, Estela Grassi argumenta que la teora de la poltica social requiere mantener explcita la referencia a la cuestin del trabajo [] (a) la subordinacin estructural del trabajo al capital porque [] esto constituye el ncleo de los procesos que se analizan. Y aade que la poltica social comprende la poltica laboral y de empleo (Grassi, 2003: 304,306). En el presente material, y como ya se expuso, s se incluye la cuestin de la fuerza de trabajo, su regulacin o mercantilizacin, que adems es considerada un componente clave.

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clasificacin de los regmenes de bienestar en pases capitalistas avanzados, y as construy una tipologa, tambin muy conocida e influyente, que distingui tres tipos: liberal, socialdemcrata y conservador.25Segn el autor, esos tipos constituyen modelos tericos, y por ello los pases reales estn condenados a ser casos ambiguos (Esping-Andersen, op. cit.: 117). Posteriormente, Carlos Barba, de la Universidad de Guadalajara, Mxico, reforz esta perspectiva, y por eso propuso el concepto de paradigma de bienestar, que precisamente atae a su ndole terica, a su carcter de tipo ideal, una construccin heurstica que ayudara a reconstruir y comparar regmenes concretos, en un Estado nacional o en un conjunto de pases de una regin (Barba, op. cit.). As, y en esa visin, los regmenes de bienestar no son paradigmas en estado puro, sino combinatorias, hibridaciones, que los hacen ms complejos y contradictorios (ibd.: 60). Por consiguiente, en cada rgimen, en distintas etapas, diversos paradigmas se pueden articular, yuxtaponer o incluso entrar en conflicto. En tal contexto terico, pues, se recorta el rgimen o paradigma liberal o liberal- residual, tpicamente anglosajn, cuyo referente es Estados Unidos, aunque tambin se da en otros pases como Canad, Australia, Irlanda, Nueva Zelanda y Gran Bretaa. Ese paradigma no solo se orienta, como ya se anot, a mercantilizar la fuerza de trabajo (ibd.: 39). En efecto, y ms en general, su eje es afianzar al mercado como mecanismo fundamental en la distribucin del ingreso, las oportunidades y la riqueza (ibd.: 23), a expensas del Estado, al que se reserva un papel marginal. As, un supuesto nodal es que la mayora de la poblacin se valdra por s misma en el mercado y que, por lo tanto, el Estado solo debera acudir en ayuda de aquellos que no lo logran. Una poblacin minoritaria, residual, en riesgo. Por otro lado, el rgimen tambin sera residual porque se cie a la asistencia social, y a una visin restringida de los riesgos a cubrir (Esping-Andersen, op. cit.: 104). En consecuencia, es as como llegan a proponerse las transferencias focalizadas en sujetos especficos, pobres, y en niveles muy bsicos, en lugar de servicios universales. A la vez, la pobreza sera un fenmeno de ndole individual, y no sistmico (Barba, op. cit.: 40). En ese marco, diversos anlisis coinciden en que el rgimen o paradigma liberal- residual es el fomentado por el Banco Mundial y otros organismos internacionales (Navarro Ruvalcaba, op. cit.). Un nuevo paradigma de bienestar que aspira a ser hegemnico y que empuja a la poltica social hacia una pau25 No encararemos aqu la descripcin de tales tipos. Adems de las obras del autor, la bibliografa al respecto es muy amplia. Por ejemplo, puede consultarse a Danani (2009), Barba (2005), Soldano y Andrenacci (2005). Adems, cabe apuntar que esa tipologa fue objeto de diversas crticas, que son reseadas en Gough (1999).

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latina liberalizacin, porque asume ahora que ninguna intervencin legtima del Estado debe alterar el funcionamiento del mercado (Barba, op. cit.: 79). El liberal-residual es, efectivamente, el paradigma dominante en el modelo de poltica social trazado y promovido por el Banco Mundial desde comienzos de la dcada de 1990, con el sostn de otras agencias multilaterales. Sin embargo, resulta preciso matizar. En concordancia con la propia nocin de paradigma, antes presentada, en dicho modelo el paradigma liberalresidual no se da en estado puro. As, y segn las hiptesis expuestas, hay hibridaciones y, adems, es cambiante, se transforma, mientras preserva algunos atributos invariables. En efecto, y a modo de sntesis, cabe destacar que ese modelo tiene eje en el mercado, s, pero que tambin evoluciona hacia una mayor intervencin del Estado con fines distributivos, a expensas del mercado. A la vez, y en el caso de la educacin superior, se registra un proceso contrario, con el recrudecimiento de una racionalidad de mercado. Ahora, con acento en la aparicin de un mercado mundial propio del tramo, lo que conlleva un apoyo redoblado a la operacin planetaria, sin fronteras, de proveedores privados. Por otro lado, la focalizacin en la pobreza sita un eje organizador, cimero, y por eso duradero, al igual que en el paradigma liberal-residual. En este modelo neoliberal de poltica social, la focalizacin nunca se limit a la asistencia. Abarca tambin servicios pblicos universales, para todos. Servicios que inclusive concitan una prioridad mayor y, por aadidura, creciente. En particular, el sistema educativo, que cobra un realce notable en la estrategia redistributiva, fortalecida en la dcada del 2000, asentada en activos productivos. Al respecto, aqu tambin se verifica otra variacin, desde la prestacin de servicios estatales muy bsicos, tpicos de aquel paradigma, hacia otros ms avanzados, con una fuerte jerarquizacin del ciclo secundario. En ese marco, la asistencia social, las llamadas redes de proteccin, focalizadas y presentes desde el lanzamiento de aquel modelo, ltimamente evolucionan y dan prioridad al enlace entre el corto y el largo plazo. Es decir, se busca combinar la intervencin inmediata en el campo de los ingresos, asignaciones monetarias directas, con aquel curso estratgico, la construccin de capital humano. De ah el nfasis en las denominadas Transferencias en Efectivo Condicionadas. Por ltimo, y a diferencia del paradigma liberal-residual, en este modelo de polticas la desigualdad y la pobreza son entendidas como producto de un
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conjunto de condicionantes sociales convergentes, y no como un fenmeno individual. Por ende, el modelo comporta una perspectiva sistmica, que deslinda factores causales macrosociales.

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CapTulo 5

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Es una cuestin de poltica: se trata de saber si un sistema de enseanza tiene como presupuesto una desigualdad a reducir o una igualdad a verificar Jacques Rancire

La oposicin entre lo universal y lo particular orienta parte de los debates actuales en materia de poltica pblica y social. De acuerdo con Martucelli (2007),2 el debate entre el universalismo y el particularismo es una hiedra de muchas cabezas que toma diferentes formas de acuerdo con el tipo de actor y la naturaleza del problema debatido. En el campo educativo, este debate se encuentra atravesado por diversas problemticas referidas a la propia historia de institucionalizacin de los sistemas, a las tensiones entre los principios de igualdad y libertad que orientan su organizacin, al papel del Estado y de otros agentes en materia educativa, al carcter pblico y/o privado de la educacin, y a las discusiones sobre la justicia,las
Profesora de las Facultades de Filosofa y Letras y de Ciencias Sociales e investigadora del Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educacin, Universidad de Buenos Aires. mfeldfeb@filo.uba.ar 2 Martucelli (2007) analiza las principales mentiras culturalistas sobre las que se organiza el debate universalismo-particularismo, que terminan negando al individuo. La mentira del particularismo niega la facticidad de toda identidad, y por ende, y sobre todo, el trabajo de recomposicin identitaria que le es propio a cada individuo, y esto, en el seno de cada grupo cultural. La del universalismo culturalista impone a todos los individuos un modelo nico o les niega el anhelo al reconocimiento de sus diferencias. La metira de la guerra de los dioses termina congelando la historia a nivel de las culturas y de las sociedades, decretndolas incompatibles entre s, olvidando que entre las culturas y las sociedades, hay individuos vivos y mviles.
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formas de garantizar el derecho a la educacin,la conformacin de ciudadana y la transmisin de una cultura comn a travs de la escuela. La Escuela pblica, que se institucionaliz a fines del siglo XIX con el objeto de formar al ciudadano del Estado nacional en construccin, y producir simblicamente a la sociedad homogeneizndola en torno a valores comunes por lo menos, formalmente en el mbito de la educacin bsica hoy se enfrenta al dilema de repensar un nuevo modelo de integracin que parta del reconocimiento de las diferencias en un contexto signado por los fenmenos de exclusin social. Los sistemas educativos enfrentan los retos de la formacin para la ciudadana, es decir, un modelo de inclusin social que debe garantizar tanto polticas de redistribucin como de reconocimiento (Fraser y Honneth, 2006), polticas que articulen igualdad, que no significa homogeneidad, y el respeto por la diferencia. Desde esta perspectiva, nos interesa presentar algunas reflexiones en torno a las polticas educativas en el nuevo escenario latinoamericano, caracterizado por la asuncin de gobiernos de nuevo signo en algunos pases y la continuidad de las polticas neoliberales en otros, y por la persistencia de la desigualdad al interior de cada uno de los pases de la regin. Nos preguntamos en qu medida las polticas actuales ponen en cuestin las orientaciones de poltica de la dcada de los 90, que han estado destinadas a la contencin y reduccin de la pobreza, pero no a la superacin de la desigualdad. Tambin nos preguntamos cmo pensar la articulacin entre principios universales y particulares en lo que respecta a la orientacin de las polticas pblicas en el campo educativo en sociedades desiguales y diversas.

1. Las desigualdades persistentes


De acuerdo con Subirats (2003), hemos asistido a la rpida conversin de una sociedad estratificada, una sociedad fundamentada en una divisin clasista notablemente estable, a una realidad social en la que encontramos una significativa multiplicidad de los ejes de desigualdad. La exclusin social expresa la nueva configuracin de las desigualdades en el contexto actual de transicin hacia la sociedad del conocimiento. La exclusin, en un contexto de creciente heterogeneidad, no implica solo la reproduccin ms o menos ampliada de las desigualdades verticales del modelo industrial, sino que implica fracturas en el tejido social, la ruptura de ciertas coordenadas bsicas de integracin, y la aparicin de una nueva escisin social en trminos de dentro / fuera, que genera un nuevo sociograma de colectivos excluidos. Una sencilla exploracin de las estadsticas nos muestra

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las altsimas correlaciones entre, por ejemplo, fracaso escolar, precariedad laboral, desproteccin social, monoparentalidad y gnero. O bien entre barrios guetizados, infravivienda, segregacin tnica, pobreza y sobreincidencia de enfermedades. Despus de dos dcadas de la implementacin de las polticas de la agenda reformista de corte neoliberal basadas en los postulados del Consenso de Washington, los resultados son ms que elocuentes. Amrica Latina es una regin rica en la que millones de personas viven en condicin de pobreza e indigencia (la mayora son nias y nios) y es una de las regiones ms desiguales del planeta en trminos de distribucin del ingreso, ubicndose, incluso, por detrs de regiones con niveles de desarrollo mucho ms bajos. En trminos educativos, ni siquiera se han cumplido las metas reducidas de escolarizacin de la poblacin en materia de educacin bsica. Amrica Latina es la regin ms desigual del mundo. Segn el ndice de Gini, cinco de los diez pases ms desiguales del mundo se encuentran en Amrica Latina. Uno de ellos Brasil supone casi una tercera parte de la poblacin total de la regin. Incluso los pases ms equitativos de Amrica Latina tienden a ser ms desiguales que los ms desiguales en Europa. La desigualdad en Amrica Latina se debe, sustancialmente, a la extraordinaria concentracin de ingreso en el sector de la poblacin con mayor renta, y a su ausencia en el sector de la poblacin ms pobre. De este modo, la quinta parte ms rica de la poblacin en Amrica Latina recibe cerca de tres quintas partes del ingreso total, mientras que la quinta parte ms pobre recibe tan solo el tres por ciento. En cualquier otra regin del mundo en desarrollo, los pobres reciben una mayor proporcin del ingreso total. Aunque el grado de desigualdad vara mucho, casi todos los pases latinoamericanos son altamente desiguales (Puryear y Malloy Jewers, 2009: 2-3.). De acuerdo con el Panorama Social de Amrica Latina del ao 2008, aproximadamente uno de cada tres latinoamericanos es pobre (definido como no tener suficientes ingresos para satisfacer sus necesidades bsicas), 3 y uno de cada ocho se encuentra en pobreza extrema (definido como no ser capaz de cubrir sus necesidades nutricionales bsicas, aun si gastaran todo su dinero en alimentos). El Panorama destacaba que las tendencias de los ltimos aos son moderadamente positivas: la desigualdad ha disminuido ligeramente en casi la mitad de los pases de la regin en los ltimos 15 aos, incluyendo en los dos ms grandes, Brasil
Es de destacar que el informe seala que una de cada tres personas es pobre, no que vive en condicin de pobreza, naturalizando de este modo una condicin social. Debido a la desigualdad distribucin de los recursos, millares de nias y nios nacen, viven y mueren en condicin de pobreza.
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y Mxico. Sin embargo, varios pases tradicionalmente menos desiguales, como Venezuela, Costa Rica y Uruguay, han registrado un estancamiento o aumento en la desigualdad. Tras mantenerse relativamente estable durante ms de dos dcadas, las tasas de indigencia y pobreza disminuyeron nuevamente en la regin en 2007, alcanzando al 34,1% y al 12,6% de la poblacin, respectivamente. Si bien las proyecciones indican que la tendencia de reduccin de la pobreza continuara en 2008, no sucedera lo mismo con la indigencia, debido principalmente al alza del precio de los alimentos. A su vez, la crisis financiera internacional desatada recientemente podra incrementar, de manera moderada, tanto la indigencia como la pobreza en 2009. En los ltimos anos se ha verificado en Amrica Latina una importante reduccin de la pobreza y una leve mejora en la distribucin del ingreso. A pesar de estos avances, una cantidad sustancial de hogares no cuenta todava con recursos suficientes para satisfacer sus necesidades bsicas, y la inequidad permanece en niveles que sitan a la regin como la ms desigual en el mundo. A esto se debe agregar que la creciente integracin de los pases en la economa global ha sido acompaada por la precarizacin del mercado de trabajo y por la erosin de los mecanismos tradicionales de proteccin social, dinmicas que a su vez han contribuido a un incremento de los niveles de vulnerabilidad y exclusin de amplios segmentos de poblacin latinoamericana, como las que afectan a sectores empobrecidos de las antiguas clases medias, que se sitan levemente por sobre el umbral de satisfaccin de necesidades bsicas. Tambin se debe mencionar a grupos ms restringidos, como los extremadamente desposedos, que no cuentan con redes de apoyo social, ya sean familiares, comunitarias o institucionales. La persistencia de la pobreza absoluta, y especialmente, de los altos niveles de desigualdad, as como la aparicin de nuevas formas de vulnerabilidad y exclusin, ponen de manifiesto la necesidad de desarrollar una poltica pblica ms integral, que complemente las acciones para mejorar los ingresos con iniciativas destinadas a promover la participacin de las personas y familias en las actividades sociales necesarias como para que estas tengan una vida aceptable desde una perspectiva de inclusin social. En materia educativa los sistemas se expanden y se masifican, al tiempo que persisten problemas de desigualdad en trminos de escolarizacin de la poblacin: problemas de permanencia, repitencia, sobreedad, cantidad y calidad de los aprendizajes recibidos, entre otros. Tambin existen grandes diferencias al
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interior de cada uno de los pases de la regin, que ponen en cuestin la propia nocin de sistema educativo. En pases federales como Argentina, los procesos de transferencia de instituciones educativas de la nacin a los estados sub-nacionales han agudizado las diferencias entre las provincias. Basta tomar como ejemplo un indicador como el gasto anual por alumno por provincia para dar cuenta de esta situacin:

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Tambin es la fragmentacin una de las caractersticas ms reiteradas en diversos trabajos de investigacin en Argentina para mostrar las marcas de la desigualdad en la experiencia escolar de nios, nias y de jvenes pertenecientes a diferentes sectores sociales y regiones del pas. Un trabajo de Lemos, Fernandez y Wiar publicado en el ao 1997, analizaba la distribucin espacial de la fragmentacin, y comparando el mapa de la desigualdad socio-econmica con el de la desigualdad socio-educativa, mostraba, a partir de la comparacin intercensal (1980-1991), cmo las tendencias histricas ms democratizadoras que atenuaban las desigualdades sociales se revirtieron en las ltimas dcadas. La investigacin La experiencia escolar fragmentada reconstruye experiencias escolares socialmente estratificadas a travs de testimonios de estudiantes y profesores, poniendo en evidencia que hablan de escuelas totalmente diferentes entre s, cada escuela es una isla (Kessler, 2002: 107) con pocos puntos de contacto entre unas y otras. La investigacin coordinada por Tiramonti (2004) analiza la configuracin fragmentada del sistema y las mutaciones en la trama de la desigualdad educativa, poniendo en evidencia cmo en el marco de la fragmentacin del sistema se van modificando los factores de estratificacin social. Las investigaciones sobre trayectorias educativas muestran cmo se configuran los nuevos mapas de la desigualdad, a la par que se refuerzan conceptualizaciones sobre el determinismo biolgico para justificar los procesos de exclusin social (Kaplan y Llomovatte, 2005). La desigualdad por las condiciones de pobreza no constituye un fenmeno novedoso en las escuelas de los pases de Amrica Latina. Sin embargo, las condiciones de pobreza en que se desarrolla la labor educativa se han agudizado en los ltimos aos, impactando no solo en la situacin de los estudiantes, sino tambin en la de los propios docentes. Una investigacin sobre la condicin docente en cuatro pases de Amrica Latina Argentina, Brasil, Per y Uruguay (Tenti Fanfani, 2005) seala cmo el cuerpo docente no solo es ms heterogneo (diferencias de opiniones, valoraciones, actitudes y expectativas, todas legtimas en sociedades plurales y complejas), sino que tambin adquiere crecientes grados de desigualdad de acuerdo con las condiciones de trabajo (incluyendo el salario percibido) y el prestigio y reconocimiento o estatus ocupacional asociados con su actividad.

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2. Universalizacin vs. focalizacin en la dcada de los 90: la poltica educativa al servicio de la contencin social
En la dcada de los 90, el debate sobre la orientacin de las polticas pblicas, en el marco de los procesos de reforma del Estado y de descentralizacin, privatizacin y desregulacin de los servicios sociales, no estuvo asentado sobre el eje universal- particular, sino sobre la discusin universalizacin-focalizacin de las polticas sociales. En este contexto, la equidad como principio orientador de las polticas desplaz a la nocin de igualdad a travs de una retrica basada en el respeto por las diferencias, una operacin discursiva que asoci igualdad con homogeneidad, y acept la desigualdad y la exclusin como fenmenos inherentes a la transformacin social. Durante la dcada de los 90, la poltica social del modelo del Estado de Bienestar keynesiano de aspiracin universalista y, de acuerdo con la legislacin, con derechos accesibles para todos los ciudadanos, no solo experiment una revalorizacin, sino tambin una reorientacin vinculada con la focalizacin en grupos meta y la lucha contra la pobreza por un lado, y la privatizacin, la desregulacin y la descentralizacin, por otro, con la consecuente redefinicin del papel del Estado (Stahl, 1994). El Estado pas de ser considerado un agente dinmico y promotor del desarrollo a visualizarse como un obstculo para el crecimiento social, lo que justific, desde la perspectiva oficial, la necesidad de un Estado mnimo y la reduccin del aparato pblico (Born, 1999). La poltica educativa de la dcada de los aos 90 desplaz hacia las instituciones y los sujetos la responsabilidad del Estado como garante formal del derecho a la educacin en el marco de las nuevas orientaciones de las polticas sociales. Las propuestas de reforma de los sistemas estuvieron destinadas a la contencin social de los excluidos por las polticas neoliberales. Una dcada antes, y dentro de las propuestas de Ajuste Estructural con la consecuente redefinicin del rol del Estado, las recomendaciones de Poltica del Banco Mundial para el sector educacin estuvieron orientadas hacia la reduccin de la inversin educativa considerada como gasto, y su utilizacin con criterios de eficacia y eficiencia. En los 90, las nuevas recomendaciones del mismo organismo enfatizaron la necesidad de que la educacin contribuyera a la reduccin de la pobreza, y promova criterios de gestin en el funcionamiento del sistema basados en los principios de autonoma y responsabilidad individual por los resultados educativos. En este sentido, se propuso reasignar recursos pblicos para atender la situacin de los grupos especficos en situacin
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de pobreza. Desde esta perspectiva, la mirada al sector educacin, supona su autonoma con respecto al conjunto social. La poltica educativa implementada en Argentina fue enfocada como una poltica sectorial y focalizada. El carcter sectorial de la poltica educativa de los ltimos aos se puso de manifiesto en las polticas compensatorias del Plan Social Educativo (PSE).4 El PSE se estableci en 1993, como componente del Plan Social del gobierno. Estuvo destinado a compensar las desigualdades a travs de dos programas: Mejoramiento de la infraestructura escolar, que otorg fondos para construir o reparar los edificios escolares, y Mejor Educacin para todos, que distribuy libros de texto y de consulta, diccionarios y tiles escolares. Tambin incluy acciones de capacitacin docente y de estmulo a propuestas innovadoras en las escuelas. Se desarrollaron acciones con escuelas de poblacin aborigen, de formacin laboral, de adultos y especiales. A su vez, se implement un Programa Nacional de Becas Estudiantiles. Desde el discurso oficial se justific la implementacin de una poltica focalizada, sealando que ante las grandes necesidades y los recursos limitados:
[] lo que debemos forjar es un criterio de focalizacin diferente al conocido en otras regiones del mundo en tiempos en que las desigualdades comienzan a agravarse. En nuestros pases, la focalizacin significa ocuparnos solo de una parte, es cierto, pero esa parte ser seguramente un nmero muy significativo, superior a los supuestos que suelen manejarse cuando se habla de focalizacin en el mundo desarrollado. Si los pobres son muchos tenemos que buscar la forma de llegar a todos ellos (Espaa, 2000).

La orientacin a grupos meta (Sthal, 1994) se convirti en la tendencia predominante de poltica social estatal, concentrndose los recursos financieros y los medios disponibles en los sectores ms necesitados de la sociedad. A travs de una gran inversin de recursos,5 el PSE erradic escuelas rancho, mejor la infraestructura edilicia de muchas escuelas, distribuy libros de texto para alumnos y docentes, apoy tcnica y financieramente proyectos destinados a mejorar la calidad y otorg becas a los alumnos. Duschatzky y Redondo (2000) sostienen que el PSE puede ser ledo como un gesto de sensibilidad de las polticas educativas hacia la pobreza o
Tambin en la nueva estructura acadmica implementada a partir de la Ley Federal de Educacin sancionada en el ao 1993. 5 Se ejecut durante 7 aos, con una inversin total de casi 1.000 millones de dlares en 16.000 escuelas de todo el pas (Espaa, 2000).
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como una respuesta de gestin eficaz frente a la emergencia educativa que vivan amplios sectores de la poblacin. Las autoras sealan que el Plan condensa las rupturas del imaginario pblico educativo con el quiebre del carcter universal del derecho a la educacin, y que la focalizacin que esta poltica orientaba en trminos de cristalizacin de territorios y vnculos dependientes de los programas proveedores, puso en cuestin la conquista de la ciudadana: al configurar identidades subordinadas y dependientes a la ayuda estatal se avanza sobre la construccin de sujetos de necesidad, asistidos en oposicin a sujetos sociales de demanda (Duschatzky y Redondo, 2000: 146). En consecuencia, se seala que el PSE, ms all de su retrica sobre la equidad, est ms cerca del asistencialismo que del derecho, y es desde esta perspectiva que la focalizacin puede convertirse tambin en un signo de exclusin. De este modo, las polticas educativas destinadas a incorporar a los alumnos ms pobres, pusieron en evidencia las limitaciones de la lgica de focalizacin y contencin social que orientaron las polticas sociales. Tal como lo sealan Lo Vuolo et al. (1999), las polticas que se presentan como de lucha contra la pobreza son tan pobres como las personas hacia quienes se dirigen. Estas polticas no se inscriben en un camino de superacin del problema, sino que intentan delimitarlo en un espacio social para ampliar los mrgenes de tolerancia en sociedades cada vez ms desiguales.

3. Las polticas en el escenario post-noventa en Amrica Latina


En la primera dcada del siglo XXI, gobiernos de nuevo signo en Amrica Latina marcan una nueva etapa poltica caracterizada por la oposicin con distintos matices al consenso reformista de los 90 y por la recuperacin de la centralidad del Estado en materia de polticas pblicas. Los discursos crticos al modelo neoliberal acompaan propuestas y polticas que ponen en evidencia elementos de ruptura, pero tambin continuidades respecto de las que se implementaron en las ltimas dcadas. Sader (2008) distingue tres tipos de Estado: los neoliberales Mxico como caso tpico, los que buscan refundar el Estado como Bolivia, Ecuador, y Venezuela, y los que recomponen capacidad regulatoria y de inversin del Estado como Brasil y Argentina. La apuesta a la integracin regional constituye uno de los rasgos distintivos del nuevo escenario.
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La nueva poltica no refiere a un simple cambio electoral, sino a un denominador comn caracterizado por la oposicin al Consenso de Washington y la adscripcin a ideas y programas polticos tendientes a recomponer algunos de los ms agudos efectos sociales, polticos e institucionales, generados por aquellas polticas. La asuncin de nuevos gobiernos en Amrica Latina implic asumir reglas de juego diferentes a las del pasado: hacederos de polticas pblicas y profundizacin de la democracia (Moreira et al., 2008). Esto se da en un coyuntura caracterizada por la debilidad del estado democrtico de derecho (Cavarozzi, 2008). En este sentido, debemos preguntarnos en qu medida los nuevos gobiernos de la regin estn desarrollando polticas que garanticen los derechos de los ciudadanos en sociedades que son cada vez ms desiguales y ms diversas. En el contexto de recuperacin del espacio de la poltica frente a la lgica economicista y tecnocrtica de los 90, nos preguntamos por los sentidos, los modos de construccin de una poltica democrtica, y por las significaciones que hoy tienen los consensos en el campo de las polticas educativas. Los sentidos que asume la poltica como gestin de lo posible, o como espacio que contribuye a cuestionar el orden establecido, crear un orden alternativo y apuntalar sociedades ms igualitarias y democrticas, orientan diversos modos de entender la articulacin entre las polticas de redistribucin y reconocimiento. Esto tambin se vincula con los modos en que se incorpora el conflicto como dimensin constitutiva de lo poltico y de la democracia (Mouffe, 2007), y se procesan los supuestos consensos que en muchos casos obturan la posibilidad de pensar y poner a discusin diferentes alternativas (Garretn, 2008). En materia de polticas sociales, las discusiones sobre un universalismo de nuevo tipo est comenzando a esbozarse en el debate latinoamericano reciente como horizonte-objetivo de poltica social (Andrenacci y Repetto, 2007). Este universalismo de nuevo tipo se funda en la necesidad de obtener diferentes resultados en la relacin entre poltica social y ciudadana en materia de reduccin de las desigualdades y la construccin de ciudadana. En Argentina, la implementacin de la Asignacin Universal por Hijo como respuesta a la exclusin social, est dando lugar a interesantes debates, entre ellos, si hay que apostar a la generacin de empleo y/o a la asignacin como mecanismos para lograr la inclusin social. Las polticas actuales se tensionan entre la consolidacin de lo viejo y las aspiraciones de lo nuevo (Svampa, 2007). Desde esta perspectiva, cabe interrogarnos sobre las polticas tendientes a la inclusin social, sobre los procesos
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Polticas educativas en contextos de exclusin

de redistribucin y apropiacin de los conocimientos y saberes que la sociedad produce, y sobre lo modos en que se procesan las demandas de los sectores histricamente excluidos. En el caso argentino estas tensiones pueden observarse en los desplazamientos de las polticas compensatorias, como el caso del PSE de los 90 a la propuesta del Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE). Hay un horizonte discursivo que recupera las nociones de inclusin e igualdad en el contexto de recuperacin de la centralidad de la poltica y del papel del Estado en los procesos de redistribucin social. En el anlisis de las polticas educativas destinadas a la inclusin, Gluz (2008) observa cmo las polticas educativas enfrentan la fragmentacin social y educativa a travs de un doble proceso: por un lado, retoman la idea de polticas universales, pero sin abandonar la lgica focalizada de actuacin sobre los sectores ms postergados; por otro, integran a la agenda poltica las experiencias educativas desplegadas por actores de la protesta social como alternativa a los modos de subordinacin impuestos por el nuevo capitalismo movimientos piqueteros, empresas recuperadas por los trabajadores, entre otros, pero sin transformar la redefinicin de la concepcin sobre la educacin pblica que instaurara la Ley Federal de Educacin.

4. Reflexiones finales: las polticas de redistribucin, reconocimiento y participacin social como desafos de la justicia contempornea
Finalmente, uno podra plantear cules seran los desafos para pensar en una poltica pblica democrtica, y si la escuela tiene un lugar central en la apropiacin de lo comn que constituye el lazo social. Es evidente que lo comn no son los contenidos bsicos comunes; lo comn no son los contenidos comunes que se evalan con pruebas estandarizadas. El problema es si no sabemos, no queremos o no encontramos alternativas para esta apropiacin de lo comn en la escuela y la conformacin de una ciudadana plena, hecho que requiere de profundas transformaciones socio-econmicas. Sin lugar a dudas, necesitamos cierto distanciamiento para poder evaluar las polticas actuales. No obstante, podemos reconocer elementos de ruptura respecto del modelo reformista de los 90 en el campo discursivo de la formulacin de ciertas polticas (y en las propuestas alternativas que impulsan actores colectivos). Queda abierto el gran interrogante sobre el mbito de las polticas
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pblicas concretas en materia econmica y social en general, y en materia educativa en particular, que nos permita pensar en un modelo alternativo. En el campo educativo, el caso chileno constituye un ejemplo elocuente en la regin, que muestra que no se puede democratizar sobre la base de un modelo de mercado, sobre la base de modelo excluyente. Es imposible pensar en modelos democrticos si no se modifica la base de exclusin social, lo que no puede resolverse solo desde la educacin. No obstante, las polticas educativas tienen an una gran deuda para saldar. Cuando en nombre de la libertad se cercena la igualdad y no se reconoce la diferencia, o bien, por el contrario, cuando en nombre de la igualdad se mutila la libertad y se niega el derecho a la diferencia, para concluir en la uniformidad, buscar una opcin diferente que como nueva utopa realizable sintetice los tres valores y los afirme en un marco de justicia, es una tarea que excede los lmites de la discusin acadmica y se convierte en un punto de la agenda de quienes queremos un mundo mejor. La cuestin pasa a ser, entonces, una cuestin poltica (Ansaldi, 2007). La ciudadana se constituye desde una concepcin integral de los derechos. En este sentido es evidente que los derechos no pueden pensarse como derechos aislados, y que la igualdad de todos los seres humanos como sujetos de derecho constituye el punto de partida y no solo una meta a lograr en el largo plazo. Lamentablemente, no podemos decir que la disputa en torno a un sentido ms democrtico para la educacin est saldada. Las leyes orientan proyectos educativos y no pueden pensarse fuera del modelo de pas y de sociedad que se quiere instituir cotidianamente. El debate sobre los modos de generacin, distribucin y apropiacin de los conocimientos no puede estar al margen de los procesos de distribucin de todos los bienes que la sociedad produce. Formar para una ciudadana plena, formar para y en la democracia, requiere de polticas que articulen redistribucin en trminos de igualdad, que no significa, en modo alguno homogeneidad, con polticas de reconocimiento y respeto de las diferencias, con polticas que promuevan la participacin social.

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CapTulo 6

Reduccionismos en los diagnsticos, selectividad social en los resultados. Los sentidos de la exclusin en las polticas educativas argentinas
Nora Gluz1

Introduccin
Este trabajo se propone analizar el modo en que las polticas educativas de la ltima dcada del siglo XIX y la primera del siglo XX han contribuido a gestar y profundizar nuevos mecanismos de selectividad social basados en una exclusin desde el interior parafraseando a Bourdieu, es decir, han generado nuevos modos de desigualdad escolar caracterizados por la devaluacin del acceso a los bienes culturales que distribuye la escuela para los nuevos sectores sociales que se integran al sistema.2

Investigadora del IDH-Universidad Nacional de General Sarmiento y del IICE (FFyL)Universidad de Buenos Aires. gluzn@yahoo.com.ar 2 A partir del ao 2009 se ponen en marcha nuevas polticas, algunas directamente educativas y otras articuladas al sector educacin, que probablemente hayan iniciado transformaciones en las concepciones del derecho a la educacin. Para ver un anlisis ms detallado de algunas de esta medidas ver Gluz y Moyano (2011), Anlisis de los primeros impactos en el Sector Educacin de la Asignacin Universal por Hijo (AUH) en la Provincia de Buenos Aires. Disponible en: <www. ungs.edu.ar/ms_idh/?p=2494>. Estas reflexiones no han podido ser vertidas en este trabajo, dado el recorte del perodo de anlisis.
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Nora Gluz

Este proceso se consolid en los aos 90 al amparo del desarrollo de polticas focalizadas compensatorias que modificaron el patrn de inclusin escolar, desde la ampliacin del acceso a las instituciones existentes, hacia su inclusin en otras especficas, en las que los nuevos pblicos escolares fueron atendidos en tanto pobres y no como ciudadanos. El caso paradigmtico en Argentina lo constituyeron las escuelas pertenecientes al Plan Social Educativo. Dos procesos han convergido para generar estos resultados. Por un lado, el modo como las polticas sociales conceptualizaron a la poblacin sobre la cual deben intervenir, con primaca de la pobreza econmica como mirada privilegiada sobre los nuevos pblicos escolares por sobre la expresin sociocultural de la desigualdad. Por otro, la transferencia de recursos, primordialmente materiales, hacia instituciones, pensada de modo aislado, y desconsiderando la estructuracin fragmentada del sistema educativo, sobre la cual no solo no se intervino, sino que, adicionalmente, termin por agravarse. El corolario fue un retroceso significativo de los derechos sociales, fuente de una ciudadana sostenida en principios universales, as como la profundizacin de las desigualdades escolares, ahora de nuevo tipo. Las polticas de los ltimos aos, que intentan revertir ese proceso, encuentran en la fragmentacin un condicionamiento central a las pretensiones de reconstruccin de lo pblico comn en el campo escolar.

2. La escolarizacin entre las polticas sociales


La educacin, como otras polticas sociales, estructura pautas para la integracin social y la reproduccin de la vida. Su existencia delinea condiciones comunes para ello y configura lo que Repetto y Andrenacci (2006) denominan el umbral de ciudadana, materializando un estatus jurdico, poltico y socioeconmico a partir de la definicin de un sistema de derechos y deberes, y mecanismos para la participacin poltica y cultural efectiva de quienes habitan un Estadonacin. En este sentido, expresan una estructura social, y crean y son creadoras de imgenes respecto de la ciudadana. La escolarizacin se constituy tempranamente como un derecho de ciudadana con un sesgo marcadamente universalista, ya que la seguridad social y la salud estuvieron muy vinculadas al empleo formal. Solo en caso de no contar con trabajo formal, la asistencia estatal avanzaba en su cobertura. Bajo estas condiciones, y sumado el mandato de unificacin simblica, el sistema
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educativo se constituy en la institucin emblemtica de integracin social, bajo el manto de una igualdad formal como poltica universal: cobertura para todos en el nivel bsico, y sostenida promocin pblica de la escolarizacin como va de desarrollo personal y social. Descentralizacin educativa y dictaduras cvico-militares de por medio, llegamos a los aos 90 con una significativa desarticulacin de este ideario de la educacin comn, que sufri un revs sin precedentes, que termin por modificar sustancialmente las tendencias previas. Hasta ese entonces, la breve historia de nuestros sistemas educativos nacionales avanzaba de modo lento pero continuo, en una progresiva democratizacin cuantitativa, acompaada por intentos de diversificacin de las orientaciones, de modo de redireccionar a los sectores en ascenso hacia orientaciones no universitarias. Si lo analizamos en el tiempo, los aos 50 fueron el momento de inflexin en el proceso de masificacin de la escuela media y superior y de fortalecimiento de la perspectiva universalista de la escuela en su conjunto. En la educacin secundaria argentina se asisti al desarrollo de la modalidad tcnica y comercial, en desmedro del tradicional privilegio de los bachilleratos, en el marco de un incremento constante de la matrcula que solo se amesetar durante el perodo dictatorial. Aun con propuestas de diversificacin institucional, estas no tuvieron como cariz predominante un trato particularista hacia distintos sectores ingresantes por primera vez al sistema, sino que sostuvieron el discurso comn, que apelaba a los sujetos en su condicin de ciudadanos.3 En el caso de las universidades, que tambin hasta mediados del siglo XX se haban caracterizado por su elitismo, su orientacin tradicional y la reproduccin de las elites, se avanzar en una direccin similar. La gratuidad universitaria instaurada en 1949 inicia un progresivo proceso de masificacin fundado en hiptesis democratizantes variables pero continuas a lo largo del tiempo, y tambin interrumpida durante el gobierno de facto en los 70.
Si bien los argumentos empleados por el Estado para apoyar y sostener la masificacin del sistema se van modificando, esta tendencia nunca se detiene. En los aos 50 se apela a la necesidad de modernizar las estructuras universitarias y acompaar la industrializacin de la economa, en los 60 se identifican las inversiones en educacin con el eslabn perdido del desarrollo, en los 70 se recurre a la necesidad de democratizar el acceso
3

Solo algunas experiencias durante el peronismo se dirigieron a los trabajadores como grupo especfico (escuelas fbrica, universidad obrera), pero aos ms tarde esas instituciones perdieron su especificidad y se asimilaron al sistema escolar tradicional.

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a la enseanza para forjar una sociedad ms justa y en los 80 la apertura democrtica retoma todos y cada uno de los argumentos mencionados en las otras dcadas (Villanueva, E., 2006: 2).

De hecho, con la recuperacin del rgimen democrtico en el pas se intenta quebrar uno de los mecanismos que contribuan a la selectividad social fundante de ambos niveles: se trata de la erradicacin en 1984 de los exmenes de ingreso a la escuela media y al nivel superior. En el primer caso, abriendo las puertas a todos en funcin de sorteos, en el segundo, gestando nuevos mecanismos de admisin a travs de cursos de ingreso, ciclos bsicos como el de la UBA, etctera. En sntesis, desde la creacin del sistema educativo la educacin bsica se concibi como un derecho de ciudadana, y pese a la pervivencia de mecanismos de selectividad social en los niveles subsiguientes, la ampliacin constante del acceso a ellos fue vivida como una perspectiva de ascenso social y potencial igualacin. Se trat, bsicamente, de un universalismo selectivo: una poltica de servicio universal, formalmente capaz de abarcar a toda la ciudadana, pero sesgada socialmente, ya que requera para su aprovechamiento efectivo el dominio de los cdigos culturales propios de los sectores dominantes. Indudablemente, la concepcin de ciudadana implicaba la de individuos abstractos iguales ante la ley, opacando las condiciones sociales de dominacin del sistema capitalista. La caracterstica selectiva en el marco de una poltica que se presentaba como universal fue denunciada, en especial, a partir de fines de los aos 60, por quienes desde la Sociologa de la Educacin crtica mostraban la asociacin entre meritocracia y posicin social, entre xito escolar y atributos de clase, ms que entre dones, inteligencia, esfuerzo u otras caractersticas individuales. Desde una perspectiva relacional, la ampliacin progresiva del acceso a los niveles medio y superior tampoco significaba avances per se, en tanto la brecha entre grupos sociales no se achicaba. En Argentina, a partir de los aos 80, y en consonancia con las investigaciones de la nueva Sociologa de la Educacin, comienza a evidenciarse otra cara de la selectividad social: la diferenciacin interinstitucional. La inclusin de sectores sociales antes excluidos, que se desarroll fundamentalmente en base al mismo modelo escolar, comenz a diferenciarse primero a travs de la segregacin socioeconmica de la matrcula en escuelas separadas con distintas condiciones de enseanza; posteriormente, comenzaron a gestarse distintas ofertas institucionales para distintos pblicos escolares. El resultado fue y
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sigue siendo una democratizacin cuantitativa y una segregacin cualitativa, ya sea por la homogeneizacin intraescolar y heterogeneizacin interescolar en trminos socioeconmicos, como por la generacin de nuevas instituciones para la atencin de los sectores sociales recin incorporados a la escolarizacin. Se produce as una progresiva fragmentacin del sistema escolar de un extremo a otro de la trayectoria, que se consolid con la orientacin y las transformaciones institucionales gestadas por las polticas sociales neoliberales.

3. Del universalismo selectivo a la fragmentacin del sistema escolar


Tres procesos convergen en el quiebre del universalismo selectivo que caracteriz al sistema educativo argentino contribuyendo a su fragmentacin: La masificacin escolar en un contexto de exclusin social El pasaje de las polticas universales a las polticas focalizadas compensatorias fundadas en la equidad El desplazamiento de la retrica de la equidad a la retrica de la inclusin Esta triple convergencia aporta a la configuracin de un sistema educativo sin referencias comunes, fuertemente dependiente de los pblicos sociales que atiende, y altamente desigual (Tiramonti, 2004). Si histricamente la escolarizacin generaba cohesin por su referencia a principios comunes, los procesos de exclusin social y escolar han desplazado esa preocupacin hacia la mera relevancia de incluir en el sentido de meter dentro de la escuela. Las propuestas de inclusin se preocuparon, centralmente, por el reingreso y la permanencia, partiendo de un diagnstico respecto de las causas y consecuencias de la exclusin, que han fundamentado estrategias de actuacin que poco o nada aportaron a erradicarla. En primer lugar, porque centraron las intervenciones en los pobres y no en las dinmicas integrales que producen la desigualdad en el sistema educativo; en segundo lugar, porque desde esa mirada las causas y las soluciones se circunscribieron a los recursos materiales y, por ltimo, porque al intervenir desde una perspectiva discreta no pudieron atender los nuevos fenmenos de fragmentacin escolar que se visibilizan solo desde una perspectiva compleja. Sin duda, el modo en que ha sido concebida la exclusin estableci los
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lmites dentro de los cuales fue posible discutir polticas pblicas, y la inclusin apareci como la contracara, ms que como una alternativa entre otras, de la resolucin del problema. Aunque las polticas pblicas comienzan a incorporar a su retrica la preocupacin por la exclusin en los 90, segn Boltanski y Chiapello (2002) en su libro El nuevo espritu del capitalismo, este concepto haba cobrado impulso en Francia en los aos 70 con un particular nfasis individualista: los excluidos eran los incapaces, desaventajados, y su condicin se explicaba por su propia debilidad. Una dcada ms tarde, y frente al progresivo e inocultable incremento de la desocupacin, se incluy en el trmino a las vctimas de la nueva miseria social, poniendo el acento en la indignacin que ello supona. Ser en los 90 cuando la politizacin del concepto d un nuevo impulso a la crtica del orden social, de la mano de los movimientos sociales y de sus nuevos repertorios de protesta. Sin embargo, y tal como lo evidencia complementariamente Castel (1998), la exclusin ha fundamentado polticas basadas en la dada adentro-afuera, ocultando la discusin sobre la desigualdad o, en trminos de Boltanski y Chiapello (2002), obturando los procesos de lucha contra las diversas formas de explotacin. Siguiendo esta perspectiva, la exclusin es una forma de explotacin en un mundo conexionista, donde los explotadores seran quienes satisfacen sus intereses, esquivando las exigencias del bien comn. Este debilitamiento de la esfera pblica como espacio de formacin autnoma de opiniones y toma de decisiones colectivas se vincula a las nuevas formas de desigualdad social que, en trminos de Fraser (1999) vicia la deliberacin dentro de los pblicos de las sociedades del capitalismo tardo, por cmo esta desigualdad genera modos de subordinacin de ciertos pblicos a otros pblicos, a la vez que cercena el ingreso de ciertos temas a la agenda como parte del espacio de debate acerca de lo comn. En el campo escolar, la fragmentacin del sistema educativo de nuestro pas evidencia este fenmeno, tema que no alcanz visibilidad hasta la actualidad. Intentaremos mostrar algunos hitos en ese proceso. 3.1. Masificacin escolar con exclusin social La fragmentacin escolar constituye la nueva forma que adquiere la desigualdad escolar en el capitalismo avanzado a partir del proceso convergente de masificacin escolar en contextos de exclusin social, y que tiene su primer esbozo en el abandono de la escuela pblica que hace la clase media desde los
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60, situacin que se profundiza con el desmantelamiento del espacio pblico con del despliegue de las polticas neoliberales que se inician en los 70 y que se materializan con toda su crudeza en los 90. En el caso argentino, a partir de ese momento se evidenciar el ingreso de nuevos pblicos escolares, ya no solo producto de las demandas educativas de la poblacin, y de los procesos pretendidamente democratizantes de los 80, sino tambin de la extensin de la obligatoriedad escolar prevista en la Ley Federal de Educacin, que ha sido interpretada por algunos autores como una estrategia de moratoria social para retrasar el ingreso de los adolescentes de sectores populares a un mercado laboral cada vez ms restrictivo en el contexto de fuerte polarizacin y pauperizacin social (Tiramonti y Suasnbar, 2001). Este ingreso generar que cada vez haya ms jvenes escolarizados, pero en un contexto de pauperizacin social por el cual los que ingresan son cada vez ms pobres, mientras que quienes estaban dentro se encuentran pauperizados. He aqu el primer proceso: masificacin escolar con exclusin social. En el ao 2010, los datos evidencian un importante impacto en trminos de acceso a la escolarizacin, ya que ms del 80% de los jvenes de 17 aos estn en el sistema educativo, empezando a decrecer a los 18 aos. Al ao 91, entre los 15-17 aos la tasa de escolarizacin alcanzaba solo al 62,6% (DINIECE, 2003). Cuadro 1. Condicin de asistencia de la poblacin entre 12 y 18 aos, conglomerados urbanos, 2010
Asiste o asisti a algn establecimiento educativo? Nunca asisti No asiste, pero asisti S, asiste

12 13 14 15 16 17 18

0 0 0 0 0,5 0,1 0,1

1 1,4 3,6 6,9 11 18,2 36,8

98,5 98,6 95,9 93 88,1 81,7 63,1

Fuente: EPH primer trimestre 2010.

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Este proceso acelerado de masificacin, que modifica el patrn de selectividad por ingreso, redefine asimismo los modos en que se expresa la desigualdad, no tanto en trminos de adentro-afuera, sino en los de permanencia en las escuelas luego del tramo obligatorio y del rezago escolar, por un lado, y por otro, en la construccin de experiencias educativas en las que los estudiantes dominan su escolarizacin o son dominados por ellas; por ltimo, se manifiesta tambin en las diferentes y desiguales experiencias culturales en funcin de la institucin por la que transiten y el nivel socio-econmico de su matrcula. Unos aos antes, en el 2006, la informacin disponible mostraba un importante acceso de estudiantes de hasta 15 aos (la obligatoriedad alcanzaba hasta el segundo ao de la escuela media) y una importante proporcin de estudiantes en condicin de pobreza que rompa la tradicin selectiva de la escuela media.4 Cuadro 2. Poblacin de 12 a 18 aos que asiste segn condicin de pobreza, conglomerados urbanos, 2006
Pobre 12 13 14 15 16 17 18 43,5 43,6 43,8 40,5 35,1 34,3 25,7 No pobre 56,5 56,4 56,2 59,5 64,9 65,7 74,3

Fuente: EPH primer semestre 2006.

Sin embargo, permanecen, pero transitando por experiencias de fracaso escolar. Ms de la cuarta parte de los estudiantes de 14 aos bajo la lnea de pobreza permaneca an en el nivel primario, y en esta poblacin, la tasa de asistencia descenda a menos de la mitad a partir de los 18 aos, a diferencia de la poblacin no pobre, donde las casi tres cuartas partes asista a la escuela
4

A partir del ao 2007 la base usuaria de la EPH que suministra el INDEC no tiene la poblacin total por debajo de la lnea de pobreza y no por rango de edades, imposibilitando actualizar la informacin sobre el ao de asistencia segn edad y condicin de pobreza.

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(Ver cuadro 3). Peor an, entre los jvenes bajo la lnea de pobreza que ya no asistan a los 18 aos, la mayora no haba alcanzado el ttulo del nivel medio (Cuadro 4). Cuadro 3. Poblacin de 12 a 18 aos segn condicin de pobreza, que asiste al sistema educativo por nivel al que asiste, conglomerados urbanos, 2006
% que asiste 99 96,8 93,1 85,6 71,4 67,4 42,5 Pobre Primaria 92,2 51,0 28,7 13,8 3,5 2,6 5,5 Media 7,8 49,0 71,3 86,1 96,2 96,5 80,5 0,3 0,9 13,9 Superior % que asiste 99,9 99,4 97,2 94,1 92,2 87,2 67,4 No Pobre Primaria 90,6 32,9 8,9 3,1 2,3 2,3 0,9 Media 9,4 67,1 91,1 96,8 97,5 94,6 51,2 0,2 3,1 47,9 Superior

Edad 12 13 14 15 16 17 18

Fuente: EPH primer semestre 2006.

Cuadro 4. Nivel educativo alcanzado segn condicin de pobreza, poblacin 18 a 20 aos que asisti y ya no asiste, conglomerados urbanos, 2006
Pobres Edad 18 19 20
Prim. Prim. compl. incompl. a Sec. incompl. Sec. compl. a Sup. incompl. Sup compl. Prim. incompl.

No pobres
Prim. compl. a Sec. incompl. Sec. compl. a sup. incompl. Sup. compl.

14,1 9,8 9,7

63,7 58,4 61,7

22,2 31,4 28,2

0,1 0,5 0,3

6 1,5 2,2

55,7 52,6 42,4

44,3 47,3 54,9 0 2,7

Fuente: EPH primer semestre 2006.

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Este proceso de masificacin con pauperizacin social que presentamos en una foto actualizada, se despliega a mediados de los 90. 3.2. Pasaje de las polticas universales a las polticas focalizadas compensatorias fundadas en la equidad El segundo proceso se vincula con el primero Cmo atender a un pblico escolar que ya no presenta las caractersticas sociales y culturales necesarias para que las instituciones tradicionalmente selectivas enseen como lo han hecho histricamente? Transformando los discursos progresistas que bajo la preocupacin de la igualdad y la justicia social haban denunciado la presencia de circuitos de escolarizacin producto de la apropiacin de las mejores condiciones de escolarizacin por parte de los sectores medios, y que los ritos de pasaje constituan sus expresiones ms agudas, la extensin de la obligatoriedad escolar establecida en la Ley Federal de Educacin previ acompaar este proceso de inclusin con el diseo de estrategias institucionales diferenciales que argumentan dar ms a los que menos tienen. Para dar cumplimiento al mandato de compensar las desigualdades, se cre en el ao 1993 el Plan Social Educativo (PSE) bajo la rbita del Ministerio de Educacin de la Nacin, como componente del Plan Social General llevado adelante por la administracin de gobierno. Administrativamente, dependi de la Secretara de Gestin Educativa a travs de la Direccin de Programas Compensatorios. El propsito de las acciones compensatorias fue lograr la equidad en la prestacin del servicio educativo definida como obligacin del Estado en el artculo 5 de la Ley Federal de Educacin en trminos de la justa distribucin de los servicios educacionales a fin de lograr la mejor calidad posible y resultados equivalentes a partir de la heterogeneidad de la poblacin (la negrita es nuestra). Desde la propia definicin del PSE, se solapa heterogeneidad con pobreza, ya que la focalizacin se detalla como la atencin a poblaciones histricamente postergadas, as como a situaciones particulares de diversidad, de modo tal de revertir situaciones de desigualdad educativa. El criterio de focalizacin se operacionaliza a travs del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas, con fuerte sesgo en las condiciones materiales de vida. Segn el propio Ministerio:
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Uno de los objetivos centrales del Plan Social Educativo es lograr la transformacin de la escuela. Por medio de la entrega de recursos materiales, didcticos, libros, bibliotecas escolares y capacitacin docente, se busca mejorar los resultados del aprendizaje y la relacin docente-alumno. Para conseguir este objetivo se genera una estrategia descentralizada que es una de las caractersticas ms importantes en la bsqueda del xito de los programas. A travs de ella se logra evitar mecanismos burocrticos. Las autoridades de cada escuela reciben directamente del Ministerio los fondos y los elementos didcticos que, luego, volcarn en las actividades diarias. Son ellas, a la vez, quienes deciden la mejor forma de utilizarlos. Este es un mecanismo ptimo para involucrar y comprometer a toda la comunidad educativa dejando de lado, de esta manera, la vieja concepcin asistencialista que, muchas veces, rein en otros planes de este tipo (Revista Zona Educativa, ao 1, n 3).

La desigualdad as definida es una cuestin que se resuelve con recursos y libertad negativa, es decir, erradicando trabas del Estado a la libre decisin institucional, con recursos materiales de diverso tipo: becas, libros, multimedia. Un triple reduccionismo se expresa en el PSE: del reconocimiento de la heterogeneidad al combate a la pobreza, de la desigualdad social, material y cultural a la pobreza por ingresos, del sistema a cada escuela. Estos reduccionismos expresan cmo la equidad en tanto reconocimiento de la diversidad, devino en focalizacin como combate a la pobreza, concebida como causa central de fracaso escolar o dificultades para la permanencia. El resultado fue que los mecanismos selectivos de atencin a la pobreza va la focalizacin compensatoria, lejos de atenuar la desigualdad, oficializaron la condicin de pobreza de la matrcula de las instituciones bajo programa, potenciando la segregacin social entre las escuelas asistidas por el Estado y las que no. Si bien es cierto que la segregacin fue tambin una estrategia desplegada por las propias familias que desarrollaron estrategias de socializacin especficas que provocaron el cierre social y la parentocracia para evitar la devaluacin de las credenciales educativas efecto del proceso de masificacin (Van Zanten, 2008), ambas condiciones confluyeron generando una fragmentacin que podramos denominar desde abajo, y otra, efecto de las polticas focalizadas compensatorias, que fragmentaron la oferta escolar desde arriba.
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Los mecanismos de deteccin de una poblacin objetivo a partir de sus caractersticas econmicas supuso atenderlos como pobres y no como ciudadanos, ciudadana que al menos estuvo presente en la construccin de la escuela elemental como ideario y como historia de luchas en pos de proyectos ligados a las concepciones variables de bien pblico y a la expansin de la ciudadana social. De hecho, los discursos pro focalizacin se autopresentaron como fundantes de una justicia escolar antes vedada por la ficcin formal de igualdad, cuando en realidad, a lo largo del desarrollo del sistema educativo hubo estrategias de atencin a las necesidades de la poblacin ms vulnerable, por ejemplo, a travs de la copa de leche que se enviaba a las escuelas pblicas en su conjunto. Lo distintivo de esta etapa es que se constituye en poltica de estado y transforma sus atributos bsicos, desplazando el discurso del derecho hacia el del merecimiento: los pobres deben demostrar que merecen el beneficio, son objeto de sospecha, de apropiarse indebidamente de los recursos estatales, y para evitarlo, despliegan procedimientos que se presentan como tcnicos para separar la paja del trigo los verdaderos pobres de los que no lo son. Procedimiento altamente poltico que niega su condicin de tal. Esta distincin provoc una importante estigmatizacin de la pobreza. Las propias evaluaciones de programas como el de Becas dieron cuenta que a igual estrato social, las escuelas pertenecientes al PSE obtenan peores resultados. Probablemente, se ligue a los modos en los que impacta en la subjetividad de los actores el trabajar con sujetos de asistencia, sobre quienes se despleg una mirada condescendiente, que termin propiciando un descenso de las expectativas de aprendizaje, con la consecuente incidencia sobre las prcticas de enseanza (Redondo y Thisted, 2000; Gluz, 2006, entre otros). En el mejor de los casos, estas polticas aumentaron efectivamente los recursos que se destinaron a la educacin de los sectores de menores recursos, pero no igualaron las oportunidades educativas entre distintos grupos sociales, ni en trminos de insumos, ni en las condiciones de enseanza, y menos an, en los resultados (Reimers, 2000). Diversos autores consideran que los magros resultados se deben a la reduccin que estas polticas efectuaron sobre el problema de la desigualdad, limitndolo a la desigualdad econmica, y por situarse solo en el plano de las evidencias visibles, sin transformar las causas estructurales que la generan (Wieviorka, 2004). En la escuela en particular, el sesgo economicista implic redistribucin de recursos sin alterar los patrones de privilegio cultural que intervienen en los procesos de reproduccin de la
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desigualdad escolar (Gluz, 2006), generando procesos de estigmatizacin que inciden en la construccin de la experiencia educativa. El PSE sostuvo de hecho una lgica de compensacin fuertemente asistencialista, que subsumi la desigualdad social a la desigualdad de recursos materiales. Los propios resultados presentados5 por el PSE como promocin de la relevancia de su accionar se centraron en esta dimensin de entrega de materiales: bibliotecas del aula, dinero para equipamiento didctico, dinero para promocin de la lectura, becas y equipamiento informtico. Evidencia elocuente de esta mirada discreta centrada en la variable ingresos, que eludi discutir las nuevas formas de desigualdad. Como expresa Sojo (2008), la ms importante privatizacin de lo pblico de nuestro tiempo no se refiere a la reforma institucional por importante que haya sido, sino a la transformacin funcional, a la definicin del rol del estado en la creacin de medios de cohesin social. Este tipo de poltica social gener re-mercantilizacin, en tanto desestructur la idea de acceso a las prestaciones educativas por la sola calidad de ciudadano, transformando la desigualdad econmica en acceso desigual a los servicios, y tambin desuniversalizacin, al establecer grupos-objetivo sujetos a la intervencin estatal (Danani, 2009; Repetto y Andrenacci, 2004). Como criterio de redistribucin de los recursos pblicos implic un viraje respecto de los modelos de prestacin ms universales basados en la reciprocidad que supone el derecho de la ciudadana, hacia una lgica filantrpica basada en la asimtrica relacin de tutela entre el que da y el que recibe (Gluz, 2006). Adicionalmente, la atencin diferencial potenci la crisis del programa institucional de la escuela (Dubet, 2004). Lo propio de la asistencialidad reside no en a quin se atiende, sino, como expresa Grassi:
[] en institucionalizacin de la desigualdad estructural como carencia particular o del sujeto individual en el marco de un orden naturalizado al que solamente cabe adaptarse. No interesa, para el caso, el reconocimiento de que los procesos de ajuste del mercado, las polticas de estabilizacin de las variables macroeconmicas o la modernizacin cultural y productiva aumenten el nmero probable de personas con carencias, porque lo determinante en esta caracterizacin es que, como dice Tenti, se trata de los pobres, no de pobreza; o, como explica Danani (1998), de la
En 1998 el PSE firm un convenio con la Fundacin para la Promocin y el Desarrollo de las Redes Sociales (FUNDARED). La idea fue encarar un proceso de evaluacin externa que pudiera dar cuenta del impacto de las distintas propuestas en las escuelas. Los resultados fueron tomados de la difusin realizada en la Revista Zona Educativa, ao 4, n 34, MCyE, Buenos Aries.
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pobreza como problema de los pobres. Importa s el supuesto implcito de que la carencia dificulta la adaptacin exitosa a tales procesos (se trate de capacidades laborales, acreditaciones escolares, inteligencia y agilidad mental, adaptabilidad caracterolgica y velocidad de respuesta a situaciones cambiantes, o responsabilidad previsional) (Grassi, 2002: 4).

El modo neoliberal de la asistencia social desconoce los factores sociales del orden desigual que generan desproteccin, y sustituye el derecho por acciones focalizadas, voltiles y dependientes de la voluntad poltica y los recursos econmicos de los gobiernos de turno. Si esto ltimo es comn a las polticas sociales neoliberales, en la escuela se adiciona que el esfuerzo depositado en la asistencialidad no encuentra un espacio de valorizacin en un contexto en que la calidad se mide en pruebas estandarizadas de rendimiento, lo que contribuye a reforzar el estigma de la pobreza (Gluz, 2010). Esta desvalorizacin se explica, asimismo, porque la asistencia se considera como reemplazo de las familias y no como un deber del Estado y por ende, de las instituciones pblicas para con sus ciudadanos. 3.3. Desplazamiento de la retrica de la equidad a la retrica de la inclusin El tercer proceso que convergi para instalar la fragmentacin escolar se mantuvo detrs de las bambalinas y adquiri mayor envergadura con la cada del gobierno menemista que fue el estandarte de las reformas neoliberales, el raleameinto de los recursos pblicos disponibles, y la profundizacin de la polarizacin social. Progresivamente, empez a emerger una crtica a la focalizacin compensatoria, para reinstalar aos despus en la agenda las polticas de igualdad, pero en un contexto radicalmente distinto al que fund la lgica universalizante de los sistemas de educacin bsica, y que an no logra compaginar un nuevo patrn para la educacin pblica como derecho ciudadano garantizado por el Estado como garante del bien comn (Gluz, 2010). Ya a fines de los 90 y con la cada del menemismo, se haba desarticulado el PSE, aunque en esa primera instancia muy vinculado con la falta de recursos, clara expresin de la volatilidad de las polticas asistenciales neoliberales. El gobierno de De la Ra cre a tal efecto el denominado Programa Nacional Escuelas Prioritarias en reemplazo del PSE, con alcance y recursos restringidos.
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Se concentr en el equipamiento escolar como estrategia para mejorar y modernizar la calidad educativa de los establecimientos localizados en bolsones de pobreza. Aunque las estrategias perduran, comienza un primer desplazamiento desde los pobres hacia los bolsones de pobreza. Un ao ms tarde se convierte en el Programa de Acciones Compensatorias en Educacin (PACE) destinado tambin a los estudiantes en desventaja pedaggica, que no son otros que los estudiantes en condicin de pobreza, con un fuerte nfasis en los recursos con la excusa de mejorar la calidad. En ambas etapas se acotan significativamente los recursos y las acciones, evidenciando las caractersticas de programas que no constituan relaciones de derecho, sino programas polticos ligados a un gobierno, y que, por ende, no configuraba obligaciones del Estado para con la ciudadana. Luego de la profunda crisis que sacudi al pas, y habiendo recuperado cierta estabilidad poltica, el gobierno de Nstor Kirchner establece un viraje en el discurso al desplazar la lgica de la equidad por la inclusin, recuperando bajo nuevas coordenadas un ideal de igualdad como principio rector,6 pero sosteniendo estrategias de focalizacin hacia los sectores ms vulnerables, ahora con argumentos de justicia social. Entre las medidas asumidas por el nuevo gobierno del Ministerio de Educacin, se encuentran aquellas vinculadas a restaurar la unidad nacional. Se evidenciaron en la recomposicin salarial docente que supuso la creacin de un salario mnimo comn para todo el pas, as como en la sancin de una nueva Ley Nacional de Educacin que restituyera la idea de sistema educativo nacional, tanto a travs de la articulacin de objetivos comunes, como en el reestablecimeinto de una estructura de ciclos y niveles comunes que haba sido desbaratada con la implementacin de la Ley Federal de Educacin en los 90.7 Siguiendo la redefinicin sucesiva del antiguo PSE, en el ao 2004 se crea el Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE), dando un viraje
Es de destacar que a pesar de estas transformaciones y del nfasis en la igualdad que viene siendo reafirmada en sucesivas leyes educativas desde el ao 2005 a nivel nacional, an el organigrama del Ministerio tiene entre las cuatro Subsecretaras dependientes de la Secretara de Educacin a la Subsecretara de Equidad y Calidad. <www.me.gov.ar>. 7 La Ley Federal de Educacin transform la tradicional estructura de niveles, extendiendo la educacin bsica que pas a abarcar los dos primeros aos de la escuela secundaria. La localizacin de esos aos (denominados tercer ciclo de la Educacin General Bsica) la defini cada provincia, generando instituciones que mantuvieron una lgica ms prxima a la primaria y otras a la escuela media. A esto se sumaron las definiciones de la localizacin de maestros y profesores para el dictado de las asignaturas.
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a los sentidos de los programas educativos hacia los sectores ms vulnerables, cuya primera expresin fue restaurar en la propia nominacin el principio de igualdad. Sus preocupaciones centrales fueron la desigualdad social y la necesidad de fortalecer el mbito escolar, mejorando las condiciones de enseanza en oposicin a las propuestas netamente asistencialespara acrecentar las oportunidades sociales de los sectores ms afectados por la crisis del pas. Asimismo, se construye como programa transversal a los ya existentes, bajo el argumento de establecer simplemente mecanismos de priorizacin y apoyo pedaggico, y material a las escuelas en las que se concentraban los estudiantes en peores condiciones de vida, evitando instalar la idea de una pedagoga especfica para los pobres. Dado que el Ministerio no contaba con un rea especfica de organizacin de las polticas para cada nivel del sistema escolar, el PIIE se configur como el programa que orden las orientaciones hacia la escuela primaria. Se retomaron as ciertos principios de discriminacin positiva ligada a fortalecer a los estudiantes ms desfavorecidos y fortalecer las escuelas en que estas poblaciones se concentran desde la perspectiva del derecho, ms que como estrategia para hacer operativo el concepto de equidad (Feijo, 2002), y su mera materializacin en polticas focalizadas compensatorias, de corte neoasistencialista (Tenti Fanfani, 1991). No obstante, estuvo lejos de configurar una poltica de reconocimiento, aadiendo dimensiones culturales al objetivo social de la accin poltica. De hecho, las nuevas estrategias de intervencin continan siendo focalizadas, aunque ahora ampliadas para inclusin. Se trata de programas de actuacin que operan focalizadamente bajo un discurso universalista iguales prescripciones curriculares, pero con ms recursos materiales y acompaamiento pedaggico a iniciativas institucionales. Pero las intenciones de articulacin como condicin para constituirse en una estrategia de discriminacin positiva no estuvieron exentas de tensiones. La primera fue entre la pretensin de ser una poltica de carcter universal y la organizacin como Programa, ya que la voluntad de irradiar hacia todo el sistema iba a contramano de la constitucin de rituales, equipos y recursos especficos que dotaron de dinmicas y representaciones singulares a las escuelas a l pertenecientes, a la vez que sostuvieron su oficializacin como escuelas que atienden a sectores subalternos, y por ende, su estigmatizacin. Adems, la decisin de constituirse como programa, implic un ordenamiento de recursos organizacionales al servicio de objetivos temporalmente definidos, y en relacin con el cumplimiento de metas (Chiara, 2005), que
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debilit su constitucin como eje orientador de la poltica global hacia el nivel primario.8 Paralelamente al PIIE, se sostuvieron las tradicionales becas estudiantiles para la escuela media otorgadas con criterios meritocrticos para su continuidad (Gluz, 2006), denominadas ahora becas de retencin, con nuevas lneas como las creadas becas de inclusin, que en confrontacin con los mecanismos selectivos, suponan beneficiar a todos los nios y jvenes que haban abandonado la escolaridad, en la medida en que retomaran los estudios, o a poblaciones especficas.9 De este modo, la construccin de condiciones para la igualacin funcion junto con nuevos mecanismos de atencin a los estudiantes en condiciones de pobreza, o nuevos particularismos, que acoplados a los procesos de fragmentacin, no lograron suturar las brechas del tipo de escolarizacin para distintos sectores sociales.

4. Discursos, prcticas y resultados Algunos dilemas frente al retorno de lo universal en las polticas educativas
Indudablemente, recurrir a la idea de equidad justific durante los 90 la introduccin de un tratamiento diferenciado, que lejos de fortalecer la igualdad, termin por relativizarla con vistas a la contencin de la pobreza ms que a la promocin de los sectores sociales ms desaventajados (Saviani, 1998). Como ya sealamos, diversos autores consideran que estos magros resultados se deben a la reduccin que estas polticas efectuaron sobre el problema de la desigualdad. El actual uso poltico de la inclusin como norte de las polticas sociales tambin tiene sus propios lmites, en especial en el campo escolar. Histricamente, el trmino inclusin ha sido utilizado para expresar la integracin de estudiantes con capacidades especiales a la escuela comn; pero se lo rescata y resignifica luego de la percepcin generalizada de fracaso de la Reforma Educativa de los 90, cuando, simultneamente, empieza a pensarse en trminos de eduEn la actualidad, el programa ha sido integrado como un componente especfico del rea de primaria, lo que puede haber modificado algunas de estas caractersticas. No se han encontrado trabajos que permitan hipotetizar la presencia y/o el sentido de esta nueva modalidad organizacional de esta lnea de intervencin. 9 Existen con menor peso, becas para estudiantes con ms de tres aos de sobreedad y para estudiantes pertenecientes a pueblos originarios.
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cabilidad para dar cuenta de un cierto piso de bienestar necesario para poder educar. Una vez ms, la educabilidad remite por ms reparos y redefiniciones hay una innegable lucha por las palabras a las discusiones que se dieron desde Comenio en adelante respecto de si todos los sujetos son potencialmente capaces de participar y beneficiarse del acto educativo. Es entonces central discutir tanto las significativas transformaciones como algunas continuidades en los sentidos de estas nominaciones y en las prcticas que fundamentan. Entre ellas, la actuacin diferencial hacia los sectores vulnerables desde una lgica de programas, y las escasas intervenciones capaces de incidir sobre la fragmentacin del sistema escolar,10 muestran la pervivencia de representaciones sobre los sujetos en condicin de pobreza como sujetos de riesgo y/u objeto de sospecha. En palabras de los propios funcionarios: creemos fuertemente que la educacin tiene un papel central en la prevencin de la violencia y la criminalidad y que una de las mejores inversiones que puede hacer el Estado, en este sentido, es la que posibilite incluir absolutamente a todos los chicos del pas en el sistema educativo (nota del ministro de Educacin, 0305-2004, www.educ.ar). Es este un contexto donde las marcadas desigualdades ya no coexisten con las fuertes protecciones para todos, propias de la sociedad salarial. En el actual capitalismo los individuos vulnerables estn doblemente devaluados, porque estn excluidos del mercado laboral, y porque las prestaciones para garantizar su proteccin social que se han expandido y diversificado:
[] todas ellas son condicionales: son otorgadas a pblicos que deben demostrar que estn en dficit respecto del rgimen comn. Y adems tienen en comn que deben inscribirse en una lgica de la contraprestacin: los beneficiarios deben colaborar con los dispositivos que les son propuestos para ayudarlos. La consigna de la activacin de los gastos pasivos se ha convertido as en el leit motiv de la recomposicin de la accin pblica. Ella implica que los recursos y los servicios ya no deben ser distribuidos en forma automtica, sino que su obtencin exige la movilizacin de los beneficiarios (Castel, 2010).

Castel marca el triunfo de la individuacin su correlato en la responsabilidad individual.


Algunas acciones en pos de unificar se ligaron al establecimiento de un piso salarial nico y a la pretensin de unificar la estructura del sistema escolar entre las jurisdicciones. La discusin actual sobre la nueva secundaria aparece como una apuesta en esta direccin.
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Otra continuidad es la fuerte acepcin economicista; incluso cuando la preocupacin es por el acceso a bienes culturales, se trata de mejorar, en ltima instancia, su futura insercin laboral. De all que el desafo sea avanzar en la comprensin de la imposibilidad de participar no solo de las relaciones econmicas predominantes, sino tambin de relaciones polticas vigentes y, por lo tanto, de la ciudadana. Como expresa Sonia Fleury, comprender cmo la exclusin obtura la constitucin de sujetos polticos capaces de reivindicar su insercin en la esfera pblica. Pero el desafo ms complejo reside en la transformacin de las representaciones sociales, que de modo ms o menos solapado contiene las huellas de los 90. La apelacin a los procesos de inclusin social se sobrepone y opaca la crtica a la desigualdad y a la exclusin como una gradacin de ella. Si la nueva cuestin social se plantea en trminos de la dada inclusin-exclusin, las posibilidades de analizar de qu modo algunas estrategias de insercin pueden generar nuevos modos de desigualdad y sostener la exclusin desde adentro quedan ensombrecidas. De all la necesidad de comprender los procesos econmicos tanto como los sociales y culturales, ya que aunque la lucha contra la exclusin implica la redistribucin de la riqueza, no se agota en ella. Es este reduccionismo de la exclusin a la cuestin econmica el que nos sita frente a un doble desafo para la reconstruccin de lo pblico: por un lado, necesitamos construir instituciones educativas que prioricen el intercambio universalista por sobre los intereses particulares que predominan en sistemas fuertemente fragmentados; por el otro, comprometer al Estado con la distribucin de bienes pblicos concebidos como derechos ciudadanos y no como estrategia de redistribucin fundada en la asistencia social a los excluidos. Al momento, solo puede afirmarse que as como la reduccin de la pobreza no ha significado una mejora en la distribucin del ingreso, la ampliacin del acceso escolar no ha significado una mejora en la adquisicin de saberes ni la disminucin de la brechas de escolarizacin. As, si en la dcada anterior, el 10% ms rico ganaba 20 veces ms que el 10% ms pobre, en la actualidad, la brecha es un 35% ms amplia: supera 27 veces. Cierto es que la pobreza, que al comienzo de la gestin de Kirchner alcanzaba el 57%, se redujo al 34%. Pero en los noventa la brecha era del 24%, lo cual todo hace pensar que la crisis de 2002 instal un nuevo umbral desde el cual pensar las desigualdades (Svampa, 2008).
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En el campo escolar, la vigencia de procesos de inclusin-excluyente, es decir, la inclusin de mayor cantidad de sectores sociales a la escuela, pero que estn excluidos del acceso a los saberes que esta define como relevantes y pertinentes para cualquier ciudadano, es an elocuente. Los indicadores de repitencia y no promocin continuaban siendo ms elevados para las escuelas PIIE en el caso de la primaria; y para los estudiantes becados respecto de los que no lo estn en la escuela media (Finegan, 2008; Chiara y Gluz, 2007), lo cual evidencia una vez ms que estas acciones paliativas no logran atacar los factores estructurantes de la desigualdad escolar (Gluz, 2010b). De este modo, la mejora de la posicin relativa de ciertos sectores en la educacin secundaria y superior, es aparente, ya que la fragmentacin de la oferta y de los saberes obtenidos neutralizan los avances. La experiencia escolar de distintos sectores sociales muestra la cara subjetiva de estos procesos. La articulacin entre la desinstitucionalizacin, la prdida de referentes comunes y las estrategias familiares, provoca experiencias formativas diferenciadoras que hacen cada vez ms difcil la vida comn. Los propios estudiantes perciben cmo estar dentro, es estudiar en espacios depreciados. Y se da un fenmeno ms complejo: la escolaridad de baja intensidad, como expresin de la continuidad de cierta matriz comn que sostiene el ideal de integracin que garantizaba histricamente la escuela, pero que hoy se restringe a estar en ella, aunque con vnculos dbiles respecto de lo que all se espera de la condicin estudiantil, el desarrollo de tareas en clase y en el hogar, llevar los tiles escolares para trabajar en clase, prestar atencin a las lecciones, estudiar, etctera (Kessler, 2004).11 Recin en el ltimo tiempo comienzan a aparecer propuestas que aunque centradas en la inclusin problematizan los dispositivos escolares y las prcticas pedaggicas institucionales que contribuyen a generarla, a la vez que visibilizan como preocupacin la fragmentacin del sistema escolar en un contexto de fragmentacin social que requiere de intervenciones integrales. Ejemplo de ello es la implementacin de la Asignacin Universal por Hijo, cuya percepcin est condicionada a la escolarizacin, para lo que se articula con polticas educativas que apoya un proceso de extensin de polticas que alcanzaban solo a los sectores formales de la economa, en el que la condicionalidad a la escolarizacin se articula con polticas educativas que, como la nueva
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Este concepto ha sido utilizado por el autor en el marco de la escolarizacin de jvenes en conflicto con la ley. No obstante, creemos que es una categora frtil para pensar en la actitud frente a la escuela media de los jvenes que re-ingresan o ingresan como primera generacin a este nivel educativo.

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secundaria, comienzan a revisar los modos en que la escuela excluye. Son avances alicientes; no obstante, la extensin de derechos que como la asignacin por hijo eran exclusivos de los asalariados formales, encuentra su techo si no criticamos el triunfo de la responsabilizacin individual (Castel, 2010), que aflora con un control individualizado y moralizante hacia los sectores vulnerables, que no se exige a los trabajadores formales12 como huellas de lo que establecieron las polticas de los 90.

Reflexiones finales
Largos caminos se han recorrido desde la crtica a la igualdad de oportunidades, la bsqueda de la igualdad de resultados, los vericuetos en que nos enredaron las polticas focalizadas compensatorias y los mltiples debates sobre qu es y qu debiera ser una poltica universal hoy. Lo que parece subsistir es la mtica promesa de la escuela moderna que no nos hemos resignado a replantear a fondo, y es que la educacin es capaz de garantizar por s sola el progreso y el desarrollo social, la mejora en la posicin social de los individuos y la restitucin de los derechos vulnerados en distintas dimensiones a los sectores subalternos. Es necesario que empecemos a sopesar los procesos de igualacin, y a la vez, de desigualacin, que genera la escuela (Baudelot y Leclercq, 2008). Pero tambin es preciso discutir el concepto de derecho que sustentan las polticas sociales. Si la ciudadana depende de los derechos que los sujetos se reconocen entre s, y la ciudadanizacin desde la matriz liberal est fundada en el derecho de propiedad que supuso la expropiacin de la tierra y la destruccin de otras formas posibles de organizacin poltica colectivas integrndose al estado en tanto que individuos, en la lucha por la universalizacin de los derechos, tal vez, como aventura Tapia (2006), se deba avanzar hacia una lucha por universalizar derechos polticos ligados al gobierno, y desde all modificar el modo como se reglamentan los derechos. No se trata de retornar a un universalismo homogeneizante que bajo el argumento de la escuela comn desconozca las desigualdades y heterogeneidades sociales y construya patrones de normaliza12

Los beneficiarios de la Asignacin Universal por Hijo deben presentar una libreta en la que demuestran la asistencia escolar y los controles de salud y que permiten un control de la trayectoria individual en la escuela de cada uno de ellos. Para los trabajadores formales, la exigencia se limita a la presentacin al empleador del certificado de escolaridad que no tiene capacidad para ejercer controles o seguimientos de esos hijos.

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cin social; pero tampoco de un particularismo fragmentador y excluyente que imposibilite la reconstruccin de lo comn.

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Segunda parTe EsTudios de casos

CapTulo 7

Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico. El caso de los programas de lucha contra la pobreza, 1988-20111
Jorge Arzate Salgado2

I. Introduccin
El presente artculo hace una evaluacin analtica de los componentes educativos implcitos en los diseos de programas compensatorios de lucha contra la pobreza extrema implementados en Mxico entre los aos de 1988-2011. Durante las ltimas dcadas en el pas se han implementado importantes polticas compensatorias educativas, es decir, aquellas que buscan lograr la igualdad de oportunidades educativas (Reimers, 2000), en las que se pueden identificar dos tipos de polticas: las que destinan recursos para mejorar las condiciones materiales y de trabajo de las escuelas rurales e indgenas,3 y las que buscan mejorar la calidad de la oferta educativa a travs de programas de lucha contra la pobreza extrema. Este ltimo tipo de polticas son las que interesan al
Una versin de este trabajo ha sido publicado en la Revista Mexicana de Investigacin Educativa, vol. XVI, n 51. 2 Profesor e investigador de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico. arzatesalgado2@gmail.com 3 Entre los que destacan los diversos programas del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). Entre los ms importantes y exitosos se puede considerar al Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE) (CONEVAL, 2010a).
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presente trabajo, sobre todo, en la medida que han sido las polticas pblicas sociales ms importantes en su extensin y cantidad de financiamiento durante las ltimas dcadas en Mxico. Los programas de lucha contra la pobreza extrema han sido principalmente dos: el Programa Nacional de Solidaridad o Solidaridad (en adelante PRONASOL-Solidaridad), del que derivan los sub programas Nios en Solidaridad y Escuela Digna, que trabajaron a nivel nacional desde 1988 hasta 1994, y el Programa de Educacin Salud y Educacin (Progresa), que desde 2006 fue denominado Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (en adelante Progresa-Oportunidades); dicho programa del que solo nos interesa aqu su componente educativo ha venido trabajando a nivel nacional de manera intensiva desde 1997 hasta la fecha (2012). En trminos metodolgicos, este trabajo construye un modelo terico y normativo sobre las formas que asumen las desigualdades educativas, que permite pensar en forma arquetpica los procesos de construccin/reproduccin de esas desigualdades, considera los contextos socio-econmicos de pobreza o carencia, y coloca a la escuela como institucin social con capacidad de cambio social; enseguida, dicho modelo es utilizado como marco evaluativo, herramienta analtica que permite dar un punto de vista cualitativo y crtico de los objetivos de cambio educativo y social en cada programa estudiado. Este tipo de acercamiento metodolgico ayuda a pensar las capacidades potenciales de intervencin de una poltica y sus respectivos programas, es decir, se ponen a prueba las capacidades de cambio social y educativo implcitas en sus componentes de diseo, al tiempo que se convierten en un discurso normativo a favor de la equidad educativa y de la escuela como institucin social con capacidad de producir cambio socio-histrico. La justificacin de este ejercicio se centra en aspectos normativos. As, al pensar en la escuela como institucin social con capacidad de cambio, se supone que tiene capacidad para regular las desigualdades sociales, a la vez que producir movilidad social. De esta forma se concibe a la escuela como institucin fundamental para combatir la exclusin social en un sentido amplio. Estas ideas han sido planteadas por la sociologa funcionalista, tanto en sus versiones clsicas europeas (en particular, puede recordarse la obra de mile Durkheim) como en su versin norteamericana, que ha puesto el acento en la capacidad de la educacin para producir movilidad social (Davis y Moore, 1975). Por su parte, el liberalismo poltico comparte la idea de que es la educacin el pilar de una
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sociedad democrtica, donde el acceso a la educacin garantiza el acceso a las oportunidades (teora del desarrollo humano). Como principio metodolgico entendemos a la institucin escolar como generadora de bienestar en sentido amplio. Puede generar movilidad social, pero tambin tiene capacidad de producir cambio social en diferentes esferas de lo social y econmico, por lo que un discurso a favor de la democratizain de las oportunidades educativas contribuye a construir una sociedad ms justa. Es una alternativa ideolgica y terico-metodolgica para abordar el problema de la vulnerabilidad educativa: ayuda a evaluar las polticas pblicas y a pensar nuevos diseos de polticas. Un marco normativo, o sea, lo que esperamos de la educacin y la escuela desde un punto de vista ideolgico, comprometido con el bienestar social y econmico en un marco democrtico, es una herramienta para pensar en forma analtica y crtica los procesos sociales que produce la escuela y la educacin que imparte, as como los procesos en torno a la escuela y la educacin que desde el Estado se generan. Dicho conjunto de ideas son una teora de la institucin escolar, a la vez que una teora en acto de la justicia social. Un discurso en este sentido, tambin, es una ideologa a favor de la democratizacin de la sociedad en un sentido amplio, que coloca a la institucin educativa en el centro de las posibilidades de cambio. Este trabajo est dividido en tres partes fundamentales. Una dedicada a exponer de manera breve elementos en torno a la vulnerabilidad educativa, en trminos tericos y estadsticos, para el caso mexicano; otra en la que se realiza una evaluacin analtica de los diseos de poltica pblica estudiados; y una tercera que, a manera de reflexin final, deriva propuestas a favor de la evaluacin analtica de polticas, y presenta una crtica a las polticas mexicanas, al resaltar sus limitaciones como estrategias de intervencin social y educativa.

2. Elementos en torno a la vulnerabilidad educativa


2.1. Educacin y desigualdades educativas Trabajar la exclusin y el fracaso educativos como problema social implica combatir la desigualdad en el acceso al recurso clave de la estructura social y de la distribucin de las oportunidades de vida individuales (Fernndez-Enguita, 2010: 18). La exclusin y el fracaso en contextos de precariedad econmica o pobreza son fenmenos complejos, que se encuentran determinados por
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variables de desigualdades escolares y extraescolares, por lo que para asumir el problema es indispensable comprender la escuela articulada no solo al sistema educativo, sino a su contexto social y econmico inmediato (local y regional) y mayor (nacional) (Arzate Salgado, 2005). En lo que sigue denominamos al problema de la exclusin y el fracaso educativos como vulnerabilidad educativa. La reduccin de la pobreza tiene que ver con el crecimiento econmico, mientras que la reduccin de la marginalidad, entendida como el acceso a las oportunidades, depende de acciones sociales para incrementar el poder y la influencia poltica de los pobres (La Belle, 1995); entonces, las acciones educativas de la escuela en contextos de vulnerabilidad social deberan, adems de trabajar las capacidades bsicas para que los individuos funcionen en el mercado, fortalecer el estatus social y poltico de los ms vulnerables. La escuela y su accin pedaggica no pueden resolver el problema de la pobreza en s misma, pero pueden y deberan, trabajar para generar capacidades productivas y capacidades ciudadanas en los individuos; en este sentido, es relevante el sentido del currculum y de las estrategias pedaggicas que le acompaan (ibd.). Asimismo, la idea normativa de que la escuela debe contribuir a hacer sociedades ms justas es fundamental para leer en forma crtica los discursos y polticas que han puesto el acento en la calidad y eficiencia de los sistemas educativos en Amrica Latina durante las ltimas dcadas, dejando en un segundo plano el asunto de la equidad (Reimers, 2002). La igualdad de oportunidades educativas existe cuando las probabilidades de que cualquier persona pueda matricularse en una institucin educativa, y reciba all el apoyo adecuado para aprender en profundidad a niveles de excelencia y proceder al siguiente nivel educativo, es independiente de caractersticas ascriptivas y de factores ajenos al esfuerzo, la habilidad y las preferencias de la persona, y, en particular, de la clase social de origen, raza, gnero o lugar de residencia (ibd.: 11). Reimers identifica cinco desafos para lograr la igualdad de oportunidades: 1. Reduccin de las brechas en el acceso a la educacin inicial, secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social, 2. Atencin a la segregacin socioeconmica de estudiantes en instituciones educativas, 3. Fortalecer las competencias profesionales de los docentes, 4. Insuficiencia de materiales y programas bien estructurados que hayan probado su efectividad en apoyar altos niveles de logro con estudiantes de grupos socialmente marginados, 5. Currculum relevantes para cubrir las demandas del mundo moderno. Detrs de cada uno de estos retos existen importantes problemas estructurales en los
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sistemas educativos de Amrica Latina, los cuales, a pesar de las iniciativas de polticas pblicas para corregirlas en ningn pas se han podido producir cambios significativos (Reimers, 2000); sobre todo, porque igualar las oportunidades educativas requiere mejorar los ambientes de aprendizaje de los pobres (ibd.). En el caso mexicano las desigualdades que enfrentan las escuelas estn ligadas con las enormes desigualdades entre regiones y grupos sociales (grupos tnico-culturales y clases sociales); por ello, son las escuelas rurales las que se encuentran en peores condiciones. Con el cambio de paradigma de desarrollo hacia el neoliberalismo, iniciado a finales de la dcada de los 80, las desigualdades educativas se han agudizado en lo general. Sobre todo, en un contexto en el que las polticas educativas se han centrado en los problemas de la expansin, descentralizacin y calidad del sistema, dejando en un segundo plano el asunto de la equidad (Ornelas, 2002). As, por ejemplo, se han ampliado las brechas en el acceso a la educacin inicial, secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social, as como la segregacin socioeconmica de estudiantes en instituciones educativas, sobre todo, en la educacin superior, sector en el que la educacin privada ha ganado importantes cuotas de mercado (Arzate y Romero, 2007). Los docentes, adems de sufrir un importante deterioro en su salario y estatus social, no han fortalecido sus competencias profesionales (Ornelas, op. cit.). Un recorrido por las escuelas primarias y secundarias en contextos rurales e indgenas basta para percatarse de que sus infraestructuras son precarias, las escuelas carecen de servicios bsicos como luz y agua potable, y las del sistema de telesecundarias son las ms precarizadas en cuanto a infraestructura (Agudo Snchez, 2008; Arzate, op. cit.; Mancera et al., 2010; Ornelas, op. cit.). De igual forma, la investigacin educativa ha documentado la escasa capacidad del sistema para atender el rezago de los estudiantes menos aventajados (Muoz Izquierdo y Lavn, 1988). 2.2. Pobreza y exclusin educativa en Mxico El problema de la pobreza es una forma especfica de plantear las desigualdades, de acotar su contenido desde un punto de vista econmico. Con el neoliberalismo el concepto de pobreza se ha situado como un concepto y una herramienta clave para las polticas pblicas, por lo que el binomio pobreza-educacin ha ocupado un lugar privilegiado en el debate y estudio de las desigualdades educativas en Mxico durante las ltimas dcadas. Para situar el problema de
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la equidad en trminos de la pobreza se ha introducido y utilizado el concepto de pobreza educativa; que define como pobres educativos a todos aquellos que no cuenten con la educacin bsica concluida, y por lo tanto, tiene que ver con la distribucin de los aos de escolaridad en un pas (Martnez Rizo, 1992; Bracho, 1995). El concepto de pobreza educativa ha sido usado en casi todos los ndices de medicin de pobreza multidimensionales; a nuestro entender, resulta bueno para conocer el estado de la escolarizacin de una sociedad, pero por su naturaleza no relacional, no sociolgica, tiene problemas para expresar la causa y las formas de la exclusin educativa. La investigacin educativa ha encontrado una relacin de causalidad entre situaciones de pobreza material y las posibilidades de escolarizacin; en este sentido, para las Naciones Unidas el obstculo ms grande para la educacin es la pobreza: la disminucin se explic por los aumentos de los ingresos medios por ocupado (CEPAL, 2007: 74), la cual tiene un particular efecto negativo para la poblacin rural y el gnero (Naciones Unidas, 2010). La pobreza en Mxico aparece en todos los espacios sociales y ha sido una situacin omnipresente para los grupos campesinos e indgenas. Los niveles de pobreza varan segn el mtodo de medicin utilizado, si se miran los datos de la CEPAL (Tabla I), producidos utilizando un mtodo de Lnea de Pobreza, tenemos que de 1989 a 2008 (un perodo de casi veinte aos) se ha registrado una disminucin de casi 13 puntos en los porcentajes de poblacin en pobreza, pasando de un 47,7% en 1989 a un 34,8% en 2008, donde la mayora de esta poblacin se encuentra en zonas rurales (para 2008 el 44,6% frente al 29,2% de las reas urbanas). La pobreza extrema en el mismo lapso temporal ha descendido en 7,5 puntos, pasando de 18,7% en 1989 a 11,2% en 2008. Durante los aos de operacin del PRONASOL-Solidaridad (1989-1994) la pobreza se redujo en 2,6 puntos porcentuales, avance que se perdi con la crisis de 1994. Mientras que entre 1998 hasta 2008 (ao anterior a los efectos de la crisis del capitalismo avanzado) hubo una disminucin de la pobreza de 12,1 puntos porcentuales. Desde el punto de vista histrico no parece existir una relacin entre programas de lucha contra la pobreza y su disminucin, ms bien parece que los datos de pobreza se mueven segn los ciclos econmicos. De esta forma, durante la crisis de 1994 y 1996 se nota un aumento de 7,8 puntos porcentuales en la pobreza total y de 9,3 en la pobreza urbana, pero durante los aos de crecimiento sostenido que van de 2006 a 2008 se notan descensos constantes. Para la CEPAL, en Amrica Latina, entre 1990 y 2005
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cada punto porcentual de incremento del producto por habitante signific una disminucin de un 0,8% de la tasa de pobreza y un 1,5% de la de indigencia (CEPAL, 2006: 61). De igual forma, entre 2002 y 2007 el efecto de las transferencias de los programas sociales a las familias fueron marginales en la disminucin de la pobreza, la disminucin se explic por los aumentos de los ingresos medios por ocupado (CEPAL, 2007: 74). Adems, habra que considerar los posibles efectos de las remesas en la disminucin de la pobreza, sobre todo en el campo, las cuales han venido creciendo durante todo este lapso temporal. Tomando en cuenta lo anterior se puede pensar que los efectos de los programas compensatorios de lucha contra la pobreza han sido ms bien modestos en su disminucin. Tabla I Poblacin bajo lnea de pobreza en Mxico
Total pobreza (incluye pobreza extrema)
47,7 45,1 52,9 46,9 41,1 39,4 37 35,5 31,7 34,8

Ao

Pobreza urbana (incluye pobreza extrema)


42,1 36,8 46,1 38,9 32,3 32,2 32,6 28.5 26,8 29,2

Pobreza rural (incluye pobreza extrema)


56,7 56,5 62,8 58,5 54,7 51,2 44,1 47,5 40,1 44,6

Pobreza extrema

1989 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008

18,7 16,8 22 18,5 15,2 12,6 11,7 11,7 8,7 11,2

Fuente: CEPAL (2009), Panormica Social para Amrica Latina 2009.

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El sistema educativo pblico mexicano ha sido uno de los pilares del sistema de bienestar durante el siglo XX, por lo que a travs de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) se construy un complejo y gigantesco sistema, que para 2010, atenda a ms de 33 millones de alumnos. Martnez Rizo (2002), al analizar las tendencias distributivas de los aos de escolarizacin en Mxico, encuentra que entre 1970 y 2000, los avances en la escolaridad no fueron el resultado de polticas compensatorias, sino de un proceso inercial, donde la oferta sigue a la presin de la demanda. A pesar del crecimiento de la matrcula, el sistema adolece de importantes problemas en cobertura y calidad, los cuales se expresan en un rezago educativo de ms de 33 millones de personas (Tabla II). Durante los ltimos veinte aos la poblacin en rezago ha crecido de ms de 31 millones a ms de 33 millones, siendo el gnero femenino el que ha presentado mayores crecimientos representando ms de 18 millones de personas para 2010. Tabla II Rezago educativo*
Poblacin en rezago educativo (en miles) Total Hombres Mujeres 1990 1995 2000 2005 2010

31,159 14,510 16,649

33,416 15,518 17,898

33,330 15,270 18,060

33,510 15,299 18,211

33,357 15,225 18,133

* La poblacin en rezago educativo es la de 15 aos y ms, que con base en el Acuerdo para la Modernizacin Educativa Bsica de 1993 se encuentra en cualquiera de las siguientes situaciones: sin instruccin, con algn grado de estudios tcnicos o con instruccin bsica incompleta. Fuente: Gobierno Federal de Mxico (2010), IV informe de Gobierno 2010, segn datos de SEP.

El rezago es alimentado por los procesos de exclusin en el acceso al sistema escolar, as como por el fracaso escolar. Segn datos del ciclo escolar 2008-2009 (Tabla III) existen grupos de poblacin pequeos en trminos porcentuales, pero significativos en nmeros absolutos, que no asisten a la escuela bsica;
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tambin es evidente que existe un serio problema de exclusin escolar en el nivel medio superior y superior. Tabla III Atencin a la demanda
Cobertura educativa (%) Educacin bsica* Preescolar Primaria Secundaria Educacin media superior** Bachillerato Educacin superior*** 19801981 19851986 19901991 19951996 20002001 20052006 20082009

81,6 16,8 107,5 59,4 25,7 23 12,4

87,7 36,4 103,3 72,6 35,9 29,1 13,3

83,2 40,7 95,9 68 36 29,5 12,3

85,9 46,2 95,2 74,9 40,5 34 13,7

88,9 50,5 94,8 8,.8 48,4 42,4 21,6

94,3 66,9 94,1 91,8 58,6 52,8 25,2

98,4 83.9 95,7 95,4 62,4 56,6 27,5

* Alumnos registrados en educacin bsica en un ciclo escolar X 100/Poblacin de 3 a 15 aos. ** Alumnos registrados en educacin media superior en un ciclo escolar X 100/Poblacin de 16 a 18 aos de edad. *** Alumnos registrados en educacin superior en un ciclo escolar X 100/Poblacin de 19 a 23 aos de edad (incluye no escolarizado). Fuente: Gobierno Federal de Mxico (2010), IV informe de Gobierno 2010, segn datos de SEP.

Las tendencias de exclusin se refuerzan al pasar de un nivel a otro, y si bien los ndices de absorcin de los niveles de secundaria y bachillerato han mejorado, en este ltimo hay un 13,8% de poblacin escolar que ya no ingresa (Tabla IV).
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Tabla IV Indicador de rendimiento escolar: ndice Absorcin*


ndice de absorcin (100%) Secundaria Bachillerato 19801981 19851986 19901991 19951996 20002001 20052006 20082009

82

84,4

82,3

87

91,8

94,9

96,2

68,8

64

61.

74,1

81

84,9

86,2

* El ndice de absorcin es la relacin porcentual entre el nuevo ingreso a primer grado de un nivel educativo, en un ciclo escolar dado, y el egreso del ltimo grado del nivel educativo inmediato inferior del ciclo escolar pasado. Fuente: Gobierno Federal de Mxico (2010), IV informe de Gobierno 2010, segn datos de SEP.

El indicador de eficiencia terminal, asociado con el fracaso escolar, presenta datos importantes: para el ciclo escolar 2008-2009, en primaria hubo un 6,9% de matrcula que sali del sistema, en secundaria fue un 20,7%, y el en bachillerato un 37,1% (Tabla V). Tabla V Eficiencia terminal*
Eficiencia terminal (%) Primaria Secundaria 75,5 19801981 19851986 63,9 75,7 19901991 70,1 73,9 19951996 80 75,8 20002001 86,3 74,9 20052006 91,8 78,2 20082009 93,1 79,3

Bachille68,9 65,2 60,1 58,1 59,3 59,6 62,9 rato * Es la relacin porcentual entre los egresados de un nivel educativo dado y el nmero de estudiantes de nuevo ingreso que se incorporaron a primer grado de ese nivel educativo n aos antes. Fuente: Gobierno Federal de Mxico (2010), IV informe de Gobierno 2010, segn datos de SEP.

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Las tendencias de produccin de fracaso escolar se pueden apreciar en los ndices de desercin, particularmente agudos en la educacin secundaria y media superior, con 7 y 14,9%, respectivamente, para el ciclo escolar 20082009 (Tabla VI). Tabla VI ndice de desercin
ndice de desercin (%) Primaria 19801981 6,9 19851986 5,3 19901991 4,6 19951996 3,1 20002001 1,9 20052006 1,3 20082009 1,5

Secundaria Media superior

9,6

9,3

8,8

8,8

8,3

7,7

14,8

20,1

18,8

18,5

17,5

16,5

14,9

Fuente: Gobierno Federal de Mxico (2010), IV informe de Gobierno 2010, segn datos de SEP.

A estas formas de exclusin escolar convertidas en rezago educativo hay que sumarles la poblacin analfabeta, que representaba, para el ao de 2009, el 7% del total de la poblacin nacional, la mayora son poblaciones con discapacidad y adultos mayores, muchos de los cuales son indgenas que viven en reas rurales y mujeres (CEPAL, 2010).

3. Evaluacin analtica de los diseos de poltica pblica


3.1. El programa PRONASOL-Solidaridad El PRONASOL-Solidaridad fue la poltica social que puso por primera vez en el centro de atencin gubernamental el problema de la pobreza, trabaj entre 1988 y 1994 durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari. Aparece en un contexto de importantes carencias sociales (la crisis de la deuda de 1982, que lastr la economa mexicana; en 1988 el desempleo era del 20% de la PEA) y
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en una coyuntura poltica donde el partido hegemnico, Partido Revolucionario Institucional (PRI), atraves una crisis de legitimacin. La poltica parta de un pensamiento ideolgico segn el cual el Estado se auto defina como solidario, por lo que las premisas de los programas estaban montadas sobre un cuerpo discursivo que pretenda retomar los principios de un supuesto liberalismo social mexicano, es decir, trabajar con principio liberales, pero adaptados a los ideales de la revolucin mexicana. De esta plataforma poltico-ideolgica, el PRONASOL-Solidaridad fue una poltica social que buscaba aglutinar a las fuerzas de la sociedad y los organismos del Estado, descentralizando funciones, pero al mismo tiempo, poniendo como rectora de todo el conjunto a la figura presidencial. Tena como objetivo general mejorar el nivel de vida de la poblacin ms desfavorecida, sobre todo, la del campo y los ncleos sub-urbanos. El medio para lograrlo era generar un sustento productivo que mejorara los niveles de vida de las familias, partiendo del supuesto de que solo con la participacin directa y el trabajo productivo se podra incrementar el ingreso familiar, mejoraran los niveles de bienestar de indgenas, campesinos y colonos populares para erradicar la pobreza a mediano plazo (Ortiz Prez, 1995). El mecanismo poltico y operativo de los programas fue la descentralizacin de las decisiones, para lo cual se crearon Comits de Solidaridad en cada municipio, que validaban las acciones a seguir por el programa. La poltica aprovech la infraestructura administrativa y operativa de los programas de desarrollo regional de anteriores gobiernos (Barajas, 2002), y con ello organiz trece subprogramas en torno a tres ejes de accin: 1. bienestar social, con subprogramas asistenciales dirigidos al mejoramiento inmediato de los niveles de vida en aspectos como salud, alimentacin, educacin, vivienda, servicios bsicos y regularizacin de la tenencia de la tierra; 2. incentivo a la produccin agrcola, que inclua subprogramas que buscaban crear oportunidades de empleo, as como el desarrollo de capacidades y recursos productivos mediante el apoyo de actividades agropecuarias, agroindustriales, microempresas, y pisccolas; 3. impulso al desarrollo regional, donde existan una serie de subprogramas dirigidos a la construccin de obras de infraestructura que tuvieran impacto a nivel regional y programas especiales de desarrollo en regiones especificas. Este ltimo eje fue el ms relevante y el que ms recursos ejerci, por lo que el bienestar social fue entendido como parte de una poltica de incentivo a la productividad regional, as el 70% de los recursos de la poltica a nivel nacio-

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nal se destinaron al mejoramiento de la infraestructura bsica y la produccin (Zepeda Miramontes, 1994). Los subprogramas dirigidos al problema de la educacin y la pobreza trabajaron en todo el territorio nacional. Escuela Digna tena como objetivo la rehabilitacin y el mantenimiento de los planteles de educacin bsica, para lo cual, siguiendo el principio de corresponsabilidad, se incorporaba el trabajo de autoridades, maestros, padres de familia, alumnos en trabajos de reparacin y mantenimiento de instalaciones y mobiliario de las escuelas. Entre 1990 y 1994 Escuela Digna mejor 119.706 escuelas en todo el pas (Salinas de Gotari, 2000). Las acciones fueron heterogneas, pues el apoyo consisti en construir y pintar bardas perimetrales, realizar limpieza de instalaciones, construir baos escolares o dotar de servicios bsicos a las escuelas, entre otras actividades. Mejoras pequeas en la mayora de los casos, pero significativas para un conjunto de escuelas rurales que venan trabajando en situaciones de precariedad en cuanto a infraestructura, sobre todo, en los medios rurales e indgenas. Nios en Solidaridad pretenda contrarrestar la limitacin econmica de las familias que impeda a los nios continuar sus estudios en la escuela primaria, era un subprograma de retencin escolar que otorgaba una compensacin econmica o beca para la familia, una despensa alimenticia mensual, asistencia mdica y nutricional, promocin de actividades recreativas y talleres de beneficio comunitario. Las becas eran otorgadas a los nios con menores recursos, la seleccin estaba en manos del denominado Comit Escolar de Solidaridad, conformado por directivos, maestros, padres de familia, alumnos, autoridades municipales y ciudadanos, que validaba la solicitud de las becas de solidaridad. En 1994 el programa termin atendiendo a quince millones de nios en todo el pas (Rojas Gutirrez, 1992). El programa no fue evaluado de manera oficial, por lo que es imposible conocer su impacto o capacidad de cambio social. Estudios contemporneos presentan conclusiones ambivalentes. Por ejemplo, al evaluar el impacto del programa en el Estado de Mxico Sobrino y Garrocho (1995) destacan: 1. Una ineficiencia en la distribucin de los recursos a nivel de estados de la repblica, pero una eficiencia en la asignacin de recursos a nivel municipal, pues se dio una mayor cantidad de recursos a los municipios con mayor necesidad absoluta; 2. Una asignacin exitosa en los recursos, ya que el 36% de la poblacin destinataria real perciba familiarmente menos de un salario mnimo y un 46% adicional ganaba menos de dos salarios; y 3. La existencia de inconsistencias entre los tipos de necesidades de cada regin y los recursos sectoriales asignados,
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es decir, no se identificaron con claridad las necesidades ms apremiantes. Los autores mencionan que uno de los subprogramas que mayor impacto tuvieron en la erradicacin de la pobreza fue Nios en Solidaridad, debido al apoyo econmico directo recibido por las familias. Otros trabajos consideran que no fue un programa de lucha frontal contra la pobreza extrema en estricto sentido, sino solo de alivio inmediato a ciertos aspectos de la carencia econmica, combinado con inversin para el desarrollo regional, por lo que a pesar de la fuerte inversin realizada por la poltica en su conjunto, no tuvo capacidad para cambiar las desigualdades regionales existentes (Zepeda Miramontes, op. cit.). En otros casos, el programa es calificado de alivio a la pobreza ms que de lucha, y como una estrategia de legitimacin poltica que fue fundamental para reorganizar el Estado mexicano segn las necesidades del modelo econmico neoliberal, es decir, menos estado social (Barajas, op. cit.). Cordera Campos y Lomel Vanegas (1999) consideran que, en trminos generales, los componentes educativos del PRONASOL-Solidaridad funcionaron bien y califican su saldo como positivo. Uno de los aspectos que se mencionan como innovadores del programa fue su capacidad organizativa y participativa que logr a travs de los Comits de Solidaridad (Barajas, op. cit.). 3.2. El programa Progresa-Oportunidades Comenz a finales de 1997 durante el gobierno del presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len, y si bien aprovech algunas estructuras administrativas del PRONASOL-Solidaridad, como la estructura operativa de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), se plante como un programa de desarrollo humano, es decir, con un entramado ideolgico tpicamente neoliberal, que pone en el centro de su atencin a la familia, en particular a los nios lactantes y en edad escolar, as como a jefas de familia. El contexto de su aparicin es el de la crisis econmica de 1994-1995 (crisis que produjo la quiebra financiera del Estado, fuga de capitales, devaluacin de la moneda y la prdida de un milln de empleos). Como parte destacable del diseo est la focalizacin tcnica de los beneficiarios, que se realiza mediante una encuesta nacional que mide umbrales de pobreza. De esta metodologa de focalizacin deriva una administracin de los apoyos, donde los beneficiarios no son partcipes activos de la poltica, en la medida que la gestin del programa se realiza en forma vertical, por lo que
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los gobiernos municipales solo son ejecutores de las acciones. En su inicio se defini como un programa de combate a la pobreza extrema rural, pero en 2002 comenz a incorporar localidades urbanas. Durante su existencia este programa ha sufrido pocos cambios en su diseo y se ha mantenido un ncleo duro en relacin a los componentes de educacin, salud, y alimentacin. Actualmente tiene los siguientes componentes:
Educativo. Otorga becas educativas y un apoyo para la adquisicin de tiles escolares, atiende a nios a partir del tercer ao de primaria, secundaria y preparatoria. Salud. Opera bajo cuatro estrategias: proporciona de manera gratuita el Paquete Bsico de Servicios de Salud de acuerdo con la edad y sexo de cada persona, promueve la mejor nutricin de la poblacin beneficiaria, en especial, previene y atiende la desnutricin de los nios desde la etapa de gestacin y de las mujeres embarazadas o en lactancia, mediante la entrega de complementos alimenticios, la vigilancia y el monitoreo de la nutricin de los nios menores de cinco aos, de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, el control de los casos de desnutricin y la educacin alimentario-nutricional; fomenta y mejorara el auto cuidado de la salud de las familias y de la comunidad mediante la comunicacin educativa en materia de salud, nutricin e higiene; refuerza la oferta de servicios de salud para satisfacer la demanda adicional a travs de un sistema de clnicas de primer nivel rurales y sub urbanas. Alimentario. Otorga apoyos monetarios directos de manera bimestral a las familias beneficiarias para contribuir a que mejoren la cantidad, calidad y diversidad de su alimentacin, buscando por esta va elevar su estado de nutricin. Asimismo, la entrega bimestral de complementos alimenticios y la educacin alimentario-nutricional refuerza la alimentacin infantil y de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.

En los ltimos aos, y como complemento a los anteriores componentes, se han agregado otros de menor calado, entre los que destacan: componente Patrimonial Jvenes con Oportunidades, que otorga becas a los jvenes que cursan la educacin media superior, componente para Adultos Mayores, que otorga de manera bimestral un apoyo monetario mensual a los adultos mayores, con una edad de 70 aos o ms, y componente de apoyo energtico.
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Para 2009 el programa funcionaba en 2.445 municipios y trabajaba en 97.922 localidades, donde atenda 5. 209.359 familias. Para el segundo semestre de 2010 el monto mximo de apoyos econmicos que reciba una familia con hijos en la escuela primaria y secundaria era de 1,525.00 pesos al mes, mientras que una familia con hijos en la escuela primaria, secundaria y educacin media superior reciba un monto mximo de 2.440 pesos al mes.4 La literatura en torno al Progresa-Oportunidades es contradictoria en sus evaluaciones, los estudios oficiales tienden a sobreestimar sus efectos positivos, mientras que algunas investigaciones no oficiales sostienen que el Programa ha tenido efectos ms bien modestos en la reduccin de la pobreza. Es el caso del trabajo de Corts (2007), donde al medir el efecto en la reduccin de la pobreza por parte del Programa entre 2002 y 2005 concluye que, durante dicho periodo, el Programa tuvo efectos positivos en la reduccin de la pobreza rural, pero que dicha reduccin es ms bien poca: su impacto a nivel nacional ha sido de un punto porcentual para la pobreza alimentaria []. Los efectos sobre la pobreza rural han sido un poco ms marcados, alcanzando cifras de entre 2.1 y 2.8 puntos porcentuales para la pobreza alimentaria (Corts, op.cit.: 33). Las evaluaciones externas al programa se han venido realizando desde 1999 hasta 2010, con diseos de investigacin diversos, destacndose los cuantitativos, aunque tambin se han usado diseos cualitativos. A partir de 2007 la poltica ha sido evaluada por el Consejo Nacional de Evaluacin (CONEVAL), rgano desconcentrado de la administracin pblica federal, que tiene como objeto la evaluacin sistemtica y objetiva de toda la poltica social del Estado mexicano. La evaluacin externa 2007 enfocada al diseo del Programa, realizada por encargo del CONEVAL, concluye que el diseo del programa es consistente y adecuado para terminar con la pobreza extrema en trminos de una teora del capital humano (Soto Romero, 2008: 64). La misma evaluacin concluye respecto al impacto del componente educativo: aumento de la inscripcin para las transiciones de primaria a secundaria, y secundaria a media superior, particularmente para las mujeres; disminucin de la reprobacin y la desercin escolar; aumento del logro educativo; aumento de la disposicin de los padres a promover la continuidad educativa de sus hijos y el cumplimiento de sus obligaciones escolares (ibd.: 119). En la evaluacin externa de 2008 (Arroyo Ortiz, 2008), al momento de analizar los impactos monetarios del programa, se encontr que el mayor impacto en el consumo se encuentra en el rubro de alimentos, con una media
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Se trata de programas federales que buscan mejorar la gestin escolar.

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de poco ms de 520 pesos por persona al ao; por su parte, el gasto en salud e higiene mejor en 115 pesos per cpita, mientras que en el caso de educacin el gasto de las familias ms pobres se haba incrementado en 60 pesos mensuales por cada miembro del hogar. De igual forma, se reporta una mejora en el gasto de las familias indgenas, donde el mayor gasto se realizaba en la compra de alimentos. Si bien el aumento en el gasto dedicado a la educacin puede considerarse significativo en contexto de extrema pobreza, el monto resulta ms bien bajo, es difcil pensar que con estos recursos pueda mejorar en forma significativa la condicin econmica de los estudiantes menos favorecidos. El mismo estudio hace una comparacin entre los grupos de personas incorporados al programa en 1999 con los incorporados en 2003, y si bien encuentra que entre ambos grupos la brecha en trminos de consumo se ha reducido, la pobreza de los grupos incorporados en 1999 sigue siendo ms elevada, es decir, en diez aos no han salido de la pobreza. La evaluacin externa 2008 realiz un anlisis de los resultados de la prueba Enlace 2007 de los estudiantes beneficiarios por el programa, encontrando brechas desfavorables a los becarios del Programa en todas las modalidades tanto en primaria como en secundaria, as como resultados de aprendizaje [] extremadamente bajos en las primarias indgenas y en los cursos comunitarios de primaria (Mancera et al., 2008: 19). En dicha evaluacin las escuelas atendidas por el programa resultaron con peor puntaje que las escuelas con menor nmero de becarios. El reporte encuentra una distribucin desigual de los recursos federales, porque las escuelas con mayor nmero de becarios no acceden al Programa Escuelas de Calidad (PEC), ni al programa Red Escolar. En cuanto a la eficiencia de la educacin otorgada por escuelas con mayor nmero de becarios se encontr que: poco ms del 30% de los beneficiarios del Programa, al concluir la primaria, no alcanza las competencias bsicas de lenguaje que les permita continuar satisfactoriamente con sus estudios. Esta cifra se eleva a 56,6% si los becarios asisten a escuelas indgenas. De igual manera, el 54,9% de los becarios no alcanzan los aprendizajes mnimos en lenguaje y comprensin de lectura al concluir la telesecundaria (ibd.: 19). El informe de evaluacin concluye: parece poco probable que la beca y los apoyos de salud y nutricin sean suficientes para cerrar las brechas de logro escolar entre becarios y no becarios, y entre los becarios las caractersticas escolares tienen un peso muy grande, mayor que las individuales []. Por eso es tan importante fortalecer la calidad de las escuelas (ibd.: 21).
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Por su parte, Agudo Snchez (op. cit.), si bien identifica que el programa ha tenido un impacto positivo en el gnero femenino, concluye: El programa Oportunidades no incide directamente en la calidad de la educacin ni en la capacidad de los becarios; el aumento de la asistencia escolar y la prolongacin de trayectorias educativas no significan que el alumno aprenda ms. Sin embargo, como resultado relativo de dicha prolongacin de trayectorias escolares, los ex becarios salen con relativamente mayores capacidades (y titulacin de estudios) que posibilitan empleos bajo condiciones ligeramente mejores (ibd.: 76). La evaluacin externa 2010, dedicada al estudio de la calidad de los servicios que ofrece el programas en localidades rurales (Mancera et al., 2010), encuentra que ser becario del Programa no es una variable significativa para explicar el rendimiento escolar, que s lo son las asociadas a las caractersticas de la familia (condiciones socioculturales), as como las mejores expectativas de los docentes hacia el logro de sus estudiantes. La evaluacin externa 2009-2010, encargada por el CONEVAL, recomienda continuar investigando en torno a nuevas estrategias de atencin en las escuelas rurales de educacin bsica (CONEVAL, 2010b), ya que encuentra un marcado diferencial en los servicios de salud y educacin en las zonas indgenas y de pobreza extrema, por lo que recomienda mejoras en infraestructura y personal en estas zonas. 3.3. Formas de las desigualdades educativas: un modelo analtico A continuacin se elabora un modelo analtico, de naturaleza terico-normativa, que plantea las formas que asume la desigualdad educativa en torno a la institucin escolar. El modelo plantea posibilidades heursticas para conocer la manera en que la escuela construye sociedad, y, en este sentido, reproduce las formas de desigualdad social y econmica a escala comunitaria y regional. Consideramos la existencia de, por lo menos, tres dimensiones necesarias de intervencin social y educativa en torno a la institucin escolar para lograr una mayor equidad educativa:
A. Dimensin de intervencin de cualidad. Implica el desarrollo de acciones dedicadas a mejorar los insumos humanos y materiales de la escuela. B. Dimensin de intervencin de accin social-econmica. Supone el desarrollo de acciones dedicadas a mejorar los procesos de accin
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social que tejen los sujetos sociales que intervienen en la vida escolar en funcin a sus recursos econmicos organizativos y polticos, contextualizados regional y comunitariamente. C. Dimensin de intervencin de sentido institucional. Implica el desarrollo de acciones dedicadas a mejorar el contenido propiamente educativo de la escuela, y por lo tanto, su efecto potencial en lo individual y social.

Las dimensiones de intervencin anteriormente descritas se deben pensar, a su vez, en dos niveles analtico-relacionales: escuela-sistema y escuela-contexto. Cada una de estas dimensiones supone la existencia de una serie de formas de la desigualdad educativa. El nivel analtico-relacional escuela-sistema y sus formas de desigualdad educativa asociadas se puede esquematizar de la siguiente manera: Esquema I Escuela-sistema y formas de desigualdad educativas
B. Dimensin de cualidad del sistema escuela B.1. Insumos Humanos A. Dimensin de accin social- econmica A.1. Oportunidades formales de acceso A.2. Oportunidades de permanencia B.2. Insumos Materiales

Escuela como proceso educativo C.1. Currculum C.2. Estrategias pedaggicas

C. Dimensin de sentido institucional orientado al trabajo con sujetos escolarizados Fuente: Elaboracin propia.

Aqu aparece el sistema de relaciones socio-educativas: A. Dimensin de accin social-econmica. Supone desigualdades en las oportunidades formales de acceso a la escuela, que requieren acciones compensatorias dirigidas a los individuos y familias ( A.1. ), as como

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desigualdades en las oportunidades de permanencia en la escuela, que requieren acciones compensatorias para individuos y familias (A.2.). B. Dimensin de cualidad del sistema escuela. Supone desigualdades en la dotacin insumos humanos, sobre todo de calidad en el caso de profesorado y administrativos (B.1.), as como desigualdades en la dotacin de insumos materiales, que implicaran acciones de dotacin compensatoria sustentables en trminos de infraestructura, servicios, materiales de apoyo (B.2.). C. Dimensin de sentido institucional orientado hacia el trabajo con los sujetos escolarizados. Dimensin sustantiva de la escuela y su proceso pedaggico. Supone la carencia de un currculum adecuado al contexto socio-econmico de la escuela, por lo que sera necesario el desarrollo de un currculum adecuado a las necesidades del medio social, que tenga como objetivo dotar de capacidades ciudadanas y capacidad reflexiva para salir de la precariedad social y econmicas (C.1.), as como el desarrollo de estrategias pedaggicas adecuadas para trabajar con estudiantes con menores recursos econmicos y culturales (C.2.). El nivel analtico-relacional escuela-contexto y sus formas de desigualdad educativa asociadas se puede esquematizar de la siguiente manera: Esquema II Escuela-contexto y formas de desigualdad educativa
E. Dimensin de cualidad estructural E.1. Sistema econmico
Individuos

E.2. Precariedad social

D. Dimensin de accin socio-poltica

D.1. Organizacin social a favor de la escuela

Familia Comunidad Estado Organizaciones del mercado

Escuela como proceso educativo

F.1. Currculum

F.2. Estrategia pedaggica

F. Dimensin de sentido institucional orientado al trabajo con la sociedad civil Fuente: Elaboracin propia.

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Aqu aparece el sistema de relaciones socio-educativas: D. Dimensin de accin socio-poltica. Supone el desarrollo de formas de organizacin social a favor de la escuela, lo que requiere de acciones participativas y organizativas a favor de la escuela por parte de individuos, familias, comunidad, Estado, Organizaciones de la Sociedad Civil y organizaciones del mercado, mediante una participacin de naturaleza democrtica y, por lo tanto, ciudadana (D.1.). E. Dimensin de cualidad estructural. Supone introducir cambios en el sistema econmico local y regional, lo que implica generar formas de intervencin a nivel de comunitario y regional para superar las desigualdades econmicas, sobre todo la generacin y distribucin de ingreso, bienes productivos y patrimonio familiar, pero tambin en trminos de una mejora en las infraestructuras regionales (E.1.), as como generar estrategias concretas para trabajar con las formas de precariedad social existentes, formas de intervencin a nivel de comunidad y regionales para superar las desigualdades sociales y econmicas del entorno escolar comunitario y regional, sobre todo, contra las principales formas de discriminacin, exclusin social y explotacin econmica que enfrentan las familias, y las principales formas de violencia asociadas a estas (E.2.). En este caso, no solo se tratara de estrategias de lucha contra la pobreza, sino de desarrollar estrategias a favor del gnero femenino, la niez y los adultos mayores, colectivos muy vulnerables en el campo y las zonas suburbanas. F. Dimensin de sentido institucional orientada al trabajo con la sociedad civil. Supone el desarrollo de elementos en el currculum, quiz de manera transversal, para generar ciudadana (F.1), as como estrategias pedaggicas que trabajen valores democrticos, ciudadanos, y cultura de paz entre los estudiantes y padres de familia (F.2.). El modelo normativo delineado parte de la idea fundamental de entender a la escuela como institucin estructuradora de lo social. Pensar a la escuela como productora de una accin pedaggica que desborda las aulas y produce un sistema de relaciones con la sociedad civil y el Estado. Esta idea es de vital importancia para comprender cmo funcionan y se reproducen las desigualdades educativas, as como para pensar acciones de intervencin, es decir, pensar las desigualdades educativas como un proceso dinmico, en el que las acciones y polticas del Estado tienen sus efectos, pero tambin los tienen las acciones de la escuela en el aula y en su relacin directa con su comunidad. La intervencin en torno a las desigualdades educativas debe buscar la construccin sistemtica de una escuela que trabaje contra las formas de exclusin educativa, al tiempo
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que genere una educacin con potencialidad para el cambio econmico, social y poltico, en este ltimo caso, ciudadanizando a los sujetos sociales que participan con la escuela. Como se ve, las desigualdades educativas aparecen como una red compleja de problemas a resolver, por lo que sera importante el conocimiento de dicha red problemtica no solo de forma cualitativa (pruebas de rendimiento escolar o ndices de pobreza), sino tambin en trminos cualitativos, es decir, mediante investigacin que ayude a comprender el sistema de relaciones que se teje entre escuela-comunidad y escuela-Estado, investigacin sociolgica que ayude a identificar la calidad y la accin social de los sujetos sociales involucrados en el proceso. 3.4. Prueba analtica de los diseos Ahora se retoman los sistemas de relaciones socio-educativas y formas de desigualdad (Esquema I y II) como herramientas analticas para poner a prueba los diseos de las polticas compensatoria estudiadas. 3.4.1. Primera prueba: en relacin a las formas de desigualdad educativa En el esquema III se ponen a prueba las supuestas capacidades de intervencin de los programas en funcin de las dimensiones de desigualdad escuela-sistema.

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Esquema III Capacidades de intervencin de los programas sobre educacin y pobreza en las dimensiones de desigualdad escuela-sistema
Dimensiones de desigualdad escuela-sistema Dimensiones de sentido institucional orientado al trabajo con sujetos escolarizados

Dimensiones de accin social- econmica Programas y componentes educativos

Dimensiones de cualidad del sistema escuela

A.1. OportuA.2. B.1. B.2. C.1. C.2. nidades Oportunida- Insumos Insumos Currcu- Estrategias formales des de per- Humanos/ Materiales/ lum/ cen- pedaggide acceso/ manencia/ en torno a acciones de trada en cas/ dirigiacciones acciones de la calidad dotacin dotar de das a evitar compensato- compensato- del profe- compencapacida- el fracaso rias para ria para sorado y satoria des bsicas escolar individuos y individuos y adminissustentapara funfamilias familia trativos bles cionar en el mercado No interviene No interviene No interviene Interviene No interviene No interviene

PRONASOLSolidaridad Escuela Digna PRONASOLSolidaridad Nios de Solidaridad Componente Educativo ProgresaOportunidades

Interviene

Interviene

No interviene

No interviene

No interviene

No interviene

Interviene

Interviene

No interviene

No interviene

No interviene

No interviene

Fuente: Elaboracin propia.

Lo que aparece es que los componentes educativos presentan poca incidencia sobre el sistema desigualdades escuela-sistema. Tanto PRONASOL-Solidaridad Nios de Solidaridad como Progresa-Oportunidades intervienen en las dimensiones de apoyo a las oportunidades formales de acceso y permanencia, mediante acciones compensatorias dirigidas a estudiantes (otorgamiento de becas), pero no tienen incidencia sobre el resto de variables de la desigualdad escuela-sistema. En el caso del PRONASOL-Solidaridad Escuela Digna
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tienen incidencia en la variable de insumos materiales, en la medida que realizaba dotaciones de infraestructura en las escuelas, pero luego de ello no tienen incidencia sobre el resto de variables. En el esquema IV se ponen a prueba las supuestas capacidades de intervencin de los programas en funcin de las dimensiones de desigualdad escuela-contexto. Esquema IV Capacidades de intervencin de los programas sobre educacin y pobreza en las dimensiones desigualdad escuela-contexto
Dimensiones desigualdad escuela-contexto Dimensin de accin socio-poltica Programas y componentes Dimensin de cualidad estructural Dimensin de sentido institucional orientado al trabajo con la sociedad civil

E.1. Sistema econmico/ D.1. Organi- trabajo conzacin social tra las desa favor de la igualdades escuela econmicas comunitaria y regionales Interviene No interviene No interviene

E.2. PrecaF.2. riedad social F.1. CurrcuEstrategia peda/trabajo lum/ generaggica/ enfocada contra las cin de ciua trabajar valores desigualda- dadana entre democrticos, des sociales los estudiantes ciudadanos y del entorno y padres de cultura de paz entre escolar familia los estudiantes y comunitario padres de familia y regional No interviene No interviene No interviene No interviene

PRONASOLSolidaridad Escuela Digna PRONASOLSolidaridad Nios de Solidaridad Otros componentes sistmicos del PRONASOLSolidaridad Componente Educativo ProgresaOportunidades Otros componentes sistmicos del ProgresaOportunidades

No interviene

No interviene

No interviene

No interviene

Interviene

No interviene

No interviene

No interviene

No interviene No interviene

No interviene No interviene

No interviene

No interviene

No interviene

Interviene

No interviene

No interviene

Fuente: elaboracin propia.

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El programa PRONASOL-Solidaridad Escuela Digna intervena en la dimensin de accin socio-poltica, a travs de generar organizacin social a favor de la escuela (Comits de Solidaridad), pero no tena incidencia sobre el resto de variables de la desigualdad escuela-contexto. PRONASOL-Solidaridad Nios de Solidaridad no tena incidencia en ninguna de las variables. Los otros componentes sistmicos del PRONASOL-Solidaridad tenan incidencia en el sistema econmico, ya que en este sentido trabajaban una serie de subprogramas que mejoraban las desigualdades econmicas comunitarias y regionales, sobre todo en trminos de dotacin de servicios e infraestructuras. El componente educativo del Progresa-Oportunidades no tiene incidencia en ninguna de las variables de la desigualdad escuela-contexto, mientras que otros componentes sistmicos del Progresa-Oportunidades tienen incidencia en la dimensin de precariedad social, ya que otorgan acceso a servicios bsicos de salud y apoyos econmicos que mejoran la alimentacin de las familias, pero no tienen incidencia en el resto de las variables de la desigualdad escuela-contexto. Es decir, la incidencia en las formas de desigualdad escuela-contextos de ambos programas es ms bien precaria. 3.4.2. Segunda prueba: en relacin a la construccin de la relacin sociedad-Estado Siguiendo el marco analtico planteado, suponemos que la institucin escolar produce una relacin poltica entre actores, en este caso interesa conocer qu tipo de relacin entre sociedad y Estado plantean los programas. Dicha relacin ayuda a comprender la concepcin que los programas tienen de la escuela como institucin social y de los sujetos sociales que interactan con ella (Esquema V). Esquema V Formas de relacin Estado-sociedad de los programas de lucha contra la pobreza en Mxico
Programa
PRONASOL-Solidaridad Progresa-Oportunidades

Tipo de Focalizacin
A travs de asamblea deliberativa, pero subordinada a la figura presidencial Tcnico- cientfica

Relacin Estado-sociedad
Neo-corporativa Vertical autoritaria

Fuente: Elaboracin propia.

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En cuanto a la relacin que los programas construyen entre sociedadEstado, el PRONASOL-Solidaridad practic un mtodo de focalizacin que tuvo su eje en la asamblea deliberativa a travs de los Comits de Solidaridad, lo que pudo haber producido una socialidad reflexiva, el problema es que las estructuras de comits, al final de cuentas, quedaban subordinadas a la figura presidencial, por lo tanto la relacin sociedad-Estado se puede calificar como de tipo neo-corporativa. El Progresa-Oportunidades practica una focalizacin tcnico-cientfica (mediante la medicin de umbrales de pobreza), por lo que es inexistente un dilogo con la sociedad, esto lleva a plantear una relacin sociedad-Estado de naturaleza vertical, burocrtica; pese a su discurso a favor de la corresponsabilidad, parece ms bien de naturaleza autoritaria. 3.4.3. Tercera prueba: de consistencia sistmica de los programas Para terminar con el ejercicio, interesa evaluar en forma sistmica los diseos de los programas. Para ello es necesario plantear una serie de preguntas normativas que pongan a prueba sus componentes. En este sentido, es posible evaluar los diseos de ambos programas de una manera global, planteando siete preguntas de naturaleza reflexiva que resumen las dimensiones del modelo terico-normativo de las desigualdades educativas (Esquema VI).

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Esquema VI Evaluacin global del diseo de los componentes y programas sobre educacin y pobreza
Preguntas reflexivas
1. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para mejorar el acceso y permanencia en la escuela bsica de nios y adolecentes en condiciones de vulnerabilidad social. 2. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para mejorara los insumos humanos y materiales de la escuela bsica en contextos de pobreza extrema. 3. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para producir resultados escolares que doten a los individuos de conocimientos y capacidades para romper con el crculo de la pobreza. 4. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para trabajar con los sujetos sociales a favor de la escuela. 5. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para trabajar con las desigualdades econmicas sistmico-contextuales. 6. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para trabajar con las desigualdades sociales sistmico-contextuales. 7. Los elementos del diseo cuentan con capacidad potencial para producir ciudadana.

PRONASOLSolidaridad

ProgresaOportunidades

S/en forma parcial

S/en forma parcial

S/en forma parcial

NO

NO

NO

S/en forma parcial

NO

SI/ en forma parcial

NO

NO

S/en forma parcial NO

NO

Fuente: Elaboracin propia.

Los programas, a pesar de su sentido de complementariedad, tienen pocos componentes para atender la problemtica de la vulnerabilidad educativa de forma integral. En ambos casos, los diseos son precarios en sus posibilidades de intervencin, ya que ponen el acento de las oportunidades de escolarizacin y permanencia a travs de de becas y transferencias monetarias, pero, en ningn caso, trabajan los aspectos de cualidad del sistema, lo cual implicara intervenir
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en aspectos de calidad, por ejemplo, en el caso de docentes, o las caractersticas de los currculums, o las estrategias pedaggicas. Ambos programas carecen de capacidad para generar ciudadana, es decir, para democratizar la sociedad. Como resultado, se observa que PRONASOL-Solidaridad cubre en forma positiva, aunque de manera parcial, cuatro preguntas de siete. Mientras que el Progresa-Oportunidades cubre en forma positiva, aunque de manera parcial, solo dos preguntas de siete; con lo cual queda patente una escasa capacidad de los programas para producir cambios sustantivos en el sistema de desigualdades educativas en contextos de pobreza.

4. Reflexin final: evaluaciones analticas como teora de las posibilidades de intervencin de una poltica
Los diseos de poltica pblica son en s mismos teoras de la realidad social, a la vez que tcnicas de intervencin social, por lo que implican una definicin del problema a intervenir, y una perspectiva normativa y poltica para hacerlas efectivas. Por esta razn, es posible evaluar los diseos de poltica pblica a travs de pruebas analticas, por las cuales se pueden conocer sus alcances potenciales o sus capacidades para transformar en algn sentido la realidad. Esto es lo que denominamos evaluacin terico-normativa de los diseos de poltica pblica. Este tipo de ejercicio no es ms que una propuesta metodolgica para evaluar un diseo de poltica pblica, que como tal, puede dar luz a criterios que ayuden a emprender una evaluacin emprica posterior de la poltica. De esta forma, la evaluacin de los diseos de polticas pblicas desde una metodologa terico-normativa o analtica contribuye, sin grandes costos econmicos, a pensar las polticas como posibilidades de mejora de lo social. Este tipo de propuesta es de naturaleza sociolgica, en la medida que usa los conceptos sociolgicos como herramienta fundamental en la construccin de su discurso y parmetros normativos. En el caso que nos ocupa, considerando los resultados de la prueba analtica, se encuentra que los componentes educativos de los programas mexicanos compensatorios de lucha contra la pobreza extrema presentan diseos precarios, en el sentido de que sus componentes intervienen en pocos aspectos de la vulnerabilidad social econmica y educativa. Los componentes educativos de los programas se han centrado en las dotaciones monetarias como herramientas para escolarizar, pero no han trabajado aspectos cualitativamente significativos,
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sustantivos, intrnsecos a la escuela, con los cuales la institucin escolar pueda alcanzar una accin pedaggica que evite la vulnerabilidad educativa con mayor efectividad. Tambin es notorio que sus componentes complementarios tienen poca capacidad para intervenir de manera importante en las formas de la precariedad social y econmica caractersticas de los entornos comunitarios y regionales en que las escuelas trabajan. Esto permite ver que los diseos han sido confeccionados con un pobre conocimiento de la vulnerabilidad social econmica y educativa, es decir, de las formas que asumen las desigualdades, y de las maneras en que producen formas de violencia. En el caso de la educacin, al poner el acento en los aspectos econmicos, olvidan que la educacin es un complejo sistema social tejido en torno al binomio escuela-sociedad, en el que las dimensiones sustantivas relativas a la organizacin escolar, el currculum o la calidad del docente son fundamentales. En el caso del Programa Progresa-Oportunidades, el diseo plantea intervenciones sin una participacin importante de la escuela y sus actores, o sea, piensa a la institucin escolar sin capacidad de accin social. Esta concepcin ve a la institucin escolar aislada de la sociedad, desconectada de su medio circundante; por lo que se trata de un pensamiento que, al desideologizar la escuela, facilita su uso instrumental; al obviar sus posibilidades de cambio y transformacin social, niega su capacidad para generar sujetos sociales reflexivos. Considerando el conjunto de datos presentados a lo largo del trabajo (vulnerabilidad educativa de enormes dimensiones en el pas, y, sobre todo, los resultados de las evaluaciones externas del Progresa-Oportunidades que muestran, despus de diez aos de trabajo, que el Programa no ha generado mejoras sustantivas en la disminucin de la pobreza econmica y educativa de los ms pobres), podemos concluir que sera necesario repensar la poltica en trminos de concebir diseos que incidan en una mayor cantidad de dimensiones de las desigualdades educativas de manera consistente, a la vez que trabajen con una mayor coordinacin con otras polticas pblicas. Considerando el ejercicio de evaluacin analtica realizado valen las preguntas: Qu son estos diseos de polticas pblicas entendidas como estrategias privilegiadas de intervencin social y educativa? Cules son sus objetivos en trminos de cambio social, educativo y poltico? Por nuestra cuenta, al haber considerado los datos estadsticos, los de investigacin educativa, y los aportados por las evaluaciones externas de los programas, as como por los razonamientos derivados del ejercicio de evaluacin analtica de los diseos, podramos pensar
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en dos respuestas, que se constituyen como nuevas hiptesis de trabajo: 1. Los programas compensatorios mexicanos de lucha contra la pobreza y con componentes educativos, ms que estar diseados para eliminar en forma sustantiva las condiciones de la precariedad econmica social y vulnerabilidad educativa de la poblacin menos favorecida, estn hechos para gestionar recursos mnimos que colaboran a una administracin tcnica de tales formas de precariedad por parte del Estado, y 2. Por las formas en que los diseos se plantean la relacin sociedad-Estado, los programas se pueden convertir en dispositivos de intervencin social que logran sobreponerse a las sociedades menos favorecidas, produciendo relaciones socio-polticas caractersticas del corporativismo y el clientelismo poltico, anulando, de esta forma, la capacidad de la institucin escolar para con el cambio social democrtico.

Bibliografa
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Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico

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CapTulo 8

Reforma de la Educacin Bsica en Brasil y las Polticas Educativas en el gobierno Lula


Eliza Bartolozzi Ferreira1

Introduccin
La Educacin Bsica en Brasil comprende, lo mnimo, doce aos de escolaridad a ser cumplida en la Enseanza Fundamental (Primario), la Enseanza Media (Secundario) y cinco aos de Educacin Infantil. La responsabilidad por esta organizacin y su oferta est distribuida entre los entes federativos y la Unin (Estado Nacional). De esa forma, el municipio es responsable por la oferta de Educacin Infantil y Enseanza Fundamental; el Estado colabora con la oferta de Enseanza Fundamental y responde por la Enseanza Media. A la Unin le cabe coordinar la poltica nacional de educacin, articulando los
Historiadora e doutora em Educao pela Universidade Federal de Minas Gerais/Brasil. Professora do Programa de Ps-Graduao em Educao da UFES. Desenvolve estudos e pesquisas na rea de Educao, com nfase em Poltica Educacional e gesto escolar. coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Polticas Educacionais (NEPE/UFES) e secretria adjunta da Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao (ANPED). ltimas publicaes: Ferreira, Eliza Bartolozzi e Marilia Fonseca (2011), O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafios atuais, In Revista Perspectiva, UFSC, vol. 29, n 1, Florianpolis; Ferreira, Eliza Bartolozzi e Marcio Pochmann (2011), Educao e juventude na sociedade ps-industrial, In: Oliveira, Dalila Andrade e Adriana Duarte (2011), Polticas pblicas e educao: regulao e conhecimento, Fino Trao, Belo Horizonte. eliza.bartolozzi@gmail.com
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diferentes niveles y los sistemas mediante asistencia tcnica y financiera, adems de ser responsable por la oferta de Enseanza Superior. Esta organizacin de la Educacin Bsica forma parte de las disposiciones de la Ley N 9394, Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional (LDB), promulgada el 20 de diciembre de 1996. La Ley N 9394/96 puede ser considerada el marco de la reforma educacional brasilea, porque, considerada minimalista, tiene como ejes centrales la flexibilidad y la evaluacin. En su texto, corto y muchas veces vago, se reconoce la flexibilidad en los artculos que tratan de la descentralizacin de las competencias de los entes federativos, en la desreglamentacin del currculo mnimo, en la autonoma de las instituciones, etctera. El eje evaluacin, por su parte, se afirma en un sistema nacional de evaluacin en perjuicio de la creacin de un sistema nacional de educacin: la evaluacin del rendimiento escolar, de las instituciones de Enseanza Superior y del desempeo docente son dimensiones creadas por la Ley. Para Cury (2006), la evaluacin es el eje nodal de la LDB, pues coloca en manos de la Unin un poder que ningn gobierno tuvo hasta ahora. La LDB acompa el momento histrico en que fue creada; as, propuso resolver el problema educacional con un sistema nacional de evaluacin en perjuicio del fortalecimiento de un sistema nacional de educacin, como fue comentado anteriormente. Tal inversin, de acuerdo con Cury, proyect la flexibilizacin de la base y del proceso de socializacin escolar, y coloc a la evaluacin como nuevo mtodo de control. Antes de proseguir con el anlisis de las polticas educativas contemporneas, es preciso aclarar que la perspectiva del sistema nacional de educacin que adoptamos aqu se basa en las reflexiones de Saviani (2008). Este autor entiende que el sistema nacional de educacin tiene el papel histrico de universalizar la educacin como se hizo en los pases europeos del siglo XIX, y que su constitucin depende de tres requisitos fundamentales: intencionalidad (sujeto-objeto), conjunto (unidad-variedad), coherencia (interna-externa), y que para alcanzar una educacin sistematizada es necesaria la formulacin de una teora educacional.
[...] se puede, al final, determinar las condiciones bsicas para la construccin de un sistema educacional en una situacin histrico-geogrfica determinada; son ellas: a) Conciencia de los problemas de la situacin; b) Conocimiento de la realidad (las estructuras); c) Formulacin de una pedagoga (Saviani, 2008: 9).
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Despus de estas consideraciones, entendemos que la formulacin de un sistema nacional de educacin es una tarea de gran envergadura, pues exige una organicidad poltica y pedaggica extremadamente compleja en un pas que tiene una tradicin elitista y dualista en la organizacin de la enseanza. La racionalidad poltica y democrtica tendra que superar a la tcnica, y no observamos que eso est ocurriendo en el pensamiento de los planificadores de la educacin brasilera. Como agravante, tenemos los acontecimientos histricos de comienzos de la dcada de 90, cuando la gestin de resultados fue una tendencia que domin los debates contemporneos acerca de la reforma del Estado. Una reforma que busc consolidar la figura de un Estado gerencial con capacidad de regulacin social, mediante la transferencia de la responsabilidad de prestacin de los servicios sociales a otros sectores/instituciones. Si se observa el cuadro poltico de ese perodo de la reforma, podemos entender al Estado gerencial como aquel que pretende una relacin armoniosa y positiva con la sociedad civil, que busca evaluar los resultados de las polticas pblicas que llegan a los ciudadanos, y que trata los problemas por medio de las agencias reguladoras. Un anlisis general de los programas y proyectos implantados en la dcada de 90, durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), revela la preocupacin por disminuir el llamado costo Brasil, que redund en privatizar empresas estatales y regular los servicios sociales de forma que pasaron a focalizar una parte de la poblacin en riesgo social y, en el caso de la educacin, el criterio fue el cumplimiento de la formacin bsica para la poblacin de 7 a 14 aos (entendida como dominio de la lectura, escritura y primeros nmeros) como necesidad para conseguir una colocacin en el mercado de trabajo. El Fondo de Desarrollo y Mantenimiento de la Enseanza Fundamental y Valorizacin del Magisterio (FUNDEF), creado para atender a esa lgica de expansin de la formacin bsica, hizo crecer la atencin de la Enseanza Fundamental a una tasa de casi 97%. Otra meta alcanzada por el Fondo fue la municipalizacin de esa etapa de la enseanza, con lo que se consolid la lgica de la descentralizacin de la prestacin de los servicios educacionales, y logr reproducir la desigualdad socioeconmica regional. Otras modalidades de financiacin fueron desarrolladas por la Unin, por ejemplo, el Programa Dinero Directo en la escuela (PDDE) que, como su nombre lo anuncia, provee recursos que la escuela debe gastar segn las reglas establecidas por el Tribunal de Cuentas de la Unin. La idea
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de autonoma de la escuela gana fuerza con esos programas, en el sentido de que es la escuela la que asume la responsabilidad por una buena gestin. Por lo tanto, la gestin de las polticas educacionales, en el contexto de la reforma del Estado, fue fomentada por acciones descentralizadas en todos los niveles, tanto en el campo privado como en el pblico, transfiriendo a las unidades federativas (las provincias), a las escuelas y a los trabajadores de educacin, las responsabilidades de la oferta del servicio social. Esa perspectiva de gestin moviliz dos dimensiones inconciliables en la base: la democratizacin de las relaciones institucionales y el eje gerencial como modelo de organizacin eficiente y eficaz. El carcter tcnico, en ese abordaje, desplaza el sentido de las prcticas de la gestin democrtica hacia estrategias de control con carcter participativo. Por ejemplo, la formacin de los consejos escolares y otros consejos de gestin tripartita (gobierno, empresarios y sindicato), bastante desarrollados a partir de los 90, pautan por un lado la participacin de la comunidad, pero la agenda es controlada por los tecncratas, convirtiendo la participacin en mera retrica. Esa dualidad en la concepcin y conduccin de las polticas educativas acontece en un escenario de crisis econmica caracterizada por el incremento del desempleo, que alcanza significativamente a la juventud brasilea. As, al mismo tiempo en que domina la reduccin de los puestos de trabajo y su precarizacin, la escuela se potencia como el espacio de pasaje obligatorio para casi toda la sociedad. Si debemos estar atentos a nuevas semnticas constituidas en cada tiempo histrico, porque traducen un conjunto de ideas y hechos de su poca, el discurso actualmente hegemnico del derecho a la educacin, puede caracterizar, por contradiccin, la necesidad del capital de seleccionar y de disciplinar la pobreza (Oliveira, 2000). La poltica de educacin escolar masificada, emprendida en los ltimos aos, revela esa tendencia. Hay que considerar que el alcance de esa escuela masificada es todava muy limitado cuando lo remitimos al reducido acceso a la educacin infantil, a la enseanza media y a la enseanza superior. A pesar de esa realidad, la expansin cuantitativa del nmero de alumnos observada en la ltima dcada permite ver en la escuela las contradicciones de la sociedad mediante la presencia acentuada de la pobreza, de la cultura de masas, del individualismo y de la propia falta de sentido y de valor de la institucin. En rigor, la escuela es uno de los pocos espacios (si no el nico) en el que gran parte de la poblacin tiene acceso a la alimentacin, a cuidados de higiene, a la salud, y mnimamente, al conocimiento sistematizado. A medida que
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la pobreza aumenta y los conflictos sociales se muestran en una complejidad mayor, las polticas educativas buscan fortalecer a la escuela como la institucin responsable por el mantenimiento del orden social. La convivencia diaria con las tensiones sociales hace de la educacin escolar, en el cuadro de masificacin de la enseanza, el espacio de la incertidumbre, del tiempo presente marcado por eventos (Jameson, 2002). Paradjicamente, cuando el derecho a la educacin en Brasil se transforma en una bandera de la sociedad civil y poltica, la infancia y la juventud que van a la escuela lo hacen en condiciones en las que se ha perdido la confianza en la capacidad de la institucin para sostener el ideal de movilidad social. Este texto tiene por objetivo discutir las recientes polticas para la Educacin Bsica en Brasil, caracterizadas por la bsqueda de su expansin y masificacin en un contexto de restriccin fiscal. Observamos, por medio de estudios e investigaciones, que la lgica adoptada por el gobierno actual sigue los principios de la reforma emprendida en los aos 90, aunque con ciertos cambios de grado. Vamos a tratar aqu los avances de dos investigaciones que venimos desarrollando: una, acerca del Plan de Desarrollo de la Educacin (PDE), especficamente, el Planeamiento de Acciones Articuladas (PAR)2 y otra, del Programa Nacional de Integracin de la Educacin Profesional con la Educacin Bsica en la modalidad Educacin de Jvenes y Adultos (PROEJA).3 El anlisis de esas polticas se justifica por el hecho de que revelan la convivencia de las lgicas gerencial y de gestin democrtica como alternativas de atencin a los reclamos por la inclusin social en el contexto de la globalizacin econmica.
2 La investigacin Gestin de las polticas educativas en Brasil y sus mecanismos la centralizacin y la descentralizacin: el reto del Plan de Accin Conjunta (PAR), tiene como objetivo investigar el Plan de Accin Conjunta PAR desplegado en 2007 como un instrumento de apoyo tcnico y financiero articulado con el plan de Desarrollo Educativo (PDE) para promover la mejora del ndice de Desarrollo de la Educacin Bsica IDEB en las entidades federativas. Se utilizaron las metodologas cuantitativas y cualitativas, por un perodo de dos aos (2009-2011), con las encuestas de las acciones programadas y ejecutadas en los cuatro municipios y se realiz una revisin de la literatura y el seguimiento de los fondos enviados por el gobierno central.Esta investigacin fue financiada por el CNPq y el Fapes. 3 La investigacin Profesional Programa de Educacin Tcnica para la escuela secundaria, de la escuela integral, el tipo de educacin y adultos jvenes (Proeja) se desarroll en el perodo 2007 a 2010 y cont con el apoyo financiero de la CAPES. Con el fin de supervisar la aplicacin de Proeja Instituto Federal de Educacin Tcnica del Esprito Santo, la metodologa utilizada fue la investigacin-accin en los cursos de educacin continua para los profesores y la discusin del proyecto pedaggico.

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1. Gestin de las polticas educativas segn la lgica de la descentralizacin


La gestin de instituciones escolares es un tema particularmente complejo, especialmente por la centralidad que adquiri a partir de la ltima dcada del siglo XX. Las investigaciones demuestran que la gestin escolar se transform en el foco de las reformas educacionales como estrategia de estmulo a las prcticas de descentralizacin de las responsabilidades sociales. En ese camino, las instituciones pblicas experimentaron modalidades de planeamiento y de evaluacin para medir el desempeo de las escuelas; el rendimiento de los alumnos se mide por tests estandarizados a fin de identificar contenidos y competencias, se lleva a los profesores a participar de actividades que no se limitan al aula, y que interfieren en la organizacin de la escuela como un todo. Utilizando diferentes denominaciones, esa nueva modalidad fue diseminada en diversos pases de Europa Occidental, Este Europeo, Amrica Latina y Amrica del Norte. Los argumentos en favor de las estrategias descentralizantes de gestin destacan su caracterstica innovadora, capaz de imprimir autonoma, eficiencia y eficacia a los sistemas de enseanza bsica. Se afirma, incluso, la posibilidad de que la descentralizacin facilite la transferencia de poder de las autoridades superiores hacia las autoridades locales en lo que respecta a los currculos escolares, al presupuesto y a la utilizacin de los recursos financieros, al trabajo docente, e incluso a la evaluacin. Desde una perspectiva ms crtica, se argumenta que las actuales estrategias de gestin incorporan una visin estratgica que incide en la organizacin racional del sistema, estimulando la adquisicin, por los agentes escolares, de atributos gerenciales que privilegian la gestin fsica y financiera de la escuela. Esta es, sin duda, una estrategia que busca llevar a las instituciones pblicas a transitar nuevos caminos organizacionales, que las aproximen a las del sector privado. Para atender a los reclamos de ese nuevo orden econmico, Brasil defini, a mediados de la dcada de 90, un conjunto de cambios para generar lo que se denomin Reforma del Estado, cuyo objetivo central fue imprimir eficiencia al sector pblico. Una de las acciones prioritarias fue la descentralizacin administrativa, por la cual seran transferidas funciones de la burocracia central a estados (provincias) y municipios y a las organizaciones sociales, denominadas pblicas no estatales (Brasil, 1995).
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Para responder a las finalidades de la reforma del Estado, el sector educacional sufri un proceso de descentralizacin, y transfiri a las administraciones locales y a la escuela responsabilidades operativas, antes atribuidas al poder central. El planeamiento y la gestin escolar son considerados los principales instrumentos para alcanzar eficiencia y eficacia de la enseanza. La evaluacin externa de la educacin bsica y de la enseanza superior cumple el papel de instrumento de regulacin del Estado. Esas orientaciones fueron observadas en programas de financiacin directa, que tomaron como modelo el Programa Dinero Directo en la Escuela (PDDE). Otras iniciativas fueron implementadas en el mbito de acuerdos de financiacin del Banco Mundial (BM) o del Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo (BIRD) con los estados (provincias) o con el Ministerio de Educacin. El Fundescola, en proceso de ejecucin desde 1998, puede ser considerado un ejemplo tpico de esa poltica: fruto de un acuerdo financiero del Ministerio de Educacin con el Banco Mundial para la enseanza fundamental de las regiones Norte, Nordeste y Centro-Oeste, implant una modalidad estratgica de planeamiento, cuyo objetivo era establecer un modelo estndar de racionalizacin, eficacia y eficiencia en la gestin y en la organizacin del trabajo escolar. El pacto federativo asegurado por la Constitucin Federal de 1988, al legislar sobre la autonoma poltica de los municipios y sobre el rgimen de colaboracin, deriv nuevas funciones a los entes federativos, apoyadas en la descentralizacin fiscal y en la democratizacin, como si estados (provincias) y municipios pasasen a asumir tareas de gestin de las polticas pblicas. As, la Constitucin Federal de 1988 consagr, en trminos poltico-institucionales, la autonoma y la independencia entre el gobierno federal, los gobiernos estatales (provinciales) y los gobiernos municipales (Arretche, 2000). En la realidad brasilea, el pacto federativo todava no se consolid, y eso trae serias consecuencias a la gestin de las polticas pblicas. Los gobiernos nacionales fueron constituidos, histricamente, como resultado de prcticas polticas, jurdicas y sociales, apuntaladas en el patrimonialismo y el clientelismo, y enmarcadas en las profundas desigualdades socioeconmicas. En ese contexto, el poder local est, generalmente, constituido por una red compleja de situaciones que envuelven prcticas de control en un ambiente democrtico. Las relaciones polticas se hacen ms flexibles (y sutiles), pero no pierden el carcter centralizador. En ese escenario, la mayora de los gobiernos municipales dispone de un limitado presupuesto fiscal en relacin con los problemas sociales
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existentes. En consecuencia, el fortalecimiento de la capacidad administrativa, poltica y econmica de los gobiernos subnacionales deriva directamente de esa condicin. Mientras en el plano poltico institucional los entes federativos son autnomos, en el plano econmico, social y administrativo, Brasil es, estructuralmente, un pas marcado por profundas desigualdades. El pas est constituido, en su mayora, por municipios pequeos, con reducida densidad demogrfica, que dependen de transferencias fiscales y no tienen tradicin administrativa (Arretche, 2002). En ese contexto, la extensin de la descentralizacin est condicionada por las polticas que se implementen en las esferas federal, estatal y municipal de forma coordinada, a fin de superar la incapacidad fiscal y/o administrativa del poder local. As, para alcanzar puntos positivos y contiguos, la descentralizacin presupone la existencia de una poltica de Estado. Oliveira (2008) cree que la diversidad de situaciones en la implementacin de las polticas hace con que un mismo programa social pueda asumir caractersticas muy diferentes, dependiendo del municipio que lo ejecuta, dada la capacidad heterognea en la gestin e implementacin de tales programas, principalmente, aquellos que implican un alto nivel de inversin local. La autora concluye que las polticas pblicas no son lineales, y que en el largo trayecto entre la formulacin y la ejecucin pueden volverse cada vez menos pblicas y menos estatales. A partir de ese abordaje, cabe investigar el comportamiento del PDE en su proceso de ejecucin, identificando su dinmica y capacidad de integrar un sistema nacional de educacin a partir de la utilizacin de instrumentos gerenciales, ya que en su carcter poltico y pedaggico coloca desafos mucho ms complejos y difciles de operacionalizar a corto plazo, en que tenga peso la iniciativa del gobierno Lula en la promocin de la Conferencia Nacional de Educacin,4 movimiento poltico que tiene como bandera la articulacin de ese sistema.

El gobierno Lula, al final de su segundo mandato como presidente de Brasil, promueve un intenso movimiento en todo el pas sobre la Conferencia Nacional de Educacin. El Ministerio de Educacin produjo un documento base y todos los entes federativos se organizaron para la discusin, a nivel local, sobre la construccin del Sistema Nacional de Educacin. En 2010 esos debates y sus representantes locales se encontrarn en Brasilia (Distrito Federal) para la discusin final de la Conferencia Nacional de Educacin.
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2. Plan de Desarrollo de la Educacin (PDE): un pacto por la educacin de calidad?


El PDE fue creado por el Ministerio de Educacin (MEC), en 2007, e integra un conjunto de programas para dar organicidad al sistema nacional de educacin, mediante la movilizacin de toda la sociedad en pro de la mejora de la calidad de la educacin. De acuerdo con el documento oficial (MEC, 2007), el PDE es un plan ejecutivo, constituido por programas divididos en cuatro ejes directrices: educacin bsica, educacin superior, educacin profesional y alfabetizacin. Es importante sealar que el PDE fue inspirado en un documento producido por un grupo empresarial que se reuni para pensar la educacin para Brasil.5 Su esencia es la perspectiva sistmica de la educacin, esto es, ve la enseanza fundamental relacionada a la enseanza superior, el incentivo a la investigacin influyendo en la enseanza media, el transporte escolar articulado con la remuneracin de los profesores. De esa forma, el PDE es un plano estructural de largo plazo y presupone la superacin de la tradicional fragmentacin de las polticas educacionales y el dilogo entre los entes federativos. Uno de los principios del PDE es la necesaria articulacin entre la Unin, estados (provincias), Distrito Federal y municipios para la garanta del derecho a la educacin en el pas. Por lo tanto, la colaboracin entre los entes federativos es fundamental para la ejecucin del PDE. Segn el documento oficial, eso significa compartir competencias polticas, tcnicas y financieras para ejecutar los programas y acciones. La Unin pas, con el PDE, a asumir ms compromisos frente a los estados, los municipios y el Distrito Federal, para, respetando los principios federativos, dar unidad al desarrollo de la educacin y corregir las distorsiones que generan desigualdades (MEC, 2008). Con el objetivo de identificar los problemas que afectan la calidad de la educacin brasilea, el PDE promovi una alteracin en la evaluacin nacional de la educacin bsica con la creacin de la Prueba Brasil. A partir de eso, el MEC busc cruzar los resultados de desempeo escolar (Prueba Brasil) y los resultados de rendimiento escolar (flujo levantado por el censo escolar) en un nico indicador de calidad: el ndice de Desarrollo de la Educacin Bsica (IDEB). El IDEB fue elaborado por el Instituto Nacional de Estudios
5 Todos por la Educacin, movimiento organizado, en 2006, por diversos sectores econmicos de la sociedad que defienden cinco metas para la calidad de la educacin en Brasil. Entre los sectores estn las empresas Gerdau, Suzano, Odebrecht, etc. Para mayores informaciones <www. todospelaeducacao.org.br>.

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e Investigaciones Nacionales (INEP), cuyo clculo se realiza por escuela, por red y en todo el pas. A partir de ese ndice, el MEC cree que es posible fijar metas de desarrollo educacional de medio plazo para cada instancia. Para viabilizar polticas efectivas de intervencin y transformacin de la realidad de estas escuelas, el Ministerio de Educacin propuso un nuevo rgimen de colaboracin entre los entes federativos. El instrumento jurdico para la concretizacin de este nuevo rgimen es el Plan de Acciones Articuladas (PAR). El plan tiene carcter plurianual, construido con la participacin de los gestores y educadores locales, basado en un diagnstico de carcter participativo y elaborado a partir de la utilizacin del Instrumento de Evaluacin de Campo, que permite el anlisis compartido del sistema educacional en cuatro dimensiones: gestin educacional, formacin de profesores y de los profesionales de servicio y apoyo escolar, prcticas pedaggicas y evaluacin e infra-estructura fsica y recursos pedaggicos. Para participar en el PAR, los municipios firmaron un termino de adhesin Compromiso Todos por la Educacin dentro de los parmetros establecidos por el Decreto N 6094/2007, el cual dispone sobre la implementacin del Plan de Metas Compromiso Todos por la Educacin, por la Unin Federal, en rgimen de colaboracin con Municipios, Distrito Federal y Estados, y la participacin de las familias y de la comunidad, mediante programas y acciones de asistencia tcnica y financiera, con el objetivo de movilizacin social por la mejora de la calidad de la educacin bsica. Con eso, los municipios asumen el compromiso de mejorar la calidad de la enseanza ofertada y el IDEB es el indicador para la verificacin del cumplimiento de metas fijadas en el documento de adhesin al Compromiso (MEC, 2008). De acuerdo con informaciones recogidas en el sitio del MEC, los 26 estados y el Distrito Federal, adems de 5.300 municipios adhirieron al Plan de Metas de Compromiso Todos por la Educacin. La propuesta del MEC es que Brasil, en los prximos quince aos, alcance nota seis en el IDEB. La educacin bsica brasilea tiene un promedio aproximado de cuatro puntos en una escala que va de cero a diez. Esos estudios vienen mostrando que el PAR, como experiencia reciente de induccin del gobierno federal, tiene como objetivo fomentar la descentralizacin de las acciones de las polticas educacionales, va el planeamiento centralizado, formulado por tcnicos del gobierno nacional, mediante un esquema institucional capaz de producir incentivos suficientes para que los gobiernos subnacionales tomen la decisin de asumir la gestin de las polticas educacionales.
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A pesar de la relevancia del Plan en trminos de organizacin de una poltica integradora de las acciones de los entes federativos y de buscar fortalecer el papel del Estado como protagonista del proceso poltico, nuestra investigacin sobre su implantacin en algunos municipios del estado de Esprito Santo6 revela dificultades de cariz estructural, tales como fallas en el instrumento, pues muchas acciones son repetitivas y contradictorias. La repeticin de las acciones puede ser observada, principalmente, en el eje formacin de profesor, con presentacin de muchos cursos semejantes de especializacin o de perfeccionamiento, pero formulados por agencias diferentes en el mbito del propio MEC o de la Universidad Abierta de Brasil (UAB).7 Adems de que esa configuracin revela una duplicidad de acciones (y de recursos) por parte del gobierno federal, el planeamiento de esas actividades presentaron fuerte tendencia de automatismo, teniendo en vista que los equipos locales buscaban la posibilidad de acceso a todas las ofertas hechas por el MEC, lo que hizo reducir su capacidad de reflexin sobre los programas propuestos y su viabilidad en el contexto del sistema. Esa experiencia fue observada en diversas acciones, y sobre todo, nos encontramos con la incapacidad administrativa y financiera de los sistemas municipales de educacin. El equipo local, en su mayora, present dificultades para hacer planes, pensar acciones futuras. Adems, la capacidad de participacin de la comunidad y de la escuela es reducida debido a la falta de informaciones y/o a las relaciones de poder existentes, que inhiben la participacin efectiva de los segmentos de la comunidad. A grandes rasgos, podemos afirmar que la aplicacin del PAR en los municipios trae una nueva estrategia de accin para los sistemas hasta ahora no experimentada por la mayora y, al mismo tiempo, la estrategia se traduce en una obligatoriedad, que deja muchos sistemas con una reaccin automtica al cumplimento de una obligacin, sin evaluar la capacidad de atencin a las reales necesidades de cada sistema y/o su condicin de aplicabilidad, considerando la coyuntura y estructura de cada realidad social y poltica. El mayor agravante, no obstante, es la ausencia de confianza de la comunidad escolar en relacin a las polticas nacionales, vista la tradicional discontinuidad y abandono de muchas experiencias. La experiencia del PAR muestra que la propuesta de una gestin democrtica es apenas retrica, pues tiene confianza en la neutralidad y eficiencia del pla6 La investigacin se llev a cabo en cuatro ciudades: Victoria, Vila Velha, Iuna y del Agua Doce do Norte. 7 El Sistema Universidad Abierta de Brasil (UAB) fue creado por el MEC en 2005 con el objetivo de formar profesores de Educacin Bsica en la modalidad a distancia.

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neamiento y estimula la convivencia, en el mbito escolar, de propuestas cuyas bases tericas son diferenciadas y tambin antagnicas. Uno de los ejemplos fue, de forma paralela al proyecto poltico pedaggico, la ejecucin de la propuesta de planeamiento conocida como PDE-Escuela (integrante del Fundescola).8 Esa convivencia genera preocupaciones que interfieren negativamente en el da a da escolar, especialmente en el trabajo pedaggico. Cabe notar que en el momento en que el gobierno parece estar dispuesto a implementar el PAR, como propuesta volcada hacia la autonoma, al mismo tiempo, expande el Plan de Desarrollo de la escuela (PDE-Escuela) hacia otras regiones que no haban sido contempladas con el Programa Fundescola. Este hecho atestigua la continuidad de superposicin de propuestas en el mbito escolar, y revela la convivencia de las lgicas gerencial y de la gestin democrtica como si fuesen compatibles.

3. Programa Nacional de Integracin de la Educacin Profesional con la Educacin Bsica en la modalidad Educacin de Jvenes y Adultos (PROEJA): una inclusin exclusiva
El PROEJA fue creado por medio del Decreto N 5840, de 13 de julio de 2006, con el objetivo de rescatar e insertar en el sistema escolar brasileo millones de jvenes y adultos posibilitndoles acceso a la educacin y formacin profesional con la perspectiva de una formacin integral (MEC, 2006: 3). El programa puede ser analizado en el contexto de una poltica de inclusin social creada segn la lgica de que los servicios educativos deben servir a las clases populares; una propuesta de democratizacin de la oferta de enseanza profesional y dentro de una concepcin de formacin integral del trabajador. El Decreto N 5840/2006, al instituir el PROEJA, oblig a los Institutos Federales a implantar los cursos hasta el ao 2007, debiendo ser reservadas como mnimo 10% del total de sus vacantes. La propuesta del programa es incluir, en el sistema educacional brasileo, a jvenes y adultos que no tuvieron acceso
Para mayores aclaraciones sobre el Fundescola, ver Fonseca, M, M. S.Toschi,;y J.F. Oliveira (2004), O programa Fundescola: concepes, objetivos, componentes e abrangncia a perspectiva de melhoria da gesto do sistema e das escolas pblicas, In Fonseca, M, M. S.Toschi y J.F. Oliveira (orgs.), Escolas gerenciadas: planos de desenvolvimento e projetos poltico-pedaggicos em debate, Ed. da UCG, Goinia.
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a la escolaridad o fueron expulsados debido a problemas encontrados dentro y fuera del sistema. El PROEJA pretende posibilitar el acceso a la educacin general y a la profesional con la perspectiva de una formacin integral. En el prrafo 4 del artculo 1 del citado decreto, la oferta de los cursos debe partir de la construccin previa de un proyecto pedaggico integrado nico. La finalidad de la formacin integral supone la superacin de la dualidad cultura general versus cultura tcnica; significa asumir la educacin como prctica social y cultural. As, el currculo integrado presupone que la relacin entre conocimientos generales y especficos sea planeada y ejecutada continuamente a lo largo de la formacin del sujeto. La materializacin de ese proceso viene dndose en el mbito de las estructuras consolidadas del Instituto Federal, que estn organizadas segn la lgica del gerencialismo y volcadas hacia la oferta de cursos tcnicos y tecnolgicos a una clientela que pas por un itinerario formativo dentro de los estndares regulares establecidos por el Estado brasileo. Se puede afirmar que las instituciones federales de educacin tcnica se elitizaron en el cuadro de precarizacin de las otras escuelas pblicas del pas, por lo tanto, el PROEJA se instala en un escenario complejo y con poca experiencia en la modalidad EJA. En esas circunstancias, el desafo para estas instituciones es, en principio, doble: realizar una prctica pedaggica con grupos socioculturales hasta ahora no experimentados, y concretizar un proyecto pedaggico que supere la dualidad histrica presente en la educacin brasilea. Pero hay, tambin, un tercer desafo para esas instituciones, que es de tipo epistemolgico: organizar un currculo que integre los conocimientos generales con los especficos para una formacin tcnica. Eso se debe a que la perspectiva de la integracin significa asumir la educacin como prctica social y cultural; un proceso complejo que exige observar su totalidad y, generalmente, los gestores de los Institutos Federales y los profesores no tuvieron esa formacin y tienen dificultades para cumplir con los objetivos del programa. La poltica de inclusin fomentada por el PROEJA puede ser considerada un avance, pues es una posibilidad que la EJA tiene de asumir definitivamente el estatus de modalidad de la Educacin Bsica, con perfil y caractersticas propias, de una poblacin colocada al margen de la sociedad. La EJA se arroga, por lo tanto, un derecho social y tico-poltico, pero su alcance es todava muy reducido, visto el nmero de escuelas que forman parte del sistema federal de educacin profesional, que es pequeo comparado al tamao de la poblacin joven y adulta.
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En paralelo a los avances, las prcticas sociales y pedaggicas se ven con muchas contradicciones. Los estudiantes tienen dificultades para conciliar trabajo y estudio, y continan insertados en el mundo productivo con baja escolaridad y calificacin. Esa realidad es posible porque el mercado requiere esa fuerza de trabajo. Este indicador refuerza la tesis de Kuenzer (2007) de que la inclusin en la cadena productiva no es determinada por la presencia o ausencia de calificacin, sino por las demandas del proceso productivo. Los estudiantes empleados buscan adecuar su empleo con una calificacin (idea presente en el imaginario social), y muchas veces desisten porque las condiciones objetivas inmediatas son determinantes. Para aquellos jvenes y adultos que persisten en la elevacin de la escolaridad y de la calificacin, por estar desempleados en su mayora, el Instituto Federal presenta una estructura rgida y conservadora, que dificulta la permanencia de jvenes y adultos que tienen historias de derechos vulnerados. Nuestra investigacin deja en evidencia la existencia de un alto ndice de evasin escolar, de alrededor de 50% de los alumnos. Ese dato revela la precariedad de atencin del PROEJA y sobre todo, muestra cun restringida es la capacidad del programa para constituirse como poltica pblica de inclusin social, si se considera el tamao de la poblacin de jvenes y adultos de las clases populares en Brasil. Para tener una idea de la dimensin de ese contingente, destacamos como ejemplo que la poblacin de 18 a 24 aos en Brasil representa un nmero bruto de 26 millones de personas, y solamente el 31,6% de esa cifra frecuenta la escuela. Cuando se analiza la situacin de esos estudiantes de 18 a 24 aos es posible constatar el problema del desfasaje escolar. En 2005, el 14,4% todava estaba cursando la enseanza fundamental y el 37,3% la enseanza media. Solo el 35,9% estaba cursando la enseanza superior. En ese cuadro, el PROEJA es una poltica de inclusin social de alcance extremamente reducido. Una vez ms, observamos la convivencia de dos lgicas en la ejecucin de una poltica pblica del gobierno Lula que puede generar, a corto plazo, una dificultad en el alcance de los objetivos, y por lo tanto, de los resultados. Irnicamente, en un perodo dominado por la gestin de resultados, las polticas orientadas a ese fin podrn resultar debilitadas por la potencializacin de la perspectiva tecnocrtica. Debilitamiento producido por no conseguir alcanzar la organizacin del sistema nacional de educacin, y mucho menos, la conquista de la inclusin social. Pero tal vez esos sean solamente objetivos manifestados y que no traducen el real inters hegemnico de perpetuacin del control de las fuerzas productivas y de sus formas de explotacin.
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4. Consideraciones finales
El examen de las polticas educacionales implantadas en Brasil por el gobierno Lula revela que convivimos con la tradicional poltica de gobiernos que buscan esquivar los conflictos mundial y nacional segn la lgica hegemnica del capital. No es inocente el hecho de que el Plan de Desarrollo de la Educacin (PDE) tenga su origen inspirado en el documento producido por un grupo empresarial que se reuni para pensar la educacin para Brasil. El plan innova en el discurso, pero es reelaborado con la propuesta de metas que buscan alcanzar la organizacin escolar a partir de un apoyo financiero y tcnico falso. La institucionalizacin de un piso salarial para el profesor de R$ 950 es un ejemplo de lo que estamos hablando. La hiptesis aqu demostrada se afirma en la certeza de que la racionalidad tecnocrtica contina hegemnica en la formulacin de los planes, programas y proyectos educativos, y en la constatacin de que lo que se altera es nada ms que el grado y la forma de su conduccin. Tenemos una poltica social ms robusta que durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, pero contina la perspectiva del asistencialismo a la poblacin en riesgo social sin invertir en polticas que pueden realmente traducir un cambio de la condicin de existencia de la sociedad para un futuro ms promisorio en trminos de igualdad y justicia social. Al contrario, vivimos un momento en que se agravan las desigualdades en un escenario de vaco de sentidos, y de incertidumbres sobre los significados de la vida humana y de la inclusin social y econmica. Podemos observar eso en la escuela en crisis cuando no se ofrece la creencia en la movilidad social. La crisis de la escuela est protagonizada por los estudiantes, cuando viven la violencia en la institucin o cuando la abandonan, y por los trabajadores docentes, que se sienten insatisfechos y desvalorizados en su profesin, en un cuadro de intensificacin de su trabajo. Los conflictos de la condicin docente se profundizaron debido al aumento de su precariedad, con las cuestiones salariales no resueltas, las tensiones de la rutina del trabajo provocadas por las dificultades sociales, culturales y econmicas de la mayora de la poblacin estudiantil. Los profesores pasaron a convivir y a temer los fenmenos de la violencia, la indisciplina y la falta de aprendizaje. Los esfuerzos para la superacin de los problemas educacionales van ms all de la escuela y no cabe planear el sistema educacional en un cuadro dominado
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por la racionalidad del mercado. Acordamos con Cury (2008), quien seala que, para la organizacin de un sistema nacional de educacin, es necesario afirmar la consecucin de valores, principios y normas comunes, adems de normas especficas, afirmados en el ordenamiento jurdico actual. No obstante, al mismo tiempo, entendemos que el desafo de un sistema nacional de educacin radica en el propio desafo de superacin del capitalismo.

Bibliografa
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CapTulo 9

El conflicto Nacin/Subnacin en la tensin focalizacin/universalismo de las polticas pblicas educativas


Luis Javier Garcs1 Paula Helena Mateos2

1. Introduccin
La cuestin de la focalizacin compensatoria derivada del auge neoliberal de los aos 90 constituye un campo de discusin que pone en juego aspectos complejos, entre ellos el debate filosfico-moral acerca de los procesos de seleccin de pobres merecedores y no merecedores, las ventajas y desventajas de estas polticas en el marco de las relaciones poltico-clientelares, tpicas de las formaciones sociales latinoamericanas, o de los mecanismos utilizados para la focalizacin de polticas.3
Profesor de Filosofa y Pedagoga-UNSJ. Especialista en Educacin y Sociedad-FLACSO, Doctor en Ciencias de la Educacin-UBA. Docente Investigador en el Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educacin de la UNSJ. lgarces@unsj.edu.ar 2 Licenciada en Sociologa-UNSJ. Master en Educacin-UNED, Madrid, Espaa. Candidata a Doctora en Educacin-UBA. Docente Investigadora en el Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educacin de la UNSJ. paulamateos@arnet.com.ar 3 Bonal, Xavier y Aina Tarabini (2005), Focalizacin educativa y lucha contra la pobreza: una discusin acerca de los lmites y posibilidades del Programa Bolsa Escola, Seminario Internacional Globalizacin, educacin y pobreza en Amrica Latina: hacia una nueva agenda poltica?, Fundacin CIDOB, Barcelona.
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Desde una mirada terica enmarcada en el esquema centro-periferia, la tensin focalizacin-universalizacin de polticas pblicas en educacin, entra en sinergia con una tensin mayor, histricamente planteada, entre las realidades particulares especficas de los Estados Subnacionales y el Estado Nacional, en su carcter de gene rador y distribuidor de polticas. Emerge aqu como variable de anlisis la conflictividad de un Estado Nacional, con funcionariados y tcnicos nacionales, que genera polticas pblicas y prcticas socioinstitucionales que impactan y condicionan las polticas pblicas subnacionales, dependientes de un funcionariado con prcticas y contenidos cualitativamente distintos a los de la Nacin. La lgica de funcionamiento de los estados subnacionales presenta caractersticas ms bien inerciales, histricamente configuradas, que, aunque parezca contradictorio, tienden a neutralizar los intentos compensatorios que, con cualquier signo, se generan desde el Estado Nacional, y en tal sentido refuerzan la tendencia hacia las prcticas focalizadas, frente a polticas sociales universalistas. Este artculo se propone analizar desde el contexto especfico de los Estados subnacionales perifricos (provincias), que para el caso argentino son financieramente dependientes de la Nacin, va los mecanismos de coparticipacin federal de impuestos la tensin particularismo/universalismo en polticas pblicas de educacin, desde la perspectiva del conflicto Nacin/Provincias, como condicionante de la implementacin de dichas polticas.

2. Estados subnacionales y educacin


Las polticas educativas de los 90 pusieron fin a un modelo de gestin de los sistemas educativos, caracterizados por una tendencia centralizadora que coloc a las prestaciones educativas en la rbita del Estado Nacional, a travs de una cierta lectura acrtica de los procesos de descentralizacin, que contribuy a su consolidacin en el campo discursivo latinoamericano.4 La transferencia total de la responsabilidad educativa a los Estados provinciales a travs de los procesos de descentralizacin supone un problema adicional para el anlisis del papel del Estado, en cuanto se trata ahora de Estados subnacionales, para los que no son linealmente vlidas las consideraciones
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La tendencia abarc todo el espectro ideolgico, desde el economista Hernando de Soto, colaborador de Fujimori en Per, hasta el post-marxista Jordi Borda, legitimando su aplicacin en la mayora de los pases de la regin, que se plegaron entusiastamente a la nueva consigna neoliberal, produciendo una gran ola descentralizadora.

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tericas tradicionales que han comprendido a los fenmenos educativos como fenmenos estatales, asociados al surgimiento de los Estados-Nacin, proceso cuya gnesis oper en nuestro pas sobre fines del siglo XIX, y sobre los que en el plano de las polticas compensatorias recayeron los anlisis tericos y empricos durante dcadas anteriores. En la Argentina, aquella gnesis estuvo caracterizada por el intento de monopolizar el otorgamiento del servicio educativo y la centralizacin creciente de su administracin (Tedesco, 1986);5 tendencia reforzada en 1905, a instancias de Manuel Linez, cuando el Estado Nacional se hizo cargo de gran parte de la educacin en las provincias a travs de una ley rayana en la inconstitucionalidad, que gener atributos nacionales expresamente negados por el texto constitucional, fundndose en la incapacidad de las provincias para garantizar los servicios educativos.6 Tras un largo proceso que culmin 90 aos ms tarde, el Estado Nacional se ha replegado, dejando los atributos estatales esenciales en manos provinciales, sin reparar en la evolucin de las condiciones estructurales de esos Estados a lo largo del siglo, los que en muchos casos, lejos de evolucionar en el sentido de la adquisicin de herramientas terico-prcticas, tcnicas y financieras para la administracin de los sistemas educativos, se han visto disminuidos en sus capacidades autrquicas, sobre todo a partir de 1935 con la instauracin de la centralizacin tributaria a travs del llamado sistema de coparticipacin federal de impuestos (Kisilevsky, 1998), cuyas acciones resultaron funcionales a la implementacin de polticas focalizadas en materia educativa. El anlisis sobre el rol del Estado en educacin, recae, entonces en Estados Sub-nacionales, que no han constituido una nocin de soberana, ni un concepto poltico til a la formacin de la ciudadana a travs del sistema educativo; tampoco han desarrollado condiciones para promover la acumulacin de capital ni la reproduccin de las fuerzas productivas, no han construido un sistema simblico7 ni recursos capaces de ocultar la propia naturaleza del capitalismo;
Tedesco, Juan Carlos (1986), Educacin y sociedad en la Argentina (1880-1945), Solar, Buenos Aires. 6 La Ley Linez (1905) otorg atributos a la Nacin para fundar escuelas en los territorios provinciales. Cabe decir que, mientras tuvo vigencia en Argentina la centralizacin educativa, sus polticas, en tanto polticas sociales tuvieron la marca de la universalidad, lo cual convirti al pas en uno de los de ms extendida alfabetizacin e inclusin educativa de toda Amrica Latina. 7 Ms adelante revisaremos detalladamente la cuestin de la ausencia de produccin simblica por parte de los Estados subnacionales, en momentos en que, adems, los Estados Nacionales que los contienen, han dejado esa tarea en manos de los mercados.
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no tienen capacidad de legitimacin a travs de la recurrencia al conocimiento cientfico-tcnico, puesto que ni siquiera cuentan con el desarrollo experto necesario para ello; no han desarrollado un sistema de creencias legitimadoras que aseguren mecanismos de lealtad, atributos todos estos que habitualmente se han tenido presentes en el anlisis del papel del Estado (Torres, 2001). La ausencia de estos elementos denuncia el fin de la inherencia del Estado Nacin en la educacin, mientras que la brutal crisis del sistema educativo podra explicarse desde el anlisis de su vnculo con las debilidades sealadas, ya que aquellos atributos del Estado, hoy ausentes o al menos devaluados no parecen haber sido reemplazados por otros que otorguen sustento a su rol en materia educativa. La idea de Nacin, como ethos cultural comn, parece diluirse en la atomizacin de un sistema, cuya gobernabilidad se torna cada vez ms dbil, y en consecuencia, limita la capacidad de reversin de las polticas compensatorias focalizadas impuestas durante los 90, cristalizando sus particularismos e instalando de manera definitiva la lgica de la educacin para la pobreza entendida desde la perspectiva del dficit.

3. De las grandes teoras a la orfandad terica


Tanto desde las perspectivas liberales como desde las corrientes crticas, herederas del marxismo althusseriano, o las versiones neomarxistas que abrevaron en Gramsci o Poulantzas, los sistemas de educacin fueron interpretados como constructos inherentes al Estado, nociones tpicamente modernas, que durante el siglo XIX y gran parte del siglo XX, interpretaron a los fenmenos educativos como fenmenos estatales (Carnoy, 1984; Torres, 2001). La construccin de los Estados Nacin estuvo asociada al montaje de subsistemas sociales capaces de garantizar el control social, posibilitando la unidad y el control territorial, desde polticas universalistas que la nacin implementaba.8 Sin embargo, la crisis de la Modernidad, la ruptura del lugar de la escuela como agente central de la reproduccin cultural, el auge massmeditico, el consecuente redimensionamiento de los Estados, la desterritorializacin de las naciones, y todos los fenmenos a ellos asociados que durante la segunda mitad del siglo XX han devenido en posmodernidad, sobremodernidad, etc., en la huelga de los acontecimientos,9
8 Estas notas del Estado moderno sern luego reinterpretadas por las corrientes crticas, develando el carcter ideolgico de los sistemas de educacin, su papel en la reproduccin de las fuerzas de trabajo, su contribucin a la estamentalizacin social y a la legitimacin de la desigualdad social. 9 Baudrillard, J. (1993),La ilusin del fin, Anagrama, Barcelona..

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han colocado a las ciencias sociales en una profunda orfandad de herramientas tericas para el anlisis de las relaciones entre Estado y Educacin. Para el desarrollo educativo de la Argentina fue decisiva la capacidad de distribucin de una nocin de soberana, construida por la generacin del 80 preconstruida se dira, que posibilit la homogeneizacin social y su consecuente control, asociado a su acotamiento a un determinado territorio (Nacin). Ahora bien, cul es hoy la nocin de soberana que distribuyen los sistemas de educacin de los Estados Subnacionales? Esos Estados, han desarrollado construcciones terico-prcticas vinculadas a su acervo identitario, que les otorgue algn grado de cohesin social, en cuyo marco puedan desarrollar polticas superadoras de la focalizacin? No parece que contemos con elementos que nos permitan afirmarlo. Las debilidades de los Estados subnacionales para el desarrollo de polticas educativas de carcter universalista que son de escala nacional, muestran su insuficiencia en cada caso puntual que se analice en la escala subnacional. Ejemplo de esta tensin es el de las polticas educativas para el trabajo, que no consiguen superar el restringido marco de la demanda empresarial. La universalidad del valor trabajo est ausente en las currculas escolares y queda reducida a acotados sectores sociales.10 En este contexto, los estados subnacionales se vuelven meras gestoras deficitarias de las polticas universalistas del Estado Nacional. Deca Althusser que:
La reproduccin de la fuerza de trabajo se opera, en lo esencial, fuera de la empresa... cmo se asegura esta reproduccin de la calificacin (diversificada) de la fuerza de trabajo en el rgimen capitalista? Contrariamente a lo que suceda en las formaciones sociales esclavistas y serviles, esta reproduccin de la calificacin de la fuerza de trabajo tiende (se trata de una ley tendencial) a asegurarse no ya en el lugar de trabajo (aprendizaje en la produccin misma), sino, cada vez ms, fuera de la produccin, por medio del sistema educativo capitalista11 y de otras instancias e instituciones.12

En el anlisis althusseriano el Estado se constitua en el agente de la clase dominante para cumplir ese papel. Qu fuerza de trabajo demanda el sistema de
El modo como aparece el trabajo est vinculado a la habilitacin de Programas Compensatorios, implementados desde los organismos estatales de desarrollo social, como el Plan Ms y mejor empleo, dirigido a poblaciones seleccionadas. 11 El subrayado es nuestro. 12 Althusser, Louis (1984), Ideologa y aparatos ideolgicos del Estado, Nueva Visin, Buenos Aires.
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produccin capitalista a nuestros Estados subnacionales? El sistema econmico descree de la capacidad de esos Estados para cumplir con la funcin reproductiva, lo que ha puesto en crisis, incluso, el vnculo un tanto mecanicista en las corrientes marxistas entre Estado y sistema econmico, observndose sntomas sobre ese descreimiento que a menudo se plasman en tendencias del sistema econmico a hacerse cargo per se de la reproduccin de la fuerza de trabajo. Gran parte de la crisis de representacin poltica que recorre el mundo, no proviene de simples ciudadanos descredos de los servicios del Estado, sino de las fuerzas econmicas ms poderosas, para las que el Estado parece no satisfacer sus necesidades. El anlisis acerca de la correlacin entre la escuela como servicio y las demandas del mercado de fuerzas laborales eficientes expone una brecha, cuyas causas son atribuidas desde el pensamiento neoliberal hegemnico de los 90, a los problemas de gestin de la escuela pblica, sin advertir sus causas estructurales.13 Por lo tanto, las polticas pblicas subnacionales en educacin de las ltimas dcadas se comportan respecto del sistema econmico productivo, de manera inercial.14 Por otra parte, los procesos de descentralizacin impulsados desde esas mismas polticas resultan contradictorios e ineficaces en relacin a esa intencionalidad poltica, toda vez que no han reparado en la incapacidad tcnica de esos Estados provinciales para cumplir con tales objetivos. Desde las corrientes crtico-reproductivistas se ha podido develar de qu manera los sistemas educativos, sirven a la reproduccin de un orden social bsicamente injusto y desigual.15 Tenti Fanfani seala que en toda sociedad
Apple precisa que ello se procurtransformando [] problemas ticos y polticos en problemas de gestin. Apple, Michel (1986), Ideologa y currculo, Akal, Madrid. 14 Aunque las polticas neoliberales de los 90 intentaron resignificar el rol educativo del Estado en tanto servicio a las necesidades del empresariado, tales tendencias colisionaron fuertemente con un imaginario colectivo en el que an encuentra sustento la visin pedaggica optimista que vincul el paso por la escuela pblica a la movilidad social ascendente. Esta presencia imaginaria, termin constituyendo una seria limitante para la concrecin de la resignificacin neoliberal. 15 Si bien no es motivo de anlisis en este texto ahondar sobre las limitaciones de esos constructos tericos para dar cuenta de las limitaciones que el esquema reproductivo asume en la realidad concreta, la situacin actual de los sistemas de educacin revela los dficits por los que atraviesa el propio sistema para cumplir adecuadamente con su funcin reproductora de ese orden. Los desbordes de cierto orden social, el crecimiento de subculturas marginales dominadas por la delincuencia y la violencia, y sus consecuentes problemas de seguridad para la sociedad toda, son sntomas de la incapacidad reproductiva del Estado, que ha perdido al menos parcialmente su capacidad de control social. Gran parte de nuestros jvenes a pesar de su paso por las aulas no parecen haber internalizado las pautas conductuales de las clases dominantes.
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de clases existe un sistema de acciones pedaggicas estructurado, es decir con un conjunto de acciones pedaggicas dominantes, destinadas a reproducir los habitus que corresponden con los intereses de las clases dominantes.16 As, el sistema de educacin en tanto sistema de violencia simblica requiere la estructuracin en trminos pedaggicos de los smbolos de las clases dominantes, a fin de que las clases subalternas participen de los valores de la cultura dominante, mediante el proceso de deculturacin que la escuela produce, naturalizando las diferencias sociales, al ocultar la propia naturaleza del poder, ya que nada sirve mejor a sus intereses que el ocultamiento de las fuentes de sus privilegios. Contar con ese sistema de acciones pedaggicas estructurado es tarea del Estado, y requiere inexorablemente de cierto desarrollo experto, capaz de producir mecanismos de legitimacin ideolgica de los que en gran medida carecen los Estados provinciales/subnacionales. En efecto, tanto los modelos interpretativos de los fenmenos estatales, como las fecundas teorizaciones acerca del papel social de los sistemas educativos, no aciertan a dar cuenta del nuevo fenmeno de la descentralizacin en el marco de la subnacionalizacin de la educacin y la focalizacin de polticas educativas. As, la descentralizacin educativa resulta funcional al neoliberalismo hegemnico de los 90, en la medida en que fragmenta, atomiza, muta, la igualdad por equidad, lo que le permite mayores niveles de focalizacin.17 La exhumacin que hace el neoliberalismo en la era mundializada, de la concepcin de federalismo que caracteriz los debates nacionales e incluso sus guerras internas en tiempos de los procesos emancipatorios americanos, resulta funcional al nuevo esquema de poder mundial. La atomizacin del Estado18 brinda condiciones propicias para esa diversificacin, que en trminos de polticas sociales (y educativas) se expresar focalizadamente.

Tenti Fanfani, Emilio (1994), La educacin como violencia simblica, en Torres y Gonzlez (coords.), Sociologa de la educacin, Mio y Dvila, Buenos Aires. 17 En la Conferencia Internacional del Forum de Federaciones (Qubec, 5-8/10/1999) con el tema El Federalismo en la era de la mundializacin, se sostuvo la idea de que debido al empuje de la mundializacin nos encontramos en pleno cambio de paradigma, pasando de un mundo de Estados-nacin a un mundo en el que el federalismo ofrece la mejor aproximacin poltica a la compleja diversidad del mundo contemporneo. Citado en Watts, Ronald (2001), El federalismo en la era de la mundializacin, Revista Internacional de Ciencias Sociales, n 167, marzo. 18 Esto es, la fragmentacin del Estado Nacin en pequeos Estados subnacionales, provinciales o incluso municipales.
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4. La descentralizacin educativa en Amrica Latina


A modo de apartado, precisaremos aqu que la descentralizacin educativa no es un fenmeno acotado a la Argentina, sino que de la mano de los organismos internacionales, se difundi y aplic en toda Amrica Latina. En 1997 se realiz en San Jos, Costa Rica, el Coloquio Regional sobre Descentralizacin de la Educacin en Amrica Central, Cuba y Repblica Dominicana, en el que numerosos pases de la regin pasaron revista a sus procesos de descentralizacin. Este encuentro, ms all de estar limitado a Amrica Central, abri la participacin a otros pases latinoamericanos, ello es significativo, puesto que la participacin de Argentina, Chile y Bolivia, legitimaba explcitamente la extensin de las polticas descentralizadoras, desde el Caribe al extremo austral del continente. En Mxico, la poltica de descentralizacin fue implementada de la mano de las Reformas del Estado, impulsadas desde el Consenso de Washington,19 y las recetas del FMI para promover y fomentar procesos de modernizacin capaces de acercar los esquemas decisionales a la gente, impulsado desde el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal, que fue promocionado desde la Tercera Conferencia Iberoamericana de Pases. La lgica descentralizadora que desplegaba prometi la actualizacin curricular, plante una profunda reorganizacin del sistema y se posicion por la dignificacin del Magisterio. Sin embargo, como lo destacan muchos anlisis (Barba Mndez, 1999) la aplicacin de tales recetas se expresaron en este pas con un mayor empobrecimiento de la poblacin, salarios ms bajos para los trabajadores y una reduccin fundamental en la inversin educativa.20 En Costa Rica, el proceso de descentralizacin se anticip a muchos otros pases, inicindose en 1972, legitimado desde una lgica pedaggica que preEl consenso se bas en una serie de prescripciones para lograr la estabilidad macro-econmica y desmantelar el estado benefactor: disciplina fiscal, liberalizacin de los regmenes comerciales y de inversin, desregulacin de mercados y la privatizacin de empresas pblicas. 20 Al respecto, Barba Mndez afirma que [] si la descentralizacin funcionara con financiamiento, con cobertura, con calidad, pudiera servir para estimular el desarrollo econmico de regiones como Oaxaca, como Chiapas, como Michoacn, como Guerrero. Sin embargo, cuando hay una ausencia de financiamiento, se registra lo que se ha llevado a cabo actualmente que es el que prcticamente est detonando el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, porque los Estados no pueden asumir la responsabilidad. Pero un buen proceso de federalizacin educativa implicara que estas entidades contaran con recursos suficientes para impulsar el desarrollo econmico. Barba Mndez, Ernesto, Primer Congreso de la Educacin Pblica de la Ciudad de Mxico, <http://www. alternativaeducativa.df.gob.mx/ponencias/ ebarba2. html> [13 de marzo de 2006].
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tenda como propsito fundamental dar un mejor servicio a los administrados, eliminar las desigualdades regionales, contextualizar el currculum y facilitar una mayor participacin de los ciudadanos en los asuntos educativos, en palabras de su Ministro de Educacin, Flix Barrantes Urea.21 Sin embargo, las evaluaciones que se han realizado del caso costarricense evidencian que las reformas no han sido satisfactorias en trminos de brindar mayores niveles de equidad y eficiencia de las prestaciones educativas, ni aumentar los niveles de productividad, lo que afortunadamente puso un freno a la descentralizacin en ese pas (Emanuela di Gropello, 1999).22 Chile fue, luego de Costa Rica, uno de los primeros pases que puso en marcha un proceso de descentralizacin educativa durante la dictadura de Pinochet, municipalizando los servicios y financiando la demanda a travs del sistema vouchers. El sistema introdujo la lgica de mercado en la distribucin del bien educativo y de subsidio a la demanda, promoviendo una fuerte expansin de los proveedores privados, lo que gener altos niveles de fragmentacin educativa. En Bolivia, la Ley de Descentralizacin Administrativa de 1995 traspas la infraestructura fsica de la educacin bsica a los municipios y la responsabilidad de la administracin de los recursos humanos y de la planificacin a los departamentos, en consonancia con la Ley de Participacin Popular, promulgada en 1994. Colombia, al dictar su Constitucin de 1991, transfiri a los departamentos la responsabilidad principal de la planificacin y administracin de los recursos humanos de educacin bsica, y los municipios fueron, a partir de all, los responsables de la infraestructura fsica de las escuelas. Solo Uruguay se mantuvo al margen de la ola descentralizadora de la ltima dcada del siglo XX, resguardando su sistema altamente centralizado, desde cuyo seno mantuvo mecanismos de redistribucin y polticas ms universalistas. Revisten caractersticas particulares, que requieren consideraciones especiales, los casos de Nicaragua y Venezuela. El primero de ellos, llevado a cabo de la mano de la Revolucin Sandinista, supuso un traspaso efectivo de empoderamiento de la comunidad, aunque sus condiciones mutaron asimilndose a lo ocurrido en otros pases, a partir de la asuncin de Violeta Chamorro. El caso de Venezuela, desarrollado en el marco de la Revolucin Bolivariana, alejada de los postulados del Consenso de Washington, ha planteado dos ejes fuertemente
Barrantes Urea, Flix, La regionalizacin del sistema educativo costarricense. Mito y realidad, <www.clad.org.ve/costaric.html> [3 de julio de 2005]. 22 Di Gropello, Emanuela (1999), Los Modelos de Descentralizacin Educativa en Amrica Latina, Revista de la CEPAL, n 68, agosto.
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significativos que parecen vincularse a otra lgica poltica, en la que el proceso se inserta en el marco de la crisis de representatividad de la democracia liberal y las tendencias a su reemplazo por formas ms directas de participacin, capaces de distribuir poder entre la comunidad, ante la prdida de credibilidad en los gobernantes y ausencia de participacin de los ciudadanos, la presencia del clientelismo y el fuerte burocratismo y rigidez administrativa, dirigiendo la descentralizacin hacia la autonoma y democratizacin de los procesos poltico-administrativos en la escuela.23

5. Centro y periferia en la tensin Nacin/Subnacin


Hacia el ao 2000, Marta Delgado24 nos adverta, para el caso argentino que:
Las experiencias de descentralizacin vividas por pases vecinos, nos hace vernos como en espejo y nos lleva a temer por las consecuencias desestructuradoras negativas que esto traera para nuestras comunidades, que carecen de hbitos autogestivos y que sufren crecientes procesos de desigualacin social, de marginacin, de exclusin y de recesin. El resultado seguro de tal prctica descentralizadora, en este contexto, no sera otro que el fortalecimiento de las estructuras dbiles y desiguales que hoy poseen nuestros distritos.

El anlisis de nuestra tensin centralismo/descentralizacin, arraiga en procesos ms antiguos y complejos, y se entremezcla con caractersticas propias de la Argentina, relativas a las relaciones entre poder central y federalismo y las dinmicas centro-periferia. Entendemos por centro:
Una estructura que combina salarios comparativamente altos con tecnologa moderna y un tipo de organizacin social y productiva relativamente compleja y diversificada. En cambio, la estructura propia de una situacin perifrica combina salarios bajos con tecnologa ms

<http://www.analitica.com/va/sociedad/documentos/5913190.as> [20 de abril de 2006]. Por entonces Asesora de la Presidencia de la Comisin de Educacin del Senado de la provincia de Buenos Aires. Citado en Cao, Horacio, 2002, La especificidad del Estado y de la Administracin Pblica en las provincias del rea perifrica de la Repblica Argentina, Tesis Doctoral, UBA, Bs. As.
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rudimentaria y un tipo de organizacin social y productiva relativamente ms simple (Taylor, 1994).25

La distincin entre centro y periferia cobra gran importancia en nuestro anlisis para la caracterizacin de los espacios subnacionales. Los escasos desarrollos tericos que hasta el presente han intentado conceptualizar a los estados subnacionales, han puesto el acento en aquellos cuya dimensin y desarrollo, tanto desde la perspectiva econmica, como poltico-social, resultan de una envergadura muchas veces superior a la de muchos estados nacionales.26 La prediccin marxista, segn la cual, el desarrollo de la periferia sera reflejo del ocurrido en el centro, ha sido discutida por Laclau al sealar que la penetracin capitalista no slo no desintegr las formaciones sociales precapitalistas sino que las reforz o las recre (Laclau, 1982).27 Tales consideraciones pueden verificarse en el caso de los estados subnacionales perifricos. Especficamente en nuestros estudios sobre San Juan,28 donde el desarrollo capitalista de produccin vitivincola, ha conservado formas premodernas de organizacin econmica y social, casi inmutables a lo largo del tiempo, y, adems, concomitantes con formaciones sociales en las que tambin perduran arcasmos socioculturales. Las caractersticas del tipo de tejido social que se establece, los modos de las expresiones artsticas y los tradicionalismos socioculturales de nuestras sociedades provincianas se expresan en que los principales debates que ocupan el espacio pblico permanecen insertos en el marco de tabes culturales, con recurrentes apelaciones a modos de pensamiento mgico y/o animista, con una cultura popular restringida, que no evidencia la impronta iluminista de la escuela, contribuyendo a la superacin de ciertos mitos que guan nuestra estructuracin social, e imposibilitando el abordaje de temticas propias de nuestra poca. Nuestro anlisis acerca del funcionamiento del sistema educativo provincial, culminados los procesos de transferencia, muestra que la nueva instancia administrativa del sistema se enmarca en un estilo de gestin, que, si bien en lo discursivo
Citado en Cao, H., op.cit. Es el caso de California o Catalua (Omahe, 2003), algunas de cuyas notas y con marcadas distancias, por cierto podran ser adecuadas para una caracterizacin parcial de nuestros estados subnacionales centrales, como el caso de la Provincia de Buenos Aires, pero que se encuentran muy lejos de las condiciones de desarrollo de los estados subnacionales perifricos. 27 Citado en Cao, H., op. cit. 28 Nos referimos a nuestra investigacin Historia y prospectiva de los saberes socialmente productivos en la cultura del oasis: los lmites del hbitat y los saberes del trabajo (2004-2007), Directora Adriana Puiggrs. Co-director Luis J. Garcs. UNSJ- Financiamiento FONCyT.
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plantea elementos de modernizacin del sistema, su praxis, limitada por el desarrollo experto disponible, no consigue estructurar una burocracia educativa eficiente, con capacidad para administrar sus propios mrgenes de autonoma. Ms bien se verifica una suerte de sometimiento al modelo burocrtico previo, caracterizado por lo clientelar y por el reclutamiento de tipo partidario ms que tcnico, sin que puedan plasmarse en la prctica cuestiones de distribucin de poder, de empoderamiento de la ciudadana, de participacin de la comunidad. El estudio emprico tampoco evidencia la presencia de aspectos articuladores del nuevo sistema educativo provincial a algn principio orientador de orden nacional, que tienda a mitigar las condiciones de fragmentacin interjurisdiccional. Ello tambin se expresa en la calidad de la gestin que tampoco resulta consistente. No aparecen notas de mayores niveles de democracia en las instituciones educativas, las que siguen funcionando de acuerdo a un modelo centralizado de gestin, aunque ese centro haya sido desplazado desde el Ministerio de Nacin al de las provincias. Por lo tanto, dos dimensiones de anlisis emergen de lo que hasta ac hemos descrito. En primer lugar, nos encontramos ante la presencia de una mera poltica fiscal: la reforma educativa obedece a una lgica puramente economicista, sin reparar en consecuencias pedaggicas o sociales, cuya presencia en el esquema descentralizador queda reducida a un dispositivo de legitimacin poltica. La segunda dimensin est planteada desde el marco de Reforma del Estado en el que se lleva adelante, que invita a analizar las reconfiguraciones de poder y a redefinir las relaciones sociales que ella implica. Tulia Falleti (2004), ha hecho notar que no hay estudios que analicen la descentralizacin de los servicios sociales, tales como la educacin, desde una perspectiva poltica, la mayora de los trabajos sobre el tema:
[] han desatendido la dimensin intergubernamentalestudian los procesos de descentralizacin dedicando poca atencin al rol de los actores polticos subnacionales. Esta ausencia de conceptualizacin de intereses territoriales es an ms alarmante en el anlisis de pases federales, tales como Argentina, en donde como dijera Edmund Muskie, las relaciones entre los presidentes, gobernadores, e intendentes constituyen la cuarta rama o rama oculta del gobierno.29

29 Falleti, Tulia G. (2004), Descentralizacin educativa en Argentina: condicionantes institucionales y consecuencias polticas, E-l@tina, vol. 2, n 8, julio-setiembre, Buenos Aires.

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Incorporar el contexto, las dimensiones polticas y sociales y las condiciones de gobernabilidad de los sistemas de educacin al anlisis de los procesos de descentralizacin, supone historizar las jurisdicciones en trminos de su heterogeneidad, de sus capacidades financieras y tcnicas, de su situacin socioeconmica, de su tradicin poltica, del juego de relaciones de poder que se dan en el seno de los Estados subnacionales, los niveles de escolarizacin de la poblacin y los diferentes modos y ritmos de gestin que operan en la aplicacin de las reformas. Es desde esa confluencia mltiple de factores intervinientes en los procesos socio-polticos de donde surge la agudizacin de tendencias a la segmentacin y fragmentacin que experiment el sistema educativo argentino, tras la aplicacin de la Ley Federal de Educacin, lo que en algn sentido relativiza el impacto de ese instrumento legislativo, en tanto causal del deterioro educativo de la Argentina, desplazando el centro de atencin hacia la comprensin de los procesos de descentralizacin en el marco de los modelos de articulacin poltica de los Estados subnacionales. En trminos de las relaciones Estado-Educacin, parecen haber tenido mayor impacto en la fragmentacin del sistema, los efectos de la Ley de Descentralizacin antes que la propia Ley Federal de Educacin, cuestin reviste una crucial importancia al momento de analizar la aplicacin de la Ley Nacional de Educacin, ya que se desarrolla sobre una base que no modifica esa situacin previa, y que se encuentra dada por la fragmentacin en 24 sistemas educativos a cargo de gobiernos subnacionales. Aunque muchos de los anlisis crticos sobre los procesos de descentralizacin pusieron el nfasis en la lgica fiscal que los gua, y nosotros mismos hemos considerado hasta ahora como un elemento significativo a esa motivacin, parece un tanto reduccionista analizar los procesos descentralizadores solo desde esa perspectiva. Ahora bien, qu hace que el Estado Nacional, que bas histricamente su construccin de poder en el control de las escuelas y la regulacin de recursos materiales y econmicos, decida delegar tal poder? La posible respuesta a esa pregunta arraiga en las condiciones de mutacin de los Estados-Nacin y a las nuevas definiciones de la tensin Estado/mercado dadas por el desarrollo capitalista a nivel global. Desde Maquiavelo en adelante, toda la tradicin cientfico-poltica que ha estudiado el tema del poder, rechazara una respuesta simple a tal cuestionamiento, que no se enmarque en la migracin de poder desde el Estado al mercado. No se trata de que el Estado pierda o relegue graciosamente su poder; ms bien se trata de que ahora el poder reside en el mercado, y por las mismas razones que el poder no abdica, es el mercado
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quien est haciendo uso de ese poder que detenta. En tal marco, la mayora de los anlisis crticos que han puesto el nfasis en la presencia de una lgica fiscal, reclamando por una lgica de distribucin del poder, de verdadero empoderamiento de la sociedad civil, o aquellas que abogan por la presencia de una lgica pedaggica ausente en los procesos de descentralizacin educativa, resultan reduccionistas e ingenuas, en la medida en que constituyen una subestimacin del poder neoliberal, ya no fundado en el Estado, sino en el mercado. Algunas de nuestras evidencias empricas, acerca del traspaso de poder de la nacin a la provincia, sugieren que, aunque la operacin motivada en el descenso del dficit fiscal nacional no deja de revestir importancia e impacta negativamente en el desarrollo y la calidad educativa de nuestro sistema, parecen an ms importantes los elementos ligados al nuevo modo de gestin de la educacin que el neoliberalismo ha impuesto. La subnacionalizacin de la educacin implica, en este sentido, un paso adelante en el trnsito hacia la provisin de servicios educativos por parte del mercado, y por tanto, inscribe un sentido ms profundo a las transformaciones operadas, que el simple ahorro fiscal del Estado Nacional. Estados pequeos, desprovistos de herramientas tcnicas, sin capacidad de generacin simblica y de distribucin de elementos de cohesin social, resultan altamente funcionales al traspaso de la funcin simblica del Estado al mercado, de la escuela a los medios masivos de comunicacin. De acuerdo con la opinin de Anselmo Bitar (1996), la descentralizacin sera:
Un proceso de carcter global que supone, por una parte, el reconocimiento de la existencia de un sujeto una sociedad o colectividad de base territorial capaz de asumir la gestin de intereses colectivos y dotado a la vez de personalidad socio-cultural y poltico-administrativa y por otra parte, la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos, materiales) que ahora no tiene y que podr gestionar autnomamente en el marco de la legalidad vigente.

Mientras que la desconcentracin constituye:


La mera transferencia de funciones de gestin, sin que esto implique la delegacin de atribuciones (competencias jurdicas) busca facilitar el cumplimiento de los objetivos de un organismo y no transformar las relaciones entre este y los actores sociales con los que interacta.

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Facilitar ese cumplimiento supone un relegamiento de los sistemas de educacin, en tanto dispositivos de conformacin, distribucin y transmisin intergeneracional de la cultura, posibilitando la construccin de una cultura vinculada al consumo y a las necesidades de acumulacin capitalista, a cuyo efecto resultan mucho ms eficaces otras agencias productoras y distribuidoras de smbolos sociales de distincin y conformacin cultural, entre las que se destaca la presencia de la televisin y la red comunicacional. En este marco, el abordaje de lo educativo supone el anlisis del poder, de su nuevo estatus en el seno del Estado y su subordinacin al mercado. Gran parte de los estudios sobre los problemas de la descentralizacin que han recorrido Amrica Latina en las ltimas dcadas, coinciden en el escaso impacto de tales polticas en el aula, sealando a menudo que nunca tuvieron ese propsito, y en general, aluden a los objetivos fiscales, pero sin reparar en las mutaciones de poder que entraa. Pues bien, cuando se analiza la eficiencia del sistema escolar en jurisdicciones subnacionales perifricas, se advierte que el nudo central de tales polticas conlleva una profunda reconfiguracin del poder en el espacio estatal, que redefinen el aparato pblico, sus agencias, instituciones, administracin y polticas, y tambin su articulacin con los actores y los valores culturales dominantes en la sociedad (Garca Delgado, 1996), vinculndola a los nuevos modos de distribucin cultural y configuracin de nuestras sociedades desde la perspectiva individual, extirpando las concepciones de sujeto social que la modernidad supo abonar. Tambin esos propsitos explican la aparente paradoja acerca de la ejecucin de polticas de descentralizacin en forma centralizada, que contribuira a aumentar la segmentacin del sistema y la desigualdad educativa que la poltica supuestamente intenta superar (Feldfeber e Ivanier, 2003).30 Tal intento de superacin de la segmentacin solamente opera como dispositivo de legitimacin de esas polticas en el plano discursivo, pero en realidad, resultan sumamente coherentes con los objetivos que venimos analizando.
La generalizacin de esas directivas promovidas por los organismos internacionales, se imponen en el capitalismo contemporneo, en la medida en que ste exige que el rea educacional deje de ser tratada como una cuestin exclusivamente nacional. De ese modo el diseo de polticas

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Feldfeber, M. y A. Ivanier (2003), La descentralizacin educativa en Argentina, en Revista Mexicana de Investigacin Educativa, Mxico.

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educacionales es condicionado por imperativos que extrapolan los lmites del estado-Nacin y sus particularidades (Freitas: 1998).31

La subnacionalizacin de la gestin educacional supone un alto grado de funcionalidad para los nuevos roles de socializacin y configuracin cultural del capitalismo contemporneo. Mientras la accin cultural y simblica que ejercen los sistemas de educacin pblica se fragmenta en un sinnmero de agentes de gestin subnacionales, el capitalismo globalizado detenta mayores niveles de univocidad. El Estado se localiza, mientras el mercado se globaliza; las polticas estatales se focalizan, mientras la accin del mercado se universaliza. As, las pautas de consumo que impone el mercado, las condiciones de trabajo que propicia en amplios sectores sociales, as como sus dispositivos de reproduccin social, trascienden fronteras y posibilitan cierto igualamiento cultural, funcional a la acumulacin del capital, no al desarrollo social e individual de los sujetos. Esas condiciones, los lenguajes que utiliza, la tica y la esttica que promueve el mercado, no se diferencian sustancialmente en Indonesia y en la Argentina, en Mxico y enTailandia. A su vez, la heterogeneidad jurisdiccional a la que referimos anteriormente, no solo alude a particularidades regionales, sino que remite a las condiciones de diversidad que plantea el esquema centro-periferia que ha caracterizado el desarrollo histrico de nuestros pases, y que limita las condiciones de generalizacin de los anlisis sobre el papel educativo de los estados subnacionales.

6. A modo de conclusin
La principal forma que tuvo el ajuste fiscal y la reduccin del gasto pblico de los 90 en la poltica educativa argentina fue la sancin y puesta en marcha de la Ley de Descentralizacin (1992). A travs de la Ley Federal N 24195, el sistema educativo argentino qued estructurado en 24 expresiones diferentes, asociadas a las diversas gestiones y financiamientos de los Estados Subnacionales, sobre los cuales recay adems la implementacin de las polticas compensatorias, segn lo expresa el artculo 40,32 desde la eleccin de la calidad de pobres, esto
Freitas, Dirce Nei Teixeira de (1998), A gesto educacional na interseo das polticas federal e municipal, Revista da Faculdade de Educao, vol. 24, n 2, ul./dic., Universidade So Paulo. 32 El Estado Nacional [] se obliga a [] garantizar a todos los alumnos/as el cumplimiento de la obligatoriedad que determina la presente ley, ampliando la oferta de servicios e implementando, con criterio solidario, en concertacin con los Organismos de Accin Social estatales y privados,
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es, quines son los pobres-merecedores de ser beneficiarios de estas polticas, a la implementacin de mecanismos de compensacin a travs de determinados organismos, priorizados sobre otros, segn lgicas clientelares histricamente configuradas y tradicionalmente arraigadas en las prcticas polticas. Estas polticas compensatorias educativas, propiciadas desde la normativa, son una suerte de subcaptulo que se enmarcan en la lgica de la focalizacin de programas sociales. La CEPAL (1995)33 precisa que focalizar consiste en concentrar los recursos disponibles en una poblacin de beneficiarios potenciales, claramente identificada, y luego disear el programa o proyecto con que se pretende atender un determinado problema o necesidad insatisfecha, teniendo en cuenta las caractersticas de esa poblacin, a fin de elevar el impacto o beneficio potencial per cpita. Estas categoras polticas compensatorias y focalizacin forman parte (entre otras) del Programa neoliberal que se consolida y mundializa en los 80/90, y cuya eficacia simblica se expres en la hegemona de los discursos de achicamiento del Estado, que responsabilizaron al Estado como principal responsable de la crisis de endeudamiento y, por lo tanto, como variable de reduccin de gasto pblico; una porcin importante del herramental poltico para su aplicacin estuvo dado por la subnacionalizacin de la educacin. Diversos autores34 coinciden en que emergen como riesgos de la focalizacin al menos tres cuestiones: los costos econmicos de identificacin de la poblacin beneficiaria; la capacidad de gestin burocrtico-administrativa-informtica para dicha identificacin, y el clientelismo arraigado en las prcticas polticas.35
Cooperadoras, Cooperativas y otras Asociaciones Intermedias, programas asistenciales de salud, alimentacin, vestido, material de estudio y transporte para los nios/as y adolescentes de los sectores sociales ms desfavorecidos. En todos los casos, los organismos Estatales y Privados integrarn sus esfuerzos, a fin de lograr la optimizacin de los recursos, y se adoptarn acciones especficas para las personas que no ingresan al sistema para las que lo abandonan y para las remitentes. Ley Federal de Educacin N 24195, art. 40, 1993. 33 CEPAL (1995), Focalizacin y Pobreza, Cuadernos de la CEPAL, n 71, Santiago de Chile. 34 Entre otros, Bonal, Xavier y Aina Tarabini, op. cit.; Lacabana, Miguel y Thais Maingon, Polticas sociales estructuralmente ajustadas, en <http://168.96.200.17/ar/libros/lasa97/lacabanamaingon. pdf.> [10 de agosto de 2009]. 35 Emerge como aspecto central la conflictividad derivada de la legitimidad de la focalizacin, directamente asociada a los recursos disponibles, que, por cierto son siempre escasos, y en los Estados Subnacionales presentan an mayor inestabilidad, puesto que las provincias argentinas tienen el presupuesto atado a la coparticipacin fiscal. Esta variable se impone como determinante en las provincias ms pobres. En otro plano de anlisis, se plantean tambin cuestiones de ndole sociocultural asociadas a la legitimidad o no de la seleccin de la focalizacin en contextos ms bien pequeos al tiempo que culturalmente complejos y diversos entre s.

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La focalizacin entiende al Estado como un distribuidor de subsidios: debe ponerse en funcionamiento un mecanismo administrativo con recursos humanos en condiciones de identificar, demostrar la pobreza de los segmentos de poblacin a subsidiar y delimitar montos de subsidios a asignar. Mientras tanto, las fuerzas del mercado distribuyen los recursos en el resto de la poblacin. El concepto de desarrollo social, en este contexto, es sustituido por el de compensacin social. La poltica social pierde su funcin integradora para convertirse en una actividad fundamentalmente asistencial, subsidiaria con respecto a los servicios ofrecidos por el mercado.36 Los beneficios de tales polticas salen as del plano de los derechos sociales, y quedan en la rbita de la arbitraria benevolencia del Estado que impulsa un entramado clientelar, reemplazante de la constitucin de sujetos polticos de derechos. Las polticas educativas, en manos de Estados subnacionales, con los dficits y las caractersticas descriptas, resultan altamente funcionales a ese esquema. Pensar la tensin particularismo/universalismo en la conflictividad histrica entre Estado Nacional y Estados Subnacionales, supone advertir sobre la complejidad de la trama en que estructur el neoliberalismo sus polticas compensatorias, en tanto impone el anlisis de las nuevas estructuras estatales como condicionante para la superacin de la presencia de una educacin de los incluidos y otra, la educacin de los excluidos/marginales y/o educacin para la pobreza. La ausencia de elementos terico-interpretativos del fenmeno de los Estados Subnacionales asociada a la falta de polticas educativas compensatorias diseadas desde un marco universalista, constituyen una dada, en cuya resolucin podra encontrarse la posibilidad de recuperacin de sentido para un rol educativo del Estado, superador de las polticas focalizadas impuestas en los 90.

Bibliografa
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CapTulo 10

Polticas Educativas y diversidad en Bolivia: las complejidades y tensiones entre la redistribucin y el reconocimiento
Pablo Imen1

A modo de introduccin
El triunfo electoral de Evo Morales, en ejercicio de la Presidencia desde enero de 2006, expresa una situacin indita en Bolivia: se trata del primer mandatario de origen indgena en la historia de ese pas. Su poder social refleja una nueva relacin de fuerzas a favor de los pueblos indgena originarios campesinos. Y su programa poltico es una respuesta reparadora que surge de una historia riqusima en complejas luchas que articularon la resistencia a las opresiones materiales y simblicas. Hubo desde la primera independencia boliviana proyectos antagnicos, pero el que se impuso en el primer perodo fue del de una Repblica blanca y racista, a pesar y contra las mayoras indgena originarios campesinos que poblaban el pas. Fue el ao 1952 el que marc un punto de inflexin en las luchas populares, cuando se produjo un proceso revolucionario que propici avances significatiInvestigador. Proyecto de Investigacin UBACYT (F112) Programacin Cientfica 2008-2010. Ttulo: Los modos de construccin de la poltica pblica en el campo educativo: regulacin estatal, actores y procesos en el caso argentino, dirigido por Profesora Myriam Feldfeber. Coordinador del Departamento de Educacin del Centro Cultural de la Cooperacin Floreal Gorini. sin mail
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vos en los derechos econmicos, sociales, culturales y polticos. Hubo cambios democratizadores en el modelo educativo, pero, en los 60, la Revolucin fue derrotada, y se reinstal un modelo capitalista, subordinado y dependiente, que hacia los 80 profundiz sus orientaciones neoliberales. Un momento cualitativo importante en la organizacin de las luchas del pueblo de Bolivia fue la creacin de la Asamblea por la Soberana de los Pueblos, y el Instrumento Poltico por la Soberana de los Pueblos fue el que en 1995 comenz a plantearse la necesidad de construir un proyecto nacional. El gobierno de Evo Morales representa la expresin de la bsqueda de transformaciones profundas capaces de poner fin a la abigarrada multiplicidad de injusticias de gnero, de clase, de etnia, generacionales, etc. sufridas por las mayoras bolivianas. Puestas en marcha estas transformaciones, lo menos que puede afirmarse es que se trata de procesos complejos a los que no solo se oponen con desesperacin quienes ven la posibilidad cercana de perder sus privilegios seculares. En efecto, registramos interesantes contradicciones en el interior del bloque subalterno, donde las demandas divergentes se expresan en prioridades, urgencias y presiones a veces incompatibles. Tal vez la expresin ms fuerte de este fenmeno con gran incidencia en la poltica educativa sea la tensin entre las demandas tnicas y las demandas clasistas. Mientras las comunidades indgenas ponen en el centro de su programa poltico las reivindicaciones sobre sus derechos culturales, institucionales, organizativos y productivos, algunos ncleos sindicales docentes cuestionan esta prioridad y reclaman una franca (y casi excluyente) poltica anticapitalista. Veremos como esto ocurre en torno al Proyecto de Ley Siani-Prez. Los procesos de cambio y las victorias en curso, lejos de ser gloriosos caminos lineales, constituyen esforzados trayectos repletos de atajos, bifurcaciones, circuitos circulares, rutas cruzadas y, a veces, callejones sin salida. Bolivia, sin embargo, avanza en un proyecto antineoliberal de inspiracin socialista e indigenista. Desde estas muy breves reflexiones nos interesa describir las actuales orientaciones de la poltica educativa boliviana, que resultarn ms comprensibles si partimos de un abordaje histrico y crtico. En una primera seccin desplegaremos un anlisis de la historia de las polticas educativas en Bolivia, desde la configuracin del Sistema Educativo Boliviano, pasando por la revolucin de 1952, recorriendo las polticas neoliberales desplegadas en los aos 90.
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Luego analizaremos los debates ms actuales que reflejan la compleja dinmica del proceso que impican los cambios en curso en las orientaciones de la poltica educativa boliviana, as como las disputas que emergen del nuevo escenario, a partir de los cuales ensayaremos algunas breves conclusiones que resumen lo desplegado a lo largo del texto. El abordaje de este trabajo, que es atravesado por las tensiones entre Universalismo y Particularismo, toma como categora central la de justicia2 que ligamos orgnicamente al concepto de lo pblico compuesta por tres dimensiones imbricadas. En primer trmino, sostenemos la nocin redistribucin como procesos y resultados en torno a la produccin, distribucin y apropiacin de bienes materiales y simblicos. En segundo trmino, el reconocimiento remite a la admisin de los distintos puntos de vista, demandas, intereses y necesidades de grupos de poblacin con identidades especficas. La admisin vinculada al reconocimiento puede tener distintos alcances: desde la no persecucin, hasta el reconocimiento legal y la provisin de recursos diversos para sostener las demandas especficas de grupos con identidades diversas. La tercera dimensin del concepto de justicia remite a la participacin y refiere al grado de intervencin habilitando el punto de vista y haciendo un lugar en los procesos de decisin de los sujetos individuales y colectivos en torno a los espacios y polticas pblicas. En el caso de la poltica educativa boliviana podremos ver cmo en el transcurso del tiempo histrico se vivenciaron procesos contradictorios entre la redistribucin, el reconocimiento y la participacin, marcas que se expresan en los debates y polticas actuales.

1. Una perspectiva histrica de las polticas educativas


1.1. De la colonia a la Nacin monolinge Segn Gabriel Torem, pueden distinguirse en Bolivia a lo largo de su historia como Repblica Feudal3 tres proyectos educativos nacionales que se expreTomamos como aporte fundamental sucesivas elaboraciones de Nancy Fraser alrededor del concepto mencionado y sus dimensiones. 3 El Estado Nacional generado a partir de la ruptura con la Monarqua espaola recibe este nombre de repblica feudal en el Proyecto de Ley Siani-Prez. As es caracterizado un lmite infranqueable y racista de la primera independencia en esta Bolivia.
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saron en sendas legislaciones. A esta perspectiva cabe incorporarle la compleja transicin actual, que expresara un cuarto proyecto. Dichos proyectos expresaron las prioridades estatales y, en parte, fueron consecuencia de los procesos polticos en cuyos marcos se desenvolvieron las polticas pblicas educativas. El primero es de 1905, el segundo es de 1955 en el marco de la revolucin alumbrada en 1952; y el tercero es la de 1994, inscripto en el contexto de reformas neoliberales que implosionaron en los primeros aos del nuevo milenio.4 Y el ltimo es abierto en 2006 con la asuncin presidencial de Evo Morales. El enfoque de Torem se centra en la naturaleza cultural de las polticas educativas, contraponiendo las perspectivas homogeneizantes de la lite boliviana y las demandas culturales de los pueblos indgena originarios. Seala que la lengua espaola se impuso recin a fines del siglo XVIII, tras sofocar la rebelin de Tupac Amaru y Tpac Katari: El principal castigo que impusieron los espaoles a la poblacin indgena rebelde fue la prohibicin de hablar las lenguas vernculas y la obligacin de hablar el castellano (Torem, s/f: 4). El punto de la lengua abre las puertas a un tema ms complejo y presente en las luchas por el reconocimiento acerca del carcter nacional o plurinacional del territorio boliviano. En todo caso, la obligacin de hablar el castellano fue sostenida en la gesta de la independencia y tambin a partir de la constitucin de la Repblica de Bolivia. Coexistieron, desde la fundacin, dos proyectos incompatibles de Nacin. El primero corresponda al de quienes buscaron una ruptura real con la corona y con la aristocracia gamonal. Para sus defensores, el sujeto protagnico era el indio. Lograron que Declaracin de Independencia fuese redactada en castellano, quechua y aymara. Sus ms prominentes promotores fueron Castelli, Sucre y Simn Bolvar. Podramos sealar que este proyecto fue derrotado hasta el 2005, cuando el nuevo gobierno retoma esa herencia. El segundo, triunfante entonces y ahora en retirada, se fundaba en una aristocracia prioritariamente criolla y se apoyaba en el poder social de los kurakas
4 Torem sostiene que la Ley 1565 constituye una expresin poltica a contramano del modelo neoliberal, en la medida en que permite una participacin mayor de las comunidades aborgenes en las decisiones polticas. La Confederacin de Trabajadores de Educacin Urbana de Bolivia, de modo divergente, caracteriza a esta norma como uno de los instrumentos legales de las polticas pblicas neoliberales en los 90, y la condena fuertemente. Como luego veremos, en los fundamentos del Proyecto Siani-Prez es duramente impugnada, con crticas de parecido tenor a los pronunciamientos de los sindicatos docentes, tanto rurales como urbanos.

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advenedizos. Los beneficiarios directos de esa poltica fueron los conspicuos miembros de la clase terrateniente.
Acalladas en gran parte las proclamas indigenistas, se reafianz el discurso de la nacin monolinge castellana, discurso que tena el claro objetivo de silenciar las voces de los ms oprimidos, cuya sola presencia se eriga como denuncia contra todo un sistema de produccin que resultaba ms y ms anacrnico en relacin con el orden capitalista que empezaba a formarse en los pases americanos. Mientras tanto, muchas comunidades indgenas seguan viviendo por fuera del Estado nacional, ya que, si bien se conchababan en las minas, no tenan ninguna participacin en los asuntos del estado, ni el estado en los suyos. As es que, ms all de los discursos dominantes, hasta comienzos del siglo XX no hubo un proceso real y organizado de reemplazo de las lenguas vernculas por el castellano (dem).

En este contexto, en diciembre de 1905 el presidente Ismael Montes promulga una reforma educativa que, entre sus objetivos fundamentales, se destacaba el intento de erradicar las lenguas indgenas, concebidas como brbaras. En 1907 el gobierno nacional de Bolivia crea las escuelas ambulantes, pensadas como instituciones colonizadoras que pretendan reformular de cuajo la cultura indgena y construir un sentido comn basado en la cosmovisin del blanco. Como seala un valioso trabajo de Martn Brienen: Los primeros estadistas del siglo XX crean que el impulso de la civilizacin llegar hasta (el indgena) para aplastarlo o levantarlo y crean que la escuela debera ser utilizada para apurar la transicin de un estado salvaje y pagano a una vida civilizada en el sentido de los criollos (Brienen, M., s/f: 3). Pero a pesar del carcter colonizador de este proyecto,5 la educacin boliviana recorri en los primeros treinta aos del siglo XX otros derroteros, transitando conflictos poco difundidos en el campo de la educacin y de la poltica educativa, y cuyo conocimiento es indispensable para entender los actuales procesos.
5 El Proyecto de Nueva Ley de Educacin Boliviana Avelino Siani-Elizardo Prez define este perodo en los trminos que siguen: La educacin en la repblica feudal sigui la misma orientacin colonial con excusin total de las mayoras indgenas. La incorporacin de Bolivia a la economa capitalista mundial, operada a fines del siglo XIX, plantea a los gobiernos liberales de entonces la necesidad de democratizar y modernizar la educacin para permitir la formacin de mano de obra calificada y la capacitacin de los tcnicos requeridos por la industria capitalista. Se desarrolla la educacin urbana. Los sectores indgenas y campesinos continuaron marginados de la educacin.

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El modelo de escuelas ambulantes ideado por la Reforma de 1905 e implementado en 1907 se basaba en el modelo norteamericano utilizado con las reservaciones indgenas de los Estados Unidos (ibd.: 4). Dicho en otros trminos: itinerantes, limitadas, con escasos o nulos docentes formados. Y con el agregado de la oposicin de los poderes aristocrticos locales a la existencia de esas escuelas. El fracaso de esta poltica educativa tuvo un efecto prctico concreto, ya que se crearon escuelas comunitarias, se expandi fuertemente el sistema educativo en territorio boliviano en instituciones surgidas de las propias comunidades aborgenes con escaso o ningn control por parte del Estado en este perodo fundacional. De tal modo, podemos ver aqu la complejidad del fenmeno: frente a la tradicional exclusin educativa de los sectores subalternos (y especialmente de los pueblos indgena originario campesinos), una reforma educativa que propicia la expansin del sistema tiene efectos valiosos tanto para los sectores dominantes como para los sectores oprimidos. En suma, surgen en este proceso experiencias pedaggicas que intentan avanzar en sntesis entre la cultura blanca y la cultura originaria. La Escuela de Warisata es una expresin concreta de esta bsqueda. En este perodo se dio un proceso interesante y contradictorio: el Estado promovi un discurso universalista de cariz racista y, sin embargo, no pudo asegurar la creacin, regulacin y control del sistema educativo. Esta coyuntura abri paso a una poltica de reconocimiento de facto. Universalismo excluyente y Particularismo de facto constituyeron la marca fundamental del perodo. La Escuela Ayllu en Warisata En los primeros aos de la dcada del 30, Elizardo Prez y Avelino Siami fundan la escuela Ayllu, en Warisata.
Su principal objetivo es la socializacin de un modo de enseanza basado en los principios de reciprocidad y redistribucin, dos principios omnipresentes en el ideario andino. Dentro del marco ayllu, en armona con los principios culturales ancestrales, la escuela ayllu imparta una educacin inicial en la lengua madre de los alumnos, quienes luego pasaban a la enseanza del castellano como segunda lengua. El objetivo era proporcionar a los campesinos una herramienta de defensa jurdica frente a los

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atropellos propiciados por las lites criollas lo que, de por s, configuraba una orientacin pragmtica y fuertemente orientada la accin poltica. La escuela Ayllu de Warisata sienta las bases para las organizaciones actuales basadas en la reivindicacin de los derechos lingsticos de las minoras (Torem, op. cit.: 7).

La Declaracin de Principios de Warisata converga con las perspectivas de las fracciones ms lcidas del bloque dominante: Nuestro ideal es que los ncleos escolares [...] se conviertan en grandes centros fabriles, que reemplacen la pequea industria indgena y subviertan de este modo al primitivismo de la vida aborigen por la introduccin de mtodos modernos (Brienen, op. cit.: 9). La invencin de la Escuela de Warisata es reivindicada por sus defensores como un triunfo de la autodeterminacin indgena, cuya currcula se forj a partir de la propia cultura comunitaria, y su estructura organizativa era congruente con los principios de las organizaciones aborgenes. Artes, artesanas nativas, agricultura y horticultura fueron los ncleos fundamentales de ese proyecto educativo. A medida que la escuela principal se iba extendiendo, se fueron creando escuelas denominadas seccionales, que trabajaba con una poblacin ms joven y en base a objetivos ms acotados; los que terminaban su ciclo en la escuela seccional luego se trasladaban a la escuela definida como Central en que se concentraban los profesores ms calificados y se profundizaba en la apropiacin de aquellos conocimientos considerados valiosos. En funcin de todos estos elementos sin contabilizar el perodo de guerra con el Paraguay se extendi considerablemente el sistema propuesto por Warisata, y as, entre 1936 y 1943, las 898 escuelas indgenas que preexistan fueron transformadas en seccionales, aunque funcionaban con una precariedad indisimulable. Ncleos y disputas centrales del perodo Los debates sobre la educacin a los sectores populares, y especialmente a las mayoritarias comunidades indgenas, confrontaban dos perspectivas incompatibles: la del Estado Nacional, que se propona expadir el sistema educativo a las reas rurales, y la de las oligarquas locales, que negaban todo derecho de los indgenas a la educacin formal, en cualquier nivel y bajo cualquier circunstancia.
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Si sumamos a la cobertura legal de la Nacin la resistencia oligrquica local y la escasa capacidad del Estado nacional encontraremos algunas razones para comprender que hubo una sostenida expansin de las escuelas en las comunidades aborgenes, cuya currcula se orientaba a la socializacin en las prcticas, de los saberes y los valores de su propia cultura. Otro elemento que facilit la consolidacin de las escuelas comunitarias fue el desvelo oligrquico para impedir el arribo de la poblacin aborigen a las ciudades, lo que fortaleci sus posibilidades de expansin. En trminos de los debates poltico-educativos, podemos afirmar que este perodo se caracteriz por una expansin del sistema educativo formal que fue muy gradual y que consolid una estructura dual, distinguiendo la enseanza entre rural y urbana. Esta ltima, a pesar de la retrica colonialista de los primeros reformadores, evolucion hacia propuestas pedaggicas de gran autonoma para las comunidades indgenas. El ejemplo de la Escuela Ayllu de Warisata se inscribe en una particular alianza del Estado con las Comunidades Indgenas.6 Registramos aqu una tensin entre el respeto a la diversidad y el acceso universal a ciertos conocimientos fundamentales, que constituye un aspecto que deber tenerse en cuenta a lo largo de toda historia boliviana, donde el peso de unas comunidades indgena originarios campesinos son portadoras de una riqusima herencia cultural. En la perspectiva que estamos trabajando, la experiencia de Warisata es reivindicada como el primer esfuerzo genuino del Estado y los pueblos indgena originarios campesinos de ligar Universalismo y Particularismo. Sin embargo, siendo que se trat de una experiencia acotada, cabe preguntarse por sus alcances efectivos. Si bien constituy un modelo al cual mirar, qued limitada como experiencia que en la actual coyuntura puede ser rescatada en varios de sus logros.

La lectura del MAS boliviano defiende la experiencia de Warisata. Sus voceros lo expresan as en la exposicin de motivos del Proyecto de Nueva Ley de Educacin Boliviana Avelino Siani-Elizardo Prez: Ante esta discriminacin educativa, los pueblos originarios, a travs de sus autoridades y dirigentes crearon escuelas clandestinas y junto con los maestros rurales de entonces impulsaron un movimiento reivindicador educativo que se plasm en la experiencia pionera de Warisata, sustentada en la concepcin y dinmica del ayllu indgena, que dio origen al sistema de educacin rural que perdura hasta hoy, a pesar de que Warisata fue ahogada institucionalmente por la reaccin feudal de aquella poca.

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1. 2. La revolucin del 52 y sus definiciones educativas La revolucin del 52 refleja una conquista de las mayoras populares: se nacionalizan las minas, se avanza en una reforma agraria, y se desarrolla un plan de industrializacin. En 1955 se promulga el Cdigo de la Educacin Boliviana, y en su elaboracin intervienen activamente la comunidad universitaria y los sindicatos. Si, en trminos polticos, el Cdigo apunta a la emancipacin poltica de los oprimidos, en trminos culturales sostiene una propuesta castillanizante. El concepto de Nacin Boliviana y la bsqueda de una construccin colectiva privilegiaron la unidad expresada en un nico idioma. Como en otros procesos nacionales, lo comn y lo diverso no encontr modos de articulacin posibles. As, entre la demanda de clase/nacin y la demanda de pueblos/naciones no pudo viabilizarse un proceso de redistribucin con reconocimiento. La gran unidad nacionalista solo se vislumbraba a partir de la imposicin de un nico idioma, aunque se reconociera la coexistencia de mltiples lenguas. Una de las distinciones que introdujo el Cdigo fue la existencia de una dualidad entre Sistema Educativo Urbano y Sistema Educativo Rural.
La poltica lingstica de la revolucin, materializada en el Cdigo, tiene una clara visin instrumentalista del lenguaje. El lenguaje, entendido nicamente como herramienta de comunicacin, cumple un papel revolucionario en cuanto deja de ser til slo a las clases dominantes. La democratizacin del castellano es percibida como un instrumento de emancipacin lo cual, en las condiciones lingsticas de la poca, encierra un alto grado de verdad, porque permite a las masas campesinas integrarse a los procesos industrializantes de las ciudades y, principalmente, de las minas (Torem, op. cit.: 9).

La campaa de alfabetizacin reabri el dilema sobre el idioma que se utilizara, y se resuelve alfabetizar en los idiomas indgenas originarios para, luego, profundizar los niveles formales en castellano. Nos interesa destacar aqu que la promocin del derecho a la educacin aun con sus lmites implic la ampliacin del sistema educativo y el avance en materia garantas del derecho a la educacin: la alfabetizacin, la creacin de escuelas y el incremento de la matrcula escolar especialmente en el nivel primario, expresara un avance de las demandas populares en esta materia.
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Sobre los ejes abordados, los anlisis disponibles permiten dar cuenta de que las postergadas demandas populares hicieron foco en polticas democratizadoras en una perspectiva universalista, postergando las reivindicaciones de reconocimiento en funcin de objetivos de transformaciones sociales profundas. Esta paradoja aparente se reactiva hoy en un nuevo contexto histrico. 1.3. Neoliberalismo y polticas educativas: un recorrido por las leyes ms significativas En este apartado nos abocaremos a un sumario anlisis crtico del contenido de la Ley 1565 sancionada el 7 de julio de 1994, pues refleja la direccionalidad de la poltica educativa boliviana del perodo, y las tensiones o contradicciones que emanan de su redaccin. Este texto nos parece representativo de las orientaciones, contenidos y lenguaje que encarna el proyecto neoliberal en Bolivia para la educacin entendida como poltica pblica. Algunos anlisis relevados reivindican el valor positivo de esta norma, dado que incluso con con ciertas crticas, se habra tratado de un intento de inclusin educativa y de incorporacin de una perspectiva bilinge e intercultural.7 Otras voces destacan que constituy el brazo educativo del modelo neoliberal, como plantearon claramente las organizaciones sindicales docentes y los propios legisladores de la Asamblea Plurinacional. Un rasgo compartido en este perodo con otras legislaciones educativas en nuestra Amrica es la formulacin de enunciados que luego son cercenados y, en el lmite, contradichos. As, los fines formulados en el artculo 2 estn en lnea con formulaciones previas: la formacin integral, la defensa de la salud del pueblo, la promocin de la prctica de valores humanos y de normas ticas universalmente reconocidas, as como las propias de nuestras culturas. En un contrapunto inocultable con el (proclamado) concepto de pluralidad, se ordena que: En los establecimientos fiscales y privados no confesionales se impartir la religin catlica, y en los privados confesionales, la religin acorde con su
En este sentido se inscriben los trabajos de Fontrbel Rada, Francisco (2004), Reforma Educativa y Educacin ambiental en Bolivia, la teora y la prctica, en Richard, E. (ed.), Ctedra de Educacin Ambiental, Maestra en Recursos Naturales y Gestin Ambiental, Escuela Militar de Ingeniera, materiales de estudio, [CD Romi], Escuela Militar de Ingeniera y Ed. Theratos Multimedia, La Paz, Bolivia. Tambin en Torem, Gabriel Educacin Intercultural bilinge en Bolivia. El lugar de las demandas sociales en la legislacin boliviana, en <www.filo.uba.ar/ contenidos/secretarias/seube/catedras/gallegos/EducacininterculturalbilingeBolivia>.
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naturaleza confesional (artculo 57). Es decir, que el discurso de las mltiples culturas y visiones se ve contradicho con esta imposicin para la educacin religiosa. No es la primera ni la ltima contradiccin. Es en el Ttulo II-Del Sistema Educativo Nacional, donde comienza a desandarse con ms claridad lo afirmado hasta entonces. En este sentido, se plantea entre objetivos y polticas del sistema educativo: Garantizar la slida y permanente formacin de nuestros Recursos Humanos, a travs de instrumentos dinmicos, para situar a la Educacin Boliviana a la altura de los procesos de cambio en el pas y en el mundo (artculo 3, inciso 1). Lo que est diciendo este texto deja ya de lado las aspiraciones polticas ms generales de la formacin para la ciudadana, la soberana poltica como las pretensiones de un desarrollo integral de las personalidades, y del respeto de la cultura para ofrecer, a cambio, unos objetivos enteramente divergentes: ahora se trata de formar recursos humanos piezas productivas para un mundo globalizado que puedan encajar exitosamente en los cambios. Luego despliega otras orientaciones basadas en la neoliberal concepcin de calidad educativa, que expresa en el mismo inciso 2 la orientacin para crear instrumentos de control, seguimiento y evaluacin con especial nfasis en la medicin de la calidad, instrumentos de informacin e investigacin educativas. En el inciso siguiente completa indicando el objetivo de Mejorar la calidad y la eficiencia de la educacin a travs de, entre otras medidas, una estructura de ofertas mltiples y opciones complementarias. Esta formulacin de mltiples ofertas abre paso a las dos grandes vas a travs de las cuales se estructur el proyecto educativo neoliberal: la compraventa de educacin concebida como mercanca para quienes tuvieran capacidad de consumir, y una red asistencial para los cados del mapa social, generando un espacio de contencin (y canalizacin del previsible conflicto social). Especial atencin merece el concepto (y la concepcin subyacente) de calidad educativa, concebida como un conjunto de conocimientos elaborados por expertos, traducidos por manuales de textos, medidos por el Ministerio, que a travs de un rgano descentralizado mide, compara y acredita. Dicha calidad se desplegara a travs del Sistema Nacional de Acreditacin y Medicin de la Calidad Educativa, que ser administrado por el Consejo Nacional de Acreditacin y Medicin de la Calidad Educativa (CONAMED), como ente autnomo y especializado (artculo 21), y cuya funcin es certificar:
[...] la medicin de la calidad de la educacin y la acreditacin de los programas y las instituciones educativas de cualquier nivel, en un proceso
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permanente y de constante renovacin. Para ello contar con el apoyo de equipos tcnicos que sean necesarios y aprobar los procedimientos y parmetros de acreditacin y medicin de la calidad educativa, considerando aquellos de aceptacin internacional, as como los criterios de las entidades involucradas en la medicin (artculo 21, prrafo 3ero).

Finalmente, seala que:


El proceso de acreditacin que comprende las fases de autoevaluacin, evaluacin externa y acreditacin, tendr como objetivos orientar e impulsar el desarrollo de las instituciones de educacin pblica y privada, asegurando que stas realicen sus actividades sobre indicadores mnimos de calidad y eficiencia en la gestin educativa (artculo 22).

Esta lgica de la calidad educativa abre un interrogante en relacin a los Consejos Educativos de Pueblos Originarios establecidos en esta normativa, ya que su funcionamiento enuncia que: Participarn en la formulacin de las poltica educativas y velarn por su adecuada ejecucin (artculo 6, inciso 5). Nos preguntamos cmo se traduce esta definicin en el contexto de una verdadera pedagoga de la respuesta correcta. La estructura de un Consejo de Pueblos Originarios, as formulada, puede dar lugar a dos efectos. En el caso de que tengan plena autonoma para definir la currcula, tal y como ocurri al menos hasta 1955, es posible que educadores y educandos se pierdan la posibilidad de incorporar otras perspectivas que enriquezcan su cultura de origen. Si, por el contrario, estn all para convalidar las decisiones tecnocrticas, se convertirn en cancerberos de un proyecto pedaggico fundado en la repeticin de los saberes validados por el Estado. Estos puntos nos remiten a la discusin por el gobierno de la educacin. En la norma se seala que sern los expertos los encargados de definir los conocimientos legitimados por el Estado, que dichos conocimientos constituyen la currcula, y que esa currcula ser materia de evaluacin por parte del Estado. Para ello crea una Divisin de Servicios Tcnico-pedaggicos que est encargada de funciones de desarrollo curricular, investigacin, planificacin, evaluacin y otros, en coordinacin funcional entre los niveles correspondientes (artculo 42). Ahora bien, si esta es la lgica promovida surge inmediatamente la pregunta: Cul sera el sentido de la participacin popular en este proceso? En la mirada ms benigna, entendemos que se trata de una mera declaracin de buenas intenciones. Si optamos por una perspectiva ms escptica, podramos
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sostener que se trata de un mecanismo de manipulacin del consenso, donde la comunidad sera una instancia llamada a refrendar la labor de los expertos. Y en una posicin an ms pesimista, se podra entrever la posibilidad de que los padres se conviertan en fuerza de choque contra los docentes y sus organizaciones sindicales. Esta caracterizacin de la Ley 1565 es convalidada en la exposicin de motivos del Proyecto de Ley Avelino Siani-Elizardo Prez, que define a esa poltica de los 90 como consustancial al proyecto neoliberal. Lo hace en los trminos que siguen:
Como expresin estructural de la serie de medidas de ajuste estructural impuestas por el neoliberalismo, se impone en 1994 una Reforma Educativa, destinada a consolidar las medidas neoliberales y adecuar la educacin boliviana a los dictados de la globalizacin tranasnacional que al no tomar en cuenta la realidad nacional y las demandas populares termina en un fracaso, pese a los ingentes recursos gastados en su implementacin.

Esta es la poltica neoliberal (econmica, social, y tambin educativa), que profundiz un proceso de conflicto social, una de cuyas consecuencias ms significativas fue el triunfo electoral del Movimiento al Socialismo encabezado por Evo Morales. Esta dinmica social y poltica habilit la reforma constitucional y la orientacin poltico-educativa manifestada va la iniciativa parlamentaria Avelino Siani-Elizardo Prez. Otras normas educativas El anlisis de las normas nos revela una importante informacin respecto de la orientacin de las polticas, sus contenidos, su direccin, dispositivos y recursos, etc. Y cada poltica pblica reconoce la coexistencia de normas complementarias, cuya lectura permite comprender mejor las orientaciones predominantes, las contradicciones, las luchas y las tensiones alrededor de las definiciones, en este caso, de poltica educativa. Vimos en la Ley 1565 algunos lineamientos fundamentales de las polticas neoliberales. Pero es pertinente recuperar adems otras normas complementarias, que permiten comprender mejor hacia dnde marchaba la educacin pblica, en trminos de los gobiernos neoliberales de los 90. En efecto, la Ley 1565 que analizamos hasta aqu fue precedida por la Ley 1551 denominada Participacin Popular, sancionada el 20 de abril de

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ese ao, y modificada el 17 de julio, das despus de la Ley de Educacin. En la lnea de comprensin de esta poltica deben incluirse el Decreto Supremo Reglamentario 23858 del 9 de septiembre de 1994 y, finalmente, el Decreto Supremo 25273 que reglamenta el funcionamiento de las Juntas Escolares, de Ncleo y Distrito. Su anlisis nos permitir comprender mejor el modelo poltico educativo en desarrollo, haciendo especial foco en el lenguaje de las regulaciones enumeradas arriba. La ley 1551 recibi el nombre de Participacin Popular y legaliz la transferencia de la infraestructura de salud, educacin, caminos y micro riego a los Municipios quienes adquieren por esta norma la obligacin de administrarla, mantenerla y renovarla (artculo 2, inciso b). Para definir los recursos, el mtodo es el de la distribucin igualitaria por habitante (artculo 2, inciso c), un modo particular de subsidio a la demanda. Puede entreverse que esta definicin tendr efectos directos en aquellas regiones ms despobladas, que vern reducida su correspondiente alcuota. Pero no solo plantea la exigencia de dotar de equipamiento, mobiliario, material didctico y suministros [...] para un adecuado funcionamiento de la infraestructura y los servicios de salud [...], educacin [...]. (artculo 14, inciso b). Complementariamente, en trminos de responsabilidades de financiamiento, plantea la exigencia de: Administrar los registros y padrones de contribuyentes necesarios para la recaudacin de ingresos propios (artculo 14, inciso f ) y Dotar y construir nueva infraestructura en educacin, [...], salud [...] (artculo 14, inciso j). La normativa va ms all de la desresponsabilizacin del Estado Nacional, pues le otorga a estos mbitos de gobierno una capacidad de controlar el desempeo de los actores de la educacin. Entre sus prerrogativas seala las de: Supervisar, de acuerdo a los respectivos reglamentos, el desempeo de las autoridades educativas, directores y personal docente y proponer a la autoridad educativa departamental la ratificacin por los buenos servicios o la remocin por causal justificada, por gestin directa o a solicitud de las Organizaciones Territoriales de Base y del Comit de Vigilancia 8(artculo 14, inciso c). La Ley 1702, que ampla las formulaciones de la 1551, agrega un nuevo elemento al papel de las Organizaciones Territoriales de Base. Dice: Proponer la ratificacin o el cambio de las autoridades educativas y de salud de la respectiva jurisdiccin municipal, participar y supervisar en el manejo de los servicios en el marco de la Ley.
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Tanto esta cursiva, como la del siguiente prrafo, son nuestras.

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El Decreto Supremo 25273 remite a la Organizacin y Funciones de las Juntas Escolares, de Ncleo y de Distrito. All se crea en su artculo 1 el Comit de Padres de Familia de la Unidad Educativa, que se constituye como rgano de representacin de los padres de familia de cada uno de los cursos de la Unidad Educativa, sea sta pblica o privada. Su artculo 2 establece los fines de esta estructura: contribuir a elevar la calidad del servicio educativo, velar por la satisfaccin de las necesidades de aprendizaje de sus hijos, promover la concertacin entre los actores de la educacin y coadyuvar a una administracin eficiente por medio del control social. El poder de la Junta Escolar es notable, ya que se le convoca a participar en la definicin del contenido del proyecto educativo de su Unidad Educativa, y supervisar su ejecucin (artculo 13, inciso 2). Y Controlar la asistencia del Director, maestros y personal administrativo de la Unidad Educativa (inciso 4), debiendo tambin Controlar la administracin de todos los recursos que la Unidad Educativa reciba (inciso 6), apoyar el desarrollo de las actividades curriculares y extracurriculares programadas por el Director y maestros de la Unidad Educativa (inciso 8), requerir el procesamiento del Director, maestros y personal administrativo de la Unidad Educativa por faltas graves cometidas en el ejercicio de sus funciones (inciso 10). En suma, puede verse que se promueven particulares formas de participacin que, por un lado, terminan legitimando la desresponsabilizacin del Estado nacional en materia de financiamiento, al tiempo que depositan en los padres un poder de polica sobre el trabajo de docentes y directivos, exacerbando los conflictos al interior de la comunidad educativa. Se va desplegando un particular modelo de participacin de padres: en una concepcin que combina lo clientelar con lo patronal se establecen atribuciones que a priori dejan entrever la posibilidad de un conflicto entre los actores colectivos de la comunidad educativa. Pero todas estas definiciones deben concebirse como subordinadas a la lgica de la calidad educativa, pues ms all de lo que cada comunidad pueda definir, los contenidos legtimos y los rigurosos dispositivos para asegurar su centralidad pedaggica cercenan en lo fundamental la capacidad de los padres de decidir sobre la currcula. De estas definiciones de polticas surgen interrogantes acerca de: cmo se proces el proceso de descentralizacin, cules fueron las repuestas reales de los distintos sujetos en este camino, qu conflictos surgieron, y en qu medida se cumplieron las promesas de participacin en educacin.
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Un trabajo publicado en agosto de 2005 por el Centro Boliviano de Investigacin y Acciones Educativas cuyo ttulo es El Estado y la Educacin entre la Descentralizacin y las Autonomas aborda distintos aspectos de las polticas descentralizadoras. Remberto Catacora Larrea, autor de uno de los trabajos en la publicacin del referido Centro Boliviano de Investigacin y Acciones Educativas, detalla algunos aspectos interesantes de balance en su Descentralizacin de la Educacin. Segn nuestro autor, el proceso de municipalizacin operado reflejaba una tensin desde dos visiones: una amplia, referida a la perspectiva estratgica del municipio ubicada en la cspide del gobierno; y otra restringida en los niveles intermedios de la gestin, que es portadora de un carcter inmediatista y cortoplacista, prioriza la inversin en obras como ser infraestructura escolar [...] y no en la formacin de actores sociales, que es una inversin a largo plazo (Catacora Larrea, 2005: 70). La participacin efectiva de las Juntas Escolares se centr en la adquisicin del mobiliario escolar y el desayuno escolar; pero se anota como dificultad en el rubro de capacitacin docente:
[] la resistencia y el rechazo a los planteamientos educativos de la Reforma Educativa. Y relacionada con esta situacin, la resistencia docente a disposiciones emanadas por las autoridades educativas con referencia a la obligatoriedad de aplicar las propuestas pedaggicas, esta visin administrativa considera que las innovaciones funcionan o se aplican desde la normativa legal, lo cual desde la experiencia complica y dificulta el impacto de los procesos (ibd.: 71).

En el trabajo de Catacora Larrea se plantea que el esfuerzo de reforma expres limitaciones en el plano de la participacin popular propiciada, y que sus efectos fueron francamente negativos. Este mecanismo gubernamental:
[] ha provocado, en la mayora de los casos, un clima institucional y social de enfrentamiento entre profesores y padres madres de familia [...] y en el rea rural ha ocasionado rupturas con los mecanismos de organizacin y gestin originaria de orientacin comunitaria con enfoques que favorecen el control social con carcter incluso coercitivo y una actitud fiscalizadora (ibd.: 84).

As, a contramano de lo explcitamente previsto en la normativa, las organizaciones territoriales de base fueron excluidas en los hechos de la

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participacin en las Unidades Escolares, privilegiando de modo exclusivo y excluyente a padres y madres. Por otro lado, la participacin se vio limitada por un insuficiente acceso, circulacin, produccin y gestin de informacin estratgica y oportuna (ibd.: 85), que se combina con una normativa que nuestro analista califica como imprecisa. El proceso de descentralizacin abierto, pues, evidencia una fuerte inversin de recursos durante el ltimo perodo con especial nfasis en la infraestructura educativa, y con cierta debilidad en los procesos pedaggicos y educativos (ibd.: 77). No fue la ltima dificultad. Otra fue el denominado constructivismo discursivo, es decir las capacitaciones tradicionales basadas en el discurso, lo que entra en contradiccin con los requerimientos de los docentes, que necesitan orientaciones prcticas y significativas (ibd.: 71-72). Otro elemento que Catacora Larrea plantea como negativo es que las iniciativas curriculares o proyectos educativos han respondido a polticas fundamentalmente administrativas descuidando las problemticas sociopedaggicas (ibd.: 85). En suma, a la hora de sealar el balance, el anlisis destaca una parlisis producto de: a) intereses polticos opuestos, b) la falta de capacidad tcnica en el mbito descentralizado, y c) la mentalidad centralizadora de quienes implementan la descentralizacin. Estos elementos permiten comprender por qu esta legislacin, con mecanismos y dispositivos que se postulan como democratizadores, terminan generando efectos opuestos a las promesas que formulan. Y por qu, en definitiva, ha recogido el rechazo de los sindicatos docentes y de los legisladores del ahora oficialista Movimiento al Socialismo, que caracterizan a esta legislacin como herramienta jurdica para la imposicin del neoliberalismo educativo. Este proyecto poltico educativo, pues, combin de manera controvertida Universalismo y Particularismo. Lo hizo reconociendo aspectos de las culturas diversas como parte del currculo, pero subordinando la prctica docente e institucional a los mandatos de la lgica de la calidad educativa, que expresa un mecanismo de homogeinizacin universalista construido bajo cnones tecno-burocrticos. Fue, en los hechos, la contrapartida de la dominacin cultural registrada desde el perodo fundacional, y continuada por nuevos medios en esta coyuntura histrica.
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2. Breve Abordaje de los debates en el nuevo contexto de transformacin social y poltica


El gobierno de Evo Morales representa un momento de luchas y transformaciones profundas que los propios sujetos sociales consideran como herederas de un pasado de derrotas y protagonistas de un futuro de emancipaciones. El carcter indigenista y socialista del proyecto poltico ha sido proclamado por el titular del Poder Ejecutivo, y las lneas de la poltica pblica se expresaron en los debates y, de modo consistente, en la versin finalmente aprobada de la Constitucin Boliviana. Del mismo modo, el proyecto de Ley de Educacin introduce definiciones muy significativas y complejas acerca de la educacin que el Nuevo Estado Plurinacional Boliviano est dispuesto a promover. El nuevo texto constitucional define a la educacin como una funcin suprema y primera responsabilidad financiera del Estado, que tiene la responsabilidad indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla (artculo 77, inciso 1). Establece una serie de fines u objetivos vinculados a la formacin integral para el vivir bien y declara la obligatoriedad de la educacin hasta el bachillerato inclusive (artculo 81, I). En relacin a los fines de la educacin, aparece ms adelante una formulacin que requerira algunas aclaraciones, vinculada al concepto de calidad educativa. El texto tiene algunas continuidades inquietantes con la poltica previa: Dice su artculo 89 que: El seguimiento, la medicin y la evaluacin y acreditacin de la calidad educativa, estar a cargo de una institucin pblica, tcnica especializada, independiente del Ministerio del Ramo. Su composicin y funcionamiento ser determinado por la ley (artculo 89).9 Complementariamente, en 2006 fue presentado el proyecto de Ley de Educacin Avelino Siani-Elizardo Prez como reconocimiento de los asamblestas a la experiencia de Warisata.
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Esta definicin es particularmente controversial, pues trae implcitas dos o tres grandes definiciones prototpicas del modelo educativo capitalista y, particularmente, capitalista neoliberal. La idea de que la calidad es un cmulo de conocimientos que deben ser medidos y comparados expresa un reduccionismo de graves alcances pedaggicos y tambin polticos. No solo define por afuera y por arriba del aula lo que los nios deben aprender (naturalizando el mundo) sino lo que los educadores deben ensear. Por tanto, es una definicin cuestionable de calidad porque establece unos fines que estn en colisin con concepciones educativas omnilaterales para el buen vivir: memorizar y dar examen para ser acreditado por una instancia legtima. La idea de un organismo independiente del Ministerio tiene el mismo potencial talante tecnocrtico.

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En su versin original,10 sobre la exposicin de motivos dice el proyecto que:


De acuerdo a la Constitucin Poltica del Estado, la Educacin es la ms alta funcin del Estado, por tanto le compete la obligacin moral de sostenerla y la facultad de dirigirla en todas sus manifestaciones. La educacin en Bolivia hasta el momento, pese a la lucha de las naciones indgenas y originarios, sectores populares y progresistas de la sociedad boliviana, mantiene su carcter elitista como privilegio de las minoras dominantes, con exclusin de las mayoras nacionales.

Desde el principio hay una reivindicacin de la propia historia, que se lee en clave de presente y futuro:
Los pueblos originarios de nuestro continente desarrollaron civilizaciones portentosas y conformaron sociedades armnicas, estructurando sistemas educativos institucionalizados del ms alto nivel, as como instancias de educacin familiar y comunitaria en el marco de una cosmovisin de respeto, amor a la naturaleza y una socio-visin solidaria de reciprocidad y complementariedad; siendo los primeros destruidos por la invasin extranjera, conservndose la segunda, transmitida de generacin en generacin en el transcurso de ms de cinco siglos de opresin (Exposicin de Motivos).

El primer ttulo referente al Marco Filosfico y Poltico de la Educacin Boliviana define a la educacin como un derecho humano fundamental, asumiendo que la educacin boliviana:
[] es descolonizadora, liberadora, anti-imperialista, anti-globalizante, revolucionaria y transformadora de las estructuras econmicas, sociales, culturales, polticas e ideolgicas; orientada a la autodeterminacin y reafirmacin de los pueblos , naciones indgenas, originarias, afroboliviano y dems expresiones culturales del Estado Plurinacional boliviano (inciso 2); comunitaria, democrtica participativa y de consensos para la toma de decisiones en la gestin de polticas educativas dentro del marco de la unidad en la diversidad (inciso 3), laica, pluralista y espiritual (inciso
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Al momento de escribir estas lneas el Proyecto de Ley Siani-Prez tena estado parlamentario, pero no haba sido sancionado, a casi cuatro aos de su ingreso a la Asamblea Legislativa Plurinacional. Como veremos al final de estas pginas, las resistencias al proyecto se dieron tanto por vertientes tecnocrticas como por representaciones docentes portadoras de una visin marxista tradicional. Se sancion a fines de 2010, cuando este trabajo ya haba sido escrito. La norma sancionada tiene algunas redefiniciones de forma aunque ningn cambio sustancial en el contenido de la misma. El texto utilizado para este artculo es el proyecto presentado en 2006.

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5), universal, nica y diversa (inciso 6), fiscal, gratuita y obligatoria en los diferentes niveles y modalidades del subsistema de educacin regular (inciso 7), intracultural, intecultural y plurilinge (inciso 8).

Se agregan reconocimientos a su carcter productivo y territorial (inciso 9), a su contenido cientfico, tcnico, tecnolgico y artstico (inciso 10) y, finalmente:
Es una educacin en la vida y para la vida, porque interpreta las existencias vitales del Estado Plurinacional en sus diversas zonas ecolgicas, propicia una sociedad de unidad, de equilibrio entre el ser humano y la naturaleza en lo individual y colectivo, para vivir bien en comunidad (inciso 11).

El artculo 3 expresa lo dicho hasta aqu en trminos de objetivos. Adems, introduce algunos elementos especficos a tener en cuenta. En primer lugar, el desarrollo de polticas sociales complementarias que aseguren las condiciones para efectivizar el derecho a la educacin (inciso 8), en consonancia con la concepcin de educacin como derecho humano. En segundo lugar, la elaboracin de estos objetivos plantea una cantidad de cuestiones que requieren un arduo esfuerzo. Por un lado, resolver la tensin entre lo diverso y lo comn. Se establece la necesidad de universalizar los saberes y conocimientos propios para el desarrollo de una educacin desde las demandas culturales (inciso 14) que se refuerza con desarrollar planes y programas educativos pertinentes las caractersticas de cada contexto socio-cultural, ecolgico y geogrfico sobre contenidos curriculares bsicos en el marco de los procesos de interculturalidad (inciso 15), as como, por el otro lado, se deber desarrollar una educacin cientfica humanstica, tcnica-tecnolgica, cultural artstica y deportiva (inciso 19). En otros lugares del proyecto se refuerzan los enunciados que defienden la diversidad cultural. Se defiende en el texto el fortalecimiento y desarrollo de la heterogeneidad de las culturas, apuntando a una concepcin de currculo que lo define en su artculo 12, inciso 1, como de construccin colectiva, con la participacin de los distintos actores de la educacin, instituciones y organizaciones de base, tomando en cuenta criterios territoriales, culturales, lingsticos de carcter local, regional y nacional (inciso 3). El proyecto dedica una primera seccin de este captulo a la diversidad sociocultural y lingstica, as como a orientaciones para el desarrollo de procesos de intraculturalidad e interculturalidad. Entre sus caractersticas se destaca la idea de simetra. Y tambin se plantea el mandato de que todo el Sistema Edu238

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cativo Plurinacional incorpora el currculo los saberes y conocimientos de los pueblos indgenas [...] y de otras maneras gradual o simultnea (artculo 15 a). La democratizacin educativa se extiende a los distintos niveles de gobierno, seala que la administracin de la educacin debe respetar las competencias especficas de los distintos actores de la educacin (artculo 81, inciso 1), siendo horizontal en la toma de decisiones en el marco de las normas y atribuciones fijadas por la Ley para cada nivel y mbito del Sistema Educativo (inciso 2), y propiciando relaciones de equidad y complementariedad superando todo tipo de asimetras y enfoques homogeinizadores (artculo 81, inciso 3). La articulacin entre lo diverso y lo comn se saldara en la estructura de gobierno con la existencia de Concejos Comunitarios de Unidad Educativa, de Ncleo, Comunitarios Zonales, Comunitarios Regionales, de Pueblos Originarios, Concejo Plurinacional de Educacin y Congreso Plurinacional de Educacin. El mencionado Congreso:
Es la instancia mxima de definicin de la poltica nacional de educacin que rene a todos los sectores de la sociedad. Ser convocado por el Concejo Educativo Plurinacional cada cinco aos para procesos de seguimiento y evaluacin. Sus conclusiones y recomendaciones son vinculantes a los Poderes Legislativo y Ejecutivo y de cumplimiento obligatorio por el gobierno a travs del Ministro de Educacin y Cultura (artculo 97, inciso 7).

En relacin a la reglamentacin de esta norma, y en consonancia con el espritu expresado, se seala que El Ministerio de Educacin y Culturas reglamentar la presente ley en coordinacin con las organizaciones e instituciones sociales priorizando a los sectores directamente involucrados en el mbito educativo (artculo 99). En suma, podemos ver que el texto recupera una serie de demandas histricas de quienes han sido vctimas de mltiples opresiones: la perspectiva anticolonialista, la crtica anticapitalista, las demandas de gnero, las bsquedas de mltiples reconocimientos a las formas econmicas, culturales, identitarias, etc. los problemas de la participacin. Quines resisten el despliegue de la actual poltica? La oposicin a los lineamientos que expresa el proyecto Siani-Prez vienen, de un lado, de representantes de la lite tecnoburocrtica que tuvo roles protagnicos en los aos 90. Bajo el ttulo La Fragilidad de las Polticas de Estado: Reflejos en la discusin boliviana cuestiona las pretensiones refundacionales del gobierno y su orientacin poltico-ideolgica como elemento inaceptable: En el sector
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educativo parece que cada gobierno quiere hacer borrn y cuenta nueva y aparecer como la gran solucin de todos los problemas existentes. Quiero argir que en el trasfondo hay una lucha simblica, o poltico-simblica, demasiado ideologizada, vinculada con actitudes demaggicas y a una seria falta de sustentos tcnicos (Nucinkis, Nicole, 2006: 145). Desde otra perspectiva muy distinta, el sindicalismo docente urbano se opone al proyecto de ley por otros motivos. El nudo a resolver una vez ms plantea la tensin entre diversidad e igualdad en el conocimiento. La propuesta de convertir a los saberes originarios indgenas campesinos como ejes centrales de sus respectivos currculos es duramente cuestionado por la Confederacin de Trabajadores de la Educacin Urbana de Bolivia al definir ese criterio y al propio proyecto Siani-Prez como etnocentrista, carente de planeamiento cientfico y pedaggico (CTEUB, 2007: 21). Otra crtica al Proyecto de Ley remite a la descentralizacin all promovida, y en el pronunciamiento de los congresistas docentes se la visualiza como continuidad de la Ley anterior. Se opone al riesgo de convalidar una desresponsabilizacin estatal y fortalecer una orientacin privatista, pues supondra tratar a la educacin como mercanca que se compra y se vende en cualquier mercado, criticndola en trminos de la propia tradicin liberal al indicar que es una idea tan descabellada que ni siquiera Adam Smith concibi (ibd.: 22). El citado documento sindical expresa a su vez una fuerte oposicin a la descentralizacin educativa dado el riesgo de mayor fragmentacin del sistema educativo:
Es una clara poltica de desestructuracin del sistema educativo que lleva a la creacin de feudos en el que cada cual atender sus necesidades de subsistencia sin posibilidad de retorno hacia un sistema en el que la accin del Estado sea decisiva. Esta feudalizacin privatizacin de las estructuras e instituciones tiene un objetivo: limitar la accin del Estado en planes educativos nacionales. De tal forma, no habr ni existir una educacin nacional en el sentido de tener objetivos comunes para la formacin de sus ciudadanos. Los contenidos se basarn principalmente en temas relativos a la subsistencia comunitaria y necesidad de mano de obra barata de los capitales privados dejando de lado la ciencia y contenidos referidos a la formacin integral con un objetivo comn en cuanto al destino de su nacin. La cultura nacional ser afectada y la formacin de los nios y jvenes atomizada y destruida la conciencia nacional (dem).

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La cuestin de la descentralizacin es taxativamente cuestionada, por tanto, por el magisterio boliviano:


El magisterio organizado, con firmeza, rechazamos cualquier intento de descentralizar la educacin, otra cosa es analizar la desconcentracin en aspectos secundarios como los trmites administrativos. La poltica educativa, sus normas de funcionamiento, el currculo y la administracin de recursos tienen que ser centralizados, no hay otra opcin si deseamos una educacin al servicio [...] de la [...] liberacin nacional (CTEUB, 2007: 22-23).

3. Brevsima conclusin
En sntesis, el relevamiento histrico deja entrever cmo las cuestiones entre lo particular y lo universal se vinculan de una manera bastante directa a las tensiones entre la redistribucin (en este caso, del conocimiento y las certificaciones) y el reconocimiento; as como los modos por los que fueron propiciados u obturados los procesos participativos y qu fines perseguan. En el perodo fundacional, al inicio del siglo XX, ocurrieron procesos sumamente interesantes: un Estado que legisla y propone una perspectiva universalista y racista, pero incapacitado de asegurar la provisin de escuelas y maestros, termina estimulando la creacin de escuelas de las propias comunidades indgenas cuyo currculo se asoci directamente a la socializacin en la cultura de los pueblos indgena originarios campesinos. As, el Estado provey un marco legal que habilit la creacin de escuelas pero no se pudo avanzar ni en un currculo homogneo, ni en la provisin de docentes, ni en el aseguramiento de infraestructura: se dio una activa creacin de escuelas rurales, en general vinculadas a los pueblos y naciones indgena originarios campesinos. El derecho a sostener sus propias propuestas curriculares se efectiviz al dejar libradas a cada comunidad las posibilidades de propuestas educativas. En los hechos, pues, hubo un respeto a la particularidad, pero a expensas de procesos de distribucin igualitaria de conocimientos socialmente valiosos. Una suerte de universalismo discursivo y de particularismo fctico fue el reflejo de procesos de discursos oficiales homogeneizantes, que tuvieron como efecto profundos procesos de desigualdad en la distribucin del conocimiento, a la par que operaban mecanismos de reconocimiento.
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En ese contexto fue desplegndose una configuracin dual del sistema educativo una estructura urbana y otra rural que culmin con una sntesis compleja entre universalismo y particularismo; y redistribucin y reconocimiento, que expres la experiencia de Warisata. El modelo de Warisata, a su vez, permiti revertir parcialmente este legado. Promovi una relacin ms integrada de las perspectivas culturales, y la valoracin de los actuales legisladores del oficialismo hacia esa experiencia se revela en el nombre del propio proyecto de ley: Siani y Prez fueron los fundadores de ese modelo pedaggico. La revolucin del 52 democratiz el acceso, y la mayor igualdad educativa tuvo como contrapartida la reduccin del reconocimiento de lo diverso. Aqu la universalizacin empuj el proceso de igualdad educativa y, por tanto, una democratizacin sustantiva de la poltica pblica. Pero, en este caso, se hizo en detrimento de los saberes, prcticas y perspectivas de los pueblos indgena originarios campesinos. El neoliberalismo transcurri por carriles contradictorios, al dejar ciertos aspectos curriculares librados a cada comunidad, pero sujetando al sistema educativo por va de la ideologa pedaggica de la calidad educativa. Finalmente, el proceso que se orienta a la construccin del socialismo del siglo XXI tiene como tarea compleja superar las herencias neoliberales y lograr el equilibrio entre los tres pilares de la justicia: la redistribucin, el reconocimiento y la participacin. Las instancias legales especialmente la Constitucin habilitan nuevos caminos de construccin del modelo de sociedad y de educacin. Debe confrontarse con el proceso de implementacin real, en las tensiones entre las resistencias de las fuerzas del privilegio y las dificultades de construccin de lo nuevo. Estos debates, instalados en pleno proceso transformador, estn siendo ahora procesados en las coyunturas turbulentas del cambio. En tiempos en que lo viejo no termina de morir y lo nuevo no termina de nacer, se generan nuevos interrogantes que debern saldarse en la observacin de la prctica, como efecto de la poltica acerca de los modos de avanzar en la construccin de unas educaciones emancipadoras. Finalmente, el proceso institucional abierto con la eleccin de Evo Morales pone en el tapete interesantes conflictos en torno a las caractersticas de una poltica y un sistema educativo que contribuyan a la transformacin del orden en un sentido socialista e indigenista. En las primeras lneas de este trabajo pusimos en discusin las relaciones entre universalismo y particularismo tomando como eje de discusin el
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concepto de justicia y sus aspectos de redistribucin, reconocimiento y participacin. De ese recorrido histrico llegamos a este presente, abierto a perspectivas divergentes y antagnicas. Estas divergencias se dan no solo entre los bloques sociales antagnicos que se disputan la direccionalidad del proceso histrico en Bolivia; sino en el interior de los propios sectores que sustentan la transformacin revolucionaria del orden. Abierta como est la discusin, el propio proceso histrico dar cuenta de cmo se salda la creacin de lo nuevo, dado que la redistribucin, el reconocimiento y la participacin son expresas metas polticas del gobierno boliviano.

Bibliografa
Brienen, Marten (s/f ), Por qu Warisata no es lo que parece: la escuela ayllu y el establecimiento del control estatal en la educacin indgena, Universidad de Leiden, Holanda. Traduccin Isabel Scarborough. En <http//fundacioin. preibandes.org/virtual/docs/documentos/cambio_continuidad_Boliviaetnicidad_Cultura_identidad.pdf.>. Catacora Larrea, Remberto (2005), Descentralizacin de la Educacin, en El Estado y la Educacin. Entre la descentralizacin y las autonomas, Centro Boliviano de Investigacin y Accin Educativas, La Paz. Confederacin de Trabajadores de Educacin Urbana de Bolivia (CTEUB), Conclusiones y Resoluciones, XXI Congreso Nacional Ordinario, Tarija, 19 al 25 de noviembre, pg. 21. Nucinkis, Nicole (2006), La Fragilidad de las Polticas de Estado: Reflejos en la discusin Boliviana, Revista Preal, diciembre, Santiago de Chile. En lnea <http://unesdoc.unesco.org/images/0015/001516/151698s.pdf#151691>. Torem, Gabriel (s/f ), Educacin Intercultural bilinge en Bolivia. El lugar de las demandas sociales en la legislacin boliviana, en <www.filo.uba.ar/ contenidos/secretarias/seube/catedras/gallegos/EducacininterculturalbilingeBolivia>. Legislacin Proyecto de Nueva Ley Siani-Prez de Educacin Boliviana. Exposicin de Motivos, Ley 1551 de Participacin Popular.
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CapTulo 11

La reinterpretacin de los derechos en las nuevas polticas sociales: algunas reflexiones sobre el universalismo en tres casos de polticas sociales para adolescentes
Valeria Llobet1

1. Introduccin. Los derechos en las nuevas polticas sociales: hacia un nuevo consenso?
Desde fines de la dcada de 1990, la proteccin social ha girado desde el combate a la pobreza propiciado por los organismos internacionales a un consenso alrededor del enfoque basado en derechos, del modo en que ha sido propiciado por agencias, entre otras, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). El discurso de combate a la pobreza, dominante durante la dcada anterior, ha sido reemplazado en los foros globales por un acuerdo relativo a polticas sociales proactivas, cuya misin es asistir a individuos, familias y comunidades en el manejo de los riesgos socioeconmicos y una inseguridad creciente (Conway et al., 2000). El mentado giro tiende a instaurar una nueva concepcin de proteccin social, en un contexto en el que, tal como seal Kymlicka (1995), el supuesto bsico de la imbricacin entre ciudadana y derechos sociales universales es parte del pasado. Esta transformacin se ha acompaado de una
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CONICET / UNSAM. valeria.s.llobet@gmail.com

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redefinicin paulatina del sujeto del bienestar, desde el trabajador al pobre, y actualmente al nio, como eje de la proteccin. Al mismo tiempo, el problema social a resolver pas de ser la redistribucin y la igualdad a construirse alrededor de la dada pobreza y exclusin. En este esquema, las Transferencias Condicionadas de Ingreso (TCI), desarrolladas inicialmente en Mxico y Brasil y parcialmente similares tambin en Gran Bretaa cobraron fuerza como el mejor esquema para resolver los complejos problemas sociales que articulan proteccin, desigualdad social y pobreza, o, en trminos del debate poltico sobre el Estado, la imbricacin de las desigualdades de ndole distributiva con aquellas de raigambre categorial o cultural. La primera no requiere, en estricto sentido, de la ampliacin de la ciudadana en sus dimensiones sociales. La segunda, por s misma, no conduce a resolver la desigualdad econmica. Es esta tensin la base de las ms serias dificultades, pasadas y presentes, estructurantes del Estado social. En este trabajo nos abocaremos a analizar tres programas de inclusin social que se enfocan, mediante el esquema de TCI, en la poblacin adolescente. Voy a proponer aqu que una peculiaridad que presenta un objeto de estudio como el de las polticas de inclusin social para adolescentes es que aporta la posibilidad de examinar cmo se mueve la mentada tensin al proponer escenarios en los que a las desigualdades socio-econmicas y de gnero se articulan desigualdades etreo-generacionales. Al mismo tiempo, se trata de escenarios en los que se juega la tensin entre reproduccin social e inclusin social. Entonces, cmo piensa el Estado la inclusin de las nuevas generaciones? Las hiptesis que intento poner en discusin son dos: la primera, que los significados y alcances de ciudadana, igualdad y universalismo, se muestran reinterpretados cuando los analizamos en las polticas sociales concretas. En el sentido republicano, el balance entre derechos y responsabilidades se modific: a las responsabilidades les suceden los derechos, y es, de hecho, el cumplimiento de la responsabilidad la condicin para el acceso al derecho; la igualdad se redefini como igualdad de oportunidades, distribuyndola as entre los individuos, y eliminando la transformacin de las situaciones de poder y de desigualdad estructurales que reproducen la distribucin de las oportunidades; la proteccin social tiene un nfasis en el bienestar futuro, dando cuenta de un peso en las trayectorias biogrficas y su reflexividad. Derivada de la primera, la segunda hiptesis es que la reinterpretacin del enfoque de derechos humanos en las polticas sociales representa un desplazamiento histrico
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La reinterpretacin de los derechos en las nuevas polticas sociales: algunas reflexiones ...

de la discusin poltica que los derechos humanos involucran. La preeminencia tcnica en la institucionalizacin del paradigma de derechos lo define como un problema de aplicacin de estrategias y normas adecuadas. Esto vela el hecho de que las definiciones de derechos en lo concreto, la formacin de polticas, planes o programas para satisfacerlos, la asignacin de recursos, etc., son el resultado de una discusin poltica respecto, en ltima instancia, de lo que es justo para el conjunto social. Basndome en los desarrollos feministas sobre el Estado de Bienestar, con nfasis en la importancia de considerar las dimensiones culturales del Estado (Padamsee, 2009; Fraser, 1991) y su labor de intrprete de necesidades y problemas (Haney, 2002; Lister, 2003) para dar cuenta de la forma en que el Estado contribuye a reproducir la desigualdad, la estrategia analtica se centra en los diseos programticos para comprender cmo el Estado interpreta los problemas de la poblacin y construye categoras de destinatarios. Los significados, valores y percepciones subyacentes a las definiciones de problemas y poblaciones en los programas y polticas sociales son los aspectos centrales que determinan qu servicios sern provistos, cmo se distribuirn, qu necesidades y las de quines sern tenidas en cuenta, y ms an, quin ser considerado, y en virtud de qu calificaciones y caractersticas, pleno ciudadano (Laclau y Mouffe, 1987; Mayer, 2008; Fraser, op. cit.; Padamsee, 2009). En el estudio de las polticas sociales y la ciudadana infantil y adolescente, se constata un aumento creciente respecto a la importancia de desarrollar anlisis de este tipo de dimensiones (Dobrowolsky y Jenson, 2004; Dobrowolsky y Lister, 2005; Sposito et al., 2006; Llobet, 2008). Se trata de una perspectiva terica constructivista y crtica que permite, con ciertos recaudos,2 analizar
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Los tres programas se seleccionaron porque se trata de los tres casos de Transferencias Condicionadas de Ingresos (TCI) conocidos por fuera de los sistemas de becas gestionadas por las autoridades educativas. Dadas las diferencias mencionadas entre contextos y escalas de los programas (nacional, provincial y local), as como por el foco cualitativo de indagacin, se consider que el tipo de diseo ms apropiado sera el estudio de casos mltiples, siendo cada programa un caso, sin arribar a consideraciones comparativas entre ellos. Para los tres casos, la estrategia principal de recoleccin de informacin fue la sistematizacin de documentos y datos oficiales, entrevistas a funcionarios (electrnicas en el caso brasileo), y revisin de informacin periodstica en diarios nacionales referida a los programas. En el caso argentino, fue posible realizar observacin participante en algunas implementaciones del programa, y en el caso neoyorquino se realizaron entrevistas a miembros/as de organizaciones de la sociedad civil vinculadas con la implementacin y con el proceso previo de audiencias pblicas y debates, as como con evaluadores del programa.

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tres programas de jurisdicciones diversas, en tanto los tres definen problema y poblacin de manera equivalente y se desarrollan en contextos que comparten el hecho de que las desigualdades a que estamos haciendo referencia se imbrican de manera compleja. Para tratar de cernir este debate voy a organizar el captulo de la siguiente manera. Presentar inicialmente los programas que me sirven como referentes empricos, considerando luego en detalle algunas caractersticas particularmente relevantes para esta discusin: cobertura, estrategias de seleccin y captacin de beneficiarios/as, condicionalidades y tipo de transferencias. Finalmente, retomar las preguntas centrales en las consideraciones finales.

2. Los programas de Transferencias de Ingresos para Adolescentes


Se analizan aqu tres de los primeros programas de TCI dirigidos a adolescentes: el ProJovem Adolescente (Brasil), desarrollado desde 2005 como reforma del Projeto Agente Jovem por el Ministerio de Desarrollo y Combate al Hambre del Gobierno Federal, el Proyecto Adolescente / Programa Envin de Vida (Argentina), que desde 2007 implementa el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires, y el Opportunity New York City (EE.UU.) diseado en espejo del homnimo mexicano cuya versin Spark se implement en fase piloto desde 2008 hasta 2010, y cuyos objetivos se dirigen a propiciar la inclusin de la poblacin, en sentido amplio. En los pases de habla anglosajona, a estos programas se los conoce como CCT (Conditional Cash Transfer). Respetando las premisas centrales de las TCI, la asociacin entre transferencia dineraria y cumplimiento de una condicionalidad, que se vincula con un comportamiento expreso, estos programas incluyen algunas modificaciones sustanciales. Los TCI implementados en todo el mundo con foco en las familias, se presentan como herramientas para el propsito de reduccin de la pobreza crnica, a partir de la elevacin del nivel de ingresos y su previsibilidad (De Janvry et al., 2006). Al focalizar en los riesgos o las vulnerabilidades de los hogares, los programas son conceptualizados como instrumentos de promocin de la inversin familiar en escolaridad, evitando que los nios sean instrumentales al manejo de riesgos familiar (ibd.). Las caractersticas ms generalizadas entre los programas en distin248

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tos pases es que enfocan en hogares con nios en edad escolar, y ajustan las condicionalidades a la premisa de incentivo a las inversiones en capital humano infantil (De Janvry, A. y E. Sadoulet, 2005; World Bank, 2009). Se presentan as, desde sus promotores, como estrategias para terminar la pobreza en el presente y romper con el crculo intergeneracional de su reproduccin (Shepherd et al., 2004; Jones et al., 2007). Los tres programas analizados se apartan de esas ideas propias de programas anteriores en diferentes grados, aunque sin modificar sustancialmente la estructura. Los TCI en Latinoamrica se basan en los principios de inversin en capital humano, en tanto los Estados Unidos tienen una larga tradicin de palos y zanahorias, profundamente imbricada en la asistencia social. Desarrollados en tres pases cuyas situaciones socio-econmicas y tradiciones de proteccin social son diversas, comparten, no obstante, situaciones de desigualdades persistentes, en especial, respecto a la plena inclusin social de las nuevas generaciones. Al mismo tiempo, los tres Estados proponen un desplazamiento relativo del foco de las TCI conocidas, en tanto no se dirigen a paliar la desinversin en capital humano producida por las estrategias de los hogares para lidiar con la pobreza por ingresos. En efecto, ninguno de los programas propone que las y los adolescentes pobres tengan razones de ndole econmica para dejar de asistir a la escuela o no ingresar al mercado de empleo. Ms an, lo que mirando a los nios/as es definido como pobreza, al enfocar en los adolescentes miembros de los mismos hogares es definido como desconexin o exclusin. El siguiente cuadro permite presentar los programas en sus ejes centrales, y al mismo tiempo, posibilita considerar cmo se aproximan y distancian los programas analizados del canon para las TCI, en tanto las definiciones de los problemas a que asisten, as como sus definiciones de las/os beneficiarios no enfatizan en la pobreza.

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Cuadro 1: Definiciones de poblaciones y problemas


Opportunity NYC Definicin de beneficiarios/as Adolescentes y nios/as en situacin de pobreza para la focalizacin, y adolescentes outsiders. ProJovem Adolescente Adolescentes viviendo en situacin de pobreza y beneficiarios de programas seleccionados. Proyecto Adolescente / Envin

Adolescentes en situacin de vulnerabilidad social.

Mecanismos de seleccin

Familias con nios/as en edad escolar, un ingreso anual de hasta 130% de la lnea de pobreza viviendo en distritos elegibles. Nios/as en escuelas primarias y secundarias consideradas elegibles. 165.000 jvenes (16-24) desconectados de la escuela y el trabajo, o bajo la lnea federal de pobreza (25% del total de personas en el rango etreo en New York City). Montos de hasta U$ 1.800 al ao. LP hogares: U$ 25.000 anuales (clculo federal). Altamente monitoreadas. Asistencia escolar, pase de librera, pasar de grado, exmenes anuales, acumulacin anual de crditos, logros en los exmenes anuales.

Adolescentes de entre 1517, miembros de familias percipientes del Borsa Familia, o derivados de programas de erradicacin del trabajo infantil o trata y abuso sexual, etctera.

Adolescentes de entre 14-21 seleccionados por OSC, y que son considerados en vulnerabilidad social.

Magnitud del problema

4.5 millones de personas entre 15 y 29 fuera de la escuela sin completar la secundaria y desempleados.

500.000 jvenes y adolescentes fuera de la escuela y el trabajo.

Transferencia

Montos de hasta U$ 328 al ao LP aprox. U$ 1.428 anuales (a IBGE, 09/08). 70% de asistencia a las actividades del programa (1.200 h en 1,5 h semanales durante 2 aos), 75% de asistencia a la escuela, realizar actividades comunitarias y respetar las reglas de convivencia grupales.

Montos de hasta U$ 252 al ao. LP aprox U$ 792 anuales (04/09 INDEC).

Condicionalidades

Asistencia a las actividades del programa (variable), asistencia o retorno a la escuela, actividades comunitarias, y respetar las reglas de convivencia. Formacin laboral en contextos informales. Cambios culturales y comportamentales mediante actividades comunitarias. Mejorar el rendimiento acadmico mediante actividades extraescolares en contextos informales. Insercin escolar.

Metas de las condicionalidades

Cambios comportamental y de valores. Cambios en aspectos tales como: grupo de referencia, imagen en el vecindario, recompensas por logros. Logros educativos.

Educacin ciudadana. Formacin laboral en contextos informales. Transformacin de normas sociales a travs de las normas grupales. Insercin escolar.

Desarrollo propio en base a documentacin oficial y entrevistas a funcionarios.

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El carcter instrumental del ingreso respecto de las condiciones de inclusin social aparece puesto en cuestionamiento por el propio diseo. Es, en efecto, notable, el carcter comportamental central de las condicionalidades, y el tono relativamente paradojal que ello otorga a la transferencia monetaria. Si las causas de las fallas de escolarizacin no se hallan en los ingresos o el efectivo con que cuentan las/os adolescentes en s dado que las definiciones refieren a la desconexin, cul es el sentido de la transferencia? Se trata de una beca de apoyo o de una suerte de incentivo para la transformacin de valores morales y culturales de las y los adolescentes? Exploraremos este aspecto en distintas dimensiones. 2.1. Acceso a programas y universalizacin de derechos El anlisis de los mecanismos de seleccin y captacin de beneficiarios/as, se vincula con un tema central: las posibilidades de universalizar la condicin de ciudadana mediante el acceso a los derechos sociales por parte de las estructuras estatales. En efecto, la focalizacin requiere de un conjunto de recursos institucionales previos para poder ser realizada. Desde sofisticados sistemas de informacin hasta agentes formados, pasando por aceitados mecanismos de control institucional. Diversas capacidades del Estado son requeridas por programas sociales que definen a sus beneficiarias/os por fuera de los grupos con existencia concreta. Una particularidad de los Estados de Bienestar latinoamericanos se relaciona con el hecho de que los derechos sociales, adems de ser desigualmente alcanzados, han sido concretados mediante, al menos, dos tipos de estructuras: institucionales y relacionales. En la gran mayora de los casos se da una combinacin de ambas, pero donde predominan las estructuras de distribucin y acceso relacionales pueden darse fenmenos de cooptacin de los recursos pblicos en un polo, o de distribucin clientelar de esos recursos en el otro polo. En este sentido, interesa revisar cmo se da empricamente la seleccin y captacin de aquellos/as que fueron definidos como adolescentes excluidos, y quines son en lo concreto. En el caso neoyorquino, las familias son seleccionadas en barrios predefinidos en virtud de la tasa de pobreza persistente, basndose en los listados de beneficiarios/as de comidas gratuitas en el sistema escolar, con hijos/as en el 4to, 7mo y 9no aos. Las razones tcnico-institucionales se vinculan con los
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controles previos del sistema educativo, y la eficacia de este indicador como proxy-means de los ingresos familiares. Las razones relacionales indican que esta es una manera de evitar que sean las familias con ms recursos sociales y mayor insercin comunitaria las que se enteren primero de la existencia de los programas. Una vez seleccionada la familia, y luego de que esta acepte ser incluida en el programa a partir del contacto con los agentes, todas/os los hijos/as en edad escolar participan. En el caso del Proyecto Adolescente, los participantes son seleccionados por organizaciones y movimientos sociales, o instituciones de todo el territorio provincial, que presentan ante el Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires un proyecto que incluye la lista de 20 adolescentes participantes. Durante los dos primeros aos, esta lista inicial no poda ser alterada una vez comenzada la gestin del proyecto. Entre las razones institucionales se cuenta que el Ministerio carece de capacidad de gestin propia, y aprovecha entonces la red de organizaciones existentes en el territorio, as como el hecho de que la captacin individual de los adolescentes tambin hubiera requerido dispositivos no disponibles. Evidentemente, solo pudieron acceder aquellos/as adolescentes que por distintas razones hubieran tenido algn vnculo (propio o familiar) con las organizaciones que fueron informadas de la convocatoria. Es improbable que que se haya incluido dentro de estos a una gran cantidad de adolescentes cuya situacin no ameritara el beneficio, pero es tambin altamente probable que no lo recibieran otros, an ms desamparados. En el caso brasileo, el acceso de las y los adolescentes al programa se da por varias vas. En primer lugar, se incluyen los derivados por los programas de erradicacin del trabajo infantil, de asistencia a vctimas de violencia y trata, y de egresos del sistema penal de menores. En segundo lugar, los que estaban en lista de espera para el acceso a recursos. Finalmente, aquellas/os que se aceraron por convocatoria pblica. La distribucin de las vacantes se realiz mediante la combinacin de situacin socioeconmica del estado considerado, con su compromiso institucional (contrapartes) con el programa. De acuerdo con los resultados de monitoreos y evaluaciones, la convocatoria nunca llega a realizarse, dado que las vacantes se cubren sin siquiera alcanzar a dar plaza a quienes estn en lista de espera. En todos los casos, la combinacin de focalizacin, capacidades institucionales y recursos asignados, da cuenta de los alcances concretos de la focalizacin. A mayores capacidades institucionales, parece poder darse una
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mayor capacidad de penetracin del Estado hacia niveles mayores de desconexin y exclusin. A mayor necesidad por parte del Estado de reemplazar estas capacidades mediante las redes preexistentes, parecen darse selecciones ms arbitrarias, pero tal vez ms cercanas a los grupos reales, potencialidad de intervencin no demasiado explorada. Por otra parte, la ubicacin del programa brasileo como puerta de salida para otros programas, puede estar teniendo resultados muy particulares en trminos de quines fueron los adolescentes que finalmente se agruparon y cules fueron las estrategias tcnicas puestas en juego para ese agrupamiento. 2.2. Son transferencias, son becas, qu son? Recogiendo las crticas de organizaciones y activistas, es necesario revisar la proporcin que representan los recursos distribuidos mediante las transferencias respecto de los necesarios. En el caso de Opportunity NYC, el monto potencial destinado a los hogares supone un mximo del 24% del total anual de ingresos mnimos para no ser contado como pobre por ingresos. Respecto a los ingresos potenciales para las/os adolescentes, su mximo alcanza un 39% de los aranceles anuales de la universidad estatal.3 El mximo posible, es necesario aclarar, no cuenta con un piso mnimo garantizado. En el caso de Brasil, el monto mximo por hogar alcanza al 78% de los ingresos necesarios para ser considerado no-pobre por ingresos. En tanto, la transferencia mnima garantizada es del 26% de ese monto de ingresos. El monto mensual por adolescente alcanza a 14 del salario mnimo. Finalmente, el caso del Proyecto Adolescente es relativamente difcil de ponderar, en tanto no se vincula directamente con las transferencias realizadas a hogares. Ello requiere considerar al adolescente individualmente, siendo entonces suficiente el monto directamente entregado a ellos para cubrir dos pasajes urbanos diarios a valores mnimos de diciembre de 2008, momento en que se realiz el trabajo de campo.4
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<www.york.cuny.edu/bursar/tuition-fees.html> [otoo 2009]. Reemplazado con un cambio de gestin por el Programa Envin de Vida, cuya estructura solo vari respecto del Adolescente en relacin con la nueva centralidad dada a los municipios en lugar de las organizaciones sociales, el monto de la transferencia aument considerablemente, llegando a alcanzar la mitad del salario mnimo.

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Los programas conciben de maneras diferentes la relacin entre el monto de dinero disponible y sus resultados respecto de la inclusin social en trminos prcticos. Si inclusin social implicara, por ejemplo, el acceso a la universidad, a un empleo decente, y a poder trasladarse en la ciudad, cmo puntuaran las transferencias? Los balances necesarios son varios. Entre ellos, la relacin entre los ingresos totales familiares y la proporcin que reciben las/os adolescentes, y su asociacin con estrategias que les permitan sortear los obstculos territorialmente distribuidos que terminan en exclusin institucional y en pobreza. Es decir, qu sentido tiene la transferencia dineraria? Es una herramienta para permitir la inversin en capital humano, tal como plantea la lnea madre de los TCI - CCT? Para qu se transfiere el dinero?, como herramienta para sortear obstculos para la inclusin, o como efecto mostracin? Creemos que hay indicios para afirmar que se busca tal efecto moral mediante las transferencias. Ello, adems de ser cuestionable ideolgicamente, incurre en un problema lgico, dado que procura una solucin cuyas razones no se vinculan con la formulacin del problema: Se trata de un problema vinculado a la falta de ingresos o a la falta de incentivos? Es una falla econmica o una falla moral lo que se procura reparar mediante las transferencias? Por otro lado, algunos estudios que enfocan en las clases medias muestran cmo la fragilidad y la inequidad en la inclusin crecen horizontalmente entre poblaciones con el mismo nivel de educacin. Ello depende de sus carreras y tipos de posiciones en el mercado de trabajo, y muy probablemente, tambin de sus redes sociales (Minujin, 2007). Esta situacin obliga a cuestionar la habilidad de los enfoques desarrollados por los programas a la hora de alterar las causas de la desigualdad y la creacin de pobreza en las nuevas generaciones. Los programas analizados comparten, en trminos generales, las limitaciones de las estrategias de los TCI para la ampliacin o adquisicin de los derechos sociales, y en general, para la ampliacin de ciudadana sustantiva. Es necesario decir, aun as, que para las y los adolescentes, la transferencia dineraria es necesaria, y sus sentidos son mltiples. Sus usos se vinculan con la recreacin, incluso la evasin de los problemas cotidianos, y el apoyo a las familias de las que son parte. Un uso crucial es como viticos, que permite salir de los barrios y acercarse a zonas ms ricas en oferta recreativa y cultural, o asimismo, desplazarse a los trabajos. En el caso bonaerense,
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tiene ciertos vnculos con la descompresin de las situaciones de tensin en el hogar, tanto por el aporte de dinero como por no necesitar pedirlo y poder disponer de l. 2.3. No todos entran: la cobertura de los programas La cobertura de los programas es divergente. En el caso neoyorquino se plantea la salvedad de que se trata de una implementacin en fase piloto, pero an as, la cobertura es muy baja. Sobre alrededor de 165.000 jvenes neoyorquinos en situacin de pobreza, el programa alcanza a las/os adolescentes de 2.400 familias y a alrededor de 8.600 nios/as de escuelas seleccionadas (CEO, 2007). En el caso brasileo, sobre alrededor de 4,5 millones de jvenes que se encuentran en situacin de vulnerabilidad social, el programa alcanza, aproximadamente, a 410.000 adolescentes de manera directa, y de manera indirecta (a travs del beneficio variable del Bolsa Familia) a de 1,6 millones (mayo 2009). Finalmente, en el caso de la provincia de Buenos Aires, con un clculo de 500.000 adolescentes que no estudian ni trabajan, el programa tena alrededor de 70.000 beneficiarios en diciembre de 2007. No obstante, es necesario sealar que en el caso de los dos programas sudamericanos, el hecho de que se planee ampliar la cobertura hasta alcanzar la totalidad de la poblacin definida como de inters, y la relativamente escasa focalizacin categorial, hacen que se estn discutiendo tales programas con una tendencia universalizante. En efecto, no es menor la transformacin respecto de las polticas sociales de la dcada pasada, que presentaban la tendencia de hacer convivir una multitud de programas muy especializados dirigidos a grupos notablemente ms reducidos. Sin embargo, vale la pena discutir, por un lado, si esta combinacin de extensin de cobertura y restriccin de los criterios de focalizacin alcanza para hablar de universalizacin, y por otro, a qu tipo de universalidad apuntara. 2.4. Las definiciones de los problemas y su reinterpretacin como condicionalidades Las definiciones de los problemas se relacionan con procesos de exclusin y desconexin, adems de pobreza. De esta consideracin de estos procesos
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surgen dimensines de peso para explorar las interacciones posibles entre los programas y los derechos de la poblacin. En Brasil y Argentina, las definiciones de exclusin son tanto institucional (fuera de la escuela y fuera del trabajo) como social (que remite a un universo de sentidos variable), mientras que las soluciones pensadas descansan en el desarrollo individual de capacidades y habilidades, en una predominancia relativa de lo que hemos denominado la matriz psicologizante e individualista (Llobet, 2007 y 2009). Ambos programas, por el otro lado, tratan de moverse hacia definiciones de los problemas ms ligadas al campo social, mediante la relacin entre desigualdad o inequidad, exclusin y derechos. En el caso estadounidense, los problemas de los hogares son vistos como de costo-oportunidad que esos hogares enfrentan al invertir en capital humano, por ejemplo, enviando los nios a la escuela, ayudndolos con la tarea y cuidando su salud, en un esquema conceptual ms cercano a las TCI tradicionales. Las condicionalidades se concentran en la modificacin de actitudes en la direccin de remover los obstculos para tal inversin en capital humano. El esfuerzo del cuidado de los nios/as es tomado en consideracin con respecto a las familias, al desatar los beneficios de las obligaciones de aceptar empleo (workfare). Los hogares continan recibiendo transferencias incluso si la nica actividad alcanzada es la de enviar los nios a la escuela. Las razones del programa para ello son centralmente econmicas, en tanto las actividades son tiempo-consumentes para la mayora de las familias, cuya jefatura es de mujeres solas. De este modo, los incentivos para hacer el esfuerzo de la crianza bajo los parmetros del programa, tienen que compensar lo que el adulto debe dejar de hacer para comprometerse con actividades tales como asistir a reuniones con maestros/as o revisar resultados de exmenes, o pagar por ayuda extraescolar para las/os nios. Lo que no es posible afirmar es que las familias no lo hicieran de alguna manera antes de recibir el beneficio. En el caso de las/os adolescentes, las implicaciones estn notablemente ms relacionadas con un entendimiento conservador de la cultura de la pobreza y la under-class: para el programa, la cultura de la pobreza no tiene conexiones intrnsecas con la cultura legtima y con la valoracin de la educacin como medio de movilidad social. Las razones para la pobreza tienen entonces que buscarse en determinantes psicolgicos y culturales. Es problemtico que el programa, aun insertando a las y los adolescentes en su contexto socio-familiar, trate a las familias como cajas negras. De hecho, puede decirse que es precisamente el conocimiento de las razones por las cuales
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las personas no hacen ciertas cosas que se supone seran de su beneficio, uno de los puntos centrales que debiera ser debatido para poder indagar si los programas estn apuntando, mediante las condicionalidades, a soluciones de fondo para lograr la transformacin de la pobreza y la desigualdad. Pero de hecho este posicionamiento requiere de un enfoque complejo tanto de la pobreza como de las familias, en especial, uno que no asuma a la pobreza como resultado de las fallas morales o psicolgicas de las familias. En tanto son muchas las dimensiones involucradas en el diseo, algunos actores muestran acuerdo con los tonos moralistas del cambio de comportamiento como medio para dejar atrs la pobreza. Por ejemplo, el Mayor Bloomberg ha dicho a la prensa que [...] muchos que abrieron cuentas bancarias por primera vez estn aprendiendo importantes lecciones acerca de la planificacin responsable de sus finanzas. Estamos esperanzados respecto a que estas experiencias ganadas a travs del programa va a ayudar a las familias a emerger de la pobreza y transformarse en autosuficientes (CEO Press Release, 2009). Este ejemplo de apreciaciones psicologistas respecto de la responsabilidad y autosuficiencia oscurecen el hecho bien establecido de que las familias muchas veces planifican considerando la falta o inestabilidad de los recursos. Con diferencias en cada contexto, parece posible afirmar que el psicologismo o el moralismo son matrices simblicas generales desde los que se leen las polticas sociales, de modo tal que aun cuando su cobertura se ample y sus criterios de focalizacin se flexibilicen, el resultado es un alejamiento de criterios universalistas vinculados con la igualdad. Esta lnea de interpretacin, relativa a la predominancia de tonos psi y moralistas como matrices desde las que se reinterpretan derechos y se definen las estrategias polticas adecuadas, se vincula con la dimensin altamente individualista que emerge de las concepciones dominantes sobre la ciudadana. ProJovem se vincula formalmente con el Bolsa Familia, en el que no se plantean condicionalidades activas para las/os adultos, sino que las transferencias se derivan del tamao de la familia. El nico beneficio variable que se relaciona con condicionalidades especficas es la transferencia mensual por adolescente entre 15 y 17 aos que asiste a la escuela. Los beneficios adicionales se vinculan con la alfabetizacin de adultos, y un beneficio por capacitacin laboral est en desarrollo (World Bank, 2009). Indirectamente, estos aspectos muestran el amplio rango de problemas que las familias socialmente vulnerables tienen que superar en el contexto latinoamericano: generaciones de falta de acceso a la educacin, contraccin del mercado de trabajo informal que era abastecido por
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trabajadores de baja calificacin, etc. Por otro lado, desde 1988 la constitucin brasilea establece que la asistencia social es un derecho ciudadano y una obligacin del Estado, de modo que las condicionalidades estn menos refinadamente definidas, y menos vinculadas con un modelo de incentivos y premios, como el programa de New York. Asimismo, un monto de transferencias bsico es estable para las familias en situacin de pobreza. Aun compartiendo la paradoja de la inequidad (Minujin y Delamnica, 2007), el hecho de que haya un ingreso bsico no condicionado a comportamientos especficos y nombrado como un derecho social abre la puerta a una relacin ms compleja entre el Estado y los hogares. Esta combinacin de una dimensin comportamental y una dimensin normativa es un dato a retener para reflexionar sobre las particularidades del universalismo que es promovido en estas polticas sociales. 2.4.1. Los derechos sociales y las condicionalidades: medios o contradicciones? Considerando el valor potencial de la condicionalidad por s misma, los programas muestran importantes diferencias. En primer lugar, solo ONYC tiene una relacin estrecha con el desempeo escolar en el mbito formal. Ello puede ser considerado un valor de peso a la luz de la probablemente ms importante accin redistributiva respecto de las generaciones ms jvenes, tal como es la redistribucin del acceso a la cultura y a su acreditacin formal. No obstante, todava no hay evidencia respecto del desempeo de ONYC en el mejoramiento de las vidas presentes y futuras de las y los adolescentes. Algunas voces se levantaron para advertir los posibles efectos contraproducentes del premio en dinero al desempeo escolar, tanto en trminos de las relaciones familiares como en los proyectos futuros. En el caso del ProJovem, las condicionalidades suponen un esfuerzo notable en educacin ciudadana y en la interaccin grupal. La evaluacin muestra algunos resultados en el primer campo, en trminos de instrumentos de demanda, de proteccin y reclamo contra abusos policiales, y de conocimiento de derechos sexuales. No obstante, nos interesa resaltar que no muestra muchos avances en trminos de ver al programa en s mismo como parte de una estrategia estatal de promocin de ciudadana social. Segn su propia evaluacin, el programa parece tener una relacin dbil con el mercado de trabajo: no se muestran resultados en trminos de integracin al mercado de trabajo formal. Otro resultado dbil

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que se deriva de las condicionalidades es el impacto en los comportamientos de riesgo. Las intervenciones preventivas son difciles de medir y de implementar. Aun as, parece no haber impacto en las representaciones culturales a favor o no opuestas al consumo de drogas, a la violencia y al machismo y a la falta de proteccin en relaciones sexuales. El rea en el que las condicionalidades pueden promover un cambio es en la evitacin de la pelea como la primera manera de resolver conflictos y en la delincuencia como modo de vida (Pereira Brando et al., 2008). Sigue siendo muy dificultoso conocer si el programa tiene un impacto en los logros educativos formales, en la permanencia escolar y en la calidad de esta educacin. En el caso del Proyecto Adolescente, la relacin con la educacin formal y con el mercado formal de trabajo es extremadamente dbil. La variedad de ONG e instituciones involucradas en la implementacin, sus diversas capacidades de intervencin en acciones de promocin social de las y los adolescentes en situacin de vulnerabilidad, hacen del programa una suerte de caja negra en trminos de sus resultados y de los procesos que llevan a estos. La condicionalidad ms consistente que es desarrollada en la mayora de las organizaciones que implementan el Proyecto Adolescente es la obligacin de estar limpio: no entrar con drogas ni artculos robados, no juntarse en la esquina. Formadores y educadores comparten una alta valoracin explcita de esta regla de oro, y son frecuentes los dilogos que se establecen con los grupos de adolescentes a este respecto. Esta, junto con las reglas de conducta al interior de los grupos, son probablemente, las condicionalidades ms controladas. Los proyectos, por otro lado, son variables en calidad y tipo, por lo que los aspectos culturales y comunitarios de las condicionalidades son difciles de ponderar. Por ejemplo, vale la pena mencionar que para los agentes pblicos entrevistados la calidad de la formacin y de las experiencias no es un asunto a considerar, en la medida en que las y los adolescentes estn participando en algn proyecto cultural, mostrando as una apreciacin altamente instrumental de la cultura, el deporte y la recreacin. Las relaciones con la educacin, por otro lado, si bien establecidas en el programa por s mismo, son menos consistentes. Hemos hallado que algunas organizaciones no estn particularmente comprometidas con la meta de la re-escolarizacin y con la idea complementaria de que el programa sea un medio para ello.5
5 Lo cual tiene, desde el punto de vista de los actores, las siguientes determinantes: la calidad de la formacin docente y los niveles educativos alcanzados por estos, la baja cantidad de das de clase al ao, y la alta tasa de ausentismo docente, hacen del sistema educativo, en especial del subsistema pblico, un pramo. Los movimientos sociales y otras organizaciones comunitarias

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En el caso del ProJovem, los hallazgos de las evaluaciones muestran que la educacin ciudadana tiene impacto en la reduccin de los prejuicios sobre minoras (ibd.). Tambin hallaron que, como resultado de las condicionalidades, los adolescentes tienen expectativas de ser ayudados en conseguir ms autonoma. Esta autonoma es entendida por las y los participantes como el requisito para entrar al mercado formal de trabajo, y conseguir espacios en los que acceder a deportes, recreacin y cultura. Uno de los impactos ms consistentes se vincula con la apertura de perspectivas a futuro, percepciones de oportunidades de vida y ampliacin de horizontes. Es de sealar, sin embargo, que no se encuentran esfuerzos pblicos destinados a garantizar la continuidad de este proceso luego de la finalizacin de los dos aos de participacin en el programa, lo que dificulta el logro de la meta de inclusin social, segn el mismo reporte evaluativo (ibd.). Respecto de los logros educativos, los informes muestran impactos en los valores y expectativas, y no en la asistencia y los logros escolares. La consistencia de los impactos en las expectativas puede llevar a dos hiptesis. El programa tanto podra estar fortaleciendo la agencia de las/os adolescentes, como mostrar una faz normalizadora mediante la apuesta al cambio de valores y los resultados comportamentales. Hay algunos indicios de cambio de valores en temticas como sexualidad y violencia, dado que las/os adolescentes manifiestan poder evitar la participacin en situaciones de violencia, cuentan con un rango ms amplio de estrategias de proteccin sexual, poseen ms informacin acerca de los recursos estatales para solicitar ayuda o proteccin de sus derechos. Pero desde que no hay impacto en la entrada al mercado formal de trabajo o al mejoramiento de los salarios percibidos, hay cierta duda posible, dado que el retraso en el logro de metas personales y las dificultades en la realizacin de proyectos y expectativas puede ser extremadamente contraproducente. En este sentido, interesa sealar que la convivencia de dimensiones de promocin de agencia con dimensiones normalizadoras configuran un dispositivo de control socio-moral en el que el peso de las posibilidades transformadoras
agregan una generalizada falta de compromiso del sistema educativo formal con el aprendizaje de nios y adolescentes de sectores ms vulnerables. Algunos movimientos sociales avanzan en criticar la educacin formal desde una perspectiva freiriana, apelando a la caracterizacin de bancaria. Su reemplazo mediante abordajes participativos y de educacin popular sealan que la estigmatizacin y el fracaso o abandono son creados por la institucin escolar. No obstante, la heterogeneidad de las organizaciones es tal que es posible dudar fuertemente en la capacidad que puedan tener para implementar eficazmente abordajes alternativos y en la posibilidad de que estos sean vehculos de inclusin social.

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sobre las reproductoras se resuelve considerando no meramente el conjunto, sino el detalle de las reas de la vida social y la subjetividad que estn involucradas en cada una. Los avances en la transformacin de las violencias sexuales e interpersonales, muchas veces debida a la visibilidad dada por los debates feministas, coadyuva a modificar la situacin vital de muchas y muchos adolescentes probablemente, ms en particular, a las primeras. No obstante, la falta de avances consecuentes en reas que vinculan con la autonoma econmica y poltica fortalece una vertiente de re-privatizacin e individualizacin psi de la entrada al mercado de trabajo tratada como proyecto de vida. Hasta qu punto la adhesin a valores abstractos y de alto contenido moral como los que se asocian con la cultura del trabajo y con la educacin como va de inclusin y de movilidad social servira para transformar la situacin de los jvenes en sus contextos?

3. Consideraciones finales
La transformacin de las polticas sociales durante de la dcada de 1990 implic que la cobertura terica universal, vinculada estrechamente con definiciones amplias de ciudadana social, fuera reemplazada por focalizacin. Quisiera llamar la atencin sobre algunas consecuencias de este cambio. En primer lugar, que una parte importante de la discusin relativa a la universalidad como principio democrtico igualitario fuera reemplazada por la concepcin de la focalizacin como cobertura. La idea de que universalismo implicaba cobertura total o cercana al total soslay el hecho de que la estratificacin de la mayora de los sistemas de proteccin social latinoamericanos se estaba transformando en fragmentacin. En segundo lugar, la focalizacin, en tanto mecanismo tcnico de seleccin de destinatarios de polticas, reemplaz a las anteriores y cannicas definiciones de sujetos de proteccin social por nuevas definiciones categoriales. De este modo, en el nuevo contexto, la flexibilizacin o eliminacin de estos criterios restrictivos de identificacin de beneficiarios se supone creo que errneamente como un avance en la direccin del universalismo. En tercer lugar, los supuestos ideolgicos omiten todo planteamiento relativo a la vinculacin entre la desigualdad, la relacin Estado-mercado y la capacidad de autonoma de los sujetos. Entonces, no se discute la vinculacin entre desmercantilizacin y universalizacin de la ciudadana sustantiva, sino

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la vinculacin entre pobreza y exclusin del consumo o barreras al acceso a servicios. Es una discusin pendiente cmo incluir la naturaleza transitoria de la adolescencia en consideraciones sobre la justicia y el universalismo. Las definiciones categricas se relacionan con la injusticia cultural en varios contextos. Asimismo, adolescencia no es ni un grupo social ni una categora demogrfica homognea, y dificultosamente refiera a un conjunto comn de demandas. Identidad e identificacin son tambin ejes de difcil apreciacin, en tanto muchas de las identificaciones adolescentes tambin son transitorias, aun cuando tienen la potencialidad de restringir o ampliar oportunidades de vida y opciones futuras. Los programas tienden a considerar a las/os adolescentes a travs de un abordaje categorial, al que le falta un enfoque que considere a los sujetos en contextos y redes de relaciones. Y no se comprenden mejor las interrelaciones entre pobreza y exclusin o desconexin cuando se pasa de la poblacin infantil a la adolescente. Las diferencias entre nios y adolescentes y entre estos y los jvenes quedan parcialmente veladas, y est ausente una agenda integral que pueda considerar conjuntamente la capacidad de agencia y la vulnerabilidad especfica, el cuidado y los riesgos, la independencia junto con las interrelaciones. Parece necesario desarrollar discusiones sobre las particularidades adolescentes a la luz de sus derechos, para poder mover las polticas sociales para esta poblacin del mbito del control social en el que parecen empantanadas. Una consideracin especial resulta necesaria respecto al nfasis en las condicionalidades. Si bien, ciertamente, la agencia de cualquier persona se fortalece con aprendizajes y una cierta transformacin personal es requerida, el empoderamiento por s mismo no constituye una puerta de salida a las situaciones de pobreza si no se lo acompaa de una transformacin en las condiciones que producen y reproducen la desigualdad y la injusticia social. En este sentido, el valor de las condicionalidades en el mejoramiento del acceso a derechos sociales permanece dudoso, en particular en lo relativo a la poblacin adolescente (Gatenio-Gabel and Kamerman, 2007). Pero aun respecto a las familias, no parece haber ningn estudio que permita demostrar que la hiptesis central de las TIC - CCT, que es la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza mediante la inversin en educacin y salud, se cumpla. No es por falta de tiempo, no obstante, que estos estudios no se han hecho. Los primeros programas de transferencias condicionadas comenzaron a implementarse en Mxico y Brasil en 1996 y 1997. Nios y nias, entonces pequeos beneficiarios, tienen hoy entre 13 y 23 aos.
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Mencion en la introduccin que este tipo de programas se presenta actualmente como una manera de resolver tanto los conflictos ideolgicos como empricos acarreados por la proteccin social posneoconservadurismo. Respecto de la primera, una dimensin central es la tensin entre universalismo y particularismo, dado su lugar tanto terico como prctico. En efecto, las demandas de ampliacin de derechos desde movimientos sociales han encontrado el espacio para su despliegue al interior de esta tensin. En virtud del anlisis de estos programas, y a la luz de estos debates, me parece importante preguntar: El enfoque particularista est reemplazando al universalismo en la prctica, o el enfoque de derechos sostenido por los programas es un medio para extender el universalismo y las definiciones abstractas de derechos en lo concreto? Cmo son consideradas las identidades o identificaciones adolescentes a la luz de la tensin entre definiciones universales y particularistas de los derechos? Los programas, dada su centracin en los impactos comportamentales, culturales y simblicos, y la restringida preocupacin por el acceso concreto a derechos, parecen estar sosteniendo unas formas especiales de interpretacin de los derechos y eventualmente del universalismo dado que los casos brasileo y argentino definen la extensin de la cobertura al total de la poblacin como una meta. Una dimensin central a esta reinterpretacin es el nfasis hallado en la socializacin y los valores, que establece una suerte de institucionalidad supletoria. Esta modalidad de institucionalidad tanto reemplaza a la familia como a la escuela, en sus aspectos morales, culturales, emocionales. El hecho de que estos procesos sean reemplazados solo para los adolescentes pobres seala la paradojal extensin de lo que puede ser denominado universalismo focalizado. Sostiene el servicio universal relacionado con derechos sociales, al tiempo que lo provee mediante una estrategia de segunda, especfica para pobres. La hiptesis de una divisin entre la inclusin mainstream y la ciudadana plena, por un lado, y una inclusin y ciudadana subalternas, parece sostenerse en diferentes dimensiones de los programas, en tanto el balance con esas dimensiones que podran promover ciudadana y agencia an no se ha logrado. En todo caso, el tipo especfico de universalismo que cada programa desarrolla puede ser entendido como una combinacin de la extensin de la cobertura, la focalizacin y la relacin con los derechos sociales, especialmente, educacin y trabajo. En este sentido, para aquellos programas que amplan su cobertura al mximo posible reduciendo los criterios de focalizacin podemos proponer la categora de focalizacin universalista. Focalizacin puente ser el tipo
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desplegado por programas que procuran ayudar a los sujetos a ser incluidos en instituciones sociales por fuera del circuito de las polticas sociales, pero que mantienen criterios de focalizacin y permanencia aun cuando amplen la cobertura. En ambos casos, el universalismo tendera a ser entendido solo en trminos cuantitativos de extensin de cobertura. Por contraposicin, la extremadamente pobre cobertura de ONYC, la ausencia de un mnimo garantizado, el extremado control sobre el acceso y la permanencia, hacen que el programa se encuentre muy lejos de cualquier forma de universalismo. Sin embargo, el hecho de que se encuentre altamente comprometido con la asistencia y el desempeo escolar puede aumentar la chance de una focalizacin puente si las oportunidades contextuales estn disponibles. El caso del ProJovem tiene la ventaja de la extensin de la cobertura, la relacin con el hogar, y el mnimo garantizado. Esa combinacin puede llevar a una focalizacin universalista. Pero la falta de una conexin fuerte con la educacin formal y con el mercado de trabajo implica una falla en lo relativo a la inclusin plena. Finalmente, el Proyecto Adolescente, no obstante compartir con ProJovem la extensin de la cobertura, la dbil focalizacin y la existencia del mnimo garantizado, al combinar falta de controles en la implementacin, delegar en las ONG la decisin del acceso, y las ambivalencias en las interpretaciones de problemas y acciones, puede estar concibiendo una inclusin subsidiaria e intraprograma, y desarrollar, asimismo, derechos de segunda. Al mirar en conjunto las definiciones poblacionales, las transferencias, las condicionalidades y algunas estrategias de captacin de beneficiarios, parece posible formular la hiptesis de una desvinculacin creciente de los problemas sociales, tanto de su contexto social como de su estructura de determinacin, as como de la esfera econmica al no incluir estrategias para transformar las desigualdades econmicas, ni superar las barreras para acceder a empleo decente. Esta desconexin converge en determinar las limitaciones y las caractersticas del universalismo del que se trata. Las explicaciones de matriz psicologista y la distribucin individual de la desigualdad y la exclusin son problemticas, incluso en un marco de cobertura universal. Cules sern las consecuencias de mejorar la formacin para el trabajo y su centralidad en el proyecto biogrfico adolescente si no hay empleo disponible? Los conocimientos requeridos para una plena inclusin cultural estn distribuidos igualitariamente o concentrados en el subsector privado de la educacin? Qu suceder si se mejoran los logros individuales en escuelas de baja calidad y socialmente homogneas, en las
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que las/os adolescentes no vean ampliadas y diversificadas sus redes sociales de pertenencia? El debate sostenido desde posiciones crticas, en especial aquellas derivadas del feminismo de la diferencia, ha llamado la atencin y develado los modos en que el universalismo abstracto sirve a los fines de mantener, reproducir e incluso producir desigualdades y exclusiones. Ello en virtud de que las personas no partimos de los mismos lugares, y nuestras mltiples afiliaciones, particularidades y necesidades construyen especficas formas de necesidad y vulnerabilidad social. Esta constatacin se ha convertido en un lugar comn terico, y es probable que necesitemos pensar las distintas articulaciones prcticas de la tensin universalismo-particularismo en la construccin de ciudadana sustantiva. En efecto, en tanto es posible que las transformaciones ideolgicas antes citadas hayan corrido el debate de la vinculacin entre universalismo e igualdad, resta preguntar por los sentidos que adquiere la distribucin del universalismo en mltiples particularismos. Asimismo, qu sucede cuando las categoras desde las que se construye el particularismo son tambin categoras abstractas (nio, adolescente, mujer)? En esa abstraccin, cunto de la imbricacin entre injusticia simblica o desigualdad categorial, e injusticia econmica est siendo velada? Una tendencia en debate sobre las nuevas polticas sociales es que distribuiran la desigualdad en sus manifestaciones particularistas, mediante matrices psicologistas e individualizadas, proponiendo estrategias individualizadas (Haney, 2002; Llobet, 2009). En un contexto de naturalizacin de la desigualdad y de tratamiento de los adolescentes y los jvenes como una amenaza social, no debemos perder de vista que existen muchos mecanismos simblicos disponibles para que el particularismo sea el particularismo de los otros. La otredad, por su parte, es una de las ms fuertes y estables fuentes de la desigualdad.

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CapTulo 12

Los lmites de los programas escolares focalizados en Argentina y Chile1


Xavier Rambla y Antoni Verger2

En este captulo intentamos descifrar algunas conexiones establecidas entre las agendas polticas de la educacin y de la lucha contra la pobreza, a partir de varios trabajos de campo realizados en Argentina y Chile entre 2003 y 2006. El texto empieza enmarcando la perspectiva de anlisis dentro de los estudios sobre la produccin de la pobreza, luego observamos con detalle varios cambios sociales ocurridos en estos pases en las ltimas dcadas, y finalmente mostramos cmo en ambos casos los discursos oficiales han acuado una representacin social cuyo foco es la conducta individual mucho ms que la inclusin social efectiva.

Este captulo es un producto del proyecto EDUTODOS - Progresos y limitaciones de la Educacin para Todos en Amrica Latina (Ministerio de Ciencia e Innovacin, Gobierno de Espaa, EDU2008-00816/EDUC). 2 Globalitzaci, Educaci i Poltiques Socials (UAB) y GIPE (Grup Interdisciplinari de Poltiques Educatives: http://www.ub.edu/gipe), Departament de Sociologia. Universitat Autnoma de Barcelona, Edifici B. Campus de Bellaterra.08193 Bellaterra- Barcelona, Tel.: 00-34-93- 581 2421, Fax: 00-34-93-581 2827. xavier.rambla@uab.cat el breve CV y mail de Verger?
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1. La educacin y la produccin de la pobreza


La colaboracin del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales y de la red Comparative Research on Poverty ha alumbrado la teora de la produccin de la pobreza, que rastrea las causas de este problema hasta llegar a la accin social (Tilly, 1998; yen, 2004; Thernborn, 2006). En su opinin, la pobreza consiste en una serie de carencias que malogran el potencial humano; todas ellas son efecto de causas diferentes en muchas dimensiones de la vida, pero remiten a decisiones concretas tomadas por unos agentes sociales determinados. Por ejemplo, la explotacin (apropiacin del valor aadido) produce pobreza a travs de las relaciones de trabajo, mientras que en el mbito de la educacin y la poltica social los factores principales radican en el acaparamiento de dotaciones presupuestarias y de plazas escolares, as como en el establecimiento de jerarquas entre grupos sociales. En todos estos casos, un agente social sea un individuo, un grupo o una organizacin se apropia del valor de un activo a expensas de otros, monopoliza un recurso que no se distribuye entre todo el mundo o impone unas reglas sociales que marcan distancias entre categoras de personas. Por una parte, determinados agentes sociales pueden acaparar un tipo de oportunidades sociales a travs de monopolios y oligopolios econmicos, de la depredacin perpetrada por los mismos gobernantes y de la colusin entre sectores de la sociedad civil (Cimadamore, 2007). Por otra, entre varios individuos se pueden establecer jerarquas mediante las reglas sociales que confieren un notable prestigio a unas prcticas asociadas con un grupo social (por ejemplo, un registro lingstico, un gusto cultural, un tipo de escuela), y por ende, daan la imagen de los sujetos que adoptan otros tipos de comportamiento (Bourdieu, 1988). En la educacin, estas jerarquas son el efecto de la definicin selectiva de los currculos y de la distancia entre las prcticas sociales de las familias y de las escuelas (Bernstein, 1996). En la poltica social se ha observado tambin que las medidas focalizadas directamente sobre la poblacin menos aventajada engendran jerarquas parecidas, en cuya base los supuestos beneficiarios de muchos programas padecen los efectos perversos de la estigmatizacin (Handler, 2003; lvarez Leguizamn, 2005). Hoy en da muchas investigaciones han mostrado que las sociedades latinoamericanas experimentan un acusado acaparamiento fiscal, observado sobre todo en la menguada capacidad redistributiva del presupuesto pblico en un contexto social de abismales desigualdades de ingreso (Goi, Lpez y Servn,
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2008). Para nuestro anlisis, damos esta conclusin por supuesta, e indagamos de qu modo los programas transversales que intentan articular la educacin inclusiva con la inclusin social establecen al mismo tiempo una jerarqua explcita que sobrepone unas categoras sociales a otras. Argentina y Chile constituyen una muestra reducida pero significativa para un anlisis comparativo de los programas de educacin inclusiva, focalizados hacia los pobres y desplegados desde el sistema escolar, ya que sus gobiernos recurrieron a ellos entre los aos 90 y la primera mitad del decenio siguiente. Las administraciones Menem (1991-99) crearon el Plan Social Educativo (PSE) en Argentina, al mismo tiempo que adoptaban un currculo escolar de inspiracin constructivista, y descentralizaban las competencias en este mbito a favor de las provincias. Aunque la administracin de la Alianza (1999-2001) solo introdujo modificaciones muy menores, desde 2003 las administraciones Kirchner han proclamado y repetido que su nuevo esquema de focalizacin educativa, el Plan Integral para la Igualdad Educativa (PIIE), es un instrumento clave para que el pas logre sobreponerse a las consecuencias devastadoras de la debacle de 2001. El ncleo de esta iniciativa estriba en buscar la igualdad en vez de la compensacin del dficit cultural, si bien la intervencin estatal apunta ante todo a las escuelas ms vulnerables. El plan de trabajo se apoya en el argumento de que una mejor gestin, un respeto mayor por la profesin docente y una gran profusin de apelaciones a la implicacin comunitaria pueden ayudar a los pobres, al tiempo que impulsan una mejora conjunta de todo el sistema (ME-Arg, 2004). Desde 1991 las administraciones chilenas de la Concertacin han confiado tanto en la focalizacin educativa, que la han aplicado a las reas de la educacin primaria, rural, intercultural y secundaria. En particular, han hecho hincapi en las sinergias innovadoras de una accin afirmativa, diseada con los mtodos pedaggicos y organizativos ms avanzados, que en teora podra empezar en las escuelas ms frgiles y luego difundirse por el sistema nacional. Despus de 2000 estas aspiraciones se ampliaron desde la enseanza primaria (Programa 900 Escuelas) hasta la secundaria (Programa Liceo para Todos) (ME-Ch, 2002). Una de nuestras principales herramientas ha sido el anlisis del discurso, ampliamente utilizado para estudiar la poltica educativa desde un punto de vista sociolgico (Ball, 1990; Bernstein, op. cit.). En concreto, adoptamos el enfoque que explora con este mtodo las prcticas y mensajes de los agentes sociales vistos en su contexto de actuacin (Taylor, 2004). As pues, interpretamos los textos de acuerdo con sus relaciones lxicas y sintcticas internas, sin perder de
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vista la referencia a las relaciones con otros textos producidos por otros agentes sociales. Entre toda la panoplia de conceptos y dimensiones de anlisis ofrecidas por este mtodo, concederemos una atencin prioritaria al mensaje del discurso. El mensaje forja unas representaciones sociales utilizando una gama muy variada de instrumentos retricos: para nuestro objeto nos fijaremos en el orden temtico, en la nominalizacin de los procesos sociales, en la formulacin de juicios aparentes de hecho, y en la descripcin de la realidad con listas aditivas de muchos puntos. Como estas claves retricas permiten detectar la influencia de las relaciones de poder, con ellas esperamos averiguar si los presupuestos pragmticos de la educacin inclusiva alientan la inclusin social, o al contrario, el monitoreo institucional (Fairclough, 2003).

2. La trayectoria paralela de dos sociedades y dos sistemas educativos


Durante las ltimas dcadas, tanto Argentina como Chile han vivido la crisis de la industrializacin por sustitucin de importaciones, el triunfo electoral de los gobiernos peronista y social-comunista en los aos 70, las ulteriores dictaduras hasta entrados los 70, la imposicin de regmenes neoliberales en mbitos clave de sus polticas pblicas, y la posterior reforma de estas medidas por gobiernos democrticos que han intentado recuperar el papel del Estado con frmulas de colaboracin pblico-privada y de participacin comunitaria. Sin duda, en ambos casos los matices y los equilibrios han variado dentro de este denominador comn, pero el balance de la investigacin comparada incluye varios puntos importantes de similitud. En primer lugar, sus estructuras de clase se han polarizado a lo largo de los ltimos treinta aos. Como en toda Amrica Latina, la expansin de la economa informal, la segregacin urbana y el crecimiento de la delincuencia han exacerbado las distancias entre sectores sociales (Portes y Hoffman, 2003). Pero no hay que olvidar el carcter insuficiente de la redistribucin social: a diferencia de Europa, los sistemas tributarios latinoamericanos (Argentina y Chile inclusive) apenas suavizan la distribucin original del mercado (Goi, Lpez y Servn, op. cit.). Es inexcusable tener en consideracin este trasfondo al interpretar las pautas de reduccin u oscilacin de la pobreza absoluta (cuyo umbral es la canasta bsica) y de mantenimiento o agravacin de la pobreza relativa (cuyo umbral es el 70% del ingreso mediano) (CEPAL, 2006).
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En segundo lugar, sus sistemas educativos han consolidado la escolaridad universal primaria, han ensanchado notablemente el acceso a la enseanza secundaria, y han aumentado el porcentaje de estudiantes cuya jornada escolar es completa. Ciertamente, los problemas de abandono prematuro son an importantes, y Argentina tambin not el golpe de 2001 en este mbito, pero la diferencia con respecto a la mayora de pases latinoamericanos es indiscutible (CEPAL, 2008). En tercer lugar, la composicin social de estos sistemas educativos es muy segregada, lo cual significa que las distintas clases sociales apenas se encuentran en la escuela (Narodowski y Nores, 2002). Los resultados de los exmenes internacionales demuestran que la desigualdad de puntuacin es notoria en los dos pases, y que es alta la proporcin de estudiantes que ni siquiera alcanza los umbrales inferiores de las competencias acadmicas bsicas (CEPAL, 2007). De hecho, una proporcin considerable de jvenes argentinos y chilenos dispone de una plaza escolar en centros donde los problemas sociales son tan acuciantes que el tiempo dedicado a la educacin propiamente dicha se ve significativamente mermado. Las polticas focalizadas de educacin inclusiva, pensadas para favorecer a las escuelas ms vulnerables y lograr que su alumnado prospere en el sistema educativo, por tanto, apuntan hacia el extremo inferior de una escala muy empinada. En estos centros se experimentan nuevas pedagogas, se procura que el profesorado reciba una formacin y un asesoramiento rigurosos, se prueban modelos de gestin por objetivos, se fomenta la participacin ciudadana y se dedican unos recursos suplementarios. Sin embargo, es muy difcil que estas medidas por s solas consigan equiparar la financiacin de todas las escuelas del sistema, mejorar las condiciones de vida familiares en las que tiene lugar la educacin de muchos chicos y chicas, garantizar que la composicin social de las escuelas sea heterognea, y dar la voz a todas las minoras en pie de igualdad. A efectos del anlisis, es imprescindible entender este equilibrio poltico dentro de las trayectorias histricas que hemos esbozado en este apartado, y ponderar los avances relativos con las insuficiencias y los sesgos que todava asolan a buena parte del alumnado escolar en Argentina y Chile. En ambos sistemas educativos la focalizacin ha representado un efecto positivo en comparacin con una situacin previa (Anderson, 2005; Raczinsky, 2006, 2007). El caso paradigmtico ha sido Chile, puesto que durante los aos 90 dio este tipo de apoyo a las 900 escuelas menos aventajadas del pas y logr llevarlas a una mejora relativa de los rendimientos acadmicos. Sin embargo,
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estos primeros avances relativos no se han consolidado, y tanto en un pas como en el otro la desazn se ha apoderado de muchos analistas, porque el peso de estas enormes fracturas contina gravitando sobre las aulas (Garca Huidobro, 2006; Tedesco, 2005). El anlisis del discurso proporciona varios indicadores de estas contradicciones. Aunque el discurso por s mismo no es la causa de muchos problemas, sino el sntoma, su registro proporciona un cuadro microscpico muy significativo de las tensiones subterrneas que han latido tras estas reformas educativas. En cierto modo, refleja una de las facetas de la realidad que los datos estadsticos, otro registro parcial de la situacin, no pueden estimar por su carcter panormico, agregado y macroscpico. Este anlisis nos hace notar tres seales de jeraquizacin que, adems de la trayectoria excluyente de estas sociedades, desvelan los obstculos que se han erguido ante los buenos deseos de la educacin focalizada. Se trata, primero, del orden temtico que coloca a los pobres en el foco de atencin; segundo, del notable escepticismo compartido por los profesionales; y tercero, del recurso extremo a estereotipos denigrantes para los pobres. Estas conclusiones se apoyan en dos corpus de discurso que incluyen quince documentos chilenos y veinte argentinos. La mayor parte de ellos son transcripciones de entrevistas llevadas a cabo en Santiago y la Regin VI entre julio y agosto de 2003, en Buenos Aires, Crdoba y Salta entre octubre y diciembre de 2004, y en Buenos Aires y La Plata en 2006. Otra parte est configurada por materiales impresos editados por los propios ministerios o por instituciones acadmicas. El corpus es un poco ms extenso en Argentina porque la crisis y el cambio de gobierno de 2002-03 hicieron necesario entrevistar a un cierto nmero de gestores pblicos que haban estado involucrados en las administraciones de los aos 90. Adems, los gobiernos posteriores a esta fecha han echado mano de una variedad tan compleja de matices simblicos que ha sido imprescindible completar la muestra con muchos textos de estas varias procedencias.

3. Un mensaje central: prestar una atencin prioritaria a la conducta de los pobres


En esencia, de nuestros dos corpus de discurso emerge una misma representacin social de la situacin educativa de los pobres, la cual se materializa en la idea de
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que la vida cotidiana de este grupo debe estar sometida al escrutinio de las instituciones, debido a su dependencia de las acciones afirmativas. En el momento de nuestras entrevistas, el orden temtico de los discursos oficiales dejaba bien clara esta connotacin, dosificando la importancia de los factores mediante una serie de marcadores lxicos y sintcticos. Al mismo tiempo, el uso recurrente de los juicios aparentes, de hecho, ratificaba la misma implicacin con el sello de una supuesta autoridad cientfica. Dicho orden temtico responda a la pauta de la funcin de produccin educativa. Esta estructura los indicadores del observatorio Education at a Glance (OECD, 2008) distinguiendo el entorno general, los procesos educativos y los resultados de un sistema escolar. El entorno general viene a ser la coyuntura del desarrollo econmico, empleo, nivel medio de instruccin y otras variables de una sociedad. Los procesos ocurren dentro de la escuela segn sus dotaciones de presupuesto, infraestructuras, materiales didcticos y recursos humanos, as como su organizacin y su modelo de gestin. Estos dos tipos de factores producen unos resultados que se pueden estimar con las tasas de graduacin, las puntuaciones en exmenes o la insercin laboral de los graduados. En general, los discursos oficiales, nacionales e internacionales, no solo disponen los datos estadsticos de este modo, sino que tambin hacen varias referencias explcitas a los hbitos de la poblacin carente, cuando abordan cuestiones como los dilemas de calidad de los sistemas educativos. El anlisis de los corpus que recogimos en el Cono Sur entre 2003 y 2006 revelaba una coincidencia notable, puesto que, con unas mnimas excepciones, el grueso de las preocupaciones se cerna sobre los procesos escolares de formacin docente, gestin escolar, participacin e innovacin pedaggica. La resonancia ideolgica de estos temas era diversa, como mostramos ahora mismo, pero la confluencia de todos los tipos de atencin en ellas era prcticamente unnime. Ledo desde otro ngulo, este hallazgo significa que las tendencias estructurales quedaban fuera de las principales consideraciones, e informa de la poca vigencia de las medidas susceptibles de equiparar al alza el presupuesto de todas las escuelas, o bien de prevenir la segregacin escolar, en aquella coyuntura poltica. En la medida en que escondan unas determinadas recomendaciones detrs de supuestas distinciones dicotmicas entre las buenas y las malas estrategias escolares, los juicios aparentes de hecho tambin proyectaban el foco de la atencin sobre la vida cotidiana en los centros. Estos juicios valoraban las intervenciones focalizadas, las pedagogas escolares o la organizacin a partir de ideas extradas del mundo acadmico, con las que argumentaban a favor de unas intervenciones ms tcnicas
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o comunitarias, de unas pedagogas centradas en el contenido o en el aprendiz, as como de una gestin pblica basada en la aplicacin de reglamentos o bien en la formulacin de estrategias propias. Sin embargo, las escuelas destinatarias de una accin afirmativa, debido a su frgil situacin, apenas participaban en estas discusiones, y ninguno de los partidos de especialistas intentaba ganrselas proporcionndoles herramientas concretas de trabajo. Para simplificar nuestros datos, seleccionamos tan solo algunos fragmentos de las entrevistas mantenidas con profesionales y gestores argentinos sobre el Programa Integral de Igualdad Educativa (PIIE) y con sus colegas chilenos sobre el Programa 900 Escuelas (P900) y el Programa Liceo para Todos (LpT). La mayora de estas personas esperaba que los resultados de su trabajo dependiesen de los componentes de intervencin, innovacin pedaggica y gestin de estas polticas pblicas. En Argentina el PIIE, entre otros aspectos, cifraba su mismo carcter integral en el objetivo de fomentar la participacin comunitaria local en el quehacer de la escuela (ME-Argentina, 2004). Las entrevistas con el personal tcnico del Ministerio esbozaban tambin una compleja relacin entre las escuelas y las cooperadoras familiares, compuestas normalmente por madres que hasta entonces haban gestionado los comedores. Al parecer de los profesionales, estas acciones se deban desplazar hacia actividades de apoyo para impulsar una cooperadora comprometida en respaldar el proceso pedaggico de la escuela (Personal tcnico, Ministerio de Educacin, Argentina, 2004). El foco de atencin, pues, se concentraba sobre los procesos escolares y sus protagonistas inmediatos, pero apenas conceda una relativa importancia a su entorno general; mejor dicho, su principal meta consista en reforzar la distribucin de material didctico:
[En el PIIE] tratamos de existir en todo lo que podemos, desde el ncleo de lo pedaggico, que es una reflexin que en el centro est esto de la igualdad de capacidades, como en los medios didcticos, o sea, provisin de medios para que los docentes puedan trabajar en mejores condiciones, por ejemplo, biblioteca para que los chicos puedan manipular libros, trabajar con ellos en la lectura, laboratorios de computacin para que puedan trabajar con nuevas tecnologas, mapas, elementos para el arte, para las clases de arte o de educacin fsica (Personal tcnico, Ministerio de Educacin, Argentina, 2004).

Los gestores pblicos y los polticos argentinos aducan que el PIIE no solo era ms participativo que el PSE de las administraciones de Menem y de la Alianza, sino tambin ms innovador en trminos pedaggicos y organizativos.

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En especial, les motivaba una intensa inquietud por transformar de raz las escuelas ms pobres, que durante la dcada anterior se haban convertido en centros de servicios sociales ms que en centros educativos. Para ello formulaban una serie de juicios fcticos, raramente apoyados en datos empricos, que evocaban los debates acadmicos sobre los posibles inconvenientes de las pedagogas centradas en la disciplina con respecto a los mtodos docentes centrados en el aprendiz, o bien del trabajo social de cariz ms asistencial con respecto al enfoque ms profesional de la intervencin social. De este modo, recomendaban estrategias de actuacin camufladas tras la apariencia de objetividad. Uno de los temas que atravesaban las valoraciones del P900 proceda de las repetidas referencias a la formacin continua participativa, a la pedagoga activa y a la nueva gestin pblica. En principio, los entrevistados chilenos atribuan las mejoras esperadas a la orientacin participativa del asesoramiento pedaggico escolar y de la formacin continua del profesorado, subrayando la importancia de estas innovaciones en los programas dedicados a las escuelas.
La cosa es la siguiente: nosotros proponamos, decamos mire, aqu hay una comuna con tantas escuelas nosotros reunamos a los profesores y les explicbamos y les decamos mire, proponemos hacer esta cosa [un microcentro rural], no es obligacin entrar pero es el apoyo del de afuera. Fueron entrando. No tengo conocimiento de escuelas que hayan salido voluntariamente... les sirvi, los micro centros, muchos de ellos, pasaron mucho tiempo que no era posible supervisarlos pero nos consta que funcionan (Personal tcnico, Ministerio de Educacin, Chile, 2003).

Desde su punto de vista, la pedagoga activa haba sido el instrumento principal del cambio introducido por el P900, cuyo efecto beneficioso poda vislumbrarse en contraste con la situacin desastrosa de una dcada atrs.
[Asist a un curso en Holanda donde el formador] nos deca que l no quera nunca ms la formacin de alumnos en filas, debamos, todos as, en crculo, mirndose a las caras, pero aqu tu entenders que en cuarenta y dos metros cuadrados, tener cuarenta y cinco alumnos ms el profesor ms el pupitre (...) Entonces por eso es que una de las cosas que debemos implementar aqu es rebajar el nmero de alumnos (...) pero yo insisto que hay muchas cosas que son buenas ah: el deseo de trabajar, la capacidad intelectual de los nios de la localidad yo la encuentro buensima. Yo he trabajado en varias comunas (Director de escuela primaria, Regin VI, Chile, 2003).

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En coherencia con esta idea, el personal tcnico achacaba los problemas de la escuela secundaria a las dificultades de cada liceo. Recordaba estudios que mostraban una variedad de situaciones en barrios con una presencia parecida de familias pobres, y deduca de estas observaciones que quiz la clave de la solucin poda estar en una mayor colaboracin docente en los centros. Pero todo ello quedaba solo en una conjetura indirecta.
En el proceso de armar equipos (...) un estudio (...) plantea que la desercin, en igualdad de condiciones de pobreza, no est asociada al tema de la pobreza sino ms bien a factores escolares. Son jvenes principalmente con una experiencia escolar frustrante, y eso afecta en que son alumnos que van muy poco al liceo, que van muy mal, que tiene mal rendimiento, y adems en promedio de edad son mayores que sus compaeros (Personal tcnico, Ministerio de Educacin, Chile, 2003).

En Chile el componente de gestin consista en generar equipos que compartiesen algunas responsabilidades con la persona encargada de la direccin, y por tanto, en impulsar dinmicas de trabajo en equipo y de planificacin estratgica. En varias entrevistas se mencion a los equipos como catalizadores de mejoras escolares.
Nosotros tenamos jornadas con los directores y con el equipo, una jornada al inicio del ao donde se programaba el trabajo del ao y una ms o menos en noviembre donde se revisaba lo que se haba logrado. Y ah se reunan los directores a nivel provincial. Estbamos en las provincias y se juntaban todos los directores, ms o menos personas del equipo de gestin (Personal tcnico, Ministerio de Educacin, Chile, 2003). Lo que nosotros trabajbamos era con estos equipos de gestin comunal, les entregbamos herramientas o estrategias y material para que ellos difundieran en sus establecimientos educacionales esta misma metodologa. Eso permita irradiar, permita lograr tambin avances mucho ms cuanti y cualitativos, vale decir, crear cambios en la percepcin de la gente respecto de la gestin, pero al mismo tiempo de que efectivamente hubiesen en el interior de la escuela cambios notorios para que la comunidad comenzara a sentir que la escuela estaba avanzando y no estaba entrampada () (Personal tcnico, entidad consultora, Chile, 2003).

De este modo, su preocupacin principal tambin giraba en torno a las actividades desarrolladas dentro de cada escuela y el entorno general de los
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centros tampoco mereca mucha atencin para ellos. Asimismo, sus opiniones buscaban el aval del lenguaje cientfico, pero tampoco ofrecan ilustraciones empricas a los receptores de su mensaje. En suma, en el momento de nuestros trabajos de campo el orden temtico de las opiniones educativas proyectaba la atencin principal sobre la actuacin de los gestores, profesores y familias de las escuelas peor paradas por las distintas fracturas sociales en Argentina y Chile. Con dosis distintas, los participantes en el debate pblico aspiraban a lograr mejoras combinando varias reformas en las dimensiones organizativas y pedaggicas; sin embargo, estas aparecan en el discurso como axiomas evocados, pero raramente ilustrados, para dar cuenta de las situaciones concretas. Esta falta de ejemplos, obviamente, representaba un obstculo para cualquier voz que pretendiese entrar en un debate de este tipo sin la autoridad del conocimiento experto. Pero adems, estos juicios contenan, de hecho, un sinfn de consejos pragmticos que continuamente remitan al comportamiento de los chicos pobres, de sus familias y de sus profesores al estudiar, participar en la escuela, organizarse y seguir unos mtodos pedaggicos determinados.

4. El pesimismo profesional
Muchos profesionales entrevistados expresaron sus dudas sobre la capacidad de la focalizacin educativa para combatir la pobreza de un modo efectivo. Esta inquietud desembocaba en reproches al profesorado en algunas ocasiones, y en una adaptacin forzada de los objetivos a los resultados observados en otras. Los entrevistados argentinos que haban trabajado para la administracin Menem (1991-99) diseando y aplicando el PSE lamentaban la falta de apoyo docente a sus propuestas de un currculo inspirado en principios constructivistas y de un retraso de la edad final de la enseanza obligatoria. En cambio, los entrevistados que haban colaborado o colaboraban con la administracin Kirchner (desde 2003) establecan un equilibrio ms complejo entre los objetivos y los resultados palpables. A su parecer, el PIIE pretenda recuperar la escuela republicana, nacionalizar la educacin compensatoria y aplicar una participacin comunitaria en las escuelas focalizadas. Algunos solo aceptaban que la focalizacin era una medida transitoria, ya que, por ejemplo mantenan las mismas condiciones de dar un subsidio a cambio de la escolarizacin de los hijos del Plan Nacional de Becas Educativas diseado en la etapa anterior.
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Por su parte, otros recordaban la imperiosa necesidad de remover los factores estructurales de la pobreza, e incluso de ampliar el PIIE (de educacin de jvenes y adultos) hasta erradicar el analfabetismo y devolver a la escuela a todos los adultos con una educacin bsica deficitaria. La presentacin institucional del PIIE resolva estas contradicciones por medio de una lista aditiva. Esta estrategia retrica rene muchas oraciones coordinadas de tal modo que neutraliza las contradicciones, yuxtaponiendo en pie de igualdad todas las ideas en liza (Fairclough, op.cit.). As, en una larga lista de principios, propsitos y acciones, este diseo del PIIE pona en el mismo nivel gramatical el principio de igualdad, la empata entre asesores y profesorado, la innovacin pedaggica y las dotaciones infraestructurales. Ntese tambin el efecto del orden temtico centrado en el interior en lugar del entorno escolar. PRINCIPIOS GENERALES DEL PIIE La promocin del principio de Igualdad como punto de partida []. Los recursos materiales y simblicos como imprescindibles para garantizar las condiciones de educabilidad de todos los nios []. La transmisin y la confianza como ejes de las relaciones pedaggicas []. La promocin de [] una instancia de participacin comunitaria []. Articulacin entre los distintos mbitos de gestin de polticas pblicas []. PROPSITOS DEL PIIE Implementar acciones pedaggicas y comunitarias []. Acompaar y apoyar el desarrollo de iniciativas pedaggicas escolares []. Propuestas de profesionalizacin docente. Promover acciones educativas vinculadas con el entorno escolar para la conformacin de comunidades de aprendizaje. Disear e implementar redes interinstitucionales e intersectoriales y desarrollar estrategias de atencin e inclusin de los nios que estn fuera de la escuela.

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ACCIONES DEL PIIE Se propone que las escuelas diagramen e implementen una iniciativa pedaggica []. Se ofrece acompaamiento pedaggico y un subsidio para cada institucin. Se prev para los docentes de las escuelas actividades de formacin [] Fortalecer el vnculo de la escuela con la comunidad [] Recursos materiales para las escuelas (cada escuela recibir 500 libros, equipamiento informtico, vestimenta escolar y un subsidio para tiles escolares). Se brindarn recursos econmicos para el mejoramiento de la infraestructura escolar bsica, especialmente [] las salas de informtica (ME-Argentina, 2004). Los receptores de este mensaje, tcnicos educativos provinciales y directores de centros, eran, no obstante, muy escpticos sobre el impacto del PIIE en la reduccin efectiva de la pobreza. En alguna ocasin aludan a la necesidad de amaar los datos para mantener los volmenes de matrcula escolar.
La mayor parte de los estudiantes abandonan al poco de empezar su enseanza media, pero muchas escuelas tienen que esconder este hecho para mantener su financiamiento (Director de escuela, Provincia de Buenos Aires, Argentina, 2004).

Las escuelas ms vulnerables aspiraban a compensar estas adversidades utilizando un enfoque pedaggico ms comprensivo. Concentrndose en las pequeas oportunidades de lograr un cierto aprendizaje mediante actividades para-escolares, improvisaban un paliativo de las desventajas educativas y respondan a sus ineludibles contradicciones profesionales recordando esta dimensin subyacente de su tarea.
La ayuda social en el fondo empieza por el apoyo a la socializacin, el cual es un compromiso de caminar hacia. Al final estos programas especiales deberan funcionar, pero eso no ocurre porque el nivel cultural y lingstico de las madres y de sus compaeros es muy bajo (Director de escuela, Provincia de Salta, Argentina, 2004).

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Hacemos innovacin, pero quiz las oportunidades iniciales son mucho peores que en muchas escuelas privadas. A pesar de todo, trabajamos la socializacin, la cooperacin, la amistad, la solidaridad y la lucha contra la segregacin; nuestros objetivos no son solo tcnicos y cognitivos, sino tambin personales y actitudinales (Director de escuela, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina, 2004).

En Chile no se contraponan unos momentos y unos programas a otros, pero un escepticismo muy parecido apareca tras las valoraciones profesionales. La confianza en las mejoras de gestin vena mediada, al parecer, de una consultora exterior, por la capacidad individual de cada docente.
Nosotros sentimos que la brecha educativa se puede acortar fcilmente, pero va a depender mucho del profesor que est enfrente, si el profesor tiene las competencias va a ir generando en los estudiantes este cambio en su actitud, les va a ir entregando herramientas efectivas para poder desenvolverse en medios adversos, porque son medios complicados (...) (Personal tcnico, entidad consultora, Chile, 2003).

Otra muestra de las mismas dudas llevaba a un profesional del Ministerio a contentarse con leves mejoras de las escuelas interculturales, aunque tan solo las dejasen por debajo de la media nacional.
Que una escuela avance de 200 puntos a 250, siendo que el promedio nacional es 400, para nosotros es un gran salto, porque es una escuela que ha sido capaz de superar todo este conjunto de limitaciones, de determinantes estructurales, generadas por el capitalismo, por el modelo autoritario de sociedad en que vivimos, generadas por el racismo, generadas por la falta de expectativas generadas (Personal tcnico, Ministerio de Educacin, Chile, 2003).

En consecuencia, aunque los programas oficiales compartiesen una amplia confianza en el potencial de la educacin para reducir la pobreza, los profesionales involucrados en su despliegue tenan serias dudas al respecto. El problema era la dificultad para contrarrestar los estragos del estallido de 2001 en Argentina, y la escasez de buenas noticias de los datos del sistema de calidad en Chile. La solucin, descontadas las innovaciones pedaggicas y organizativas, era muy difcil de imaginar. Para muchos profesionales se desprenda de vagas referencias a aquellos debates tericos, en particular a la discusin sobre las facetas cognitiva y emocional de la educacin, que sobrevolaban por encima de su prctica cotidiana sin ofrecer datos empricos demasiado concluyentes. Con ellas, las
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relaciones sociales entabladas en las escuelas ms vulnerables volvan al primer plano del orden temtico. El uso de la lista aditiva en la formulacin del PIIE y de estas sutiles distinciones conceptuales, en ltima instancia, protega este escepticismo profesional detrs de una apariencia de conocimiento experto.

5. Estereotipos sobre la pobreza


Para algunos de nuestros entrevistados argentinos y una buena parte de nuestros entrevistados chilenos la salida de este callejn era tan complicada que los estereotipos sobre los defectos de los estudiantes acababan siendo su va de escape. Ciertamente, esta respuesta era menos comn en Argentina en 2004 que en Chile en 2003, pero entre algunos coordinadores de programas entrevistados en el primer pas en 2006 apareca con bastante insistencia. Una ilustracin de los estereotipos corrientes en Argentina puede ser la interpretacin de que la apertura de las escuelas durante los sbados serva para conjurar la perversidad adolescente.
El Programa Nacional de Becas Educativas tambin paga a los profesores que abren el patio de juego los fines de semana. En realidad, los adolescentes son muy crueles, pero pueden aprender a ser un poco ms cooperativos en competiciones de ftbol organizadas en sus escuelas y monitoreadas por educadores los sbados y domingos (Personal tcnico del Plan Nacional de Becas Educativas, Provincia de Buenos Aires, Argentina, 2006).

Abundaban, por ejemplo, las hiptesis que hallaban en el dficit cultural de las familias pobres un obstculo para las iniciativas de atajar el trabajo infantil (Personal tcnico, Ministerio de Trabajo, Argentina, 2006). Otro motivo de preocupacin era la gestin de los comedores populares, algunos de ellos comedores escolares dirigidos a los nios. La competencia poltica era aguda en este mbito, tanto entre varias asociaciones comunitarias como entre estas y la administracin. En opinin de muchos profesionales entrevistados, los comedores merecan el reproche de haber disuelto varios resortes tradicionales de cohesin social (Personal tcnico, Provincia de Buenos Aires, Argentina, 2006). En Chile registramos tambin muchas impresiones teidas de connotaciones estereotipadas. Por ejemplo, una de ellas daba cuenta de las desventajas sociales y educativas a partir de las medidas psicolgicas teraputicas contempladas en el Programa Liceo para Todos.

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Adems de la experiencia escolar hay otros capitales que traen los alumnos con la experiencia de la escuela anterior, del entorno familiar que tienen, ah estn tambin las disposiciones de aprendizaje. Y este material de nivelacin ejecutiva coge principalmente lo que son las disposiciones de aprendizaje. Eso es lo que evala, todo lo que es el tema psicosocial. (...) Entonces hay que tener en cuenta otros elementos, con los profesores, y mirar otras cosas. Porque a veces no es que no entienda sino que otra cosa interfera. Es un tema psicolgico puro, de su yo, de angustias, temas familiares fuertes (Personal tcnico, Ministerio de Educacin, Chile, 2003).

Este mismo sesgo, consistente en personalizar las causas de un problema social, se observaba en algunas interpretaciones sobre las migraciones entre el campo y la ciudad, que concentraban los problemas sociales en las regiones metropolitanas del pas (Personal tcnico, Ministerio de Educacin, Chile, 2003). En otras muchas ocasiones, la nominalizacin era el vehculo del estereotipo. Este recurso retrico consiste en condensar una accin social en un sustantivo de tal modo que refuerza la imagen de una situacin inevitable (Fairclough, op.cit.). Era muy significativo encontrarla en referencias al capital social y a la educacin inclusiva, ya que la versin acadmica de estos conceptos subraya la variedad e individualizacin de los procesos de exclusin y de inclusin social. Nominalizando las alusiones a los grupos vulnerables y al profesorado de las escuelas donde se concentraban, los tcnicos de educacin dejaban de lado las mltiples circunstancias de la exclusin social para imaginar una correlacin automtica entre la privacin material y los problemas socio- educativos.
Nosotros ms que todo sabamos que al trabajar en sectores deprivados socialmente, el capital social o el capital cultural es bajo, por lo tanto seguir en eso era lo mismo [...] En cambio, qu pasaba con los docentes, dnde estaban las deficiencias; entonces nuestro diagnstico se aboc ms a detectar las deficiencias del docente que a corroborar las del estudiante. Y es all donde abordbamos cules eran los miedos y las deficiencias de los directivos y cules eran las deficiencias de los docentes para la enseanza de las matemticas y del lenguaje (Personal tcnico, entidad consultora, Chile, 2003).

Tanto esta denominacin de sectores deprivados socialmente y las deficiencias del docente como las referencias anteriores al entorno familiar y las migraciones omitan las acciones concretas de los sujetos implicados. Una y otra vez, aunque los profesionales quisiesen construir una educacin inclusiva a travs de unas intervenciones personalizadas e individualizadas, echaban

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mano de la nominalizacin para reducir los obstculos con que se enfrentaban a fuerzas mecnicas inexorables. La siguiente imputacin del fracaso escolar a la vida es otro ejemplo de esta elisin de las percepciones, intereses, dilemas y decisiones de los estudiantes.
Y por qu te cuento esto?, porque all hay otra cualidad de nuestros nios: el empeo, que son empeosos, el problema es que de repente de ah tambin, en otros casos, hay otros hogares donde hay realmente extrema pobreza y muchos (...) donde viven siete personas por ejemplo. De repente en ese caso a muchos nios y nias los pilla la vida por all en sptimo u octavo por trmino medio, los absorbe la vida y se transforman en, bueno, llenos de cabros chicos, llenos de... asumen los mismos problemas y peores que los mismos padres, con cabros en una pobreza extrema. Contra eso es lo que tenemos que luchar (Director de escuela, Regin VI, Chile, 2003).

Por tanto, entre 2003 y 2006, cuando hicimos nuestras entrevistas, los estereotipos eran un tercer sntoma de la jerarquizacin operada a travs de los programas educativos focalizados en Argentina y Chile. Muchos de estos estereotipos se intercalaban en las teoras cruzadas en los debates acadmicos y polticos que, como hemos visto en los apartados anteriores, acababan convirtindose en instrumentos de escrutinio pblico a pesar de sus intenciones. Otros aparecan bajo la forma de nominalizaciones que despojaban a los grupos sociales tan estrechamente observados de su capacidad de accin autnoma.

6. Conclusiones
Al mismo tiempo que las elites latinoamericanas han acaparado el grueso de los recursos fiscales de sus pases en las ltimas dcadas, algunas polticas educativas han activado un poderoso mecanismo de produccin de la pobreza subordinando a los beneficiarios de sus medidas igualitarias a unas determinadas jerarquas sociales. Nuestro anlisis estudia el diseo y la puesta en prctica (implementation) de los programas de focalizacin educativa contra la pobreza, tambin llamados programas de mejoramiento escolar o de induccin de cambios educativos hacia la escuela inclusiva. En ellos hemos documentado el funcionamiento de un dispositivo de vigilancia pblica de los pobres, teido de un notable escepticismo profesional, y asociado con una variedad de estereotipos con que los equipos profesionales responsables de estos programas dan
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cuenta de las dificultades de su tarea. En trminos del anlisis de las polticas pblicas, sealamos algunas implicaciones de su diseo (el orden temtico) y de su puesta en prctica (el escepticismo y los estereotipos profesionales), aunque no hacemos valoraciones del impacto final. Si hace una dcada estas iniciativas se llevaron a cabo en el Cono Sur, ms adelante la 48 Conferencia Internacional de la Educacin (2008) de la Oficina Internacional de la Educacin de la UNESCO retom sus objetivos para definir cmo debera ser una poltica educativa que fuera inclusiva en todas sus dimensiones. En este contexto, los problemas del diseo y de la puesta en prctica de los casos argentino y chileno han puesto de relieve los inconvenientes de restringir este objetivo tan solo a la actividad de las escuelas singulares (Rambla et al., 2008). A pesar de las recomendaciones de ajustar la poltica social a una supuesta individualizacin aguda de las sociedades postindustriales (Giddens, 2000; Rosavallon, 1995; Franco, 2004), lo cierto es que la despersonalizacin y la situacin dependiente de la poblacin beneficiaria de una medida focalizada solo en los ms necesitados encierra muchos riesgos (Simmel, 1988). Es importante reparar en una analoga significativa entre dos configuraciones sociales: por una parte, el discurso oficial sobre los sectores sociales ms frgiles conjugado con el malestar profesional observado en esta investigacin; por otra, la asistencia social a los pobres merecedores que Simmel (op. cit.) observaba en los municipios de la Alemania imperial. Tanto el diseo institucional de la educacin inclusiva contempornea como el de la asistencia social decimonnica han condicionado la ayuda a una supuesta reaccin deseable del pobre medio. Sin embargo, la interaccin efectiva entre los profesionales y los beneficiarios ha malogrado las intenciones iniciales hasta el punto de que los primeros se han convertido en jueces de los segundos. En la experiencia reciente del Cono Sur el efecto de vigilancia que hemos encontrado muestra este desenlace, que en ltima instancia se parece mucho a las distinciones decimonnicas entre los pobres dignos e indignos. A pesar de todo, una poltica educativa igualitaria tal vez pueda ser menos inquisitiva si interviene ms all de las escuelas singulares a las que acude la poblacin ms pobre. Adems de las pedagogas activas y de las acciones afirmativas ensayadas en Argentina y Chile, la educacin podra contribuir a la lucha contra la pobreza utilizando planes estratgicos diseados a la escala de todo el sistema educativo, mtodos de asignacin equitativa del presupuesto pblico entre centros escolares, y medidas preventivas contra la segregacin
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escolar. Estas otras medidas podran erosionar significativamente aquellas reglas sociales que acaban poniendo a los pobres en el foco del escrutinio pblico. En otras palabras, hablamos de una poltica que tenga en cuenta el entorno social adems de los procesos de la funcin de produccin educativa, o mejor dicho, de una poltica educativa universalista, inclusiva en todas sus facetas, que se alinee con los objetivos de contrarrestar la pobreza y garantizar el derecho a la educacin a todo el mundo.

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CapTulo 13

Interculturalidad para todos o para los otros? Debates en educacin intercultural en la Argentina
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Introduccin
Este trabajo se propone analizar rasgos distintivos de las polticas pblicas sobre la cuestin de la educacin intercultural en la Argentina, entendiendo que estas son una expresin especfica de los modos en que en los Estados se asume la tensin entre universalismo y particularismo.2 A mediados del siglo XX, en el marco de la discusin de la legitimidad de la propuesta de la Modernidad, las polticas pblicas comienzan a dar indicios de reconocimiento de las particularidades, que desde diferentes expresiones, pugnan por estar presentes. En materia educativa se abren debates en torno a qu alcances deberan tener las polticas de educacin intercultural, si para todos o solo para las frecuentemente mal nombradas minoras, cmo y cunto de
UBA/UNLP. sofiathisted@gmail.com Recuperamos para trabajar estas categoras la perspectiva de Ernesto Laclau que seala, al interrogarse por el carcter de aquella frontera entre lo universal y lo particular, que la universalidad slo puede ser una particularidad que se define a si misma sobre la base de una exclusin ilimitada (Laclau, E., 1996, p. 47). Lo universal no puede existir separado de lo particular y, en su perspectiva, [] diversos grupos compiten entre s para dar a sus particularismos, de modo temporario, una funcin de representacin universal (ibd., p. 68)
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lo particular correspondera incluir en las propuestas escolares; y si se puede, y cmo, construir desde lo particular, lo comn. En la Argentina se comienzan a generar polticas pblicas en educacin intercultural que, an con muchas limitaciones, comienzan a nombrar y procuran garantizar derechos que, hasta no hace ms de dos dcadas, eran negados. Se instalan como resultado tanto de las disputas de los movimientos sociales como por las disposiciones de convenios transnacionales, e incluyen progresivamente la cuestin en las Constituciones y en otros marcos normativos, entre ellos, los que regulan los sistemas educativos.3 Su inclusin, al igual que en otros pases latinoamericanos, se sustenta en la idea de multiculturalismo, gestada en los pases centrales, que tiende a globalizarse (Messer, 1993). La Educacin Intercultural Bilinge (EIB), en nuestro pas, es un derecho constitucional desde 1994, un momento sociohistrico en el que, al mismo tiempo que se profundizan las polticas neoliberales, se inician tambin procesos de reconocimiento de los derechos sociales y polticos de distintos sujetos sociales que haban sido silenciados, negados e invisibilizados. Su inclusin en las polticas pblicas es el fruto muchas veces, de las luchas encaradas por los propios afectados, y se articulan de modos complejos con sus avances en otros espacios, como por ejemplo en el plano jurdico, desde donde los movimientos indgenas disputan su derecho a la tenencia de la tierra. El discurso pedaggico que rigi durante casi un siglo parti de concebir la educacin pblica como una herramienta estratgica de los procesos de blanqueamiento de la sociedad (Helg, A., 1990). Sus ejes estructurantes fueron la homogeneizacin, la normalizacin, el disciplinamiento y la inclusin. Hoy, aquellos sentidos para la educacin pblica se redefinen. Los discursos pedagCon el retorno de la democracia, en la dcada de 1980 se sancionaron diversas leyes que enfocaron la cuestin indgena como: Ley Nacional 23302 (1985) sobre Poltica Indgena y Apoyo a las Comunidades Aborgenes y su Decreto Reglamentario N 155/89 (1989); Formosa: Ley Provincial Integral del Aborigen 426 (1984); Salta: Ley Provincial de Promocin y Desarrollo del Aborigen 6373 (1986); Chaco: Ley Provincial del Aborigen 3258 (1987), entre otras. Ya en la dcada siguiente se reforma la Constitucin Nacional Argentina que es sancionada en 1994 y en su art. 75, inc. 17, seala: Son atribuciones del Congreso de la Nacin: reconocer la preexistencia tnica y cultural de los pueblos indgenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educacin bilinge e intercultural; reconocer la personera jurdica de sus comunidades y la posesin y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; regular la entrega de otras aptas para el desarrollo humano; ninguna de ellas ser enajenable, transmisible ni susceptible de gravmenes o embargos. Asegurar su participacin en la gestin referida a sus recursos naturales y a los dems intereses que los afecten.
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gicos contemporneos, si bien poseen vestigios del pasado, abandonan aquellos principios y propician la naturalizacin de la heterogeneidad y la exclusin, al tiempo que se enuncia como principio el reconocimiento de la diversidad sociocultural en el espacio escolar. Interesa analizar, en el espacio de las polticas educativas contemporneas, cules han sido las perspectivas en debate. Desde la legislacin, desde las polticas definidas por la Nacin y las jurisdicciones y desde los propios movimientos sociales de indgenas, campesinos, mujeres, por mencionar algunos de ellos existen diferentes posiciones en torno a cmo han de concebirse las relaciones entre lo universal y los particulares que se expresan en debates que, entre otras cuestiones, refieren a para quines ha de ser la interculturalidad, en qu consisten y cules han de ser los contenidos de las prcticas de educacin intercultural y cules son sus sentidos polticos. Uno de los aspectos ms controvertidos es si es posible, y en qu trminos, pensar una poltica de educacin que atienda los diferentes repertorios culturales de los pueblos originarios sin recurrir a iniciativas focalizadas, que ubican a los pueblos indgenas como nicos destinatarios de la educacin intercultural, y que frecuentemente asumen discursos que parten de la necesidad de compensar un dficit que desde aquellas perspectivas consiste en pertenecer a grupos con otras lenguas y/o costumbres diferentes de las valoradas positivamente en la escuela.

1. Los sujetos de las polticas de educacin intercultural. Perspectivas en Amrica Latina


Las significativas transformaciones econmicas, polticas y sociales de las ltimas dcadas en Amrica Latina, y en nuestro pas en particular, han estado acompaadas por diversas iniciativas para luchar contra la pobreza, las disparidades y las distintas formas de desigualdad social (Lo Vuolo, 2002). La escuela se ha construido como un espacio privilegiado para instrumentarlas: distribucin de alimentos, comedores, pero tambin provisin de tiles escolares para las instituciones y sus alumnos, becas de estudio, financiamiento de proyectos pedaggicos que atienden el trabajo en condiciones de diversidad, provisin de bibliotecas, capacitaciones especficas. Estas intervenciones estatales se han dado en el marco de una modificacin sustantiva del sello universalista que haba caracterizado las iniciativas para el sistema educativo, que fueron sustituidas por polticas impregnadas por criterios de focalizacin.
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En este escenario se comienza a otorgar relevancia en los debates pblicos a la atencin de las problemticas de grupos especficos, a travs de distintos procesos en los que se tensionan demandas de los pueblos originarios, definiciones supranacionales y de los Estados nacionales, departamentales, provinciales, municipales. En esa trama surgen propuestas educativas que parten de reconocer la existencia de otros culturales. Desde la dcada del 80, los organismos supranacionales y multilaterales comienzan a pronunciarse sobre el derecho a las diferencias culturales y traccionan los rumbos de algunos marcos normativos nacionales, tal como sealramos anteriormente. Al mismo tiempo, algunos estudios alertan sobre la instalacin de un multiculturalismo ornamental y simblico (Rivera Cusicansqui, 2010), que hace propias las demandas de reconocimiento cultural y participacin poltica de algunos grupos, por ejemplo indgenas, pero deja inalteradas las relaciones de subordinacin poltica, econmica y cultural. Esto agrega complejidad, ya que son estos organismos que, encargados de instalar las polticas neoconservadoras y neoliberales, promueven nuevas fragmentaciones y segmentaciones de sustento cultural, basadas en el aparente reconocimiento de la diversidad. En estos debates se han puesto en juego diversas concepciones de educacin indgena, educacin bilinge intercultural y educacin propia, que ponen en discusin las lgicas hegemnicas y las perspectivas que proponen la construccin de formas alternativas (Castillo Guzmn y Caicedo Ortiz, 2007). En varios pases de Amrica Latina, y ms tardiamente en Argentina, comienzan a considerarse demandas impulsadas por el crecimiento del papel poltico de distintos grupos y organizaciones tales como las de pueblos indgenas, de derechos humanos, mujeres, movimientos urbanos y rurales piqueteros y campesinos, entre otros (Daz et al., 2009). En este sentido, histricamente dentro de estos otros culturales, los indgenas han ocupado un lugar especfico, lo que puede entenderse, ya que incluso desde los tiempos de la Colonia les es reconocido un estatus institucional diferente al de las poblaciones negras (Wade, 2000). Las iniciativas educativas que definen a las poblaciones indgenas como destinatarios proponen como eje estructurador la enseanza de sus lenguas, un reclamo histrico de las diversas comunidades y organizaciones de estos pueblos; identifican como indgenas principalmente a aquellos que viven en comunidad, situacin que se da mayormente en mbitos rurales, dejando fuera, en muchos casos, a quienes se consideran indgenas, pero han migrado a los
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centros urbanos. Finalmente, las experiencias de educacin intercultural bilinge, as como la produccin de materiales, se concentran en el nivel primario, aunque con la extensin de la obligatoriedad de la escuela media comienzan a verse iniciativas que implican al nivel. Adems, se han implementado sistemas de becas para estudios de formacin docente, terciarios y universitarios, y en algunos pases, se han generado propuestas especficas, pero estas iniciativas an son muy incipientes. En ese sentido, la poltica educativa de los Estados en casi todos los pases de Amrica Latina ha seguido el modelo de Educacin Intercultural Bilinge (EIB) entendida como expresin genrica, aunque en algunos pases an se utiliza el trmino tempranamente acuado de EBI (Educacin Bilinge Intercultural) que enfatiza los factores lingsticos por sobre otros referentes y marcas culturales.4 As se opta, en muchos casos por la construccin de identidades diferenciales, como por ejemplo, indgenas/no indgenas, o bien, pobres/no pobres, y a partir de all se definen lineamientos de polticas de atencin a estos grupos destacando sus peculiaridades. En la Argentina se han llevado a cabo algunas iniciativas que han enfatizado la concepcin de propuestas de escuelas interculturales bilinges (EIB) para nios y nias indgenas, en su mayora, de educacin primaria; esas iniciativas tuvieron como destinatarias exclusivos a las poblaciones originarias que sostienen formas de organizacin comunitaria y se encuentran en medios rurales, en las que se ha centrado parte sustantiva de la atencin en la cuestin de la lengua. Propuestas que, aun con intenciones polticas de reconocimiento, han alentado la construccin de iniciativas pedaggicas aisladas, que contribuyeron a generar circuitos escolares con difciles relaciones con el resto del sistema. Pero en los ltimos aos, y al tiempo que se extiende la obligatoriedad de la educacin secundaria, han comenzado a concretarse algunas experiencias en este nivel. Desde diferentes espacios, y muchas veces desde las propias organizaciones indgenas, comienzan a debatirse los logros y los desafos pendientes. A pesar de los consensos alcanzados en las ltimas dcadas, que han dado prioridad al
Para profundizar sobre perspectivas de educacin intercultural sostenidas por diferentes pases latinoamericanos puede consultarse Diaz et al. (2009), Educacin e Igualdad: la cuestin de la educacin intercultural y los pueblos indgenas en Latinoamrica. Una contribucin para el proceso de revisin de Durban, Campaa Latinoamericana por el Derecho a la Educacin (CLADE), Brasil. Disponible en: <http://www.oei.es/noticias/spip.php?article5626&debut_5ultimasOEI=165>
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trmino EIB, distintas experiencias latinoamericanas comienzan a sostener la necesidad de profundizar su anlisis crtico, de modo de alcanzar nuevos acuerdos, ms centrados en el trmino EI (Educacin Intercultural). Ello implica pensar la interculturalidad en educacin en trminos ms amplios, incluyendo la reflexin sobre las diferencias que caracterizan nuestras sociedades actuales, atravesadas por divisiones y antagonismos de clase, etnia, nacin, gnero, generaciones, religiones, etc. (Hall, 1992). En esta perspectiva, el derecho a la identidad se afirma en el marco de situaciones sociales ms amplias. Es a partir de sostener el derecho a la diferencia en trminos de derechos universales que se han logrado avances en materia legal, y es en este sentido en el que distintas organizaciones sociales lo asumen en materia educativa. Una crtica central realizada desde quienes sostienen perspectivas ms amplias al modelo de la EIB es que al tiempo que habilita la enseanza de la lengua indgena en algunos recorridos o circuitos escolares, es habitual que deje inalterados los modos de organizacin de tiempos, espacios, relaciones de poder, contenidos y prcticas de la escuela moderna, subordinando la permanencia e integracin escolar de nios y nias indgenas a los parmetros hegemnicos. Sealan, as, que las concepciones restringidas de EIB, que ponen excesivo nfasis en la lengua, no cuestionan a la Escuela Moderna y sus ncleos duros, consistentes, que se postulan como universales. Sostienen, adems, que en este tipo de experiencias se yuxtaponen las cosmovisiones, siendo las indgenas u originarias solo reconocidas como de inters para los propios pueblos; no son entendidas como modos de saber y conocer relevantes para el conjunto de la poblacin, como perspectivas que disputan con las visiones dominantes de la cultura. En las prcticas educativas esto se expresa en concepciones descriptivistas y folklorizantes, que despojan a la cosmovisin de su anclaje en relaciones de poder y sometimiento. As, la cultura se desliza con frecuencia en un delicado borde, donde puede pasar a ser un inventario de costumbres ancestrales, situadas en un tiempo histrico remoto, desprovistas de dinamismo e historicidad, incluidas en los diseos curriculares sin una discusin sobre las visiones de mundo que implican (Daz et al., op. cit.). Ante estos sealamientos, muchas de las experiencias de EIB, han sido cuestionadas por agrupaciones y movimientos indgenas y de afrodescendientes, acadmicos, sindicatos y gremios docentes. Tambin se cuestiona el hecho de que las propuestas de EIB suelen constituir acciones fragmentadas en la estructura de los sistemas educativos, ya que conforman proyectos y programas de carcter focalizado y compensatorio
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tendientes a atender a poblaciones indgenas definidas como en situacin de riesgo o desventaja socioeducativa (Bordegaray y Novaro, 2004). En esto, encontramos que riesgo, minoras o sectores vulnerables, tienden a ser trminos y categoras con los que se definen a los destinatarios nicos de estos programas, ubicndolos en una posicin pasiva, restndoles capacidad de accin y transformacin como sujetos polticos (Daz, 2001). Son programas que muchas veces llevan prefigurados los diagnsticos y las formas de encarar aquello que se identifica como deficitario, que tienden a dejar de lado las complejas relaciones entre desigualdades sociales y econmicas y diferencias culturales. As, las propuestas de atencin a grupos construidos como otros no siempre han generado rupturas con las concepciones esencialistas y folklorizantes de la identidad y la cultura. La escuela ha nombrado, y de estas prcticas quedan huellas en el presente, a quienes se apartaban de los parmetros considerados como normales, como anormales, deprivados, carentes, desfavorecidos. Hoy se propone revisar aquellas intervenciones al nombrar la diferencia o a aquellos que son diferentes, pero esto se hace desde posiciones de enunciacin que pueden ignorar o dejar intactas estratificaciones y desigualdades sociales. Cuando las polticas pblicas o las prcticas institucionales para atender la diferencia son focalizadas y compensatorias, cuando los repertorios culturales son sometidos a las lgicas y soportes escolares como por ejemplo, cuando se traduce el Himno Nacional a una lengua originaria podemos estar ante gestos de reconocimiento que no conmueven los cimientos sobre los que se erigi la escuela, ponderando unos repertorios culturales sobre otros. Cabe sealar, sin embargo, que la EIB ha sido y contina siendo, una estrategia importante de quienes pugnan por una educacin indgena autnoma, sostenida por el Estado y gestionada por los pueblos indgenas. Hoy existen disputas entre modelos que han sido propuestos por diversas organizaciones de pueblos indgenas, as como por distintos sectores de la sociedad civil. Entre ellos, los de quienes promueven una educacin intercultural que no designe a algunos sujetos como sujetos del dficit, sino que postulan que la educacin de todos los nios, nias y adolescentes se enriquece cuando en la escuela se presentan distintas formas de entender el mundo. Una interculturalidad con intercambios reales, con debates abiertos sobre el canon y su valoracin. De esta manera, se distancia de las concepciones que consideran a unos centrales, correctos, esperados, y a los otros pintorescos, tolerables y, eventualmente, respetables. Una perspectiva que procure establecer comunicacin y escucha, construir saberes mltiples aunque no siempre equiparables, reconsiderar los usos del
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tiempo y del espacio, en la arquitectura, el currculo, los horarios, el calendario, por mencionar solo algunas de las cuestiones a revisar. De modo que la interculturalidad no se reduzca a contenidos de la otra cultura, sino a poner sobre la mesa diferentes formas de entender el mundo y a la seleccin, a la coexistencia, al dilogo y la confrontacin de los diferentes puntos de vista. Esto involucra tambin la forma de tratar los contenidos, las intervenciones de directivos y docentes y a las relaciones entre docentes y estudiantes prevalecientes, haciendo de todo ello una pedagoga poltica, y no una didctica y un currculo descontextualizados.5 Sin duda, la capacidad de estos marcos regulatorios de introducir cambios sustantivos en torno a la cuestin indgena en la existencia cotidiana es materia de debate. Tal como lo expresa Zizek, la promocin y la celebracin de las diferencias dan cierto poder a quienes antes eran denostados por sus diferencias (Zizek, 2001: 167). Sin embargo, Briones, analizando el caso argentino, seala reparos a la hora de analizar los efectos de dichos cambios normativos en las esferas cotidianas: [] Aunque sobre todo los reconocimientos constitucionales de los noventa son contundentes [] trayectorias previas de state- y nation-building se siguen haciendo sentir. En consecuencia, los comportamientos prevalentes en la sociedad poltica y civil argentina siguen respondiendo a una concepcin neoindigenista que se basa en concepciones descalificadoras soterradas y, en el mejor de los casos, promueve estilos limitados y paternalistas de consulta y participacin indgena (Briones, 2002: 13).

2. Cunto y cmo de lo particular para todos? Debates acerca de las definiciones curriculares en contextos interculturales
Ahora bien, al indagar en la tensin entre lo universal y los particulares en las definiciones de los alcances para la educacin intercultural bilinge y/o
5 Este tema se retoma de la experiencia colectiva de trabajo en el marco de la Direccin de Modalidad de Educacin Intercultural que compartimos durante el ao 2007. La perspectiva de educacin intercultural aqu desarrollada fue trabajada en Diez, Mara, Mara Martnez, Sofa Thisted, y Alicia Villa (2007), Interculturalidad como perspectiva poltica, social y educativa, Direccin de Modalidad de Educacin Intercultural, Subsecretaria de Educacin, Direccin General de Cultura y Educacin, provincia de Buenos Aires, Documento 0, mayo, p. 58.

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educacin intercultural hay que ir ms all del anlisis de cmo se construyen y de quines son los destinatarios de dichas polticas, y preguntarnos por su contenido y por sus lineamientos de accin, por las construcciones subjetivas que habilitan y/o restringen; en definitiva, por los modos en que se posicionan con respecto a la construccin del otro y de los diferentes repertorios culturales. Por esta razn nos detendremos sobre algunos aspectos que han asumido en la Argentina los procesos de definicin acerca de qu se ensea en la escuela. En parte, estos procesos se expresan en las decisiones curriculares, y en la eleccin de los materiales que se envan a las escuelas, as como en las orientaciones temticas de la formacin docente continua. Interrogarnos sobre qu se selecciona, qu se considera relevante para ser enseado en la escuela, supone concebir al currculum como arena de negociacin entre diferentes perspectivas de mundo que pugnan por ser incluidas, e inscribir los debates en un contexto ms amplio que el de un texto prescriptivo en particular. El currculum constituye una seleccin de la cultura, que no es equitativa, en tanto opera en lo que Williams (1980) llama tradicin selectiva. Y la definicin de qu se ensea se inscribe en procesos histricos, contradictorios y conflictivos en los que se definen polticas especficas de conocimiento. Tal como seala Goodson, el currculum es [] el testimonio pblico y visible de las racionalidades y retricas legitimadoras de la escuela (Goodson, 1995). Indagar los modos en que se incluyen los repertorios culturales de los otros, o bien, alguno de sus aspectos, en los diseos curriculares, puede dar pistas de las perspectivas en que en cada tiempo histrico se aborda la tensin entre universalismo y particularismo. Nos interesa sealar cmo las leyes de educacin sancionadas entre la dcada del 90 y la actualidad retoman la cuestin de la educacin intercultural y cmo esto dialoga o no con las definiciones en materia curricular que se han tomado. Durante la dcada del 90, en la Ley Federal de Educacin N 24195/94, el tratamiento que asumi la educacin intercultural fue un tanto ambiguo. Al tiempo que por primera vez en las leyes educativas de nuestro pas se instalan las cuestiones vinculadas al reconocimiento de las lenguas y culturas indgenas, las posturas que se sostuvieron continan enmarcadas en el modelo asimilacionista que imper desde principios de siglo, en tanto se seala que: El Estado Nacional promover programas, en coordinacin con las pertinentes jurisdicciones, de rescate y fortalecimiento de lenguas y culturas indgenas, enfatizando su carcter de instrumentos de integracin (artculo 34).
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Adems, la cuestin se aborda en un captulo denominado Estructura del Sistema Educativo Nacional y la considera en un apartado denominado Otros regmenes especiales junto a distintas modalidades: Educacin Especial, Educacin de Adultos, y Educacin Artstica. As, la perspectiva etnocntrica queda en evidencia, al tiempo que se confunde integracin con homogeneizacin y/o asimilacin (Hecht, A., 2007). Al mismo tiempo que se reformularon los marcos normativos nacionales y educativos en la Argentina de los 90, se encararon profundos procesos de reforma curricular. Dussel seala al analizar las polticas curriculares de la dcada en el Cono Sur:
Las estrategias de cambio curricular fueron variadas, e incluyeron desde el establecimiento de parmetros o contenidos mnimos nacionales hasta el rediseo del conjunto de planes y programas desde el Estado nacional. Puede sealarse en lneas muy generales que, adems de los cambios especficos realizados en los textos curriculares, en la mayora de los pases latinoamericanos se efectuaron al mismo tiempo transformaciones organizativas y pedaggicas que apuntaron a reconfigurar el saber escolar y las instituciones escolares, y que determinaron en gran medida cmo estos nuevos textos fueron puestos en prctica, remoldeados y/o cuestionados (Dussel, I., 2006: 7).

Estos cambios, en nuestro pas, dieron lugar a los Contenidos Bsicos Comunes (CBC) y a la redefinicin de los diseos curriculares de las jurisdicciones. Si bien hay actualizacin en las perspectivas, se siguen rigiendo por una lgica de validacin exclusivamente centrada en el campo acadmico, occidental y blanco, primando las visiones de mundo hegemnicas. Las iniciativas de EIB continan, como lo haban sido antes de la sancin de estas leyes que los reconocen, como iniciativas de las escuelas, jurisdicciones y programas nacionales que tienen definiciones al respecto y se restringen a aquellas escuelas situadas en comunidades. La cuestin de la educacin intercultural, sobre inicios del siglo XXI, es abordada por el Ministerio de Educacin a travs del Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin de los Pueblos Aborgenes junto al Programa de Formacin en Educacin Intercultural Bilinge para los Pases Andinos (PROEIB Andes), que encaran un proceso de sistematizacin de experiencias. Luego, a travs de un programa especfico, el Programa Nacional de Educacin Intercultural Bilinge (PNEIB), que se crea por la resolucin CFCyE 549/04
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y funciona hasta 2007. Su tarea, centralmente, consisti en sistematizar, asistir y, en algunos casos, financiar, proyectos y experiencias diversos en distintas provincias del pas. Estas iniciativas dependieron de la Direccin de Polticas Compensatorias, cuestin que contribuye a que pensemos que se est concibiendo a la educacin intercultural partiendo de la base de que hay un dficit que ha de ser reparado, compensado (Novaro, G. y D. Bordegaray, 2004). En 2006, en el marco de una redefinicin del Estado y del cuestionamiento a las polticas neoliberales de los 90 se sanciona una nueva Ley de Educacin Nacional (LEN). La ley 26206/06 (artculos 52, 53, 54) procura la instalacin de la modalidad Educacin Intercultural Bilinge, que comprende a los niveles inicial, primario y secundario, recuperando lo sealado por la Constitucin Nacional. En su articulado se propuso crear mecanismos de participacin permanente de los/as representantes de los pueblos indgenas en los rganos responsables de definir y evaluar las estrategias de Educacin Intercultural Bilinge, garantizar la formacin docente especfica, inicial y continua, correspondiente a los distintos niveles del sistema, impulsar la investigacin sobre la realidad sociocultural y lingstica de los pueblos indgenas, que permita el diseo de propuestas curriculares, materiales educativos pertinentes e instrumentos de gestin pedaggica, promover la generacin de instancias institucionales de participacin de los pueblos indgenas en la planificacin y gestin de los procesos de enseanza y aprendizaje y propiciar la construccin de modelos y prcticas educativas propias de los pueblos indgenas que incluyan sus valores, conocimientos, lengua y otros rasgos sociales y culturales. Al mismo tiempo, seala que el Ministerio definir contenidos curriculares comunes que promuevan el respeto por la multiculturalidad y el conocimiento de las culturas originarias en todas las escuelas del pas, permitiendo a los/as alumnos/as valorar y comprender la diversidad cultural como atributo positivo de nuestra sociedad. Una de las cuestiones interesantes en este sentido es que la educacin intercultural bilinge se ubica, en este nuevo escenario, en el marco de la Subsecretara de Educacin, y ya no en el marco de las polticas compensatorias. Se generan una serie de programas nacionales y provinciales que se sustentan en el extendido modelo de educacin intercultural bilinge y han dado lugar a proyectos que definen como poblacin destinataria de sus polticas a la poblacin indgena.
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Parten de priorizar, por sobre otros recortes posibles, la referencia e intervencin en situaciones escolares en las que la interculturalidad es entendida como relacin entre poblacin originaria y no originaria. Adems, han sido concebidos considerando que los pueblos indgenas viven en comunidades en las que los sujetos suelen reconocer al interior de las mismas una serie de conocimientos, prcticas y representaciones culturales comunes, entre ellas la lengua. En general, esta mirada sobre los pueblos originarios tiende a concebirlos como poblaciones rurales que viven en contextos sociales bilinges.6 Sin embargo, en los ltimos aos, y al calor de la necesidad de sancionar nuevas leyes provinciales de educacin, se comienza a discutir esta concepcin de educacin intercultural. Diversos anteproyectos de ley de las jurisdicciones y algunas leyes provinciales parten de discutir las perspectivas all contenidas. Consideran que la cuestin indgena no es exclusivamente rural, que la poblacin indgena no necesariamente vive en comunidad, y que la educacin intercultural tiene como destinatarios al conjunto de la poblacin y debiera constituirse en poltica focalizada identificando grupos particulares como destinatarios exclusivos reconociendo que es preciso que los saberes de los distintos grupos sociales sean reconocidos en igualdad de derecho. Tal es el caso del Anteproyecto de Ley de Educacin de La Pampa y de la Ley de Educacin Provincial de Buenos Aires, que entre sus fines y objetivos se proponen promover la valoracin de la interculturalidad en la formacin de todos los alumnos, asegurando a los Pueblos Originarios y las comunidades migrantes el respeto a su lengua y a su identidad cultural. En este sentido, y sin nimo de simplificar una realidad ms compleja, pueden observarse posiciones que se sitan entre dos extremos: por un lado, aquellas que proponen realizar selecciones culturales especficas para poblaciones indgenas y, al mismo tiempo, dejan inalterado el curriculum oficial de las escuelas destinadas al resto de la poblacin. En el otro extremo, se espera que la interculturalidad debiera ser una perspectiva para la sociedad en su conjunto, y por ende, reconoce la necesidad de poner en debate la primaca de un repertorio cultural por sobre otros posibles. Desde las perspectivas que sostienen la necesidad de escuelas interculturales binlinges exclusivamente para nios/as indgenas, en contexto rural que
6 Para ampliar sobre este tema se puede consultar: Novaro, G. (2006), Educacin intercultural: potencialidades y riesgos, Trabajo presentado en Foro de Educacin Mundial, Buenos Aires, mayo; Diez, M. et al., ibd., supra, nota 4.

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d cuenta de la vida en comunidad ponderan altamente la enseanza de la lengua y los contenidos vinculados a la cosmovisin originaria. Su poblacin destinataria es centralmente la poblacin indgena, y existen amplios debates en torno a quin/es son el/los sujeto/s docentes en dicha escena. La lectura de la situacin, en estos casos, es planteada en trminos de dos repertorios culturales en relacin, situacin que seguramente invisibiliza otras particularidades no construidas en torno al binomio indgena/ no indgena. Quienes pugnan por una perspectiva intercultural para todos sugieren tambin organizar el currculum y la planificacin escolar de manera tal que esta tenga una presencia extendida y sistemtica. Desde esta posicin se entiende que la interculturalidad no es solamente un contenido, tema, unidad, materia o estrategia especfica, tambin debe fundamentar integralmente todo el diseo curricular (Walsh, 2001). La promocin del dilogo entre saberes requiere partir de un reconocimiento de lo propio y tambin aprender a integrar distintos tipos de conocimientos que otros grupos humanos han producido, producen, crean y recrean en sus experiencias histricas. Un aspecto a remarcar aqu es la importancia de conocer los contextos en que esos conocimientos fueron construidos, evitando reproducir la presentacin de saberes descontextualizados, que tradicionalmente han circulado en la escuela como dados y universales (Diez, 2006).

A modo de cierre
La tensin entre perspectivas que parten de considerar que lo deseable es un universal para todos, y se proponen dejar de lado los particulares, y otras que sostienen que es deseable reconocer que todo particular puede disputar una funcin de representacin universal, est vigente, y se expresa en los contenidos que asumen diferentes polticas pblicas. Aqu optamos por analizar cmo es que se ponen en juego diferentes perspectivas sobre la relacin entre universalismo y particularismo en un campo especfico: el de las polticas educativas sobre qu es lo que ha de ser objeto de enseanza y para quines. En los rumbos que asumen las polticas educativas al respecto parecieran estar prevaleciendo aquellas posturas que consideran que la educacin intercultural es centralmente para quienes son construidos como diversos y no para el conjunto social. Tal vez uno de los principales obstculos a sortear a la hora de pensar una educacin intercultural extendida a la poblacin en su
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conjunto sea que la escuela, por su amplia y profunda difusin, ha dejado huellas en todos nosotros que naturalizan como vlidas ciertas formas de ver y hacer frente a otras, que privilegian unas visiones del mundo por sobre otras. Tal como vimos, la escuela pudo promover igualdad, muchas veces a costa del borramiento de las marcas socioculturales propias, a travs de sus prcticas homogeneizantes, pero no se propuso sostener el derecho a la diferencia y este es el desafo que se abre hoy. Por tanto, imaginar intercambios y dilogos que partan de que los distintos repertorios culturales tienen igualdad de dignidad y derecho, supone desocultar los mecanismos que llevan a convalidar unas perspectivas y desestimar otras. Supone poner en jaque la primaca de unos repertorios sobre otros, e implica reconocer que todas las culturas son incompletas, inconclusas, y por tanto, precisan de la interaccin con otras sobre preocupaciones comunes. Y supone, tambin, concebir que es posible la igualdad en la diferencia. Interesa, tal como lo seala Vera Candau, pensar en esa dialctica entre igualdad y diferencia, entre superar toda desigualdad y, al mismo tiempo, reconocer las diferencias culturales (Candau, 2009: 161). Lo universal no puede pensarse desamarrado de los particulares y de las relaciones jerrquicas que se establecen entre diferentes perspectivas de mundo. Por esto, afirmar la perspectiva intercultural, entonces, no supone abandonar la idea de un proyecto comn, sino por el contrario, afirmar que es posible un proyecto comn que se sustente sobre la base del reconocimiento de mltiples formas de hacer y pensar el mundo, de construir conocimiento, de ensear y de pensar las instituciones educativas. Pero para esto es necesario dejar de pensar polticas de neto corte focalizado, que encaran la cuestin de la diversidad como si fuera un atributo de unos pocos y no de todos, como si fuera un problema de dficits y no de diferencias, como si fuera un problema escindido de la profunda desigualdad que existe en nuestras sociedades.

Bibliografa
Bordegaray, Dora y Gabriela Novaro (2004), Diversidad y desigualdad en las polticas de Estado. Reflexiones a propsito del proyecto de Educacin Intercultural Bilinge en el Ministerio de Educacin, en Cuadernos de Antropologa Social, n 19, Instituto de Antropologa, Facultad de Filosofa y Letras, Universidad de Buenos Aires, pp. 101-119.

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Interculturalidad para todos o para los otros?

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