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Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor.

Miron Burgin

Captulo IV. El Experimento Unitario


La muerte de la provincia! Si, sellares, la muerte de la provincia, cuya resurreccin ser la entrada triunfal de su territorio en la marcha nacional, y que ocupar un lugar en la historia grabado con caracteres de luz inmortal. Vsquez, Asambleas Constituyentes, sesin del 24 de febrero de 1826.

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AUNQUE ya haban pasado diez aos desde el momento en que la colonia haba desafiado la autoridad de Espaa, segua an en la angustia de una profunda inquietud poltica y econmica. El Congreso de Tucumn proclam la independencia del pas, pero no resolvi el problema vitalmente importante de la organizacin nacional. Lejos de facilitar el proceso de la reorganizacin poltica, la Constitucin de 1819 impuso al pas un sistema poltico que, aunque republicano en la forma, se pareca mucho al rgimen colonial. La Constitucin reafirmaba la supremaca de Buenos Aires, cercenaba la autonoma poltica y fiscal de las provincias, exclua al pueblo de la vida poltica de la nacin y aseguraba el dominio poltico a un grupo de hombres cuyas convicciones e inclinaciones monrquicas eran ampliamente conocidas. Las provincias del litoral, que tenan tendencias autonomistas ms fuertes y una desconfianza a Buenos Aires ms profundamente arraigada, fueron las primeras en desafiar la autoridad del Congreso de Tucumn y la direccin de Buenos Aires. No dudaban los jefes de la oposicin (Estanislao Lpez, de Santa Fe, y Francisco Ramrez, de Entre Ros), que mientras los autores de la Constitucin de 1819 retuvieran el dominio poltico de Buenos Aires, la democratizacin de la revolucin y la satisfaccin de las demandas polticas y econmicas de las provincias sera imposible. Mientras el gobierno no renunciara a sus pretensiones de autoridad fuera de los lmites de la provincia no se podra dar ningn paso ms hacia la organizacin nacional. La igualdad absoluta de los gobiernos provinciales era un requisito previo fundamental para cualquier arreglo interprovincial relativo al porvenir poltico del pas. Y no era menos fundamental esa medida para garantizar la integridad de las instituciones polticas provinciales. Precisamente por no haber reconocido la Constitucin de 1819 el derecho de las provincias a la autonoma desafi Ramrez la autoridad del Congreso y del gobierno central. En Buenos Aires, la derrota de Cepeda seal el comienzo de un perodo de confusin poltica. Durante los ocho meses que siguieron a la batalla de Cepeda se instalaron y fueron derribados no menos de trece gobiernos. Por lo menos en tres oportunidades el gobierno volvi al cabildo, y en una ocasin dos gobernadores reclamaron el derecho de presidir los destinos de la provincia.1 Lo nico que contena las actividades desenfrenadas de los facciosos era la permanente amenaza de invasin de las victoriosas tropas de Ramrez y Lpez. La situacin poltica de Buenos Aires comenz a mostrar signos de estabilidad slo despus de la eleccin de Martn Rodrguez, 2 quien logr asegurarse el apoyo de los terratenientes y la benvola neutralidad de Estanislao Lpez.3 La crisis de 1820 no solucion los apremiantes problemas del pas debido a varias razones. Para empezar, todava no se haba definido claramente ni el problema de la organizacin nacional ni el

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin de la adaptacin econmica al nuevo ambiente poltico. Por este motivo era imposible determinar la nueva norma de las relaciones econmicas y sociales y anticipar una apropiada estructura poltica. Adems, el proceso de transformacin de la sociedad colonial con el tiempo se agrand; las capas ms bajas de la poblacin, que en las primeras etapas de la revolucin haban sido poco menos que simples espectadores, reclamaban ahora una participacin mayor en la formacin del nuevo orden poltico y econmico. Este movimiento inyect un nuevo elemento en el desarrollo del proceso revolucionario. Impidi que la revolucin degenerara en una mera reforma poltica y econmica, y sac a la superficie fuerzas que trastornaron los clculos de los protagonistas de 1810. En ese sentido la crisis de 1820, lejos de resolver el problema de la organizacin nacional, lo hizo ms complejo. En cierto aspecto aclar, sin embargo, la situacin. Puso fin a las intiles y costosas tentativas de conformar la estructura social del rgimen colonial con el nuevo ambiente poltico y econmico. Se vea ahora claramente que la cuestin de la organizacin nacional no podra ser ni siquiera formulada, cuanto menos resuelta, hasta que la economa hubiese alcanzado cierto grado de estabilidad; que cualquiera que fuese la solucin que se lograse, debera tener en cuenta los intereses de las clases que hasta entonces haban sido excluidas de la vida poltica del pas. En este aspecto la crisis inici una nueva fase en la historia de la joven repblica. Por primera vez entraban en la arena poltica la poblacin rural, los gauchos y los chacareros, as como las clases media y baja de las ciudades. Ms por instinto que por evaluacin consciente de las doctrinas polticas, recelosas sobre todo de la nueva aristocracia intelectual y comercial, esas clases dieron decidido apoyo a los jefes como Ramrez, Lpez, Quiroga y otros cuyos ideales polticos y programas econmicos estaban ms cerca del suelo. Pasada la crisis, la situacin poltica del pas present un aspecto ms ordenado. Aunque considerablemente simplificado, sigui, desde luego, siendo el mismo el problema que haba sido la base de las luchas polticas desarrolladas durante la dcada anterior. La discusin ya no giraba en torno de principios fundamentales. Todas las provincias reconocan que haba que establecer un gobierno nacional en la primera oportunidad.4 Se coincida, en general, en que el pas deba seguir siendo una repblica.5 Pero todava quedaba por definir ms detalladamente la forma especfica que tendra el gobierno nacional. Era evidente que la cuestin tena una importancia ms que acadmica, que estaban en juego los ms vitales intereses de la nacin, y que, cualquiera que fuese la solucin final, afectara profundamente los intereses econmicos y la situacin poltica de los distintos grupos sociales y de regiones enteras. No disminua la complejidad y complicacin del problema el hecho de que los intereses econmicos de los grupos sociales no siempre concordaban con los de la provincia. La alineacin poltica sobre el problema de la organizacin nacional a veces coincida con los lmites interprovinciales y otras veces los cruzaba.6 Esta circunstancia, no obstante, no mitigaba la intensidad de la lucha. Si algn efecto tena era el de agravar los conflictos internos de los partidos, destruyendo la posibilidad de arreglos entre estos ltimos. Y cuando los partidos se volvieren ms intransigentes la discusin se hizo menos que intil. La nacin cay una vez ms en una serie de guerras civiles.

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Cuando Bernardino Rivadavia invit a las provincias a que enviaran representantes para integrar una asamblea constituyente, los aspectos polticos del problema de la organizacin nacional

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin haban cristalizado lo suficiente como para permitir el surgimiento de partidos polticos basados ms bien en doctrinas que en influencias personales. La cuestin era en sus lineamientos generales relativamente simple, porque dentro del marco republicano el problema de la organizacin se reduca a una opcin entre slo dos formas: establecimiento de un sistema estatal centralizado (doctrina unitaria), o unin de provincias encabezadas por un gobierno federal (doctrina federal). Los unitarios sostenan que para dar al pas estabilidad poltica, incluyendo los diversos grupos regionales en un solo organismo poltico, era fundamental establecer un gobierno nacional investido de amplios poderes polticos y econmicos. Con este punto de vista la organizacin estatal centralizada era el nico sistema capaz de asegurar una distribucin equitativa de los beneficios obtenidos con la consolidacin poltica del pas. Los territorios econmicamente atrasados, especialmente los que carecan de experiencia para gobernarse por si mismos, y que reclamaban educacin y capacidad polticas, ganaran mucho con el sistema centralizado, aunque dicho sistema implicara la abolicin total o una considerable mutilacin de la autonoma provincial. Las provincias quedaran reducidas a la posicin de distritos administrativos cuya autonoma, si se la permitan, sera estrechamente vigilada y fiscalizada por el gobierno central. La teora unitaria justificaba el sacrificio de la autonoma provincial no solamente por la economa de esfuerzos y recursos sino tambin con el argumento de que la centralizacin eliminaba eficazmente la friccin poltica interna. El regionalismo, econmico o poltico, era peligroso, porque inclua intereses opuestos a los de la nacin y porque perjudicaba la eficiencia y el pacfico funcionamiento de la administracin nacional.7 Aunque la doctrina federalista no negaba la necesidad ni la utilidad de una autoridad poltica central, defenda la ms amplia autonoma econmica, fiscal y poltica para cada provincia. El gobierno autnomo, sostenan los federales, estaba arraigado en la tradicin del pueblo argentino. Era, por lo tanto, un error creer que se podra mantener la integridad poltica de la nacin sin dejar intacto el principio de la independencia poltica dentro de las provincias. Si bien era cierto que la autonoma provincial estableca lmites definidos a los poderes y la autoridad del gobierno central, no deba inferirse que dentro de su rbita sealada el gobierno nacional sera forzosamente ineficaz. Lejos de engendrar la anarqua el sistema federal de la organizacin del Estado consolidara polticamente a la nacin, porque el federalismo, a diferencia del unitarismo, reflejaba los ideales democrticos del movimiento revolucionario. Los federalistas rechazaban el argumento, frecuentemente esgrimido por los unitarios, de que la nacin no tena ni los recursos necesarios ni la experiencia para instaurar un complicado sistema de autoridades superpuestas. Sin negar la mayor complejidad del sistema federal, insistan no obstante en que era adaptable a las condiciones argentinas, dada la vastedad del territorio nacional y su consiguiente regionalismo econmico y poltico. Adems las provincias ya haban demostrado su capacidad para establecer y mantener gobiernos locales, no pudiendo aducirse, por lo tanto, su inexperiencia poltica. Ni el unitarismo ni el federalismo contenan un cuerpo de doctrina econmica claramente definido y slido. Pero esa falta no era un defecto grave, porque las ms importantes derivaciones econmicas de ambos sistemas polticos eran bastante claras. Las preferencias por uno de los sistemas contra el otro eran determinadas menos por los principios abstractos de las teoras econmicas que por las necesidades y aspiraciones inmediatas de los que optaban. Lo cual era

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin natural porque las condiciones fundamentales del desarrollo econmico del pas haban sido firmemente establecidas por la revolucin misma. Dada la direccin general del desarrollo econmico el problema era principalmente el de establecer hasta qu punto tal o cual poltica econmica reflejaba las necesidades especficas y la potencialidad econmica del pas. Por consiguiente la aptitud de uno u otro sistema poltico de organizacin estatal dependa, en ltima instancia, de la naturaleza de la estructura econmica argentina. Las contradicciones econmicas determinaron y nutrieron los conflictos polticos, y al intensificarse las contradicciones tendi a hacerse ms violenta la lucha por el manejo del Estado. El cambio del estado poltico del virreinato trajo consigo serios trastornos econmicos y, aunque la revolucin de 1810 estimul grandemente el desarrollo econmico del pas en general, el progreso fue desigual y contradictorio. La parte oriental del territorio, especialmente Buenos Aires y en menor grado las provincias del litoral, fueron las que ms se beneficiaron con el cambio. All el derrocamiento del dominio espaol fue el comienzo de una era de expansin econmica. Pero en el interior las ventajas del comercio exterior directo quedaron muy disminuidas por la prdida de los mercados locales y extranjeros de los que dependa en gran parte el bienestar de las provincias. En esa zona, donde la emancipacin nacional se obtuvo al precio de la declinacin econmica, el proceso de adaptacin al nuevo ambiente geogrfico poltico fue difcil y costoso. El desarrollo econmico de la Argentina postrrevolucionaria se caracteriz, por lo tanto, por un desplazamiento del centro econmico de gravedad del interior a la costa, producido por la rpida expansin de la segunda y el simultneo retroceso del primero. El carcter desigual del desarrollo econmico desemboc en lo que fue hasta cierto grado una desigualdad que se perpetuaba a s misma. El pas se dividi en provincias pobres y provincias ricas. Las provincias del interior estaban obligadas a ceder porciones cada vez mayores de las rentas nacionales a Buenos Aires y otras provincias del Este, que se apresuraban a aprovechar las ventajas de su posicin geogrfica y de sus mayores posibilidades monetarias. Y al esforzarse por detener el flujo de riquezas hacia el litoral y conservar los recursos que todava les quedaban, las provincias entraron en una corriente de aislamiento econmico. Al mismo tiempo reclamaron una distribucin ms equitativa de la parte de las rentas nacionales que Buenos Aires monopolizaba bajo la forma de derechos de aduana. Las provincias contemplaron; pues, el problema de la organizacin poltica a la luz de las referidas circunstancias. Con respecto a la propuesta del unitarismo de nacionalizar los ingresos derivados del comercio interior y exterior, la actitud de las provincias era uniformemente unitaria.8 Las provincias sostenan que desde el momento que ellas contribuan a formar el volumen total del comercio que pasaba por Buenos Aires, tenan derecho a participar de los ingresos obtenidos por esa fuente, sobre todo porque no se poda emplear ningn otro puerto para el comercio de ultramar. Pero aunque apoyaban la nacionalizacin de los derechos de aduana se oponan no obstante a toda accin destinarla a cercenar la autonoma fiscal de las provincias. Y eso era precisamente lo que el partido unitario se propona hacer. La Constitucin de 1826 negaba a las provincias el derecho de obtener rditos de contribuciones indirectas.9 Las provincias miraban con bastante recelo la tendencia de los capitales extranjeros y porteos a respaldar la explotacin de cualquier recurso natural que ellas poseyeran. A las provincias les

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin disgustaba ceder a los extraos ingresos provenientes de esas fuentes o concederles privilegios de monopolio. Si esta tendencia a defender los intereses econmicos locales de la intrusin del exterior se hubiese limitado a la gran industria, como la minera de La Rioja, Catamarca o Crdoba, la gestin podra haber sido resuelta relativamente con pocos rozamientos. Pero lo cierto es que el regionalismo econmico y la rivalidad interprovincial eran demasiado intensos para permitir una solucin fcil. Las provincias se empearon en tratar de proteger su industria y comercio exterior y qued virtualmente suspendido el intercambio comercial con Per. Y desde el punto de vista de cada provincia la competencia fornea estaba representada no solamente por el capital y el comercio extranjeros, sino tambin por el capital y el comercio de las dems provincias. Cada provincia se esforzaba por alcanzar el mayor grado posible de independencia econmica, para independizarse de ese modo poltica y financieramente de las otras provincias y especialmente del gobierno de Buenos Aires. Es verdad que esta poltica de aislamiento econmico nunca fue llevada hasta el fin, aunque ms no fuera que por la razn de que las provincias carecan de los medios necesarios para sostenerse solas econmicamente. No obstante, esa poltica logr formar intereses creados que se nutran con el aislamiento. Los chacareros, los artesanos y los comerciantes locales estaban todos fundamentalmente interesados en que continuara con buen xito las polticas de exclusivismo econmico. Estos grupos, cuando tuvieron que elegir entre unitarismo y federalismo, optaron por este ltimo, porque les ofreca mayor seguridad econmica y era ms probable que eliminara los peligros de la competencia extranjera y extraprovincial. Para estos grupos el unitarismo significaba la abolicin de las tarifas protectoras, una mayor expansin del comercio exterior a expensas de las industrias locales, el descuido de la agricultura y cargas financieras ms pesadas sobre la industria ganadera. Aunque en sus lneas generales la lucha entre unitarismo y federalismo tena el mismo carcter era todo el pas, los trminos precisos del conflicto variaban de una provincia a otra, y de regin en regin. Por consiguiente, las formas de organizacin y los movimientos tcticos de los partidos unitario y federal diferan en inocuos puntos fundamentales. El partido unitario, que destacaba los problemas nacionales a expensas de las cuestiones locales, alcanz un alto grado de homogeneidad, tanto en la organizacin como en la doctrina. Era numricamente reducido, pero lo que le faltaba en ese sentido lo compensaba con exceso con la calidad de sus dirigentes. Muchos de ellos eran excelentes oradores y hbiles parlamentarios, y casi todos estaban profundamente convencidos de que el partido unitario era el nico que poda conducir al pas a un porvenir econmico y poltico mejor. Los unitarios estaban minora, pero era una minora compacta y homognea, muy unida, consciente de sus objetivos y colocada en una posicin estratgica en la sociedad y la economa. El partido federal no tena ninguna de esas caractersticas. El particularismo poltico y econmico impeda decididamente la formacin de un organismo permanente en escala nacional. El partido era apenas una federacin imprecisa de organizaciones seccionales, unidas en la oposicin a los unitarios, pero al mismo tiempo libres de perseguir sus propios objetivos dentro de las provincias. Con una gran parte de la poblacin reunida bajo sus banderas, el partido representaba un conglomerado de intereses sociales y regionales divergentes, sumamente inestable desde el punto de vista poltico y de organizacin. La doctrina poltica y econmica del partido se concretaba a los aspectos ms generales del problema de la organizacin nacional, porque dentro de cada provincia o grupo de provincias el federalismo tena objetivos propios dictados por las caractersticas locales. No obstante, ni la heterogeneidad de la composicin social ni la divergencia de los objetivos econmicos impidi el triunfo del partido en la

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin lucha por el poder. Por el contrario, la misma ausencia de una doctrina especificada dio al partido federalista una flexibilidad y una libertad de accin, que resultaron inapreciables en el periodo crtico del Congreso Constituyente y los primeros tiempos que lo siguieron. Apto de ese modo para adaptarse a las condiciones locales y para ampliar su base social, el partido federalista fue el vocero de las fuerzas ms importantes de la sociedad argentina.

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En Buenos Aires los efectos de la batalla de Cepeda y la consiguiente serie de violentos cambios polticos que culminaron con la eleccin de Martn Rodrguez, no fueron totalmente adversos al prestigio y al bienestar de la provincia. El gobierno no qued privado de su carcter nacional, pero el cercenamiento de sus poderes polticos y administrativos qued ms compensado con la estabilizacin poltica del pas y de la provincia. La provincia no perdi, ni econmica ni financieramente, ninguna de las ventajas que posea antes del pacto interprovincial. Porque, por la amplitud con que el Tratado de Pilar dejaba al gobierno de Buenos Aires el manejo del puerto ms grande del pas, o sea de la fuente ms importante de ingresos de la nacin, la provincia, lejos de sacrificar ninguno de sus vitales intereses econmicos, obtena en realidad la mejor tajada del arreglo. La derrota poltica y militar se convirti en una victoria econmica y financiera, que a su turno anim al gobierno provincial a pujar una vez ms por la direccin poltica de la nacin. La disposicin del Tratado de Pilar que ordenaba la convocatoria de una convencin nacional dentro de los sesenta das de la ratificacin, se dej caducar, por la razn de que para fecha tan prxima, a muchas de las provincias, y especialmente a Buenos Aires, les faltaba totalmente la preparacin necesaria para afrontar el serio y complicado problema de la organizacin nacional. Se admita generalmente que mientras las condiciones polticas siguieran siendo inseguras no se podra organizar ninguna asamblea nacional autnticamente representativa, y que era preferible postergar la consideracin del problema de la organizacin nacional antes que arriesgarse a un fracaso casi seguro. Buenas Aires no alcanz la estabilidad poltica hasta despus de la eleccin de Martn Rodrguez en septiembre de 1820, en otras provincias el proceso de la organizacin autonmica fue ms lento an. Santiago del Estero se separ de Tucumn a principios de 1820, pero Catamarca sigui bajo la jurisdiccin de la segunda hasta agosto de 1821. Las provincias de Salta y Jujuy declararon su independencia del gobierno central en agosto de 1821. San Juan cort sus lazos con Mendoza en marzo de 1820, pero slo en enero del ao siguiente se estableci un gobierno constitucional encabezado por [Jos Maria Prez de Urdininea]. En el litoral la Repblica de Entre Ros se disolvi en sus partes componentes despus de la muerte de Francisco Ramrez, jefe Supremo de la repblica. Entre Ros se transform en una provincia autnoma en diciembre de 1821*; Corrientes hizo lo mismo cuando el 11 de diciembre de 1821 adopt su primera constitucin provisional. Ms importante que la inestabilidad poltica de las distintas provincias fue la actitud de Buenos Aires, primero tibia y luego completamente hostil a la inmediata convocatoria de un Congreso Constituyente. Bustos, gobernador de Crdoba, hizo un serio esfuerzo para organizar un Congreso Nacional, invitando a las provincias en noviembre de 1820 a que enviaran representantes a la capital de la provincia. El Congreso propuesto deba iniciar las sesiones el 24 de marzo de 1821,

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin pero para esa fecha las provincias de Tucumn, Salta, Santiago del Estero y Catamarca ni siquiera haban nombrado representantes. Los diputados reunidos decidieron postergar la inauguracin del Congreso hasta que llegaran las delegaciones que faltaban, pero entretanto Buenos Aires, que nunca haba apoyado con mucho entusiasmo el Congreso, prohibi a sus representantes que discutieran o se comprometieran en cualquier cuestin constitucional. Poco despus (24 de septiembre de 1821), y contra la enrgica oposicin de la provincia de Crdoba, el gobierno de Buenos Aires orden el regreso de su delegacin. El retiro de la diputacin de Buenos Aires quebr la columna vertebral del Congreso de Crdoba antes de que comenzara a funcionar. Fueron intiles los frenticos esfuerzos de Crdoba para evitar el fracaso del Congreso, el que recibi el golpe final a principios de 1822, con la firma del Tratado del Cuadriltero, cuyo artculo 13 impeda a las provincias signatarias participar del "diminuto Congreso reunido en Crdoba".10 Por varias razones haba observado la provincia de Buenos Aires su poltica obstruccionista hacia el Congreso de Crdoba. Por lo pronto Buenos Aires comprenda que ese Congreso estara dominado totalmente por Crdoba. Adverta, asimismo, que el gobierno de Crdoba hara todo lo que estuviera en sus manos para asegurar una solucin federalista al problema constitucional, y que en vista de la desconfianza que inspiraban las intenciones de Buenos Aires, a Crdoba no le sera difcil lograr ese resultado. Adems, si el Congreso se propona adoptar el programa poltico federal probablemente lo hara sin tener en cuenta la posicin peculiar de Buenos Aires en la economa nacional. La poltica econmica y financiera que sin duda seguira un Congreso federalista debilitara inevitablemente a Buenos Aires en el orden poltico, lo que a su vez amenazara la misma existencia del partido unitario. Porque era evidente que despus de constituido el pas sobre bases federales, el partido unitario ya no podra recuperar el dominio poltico como no fuera por la rebelin. Precisamente para evitar esa eventualidad se opuso activamente el gobierno de Buenos Aires a la convocatoria del Congreso de Crdoba. La oposicin de Buenos Aires al Congreso de Crdoba fue ms una cuestin de oportunidad que de principio. Los unitarios, que dirigan y fiscalizaban el gobierno provincial, consideraron prematura la convocatoria de Bustos, no tanto porque creyeran que el pas se hallaba incapacitado para encarar el problema de la organizacin poltica como porque el partido no estaba todava en condiciones de asegurar la victoria de su programa econmico y poltico. Lo que el gobierno de Buenos Aires quera era no solamente la postergacin, sino que el Congreso Nacional se reuniese en la ciudad de Buenos Aires. Los dirigentes del gobierno de Buenos Aires crean, no sin razn, que con uno o dos aos de trabajos preparatorios podran mejorar grandemente sus posibilidades de obtener una considerable mayora unitaria en el futuro Congreso. Ansiaban mantener el statu quo creado por el Tratado de Pilar, con la esperanza de reforzar entretanto su dominio en Buenos Aires y poner una vez ms a la provincia en una posicin poltica y econmica rectora. Confiaban en su capacidad para realizar la reorganizacin econmica y financiera de Buenos Aires, y esperaban demostrar con ella la practicabilidad y las ventajas de la poltica unitaria y su programa econmico. Razonaban que si tena buen xito el gobierno de Martn Rodrguez y sus ministros Rivadavia y Garca, otras provincias de la Confederacin estaran mejor dispuestas a aceptar la direccin de Buenos Aires, y que de este modo un Congreso Nacional reunido en Buenos Aires podra ser inducido a aprobar una constitucin unitaria. El Tratado del Cuadriltero era, por consiguiente, desde el punto de vista unitario y dado que tenda a invalidar el Congreso de Crdoba; una sealada victoria poltica.

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El gobierno de Martn Rodrguez suele sealarse como el ms notable de la historia nacional. Nunca hasta entonces, y pocas veces despus, fue Buenos Aires escenario de una actividad legislativa y administrativa tan variada y de tan vastos alcances. Casi no hubo un solo sector de la economa provincial que no haya sido reformado. En algunos sectores las reformas se limitaron a confirmar y sancionar cambios efectuados por la revolucin; en otros campos se realizaron serios esfuerzos para reemplazar instituciones antiguas por otras nuevas; y en otras se anticiparon futuros perfeccionamientos. Estas reformas e innovaciones no se hicieron al azar; estaban todas ntimamente relacionadas; cada una de ellas formaba parte de un sistema econmico social trazado sobre el modelo de la Europa Occidental. Sus creadores eran hijos espirituales de los filsofos sociales y econmicos de Inglaterra y Francia. Aceptaban los principios fundamentales de la economa poltica clsica como universales, convencidos de que solamente una poltica econmica basada en esos principios sera capaz de asegurar el progreso continuo y la prosperidad. Desde el punto de vista unitario el atraso econmico y social de la Argentina se deba no tanto a su falta de recursos materiales como a la poltica econmica y fiscal del rgimen espaol. Las restricciones impuestas a la produccin y la distribucin, la minuciosa regulacin de las actividades econmicas, los impuestos abrumadores, todo lo cual caracterizaba la poltica econmica de Espaa, eran contrarios a los mejores intereses no solamente de la colonia sino tambin de la madre patria. La poltica de restricciones se basaba en el concepto de que los intereses del Estado (la Tesorera) eran opuestos a los del individuo. Era un concepto errneo y perjudicial, porque en realidad ese antagonismo no exista. El bienestar del Estado dependa del bienestar del individuo, que lo determinaba. La prosperidad individual era la base de la fuerza econmica y poltica del Estado. De ah que este ltimo deba interferir lo menos posible en las actividades econmicas del individuo. Y deba, en cambi, dar rienda libre a las leyes naturales cuya actuacin no estorbada resultara en un armonioso desarrollo de la economa nacional como un todo. De este modo la libertad econmica signific en la Argentina no slo la emancipacin nacional, sino tambin una nueva orientacin radical de la poltica econmica interna. El mercantilismo daba paso al laissez faire. Con estas premisas generales construy el gobierno de Martn Rodrguez su poltica y programa econmicos. Tomando el programa revolucionario de 1810 como punto de partida el gobierno lo extendi a un programa de reconstruccin general de la economa provincial. El plan de la reconstruccin requera el trasplante al suelo argentino de las instituciones y las normas econmicas de la Europa Occidental, al mismo tiempo que exiga la abolicin de la estructura econmica colonial. Era el programa de la europeizacin en l menor plazo posible de una economa atrasada y semifeudal. Para apresurar el proceso de la reconstruccin el gobierno intervino activamente en la determinacin del grado y la direccin del desarrollo econmico. En muchos casos los cambios en la estructura econmica de la provincia fueron introducidos por fiat del gobierno. Pensando en el porvenir, el gobierno impuso a la economa reformas de las que no haba inmediata necesidad y que ocasionaron, forzosamente, no poco desconcierto en el mecanismo existente de las relaciones econmicas y sociales. Precisamente esta actitud paternal del gobierno hacia el problema de la reconstruccin econmica fue la que hizo contradictoria la posicin del partido unitario. Tericamente el unitarismo era liberal y democrtico, pero en la prctica se volvi autoritario y aristocrtico; autoritario porque el partido

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin unitario impuso su programa econmico a pesar de la creciente resistencia popular que le ofrecan en Buenos Aires y otras provincias; aristocrtico, porqu, el unitarismo se diriga principalmente a las capas ms altas de la sociedad argentina, sobre todo a los comerciantes y los intelectuales, y no trataba de crear una amplia masa partidaria popular. No obstante, la conciencia liberal de los unitarios era clara. Confiados en que su sistema era el nico que poda asegurar una economa nacional integrada, y convencidos asimismo de que cualquier sacrificio que hubiera que pedir a la poblacin estara justificado por la ventaja final que traera al pas, los unitarios atribulan a la ignorancia la reprobacin popular de su doctrina y su poltica. Los unitarios aducan que si la nacin rechazaba su filosofa econmica y poltica no era porque la doctrina o la poltica fueran perjudiciales o impracticables, sino porque los gauchos, los chacareros y los artesanos eran simplemente incapaces de pensar en funcin del bienestar nacional. Los unitarios crean, por lo tanto, que era incumbencia de ellos ilustrar al pas, por la fuerza, si fuera necesario, como lo era de los padres obligar a los nios remolones a concurrir a la escuela. A la acusacin de que esa actitud engendraba una aristocracia pecuniaria los unitarios respondan que esa clase de aristocracia era inevitable y til.11 Aunque los unitarios confiaban en que el pas posea todos los recaudos necesarios para el desarrollo final de una bien equilibrada economa, tenan una clara nocin de las dificultades inmediatas que deban afrontar. Comprendan que no sera posible avanzar verdaderamente hacia la integracin econmica mientras el pas no tuviera capital abundante, mano de obra y la necesaria capacidad tcnica. El programa de la reconstruccin econmica podra ser cumplido nicamente removiendo "los obstculos que retardaban la realizacin de los destinos del pas, estimulando un crecimiento mucho ms rpido de la poblacin, aumentando el consumo y la produccin, y acrecentando las ganancias que intensificaran el intercambio y aceleraran la circulacin de la riqueza".12 Y como no se podan obtener ni capitales ni capacidad tcnica de origen nacional en cantidad suficiente, haba que buscarlos en el exterior. Se arga, por lo tanto, que haba que abrir ampliamente el pas al comercio exterior y a las inversiones extranjeras, y alentar por todos los medios de que dispusiera el gobierno la colonizacin y la inmigracin. Y si por distintas razones esas medidas resultaran inadecuadas o de efecto demasiado lento, el gobierno debera emprender por s mismo las actividades econmicas y financieras que no estuvieran al alcance de la comunidad. Esas eran las premisas principales de la doctrina econmica unitaria. El razonamiento era sin duda slido y estaba en concordancia con los postulados ms adelantados de las teoras econmicas contempornea, pero era tambin demasiado abstracto y la poltica econmica a la que daba fundamento se achic al primer contacto con la realidad argentina. Incluso con respecto al comercio exterior los unitarios se vieron obligados a transigir casi desde el principio. El problema del comercio exterior fue la chispa que puso en marcha el movimiento de la emancipacin econmica y poltica; pareca que la cuestin de la poltica comercial sera de fcil solucin, pero en realidad el trazado de una apropiada orientacin comercial present serios inconvenientes. Porque si bien en 1810 era unnime la opinin de que el pas deba tener libertad para comerciar con otros pases adems de Espaa, la unanimidad era menor cuando se trataba de determinar el grado de libertad que habra que acordar al comercio exterior. De acuerdo con la teora unitaria esa libertad deba ser la ms amplia posible. Acaso la libertad de comercio no era, en el sentido clsico de la expresin, la poltica ideal? El comercio libre acrecentara el consumo, acelerara la

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin circulacin de la riqueza y atraera a los comerciantes capitalistas extranjeros a las orillas del Plata. Sin embargo, el comercio libre no era realizable inmediatamente. El nuevo Estado tena constantes dificultades financieras y no poda por lo tanto prescindir de las rentas que producan los derechos aduaneros. Hasta que se pudieran crear otras fuentes de ingresos los impuestos a la importacin y la exportacin eran inevitables. Pero esos impuestos no deban tener otros fines que los de producir rentas, y sobre todo no deban estorbar la entrada y salida de mercaderas del pas. A pesar de todo ni siquiera un comercio libre modificado era totalmente practicable. Haba que tener en cuenta los intereses de la industria nacional, y en ese sentido fue la proteccin ms que los rditos el principio fundamental que guiaba la formacin de los aranceles. La primera lista general de aranceles ya presentaba caractersticas proteccionistas, no porque el gobierno de Martn Rodrguez considerara deseable el proteccionismo, sino ms bien porque prefera evitar complicaciones polticas en sus tratos con las dems provincias. Pero si bien los unitarios se vieron obligados a abandonar su posicin terica par razones polticas, no ocultaron en cambio su impaciencia reclamando un proteccionismo total. Y fue precisamente la negativa de los unitarios a admitir las limitaciones de la economa nacional la que torn el problema de los aranceles en una cuestin poltica. En la etapa en que se hallaba de su desarrollo econmico, el pas como tal no estaba preparado para aceptar el comercio libre. Ni estaban dispuestas las provincias a abolir los aranceles interprovinciales, al menos hasta que hubiese sido resuelto satisfactoriamente el problema de la distribucin de las rentas producidas por el comercio de ultramar. La impracticabilidad del programa econmico unitario se hizo especialmente evidente en su poltica de industrializacin y colonizacin. A pesar del optimismo oficial el pas ofreca pocas oportunidades para la inversin de capital era empresas industriales, porque careca de los elementos esenciales para la industrializacin, como ser carbn, mena de hierro y materiales de construccin. Adems el mercado interno era demasiado pequeo para asegurar al desembolso del capital una produccin en gran escala. Las industrias de extraccin eran en cierto modo ms promisoras, y fue este campo el que atrajo primeramente al capital extranjero. Con el estmulo del gobierno de Buenos Aires se form en Londres una compaa para explotar minas en La Rioja y las provincias vecinas. La aventura no pas de los cateos preliminares, mayormente por la oposicin de los capitalistas nacionales tanto del interior como de Buenos Aires.13 La empresa no era segura, ni econmica ni polticamente. Concediendo importantes privilegios econmicos en territorios que no estaban dentro de su jurisdiccin, el gobierno de Buenos Aires provoc resentimiento en las provincias. El argumento de los unitarios de que esa accin haba sitio dictada por razones puramente econmicas, no tena consistencia, ya que a juicio de las provincias los aspectos polticos y econmicos del problema constitucional eran inseparables. La poltica colonizadora de los unitarios no tuvo mucho mejor xito. Tampoco aqu supieron los unitarios llenar la brecha existente entre la teora y la prctica. No era lo mismo nombrar una comisin de colonizacin y estimular la formacin de compaas colonizadoras, que costear el traslado de los futuros colonos y darles tierra para establecerse.14 El hecho es que el gobierno no poda afrontar los gastos de transportar y establecer inmigrantes, y el pas no estaba tampoco preparado para absorberlos ni econmica ni socialmente. La poltica de la colonizacin costeada por el gobierno, lejos de reforzar la economa nacional, inmoviliz un capital que estaba haciendo mucha falta y del que no podan esperarse utilidades inmediatas. Adems es dudoso que en las condiciones imperantes se justificara econmicamente una colonizacin en gran escala. Porque si

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin bien la expansin de la agricultura tendra a elevar el precio de la tierra, tambin tenda al mismo tiempo a aumentar el costo de produccin de las industrias ganaderas. No es extrao, por lo tanto, que la mayora de los hacendados mostrase tan poco entusiasmo por los planes colonizadores; del gobierno de Rodrguez y del gobierno nacional de Rivadavia. La propensin de los jefes unitarios de exagerar la capacidad econmica de la economa argentina se manifest una vez ms en su poltica financiera, especialmente en el establecimiento de un Banco central provincial y luego nacional. Las consideraciones tericas que impulsaron a los unitarios a fomentar la organizacin de un Banco de emisin eran bastante claras. En una economa de rpida expansin, en la que el comercio y la industria deban desempear un papel cada vez ms importante, el mecanismo financiero del rgimen colonial ya no era adecuado. En el comercio, ms que en ningn otro campo de la actividad econmica, el crdito era esencial. Si bien las operaciones de crdito eran indudablemente comunes en Buenos Aires en el periodo prerrevolucionario, se basaban generalmente en la relacin personal de deudor y acreedor, faltndoles por consiguiente la estabilidad y continuidad que slo puede dar una institucin pblica como el Banco. El Banco no slo pondra el mecanismo del crdito del pas sobre una base ms firme, sino que creara adems nuevas facilidades de crdito para el comercio y la industria. Movilizara fondos disponibles para prstamos que hasta entonces estaban desparramados en la provincia y el pas, aliviara la escasez crnica de capital e impondra una baja en la tasa de intereses, habitualmente alto. El buen xito del programa de reorganizacin fiscal y de consolidacin de la deuda pblica de la provincia dependi en gran parte del grado de liquidez del mercado de capitales de Buenos Aires. Aunque slo hubiese permitido al gobierno completar la reforma fiscal, la creacin del Banco ya habra tenido su ms amplia justificacin. Durante la guerra con Brasil, cuando el bloqueo de Buenos Aires priv a la Tesorera de gran parte de sus ingresos normales, fue cuando ms falta hacan los servicios de una institucin central de crdito. El ministro de gobierno urgi la aprobacin del estatuto del Banco Nacional, diciendo: Es imposible desembarazarse en tales circunstancias, si no se comienza por apoyar en primer lugar la industria del pas, para fomentar la fuerza productiva, y de este modo lograr medios, no slo de obtener las contribuciones necesarias, sino tambin de obtener todo aquel crdito, sin el cual no se pueden levantar las sumas precisas para acudir a las necesidades de la guerra y a los gastos de la administracin; sin este medio sera preciso levantar impuestos insoportables y bien presto imposibles de pagar.15 Luego para el ministro de gobierno la alternativa era aumentar los impuestos o aumentar la produccin mediante la expansin del crdito, siendo caracterstico del enfoque unitario el que no fuera considerada para nada la tercera y ms evidente posibilidad: la extensin al gobierno de crditos basados en la emisin de billetes de Banco. Haba otra consideracin que desde el punto de vista unitario favoreca categricamente el establecimiento de un Banco Central, y era que ese Banco, con sucursales en todas las provincias, sera un factor poderoso para la unificacin poltica del pas. La comunidad de intereses econmicos desbrozada el camino al entendimiento poltico entre las provincias, y ningn instrumento cumplira esa tarea con ms facilidad y ms completamente que el Banco Nacional. El Banco, segn un prominente unitario, sera el ms fuerte lazo de unin de las provincias y sus habitantes; consolidar los intereses individuales y neutralizar todos los reclamos. Desde el momento en que esas ventajas comiencen a ser

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin apreciadas, poco o nada le quedar por hacer al Congreso para llevar a cabo la nacionalizacin de las provincias.16 El Banco fue concebido, por lo tanto, no slo como un instrumento de estabilizacin econmica y financiera sino tambin como un medio de fiscalizacin poltica. Por esta razn los unitarios no vacilaron en propiciar la ms estrecha vigilancia gubernativa de las actividades del Banco.17 Advirtase que los unitarios que defendan el Banco Nacional no planteaban la cuestin de si el estado de la economa provincial o nacional no hara superflua o prematura la creacin de un Banco semejante desde el punto de vista unitario estaba de ms este planteo. Porque la utilidad del Banco la determinaban no solamente las necesidades actuales sino sobre todo la contribucin que el Banco podra prestar en lo futuro al desarrollo econmico del pas. Dudar de la utilidad de un Banco Central de emisin equivala por lo tanto a poner en duda la posibilidad de expansin de la economa nacional. Porque de acuerdo con la concepcin unitaria del desarrollo econmico, el Banco se convertira en la fuerza motriz del crecimiento industrial de la nacin. Si esta afirmacin de los unitarios era acertada, y hasta qu punto, es una cuestin que no puede ser contestada fcilmente. Ni el Banco de Buenos Aires ni el Banco Nacional tuvieron oportunidad de probar o refutar la tesis unitaria. Pero es importante hacer notar que la mayor parte de las esperanzas y predicciones unitarias acerca de los Bancos fueron desmentidas por la realidad. Ninguno de los dos Bancos logr movilizar grandes porciones de los recursos capitalistas del pas. El dinero efectivo del Banco de Buenos Aires nunca pas del 28 1/2 % del capital, 18 y el Banco Nacional tuvo menos xito an que su predecesor. De los $ 5.600.000 que se ofrecieron a la suscripcin pblica, slo se tomaron $ 704.800. Las tentativas del Banco de aumentar sus reservas de oro mediante compras realizadas en el interior y en Chile, fracasaron, con el resultado de que el Banco Nacional se vio obligado a suspender la conversin casi inmediatamente despus de abrir las puertas.19 En ningn momento fue el Banco Nacional un factor importante en la vida econmica de la provincia, salvo quizs al suministrar un mecanismo conveniente para la realizacin de la poltica monetaria del gobierno. Desde que naci el Banco estuvo "sujeto a las exacciones del gobierno y del pas".20 El dominio del Banco Nacional por el gobierno fue inevitable e indudablemente justificado por las exigencias de la guerra con Brasil. No obstante, el hecho de que no hubiese cumplido otra finalidad que la de proveer fondos a la Tesorera convirti en insignificante su utilidad como factor del desarrollo econmico. El grado a que haba llegado el monopolio por parte del gobierno de las facilidades de crdito del Banco Nacional se ve claramente a la luz de las sumas que entreg durante sus dos primeros aos de operaciones, los ms activos de su historia. La cartera de descuentos que el Banco recibi de su predecesor sumaba ms de $ 3.250.000. El 1 de enero de 1827 los adelantos del Banco a la Tesorera y al comercio pasaban de los $ 12.000.000, de los cuales $ 3.270.000 eran prstamos comerciales. Seis meses despus los descuentos particulares bajaron a $ 3.156.000, mientras que las entregas al gobierno subieron a $ 10.300.000. El 1 de enero de 1828 los prstamos comerciales del Banco se redujeron a $ 2.540.000, y en agosto de este ao bajaron a poco menos de $ 2.200.000.21 No todos los adelantos del Banco eran prstamos comerciales de buena fe. En muchos casos los fondos retirados en prstamo del Banco se emplearon para especular. Por otra parte las operaciones de crdito del Banco estaban limitadas por la ley a noventa das con pagar. No poda ofrecer crditos a las industrias cuyo perodo de produccin excediera de tres meses, como la industria ganadera y la agricultura. De

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin ah que las actividades del Banco se limitaran a un sector relativamente pequeo pero sumamente concentrado de la economa provincial.22 Era, por lo tanto, natural que los agricultores y los hacendados consideraran el Banco Nacional no solamente superfluo sino tambin polticamente peligroso; superfluo porque no haba mejorado de manera destacada las condiciones de crdito de la provincia; y peligroso, porque se haba convertido, en manos del gobierno nacional, en un instrumento de opresin poltica. Era el smbolo y la fuente de poder de la aristocracia del dinero y del partido unitario. El hecho de que al definir las funciones del Banco no se hubiesen reconocido las necesidades y los intereses de la agricultura y la ganadera, no se debi a descuido alguno. Clara y minuciosa en los problemas del comercio, la industria y las finanzas, la doctrina econmica unitaria era singularmente fragmentaria e insegura en las cuestiones relativas a la agricultura, la ganadera y la distribucin de la tierra. En este campo, ms que en ningn otro, los unitarios dejaban de apreciar correctamente la situacin y de formular una poltica consecuente con las tendencias imperantes en el desarrollo econmico de la Argentina. Esta falta de comprensin del sector agrcola de la economa provincial, aunque extraa, no es inexplicable. Segn la concepcin unitaria del desarrollo econmico el papel preponderante lo desempeaba el comercio, y no la agricultura. La importancia de la industria ganadera era indiscutible, mientras que el cultivo de cereales, por ser demasiado insignificante, slo mereca una atencin momentnea. La grandeza econmica de la Argentina no resida en la agricultura sino en el desarrollo de la industria y, sobre todo, en el comercio. En el programa unitario relativo a la agricultura y la ganadera no haba medidas de vasto alcance que llegaran hasta la introduccin del sistema de la enfiteusis.23 Este sistema reposaba en el principio de la posesin pblica de toda la tierra que no fuera de propiedad privada; no permitindose, por lo tanto, la venta de tierras pblicas, salvo con autorizacin especial de la legislatura. Esas tierras podan ser arrendadas a personas o corporaciones por un nmero determinado de aos y por un arrendamiento fijo. El alquiler de los campos usados para pastoreo se fij en el 8 % de su valor, y el de la tierra agrcola en solamente el 4 %. Se designaron comisiones especiales (jurados) encargadas de determinar el valor corriente de la tierra en cada distrito. El perodo de arrendamiento era de veinte aos, pero el gobierno se reservaba el derecho de cambiar los alquileres despus de diez aos. Los arrendatarios no podan ser desalojados salvo por falta de pago del alquiler, y tenan derecho de prioridad si la tierra era ofrecida en venta. Les estaba permitido, adems, vender los derechos a terceros, y fraccionar el lote para tomar subarrendatarios.24 Muchos historiadores argentinos sostienen que el sistema de la enfiteusis, que en su mayor parte se debi a Bernardino Rivadavia, tena por objeto suministrar un mtodo permanente para el desarrollo de la economa nacional. Se supone que el propsito de Rivadavia y los unitarios era el de instituir un sistema de impuesto nico de las finanzas pblicas basado en los arrendamientos y el incremento del valor de la tierra. Algunos autores afirman incluso que por medio de la enfiteusis Rivadavia y sus colaboradores esperaban impedir el crecimiento de los latifundios. Es muy dudoso que Rivadavia y el partido unitario se hubiesen propuesto hacer de la enfiteusis la base de un sistema de impuesto nico de las finanzas pblicas. Si fuese as no hubieran defendido la adopcin de la contribucin directa. En realidad lo que esperaban los sostenedores de la enfiteusis era que el arrendamiento de la tierra creara con el tiempo una importante fuente de

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin ingresos. En otras palabras, crean que el alquiler de la tierra junto con la contribucin directa hara que la Tesorera no dependiera tanto de los derechos de aduana, asegurando de ese modo una mayor estabilidad financiera. Estas esperanzas no se materializaron. Hasta el ao 1827 los ingresos provenientes de esa fuente apenas si pasaron de los cinco mil pesos! 25 Este lastimoso resultado no se debi meramente a la negligencia en la cobranza de los arrendamientos; medi tambin la circunstancia de que los arrendamientos fueron fijados sobre las valuaciones de las comisiones de terratenientes, y no de los funcionarios del gobierno. Por otra parte, no hay razn para crear que los unitarios adjudicaran a la enfiteusis un significado social tan profundo como el que suele asociarse con la ideologa del impuesto nico. Ni una sola vez durante los cinco das que dur la discusin de la ley del 18 de mayo de 1826, 26 se refirieron sus defensores a la enfiteusis como a una medida destinada a lograr una distribucin ms equitativa de los dividendos nacionales. Los argumentos de la Comisin de Negocios Constitucionales, lo mismo que los razonamientos de los jefes unitarios ms prominentes que defendieron el proyecto, giraron sobre todo en torno de los aspectos econmicos y jurdico-financieros de la ley. La ley de la enfiteusis la explican ms bien las necesidades econmicas que la justicia social. Al gobierno le estaba prohibido por ley vender las tierras pblicas, que eran mantenidas como garanta de los emprstitos externos e internos, lo que dio como resultado que se acumularan en las manos del gobierno grandes extensiones de tierras improductivas. Precisamente para resolver ese problema de la acumulacin de tierras improductivas se proyect la ley de la enfiteusis. El gobierno retena la propiedad de la tierra, cumpliendo de ese modo con la letra de la ley, y entregaba al mismo tiempo a la explotacin econmica grandes superficies de campo. De ah que encontrar en la ley de enfiteusis una ideologa social del tipo y de la complejidad que informa el movimiento del impuesto nico es atribuir un carcter romntico no solamente a los dirigentes del partido unitario sino tambin a la realidad econmica de la Argentina de los comienzos del siglo XIX. Si la intencin de los autores de la enfiteusis era la de impedir o reducir el crecimiento de los latifundios, la medida result singularmente ineficaz. Ni como fue presentada por el ministro de gobierno, Julin Segundo de Agero, ni en su forma final, contena la ley disposiciones que limitaran la extensin de las tierras mantenidas en enfiteusis. Tampoco prohiba la ley la venta a terceras personas de los derechos de arrendamiento. El gobierno no desconoca la posibilidad de que la ley de enfiteusis estimulara el desarrollo de los latifundios, pero no tena ninguna objecin que hacerles mientras las tierras fuesen explotadas. El propsito del gobierno era el de impedir que las grandes acumulaciones de tierras se convirtieran en objeto de especulacin, y estaba convencido de que el requisito del pago de un arrendamiento refrenara eficazmente cualquier tendencia que pudiera surgir hacia el monopolio de la tierra.27 Esa fue quiz la razn ms importante de que el gobierno, al aplicar la ley, mostrara tan poca preocupacin por el peligro del monopolio de la tierra. Durante los dos aos y medio que transcurrieron desde 1824 hasta mayo de 1827 no fueron nada raras las concesiones individuales de terrenos superiores a las 10 leguas cuadradas (66.710 acres).28 En el prembulo del decreto del 16 de mayo de 1827, el gobierno se preocupaba por la forma de actuar de la ley de enfiteusis. La ninguna limitacin -deca el gobierno- con que hasta ahora se han concedido en enfiteusis las tierras de propiedad pblica en toda la extensin que se ha solicitado, ha dado lugar a un abuso, cuyas consecuencias empiezan ya a sentirse. Se denuncian campaas inmensas, sin intencin y sin posibilidad de poblarlas, pero con la seguridad de vender muy luego a buen precio el derecho que se ha adquirido a tan poca costa. As es que toda la extensin de tierras, comprendida dentro

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin la nueva lnea de frontera, aunque en su mayor parte despoblada, est ya casi enteramente repartida. La acumulacin de tan vastas campaas en pocas manos va a retardar forzosamente su poblacin y cultivo. No es justo, por otra parte, que unos pocos se aprovechen exclusivamente de un beneficio que la ley proporciona por favorecer la industria de todos. El gobierno ha deseado establecer reglas que, facilitando la distribucin de las tierras en la proporcin que era de desear, evitase aquellos inconvenientes; ha pedido al departamento topogrfico los conocimientos prcticos que le da el desempeo de sus funciones; ms hasta ahora no ha podido arribarse a una resolucin que llene aquel objeto. Mientras esto se consigue, es de la obligacin del gobierno proceder en reparto de las tierras con alguna ms economa, y no permitir que los campos de propiedad pblica vengan a ser el patrimonio de unos pocos, con grave perjuicio de la prosperidad pblica y de la industria particular de la clase ms numerosa.29 Esta decisin estaba bien justificada pero era en cierto modo tarda, porque ya se haba adjudicado la mayor parte de las tierras pblicas. Casi mil leguas cuadradas, o sea ms de 6.500.000 acres haban sido entregadas en enfiteusis; no quedaba mucho, por lo tanto, para proteger de la codicia de los monopolistas y especuladores de tierras.30 El programa econmico unitario tenia objetivos nacionales. Aunque los unitarios se limitaron al principio a Buenos Aires, nunca abandonaron la idea de extender su poltica a las dems provincias. La unificacin poltica, tal como la formulaba la Constitucin de 1826, significaba el establecimiento de un gobierno central y simultneamente el cercenamiento de la autonoma provincial, poltica y financiera. Se esperaba que por estos medios el sistema econmico instituido en Buenos Aires se extendera a todo el pas. Antes de que el Congreso de 1826 resolviese el problema constitucional el partido unitario ya haba iniciado el proceso de la unificacin econmica y financiera del pas. El Banco de Buenos Aires, provincial, se vio obligado a dar paso al Banco Nacional, que con sus sucursales instaladas en todas las provincias de la repblica sera el factor unificador central de la economa nacional. Del mismo modo la ley provincial de enfiteusis se extendi a las tierras pblicas de otras provincias. La nacionalizacin de los derechos de aduana de la provincia de Buenos Aires presagiaba una accin similar con respecto a Mendoza, Tucumn, Catamarca y otros sitios. Y, finalmente, con la aprobacin de la ley que federalizaba la ciudad y el puerto de Buenos Aires, el proceso de unificacin qued prcticamente completado.

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La oposicin federalista al programa unitario cristaliz rpidamente cuando este ltimo asumi las proporciones de un sistema econmico y poltico nacional. Por primera vez se vieron claramente los aspectos econmicos del problema de la organizacin nacional. El gobierno promulg una serie de medidas concretas que revelaban en toda su amplitud el programa econmico y la poltica del partido unitario. Ya no se poda hacer oposicin al unitarismo slo con fundamentos generales, como la democracia y la autonoma provincial. Ahora los federales estaban obligados a examinar los postulados principales del programa unitario y a formular objeciones especficas, tanto en el Congreso Constituyente como en las provincias.

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin El enfoque federal de los problemas econmicos y polticos del momento difera fundamentalmente del unitario. En primer lugar el partido federal era un partido opositor. Se mantena firme en su demanda de autonoma provincial, pero estaba de acuerdo en dejar la solucin de los problemas econmicos al Congreso Constituyente. La cuestin constitucional dominaba a todas las dems, y era por lo tanto intil, aducan los federales, definir ms detalladamente el mtodo de las relaciones econmicas interprovinciales antes de haber resuelto los problemas polticos fundamentales. Establecida la Constitucin, el principio de la autonoma provincial determinara ipso facto la estructura econmica del pas. Este razonamiento habra sido correcto si el Congreso se hubiese dedicado exclusivamente a redactar la Constitucin. Pero lo cierto es que el Congreso posterg el problema constitucional casi dos aos. Estableci en cambio un gobierno nacional que procedi a desarrollar un programa claramente unitario. De ah que la minora federal se viera obligada a definir su posicin con respecto a los temas especficos antes de que se formulara la cuestin ms general de la organizacin nacional. En segundo lugar, el federalismo, a diferencia del unitarismo, contemplaba el problema de la organizacin nacional desde, el punto de vista de los intereses provinciales y regionales. La autonoma provincial implicaba la no intervencin en la poltica econmica de los gobiernos provinciales. Por consiguiente, el partido federal se neg a considerar problemas que no fueran de importancia nacional. El partido reconoca la existencia de intereses econmicos divergentes en las distintas provincias y grupos de provincias, y se abstuvo de defender cualquier poltica econmica que supusiera uniformidad de desarrollo econmico en todo el pas. En puridad de verdad no haba uno sino varios partidos federalistas en la Argentina, todos ellos unidos por su oposicin al sistema unitario de organizacin econmica, pero contrarios entre s con respecta a diversos aspectos de la poltica econmica. Los distintos grupos federales representaban diferentes intereses econmicos, lo cual no estorb su concordancia en el problema de la organizacin poltica. Por el contrario, en vista del desarrollo desparejo de la economa nacional, la poltica federalista pareca la nica capaz de suministrar una base adecuada para la solucin de las diferencias interregionales. Ms all de este postulado muy general la doctrina federal no se aventuraba. No haba dudas, por lo tanto, sobre las causas y los objetivos de todos los que en nombre del federalismo se oponan a la solucin unitaria. En Buenos Aires la oposicin al programa econmico y financiero de los unitarios era especialmente fuerte en los distritos rurales, entre los ganaderos y los agricultores tanto como entre los gauchos. Los ganaderos tenan buenas razones para sentirse recelosos de la poltica unitaria. Les disgustaba sobre todo el impuesto, relativamente alto, a la sal importada. Este impuesto era tanto ms gravoso cuanto que la industria ya estaba sujeta a otras cargas internas y de exportacin. Pero el descontento reinaba tambin en la ciudad, entre las clases baja y media. La poltica comercial de los gobiernos de Martn Rodrguez y Rivadavia no tomaba en consideracin los intereses econmicos de una parte considerable de la poblacin de la provincia. El arancel de 1821, lo mismo que las tarifas de los aos posteriores, hicieron muy poco para proteger adecuadamente la agricultura local. Adems los impuestos a la importacin de mercaderas, como muebles, calzado, velas, ropa, etctera, eran insuficientes para excluir la competencia extranjera. Por otra parte, la imposicin de derechos de aduana que iban del 20 al 30% sobre vino y diversos comestibles tenda a elevar el costo de la vida en la ciudad de Buenos Aires. El argumento de que los impuestos al vino y los comestibles importados eran necesarios para proteger importantes industrias del interior era de dudosa validez desde el punto de vista del consumidor. No haba nada ms claro que la divergencia de intereses econmicos entre Buenos

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin Aires y las provincias del interior; ni era menos evidente que el partido unitario estaba dispuesto a sacrificar los intereses inmediatos de la provincia en aras de los objetivos polticos. Pero el programa poltico de los unitarios no era como para despertar entusiasmo ni en el interior ni en Buenos Aires. Para Buenos Aires significaba la renuncia a las ventajas econmicas y financieras logradas despus de la revolucin; y para las provincias equivala a abandonar toda esperanza de mejorar la situacin econmica. La brecha que exista entre el programa econmico unitario y las verdaderas posibilidades de la economa nacional oblig al partido a recurrir a las componendas, poltica que no satisfizo a nadie y enemist a la mayora de la poblacin. Tampoco era popular entre los hacendados porteos la poltica financiera y bancaria de los unitarios. Apoyaron voluntariamente al Banco de Buenos Aires cuando creyeron que el Banco podra mejorar el crdito del mercado monetario de Buenos Aires. Pero cuando el Banco de Buenos Aires fue reemplazado por el Banco Nacional, la actitud de los ganaderos cambi radicalmente. Se hizo evidente que el nuevo Banco dara poca o ninguna ayuda a la industria ganadera, y que lejos de servir los intereses de la provincia de Buenos Aires hara peligrar la autonoma econmica de esa y otras provincias. Adems los jefes federales saban que el Banco Nacional suministraba fondos a la administracin unitaria, y que despus de la cada de Rivadavia en julio de 1827 prest apoyo a la causa unitaria. Los federales acusaron al Banco de hacer emisiones clandestinas e ilegales de billetes, de especular con la cada del peso, y de haber causado las dificultades econmicas del perodo postpresidencial. Al mismo tiempo que inculpaban al Banco (injustamente, podra agregarse) de todos los males de la inflacin, los federales se oponan a la poltica de deflacin propiciada por el Banco y por los poseedores de ttulos del gobierno y otras obligaciones financieras de la tesorera. Para los federales, y en general para los grandes ncleos populares, el Banco Nacional simbolizaba la aristocracia del dinero, grupo de "quebrados y cambistas" que ahusaba de la confianza del pueblo y conspiraba continuamente contra las autoridades constituidas.31 De ah la demanda de una amplia investigacin de las actividades realizadas por el Banco durante el perodo de la "presidencia"; de ah tambin la sugestin de que en adelante el Banco estuviese sujeto a una estricta fiscalizacin gubernamental. No es, por lo tanto, de extraar la forma arbitraria con que la legislatura provincial orden al Banco que extendiera nuevos crditos a la administracin de Dorrego.32 La clase media, o sea los comerciantes, los artesanos y los agricultores, lo mismo que los empleados del gobierno, soportaron el ataque llevado por los federales contra el Banco. Sobre estas capas de la poblacin carg el Banco la responsabilidad de una inflacin cuyas consecuencias fueron los primeros en sufrir. La poltica unitaria de colonizacin y distribucin de la tierra, derrochadora a fuerza de ser liberal, provoc bastante descontento entre los terratenientes y los hacendados. Estos ltimos reclamaron ms prudencia y circunspeccin en la administracin de la ley de enfiteusis. Insistan en que se exigiera a los beneficiarios de las concesiones de enfiteusis la introduccin en sus tierras de un nmero determinado de cabezas de ganado. Algunos ganaderos llegaron hasta a pedir que se denegara a los extranjeros el derecho a recibir tierras en enfiteusis directamente del Estado. Esta demanda se hizo con la forma de una enmienda en un nuevo proyecto de ley de enfiteusis presentado en la legislatura provincial por Manuel Dorrego. Lo defendi Toms Anchorena, calurosamente apoyado por prominentes federales, como Felipe Arana, Juan Jos Viamonte y Grela. El gobierno tuvo que emplear todo el peso de su autoridad para derrotar una mocin tan poco de acuerdo con la tradicin democrtica de la Argentina.33

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin En general, los hacendados y los chacareros estaban convencidos de que con los gobiernos de Rodrguez y Rivadavia los distritos rurales no haban recibido la atencin que les corresponda. Crean que la carga de los impuestos no haba sido distribuida por igual entre la ciudad y el campo, y que los unitarios tendan a favorecer a la ciudad, y especialmente al comercio exterior. El diputado Obligado protest en la legislatura provincial: As es que la campaa tiene un recargo grande, sobre lo cual parece que hay una decisin a que ella pague todo, cuando deba tenerse consideracin no slo a los gravmenes que ella sufre, sino a que esto recae sobre gente miserable que toda la vida ha vivido en miseria, y que hoy recin llegan a verse en estado de ponerse una camisa; y no es justo que apenas empiezan a adquirir algo se les estreche de esta suerte, y que el beneficio que hoy puede reportar la campaa haya de disfrutarlo el capitalista de Buenos Aires.34 No es fcil determinar si las injusticias proclamadas por el diputado Obligado eran reales o imaginarias. El cargo de que los gobiernos provincial y nacional estaban predispuestos en favor de la ciudad y contra el campo en materia de impuestos quiz haya sido fundado, pero es dudoso que la carga de los impuestos haya sido realmente abrumadora. Los grandes terratenientes, los que ms se quejaban de todas las clases rurales, eran probablemente los que menos derecho tenan a pedir alivio. No obstante el hecho de que ese grupo hubiese credo conveniente abogar por la causa de la poblacin campesina indica que haba en los distritos rurales bastante resentimiento contra la poltica del rgimen unitario. Tampoco los hacendados estaban de acuerdo con los objetivos ms amplios del partido unitario. La solucin unitaria del problema constitucional era claramente desventajosa para los intereses de la industria ganadera y de la carne. Porque la centralizacin poltica significaba la nacionalizacin de los derechos de aduana, lo cual, a su vez, significaba que el gobierno provincial privado, de su fuente ms importante de ingresos, se vera obligado a imponer nuevas contribuciones y aumentar las anteriores. La nacionalizacin del puerto de Buenos Aires y la apertura de otros puertos para la navegacin martima en el ro Paran anularan casi seguramente las ventajas que los productores porteos de cueros y carne posean sobre sus competidores de Santa Fe, Crdoba y Entre Ros. Adems era probable que en un rgimen unitario el gobierno central dedicara la totalidad de su tiempo y todos sus recursos al desarrollo del interior, en lugar de continuar el programa de expansin territorial hacia el sur. Este temor de los federales no era infundado. Como voceros de los intereses comerciales de la capital, los unitarios vean poca ventaja en la adquisicin de tierras despobladas, y por ende comercialmente sin valor situadas ms all de la frontera india. El inters principal de los unitarios consista ms bien en extender los mercados internos y conectarlos con Buenos Aires y otros puertos. El gobierno de Rivadavia, demasiado ocupado para tomar en cuenta las recomendaciones de Juan Manuel de Rosas sobre la necesidad de proteger las fronteras de Buenos Aires de los ataques indios, dedic mayor atencin al proyecto de abrir un canal que uniera los ros Bermejo y Paran.35 Era claro para los hacendados y para la poblacin en general que la provincia de Buenos Aires, lejos de salir ganando con la consolidacin poltica hecha sobre una base unitaria, se vera obligada a renunciar a la posicin privilegiada que ocupaba hasta entonces dentro de la Confederacin. Y si alguna duda quedaba sobre lo que poda esperar la provincia del rgimen unitario, fue disipada poco despus de la eleccin de Bernardino Rivadavia para la presidencia, cuando el gobierno someti a la consideracin del Congreso el proyecto de ley

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin que federalizaba la capital de la provincia. Cualesquiera que hayan sido las razones que condujeron al gobierno nacional pedir la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires, y las aducidas en el Congreso Constituyente, fueron poco convincentes 36; la medida son como el toque de difuntos de la provincia. "Este proyecto que trata ahora el Congreso, declar Gregorio Funes, diputado por Crdoba, decapita de un solo golpe a la provincia de Buenos Aires, dejndola en una posicin imposible, despojada de las instituciones que forman la base de su fuerza y su integridad." 37 Gregorio Funes no exageraba, porque como expresara Juan Jos Paso, diputado por Buenos Aires, desmembrada de ese modo la provincia, perdera ms de las tres cuartas partes de sus riquezas.38 En realidad, la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires significaba para la provincia la prdida, primero, de una parte considerable de su territorio (comercialmente la ms importante), segundo, de un cincuenta por ciento de la poblacin y una proporcin mucho mayor de sus riquezas, y tercero, de casi todos sus ingresos. Ese era el precio que se le quera hacer pagar a la provincia por la solucin unitaria del problema de la organizacin nacional. En aquel entonces el precio pareca particularmente exorbitante, porque de todas las provincias de la Confederacin Buenos Aires era tanto econmica como financieramente la ms fuerte, y tambin la mejor equipada para mantener su posicin econmica del perodo anterior a la reunin del Congreso. Era, por lo tanto, natural que hasta los diputados unitarios de Buenos Aires se resistieran a aprobar la ley.39 No es de extraar que a los ojos del pueblo el partido federal, que se opuso enrgicamente al proyecto, fuera el campen por excelencia de la integridad econmica y poltica de la provincia. Adems, como la ley de federalizacin se aprob en evidente contravencin de la ley del 23 de enero de 1825, que garantizaba la integridad poltica e institucional de las provincias hasta que se adoptara la Constitucin, la responsabilidad del procedimiento ilegal fue echada con justicia sobre los hombros del partido unitario.

5
La divisin de la provincia de Buenos Aires tuvo realmente poca vida. Diecisis meses despus de promulgada la ley de federalizacin el Congreso Constituyente se encontr frente a un pas hostil. La mayor parte de las provincias se neg a aceptar la Constitucin redactada por el Congreso. Ante una situacin poltica imposible Bernardino Rivadavia renunci a la presidencia, y el Congreso, despus de poner la autoridad presidencial en las manos de Vicente Lpez, declar su disolucin. Vicente Lpez ocup el cargo durante cuatro das, y luego, convencido del derrumbe del rgimen unitario, pidi a Manuel Dorrego, el jefe parlamentario del partido federal, que asumiera las funciones de gobernador de la reconstituida provincia de Buenos Aires.* Fue la primera gran victoria del federalismo porteo. El aislamiento poltico del gobierno nacional de Rivadavia fue causado tanto, por sus propios errores como por la acertada apreciacin por parte del partido federal de las tendencias econmicas y sociales imperantes en la provincia. En su puja por el poder pblico los federales apelaron principalmente a los intereses inmediatos del pueblo. Libres de doctrinas abstractas, sumamente prcticos en sus mtodos y objetivos, se mantenan en estrecho contacto con la realidad econmica y social del momento. El partido tena pocos prejuicios ideolgicos y no se suscriba, por lo tanto, a ningn sistema establecido de dogmas. No contemplaba ninguna transformacin radical de la estructura econmico-social de la provincia o del pas; no abogaba por ningn cambio revolucionario

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin del sistema que exista para las relaciones econmicas; no ofreca planes trascendentes de reconstruccin institucional inspirados en modelos europeos. Dentro de la provincia de Buenos Aires el partido federal no pensaba en el statu quo econmico, buscaba solamente la continua expansin de la industria ganadera. El programa federal de desarrollo econmico, aunque mucho menos espectacular que el formulado por el partido unitario, no dejaba de ser suficientemente serio como para atraer los recursos y la atencin del gobierno y del pueblo de la provincia. Tena tambin la ventaja de que sus beneficios podan ser obtenidos inmediatamente. Era un programa que todos entendan y en el que todos estaban fundamentalmente interesados. Postulaba la expansin territorial hacia el sur, la incorporacin de nuevas tierras a la economa de la provincia, la defensa contra los ataques indios mediante la colonizacin interna en las cercanas de los fuertes construidos en la frontera. Adems, prometa la expansin del comercio exterior, y de que sus beneficios quedaran en la provincia en lugar de engrosar la economa nacional. Tampoco se desinteresaba el partido de las condiciones en que se hallaban la agricultura y la industria locales. Aunque el programa federal relativo a este sector de la economa provincial era en cierto modo vago e incierto, el partido se hallaba empeado en realizar serios estudios sobre el problema de la proteccin de los mercados locales. Luego, en el campo de los valores econmicos, la lucha federal contra el unitarismo de Buenos Aires apareca a los ojos del pueblo como una lucha en defensa de la primogenitura econmica de la provincia. Los habitantes de la provincia tenan que optar entre la probabilidad de una economa provincial fuerte y prspera, con o sin la nacin, o una serie de sacrificios econmicos y financieros en beneficio de una posible prosperidad nacional en un tiempo futuro ms o menos lejano. Pocas dudas caben sobre cules fueron las preferencias de la mayora, porque el porteo medio, al mismo tiempo que encontraba los ideales econmicos y sociales de los unitarios visionarios y hasta anrquicos, vea el programa de los federales como algo concreto, prctico y arraigado en las tradiciones de la poca. La actitud del partido frente al problema de la organizacin nacional estaba determinada principalmente por los intereses inmediatos de la economa provincial. Con respecto a esto es importante recordar que Buenos Aires no quera introducir ningn cambio en la posicin econmica que haba alcanzado en la era postrrevolucionaria. Por el contrario, lo que la provincia deseaba era la estabilizacin de la estructura poltica generada despus de la crisis de 1820. Con el dominio exclusivo de la poltica relativa al comercio exterior del pas, la provincia era al mismo tiempo la receptora de todos los ingresos provenientes del trfico exterior. Es decir, que Buenos Aires era econmica y financieramente independiente del resto del pas. Por consiguiente, cualquier cambio que involucrara la nacionalizacin de los derechos de aduana o del puerto, redundaba en desventaja de la economa provincial. Y la solucin unitaria del problema constitucional implicaba precisamente ese cambio; aunque debiera aadirse que ni aun con un sistema federalista de organizacin estatal poda Buenos Aires tener la seguridad de que no se vera obligada a renunciar a su posicin de privilegio. Los federales porteos no se hacan ilusiones acerca de la actitud que asumiran las provincias del interior y del literal sobre el problema de las finanzas nacionales. Ni desconocan que cualquier concesin que hicieran en este punto mutilara el programa de la expansin territorial de la provincia. De ah la negativa de Buenos Aires a sancionar la nacionalizacin de los derechos de aduana; de ah tambin su demanda de que se prohibiera al gobierno nacional tomar emprstitos garantizados con las rentas provinciales.40 Aqu resida la peculiaridad del federalismo porteo; Buenos Aires quera gozar de su autonoma poltica y econmica, y estaba el condiciones de practicarla. En ese aspecto estaba a mucha distancia de sus provincias hermanas.

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin Aunque eran principalmente representantes de los interese y aspiraciones de la industria ganadera, los federales se dirigas al mismo tiempo a las clases inferiores, tanto en el campo como en la ciudad. En los distritos rurales los estancieros eran los que repartan los empleos y garantizaban la seguridad econmica. Hablaban el lenguaje de los gauchos y los peones, conocan ntimamente sus costumbres y preferencias y compartan su tradicional desconfianza a la ciudad. Econmicamente dependiente de los terratenientes, la poblacin rural aceptaba su direccin poltica, tanto ms fcilmente cuanto que el partido unitario no haca esfuerzos serios para obtener el apoyo rural. En la capital el partido federal levant la bandera de la democracia, y con su demanda de gobierno popular elegido por el sufragio universal masculino logr reclutar numerosos partidarios entre las clases bajas, que hasta entonces haban estado excluidas casi completamente de la vida poltica. Los federales capitalizaron asimismo la impopularidad de las tentativas unitaria para imponer la europeizacin, y el temor popular a la creciente influencia que iba adquiriendo el capital extranjero. Durante los aos del Congreso Constituyente las tendencias democrticas del federalismo porteo eran bastante genuinas. Manuel Dorrego y Manuel Moreno, dos jefes destacados del ala federal del Congreso, conceban la divergencia entre federalismo y unitarismo como una disparidad entre una democracia como la que haba adoptado Estados Unidos, y una repblica constitucional centralizada, gobernada y fiscalizada por los representantes de la llamada "aristocracia del dinero". En opinin de Dorrego la organizacin federal del Estado era la nica que poda asegurar el pleno desarrollo de las posibilidades econmicas del pas con la ms amplia democracia poltica. Ningn otro sistema obtendra buen xito, por bien intencionado que fuera, por la razn suficiente de que el federalismo era el nico aceptable para la mayora del pueblo. "El sistema federal, declar Dorrego en el Congreso, puede hacernos felices porque expresa con ms fidelidad los sentimientos del pueblo, porque est ms cerca de su corazn." 41 Dorrego y otros dirigentes federales rechazaron indignados el argumento unitario de que las provincias eran incapaces de gobernarse solas, ya sea por falta de educacin y experiencia polticas, o por falta de recursos. En sus discursos pronunciados en el Congreso como en sus numerosos artculos publicados en El Tribuno, Dorrego no se cans de insistir que las provincias, y entre ellas la de Buenos Aires, estaban perfectamente preparadas para ejercer la autonoma econmica y poltica y que el pueblo estaba en abrumadora mayora en favor del sistema federal de organizacin nacional.42 Luego, a menos que fuera satisfecho el pedido de democracia y autonoma provincial, era inevitable que se produjera otro periodo de sangrientas guerras civiles. Dorrego ocup el cargo slo durante diecisiete meses, lapso en el que los problemas econmicos y financieros y la guerra con Brasil hicieron pasar a segundo trmino la cuestin de la organizacin nacional. La paz con Brasil no se estableci hasta agosto de 1828, y ante una situacin financiera desesperada, agravada por el desarrollo de una crisis econmica, era muy poco lo que el gobierno poda hacer en beneficio de la pacificacin poltica. La legislatura provincial, aunque favorable al gobierno de Dorrego, era mucho ms conservadora y estaba mucho menos inclinada, hacia la reconciliacin con el partido unitario. La posicin del ala derecha del partido federal se hizo evidente en el transcurso de las deliberaciones sobre una serie de proyectos de ley, enviada por Dorrego, acerca del Banco Nacional y la enfiteusis. Nicols Anchorena acus al Banco Nacional de lanzar emisiones clandestinas de billetes, y apoy el pedido de Grela de que las actividades del Banco fueran sometidas a una estricta vigilancia gubernativa; y con su violenta denuncia de los capitalistas

Texto. Aspectos Econmicos Del Federalismo Argentino Autor. Miron Burgin y terratenientes extranjeros, injert en la ideologa federal una nota nacionalista destinada a transformarse con Rosas en xenofobia. Dorrego logr perfeccionar la ley de enfiteusis de las tierras pastoriles y poner las tierras agrcolas bajo un sistema similar. Logr tambin superar algunas de las dificultades financieras que afrontaba la Tesorera, aunque no sin la enrgica oposicin de ambos sectores de la legislatura. Pero no tuvo ni la oportunidad ni los medios para poner a prueba en la prctica poltica sus planes de reconstruccin poltica y econmica. La triunfante revuelta de los unitarios encabezados por Juan Lavalle, a la que sigui el 13 de diciembre de 1828 la ejecucin de Dorrego, hizo imposible la reconciliacin y la cooperacin de los dos partidos. La rebelin del 1 de diciembre fue una clara demostracin del aislamiento poltico y social del partido unitario. Adems socav la posicin del ala dorreguista moderada del partido federal. Dentro del partido, despus de la ejecucin de Dorrego la direccin pas a las manos de Juan Manuel de Rosas, quien, como jefe de las milicias rurales, dirigi las operaciones militares y polticas contra los unitarios. La guerra civil termin con el acuerdo celebrado entre Lavalle y Rosas (24 de junio y 24 de agosto de 1829), segn el cual ambos jefes convenan en mantener un gobierno provisional hasta que se pudieran realizar elecciones. En realidad el pacto Lavalle-Rosas fue claramente una victoria federal, porque el gobierno provisional era evidentemente antiunitario. No hizo ms que preparar el camino para una administracin federal dirigida por Juan Manuel de Rosas. El partido federal obtuvo de ese modo su segunda gran victoria. Pero esta vez el poder poltico pas a manos extremistas que vean ahora vindicada su poltica de intransigencia hacia los unitarios. En consecuencia, la solucin del problema de la organizacin nacional se hizo ms difcil, porque cuando el federalismo porteo aument su poder se sinti menos inclinado que antes a entenderse con las dems provincias de la Confederacin.

Notas
1 ANTONIO ZINNY, Historia de los gobernadores de las provincias argentinas, Bs. As., 1920-21. Edicin reordenada, con un prlogo de Pedro Bonastre, t. II, pgs. 21-40.

2 26 de Septiembre de 1820.

3 Para un estudio detallado de los acontecimientos de 1820 vase V. F. LPEZ, Historia de la Repblica Argentina, Bs. As., 1883, vol. II; ADOLFO SALDAS, Historia de la Confederacin Argentina, Bs. As., 1911, t. I, pgs. 33-127; RICARDO LEVENE, Lecciones de historia argentina, Bs. As., 1920, 5 edicin, vol. II, Cap. XIII.

4 El Tratado del Pilar (febrero 23 de 1820), celebrado entre Francisco Ramrez, jefe del ejrcito de las provincias del Litoral, y M. Sarratea, gobernador de Buenos Aires, estipulaba, entre otras cosas, que en el trmino de sesenta das despus de ratificado el pacto, se reunirn en San Lorenzo, Santa Fe, los representantes de las provincias, para convocar una convencin constituyente en una fecha futura. Este tratado era el primer convenio interprovincial que se ocupaba de problemas constitucionales. El artculo 7 garantizaba, aunque indirectamente, la forma republicana de gobierno. Para un anlisis detallado de ste y otros pactos posteriores relativos a la organizacin nacional, vase EMILIO RAVIGNANI, Historia constitucional de la Repblica Argentina, Bs. As., 1926, 3 vols., vol. I, Capts. 15, 16 et seq.

5 Puede advertirse aqu que las tendencias monrquicas, tan evidentes en la poca del Congreso de Tucumn, no haban

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desaparecido del todo despus de 1820. Adolfo Saldas parece creer que con motivo de la llegada a Buenos Aires, el 4 de diciembre de 1820, de los comisionados reales de Espaa, algunos miembros de la legislatura provincial planeaban restaurar, con ciertas condiciones, la autoridad del trono espaol. Cf. ADOLFO SALDAS, La evolucin republicana durante la revolucin argentina, Madrid, 1919, Cap. XII. Saldas sugiere tambin que haba tendencias monrquicas latentes en el Congreso Constituyente. Ibi. Cap. XIII, pgs. 178-9.

6 As, por ejemplo, no era raro que en el Congreso Constituyente representantes de provincias cuya legislatura apoyaba una constitucin federal, adoptaran una fuerte posicin unitaria. En muchos casos la actitud de los constituyentes hacia determinados proyectos la decidan nicamente los intereses de la provincia que representaba, y no el hecho de que esos proyectos fueran de contenido federal o unitario.

7 Estos puntos de vista estaban contenidos en el captulo 7 del proyecto final de la constitucin de 1826, rechazado por las provincias. El texto completo de la constitucin puede verse en el Registro Nacional, vol. II, N 2104. Para un estudio detallado, vase E. RAVIGNANI, ob. cit.; vol. 3, passim. Puede verse un informe completo de los debates sostenidos en el congreso constituyente en E. RAVIGNANI, Asambleas constituyentes argentinas, seguidas de los textos constitucionales, legislativos y pactos interprovinciales quo organizaron polticamente la nacin, Bs. As., 1937-38, 6 vols.; vol. 3.

8 La ley de nacionalizacin de las rentas aduaneras (Registro Nacional 1912, marzo 13 de 1326) fue aprobada por el Congreso Constituyente por treinta votos contra uno. Cf. Asambleas Constituyentes, t. II, pgs. 901, 911.

9 Texto de la Constitucin (Registro Nacional), Cap. 7. La posicin de las provincias en cuestin de las finanzas nacionales no fue manifestada en el Congreso Constituyente, sin duda porque los diputados eran en su mayora unitarios. Pero es razonable creer que la solucin apropiada del problema era dividir los ingresos entre las provincias a prorrata. Este punto de vista fue expresado claramente cinco aos ms tarde durante la discusin del congreso interprovincial de 1831, reunido en Santa Fe. Cf. Relaciones interprovinciales. La liga litoral. Esta fase de la lucha unitaria federal ser analizada en los captulos siguientes.

* [El movimiento subversivo de Lucio Mancilla contra la situacin entrerriana se produjo el 23 de septiembre de 1821. N. del E.]

10 El tratado fue firmado el 25 de enero de 1822. Las provincias signatarias fueron: Buenos Aires. Santa Fe, Corrientes y Entre Ros. Para un anlisis detallado del tratado vase E. RAVIGNANI, Historia constitucional de la Repblica Argentina, Bs. As., 1927, t. II, pgs. 200 y siguientes.

11 Esta posicin fue inequvocamente expresada por [Manuel] Antonio [de] Castro, miembro influyente de la Comisin de Negocios Constitucionales del Congreso Constituyente. "Se dice -declar Castro- que de este modo se introduce insensiblemente una aristocracia, la ms perjudicial, que es la aristocracia del dinero. Antes he dicho, y ahora repito, y siempre repetir una verdad, que no puede dejar de ser mientras haya hombres y gobiernos, y mientras haya leyes, y es de que, si no se inmuta la naturaleza de las cosas, nunca puede dejar de haber esa aristocracia, que se quiere aparecer como un monstruo tan perjudicial a la sociedad, que es la que hace conservar la sociedad y el orden segn ella est establecida. Hay ciertas aristocracias, que son de las que debemos huir; pero hay otras a las que debemos dar valor y dejarlas correr como un torrente, y el atajarlas sera perjudicial. La aristocracia de sangre, hereditaria, monrquica, esas si son peligrosas, porque se oponen a las leyes y a un sistema libre; pero aquellas aristocracias que nacen de la naturaleza de las cosas, no hay poder en la tierra que pueda vencerlas. Quin podr hacer que el ignorante sea igual al que tiene talento, o al hombre sabio? Dios no lo puede hacer, porque Dios ha puesto esa misma desigualdad en las cosas, y no puede obrar con implicancia." Asambleas Constituyentes, t. III, pgs. 738-739 (Sesin del 25 de septiembre de 1826.)

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12 Cf. Prembulo al decreto del 24 de noviembre de 1823, que anunci la formacin de una compaa minera para la explotacin de los yacimientos de oro de La Rioja. Registro Nacional, II, 46.

13 La Compaa de Minas de las Provincias Unidas del Ro de la Plata se organiz en Inglaterra d 24 de diciembre de 1824. Abandonado el proyecto, los promotores de la compaa reclamaron al gobierno de Buenos Aires la suma de 52.520, presumiblemente gastados en los cateos preliminares de las minas. C. Decreto del 24 de noviembre de 1823 (Registro Nacional, 1704, 11, 46-47); Mensaje del gobernador Manuel Dorrego a la Junta de Representantes, 14 de septiembre de 1827 (MABRAGAA, t. I, pg. 231); y tambin JOSEPH ANDREWS, Journey from Buenos Ayres through the provinces of Cordova, Tucuman and Salta to Potosi, thence by the deserts of Coronja to Arica, and subsequently, to Santiago de Chili and Coquimbo, undertaken on behalf of the Chilean and Peruvian Mining Association in the years 1825-1826, Londres, 1827.

14 Los aspectos financieros de la colonizacin ya han sido sealados, no siendo necesario repetirlos (vanse pgs. 79 y sigs.)

15 Asambleas Constituyentes, II, 407 (Sesin del 7 de enero de 1826).

16 JULIN S. DE AGERO, sesin del 19 de enero de 1826 (Asambleas Constituyentes, II, 431).

17 En apoyo del art. 7 del estatuto del Banco, que daba al gobierno la autoridad decisiva en lo que concerna al pago de dividendos, dijo Julin S. de Agero: "Se dice que es un asunto puramente econmico. Y quin ha dicho que en un establecimiento de esta naturaleza, de la primera entidad, no debe tener intervencin la primera autoridad? Si, seor, debe tenerla; porque un establecimiento de esta clase tiene una trascendencia tal que slo de l depende la prosperidad de todo el pas, su quietud, su sosiego y la estabilidad del gobierno mismo. l (el Banco) tiene la clave, y es el resorte por donde se mueven todas las ruedas de la sociedad; todo est a su disposicin." (Asambleas Constituyentes, II, 449; sesin del 20 de enero de 1826.)

18 Para un anlisis ms detallado de la estructura del capital del Banco de Buenos Aires y el Banco Nacional, vase supra, Cap. III.

19 Carta del directorio (marzo 30 de 1828) al ministro de hacienda (Archivo General, Ant. C. 20, A9, N 2, Legajo 2.)

20 ANDRS LAMAS, Estudio histrico y cientfico del Banco de la Provincia de Buenos Aires, Bs. As., 1886, pg. 17.

21 Vase supra,- Cap. III, Cuadro N 12; tambin Archivo General, Ant. C. 21, A6, N 3.

22 En su informe del 28 de enero de 1828 el directorio del Banco Nacional declar que haba 371 prstamos acordados a particulares y empresas, por un total de $ 2.229.815. El prstamo ms grande era de $ 32.221. Gran parte de estos prstamos estaban garantizados por acciones del Banco. En 1830 se emple ms de la tercera parte de las acciones del Banco como garanta de prstamos. Las acciones representaban un valor nominal de $ 625.000. Cf. Declaracin del Banco Nacional del 4 de febrero de 1830. Archivo General (Ant. C. 22, A2, N 5).

23 El sistema de la enfiteusis fue introducido en la provincia de Buenos Aires durante el gobierno de Martn Rodrguez. En 1826 el Congreso Constituyente extendi el sistema a otras provincias.

24 Ley del 18 de mayo de 1826, Recopilacin de las leyes y decretos promulgados en Buenos Aires desde el 25 de mayo hasta fin de diciembre de 1833, con un ndice general de materias, Bs. As., 1886, 2 parte, pg. 797; vase tambin el
a

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decreto del 27 de junio de 1826, Ibid., pgs. 798-801.

25 EMILIO A. CONI, La verdad sobre la enfiteusis de Rivadavia, Bs. As., 1927, pg. 36. Se deduce de un informe preparado por la contadura general (septiembre 19 de 1827) que hasta fines de agosto de este ao la mayora de los arrendatarios no haba pagado el arrendamiento de enfiteusis desde 1825, uno de ellos lo deba desde 1823 y otro desde 1822. Cf. Archivo General, Ant. C. 21, A6, N 3 un informe sometido al gobernador de Buenos Aires (14 de febrero de 1828) el recaudador general manifiesta que a once de cuarenta y cinco cesionarios no se les poda reclamar el pago del arrendamiento, porque era imposible determinar con exactitud la ubicacin y el rea de las tierras que retenan en enfiteusis. Los treinta y cuatro restantes deban abonar $ 4.076 por ao, pero casi el doble de esa suma permaneca impaga ($ 7.602

con 5 1/4 reales). Cf. Archivo General, Ant. C. 21, A9, N 2.

26 Asambleas Constituyentes, t. II, pgs. 1196-1268, sesiones del 10, 11, 12, 16, 17 y 18 de mayo de 1826.

27 "Si el canon que se les imponga -adujo Agero en defensa del 8% de alquiler propuesto- es regular, ellos tendrn que dejar una parte que no pueden poblar, y slo retendrn aquella que est en proporcin con su fortuna para poderla poblar. Si el canon es muy mdico, ellos la conservarn porque es poco lo que les cuesta, y con la esperanza de que maana aumentndose la demanda en proporcin que la poblacin se aumente, y segn que suba el valor de las tierras podrn enajenar su derecho con grandes ventajas, o subarrendar a un canon y a una renta enorme." "...si se adopta el 4%... el canon viene a quedar reducido a cero, y de aqu resultar el monopolio y la ocupacin de las tierras en grandes porciones." Cf. Asambleas Constituyentes, II, 1231-1232; sesin del 12 de mayo de 1826.

28 El cuadro siguiente, extrado de la Relacin de los terrenos concedidos en enfiteusis desde el 27 de septiembre de 1824 hasta el 1 de mayo de 1827, muestra la distribucin de las tierras de enfiteusis durante el perodo indicado. La Relacin es transcripta por E. A. CONY, ob. cit., pginas 171-175.

Superficie de las concesiones 1,5000 3,0000 6,0000 2,9999 leg. cuad 5,9999 9,9999

Nm. de conces. 42 22 22 16 10 112

Superficie total 83,5022 leg. cuad. 90,2853 159,2918 213,9959 368,7833

10,0000 19,9999 20,0000 y ms

915,8585 leg. cuad.

Advirtase que las concesiones de menos de 1,5 leguas cuadradas no estn incluidas en el cuadro. Se supone que esas concesiones eran otorgadas ms bien a los granjeros que a los ganaderos. Coni calcula que en el perodo analizado haba 86 concesiones de esta ndole, con una superficie total de unas 85 leguas cuadradas. Debe destacarse asimismo que el nmero de concesiones era mayor que el de beneficiarios, porque a quien lo deseaba se le daban dos o ms concesiones. Segn Coni fueron 85 las personas que recibieron tierras en enfiteusis durante ese periodo. Cf. CONI, Ibid.

29 Recopilacin, etc., parte II, pgs. 859-860.

30 La nueva poltica de restricciones se inici con dos decretos. El primero (5 de mayo de 1827, Registro Nacional, 2154, II, 187), se refera a las zonas fronterizas. Limitaba las concesiones a los colonos. Tena derecho a recibir concesiones de 2.500 varas y una quinta, si se dedicara a la agricultura, o 0,75 de legua cuadrada de tierra pastoral, si se propona instalar un establecimiento ganadero. Los colonos no pagaran alquiler durante un perodo de ocho aos, pero estaban obligados a

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construir una casa y cultivar la tierra, o conseguir por lo menos 200 cabezas de ganado. No podan vender sus derechos de enfiteusis ni subarrendar la tierra durante los primeros ocho aos. El segundo decreto (10 de mayo de 1827) someta las concesiones de derechos de posesin en cualquier parte del pas a la investigacin previa del departamento topogrfico, reservndose el gobierno el derecho de rechazar cualquier peticin.

31 Vase la carta de Rosas a Estanislao Lpez, fechada el 12 de diciembre de 1828. British Packet and Argentine News, 17 de enero de 1829; tambin MANUEL BILBAO, Historia de Rosas, Bs. As., 1868.

32 La posicin del partido federal con respecto al Banco Nacional qued inequvocamente expresada durante la discusin de un proyecto de ley presentado por el diputado Grela. Vase Diario de Sesiones, vol. 4, Nos. 62, 79-85 (Sesiones del 14 de enero de 1828, 25, 26, 27, 28 y 29 de febrero y 1 y 5 de marzo de 1828).

33 Cf. Diario de Sesiones, vol. IV, Nos. 74-76 (Sesiones del 14, 15 y 16 de febrero de 1828). La mocin presentada propona agregar un artculo, el 8, al proyecto remitido por el gobierno.

34 Cf. Diario de Sesiones, vol. IV, N 69 (Sesin del 30 de enero de 1828). Discusin del art. 6 del proyecto de ley de enfiteusis que, presentado por Borrego, rechazado por la legislatura, impona un gravamen a la tierra del 15 al 20 % por legua cuadrada.

35 El memorndum de Rosas fue publicado por ADOLFO SALDAS en un apndice de su libro Rosas y su poca, t. I. Rosas sealaba que sera conveniente nombrar un comisionado especial para la frontera india. El gobierno ni siquiera acus recibo del memorndum. Cf. CARLOS IBARGUREN, Juan Manuel de Rosas, Bs. As., 1930, pgs. 134-136. Sobre el plan para la construccin del canal Bermejo vase AURELIO PRADO Y ROJAS, Leyes y decretos promulgados en la provincia de Buenos Aires desde 1810 hasta 1876, Bs. As., 1877, t. 3, pgs. 192-193.

36 Entre las razones aducidas por el ministro de gobierno las siguientes eran las ms importantes: primera, el presidente careca de autoridad en la provincia; segunda, las autoridades provinciales estaban inclinadas a obstaculizar las actividades del gobierno nacional; tercera, la provincia se negaba a ceder su ejrcito veterano al gobierno nacional; y cuarta, el gobierno nacional no tenia ingresos. Cf. Asambleas Constituyentes, t. II, pgs. 697 y sigts. (Sesin del 22 de febrero de 1826.) [Valentn] Gmez, prominente miembro del partido unitario y uno de los principales sostenedores del proyecto de ley, reconoci que el argumento de los unitarios no era convincente. "Yo no me extender a decir manifest-, que las demostraciones que se han aducido en favor del proyecto hayan sido completamente victoriosas, pero lo que s es verdad, es que la materia esta agotada, y que a este respecto al congreso ya no le queda mas que pronunciarse." Ibid., II, 772 (Sesin del 27 de febrero de 1826).

37 Ibid., II, 769 (Sesin del 27 de febrero de 1826).

38 Ibid., 778 (Sesin del 27 de febrero de 1826).

39 As, por ejemplo, Mariano Sarratea, Juan fos Paso, Vicente Lpez, Flix Castro, todos unitarios o simpatizantes, votaron en contra. Vase Asambleas Constituyentes, II, 815 y sigs. (Sesin del 1 de marzo de 1826).

* [No fue se el procedimiento seguido. Dorrego fue designado gobernador por la Junta de Representantes. N. del E.]

40 Al preparar las instrucciones para sus delegados a la prxima convencin nacional, la junta provincial tuvo cuidado de

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destacar que consideraba que los derechos de aduana eran propiedad de la provincia. Cuando el diputado Aguirre arguy que las reclamaciones de las provincias sobre los ingresos provenientes de las rentas aduaneras, no eran del todo infundadas, fue inmediatamente reprochado por Felipe Arana y la mayora de la legislatura. Cf. Diario de Sesiones (reunin del 2 de noviembre de 1827).

41 Cf. Asambleas Constituyentes, III (Sesin del 2 de octubre de 1826).

42 Dorrego y el federalismo argentino, documentos histricos. Con introduccin del doctor ANTONIO DELLEPIANE, Bs. As., s/f., pgs. 113-181.