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¿QUIÉN DEFINE
LA AGENDA
PÚBLICA?
Mtro. Sergio Enrique Prudencio Carvajal
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¿QUIÉN DEFINE LA AGENDA PÚBLICA?
Mtro. Sergio Enrique Prudencio Carvajal*
ABSTRACT
L
a defnición de la agenda es una de las etapas más tempranas
del proceso de la hechura de las políticas públicas donde las
percepciones públicas de diferentes temas y asuntos son o no
son tomados en cuenta en el proceso de toma de decisiones. Sin
embargo, es también una arena donde grupos y actores políticos
pueden debatir sus necesidades e intereses. Este ensayo argumenta que
son los grupos de élite los que defnen la agenda pública. Para sustentar
este argumento, analizaré dos enfoques teóricos los cuales son centrales
para entender esta etapa del proceso de la hechura de las políticas. Más
aún, estos enfoques teóricos serán analizados a través de casos de
estudio que proveen evidencia convincente acerca de cómo los grupos de
élite defnen la agenda pública. La otra contribución de este ensayo es un
argumento acerca de cómo y porqué es menester modifcar las relaciones
entre los grupos de élite y aquellos que no lo son.
INTRODUCCIÓN
En general, existen actores y grupos que participan en la defnición de los
asuntos públicos, la implementación de las estrategias y los resultados
fnales del proceso de hechura de políticas. El propósito de este ensayo es
el de identifcar estos actores y responder a la pregunta: ¿Quién defne la
agenda en la hechura de las políticas públicas? En otras palabras, Parsons
(1995:87) pregunta "¿Cómo podemos explicar el proceso en el que los
problemas son defnidos y posicionados en la agenda política?¨ Para
contestar estas preguntas, es necesario descubrir qué intereses están
detrás de la agenda y quiénes se están benefciando de las decisiones
y las políticas públicas que el gobierno implementa. Mi argumento es
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que los grupos de élite son los que defnen cuáles asuntos estarán en la
agenda pública, como resultado de las diferentes formas en las cuales
estos grupos ejercen su poder.
Existen diversos enfoques acerca de la defnición de la agenda, en este
ensayo presentaré dos de ellos. El primer enfoque es la perspectiva
pluralista; mientras el segundo es la no toma de decisiones. Hay dos
razones para utilizar estos enfoques. Primero, porque estos enfoques
se complementan mutuamente para explicar dos diferentes formas por
las cuales los grupos de élite ejercen su poder sobre la agenda pública.
Segundo, ambos enfoques son más realistas y más prácticos con el fn
de explicar clara y profundamente las relaciones de poder entre actores
políticos en las democracias liberales occidentales. Otros enfoques que
fueron rechazados para este ensayo incluyen al modelo de puntuación
equilibrada porque éste sólo es útil en periodos de inestabilidad y cambio
político; las tres dimensiones del poder por ser un enfoque principalmente
descriptivo; y el modelo neo-marxista por ser densamente teórico.
Este ensayo está dividido en dos secciones:
Sección uno: Contiene algunas ideas, conceptos y una defnición de
posicionamiento de la agenda pública. Más adelante, hay una revisión
de los dos enfoques teóricos para entender esta etapa del proceso de la
hechura de políticas, describiendo sus fortalezas y sus debilidades.
Sección dos: Provee la investigación empírica de este ensayo, derivado
de tres casos de estudio. Mientras el primero y el segundo casos ilustran
claramente los dos enfoques teóricos mencionados en la primera sección.
El tercer caso de estudio está descrito minuciosamente y es el más
convincente porque muestra la manera en la cual los grupos de élite
defnen la agenda.
En la conclusión presentaré el argumento acerca de cómo y porqué es
menester modifcar las relaciones entre los grupos de élite y los grupos
que no lo son, con el fn de alcanzar el bien común.
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ENTENDIENDO LA DEFINICIÓN DE LA AGENDA
La defnición de la agenda es la etapa en la hechura de políticas que
se encuentra entre el reconocimiento de un problema social y la etapa
de toma de decisiones. Esta sección presenta algunas ideas y conceptos
empleados para establecer una defnición del posicionamiento de
la agenda. Dos enfoques teóricos serán desarrollados para explicar
minuciosamente esta etapa, y proveer evidencia de que los grupos de élite
son los actores más signifcativos en el posicionamiento y la defnición de
la agenda. Defniré los grupos de élite como lo hizo Mosca (1965:50) "(un
grupo de élite).siempre el menos numeroso, .(es). el que desarrolla
todas las funciones políticas, el que monopoliza el poder y disfruta de las
ventajas que el poder brinda¨. En adición a esta idea, Bachrach (1969:76)
hace una distinción entre élites políticas y élites no políticas, en donde se
incluye por ejemplo a empresarios, académicos y expertos.
En esta sección, el primer enfoque teórico es la perspectiva pluralista,
mientras que el segundo enfoque teórico es la no toma de decisiones.
Cabe hacer mención que las fortalezas y las debilidades de ambos
enfoques serán identifcadas.
Defnición de Posicionamiento de la Agenda
El propósito de esta sección es presentar algunas ideas y conceptos que
diferentes autores han propuesto para entender claramente lo que es
la defnición de la agenda. Sin embargo, es posible ubicar la etapa de
posicionamiento de la agenda una vez que el problema público ha sido
defnido, pero es necesario tomar en cuenta lo que Anderson (1975:59)
plantea acerca de que hay un gran número de demandas realizadas al
gobierno y sólo algunas de ellas atraen la atención de los hacedores de
políticas para constituir la agenda de políticas a realizar. No obstante,
Crenson (1971:30) sostiene que es más probable que un asunto sea
incluido en la agenda cuando atrae la atención de los grupos de élite
que cuando sólo concierne a ciudadanos comunes. Desde un punto de
vista distinto, Peter John (1999:41 en línea) observa la agenda como una
propuesta para encontrar soluciones a problemas públicos. De acuerdo
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con estas ideas, es posible establecer una defnición de posicionamiento
de la agenda siguiendo el concepto de Kingdon (1995:174) quien sostiene
que ".la agenda gubernamental es la lista de temas en los que la gente
en y alrededor del gobierno prestan seria atención en un momento dado¨.
Tomando en cuenta esta defnición, en este ensayo argumento que la lista
de temas en la agenda pública está determinada por los intereses y las
decisiones de los grupos de élite. Un ejemplo de lo anterior lo podemos
ver en el libro de Baumgartner and Jones (1993:3) cuando ellos observan
que el mismo grupo de élite privilegiado recibe benefcios del sistema
político y económico estadounidense con pocas posibilidades de cambio.
Adicionalmente, Hill (1997:20) escribe que ".a través de la manipulación
del lenguaje y de la creación de crisis, las autoridades pueden imponer sus
propias defniciones o problemas y ayudar a formular la agenda política¨.
Bajo la misma visión, Majone (1989:1) sugiere que la argumentación y
el uso del lenguaje determinan todas las etapas del proceso de políticas
públicas.
En las siguientes partes de esta sección sustentaré mi argumento central
con la revisión de los dos enfoques teóricos y más poderosamente con los
casos de estudio de la segunda sección.
La Perspectiva Pluralista
Es posible entender este enfoque mediante el desarrollo de algunas ideas
y conceptos presentados por Robert Dahl y Nelson Polsby. Por un lado,
Dahl (1961) defende la alternativa pluralista asumiendo que si estamos
en una sociedad democrática, todos los ciudadanos tienen el derecho y
los recursos para participar en las decisiones del gobierno, pero esto es
de acuerdo a la "distribución de infuencia¨ entre ciudadanos. No obstante,
él reconoce que los líderes o la élite gobernante tienen mayor infuencia
en la toma de decisiones. Sin embargo, ellos necesitan ganar legitimidad
para sus acciones y esto es hecho frecuentemente mediante "rituales
democráticos¨. Desarrollaré esta idea en la siguiente sección con el caso
de estudio de Dahl en New Haven.
Para explicar la dinámica de una sociedad pluralista, Dahl clasifca
a los ciudadanos en dos grupos: la clase política, que está formada
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por ciudadanos que están altamente informados y están activamente
involucrados en las cuestiones políticas; y la clase apolítica, constituida
por individuos, personas políticamente desorganizadas, desconectadas y
no informadas. Dahl concluye que el primer grupo juega un mayor papel
en el proceso de toma de decisiones que el segundo.
Por otro lado, Polsby (1963:5) sostiene que ".la más básica presuposición
de la perspectiva pluralista es que nada puede ser asumido acerca del
poder en alguna comunidad¨. Él rechaza la tesis de que un grupo pueda
necesariamente dominar una comunidad durante un largo periodo de tiempo
debido a tres razones: en la primera razón Polsby sugiere que el poder
puede estar relacionado con asuntos particulares, y, por tanto, los grupos
y los individuos interesados en dicho asunto pueden construir coaliciones
entre ellos por un periodo específco de tiempo. La segunda razón consiste
en la "inercia¨ que rige en gran medida el comportamiento humano, esta
razón se vincula con la noción de clase apolítica que menciona Dahl para
explicar la falta de participación de muchas personas. La tercera razón
es el considerable costo de tiempo, esfuerzo, movilización, información y
cabildeo que representa para los grupos de élite el tomar cualquier acción
para infuir en las decisiones políticas.
De acuerdo con Dahl y Polsby este enfoque tiene cuatro fortalezas. La
primera es que la perspectiva pluralista puede determinar el alcance de
una estructura de poder mediante el análisis del papel que juegan los
liderazgos en asuntos específcos. La utilidad de este enfoque para
generar una evaluación más realista acerca de los recursos disponibles
que tienen los actores en diferentes periodos de tiempo, así como la
forma en la cual los aplican, constituye la segunda fortaleza. La tercera
fortaleza consiste en el conocimiento de las intenciones de los grupos de
élite, y más importante aún, en examinar las consecuencias que tienen
dichas intenciones. Por último, este enfoque analiza la existencia de
desigualdades de los recursos políticos que poseen los diversos grupos
sociales, y señala que un cambio de un sistema acumulado de recursos a
uno no acumulado signifca que dichos recursos están disponibles cuando
menos un algún área. Consecuentemente, cualquier grupo puede alcanzar
infuencia y recursos para participar en la defnición de la agenda pública
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y en los procesos de toma de decisiones.
Desde un punto de vista crítico, es posible observar algunas debilidades
del enfoque pluralista. La primera debilidad es la limitación que tiene este
estudio que se circunscribe exclusivamente a las sociedades democráticas.
Por lo tanto, no es posible aplicarlo a sociedades que tienen distintos
regímenes de gobierno. Otra debilidad es que a pesar de que los recursos
políticos están disponibles para todos los grupos, los grupos élite de acuerdo
con Mosca (1939:50), pueden tener el control por medio de la violencia y
otros medios no legales. Más aún, Hunter (1953:24) señala que los grupos
élite son ".capaces de imponer sus decisiones mediante la persuasión, la
intimidación, la coerción y, si es necesario, la fuerza¨. La tercera debilidad
radica parcialmente en el concepto de Dahl sobre la clase apolítica, el cual
está asociado con la idea de "apatía¨ que Baumgartner y Jones (1993:19)
defnen como la falta de interés y motivación de una considerable parte
de la sociedad. En contraste, el grupo que tiene intereses económicos y
políticos es el que dirige la agenda. Por consiguiente, la cuestión es cómo
motivar a los ciudadanos a involucrarse en las decisiones políticas. Una
respuesta a esta cuestión puede ser encontrada en la idea ambivalente de
Pareto (1976:51) acerca de la "circulación de las élites¨, que se sustenta en
la posibilidad de que miembros que no pertenecen al grupo élite accedan
a él y viceversa.
Enfoque de la No Toma de Decisiones
De acuerdo con Bachrach y Bergman (1973:6) la no toma de decisiones
es ".una decisión que resulta en supresión o frustración de un latente o
manifesto desafío a los valores o intereses del principal decisor¨. Por lo
tanto, una manera diferente de ejercer el poder es el núcleo de la propuesta
de este enfoque. En adición a esta propuesta central, Crenson (1971:23)
expone que los grupos de élite y sus organizaciones actúan para asegurar
que los asuntos que desafían a sus intereses no sean admitidos en la
agenda pública. Para explicar estas ideas, Bachrach y Bergman (1973:33)
sugieren dos formas de no toma de decisiones. A efecto de desarrollarlas
aún más, ellos utilizan la defnición de Schattshneider de "movilización
de tendencias¨, la cual establece que las organizaciones políticas
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tienen tendencias a favor y en contra de la explotación de confictos, de
hecho, la organización es la movilización de tendencias. Por lo tanto, la
primera forma es un tipo de decisión que produce el fortalecimiento de
la movilización de tendencias. La segunda forma se presenta cuando un
componente de la movilización de tendencias es usado para descalifcar
asuntos no deseados. En adición a la segunda forma, Crenson (1971:27)
introduce la idea de inacción, la cual se puede dar igualmente como una
consecuencia de actividades de los actores políticos o del rechazo de
ciertos temas que los ciudadanos creen que no son importantes. Como
una conclusión de este enfoque, Crenson (1971:178) argumenta que el
poder de algunos grupos o actores puede ser empleado para fomentar
acciones o decisiones que tienen que ser hechas sobre temas sensibles.
Más aún, el proceso de la no toma de decisiones encauza y controla la
actividad de la toma de decisiones.
Es relevante describir algunas debilidades de este enfoque. Una de ellas
puede ser vista en el estudio de Baumgartner y Jones (1993:14) en donde
sugieren que durante el proceso de hacer políticas, algunos actores pueden
introducir nuevas dimensiones del conficto que pueden desestabilizarlo.
Por ejemplo, los grupos de élite pueden forzar a otros grupos a detener
sus asuntos, generando grupos de presión que pueden tener una agenda
violenta. Esto puede originar obstáculos al proceso de gobierno para
hacer políticas, especialmente en la etapa de implementación. Otra
debilidad es que este estudio no ofrece una estrategia a seguir en ese
tipo de situaciones, aunque, Bachrach (1969:47) reconoce que muchas
veces los grupos no élite están políticamente activados por las acciones
de los grupos de élite. La última debilidad la podemos encontrar en el
libro de Lukes (1974:21) quien puntualiza que la visión bidimensional del
poder (como él llama a la teoría de la no decisión), da una perspectiva
engañosa de cómo grupos e instituciones tienen éxito cuando excluyen
temas emergentes de la agenda pública, especialmente cuando tratan de
atraer todos los asuntos. Además de esto, Lukes señala que este enfoque
es una consecuencia de su fuerte asociación con un conficto observable.
Su visión de poder es inadecuada porque no es satisfactoria al asumir que
el poder es sólo aplicable en esa situación.
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No obstante sus debilidades, este enfoque presenta muchas contribuciones
importantes al proceso de hechura de políticas. Primero porque revela una
pieza de lo que Easton denominó la "caja negra¨ (refriéndose al proceso
de toma de decisiones públicas), que como Hill (1997:24) señala, existen
actividades dentro de la caja negra que son muy difíciles de analizar, esta
situación representa otra defnición del poder. Por tanto, es viable sostener
que el enfoque de la no decisión explica parcialmente lo que sucede
con las demandas o insumos que ingresan a la caja negra y nunca se
traducen en resultados. Una segunda contribución de este enfoque puede
ser encontrado en el trabajo académico de Ham y Hill (1984:74) quienes
concluyen que el enfoque es valioso porque provee algunos elementos
para entender las complejidades de las relaciones de poder entre grupos
de élite y los hacedores de las políticas, lo que en la realidad determina la
agenda y todo el proceso de hechura de las políticas públicas.
En conclusión, señalo que el enfoque de la no toma de decisiones es más
claro y completo para explicar las relaciones de poder que determinan la
defnición de la agenda pública. Esto es soportado por el estudio de Lukes
(1974:21), quien establece que "no hay duda de que la visión bidimensional
del poder representa un mayor avance sobre la visión unidimensional (como
él llama al enfoque pluralista): porque incorpora al análisis de las relaciones
de poder, la cuestión del control sobre la agenda de políticas y las formas
en las que asuntos potenciales son mantenidos fuera del proceso político¨.
Además, el enfoque de la no toma de decisiones sustenta de mejor forma
mi argumento de que los grupos de élite defnen la agenda pública. Por
consiguiente, la segunda teoría muestra más claramente la amplitud del
poder de estos grupos para controlar las decisiones del sistema político
y para dirigir la opinión pública, en palabras de Dye (1972:20) quien dice
que la élite determina la opinión masiva en asuntos políticos en forma más
contundente y efcaz que el intento de las masas de infuir en los intereses
de la élite.
INVESTIGACIÓN EMPÍRICA
Con la fnalidad de explicar cabalmente la etapa de la defnición de la
agenda, es indispensable observar y analizar la forma en la que esta
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etapa infuye sobre los resultados políticos en la realidad. Por lo tanto,
esta sección tiene dos propósitos. Primero, el de ilustrar empíricamente el
proceso de la agenda pública utilizando dos casos de estudio que están
vinculados a los enfoques presentados en la sección previa y en el mismo
orden. Segundo, el demostrar cómo los grupos de élite establecen las
decisiones que determinan la agenda y el resultado fnal del proceso de la
hechura de las políticas públicas.
Caso de Estudio 1: Líderes en la Nominación Política
Este estudio empírico está relacionado con el enfoque teórico de la
perspectiva pluralista, el cual ha sido mostrado teóricamente en la primera
sección de este ensayo. Fue estudiado y desarrollado por Robert Dahl
(1961) quien describe la naturaleza ambigua del liderazgo, especialmente
cuando la distribución de infuencia en una sociedad cambia de un sistema
acumulado a uno no acumulado de recursos políticos. El caso tuvo lugar
en New Haven, en los Estados Unidos de América, cuando demócratas
y republicanos seleccionaron sus candidatos para autoridades locales.
Dahl (1961:104) comienza a mostrar este caso explicando las reglas que
guían este proceso político. La primera regla es acerca de la afliación
de miembros en los partidos políticos. De acuerdo con la teoría legal, las
nominaciones de candidatos para ser autoridades de la ciudad incluyendo
al alcalde y a otros trece ofciales, son realizadas por la totalidad de
los miembros de los partidos. No obstante, cada partido tiene algunas
diferencias en sus procedimientos, por ejemplo, los republicanos organizan
una convención en la cual los delegados electos en cada distrito electoral
participan en las nominaciones. Por el otro lado, los demócratas toman
en cuenta al Comité de la ciudad (el cual está formado por dos líderes de
cada uno de los 33 distritos electorales) para nominar a sus candidatos.
Sin embargo, según Dahl (1961:105) el proceso se desarrolla ".en tres
formas: (1) los adherentes afliados en cada partido son sólo una minoría
de los seguidores del partido; (2) los miembros que están activos en los
caucus y en las primarias son una minoría de todos los miembros; y (3)
la totalidad de la parafernalia de los procedimientos democráticos es
empleada no para asegurar control desde abajo sino más bien para dar
legitimidad y aceptabilidad a los candidatos seleccionados por los líderes¨.
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Como resultado, los principales líderes de los partidos, cuyo número no es
mayor a seis en cada partido, deciden y negocian las nominaciones por
medios democráticos a través del control de los miembros afliados y así
poder garantizar sus votos. En adición a esta situación, es fundamental
destacar que muchos miembros de ambos partidos están inactivos debido
a que no participan en las nominaciones.
Otros actores políticos de este proceso son los sublíderes, quienes
ejercen infuencia mediante sus actividades en los distritos electorales y
representan una fuente potencial de oposición a los principales líderes.
Sin embargo, los líderes principales no pierden el frme control sobre las
nominaciones. De este modo, Dahl (1961:109) demuestra con el ejemplo
de Fred Damiani, un líder de distrito electoral que desafó el triunvirato
que dirigía al Partido Demócrata en New Haven (Golden, Lee y Barbieri)
que arrojó como resultado que Damiani perdiera su empleo en la alcaldía
y fuera dramáticamente derrotado en las nominaciones. A pesar de la
falta de éxito en este caso, Dahl afrma que es posible para un nuevo
grupo alcanzar el poder, pero la consecuencia puede ser la de sustituir un
grupo de élite por otro. Por ejemplo, el caso con los republicanos cuando
DiCenzo y Celentano, quienes eran de origen italiano y sublíderes de la
clase media, enfrentaron a los principales líderes del partido que eran de
origen irlandés (representados por Frank Lynch) y los derrotaron en las
nominaciones debido a la capacidad de DiCenzo para construir un grupo
de seguidores en cada distrito electoral.
Es esencial resaltar que, los principales líderes tienen control sobre las
nominaciones políticas, pero a la vez están interesados en la implementación
del ritual democrático, esto debido a diversas razones. De acuerdo con
Dahl (1961) la principal razón es la de dar al proceso sufciente legitimidad
con el fn de evitar el descontento masivo de los ciudadanos. Otra razón
es la intención de reforzar las lealtades de los sublíderes y activarlos para
trabajar en sus distritos electorales en las futuras campañas. La disipación
de las disputas entre los líderes y mantener las discusiones al interior del
partido, representa otra razón fundamental. Finalmente, el promocionar
a la democracia mantiene la supervivencia de los partidos porque ésta
permite la participación de nuevos elementos sociales que representan
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una oportunidad para los principales líderes de aumentar su propio poder.
En suma, Dahl sostiene la idea de que la existencia del ritual democrático
que provee un marco para las reglas de competencia política es
indispensable para mantener la esencia de los partidos políticos y para
garantizar el futuro de la democracia.
Caso de Estudio 2: Contaminación del aire en Gary y Chicago del Este
Este caso hace referencia al enfoque teórico de la no toma de decisiones,
(cuyo núcleo teórico fue revisado previamente) y muestra claramente cómo
es posible aplicar las propuestas teóricas al ejercicio real del poder por
parte de los grupos de élite que defnen la agenda, así como la magnitud
de sus consecuencias.
Mathew Crenson (1971) presenta un caso real acerca de la contaminación
del aire en dos ciudades estadounidenses: Gary y Chicago del Este, ambas
tuvieron un problema similar de altos niveles de contaminación del aire como
resultado de las operaciones de compañías acereras. Por consiguiente,
las autoridades locales de esas ciudades estaban lo sufcientemente
preocupadas como para implementar un reglamento que detuviera el
problema. No obstante, había una considerable diferencia entre ambas
ciudades en términos del momento en el que adoptaron sus respectivos
reglamentos. En Chicago del Este fue aprobada en febrero de 1949; en
Gary fue aprobada casi 14 años después, en diciembre de 1962. Crenson
(1971) analiza las razones para explicar el retraso de las autoridades de Gary
para adoptar su reglamento. Sin embargo, es fundamental dar a conocer
algunos detalles de ambas ciudades que pueden ayudar a comprender su
situación. Primero, Crenson reconoce la estabilidad en Chicago del Este
en aspectos clave tales como la contaminación, la condición económica
y la política local, en contraste con las condiciones bajo las que vivía la
ciudad de Gary. Segundo, él pone especial atención en el proceso bajo
el cual la legislación fue realizada. Por ejemplo, en Chicago del Este, el
principal promotor del reglamento fue Loyd Cohen, el fscal de la ciudad,
quien diseñó el reglamento, organizó las negociaciones con la Cámara de
Comercio, estableció un nuevo Comité para la Disminución del Humo y
después de una serie de debates y modifcaciones al reglamento original,
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la presentó al alcalde y al consejo de la ciudad para ser aprobada. La
duración de este proceso fue de aproximadamente 8 años, desde que
Loyd Cohen comenzó a examinar el caso del inefciente reglamento de
humo promulgado en 1941. Por otro lado, hubo tres abogados (Roth,
Gavit y Angelidis) en el proceso de regulación ambiental de la ciudad
de Gary, la cual empezó a surgir 7 años después de que Chicago del
Este adoptara su reglamento. El procedimiento fue muy complicado en
cada etapa, particularmente en las negociaciones con los dueños de la
empresa US Steel. Tercero, Crenson señala que el poder y la estructura
de los partidos políticos locales eran muy diferentes. Aunque el Partido
Demócrata gobernaba ambas ciudades, en Gary tenía más infuencia
sobre el consejo de la ciudad que en Chicago del Este. Otra importante
diferencia era la mayor capacidad de los ciudadanos de Chicago del Este
para presentar demandas y cabildear con las autoridades locales, caso
contrario a los ciudadanos de Gary.
Finalmente, el autor destaca el punto principal (que muestra la esencia
del caso): El número de industrias acereras que operan en cada ciudad.
Ya que mientras en Chicago del Este hay una variedad de corporaciones
industriales, en Gary sólo hay una: La corporación US Steel, más aún, sus
dueños fueron los fundadores de la ciudad. Como resultado, la oposición
de esta corporación fue considerablemente más poderosa debido a la
dependencia económica de la ciudad de Gary con esta empresa y la gran
cantidad de empleos que provee a los habitantes, la cual es mayor que los
empleos que brindan las corporaciones acereras de Chicago del Este. Por
consiguiente, las autoridades locales tienen consideraciones especiales
con esta empresa que monopoliza la actividad económica de la ciudad.
Además de esto, el autor supone que es viable que detrás del poder de
la US Steel, el grupo de élite del Partido Demócrata estuviera dominando,
pero al fnal, el autor no sustenta esta suposición.
En suma, Crenson (1971:80) afrma que: "En Gary, la reputación del poder
pudo haber sido más efectiva que su ejercicio¨. Más aún, él concluye
diciendo que "para el alcance del efecto que fue identifcado sobre la política
local (en Gary), la reputación del poder es en sí una forma de poder¨. Por
lo tanto, este caso ilustra cómo esta forma de poder ejerce infuencia en
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los hacedores de las políticas públicas para no tomar decisiones, o, en
palabras de Crenson, los lleva a la inactividad política.
En ambos casos de estudio, es posible identifcar a los grupos de élite
como los decisores de la agenda pública y los tomadores de las decisiones
políticas. Ya que por un lado, en el caso de New Haven, un pequeño grupo
de principales líderes de los partidos demócrata y republicano decidieron
las nominaciones, a través de un "ritual democrático¨. Por otro lado, y
en forma similar, en el caso de la contaminación del aire, el retraso para
adoptar el reglamento en la ciudad de Gary fue resultado de los intereses
de los grupos de élite, integrado por los líderes del Partido Demócrata y
los dueños de la corporación US Steel.
Caso de Estudio 3: La Intervención Histórica
El presente caso de estudio es la demostración más concluyente para
sustentar que son los grupos de élite quienes defnen la agenda pública.
Este caso fue seleccionado debido a su magnifcencia en la historia, la
cual en los hechos determinó las relaciones entre los Estados Unidos de
América y Rusia en los albores del siglo veinte. Más aún, es útil para
entender la guerra fría. Pero, para el propósito de este ensayo, sólo serán
analizadas la forma en la que las decisiones y la agenda fueron defnidas.
Este caso fue desarrollado por George F. Kennan, quien en su libro, La
Decisión para Ìntervenir (1958) muestra la situación que prevalecía en
Estados Unidos después de la primera guerra mundial y la revolución
Bolchevique, específcamente cuando los alemanes invadieron parte de
Rusia. Como resultado, Woodrow Wilson, presidente estadounidense,
tuvo que defnir las estrategias a seguir de la agenda norteamericana.
Sin embargo, Kennan (1958:322) señala que hubo poderosos actores
políticos alrededor del presidente tratando de infuir en sus decisiones. Por
un lado, el autor identifca la infuencia externa, constituida por la élite de
los gobiernos del Reino Unido, Francia, Japón, China y Checoslovaquia,
así como algunos políticos importantes de Rusia, por ejemplo, los líderes
del Partido Constitucional Demócrata (Kadets) y el embajador de Rusia en
Washington quien se opuso al régimen Bolchevique.
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Todos ellos sintieron un peligro potencial debido a la posición del ejército
alemán en Siberia, consecuentemente, ellos estaban interesados en
el apoyo de las fuerzas militares estadounidenses. Por otro lado, las
infuencias internas estaban conformadas por el Buró de Ìnformación
Rusa, encabezado por poderosos ciudadanos rusos y estadounidenses
como el ex presidente Theodore Roosevelt y otros importantes hombres
de negocios, en forma similar, estaba la Cámara Ruso-Americana de
Comercio, integrada por hombres de negocios de ambos países. Estos
grupos estaban interesados en la expansión del Tratado entre ambas
naciones. Adicionalmente, había otros grupos como los Liberales
Americanos, quienes apoyaban tendencias liberal-demócratas en Rusia;
los judíos, preocupados por la situación de sus familias en Rusia; y la
Ìglesia Episcopal, interesada en la Ìglesia Ortodoxa Rusa. Es importante
mencionar que el propósito de todos ellos era el de implementar un programa
económico y psicológico de asistencia, con el objeto de convencer a la
gente de Rusia de los ideales democráticos.
Por consiguiente, Kennan (1958:339) establece que el Presidente Wilson
tuvo una intensa presión para determinar la agenda estadounidense, a
través de la cual, la decisión de intervenir en Rusia estuvo infuenciada
por dos argumentos. Mientras que el grupo interno de infuencia proponía
ayuda económica, el grupo externo solicitaba intervención militar. Más
aún, la situación se convirtió en extremadamente urgente porque unos
días después, Francia fue invadida por los alemanes, quienes avanzaban
hacia París. Como resultado de esto, el Supremo Consejo de Guerra se
reunió en Versalles para diseñar un plan integral para la intervención militar
en Siberia, el cual fue enviado a Wilson, como una última petición para
implementar una política intervencionista. Por consiguiente, el 8 de julio de
1918, Wilson tomó la decisión de mandar fuerzas militares hacia Arcángel,
en el norte de Rusia, en contra de las recomendaciones de su Secretario
de Defensa Newton Baker. El secretario Baker pensó que no había caso
para una intervención militar; él escribió en una carta (la cual Kennan
reproduce parcialmente): "Ese fue.el único desacuerdo que tuve con el
Presidente.pero él me dijo que se sentía obligado de hacerlo de cualquier
forma porque los británicos y los franceses estuvieron presionando sobre
su atención tan fuerte y él había rechazado muchas de sus solicitudes que
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ellos empezaban a sentir que él no era un buen socio, mucho menos un
buen aliado.¨ (citado en Kennan (1958:378). Sin embargo, algunos días
más tarde el curso de la situación cambió considerablemente debido al
éxito del ejército Checo en el oeste de Siberia y la toma de Vladivostok
(una posición de guerra estratégica). Por tanto, Kennan (1958:398) señala
que el Presidente Wilson consideró que la acción militar era permitida
por dos razones: la primera, para consolidar la posición de los checos;
y la segunda, para proteger las provisiones militares, esto podría ayudar
a los rusos a organizar su propia defensa. No obstante, el Presidente
Wilson subrayó que no tenía intención alguna de interferir en los asuntos
internos rusos. Consecuentemente, el presidente envió una comisión de
comerciantes, asesores laborales, representantes de la Cruz Roja y otros
grupos humanitarios para aliviar los sufrimientos de los ciudadanos de
Siberia. Aún así, el gobierno Bolchevique y la mayoría de la opinión pública
en Rusia percibieron diferentes intenciones de los estadounidenses al
enviar fuerzas militares.
Como conclusión, señalo que este estudio empírico muestra poderosamente
cómo los grupos de élite, tanto internos como externos, alcanzaron su
objetivo de determinar la agenda estadounidense y fjar la decisión fnal
del presidente para intervenir en Rusia. Aunque, como Kennan concluye
(1958:471), la decisión del Presidente Wilson, así como de los hombres
de Estado norteamericanos fue un fracaso por tres razones: primero,
debido a que hubo una falta de capacidad para convencer a los rusos de
que su propósito no era invadir ni desestabilizar al gobierno Bolchevique;
segundo, porque hubo defciencias del sistema político estadounidense
para conducir frmemente las relaciones exteriores; y, tercero, por la
"dilación perversa¨ para tomar la decisión y ejecutarla. Sin embargo, para
explicar las enormes consecuencias de este suceso, Kennan (1958:471)
menciona que la posibilidad de alcanzar relaciones más amistosas
y de largo plazo entre ambos países ".fue sacrifcada por la exigua y
evanescente chuchería de la intervención militar; y nunca, seguramente,
en la historia de la diplomacia Americana se ha pagado tanto por tan poco.
Comparado con este precio, las incidentales desventajas de la acción
(militar) Americana ÷la posterior intoxicación de la actitud soviética y lo
confuso de este hecho histórico- fueron de poca importancia¨.
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CONCLUSIÓN
En diferentes tiempos y lugares, los grupos de élite han defnido la agenda
pública de acuerdo a sus necesidades e intereses, porque como ha sido
revisado en los casos de estudio, las decisiones fnales de los hacedores
de las políticas, las políticas públicas implementadas y sus resultados
benefciaron a estos grupos. Ellos ejercen su poder por medio de
abogados o presión sobre los hacedores de las políticas o bien, mediante
el retraso o el descarrilamiento de un asunto en particular. Sin embargo,
como observamos en los casos de estudio, las decisiones políticas que
conforman la agenda pública tienen consecuencias negativas en todas
las sociedades. Por lo tanto, sostengo que es necesario modifcar las
relaciones entre los grupos de élite y los grupos que no lo son. La principal
razón es que el bien común incluye a ambos grupos. Aunque los grupos
de élite tienen el poder para excluir a los demás grupos de las decisiones
económicas y políticas, así como de sus benefcios, tarde o temprano habrá
consecuencias negativas para los grupos de élite tales como el crimen y la
violencia pública. Consecuentemente, la mejor forma de alcanzar el bien
común es cuando todos los grupos sociales construyen la agenda pública
de acuerdo a sus necesidades, posibilidades y capacidades. Más aún,
hay diferentes maneras de fomentar la participación ciudadana tales como
el referéndum, la iniciativa ciudadana o el plebiscito. No obstante, este
puede ser tema para otro ensayo.
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Mtro. Sergio Enrique Prudencio Carvajal
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*
Es Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Iberoamericana. Estudió la Maestría
en Administración Pública y Políticas Públicas en la Universidad de York, Inglaterra. Ha sido Coordinador Operativo de
los diplomados del área de Política y Gobierno de la Universidad Iberoamericana, así como asistente de investigación en
el Departamento de Ciencias Sociales y Políticas de dicha Universidad. Ha escrito diversos artículos en el Sol de Toluca y
en El Diario. Actualmente es Coordinador Administrativo de la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.