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FELIX JOHAN MOLINA 03/04/2014

ADMINISTRACIN TRIBUTARIA RECAUDADORA? Las ideologas tienen un profundo impacto en las formaciones econmicas y sociales. En mi opinin, constituyen una fuente inagotable de percepciones (eventualmente conocimiento) que, como afirman los marxistas, est en ltima instancia determinada por formaciones econmicas. Creemos con Marx, que la falsa conciencia, nos impide ver la verdad desde una perspectiva coherente con nuestros propios intereses de clase, en nuestro caso, la clase asalariada: la clase trabajadora. Las lneas que siguen, pretenden aportar nuevos elementos para la discusin en torno al verdadero rol de la Administracin Tributaria y los conceptos que distorsionan una correcta apreciacin del mismo. Como digo, son simplemente elementos que podran ser novedosos cuando menos en su forma de expresin- y de all su modesta utilidad. La Administracin Tributaria no tendra razn de existir, de no ser porque histricamente ha existido un contingente importante de infractores y delincuentes tributarios a los que es preciso inducirles al pago mediante apremio o coaccin del Estado. Si todos los ciudadanos sujetos a imposicin pagasen la totalidad de sus obligaciones, en la cuanta, forma y tiempo establecido no habra necesidad de apremio ni coaccin y por tanto perdera su esencia una entidad constituida con tales propsitos. Semejante situacin se presenta con otros rganos con funcin de polica administrativa como lo es el Instituto Nacional de Trnsito y Transporte Terrestre. Sin el contingente de infractores de trnsito, no tendra razn su existencia. No obstante, en este ltimo caso, nadie hoy da afirmara que la funcin esencial del INTTT es emplazar a los conductores y peatones a que respeten las normas de trnsito y transporte terrestre. Sin duda esta actividad contribuye a mitigar su pesada carga en el camino a la construccin de una sociedad respetuosa de sus deberes pblicos, pero no es esto lo que determina su existencia. Lo que determina su existencia, es el hecho de que existen personas que por diversas razones no cumplen con su deber y el Estado, en representacin de la Sociedad, debe imponerles tal respeto. El INTTT no es evaluado en funcin del cumplimiento voluntario de los ciudadanos, lo es porque con su actuacin constrie a los infractores a acatar la norma jurdica y de esta manera restituye el orden pblico. As es y debe ser en el caso de la Administracin Tributaria, nuestro reconocimiento no debe provenir del meritorio cumplimiento voluntario de la ciudadana y entidades econmicas, ste debe desprenderse de nuestra eficacia para encontrar, sancionar y constreir a los infractores a que cumplan de la misma manera que lo hacen las personas respetuosas del Estado de Derecho y esto en trminos de proceso, tiene su expresin en la fiscalizacin y el cobro de los tributos. En 1994 habiendo madurado una serie de condiciones objetivas para acometer la estrategia de fragmentacin del Estado, se da paso a la fundacin de una Administracin Tributaria autnoma que no solo se encargara de gestionar el sistema tributario nacional no petrolero, sino que adems tendra el poder para definir con sus burcratas bien entrenados, una poltica tributaria que sirviera de soporte a la estrategia neoliberal de empequeecer el Estado, liberar los precios, despojar a los trabajadores de sus conquistas econmicas y proteccin social, etc.. Durante los meses previos a su fundacin y durante varios aos posteriores a su entrada en funcionamiento: la corrupcin en el antiguo Ministerio de Hacienda, la deficiente recaudacin tributaria, el atraso en las tecnologas para la gestin pblica de los ingresos presupuestarios, la poca capacitacin del personal de las reas de fiscalizacin, etc..., sirvieron de sustrato sobre el que floreci una estrategia comunicacional hbilmente concebida mediante la cual se impuso en el imaginario del colectivo, la idea de que esta Institucin hara lo que mal estaba haciendo el Ministerio de Hacienda. Tras esta aparentemente simple consigna se escondieron hechos que conviene develar a fin de comprender los motivos de esta manipulacin, de considerar la prestacin que ofrece nuestra Institucin como un servicio de Recaudacin, no sin antes precisar que se trata de un concepto

FELIX JOHAN MOLINA 03/04/2014

con significacin propia en el mbito de las Ciencias Fiscales y ms especficamente de la Hacienda Pblica. 1.- Para el momento en que se funda el SENIAT, el Ministerio de Hacienda est en el foco de un agresivo programa de ajustes econmicos que inclua la instauracin del Impuesto al Valor Agregado. 2.- En la opinin pblica se ha logrado imponer el criterio de la insuficiencia presupuestaria generada por la mala gestin del impuesto sobre la renta. 3.- Se considera como uno de los pilares para la solucin a la crisis fiscal/econmica que vive el pas, la imposicin de un tributo indirecto que permita por una parte llenar el hueco fiscal y por la otra drenar liquidez monetaria. 4.- La medida propuesta encuentra GRAN RESISTENCIA entre las capas medias funcionariales del Ministerio de Hacienda que comprenden terica y prcticamente el impacto social de tal medida. 5.- Lo que verdaderamente esconda la implantacin del IVA era que ante la disminucin de la carga fiscal directa (ISLR) tanto petrolera como no petrolera (del 67% y 57% baj al 34% para las personas jurdicas, lase inversionistas extranjeros) el Tesoro Nacional requerira una fuente alternativa de recursos: la imposicin a los ingresos de los trabajadores. 6.- La crisis financiera que vive el Estado venezolano para entonces, no permite justificar la creacin de nuevas instituciones que aumenten las cargas pblicas, as que se presentan como opciones: Crear bajo la figura de un Servicio Autnomo (opcin legal que permita la creacin de rganos pblicos sin personalidad jurdica con capacidad de autofinanciarse) Incluir en el Cdigo Orgnico Tributario que dicta el Presidente de la Repblica mediante Decreto-Ley, la siguiente disposicin: Artculo 225.- Se faculta al Ejecutivo Nacional para otorogar a la Administracin Tributaria, autonoma funcional y financiera, para lo cual se destinar directamente de los ingresos que generen los tributos que ella administra, un mnimo del tres por ciento (3%) hasta un mximo del cinco por ciento (5%) Al respecto, el Ejecutivo Nacional crear, y en su caso, reestructurar, fusionar o extinguir Servicios Autnomos sin personalidad jurdica para asegurar la administracin eficiente de la tributacin interna y aduanera. 7.- En el ao de su creacin se le atribuye el 5%1 de los ingresos generados por los tributos que el SENIAT administra y luego, a los fines de garantizar su financiacin, se le atribuy mediante el Decreto N 362 del 28 de septiembre de 1994, la competencia de actuar como autoridad en materia econmica y estadstica de los tributos, con lo cual quien definira la base sobre la cual se calculara su presupuesto, ya no sera el Ministerio de adscripcin sino el propio Servicio. 8.- La insuficiencia de recursos presupuestarios tambin difiere en el tiempo la modernizacin del Sistema de Tesorera, que como sabemos, es un elemento clave para
Decreto 310 del 10 de agosto de 1994 publicado en la Gaceta Oficial N 35.525 del 16 de agosto de 1994.
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determinar modalidades de incumplimiento por parte de la Administracin Tributaria, ya que aquel Sistema produce la informacin necesaria para la cancelacin de los registros auxiliares de deudas a cargos de los sujetos pasivos. Esta realidad se conjuga con la lamentable experiencia que surgi de la aplicacin del Convenio Bancario II (con bancos recaudadores y unidades de transcripcin desconcentradas en cada Gerencia de Tributos Internos y Aduanas) lo cual gener una avalancha de registros contables no conciliados que carg a la Administracin Tributaria con el enorme peso de la depuracin de derechos pendientes que contina siendo hoy da una asignatura inconclusa. Son stos algunos de los factores que determinan la estructuracin de una Gerencia de Recaudacin que incorpore en ella a la Divisin de Control Bancario, despojando a la Tesorera Nacional de las condiciones materiales con las cuales cumplir eficientemente su rol como ente recaudador y supeditando sus funciones a la informacin que le proveera el SENIAT. La Administracin Tributaria superara, en cambio, el estado vigente de su contabilidad de ingresos tributarios, facilitando la ejecucin del procedimiento de Cobro. Con tales propsitos se firm el Contrato Bancario III y se design al SENIAT como entidad de control de la recaudacin bancaria, sin que ello implicara (por las limitaciones jurdicas detalladas ms adelante) que se convirtiera en un ente recaudador, aunque as se hiciera creer al cuerpo funcionarial y a la opinin pblica general. Es preciso, no obstante, recordar que en los primeros aos de su fundacin, al SENIAT se adscribieron los pocos peajes que an quedaban en manos del Gobierno Nacional, ya que stas rentas fueron transferidas mediante la Ley de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencias de Competencias del Poder Pblico a los Gobiernos Estadales. Estos peajes efectivamente realizaban una recaudacin de los impuestos y de all que entre las atribuciones que se le confirieron al Servicio estuviere la de recaudar. Lo mismo ocurri con el ramo de Timbre Fiscal, transferido posteriormente por va Constitucional. En sus primeros aos, correspondi al Servicio la venta de estos instrumentos de pago y con ello, la recaudacin de este Tributo. Estas excepciones estuvieron encuadradas en la norma/principio que rigi entonces y rige ahora, en torno a la separacin de los servicios de liquidacin y recaudacin de impuestos. As, dispona la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional2, lo siguiente: Artculo 51.- Los funcionarios y Oficinas encargados de la liquidacin de rentas deben ser distintos e independientes de las Oficinas receptoras de fondos o Agentes del Tesoro Nacional; y en ningn caso las Oficinas del Tesoro Nacional pueden estar encargadas de la liquidacin y administracin de rentas. Sin embargo, cuando se trate de tasas por servicios prestados por el Estado cuya recaudacin por oficinas distintas de las liquidadoras sea causa de graves inconvenientes para la buena marcha de esos servicios, podr el Ejecutivo Nacional, previa la opinin favorable de la Contralora de la Nacin, autorizar la percepcin de tales tasas en las propias oficinas liquidadoras, cuidando de que se establezcan sistemas de control adecuados para impedir fraudes al Fisco Nacional. (Subrayado y negrillas propios). A la Gerencia de Recaudacin se atribuyeron competencias no solo en el mbito de la recaudacin excepcional de estos rubros, sino tambin en materia de control de la recaudacin propiamente dicha. Es as como crea la Divisin de Control Bancario, como una dependencia destinada a cumplir funciones que corresponden propiamente al Sistema Nacional de Tesorera, que para entonces no haba sido puesto en funcionamiento en la ya mencionada estrategia de

2 Presidencia de la Repblica de Venezuela, Carlos Andrs Prez. Decreto Ley N 150 del 11 de junio de 1974 mediante el cual se dicta la reforma parcial de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinario N 1.660 del 21 de junio de 1974

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fractura del aparato del Estado que antes dirigi no solo los asuntos financieros de la Repblica, sino tambin sus intereses econmicos-patrimoniales. El desarrollo de las competencias del Servicio, evidenci lo extraordinariamente costoso que es la funcin de control tributario y la falta de cualificacin del personal para acometer las tareas encomendadas, con lo cual, de haberse asignado el presupuesto con base en la produccin real que generaba el SENIAT su existencia habra sido efmera y es as como se comienza a emplear como base de clculo para la asignacin presupuestaria anual la recaudacin el SENIAT sabindose que la institucin no poda generar recaudacin alguna por cuanto exista un PROHIBICIN expresa en el Artculo 51 de la LOHPN. Desde entonces se interioriz entre un gran nmero de funcionarios el MIEDO a perder la fuente de ingresos, si se devela esta situacin de que el SENIAT no genera recaudacin y que los efectos de su actuacin tienen un impacto sobre aquella pero no necesariamente en trminos de EFICIENCIA. RECAUDAR Recaudar no es otra cosa que recibir el caudal de una deuda. Deuda esta que se encuentra liquidada, de plazo vencido y exigible al momento de su pago. Se trata de una actividad o proceso que est inserto en otro de mayor alcance y para el cual emplearemos la denominacin captacin de ingresos pblicos, tal y como se seala en el Reglamento Orgnico del ahora Ministerio del Poder Popular para Economa, Finanzas y Banca Pblica3: Artculo 25. El Despacho del Viceministro o Viceministra de Hacienda estar a cargo del Viceministro o Viceministra respectivo, quien actuar de conformidad con las atribuciones establecidas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de la Administracin Pblica. Le corresponder, adems: 1. Planificar, dirigir, coordinar los procesos de captacin de ingresos pblicos (negrillas propias) Recaudar es una competencia del Ministerio del Poder Popular para la Economa, Finanzas y Banca Pblica, tal y como lo establece el Decreto4 que le atribuy su denominacin actual y que seala: Artculo 2. Son competencias del Ministerio del Poder Popular para Economa, Finanzas y Banca Pblica: () 10. La recaudacin, control y administracin de todos los tributos nacionales y aduaneros. Pero la es, como se ha dicho, en el marco de un Sistema y especficamente de un proceso ms amplio que hemos identificado como captacin de ingresos pblicos cuya competencia tambin le es atribuida en el mismo Decreto, tal y como se lee seguidamente: Artculo 2. Son competencias del Ministerio del Poder Popular para Economa, Finanzas y Banca Pblica: () 3. La planificacin, direccin y coordinacin de los procesos de captacin de ingresos pblicos y su aplicacin para el cumplimiento de los fines del Estado. (Subrayado y negrillas propios).

Presidencia de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Nicols Maduro Moros, Decreto N 586 del 12 de noviembre de 2013, mediante el cual se dicta el Reglamento Orgnico del Ministerio del Poder Popular para Finanzas. La denominacin del Ministerio fue modificada mediante el Decreto N 737 del 15 de enero de 2014, publicado en la Gaceta Oficial N 40.335 del 16 de enero del corriente.

Ob.cit.

FELIX JOHAN MOLINA 03/04/2014

El proceso de captacin de ingresos pblicos est encuadrado dentro de un Sistema Nacional de Administracin Financiera del Sector Pblico que ha sido concebido jurdicamente y constituido por un conjunto de seis subsistemas interrelacionados a saber: presupuesto, crdito pblico, tesorera, contabilidad, tributario, administracin de bienes. Cada uno de ellos gestiona una parte fraccionaria de lo que antes constituy la Hacienda Pblica y cuya personalidad jurdica, en tanto masa de bienes, derechos y obligaciones, fue durante varias dcadas el Fisco Nacional. Conviene destacar, empero, que el nico de estos subsistemas que cuenta con una entidad que jurdicamente tiene la categora autonmica de Servicio Autnomo es nuestra Administracin Tributaria. El 22 de marzo de 2002, mediante el Decreto N 1.722 publicado en la Gaceta Oficial N 37.419 del 09 de abril de ese mismo ao se crea el Sistema Nacional de Tesorera. En mayo de 2006, es modificada su reglamentacin que an sigue vigente. En esta norma se indica lo siguiente: mbito de Aplicacin. Artculo 2. Este reglamento regir las actividades que corresponden al Servicio de Tesorera, como lo son: gestin financiera del Tesoro Nacional, coordinacin de la planificacin financiera del sector pblico, custodia y transferencia de fondos y valores, percepcin de ingresos, realizacin de pagos, colocacin de fondos del Tesoro y dems actividades que le son propias al Servicio de Tesorera Nacional. (subrayado y negrillas propios) Ahora bien, qu hemos de entender por percepcin de ingresos?. El propio Reglamento parcial de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico lo define en los trminos siguientes: Artculo 28. La percepcin de ingresos por parte de las entidades auxiliares de la Oficina Nacional del Tesoro se har de conformidad con los convenios que al efecto celebre la Repblica por rgano del Ministerio de Finanzas. En dichos convenios se estipular la obligacin, para las entidades auxiliares, de recibir las declaraciones y dems documentos presentados por los deudores, contribuyentes y responsables, incluso los que no tuviesen importe a pagar o con saldo a favor del contribuyente o responsable, y en general, los formularios por ellas utilizados para el pago de obligaciones tributarias. Los ingresos percibidos a travs de las entidades auxiliares de la Oficina Nacional del Tesoro sern transferidos al Tesoro Nacional en el Banco Central de Venezuela u otras instituciones financieras nacionales o extranjeros. Puede apreciarse fcilmente del anlisis del contenido del concepto recaudacin, entendido como la recepcin del caudal de una deuda y su contraposicin al de percepcin de ingresos surge una relacin entre ambos, de donde recaudar est comprendido en la percepcin de ingresos que abarca adems, la recepcin de las declaraciones y dems formularios utilizados para el pago de obligaciones tributarias, as como la transferencia de fondos al Tesoro Nacional en el Banco Central de Venezuela. Otras normas que contribuyen a delimitar claramente las funciones de la Administracin Tributaria y del Servicio de Tesorera en cuanto participantes del proceso general de captacin de ingresos pblicos son los artculos 10, 14 y 23 del Reglamento referido en el que se establece a) la atribucin del Tesorero Nacional para ejecutar los consabidos convenios bancarios, b) las modalidades de prestacin del Servicio de tesorera (directamente o a travs de entidades auxiliares) y c) la definicin de bancos y dems instituciones financieras nacionales o extranjeras, con los cuales la Repblica, por rgano del Ministerio de Finanzas, haya celebrado convenios, como entidades auxiliares para la percepcin de ingresos.

FELIX JOHAN MOLINA 03/04/2014

Pero lo que deja definitivamente en evidencia que el Sistema Tributario no comprende el Sistema de Recaudacin aunque ellos integran un sistema mayor, el de captacin de ingresos pblicos es la propia Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela que dispone que: Artculo 316. El sistema tributario procurar la justa distribucin de las cargas pblicas () para ello se sustentar en un sistema eficiente para la recaudacin de los tributos. Y es ste precisamente el aporte de nuestra institucin al Estado y a la Sociedad venezolana. Garantizar que las cargar se distribuyan con justicia, no desde la perspectiva esttica de la definicin de parmetros para que stas cargas sean determinadas, liquidadas y pagadas (que corresponde a la Asamblea Nacional) sino en el correspondiente al de la perspectiva dinmica que implica la puesta en marcha de los procesos y procedimientos destinados a controlar que tales determinaciones, liquidaciones y pagos se hayan efectuado en la oportunidad, en la cuanta y de la forma debida. Esto es lo que nos corresponde en esencia y es lo que hacemos mediante los procesos de fiscalizacin y cobro.