You are on page 1of 4

The Nation Tackles Pollution: The Environmental Protection Agency and the Clean Air and Clean Water Acts 

Description of Problem 
The  problem  presented  in  this  case  was  a  social  and  political  disregard  for  the  dangers  of  air  and  water 
pollution,  as  well  as  a  lack  of  an  understanding  of  the  interrelatedness  of  ecological  issues  and  the  need  for 
effective  environmental  regulations.  Following  World  War  II,  multiple  U.S.  cities  experienced  extremely  harmful 
events  as  a  result  of  uncontrolled  air  pollution.  Toxic  smog  in  Pennsylvania  killed  20  people  and  sickened  6,000 
others in 1948, followed by similar events in London and Los Angeles in the 1950s, and in New York in 1962, where 
80 people died over four days due to air pollution. Similarly, water pollution was becoming a larger concern as the 
population  saw  the  effects  of  unmitigated  industrial  dumping  into  the  nation’s  rivers  and  lakes.  For  example,  in 
1969, an oil slick on Cleveland, Ohio’s Cuyahoga River caught fire due to heavy pollution with industrial chemicals.  
However, despite these high‐profile events, the federal government had taken little action to protect the 
environment and curb causes of air and water pollution. While Congress passed a series of pollution control laws 
and created new government agencies to protect public health from pollution effects during the 1950s and 1960s, 
political  thinking  was  still  dominated  by  the  belief  that  environmental/pollution  regulations  were  a  state’s 
responsibility  to  govern.  Legislation  in  the  1960s  included  the  Federal  Water  Pollution  Control  Act  of  1961,  the 
Clean Air Act of 1963, the Motor Vehicle Air Pollution Control Act in 1965, the Water Quality Act of 1965, and the 
Air  Quality  Act  in  1967.  Many  of  these  acts  gave  responsibility  overseeing  states’  pollution  control  efforts  to  the 
Department of Health, Education, and Welfare (HEW), a new unit created within the Public Health Service tasked 
with helping states and educational institutions carry out research and control. Regardless of these efforts, there 
were  major  obstacles  limiting  the  success  of  these  efforts.  For  one,  seeing  the  environment  as  a  state’s  issues, 
many such laws lacked deadlines and penalties. States’ own laws, in the meantime, saw pollution not as a public 
health  issue  or  as  a  part  of  larger  environmental  issues  but  merely  as  a  public  nuisance,  and  their  laws  reflected 
this. Many major cities had ordinances limiting the emission of dense smoke from smokestacks within the city, due 
to  it  being  a  nuisance,  or  to  prohibit  garbage  burning,  but  these  laws  did  little  to  truly  mitigate  air  pollution, 
according  to  Layzer.  Federal  initiatives  were  also  hampered  by  multiple  bureaucratic  reorganizations  that  limited 
the ability of the new water pollution control agency (within HEW) to exercise its authority. 
By  the  latter  half  of  the  1960s,  the  environment  had  become  a  major  national  concern  in  the  U.S.  From 
barely being recognized as a public policy topic at the start of the decade, by 1970 roughly 70% of the population 
believed that air and water pollution was a serious problem in their area versus other parts of the country. Though 
the  federal  government  had  been  responding  to  these  issues  with  a  series  of  small,  incremental  legislative 
changes,  public  fervor  was  increasing  exponentially  over  the  decade—outweighing  the  attempts  of  the 
government  at  controlling  pollution.  Scholars  and  well‐read  journalists  were  chronicling  environmental  issues  for 
the  American  public,  environmental  disasters  such  as  oil  spills  were  highly  publicized,  and  the  post‐WWII 
population  as  a  whole  was  younger,  wealthier,  and  better  educated  than  previous  generations.  With  fewer 
concerns over war, poverty, or race, this generation “began to worry about the pollution that accompanied rapid 
growth and urbanization” (Layzer 30). The decade ended in a massive Earth Day demonstration in 1970, conceived 
by a senator from Wisconsin, which reached an estimated 20 million people nationwide and served as a focusing 
event for public policy on the environment. 
As  a  result  of  overwhelming  public  opinion  in  support  of  pollution  control  by  1970,  the  Nixon 
administration  faced a problem of how to address this fervor. In the face of “widespread public activism, intense 
and  favorable media  coverage,  and  marked  shifts  in  public opinion polls” (Layzer 26), politicians needed to come 
up with a more radical change in policy (versus the incremental changes of the 1960s) reflecting national pollution 
concerns in order to stay in favor with their constituency.  
Finding Solutions: Major Players and Their Goals 
■ The  Public  (but  not  environmental  organizations).  This  case  centers  on  how  public  opinion  can  redefine  an 
issue and bring it into national prominence, despite the fact that the issue may have been there all along. For 
instance,  while  during  the  1960s,  the  government  was  already  taking  steps  to  address  pollution  (as  seen 
through  the  numerous  acts  passed  and  the  creation  of  the  HEW),  it  was  not  until  the  public  began  to  be 
seriously concerned over the environment in the late 1960s that environmentalism became a national cause, 
and consequently,  a  major  public policy  issue.  It  is  interesting  to  note  that  while  public  activism  had  a  major 
role in effecting national policy changes, the major environmental organizations of  the time (the Sierra Club, 
the Audubon Society, and the National Wildlife Federation) were not largely involved in this process. They too 
were surprised by the outpouring of support for Earth Day 1970, and did not have a major role in redefining 
the environment as a national issue. 
■ Journalists/Scholars.  Authors  such  as  Rachel  Carson,  who  published  Silent  Spring  in  1962,  and  Paul  Ehrlich, 
who  subsequently  wrote  The  Population  Bomb,  were  major  players  in  making  the  environment  a  salient 
national  cause.  Their  goals  were  to  synthesize  research  and  historical  events  into  a  clear  depiction  of  how 
public health, human actions, and the destruction of nature were intertwined, with the objective of convincing 
the American public that change was necessary. 
■ President Nixon. As President in 1970 and facing a reelection campaign for 1972, Nixon was forced to address 
environmental concerns. His goal was not actually to curb pollution or make long‐lasting changes that protect 
the environment, but rather to capitalize on public support of the environment as a way to earn support for 
his policies, presidency, and reelection campaign. 
■ Senator Muskie. Muskie was a U.S. Senator and aspiring presidential candidate who sought to create “better” 
(as  in,  more  likely  to  satisfy  public  fervor)  environmental  policies.  Though  he  claimed  to  be  “Mr.  Pollution 
Control,” his earlier legislation in the 1960s (the Air Quality Act of 1967 specifically) had little effect and caused 
Nixon as well as environmental advocates to publicly challenge his commitment to environmental protection. 
His  goal  in  the  early  1970s  was  to  reestablish  his  dominance  in  the  environmental  area  through  proposing 
strict, radical environmental legislation. 
■ Industry. As can be expected, environmental protection standards in the 1960s and those being called for by 
the  public  as  of  1970  were  aimed  at  controlling  the  air  and  water  pollution  being  emitted  from  industrial 
sources.  The  automotive  industry  was  a  major  target,  as  was  oil  and  energy  generation,  manufacturing,  etc. 
Because  of  the  effectiveness  of  well‐heeled  corporations  at  manipulating  the  government  agencies  designed 
to  regulate  them,  one  of  the  major  goals  of  the  Nixon  administration  and  Congress  was  to  limit  the  effect 
these  industries  could  have  at  easing  environmental  controls.  Likewise,  large  corporations  sought  to  gain 
extensions and less stringent environmental controls in order to avoid investing in newer, cleaner technologies 
or permitting processes. 
■ Congress.  Most  all  of  the  politicians  in  the  House  and  Senate  had  the  same  goal  in  the  early  1970s  of  either 
using  the  environment  as  a  platform  for  which  to  gain  leadership  credit  with  their  constituency,  and  thus 
prepare for reelection or future political aspirations, or of simply not wanting to appear opposed to an issue 
that had garnered so much public support. 
Major Decisions and Decision Criteria 
  In  the  wake  of  public  activism,  environmental  protection  was  newly  reshaped  as  a  national  priority,  not 
just a state’s concern. Both Congress and President Nixon’s administration were forced to respond to this. One of 
Nixon’s  first  major  decisions  accordingly  was  to  submit  a  plan  to  Congress  in  July  1970  for  the  creation  of  the 
Environmental  Protection  Agency  (EPA).  The  EPA  was  intended  as  a  way  to  consolidate  existing  federal 
environmental activities within one agency that better represented the interrelatedness of ecological issues. It was 
created  as  an  executive  agency,  rather  than  a  legislative  agency,  in  order  to  avoid  subjecting  the  decision  of 
creating  the  EPA  to  congressional  politics.  It  also  was  created  as  an  independent  agency,  apart  from  the  existing 
natural  resources  departments,  in  order  to  keep  environmentalists  from  having  to  compete  with  the  better‐
financed  natural  resource  development  interests.  In  addition  to  these  criteria  of  streamlining  the  federal 
bureaucracy  and  creating  an  agency  apart from  legislative  action  or  natural  resource  lobbies,  another  criteria  for 
creating  a  consolidated  agency  that  regulates  all  environmental  protection  issues—air  and  water  pollution 
included—was  to  ensure  that  new  environmental  problems  were  not  created  in  the  process  of  controlling  for 
existing ones. Neither the Senate nor the House objected to the creation of the EPA, and the agency commenced 
operations on December 2, 1970. 
  Also during 1970, Nixon, motivated by a desire to appear stronger on environmental issues than Senator 
Muskie, sent stringent air pollution control legislation to the House of Representatives. Shortly thereafter, Senator 
Muskie  introduced  his  own  pollution  legislation  in  the  Senate.  A  common  criterion  for  both  pieces  of  legislation 
was  to  establish  national,  rather  than  regional,  regulations,  though  what  was  regulated  varied  between  the  bills 
and  included  things  like  levels  of  major  pollutants,  air  quality  standards,  and  emissions  standards.  Managing 
transportation‐related  sources  of  pollution  was  another  major  criterion  for  both  bills,  which  sought  to  reduce 
emissions of dangerous carbon monoxides, hydrocarbons, and nitrous oxides as well as reduce automotive use in 
major  cities.  Congress  debated  both  Nixon’s  and  Muskie’s  proposals  for  the  better  part  of  the  year,  eventually 
passing  the  final  bill—termed  the  “Clean  Air  Act  of  1970”—in  December  1970.  The  Clean  Air  Act  of  1970  was  a 
major  decision  that  would  have  ramifications  on  pollution  control  for  the  next  decade,  but  the  criteria  used  in 
structuring  the  bill  focused  on  rigid  deadlines  and  highly  ambitious  goals  beyond  what  was  economically  or 
technologically feasible. It was a dramatic policy shift from the incremental changes being made during the 1960s 
and was symbolic of “clean air” as a fundamental national value. 
  The next major decision made in terms of environmental protection was the passage of the Clean Water 
Act  of 1972. Similarly  to  the “who‐can‐be‐the‐better‐politician” battle between  Nixon and Muskie that  led  to  the 
passage of radical new clean air policies in 1970, the issue of clean water also prompted proposals from both Nixon 
and  Muskie  in  1971.  Nixon’s  decision  was  based  on  criteria  of  strengthening  earlier  clean  water  legislation  and 
establishing  mandatory  toxic  discharge  standards.  He  requested  an  increased  annual  budget  for  municipal  waste 
treatment  financing  and  authority  for  citizens  to  bring  legal  actions  to  enforce  water  quality  standards.  Muskie 
sought  to  outdo  Nixon  by  proposing  tougher  laws.  His  criteria  was  again  to  have  radical  change  regardless  of 
economic  cost  or  technical  feasibility—leading  to  a  price  tag  of  $18  billion  for  the  Senate’s  “Federal  Water 
Pollution  Control  Act  Amendments”  (Muskie’s  committee’s  proposed  legislation)  and  short  deadlines  for 
compliance with new waste discharge standards. Though Nixon vetoed Congress’s act, Congress overrode the veto 
in both the House and Senate, choosing to pass the Clean Water Act of 1972. 
  A  common  criterion  for  Congressional  politics  on  the  environment  in  the  early  1970s  was  the  need  to 
circumvent “agency capture” by which federal agencies become subservient to the industries they are designed to 
monitor. To do so, both the Clean Air Act and Clean Water Act reflected “strict, action‐forcing statutes—reasoning 
that  unambiguous  laws  would  limit  bureaucrats’  ability  to  pander  to  interest  groups”  (Layzer  39).  This  was  the 
motivation  behind  the  “strict  deadlines,  clear  goals,  and  uniform  standards”  (39)  employed  in  these  Acts,  which 
sought to minimize the EPA’s discretion and restrict polluters’ flexibility. 
Alternative Solutions 
  In the nation’s quest to tackle the issue of pollution, there were many alternative routes that could have 
been taken. To begin with, there were a variety of different versions of both the Clean Air Act and the Clean Water 
Act that could have been passed. Versions without such strict deadlines and that put less pressure on the fledgling 
EPA  organization  to  fulfill  massive  tasks  might  have  had  more  success  in  implementation.  As  well,  rather  than 
going  with  a  radical  change  in  policy,  continued  incremental  laws  could  have  been  passed,  which  might  have 
strengthened  earlier  laws  in  the  field.  Additionally,  solutions  that  hinged  on  state‐level  environmental  regulation 
could have been implemented, such as creating an EPA equivalent in each state charged with administrating both 
state  and  federal  regulations  for  that  region.  Politicians  also  could  have  ignored  the  activists,  attributing 
environmentalism  to  a  passing  fad  that  would  soon  be  replaced  with  more  dire  public  concerns  (such  as  what 
would follow in response to the Vietnam War). The public could have directed their efforts not at the government, 
but toward the prominent environmental organizations that were already in existence and whose cause may have 
benefited  from  such  widespread  interest.  The  Nixon  administration  could  have  decided  not  to  create  a  new 
consolidated  agency  for  environmental  protection  but  rather  to  just  increase  funding  for  the  earlier‐conceived 
HEW department and dedicate new tasks to existing natural resources agencies.  
My Opinion/Recommendations 
  My  opinion  is  that  the  creation  of  the  EPA  was  necessary  and  a  good  decision  on  behalf  of  President 
Nixon.  Creating  it  as  an  independent  executive  agency,  apart  from  the  natural  resource  lobbies  and  legislative 
action, was also a good decision. However, once the EPA began operations, I would have recommended halting all 
legislative  actions  on  environmental  protection  until  after  the  EPA  had  established  an  effective  organizational 
structure  and  clearly  defined  the  major  environmental  issues  that  needed  addressing  nationwide  and  proposed 
solutions  itself  for  solving  these  concerns  in  a  manner  that  would  not  exceed  the  capabilities  of  the  new 
organization.  Input  from  the  EPA  would  likely  have  been  instrumental  in  creating  Clean  Air  and  Water  Acts  that 
were more feasible to implement and that could have a higher rate of success.  
  Both  the  Clean  Air  and  Clean  Water  Acts  gave  citizens  the  authority  to  bring  civil  suits  against  the  EPA 
itself in federal court where they felt there was a problem with how the EPA was implementing the Acts. As much 
as I value citizen participation, which is vital to a democracy, I would have delayed the enactment of this provision 
in  both  laws.  I  would  have  retained  the  right  of  citizens  to  bring  lawsuits  against  corporations  and  other 
government agencies for environmental infractions, but embroiling the EPA itself in numerous lawsuits when the 
organization  had  just  started  operating  and  was  immediately  tasked  with  enforcing  lofty  legislative  goals  was 
counterproductive.  I  would  have  recommended  a  grace  period  of  5  to  10  years  for  the  EPA  to  come  into  full 
compliance with its mission, goals, and role as environmental authority before allowing outside citizens or agencies 
to critique or influence the process. 
  Lastly, many of the complaints against the EPA from Congress, industry, states, and environmental groups 
centered  on  the  fact  that  the  EPA  was  making  decisions  without  sufficient  technical  data  or  evidence  to  support 
the decisions. As a result, some requirements placed on cities, states, and industry were either not feasible or were 
quickly thrown out in court due to a lack of research. My recommendation would have been to dedicate a portion 
of  EPA  resources  and  skilled  scientists  to  the  task  of  collecting  and  synthesizing  technical  evidence  to  support 
better  decision‐making  within  the  EPA.  This  should  have  been  done  as  soon  as  the  problem  of  lack  of  data  was 
apparent. The strict deadlines in the laws to which the EPA was trying to adhere was causing the agency to make 
quick, poor, unsubstantiated decisions that gave the White House as well as other stakeholders reason to limit the 
EPA’s  authority,  thereby  reducing  the  effectiveness  of  the  Clean  Air  and  Water  Acts.  By  either  A)  implementing 
laws with more leniency in deadlines, or B) amending said laws to account for the time the EPA needed to gather a 
scientific database on which to base basic decisions, Congress may have improved the reputation of the EPA and 
the quality of environmental decisions being made.