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Tomado del Informe Defensorial Nro 141, marzo de 2009 (Defensoría del Pueblo) CONC !

"ION#" a des$en%raliza$i&n $omo reforma del #s%ado ' su dise(o $ons%i%u$ional 1. La descentralización constituye una de las reformas del Estado más importantes en nuestro país, pues implica una modificación en la estructura político– administrativa del Estado, cuyo objetivo es contribuir a mejorar la calidad en la prestación de los servicios a la población, atender las demandas ciudadanas, así como a impulsar el desarrollo local y regional articulado al desarrollo nacional. . En el !er" se #an producido diversos intentos por concretar el proceso de descentralización. $in embargo, la mayoría de ellos fracasó debido principalmente a la falta de voluntad política. %on la aprobación de la Ley &' ()*+, Ley de ,eforma %onstitucional del %apítulo sobre -escentralización del a.o ++ , se inició una nueva etapa y un nuevo intento por lograr la descentralización en nuestro país. /. La reforma constitucional propuso un modelo de descentralización basado en la distribución del poder en tres niveles de 0obierno1 &acional, ,egional y Local. !ara tal efecto, la Ley 2rgánica de 0obiernos ,egionales y la Ley 2rgánica de 3unicipalidades establecieron las competencias e4clusivas y compartidas 5ue corresponde asumir a los 0obiernos ,egionales y Locales. &o obstante, en el caso de las competencias e4clusivas y compartidas del !oder Ejecutivo, 6stas están pendientes de aprobarse en las Leyes de 2rganización y 7unciones de la mayoría de los ministerios del 0obierno &acional, conforme a lo regulado en la !rimera -isposición 8ransitoria de la Ley &' 91:*, Ley 2rgánica del !oder Ejecutivo, aprobada el + de diciembre del ++(. ;. El actual dise.o de descentralización se rige por los principios de permanencia, dinamismo, irreversibilidad, carácter democrático, integralidad, subsidiariedad y gradualidad. <simismo, se caracteriza por el reconocimiento de autonomía política, económica y administrativa a los 0obiernos ,egionales y Locales en el marco de un Estado unitario y descentralizado, en el cual los límites a la autonomía se encuentran en el ordenamiento nacional y el inter6s general. -e igual manera, introduce el tema de la descentralización fiscal e institucionaliza la concertación como instrumento para el adecuado desarrollo del proceso. :. La Ley de =ases de la -escentralización estableció etapas para la implementación del proceso. La primera etapa, referida a la instalación de los 0obiernos ,egionales, se cumplió. $in embargo, la secuencia de las demás etapas no se cumplió. -e este modo, el proceso de transferencia de competencias correspondiente a la tercera y cuarta etapa se inició sin 5ue se #ubiese consolidado el proceso de integración y conformación de las regiones correspondiente a la segunda etapa. <simismo, la tercera y cuarta etapas se convirtieron en procesos paralelos y no consecutivos, perdi6ndose la gradualidad del proceso de descentralización. Debilidades del )ro$eso de a$redi%a$i&n )ara la %ransferen$ia de $om)e%en$ias se$%oriales a los *obiernos +e,ionales ' o$ales

). La Ley &' * (/, Ley del $istema de <creditación de los 0obiernos ,egionales y Locales, y su ,eglamento aprobado por -ecreto $upremo &' +*+> ++;>!%3, regulan el proceso de acreditación para la transferencia de competencias a los gobiernos subnacionales. El objetivo del sistema de acreditación es fortalecer las capacidades de los gobiernos subnacionales para asumir las competencias transferidas desde el 0obierno &acional, así como medir su capacidad de gestión mediante la verificación del cumplimiento de los re5uisitos generales establecidos en dic#as normas y de los re5uisitos específicos establecidos por los $ectores respecto a cada función a ser transferida. (. Los retrasos iniciales en la aprobación del reglamento de la Ley del $istema de <creditación y del !lan <nual ++: trajeron como consecuencia 5ue la transferencia de los !lanes <nuales ++; y ++: se realizara mediante procesos de acreditación regulados e4cepcionalmente, sin aplicar el dise.o original planteado en la Ley y su ,eglamento. *. -urante el a.o ++) se dictó un conjunto de medidas en materia de descentralización, entre las cuales se dispuso culminar, al /1 de diciembre del ++(, la transferencia de todas las competencias sectoriales contenidas en la Ley 2rgánica de 0obiernos ,egionales, con lo cual el proceso de transferencia de competencias sectoriales a los 0obiernos ,egionales descartó su secuencia gradual. <simismo se dispuso la fusión del %onsejo &acional de -escentralización a la !residencia del %onsejo de 3inistros y se creó la $ecretaría de -escentralización. 9. !ara la culminación del proceso de transferencia de competencias se modificó nuevamente el proceso de acreditación regulado por la Ley del $istema de <creditación y su reglamento. Entre las principales modificaciones se omitió la etapa de presentación de las solicitudes de transferencia por parte de los 0obiernos ,egionales, se fle4ibilizó el cumplimiento de los re5uisitos generales 5ue permitió a los 0obiernos ,egionales su acreditación con el solo compromiso de cumplimiento de dic#os re5uisitos y se estableció una nueva modalidad de certificación. 1+. %on el nuevo dise.o de acreditación regulado por la $ecretaría de -escentralización, la etapa de certificación fue modificada drásticamente. -e este modo, dic#a etapa ya no consistió en verificar el cumplimiento de los re5uisitos generales y los re5uisitos específicos por cada función a ser transferida, y se convirtió en una etapa de auto evaluación a cargo de cada 0obierno ,egional y de evaluación a cargo de cada $ector, respecto al cumplimiento de los re5uisitos mínimos ?recursos #umanos y documentos t6cnicos normativos de gestión@ 5ue debían cumplir los 0obiernos ,egionales para la transferencia de competencias. 11. -e acuerdo con la norma 5ue regulaba el nuevo ciclo de acreditación, sólo en a5uellos casos en los 5ue #abía coincidencia entre los informes situacionales emitidos por el 0obierno ,egional y el $ector respecto a la aptitud del nivel regional para la transferencia de competencias, la $ecretaría de -escentralización debía declarar AaptoB al 0obierno ,egional para la acreditación y transferencia de determinadas competencias. $in embargo, en la práctica, esta pauta no se cumplió y, a"n en a5uellos casos en los 5ue tanto el 0obierno ,egional como el $ector declararon Apor potenciarB al 0obierno ,egional, es decir, 5ue no cumplía con los re5uisitos mínimos para la acreditación y transferencia de determinadas funciones, 6stos fueron acreditados con la sola suscripción de los convenios–marco

intergubernamentales ?%3C@ 5ue comprendían acciones de colaboración, coordinación y cooperación. 1 . La suscripción de los %3C permitió la transferencia de competencias a los 0obiernos ,egionales durante el ciclo de acreditación ++(– ++*. 8odos los 0obiernos ,egionales lograron la acreditación para la transferencia de 1*+ funciones de las 1*: comprendidas en la Ley 2rgánica de 0obiernos ,egionales. 1/. &o se cuenta con un sistema de indicadores, evaluación y monitoreo para medir los resultados de los %3C y, en consecuencia, para verificar si los 0obiernos ,egionales declarados Apor potenciarB ad5uirieron las capacidades mínimas para ejercer las competencias transferidas y con ello garantizar la continuidad en la prestación de los servicios a la población. 1;. La supervisión realizada por la -efensoría del !ueblo durante el a.o ++* permitió constatar 5ue apro4imadamente el /9D de funciones sectoriales fue transferida a 0obiernos ,egionales declarados Apor potenciarB, los cuales accedieron a la acreditación para la transferencia de competencias a trav6s de la suscripción de los %3C. Los 0obiernos ,egionales declarados Apor potenciarB en el mayor n"mero de funciones fueron los 0obiernos ,egionales de 3adre de -ios ?9: funciones@, <purímac y 8umbes ?9+@, Lima ?*)@ y 3o5uegua ?*/@. 1:. En la transferencia de funciones en materia de educación y salud, todos los 0obiernos ,egionales fueron declarados AaptosB para la acreditación y transferencia de competencias. <simismo, en materia de pes5uería e industria, salvo el 0obierno ,egional de 3adre de -ios, 5ue fue declarado Apor potenciarB respecto de cuatro funciones, los demás 0obiernos ,egionales fueron declarados AaptosB para la acreditación y transferencia del 1++D de funciones en ambas materias. 1). $on ; 0obiernos ,egionales los 5ue fueron declarados Apor potenciarB respecto al 1++D de las funciones transferidas en materia de población y desarrollo social e igualdad de oportunidades, así como en materia de vivienda y saneamiento. En las materias de energía y minas, trabajo y promoción del empleo, telecomunicaciones, defensa civil, medio ambiente y coordinación territorial, más de la mitad de los 0obiernos ,egionales fueron declarados Apor potenciarB respecto de más del :+D de las funciones en dic#as materias. Difi$ul%ades en la $a)a$i%a$i&n ' asis%en$ia %-$ni$a 1(. En el ciclo de acreditación ++(– ++*, la capacitación y asistencia t6cnica a los 0obiernos ,egionales pasó a formar parte de los %3C. En ese conte4to, cada $ector realizó, a su criterio, diversas actividades de capacitación y asistencia t6cnica, las cuales no siempre estuvieron vinculadas a las funciones a ser transferidas. -el mismo modo, tampoco se adecuaron a las necesidades y demandas de cada 0obierno ,egional. 1*. Las principales debilidades 5ue se advierten en la capacitación y asistencia t6cnica a los 0obiernos ,egionales son la falta de coordinación y concertación entre los $ectores y los 0obiernos ,egionales sobre los contenidos de los programas de capacitación. <simismo, la alta rotación de personal en la administración p"blica, debido a la falta de la reforma del empleo

p"blico, impide la efectividad de los programas de capacitación y asistencia t6cnica a los 0obiernos ,egionales. Difi$ul%ades )ara la %ransferen$ia de los re$ursos aso$iados a las fun$iones a ser %ransferidas 19. La transferencia de los recursos vinculados a las funciones a ser transferidas es uno de los puntos más d6biles en el proceso de efectivización de la transferencia de competencias sectoriales a los 0obiernos ,egionales. La falta de un procedimiento de identificación y cuantificación de los recursos asociados a las funciones a ser transferidas, con plazos razonables y criterios claros 5ue se adec"en a la complejidad del proceso, #a sido una de las principales razones por las cuales no concluyó el proceso de transferencia de competencias a algunos 0obiernos ,egionales y 5ue los montos asignados por los $ectores a los 0obiernos ,egionales #ayan obedecido a diferentes criterios. +. El principio de neutralidad fiscal impide al 3inisterio de Economía y 7inanzas procurar mayores recursos a los 0obiernos ,egionales y Locales, pese a 5ue toda implementación de un proceso de descentralización implica costos 5ue no necesariamente podrán ser asumidos por los $ectores y los gobiernos subnacionales. 1. <simismo e4isten dificultades para la transferencia de los recursos #umanos debido a la incompatibilidad de los regímenes laborales o a la falta de regulación para la transferencia de personal, entre otros aspectos. En razón de ello, mediante el -ecreto Legislativo &' 1+ ) se establecieron las modalidades de transferencia de los recursos #umanos del 0obierno &acional a los 0obiernos ,egionales y Locales. $in embargo, a"n está pendiente la reglamentación de estas medidas por parte de la <utoridad &acional del $ervicio %ivil y la $ecretaría de 0estión !"blica de la !%3. . El -ecreto $upremo &' +*/> ++*>!%3 dispuso la ampliación del plazo para la conclusión del proceso de transferencia de competencias a los gobiernos regionales #asta el /1 de diciembre del ++9, así como la conformación de comisiones, integradas por los $ectores y los 0obiernos ,egionales, con la finalidad de consensuar y coordinar acciones orientadas a concluir con dic#o proceso. $in embargo, al cierre del presente informe, solo se #a constituido la %omisión integrada por el 3inisterio de la !roducción, el 3inisterio de Economía y 7inanzas y el 0obierno ,egional del %allao. /. <simismo, la norma solo prev6 la creación de estas comisiones para a5uellos casos en los cuales a"n no #a concluido el proceso de efectivización de la transferencia de funciones. La norma no contempla la posibilidad de 5ue tambi6n se conformen estas comisiones para revisar de manera coordinada si la transferencia de recursos realizada corresponde a la demanda de los 0obiernos ,egionales, sobre todo en el caso de a5uellos 5ue fueron declarados Apor potenciarB. .al%a de ade$ua$i&n de los do$umen%os de ,es%i&n )ara el e/er$i$io de fun$iones ;. 2tra debilidad observada por la -efensoría del !ueblo se evidencia en el #ec#o de 5ue sólo los 3inisterios de 8rabajo y !romoción $ocial, 8ransportes y %omunicaciones, Energía y 3inas

y Educación cumplieron con publicar los procedimientos a cargo de las direcciones regionales sectoriales 5ue deberán ser incorporados en el 8e4to Enico de !rocedimientos <dministrativos ?8F!<@ de cada ** *obierno +e,ional, $onforme $on lo es%able$ido en el De$re%o "u)remo N0 019220012 PC34 :. <l cierre de este informe, ning"n 0obierno ,egional #abía adecuado su 8F!< a las funciones transferidas, lo cual puede ocasionar serias dificultades a la ciudadanía en el acceso a los servicios 5ue debe brindar el 0obierno ,egional. ). La transferencia de competencias sectoriales a los 0obiernos ,egionales podría implicar la modificación de su estructura organizativa, es decir, del ,eglamento de 2rganización y 7unciones ?,27@. -ic#a modificación se debe realizar en el marco de la estructura orgánica básica prevista en la Ley 2rgánica de 0obiernos ,egionales. &o obstante, la -efensoría del !ueblo #a constatado 5ue los 0obiernos ,egionales de <re5uipa y La Libertad no siguieron el criterio establecido en dic#a Ley, y crearon una gerencia regional por cada dirección regional, generando una estructura 5ue podría dificultar la articulación de las políticas p"blicas regionales. (. En la entrevista realizada a los gerentes generales de los 0obiernos ,egionales, 5uince ?1:@ manifestaron 5ue los directores regionales no fueron designados mediante concurso de m6ritos, incumpli6ndose la -uod6cima -isposición 8ransitoria, %omplementaria y 7inal de la Ley 2rgánica de 0obiernos ,egionales 5ue establece 5ue los directores regionales deben ser designados mediante concurso de m6ritos. #l rol de la "e$re%aría de Des$en%raliza$i&n *. -urante el período ++)– ++*, la $ecretaría de -escentralización centró sus esfuerzos en concluir el proceso de transferencia de competencias al /1 de diciembre del ++(, para lo cual modificó y fle4ibilizó el sistema de acreditación, pero no implementó paralelamente mecanismos para garantizar una adecuada transferencia de competencias a los 0obiernos ,egionales, entre ellos, un sistema de indicadores, evaluación y monitoreo 5ue permita medir los resultados de la ejecución de los convenios marco intergubernamentales, sobre todo respecto a los gobiernos regionales declarados Apor potenciarB. a $on$er%a$i&n ' $oordina$i&n en%re ni5eles de ,obierno 9. &o se #a desarrollado una estrec#a coordinación, concertación y articulación entre los niveles de gobierno para la definición del contenido de los programas de capacitación y asistencia t6cnica, la identificación y cuantificación de los recursos vinculados a las funciones a ser transferidas y la elaboración del proyecto del !lan &acional de -esarrollo de %apacidades.