III Congresso Consad de Gestão Pública

FORMAÇÃO DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS EM REGIÕES METROPOLITANAS: O CASO DO PROJETO NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA GOVERNANÇA METROPOLITANA

Patrícia Laczynski

Painel 01/003

Articulação de governos municipais: áreas metropolitanas e consórcios públicos

FORMAÇÃO DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS EM REGIÕES METROPOLITANAS: O CASO DO PROJETO NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA GOVERNANÇA METROPOLITANA
Patrícia Laczynski

RESUMO Fica evidente que, embora regiões metropolitanas e consórcios no Brasil sejam mecanismos de cooperação intermunicipal, eles apresentam diferenças no seu formato (como são criados), em seu desenho institucional, e em seus resultados. Pensar e pesquisar a gestão de regiões metropolitanas a partir de consórcios públicos nasceu com o acompanhamento do projeto Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana (NCP), uma parceria entre o Ministério das Cidades e a Universidade de British Columbia (Canadá), financiada pela Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (CIDA), para acompanhar a constituição de consórcios públicos em regiões metropolitanas brasileiras: Belo Horizonte, São Paulo (Snato André), Fortaleza e Recife, assim como a região de Santarém (embora a região de Santarém não se constitua em uma região metropolitana, os representantes do Ministério das Cidades e da Universidade de British Columbia entenderam que esta é uma área com características interessantes para a implantação de um projeto como este). O projeto foi iniciado em abril de 2006. A sua proposta era a formação de consórcios públicos nessas regiões com metas de redução de pobreza. Segundo o documento oficial do projeto, “Graças a uma nova lei brasileira (abril de 2005) que autoriza os governos em todos os níveis a formarem consórcios interjurisdicionais inovadores que sirvam ao interesse público, e às relações Brasil-Canadá construídas através do apoio prévio da CIDA, surge agora uma oportunidade de realizar uma iniciativa KEEP de longo prazo com forte potencial para melhorar as condições nas periferias metropolitanas do Brasil.” A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005 e regulamentada no início de 2007, forneceu as bases jurídicas para a formação de consórcios públicos no país. Eles podem ser formados pelos entes federativos – União, Estados e Municípios – e sua finalidade é realizar objetivos de interesse comum. Ao lado de outras pessoas de direito público interno, como as autarquias e as fundações de direito público, o consórcio público é um ente que compõe a administração indireta de cada um dos consorciados e segue o regime de direito público. A nova legislação dispõe ainda sobre a possibilidade desse novo ente realizar gestão associada de serviços públicos. Das cinco regiões de atuação do projeto NCP, apenas uma delas – encabeçada por Belo Horizonte – constituiu um consórcio público até o presente momento. Em face das condições encontradas na maioria das regiões envolvidas no projeto, em 2008 o Plano de Implementação do Projeto (PIP) foi revisto pelo Ministério das Cidades e pela Universidade de British Columbia. O objetivo inicial do projeto, entretanto, de “reduzir a pobreza nas periferias das áreas metropolitanas do Brasil, contribuindo para o desenvolvimento ‘de baixo para cima’ de mecanismos inter-jurisdicionais que lidem com assuntos relativos a assentamentos precários informais e exclusão social e

espacial, dentro do arcabouço legal criado pela Lei dos Consórcios Públicos de abril de 2005” (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008) foi mantido. As suas diretrizes também foram mantidas. São elas: Apoiar o desenvolvimento de novos consórcios públicos para gerir o uso do solo e as infra-estruturas sociais, estimulando as economias locais, a satisfação das necessidades básicas e, melhorar as condições de vida nas periferias das cinco áreas metropolitanas centradas em Belo Horizonte, Fortaleza, Recife, Santarém e Santo André; Testar e desenvolver estes novos mecanismos, aplicando-os à concepção e implementação colaborativa de projetospiloto em favelas e outros assentamentos precários; Formular, com base na experiência de aprendizagem nas cinco áreas metropolitanas, diretrizes nacionais para organizar consórcios que tratem de assuntos relacionados aos assentamentos informais e à exclusão social nas periferias metropolitanas; Reforçar a capacidade dos municípios e associações de municípios, bem como os movimentos sociais, para contribuir com a divulgação e aplicação das diretrizes nacionais de formação de novos consórcios públicos. (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008). Dentro desse resultado, especial ênfase foi dada à formação de gestores públicos e da sociedade civil durante os dois últimos anos do projeto. Segundo a UBC e o MC (2008), “a experiência do Projeto na região de Belo Horizonte indica que a formação de consórcios é possível e útil na promoção da inclusão social a nível regional. Ao mesmo tempo, a experiência nessa região, assim como nas outras quatro regiões, indica que a formação de consórcios públicos enfrenta muitos obstáculos, exige tempo considerável, e requer um profundo entendimento tanto dos processos formais e informais que levam ao consorciamento, quanto da Lei dos Consórcios Públicos de 2005 e suas implicações operacionais”. Neste sentido a capacitação é uma ferramenta para o reforço de conhecimento, habilidades e atitudes relevantes ao consorciamento (UBC e MC, 2008). O objetivo deste artigo é estabelecer um diálogo entre o Projeto NCP com a literatura sobre políticas públicas para tentar levantar algumas causas que levaram à formação de apenas um consórcio, quando se esperava a constituição de outros consórcios nas demais regiões. Serão utilizados conceitos desenvolvidos por Celina Souza, Enrique Saravia, John Kingdon, Luis F. Aguilar Villanueva, Marta Arretche, Veronika Paulics e Marta Farah.

........................................................................................................................................................................................... 28 REFERÊNCIAS.......................... 30 .......................................................................SUMÁRIO INTRODUÇÃO......................... 12 A DISTÂNCIA ENTRE FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO...................................................................................................................................... 05 SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS................................................. 04 O PROJETO NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA GOVERNANÇA METROPOLITANA. 08 REGIÕES METROPOLITANAS NO BRASIL............................................................................................................................................................. DIADEMA E OSASCO)....................10 COMO NASCEU O PROJETO NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA GOVERNANÇA METROPOLITANA?. 21 DISSEMINAÇÃO....................................... 15 MULHERES DAS GERAIS (REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE)..................................................................................... 18 TRABALHO DECENTE (SANTO ANDRÉ.... 25 CONSIDERAÇÕES FINAIS.........................................................................

A primeira apresenta o projeto NCP. o tema tem voltado a ocupar novamente um espaço na agenda de centros de pesquisas. a sétima fala do caso de Santo André.4 INTRODUÇÃO A discussão sobre a gestão em regiões metropolitanas ficou por muito tempo esquecida. a quinta fala sobre formulação e implementação de políticas públicas. a quarta fala da origem do projeto NCP. a partir da aplicação da teoria sobre políticas públicas. das cinco regiões. o trabalho tem oito seções. a terceira apresenta a realidade das regiões metropolitanas brasileiras. pensando na gestão dessas regiões. universidades. em formas cooperadas de ação e de combate à pobreza. Além desta introdução e das considerações finais. apenas uma criou um consórcio público. quanto por parte dos gestores públicos. O Ministério das Cidades e a Universidade de British Columbia (no Canadá) elaboraram em 2004 um projeto – Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana (NCP) – com o objetivo de se criar consórcios públicos em cinco regiões metropolitanas brasileiras. No entanto. . a sexta fala do caso de Belo Horizonte. tanto por parte dos acadêmicos. Por que ainda as regiões metropolitanas apresentam resistências para cooperarem? Quais os possíveis fatores que não permitiram o sucesso do projeto? Este trabalho tem o objetivo de levantar algumas razões possíveis para a não constituição de consórcios. governo federal e governos estaduais e municipais. Percebe-se que nos últimos anos. e a última seção apresenta idéias sobre disseminação de políticas públicas. a segunda levanta algumas definições sobre políticas públicas.

Eles podem ser formados pelos entes federativos – União. A sua proposta era a formação de consórcios públicos nessas regiões com metas de redução de pobreza. 3 Programa Brasil-Canadá para Troca de Conhecimentos para Promoção de Equidade (KEEP em inglês.5 O PROJETO NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA GOVERNANÇA METROPOLITANA O projeto NCP é uma parceria entre o Ministério das Cidades e a Universidade de British Columbia (Canadá). os representantes do Ministério das Cidades e da Universidade de British Columbia entenderam que esta é uma área com carcterísticas interessantes para a implantação de um projeto como este. PIPE em português) 1 . financiada pela Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (CIDA).107.1 O projeto foi iniciado em abril de 2006. Seu mandato é promover o desenvolvimento sustentável em países em desenvolvimento para redução de pobreza e para contribuir para um mundo mais seguro. para acompanhar a constituição de consórcios públicos em regiões metropolitanas brasileiras: Belo Horizonte. 2 Canadian International Development Agency (Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional). Trata-se da principal agência canadense de suporte ao desenvolvimento internacional. São Paulo (Santo André). igualitário e próspero. como as autarquias e as fundações de direito público. de 6 de abril de 2005 – regulamentada no início de 2007 – que fornece as bases jurídicas para a formação de consórcios públicos no país. Estados e Municípios – e sua finalidade é realizar objetivos de interesse comum. A nova legislação dispõe ainda sobre a possibilidade desse novo ente realizar gestão associada de serviços públicos. 2005) A nova lei brasileira é a Lei 11.” (UBC e MC. Segundo o documento oficial do projeto. assim como a região de Santarém. o consórcio público é um ente que compõe a administração indireta de cada um dos consorciados e segue o regime de direito público. e às relações Brasil-Canadá construídas através do apoio prévio da CIDA2. Fortaleza e Recife. Ao lado de outras pessoas de direito público interno. “Graças a uma nova lei brasileira (abril de 2005) que autoriza os governos em todos os níveis a formarem consórcios inter-jurisdicionais inovadores que sirvam ao interesse público. Embora a região de Santarém não se constitua em uma região metropolitana. surge agora uma oportunidade de realizar uma iniciativa KEEP3 de longo prazo com forte potencial para melhorar as condições nas periferias metropolitanas do Brasil.

a satisfação das necessidades básicas e. 2005. diretrizes nacionais para organizar consórcios que tratem de assuntos relacionados aos assentamentos informais e à exclusão social nas periferias metropolitanas. estimulando as economias locais. em 2008 o Plano de Implementação do Projeto (PIP) foi revisto pelo Ministério das Cidades e pela Universidade de British Columbia. São elas: 1. Formular. As suas diretrizes também foram mantidas. apenas uma delas – encabeçada por Belo Horizonte – constituiu um consórcio público até o presente momento. entretanto. O projeto já não contempla mais a constituição de consórcios públicos nas cinco regiões. Santarém e Santo André. Testar e desenvolver estes novos mecanismos. . está enfatizado como resultado crítico o reforço à capacidade institucional nas cinco regiões em relação a conhecimentos relacionados à promoção da colaboração interinstitucional. de “reduzir a pobreza nas periferias das áreas metropolitanas do Brasil. Reforçar a capacidade dos municípios e associações de municípios. 2008) foi mantido. dentro do arcabouço legal criado pela Lei dos Consórcios Públicos de abril de 2005” (UBC e MC. bem como os movimentos sociais. (UBC e MC. melhorar as condições de vida nas periferias das cinco áreas metropolitanas centradas em Belo Horizonte. UBC e MC. Apoiar o desenvolvimento de novos consórcios públicos para gerir o uso do solo e as infra-estruturas sociais. 3.6 Das cinco regiões de atuação do projeto NCP. “devido a fatores locais relacionados com culturas políticas e prioridades” (UBC e MC. UBC e MC. com base na experiência de aprendizagem nas cinco áreas metropolitanas. Fortaleza. 2005. contribuindo para o desenvolvimento ‘de baixo para cima’ de mecanismos interjurisdicionais que lidem com assuntos relativos a assentamentos precários informais e exclusão social e espacial. O objetivo inicial do projeto. 4. 2008) Entre as mudanças apontadas no documento de 2008. Recife. para contribuir com a divulgação e aplicação das diretrizes nacionais de formação de novos consórcios públicos. Em face das condições encontradas na maioria das regiões envolvidas no projeto. 2008). 2. aplicando-os à concepção e implementação colaborativa de projetos-piloto em favelas e outros assentamentos precários.

especial ênfase foi dada à formação de gestores públicos e da sociedade civil durante os dois últimos anos do projeto (2008 a 2010). indica que a formação de consórcios públicos enfrenta muitos obstáculos.7 Dentro desse redesenho. e requer um profundo entendimento tanto dos processos formais e informais que levam ao consorciamento. Ao mesmo tempo. Esta análise tomará como base a literatura que discute políticas públicas e duas das cinco experiências de implantação do projeto NCP: Belo Horizonte (caso de sucesso) e Santo André (caso de fracasso). senão as causas. assim como nas outras quatro regiões. a experiência nessa região. Pretende-se levantar neste trabalho. pelo menos alguns motivos que levaram à formação de apenas um consórcio. Segundo a UBC e o MC (2008). quando se esperava a constituição de outros quatro consórcios nas demais regiões. exige tempo considerável. quanto da Lei dos Consórcios Públicos de 2005 e suas implicações operacionais” (UBC e MC. “a experiência do Projeto na região de Belo Horizonte indica que a formação de consórcios é possível e útil na promoção da inclusão social em nível regional. 2008). .

a inclusão de determinado pleito ou necessidade social na lista de prioridades do poder público. muitos autores dividiram as políticas em etapas. Villanueva. Ou seja. 2006). implementação. a elaboração é o planejamento da formulação. elaboração. 1986). que. Segundo Saravia (2006). à determinação de possíveis alternativas para sua solução ou satisfação. embora sejam de responsabilidade do Estado. formulação. ou seja. à avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e ao estabelecimento de prioridades. Para fins de estudos e como esquematização teórica. preventivas ou corretivas. Estas ações têm que ser intencionais. a soma das atividades dos governos que agem diretamente ou por meio de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos (Peters. o que o governo escolhe fazer ou não fazer (Dye. por sua vez. não precisam estar relacionadas apenas com o governo e a burocracia estatal. execução. Saravia. 2006. e podem envolver outros atores da sociedade civil e de outros níveis de governo (Souza. acompanhamento e avaliação. destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social. à declaração da decisão adotada e à definição de seus objetivos e seu marco jurídico. por exemplo. políticas públicas são um “sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões. corresponde ao momento que o tema se torna problema público. De acordo com a literatura. 1980). 2006). são sete as fases de uma política pública: agenda. que visa melhorar a vida das pessoas.8 SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas públicas não têm uma única e uma melhor definição (Souza. pode-se afirmar que política pública é um curso de ações do governo. A elaboração refere-se à identificação e delimitação de um problema atual ou potencial. a etapa da agenda. . administrativo e financeiro. Para Saravia (2006). 1984). como por exemplo: um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos (Lynn. Para o autor. diz respeito às escolhas das alternativas mais convenientes de ação. por meio de definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos”. Souza (2006) faz uma revisão da literatura sobre políticas públicas e traz vários conceitos desenvolvidos ao longo do século XX. 2006.

2001). . Ou seja. planejam e organizam o aparelho administrativo e decidem quais recursos humanos. que corresponde à operação e realização de fato da política pública. financeiros. a posteriori. dado o problema que se quer solucionar e as alternativas de ação. Este. os gestores se preparam para colocar em prática a política pública. inclusive. É neste momento. enquanto a avaliação é mensuração e análise. O acompanhamento da política pública é o processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos. ou seja. É a fase de planejamento da execução. 2006).9 A implementação é o momento que. programas e projetos que permitirão executá-la. a diferença existente entre políticas públicas. em comparação a um programa. por sua vez. dos efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas. tem um nível de abrangência maior do que um projeto (DRAIBE. adotaremos este marco conceitual para análise. que é permitido o estudo dos obstáculos. Segundo Draibe (2001). materiais e tecnológicos serão necessários. especialmente em relação às realizações e às consequências previstas e não previstas (Saravia. o nível de abrangência é maior para a política pública. Embora o Projeto NCP não seja uma política pública. que normalmente se opõem à transformação de enunciados em resultados. programas e projetos é apenas o seu recorte programático. elaboram os planos. uma vez que consideramos pertinente aplicar a teoria de políticas públicas para análise de programas e projetos.

Além das regiões metropolitanas. incluindo ou mesmo excluindo municípios. por meio da Lei Complementar no14/73. As primeiras regiões metropolitanas no Brasil foram criadas durante o regime militar. transporte e sistema viário. com alto índice de população urbana. e 17 instituídas por leis estaduais (criadas entre 1995 e 2003). industrialização. comércio e também de violência. No entanto. as instituições criadas para gerir as regiões metropolitanas não foram capazes de resolver os problemas dessas áreas. os estados passaram a assumir a competência da institucionalização de suas unidades regionais. dentre os quais: planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social. quase sempre classificadas como metropolitanas. em entrevista concedida ao jornal Em Questão. uso do solo metropolitano. admitiu-se a formação de aglomerações urbanas e microrregiões. como categorias de organização regional. 2004). A questão crucial do debate sobre as regiões metropolitanas é justamente a criação de mecanismos de cooperação entre os seus municípios. As atribuições legais das regiões metropolitanas estão diretamente relacionadas com os problemas existentes e potenciais das referidas regiões. Souza (2003) explicita bem a falta de cooperação entre entes governamentais no Brasil e o porquê das regiões metropolitanas não terem revertido este quadro nos últimos anos. pobreza e desemprego. Segundo Maricato. além de abrir a possibilidade de alteração dos limites das Regiões Metropolitanas existentes. sendo nove delas instituídas por lei federal.” (Moura. em 13 de agosto de 2004. “Por RM entende-se uma ocupação urbana contínua. foi criada a Região Metropolitana do Rio de Janeiro (Lei Complementar no 20/74). Municípios localizados no entorno de oito capitais de Estado passaram compulsoriamente a fazer parte de regiões metropolitanas. “Essa faculdade. saneamento básico. desencadeou um contínuo ciclo de institucionalizações de novas unidades regionais. Em 1974. que ultrapassa os limites físicos dos municípios”. . Hoje.10 REGIÕES METROPOLITANAS NO BRASIL As regiões metropolitanas brasileiras (RMs) destacam-se pelo seu gigantismo. Com a Constituição federal de 1988. e outros serviços definidos por lei federal. são 26 as regiões metropolitanas. aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental. produção e distribuição de gás combustível canalizado.

Em segundo lugar. e suas instâncias formais herdaram um caráter centralizador e autoritário de gestão. mais recursos para os municípios do que para os estados. ao delegar. o que poderia ser considerado como uma das causas da pouca ação coletiva. Essa busca histórica lembra que metrópole era Portugal. muito grande. com a volta das eleições diretas. as regiões metropolitanas foram criadas oficialmente durante a vigência do governo militar. Alguns fatores explicam essa distância do tema. priorizaram a conquista à sua autonomia decisória e financeira. em termos relativos. na maioria da vezes. chamada de cúria metropolitana da Igreja em relação ao Estado de São Paulo. Os nomes das RMs brasileiras. a constituição federal brasileira de 1988 e a maioria das constituições estaduais não abordaram o arranjo jurídico e administrativo de territórios que vão além dos limites territoriais dos municípios. é do município maior e de mais destaque (muitas vezes a capital do Estado). estimulou os estados a não se preocuparem com a gestão das regiões metropolitanas (Souza. os municípios. Spink (2005) observa que o cenário metropolitano nacional não é resultado apenas de ações dos últimos 30 anos – que levaram a conseqüências mais definidas – mas é também resultado de uma história mais antiga quanto ao uso da palavra metrópole ou metropolitano. o que já consolida um município como o líder. na década de 80. sem se incomodar com a cooperação entre as diferentes esferas de governo. finalmente. 2003). indo na contramão da cooperação e da partilha desses. . O autor enfatiza essa relação de poder nas regiões metropolitanas. Em primeiro lugar. a Constituição federal de 1988. na maioria das vezes. A competição eleitoral. Nota-se também que a própria Igreja Católica continua usando este conceito em referência à cidade de São Paulo. que sempre esteve associada a poder e hierarquia. A diferença no tamanho populacional e na economia dos municípios pertencentes à mesma RM é. enquanto o Brasil era a colônia. A noção vem do grego de cidade mãe (metra-womb-polis) adaptado para o latim como capital da província. E. intensificou ainda mais a competição por recursos.11 Segundo a autora. em resposta a um passado onde os municípios deviam se subordinar ao governo federal. sem nenhum incentivo para a cooperação entre o estado e os municípios ou entre os municípios. sede ou mesmo como o mais importante.

em 2004. 222). sozinho. mas estreitamente associadas às autoridades” (Kingdon. coordenou o Projeto de Gerenciamento Participativo de Mananciais (GEPAM). Ele ainda distingue duas agendas: a governamental e a decisória. 2007. Importante registrar que os consórcios não apareceram durante as primeiras discussões sobre a governança metropolitana. Segundo Kingdon. agenda é a “lista de temas ou problemas que são alvo em determinado momento de séria atenção. Em 2004.chs. Tal projeto tinha como objetivo melhorar a proteção e reabilitação de mananciais afetados por assentamentos humanos na região metropolitana de São Paulo. em Santo André. p. A legislação aprovada em 2005 foi um estímulo para pensar neste arranjo intergovernamental como fio condutor para o projeto em suas regiões de implementação. foram convidados representantes do Governo Federal do Brasil para aprofundarem a discussão com os representantes canadenses da Universidade de British Columbia. tanto da parte de autoridades governamentais como de pessoas fora do governo.html). Sob a coordenação do Ministério das Cidades pelo lado do governo brasileiro. e em conjunto com a Universidade canadense.ca/consortia/backgroundP. A primeira reflexão que se pode fazer sobre o projeto NCP é se ele realmente entrou na agenda governamental.12 COMO NASCEU O PROJETO NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA GOVERNANÇA METROPOLITANA? A Universidade de British Columbia.ubc. pode resolver de forma parcial os problemas relacionados a assentamentos informais. A agenda governamental é a lista de temas que as autoridades governamentais e seus assessores têm como . Uma das suas conclusões foi que um município. no período de 1998 a 2004. foi elaborada uma proposta de ação baseada na Lei dos Consórcios Públicos de 2005 para o fortalecimento da governança metropolitana com o objetivo de promover a equidade por meio da melhoria das condições de vida de moradores vulneráveis das cidades. por meio de seu Centro de Assentamentos Humanos. mas que é necessário a cooperação intergovernamental para promover a equidade e a sustentabilidade urbana em áreas metropolitanas (http://www.

Em segundo lugar. é que os atores “invisíveis“ conseguem trazer as soluções que eles defendem e estabelecer a agenda de decisões (Kingdon. a mídia. os partidos políticos. segundo Kingdon. Kingdon afirma que um problema só é problema quando há uma crença de que determinada situação tem que ser alterada. mudança de governo e de prioridades de ação a partir de novas eleições. políticas públicas e política. os seus assessores de alto escalão. os atores “invisíveis”. em terceiro lugar. Ela é construída a partir do que o autor chama de um único pacote que envolve problemas. tendo em vista somente a dinâmica dos problemas ou da política. a política e os participantes “visíveis”. Se estas propostas são trazidas para a solução de determinado problema levantado pelos atores “visíveis” e em um momento político favorável. o autor explica que os eventos da política têm suas dinâmicas e regras próprias. A agenda governamental pode ser estabelecida. Os atores “invisíveis“ pensam e formulam propostas.13 centro das suas atenções. Segundo Kingdon. em um momento onde o problema. pesquisadores. são os que têm mais poder para definir a agenda de decisões. exclusivamente por atores “visíveis”. tem-se o que Kingdon chama de “janela de oportunidade”. burocratas de carreira. ou seja. a política pública e a política se encontram. Para o autor. enquanto a agenda decisória é a lista de assuntos dentro da agenda governamental encaminhada para deliberação. independente do reconhecimento de um problema. a discussão sobre a cooperação intergovernamental para combater a pobreza e promoção da equidade em áreas metropolitanas brasileiras teve sua origem no interior do Centro de Assentamentos Humanos da Universidade de British Columbia. No caso do projeto NCP. No entanto. Em primeiro lugar. funcionários do Congresso e analistas que trabalham para grupos de interesses. consultores. os acadêmicos. Ou seja. 2007). representantes do governo federal brasileiro foram convidados e a secretária executiva do Ministério . E. Por exemplo. ele explica que os participantes “visíveis” são os que recebem atenção da imprensa e do público. os membros importantes do Congresso. por outro lado. o estabelecimento da agenda governamental só se dá a partir do reconhecimento de três elementos: os problemas. ou seja. o presidente.

No entanto.14 das Cidades. tanto o Ministro das Cidades. Pode-se afirmar que a agenda mudou e o Projeto NCP saiu de pauta. . como a sua secretária executiva saíram do Ministério e seus sucessores não assumiram tal projeto como prioridade de sua gestão. embora os técnicos de terceiro escalão do Ministério tenham levado adiante a sua implementação (mesmo porque o projeto tornara-se um compromisso formalizado entre o Ministério das Cidades e a Universidade de British Columbia). em julho de 2005. então. É importante verificar. que o tema e o problema entraram na agenda governamental naquele momento. à época. se envolveu com toda a discussão do projeto e assumiu a sua coordenação.

levado para conhecimento das cidades selecionadas. segundo as definições de Saravia (2006). e saneamento ambiental. Em relação aos casos analisados neste trabalho. houve um encontro em Vancouver. Os prefeitos dos municípios selecionados pelo Ministério das Cidades para liderarem o projeto em suas regiões receberam a proposta escrita (o projeto) no início de 2006 e se comprometeram a constituir um grupo gestor em seus governos municipais. Foram quase dois anos de construção da agenda. O primeiro passo foi a escolha de um tema que seria a base do consórcio e dos municípios que comporiam este consórcio. houveram vários encontros entre os representantes municipais. nos municípios. A partir daí. os temas selecionados foram: revitalização da Bacia Urbana do Rio Maranguapinho. quando pronto. combate à violência urbana. no início de 2006. em Fortaleza. O então coordenador do Projeto por parte do Ministério das Cidades (depois da mudança do Ministro) e um representante do Centro de Assentamentos Humanos da Universidade de British Columbia visitaram os cinco municípios em fevereiro de 2006. para o município paulista4. elaboração e formulação da proposta. inaugurando oficialmente o projeto. governo federal (Ministério das Cidades) e Universidade de British Columbia. os temas foram igualdade de gêneros e redução da violência contra a mulher para a capital de Minas Gerais. Em junho de 2006. em Santarém. No caso dos outros municípios envolvidos no Projeto. entre representantes dos governos municipais. Canadá. O projeto foi desenhado e. mas foi muito mais fruto do trabalho do Centro de Assentamentos Humanos da Universidade de British Columbia. em Recife. e promoção do trabalho decente. e de discussão do andamento dos projetos locais. 4 . Foi neste momento que os governos municipais decidiram sobre os temas de trabalho. O processo de implementação iniciou-se de fato. Belo Horizonte e Santo André. inclusive sobre a nova Lei dos Consórcios Públicos. conversaram com cada prefeito e com cada equipe de gestão. ou seja.15 A DISTÂNCIA ENTRE FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO A elaboração e formulação do Projeto NCP também tiveram participação do Ministério das Cidades. os técnicos do governo federal e da universidade canadense com o objetivo de capacitação. segundo conceito desenvolvido pela OIT (Organização Internacional do Trabalho).

Esse modelo parte da observação e da análise do indivíduo e das escolhas organizacionais. em 2008. a distância entre a formulação e implementação. segundo o qual as políticas públicas seguem um ciclo de vida que se inicia nos processos pré-decisórios de formação de uma agenda. Belo Horizonte convidou Betim. Guarulhos acabou não se inserindo. 1984). Entre 2006 e 2007. bottom-up. Contagem e Sabará para serem os seus parceiros. passando em seguida pelo processo decisório e pela formulação da política. em seguida.16 No final de 2006. em especial nos casos dos formuladores serem de um nível de governo enquanto os implementadores. Ele tem suas raízes no modelo de estágios. os municípios parceiros selecionaram uma área de assentamento precário para desenvolverem projetos pilotos com o tema específico que cada região identificou como relevante. Apesar de todos os municípios envolvidos em todas as cinco regiões terem desenvolvido seus projetos piloto em total parceria com a Universidade de British Columbia. Diadema e Guarulhos. Uma das discussões que se pode fazer a partir da experiência vivida pelo projeto é a distância que houve entre a formulação e a implementação. e finalmente a avaliação. O objetivo era que estas atividades e os seus resultados ajudassem a produzir conhecimento para resolução de problemas relacionados com assentamentos informais. enquanto Santo André convidou Osasco. Arretche (2001) destacou. em seu trabalho sobre avaliação de políticas públicas. procedimentos e estruturas e são verificados os instrumentos de políticas disponíveis e politicamente viáveis (Pressmann e Wildavski. (Pressmann e Wildavski. de . Betim. são formatadas regras. Contagem e Sabará formariam um consórcio público. Ocorre então a implementação. A alternativa que se coloca ao modelo top-down é o modelo de baixo para cima. o coordenador do Projeto pelo Ministério das Cidades mudou novamente e a Secretária de Habitação do Ministério assumiu a responsabilidade pela sua condução no nível nacional. Em 2007. início de 2007. já era sabido que apenas Belo Horizonte. os municípios líderes chamaram outros municípios para participarem do projeto. 1984). As políticas públicas são elaboradas para responderem a algum problema específico. O modelo top-down recomenda uma clara distinção entre a formulação e a implementação de políticas.

a figura dos consórcios. . se sim. os dirigentes municipais e suas equipes técnicas se envolveram com o projeto e assumiram o projeto regional (e local) dentro de uma temática por eles escolhida.entendidas como instituições top-down. (c) eles têm condições institucionais para implementarem a política pública em questão? Cada não respondido significa uma grande distância entre formulação da política e sua implementação (Arretche. uma vez que nasce na instância federal de governo em entidades internacionais e é implementado (ou se pretendia ser) nas instâncias locais de governo. se sim. criadas a partir de uma lei federal ou estadual (de cima para baixo). Portanto. Para a autora. um projeto de criação de consórcios cujo desenho é top-down. o avaliador deve levar em consideração o grau de conhecimento que o(s) implementador(es) têm do desenho daquela política. segundo a autora. associações horizontais e voluntárias de municípios. são três perguntas que o avaliador deve fazer para os executores das políticas públicas: (a) eles conhecem os objetivos da política?. ou seja. ao avaliar uma política pública. embora o estímulo inicial tenha sido de cima para baixo.17 outro. Arretche defende que as instâncias superiores de governos devem criar incentivos que “convençam” os níveis inferiores de governo a implementarem determinada política. 2001). No caso do Consórcio Mulheres das Gerais. no entanto. Nos casos top-down. Interessante notar que Spink (2005) contrapõe às regiões metropolitanas. (b) eles concordam com os objetivos?. O projeto NCP é.

entre os municípios de Belo Horizonte.749 125. Os quatro municípios que compõem o consórcio têm. que tenham caráter emancipatório e inclusivo.5 Tabela 1: População dos municípios participantes do “Consórcio Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais” Município Belo Horizonte Betim Contagem Sabará Total População 2. Página visitada em 5 de março de 2009.49% 71.ibge. o processo de sua constituição começou em 2006. de forma colaborativa e sustentável. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (29 de agosto de 2008). conjuntamente. entre outubro e dezembro de 2006.28% 2. Entretanto.39% 8.69% Fonte: Estimativas da população para 1º de julho de 2008 (PDF). corresponde a cerca de 71.br/home/estatistica/populacao/estimativa2008/POP2008_DOU. fomento e implementação de ações e programas consorciados e compartilhados. o “Consórcio Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais”.607. Após a inauguração oficial do projeto NCP. em Vancouver.340/06 – a Lei Maria da Penha. A população dos quatro municípios. ambos em Belo Horizonte.18 MULHERES DAS GERAIS (REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE) Na Região Metropolitana de Belo Horizonte. 5 Os dados utilizados foram obtidos a partir do documento ‘Estimativas da população para 1º de julho de 2008’ (pdf).5% 100.6 milhões de habitantes (ver Tabela 1). e o planejamento estratégico com a equipe canadense para elaboração do Plano de Ações para 2007.507 617.54% 12. zelando pela plena aplicação da Lei 11. O Consórcio Mulheres das Gerais foi criado em 29 de março de 2008. Betim.pdf. em junho de 2006.7% de toda a população da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (29 de agosto de 2008). Página visitada em 5 de março de 2009.1% 3.107/05. . Canadá. somada. houve uma Oficina de Capacitação sobre a Lei Federal 11. para prevenção e enfrentamento a todas as formas de violência contra a mulher. Contagem e Sabará tem como objetivo o enfrentamento da violência contra a mulher a partir do planejamento.gov.9% 17.183 % pop municípios consorciados 67. http://www.642 429.285 3. uma população de aproximadamente 3.0% % pop municípios da RM de BH 48.434.5% 11.

os quatro prefeitos assinaram cartas de pactuação. O primeiro refere-se à prevenção. a Oficina de Capacitação para Construção de Consenso. técnicas e orçamentárias de cada município consorciado. a natureza contratual do consórcio garante o cumprimento de responsabilidades administrativas. Em 10 de outubro de 2007. a Oficina Técnica sobre a Lei Federal 11. nesses municípios já existiam órgãos ou instituições vinculadas às políticas de gênero. Grupo Técnico e Grupo Jurídico do projeto. ou seja. às demais equipes ligadas ao projeto: governo federal e prefeituras das outras regiões participantes do projeto. Betim. em agosto do mesmo ano. em dezembro. que norteia o Plano de Trabalho do Consórcio Regional Proposto. Grupo Técnico. Contagem e Sabará constituiu um ato de vontade política dos chefes de governo dos municípios que.19 Entre fevereiro e abril de 2007. durante o Primeiro Simpósio Nacional (abril de 2007). do Governo Federal. De um lado. converter-se-á no Contrato de Consórcio Público. O Protocolo foi aprovado pelas Câmaras de Vereadores de Contagem e Sabará em novembro e enviado para Câmara de Belo Horizonte para audiência pública. por meio de campanhas educativas e não sexistas. Segundo documento oficial do Consórcio. p. A atuação do consórcio é delineada em dois eixos programáticos. O segundo eixo foca o atendimento a . construção de banco de dados sobre violência doméstica em nível metropolitano e ações comunitárias junto a jovens e mulheres. em Belo Horizonte. racionaliza a aplicação de recursos públicos e facilita a captação de recursos por transferências intergovernamentais e outras fontes não governamentais” (Documento oficial do Consórcio Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais). assim como equipamentos destinados a atender ao público alvo dessas políticas (Documento oficial do Consórcio Mulheres das Gerais. Grupo Jurídico e convidados. a natureza jurídica do consórcio permite ganhos de escala na prestação de serviços. de acordo com a orientação da equipe do projeto. em Belo Horizonte e. e todos os quatro municípios já davam um tratamento institucional à temática de gênero. o Protocolo de Intenções foi assinado pelos municipios consorciantes. a justificativa para a colaboração entre os quatro municípios em questão se dá por dois motivos: todos os quatro municípios já haviam assinado o Pacto Nacional de Políticas para as Mulheres. 6). A metodologia de consorciamento elaborada pelos quatro municípios foi apresentada em Recife. nomeando o Grupo Gestor.107/05. em junho de 2007. A assinatura do Protocolo de Intenções pelos municípios de Belo Horizonte. 2008. Alguns dos eventos que precederam a criação do Consórcio Mulheres das Gerais foram. Por outro lado. com o Grupo Gestor. após ratificação mediante lei pelos respectivos órgãos legislativos.

É importante destacar que. com o objetivo de apresentar a trajetória do projeto. a prefeita foi reeleita (ver quadro 1). por meio da Casa de Abrigo Regional e da Casa de Passagem. Em Betim. A regulamentação do Consórcio é suficientemente flexível para permitir a adesão de novos entes federativos. O atual prefeito. Em novembro de 2008. No primeiro turno ganhou sem nenhuma coligação de grande porte. o que confirmou o apoio ao processo de consolidação do Consórcio Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais. Prefeito: criação do Consórcio (2005-2008) Fernando Pimentel (PT) Prefeito atual (20092012) Município Observação Márcio Lacerda foi o canditado a prefeito com apoio do ex-prefeito Fernando Pimentel (PT) e do Gov. A prefeita eleita teve o apoio do exprefeito de Belo Horizonte. garantindo a continuidade de sua implementação. Em janeiro e fevereiro de 2009. o que também permite a inexistência de resistência por parte desse município em relação à sua participação no Consórcio. o prefeito eleito teve o apoio do ex-prefeito de Belo Horizonte. os prefeitos eleitos eram os candidatos dos prefeitos anteriores. mesmo sendo de outro partido. Única mulher que se candidatou em Contagem.20 mulheres em situação de violência doméstica. Belo Horizonte Márcio Lacerda (PSB) Betim Carlaile Pedrosa (PSDB) Maria do Carmo Lara Perpétuo (PT) Contagem Marilia Aparecida Campos (PT) Marilia Aparecida Campos (PT) Sabará Sergio Freitas (PSB) William Lúcio Goddard Borges (PV) Quadro 1: Prefeitos participantes do Consórcio na gestão passada (2005 a 2008) e na atual gestão (2009-2012) . ampliando assim a possibilidade de incorporar novas parcerias e ações no território de atuação do Consórcio Regional. com as eleições municipais de 2008. Aécio Neves. foram feitas novas reuniões com os novos prefeitos. Aécio Neves (PSDB). em Belo Horizonte e em Sabará. No segundo turno ganhou com mais de 60% de votos. com a participação de técnicos e gestores dos quatro municípios. logo após as eleições. cada grupo gestor municipal do Consórcio discutiu com as equipes de transição municipais o funcionamento do Consórcio. O candidato do PSDB perdeu a despeito do apoioa do prefeito anterior e do Gov. No entanto. apenas em Contagem. foi o candidato do exprefeito Sergio Freitas. dos quatro municípios. esclarecer a sua importância e desdobrar os próximos passos.

e Rio Grande da Serra. Uma das alternativas pensadas pela equipe de gestão do projeto NCP do município de Santo André. assim que tomou conhecimento do projeto. Com um total de 2. Em 1938. São Caetano do Sul.350. formado por Santo André. a Região do Grande ABC representa o centro econômico mais dinâmico da Região Metropolitana de São Paulo (formada por 39 municípios). O distrito de São Bernardo (que compreendia também Diadema) se emancipou em 1944. pela composição política (a maioria dos municípios do ABC não tinha identificação político-partidária com o governo de Santo André – ver Quadro 2) e pela resistência já apresentada por alguns municípios. criado em 1990: o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC. São Bernardo do Campo. em 1958. fundada em 1553. Já no século XIX. os gestores municipais acreditaram que uma outra alternativa fosse mais viável.21 TRABALHO DECENTE (SANTO ANDRÉ. seu nome passou a ser Santo André (e sua sede passou da Vila de São Bernardo para o Distrito de Santo André). passando a chamar Freguesia de São Bernardo (que se transformou em Município de São Bernardo em 1889). DIADEMA E OSASCO) Diferentemente das outras regiões do Projeto. em 1948.065 habitantes. em 2006. Mauá. São Caetano do Sul. Município Prefeito gestão passada (20052008) João Avamileno (PT) William Dib (PSB) José Auricchio Júnior (PTB) Prefeito atual (2009-2012) Santo André São Bernardo do Campo São Caetano do Sul Aidan Ravin (PTB) Luiz Marinho (PT) José Auricchio Júnior (PTB) A Vila de Santo André da Borda do Campo mudou de nome em 1812. A Região do Grande ABC nasceu com a Vila de Santo André da Borda do Campo. Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra. 6 . Mauá e Ribeirão Pires. a região de Santo André já possui um consórcio multitemático. Diadema. os municípios foram se desmembrando e a Região do Grande ABC foi se consolidando6. No entanto. No século XX. em 1953. foi a de convidar os municípios participantes do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC para darem início ao processo de transformação do Consórcio do ABC em consórcio público. a ocupação da área cobria praticamente toda a Região do ABC de hoje.

a equipe de governo de Santo André imaginou que este projeto poderia fortalecer a cooperação entre estes municípios para pensarem em propostas que fossem além do que o Ministério do Trabalho e Emprego propunha e que permitissem pensar em uma agenda local/regional de promoção do trabalho decente. com o objetivo de ajudar a solidificar um conjunto de políticas sociais para um segmento da força de trabalho autônoma. nasceu uma parceria entre Santo André. Osasco e Diadema (ver Tabela 2 e Quadro 3) em uma estrutura de trabalho inter-municipal colaborativa para determinar metodologias e implementar políticas públicas regionais que pudessem fomentar o trabalho decente. Foco específico foi dado para os trabalhadores autônomos do segmento da construção civil (principalmente os residentes de assentamentos informais). Ação Comunitária e Divulgação Externa: motivação da indústria da construção civil para integrar políticas de trabalho decente por meio de uma série de iniciativas de educação comunitária. Assim. Trabalho e Renda era um processo recente e alguns municípios da região metropolitana de São Paulo tinham assumido a responsabilidade de gerir este sistema em seus municípios. A estrutura de trabalho do projeto foi delineada ao longo de dois eixos: Reforço da capacidade institucional: criação de um banco de dados de trabalhadores autônomos com os Centros Públicos de Emprego de cada município.22 Diadema Mauá Ribeirão Pires José de Filipe (PT) Leonel Damo (PV) Clovis Volpi (PV) Adler Alfredo Jardim Teixeira (PSDB) Mário Reali (PT) Oswaldo Dias (PT) Clovis Volpi (PV) Adler Alfredo Jardim Teixeira (PSDB) Rio Grande da Serra Quadro 2: Prefeitos participantes do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC na gestão passada (2005 a 2008) e na atual gestão (2009-2012) Como a municipalização do Sistema Público de Emprego. .

00% % da população dos municípios da RM de SP 3.646 1. No entanto.62% 22. com as disputas políticas e as eleições municipais se aproximando. em 2009 (veja Quadro 3).22% 40.00% 3. Página visitada em 15 de novembro de 2009. identificar a melhor abordagem. assim como os outros prefeitos. Com a mudança do prefeito de Santo André. os projetos pilotos foram implementados nos municípios. delinear a metodologia e capacitar as secretarias sobre o projeto. dos secretários de governo (com exceção de dois deles) e de boa parte dos secretários adjuntos e diretores do governo.39% 2. o que desencadeou na saída. o prefeito teve que formar um novo grupo gestor. os prefeitos e os grupos gestores concordavam que não seria necessário a constituição de um consórcio público entre estes municípios e que bastava a formalização da cooperação por meio de um convênio. A minuta do convênio foi elaborada.738 718.23 Tabela 2 – População dos municípios participantes do projeto NCP para a promoção do trabalho decente Município Santo André Diadema Osasco Total População 673. .608 % da população dos municípios parceiros 37. Como o grupo gestor do projeto em Santo André era formado por pessoas que deixaram a prefeitura. a partir de disputas internas ao partido político que se encontrava no poder público municipal de Santo André. em dezembro de 2007.396 397. o projeto não foi mais retomado. Além disso. Encontros foram feitos nos três municípios para definir o escopo.00% Fonte: Estimativas da população para 1º de julho de 2009 (PDF). houve um desentendimento entre o prefeito e sua equipe de governo. determinar o grupo de projeto.15% 100. Em 2007. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (14 de agosto de 2009).61% 9. No segundo semestre deste ano. mas nem sequer foi firmada.784. o prefeito de Santo André não priorizou a continuidade do projeto.

utilizarei a referência teórica sobre disseminação utilizada por Paulics (2004) e Farah (2008). Diadema e Osasco.24 Prefeito gestão passada (20052008) João Avamileno (PT) José de Filipe (PT) Emídio Pereira de Souza (PT) Município Santo André Diadema Osasco Prefeito atual (2009-2012) Aidan Ravin (PTB) Mário Reali (PT) Emídio Pereira de Souza (PT) Quadro 3:Prefeitos participantes do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC na gestão passada (2005 a 2008) e na atual gestão (2009-2012) Para uma análise mais profunda do caso de Santo André. .

No caso do Projeto NCP em Santo André. o processo de disseminação começa quando alguém faz uma afirmação. Por isso. ao se disseminarem. Latour apresenta duas maneiras de se realizar a disseminação. Segundo Paulics (2004). o processo de disseminação é abortado. Em primeiro lugar. 2004). o contexto do município (do local) é tão importante quanto a própria política pública. Ou ainda a afirmação pode ser levada em consideração. também são alteradas por quem as pega (Paulics.25 DISSEMINAÇÃO Em estudos sobre a disseminação de políticas públicas e programas inovadores. ao serem “pegas na mão”. o programa deve ser capaz “de dar uma resposta efetiva a problemas e desafios . os municípios adotantes têm participação ativa e fundamental no processo de adoção de uma política pública ou um programa (e mesmo na sua “recriação”) (Farah. Segundo Farah. Paulics (2004) e Farah (2008) consideram este processo segundo o qual uma inovação é reproduzida por outras localidades ou quando um município se inspira em iniciativas desenvolvidas anteriormente em outros locais. mas questionada. Segundo este modelo. Diadema e Osasco. cujo objetivo é o de estabelecer um diálogo com pessoas que considerem a afirmação indiscutível. Se a disseminação é ignorada. Paulics (2004) utiliza o modelo de translação proposto por Bruno Latour. que defende a teoria de que as inovações são construídas e disseminadas coletivamente. Aquele que faz a afirmação pode dar margem para negociação sem se preocupar se vão transformá-la e adaptá-la às novas realidades (processo mais fácil de disseminação) ou pode não aceitar que se alterem o conteúdo da inovação (processo mais difícil de disseminação). sob a sua perspectiva de análise. 2008). Latour afirma que as inovações. não houveram dificuldades para que as equipes da Universidade de British Columbia e do Ministério das Cidades aceitassem que os municípios não implementassem o programa do modo como foi inicialmente pensado. Mas ela pode ser aceita e incorporada em outras afirmações que são construídas. Assim. A autora levanta alguns fatores que devem ser considerados na análise do processo de disseminação de políticas e programas.

em terceiro lugar. em quarto lugar. Se. O prefeito da capital mineira convenceu os atores municipais e os governos de cidades vizinhas e conseguiu. este problema não foi colocado como prioridade no sentido de se pensar em uma nova estratégia regional e não seria um novo consórcio a sua solução. a agenda local não enfatiza determinados temas. Segundo Farah. embora o tema possa integrar a agenda sistêmica (Kingdon. Já a experiência de Belo Horizonte ocorreu em outro sentido. a afirmação neste caso não foi ignorada? Não em um primeiro momento. os atores sociais e políticos locais devem considerar este problema como relevante. ainda. Ficou claro que a constituição de um novo consórcio nem entrou na agenda local. É importante reconhecer a influência da agenda local no processo de disseminação para evitar a perspectiva que ignora o contexto das localidades adotantes.26 enfrentados por uma administração ou governo”. implementar o Consórcio . a questão da pobreza e da urbanização precária. Mas com o passar do tempo. de uma maneira ou outra. Diadema e Osasco. Mas naquele momento. o problema a que se trata esta política pública ou programa deve ser comum a outras localidades. no limite. (Farah. 1995). p. tendo em vista um balanço entre recursos mobilizados e resultados a serem obtidos. a sua adoção não é considerada prioritária no quadro mais abrangente de ação governamental. ele pode não ter um status suficiente para integrar a agenda de governo e. em segundo lugar. Retomando o modelo de Latour apresentado em Paulics (2004). O problema tratado pelo projeto. Assim. como um problema social. ou. por atores sociais e políticos locais. 117). 2008. a de decisão. isto é. isto é. sobretudo. embora seja reconhecido localmente. p. a que inclui as questões que serão objeto de ação governamental efetiva. o projeto tornou-se cada vez menos importante para aquelas localidades. Este conjunto de fatores não contemplou o caso de Santo André. fica a pergunta: será que. era vista pelas prefeituras e pelos governos de Santo André. 2008. o problema tratado pela política pública ou programa e a agenda de políticas públicas de diferentes localidades devem ser convergentes (Farah. pois ela não diz respeito a uma questão social e política relevante naquele contexto específico. 114 a 116). irrelevantes: a municipalidade não quer a inovação. nessas localidades. com as preocupações políticas ocupando lugar de destaque e com a ruptura de governo em Santo André. com a decisão de não constituição do consórcio. com a mudança da equipe técnica. as características intrínsecas da inovação tornam-se. com sua equipe de governo.

pensar na criação e consolidação de um projeto de cooperação metropolitana intermunicipal.27 Mulheres das Gerais. fazia todo o sentido naquele momento. o próprio Governo do Estado está interessado em melhorar a gestão de toda a Região Metropolitana de Belo Horizonte e incorporou este eixo de atuação em seu planejamento estadual. . Além do mais. Para os governantes municipais desta região.

Concordavam com os objetivos? 3. e (c) se eles tinham condições institucionais para implementarem o projeto NCP. 7 . pois ele permite levantar algumas questões para reflexão do porque o projeto não alcançou o resultado que se pretendia7. o tema não entrou na agenda local. durante a Para estudos futuros. não houveram incentivos suficientes por parte do governo federal. 2001).28 CONSIDERAÇÕES FINAIS Se aplicássemos as três questões de Arretche (2001) para os casos de Belo Horizonte e de Santo André. Recife e Santarém). em especial do Ministério das Cidades. Segundo Arretche. 2001). No entanto. para que as municipalidades no entorno de Santo André assumissem o projeto. Conheciam os objetivos da política? 2. é possível perceber porque no caso de Santo André o projeto foi totalmente redesenhado e seu grande objetivo não foi alcançado. tinha se comprometido com boa parte do financiamento do projeto. seria interessante fazer uma análise similar a esta para os outros casos (Fortaleza. teríamos provavelmente as seguintes respostas: Perguntas 1. no momento da formulação. Tinham condições institucionais para implementarem? Belo Horizonte Sim Sim Sim Santo André Sim Não Como cada não respondido significa uma distância entre formulação da política e sua implementação (Arretche. para que os governos subnacionais adotem e sigam os objetivos e o desenho do programa nacional. Como o projeto não fazia parte mais da agenda do governo federal. Em primeiro lugar. (b) se eles concordavam com os objetivos. mesmo com todo o esforço da equipe da Universidade de British Columbia. a autoridade central deve ser capaz de desenvolver uma bem-sucedida estratégia de incentivos. perguntando para os prefeitos e os grupos gestores: (a) se eles conheciam os objetivos do projeto. que podem ser explícitos ou implícitos (Arretche. O próprio Ministério das Cidades. Este caso é interessante.

planejadas para os próximos quatro anos. Estudar mais profundamente os outros casos pode ampliar o entendimento do projeto e suas dificuldades.htm) 8 . prevendo investimentos totais de 503 bilhões de reais até 2010. Diante da situação e do contexto político regional daquela região. a constituição de outros três consórcios públicos.” (fonte: http://www. com a já existência de um consórcio consolidado e com as disputas políticas municipal e regional. como portos e rodovias. e que tem como objetivo acelerar o crescimento econômico do Brasil. independente do projeto NCP. Segundo as palavras de Latour. devemos lembrar que o projeto canadense também considerou. ignorou a afirmação. Para finalizar. Por outro lado. “O Programa de Aceleração de Crescimento (PAC). os municípios participantes receberiam do Governo federal o mesmo montante de recursos financeiros. uma vez que impôs aos municípios que os projetospiloto fossem em áreas de intervenção do PAC. o prefeito de Santo André não enxergou o projeto como importante para a região naquele momento. é um programa do Governo Federal brasileiro que engloba um conjunto de políticas econômicas. o Ministério disponibilizou apenas os recursos financeiros destinados ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)8 como sua contrapartida ao projeto. não podemos esquecer que trata-se de um projeto de cooperação regional e que demanda muito esforço dos governante de Santo André (município líder) e de sua equipe de governo para convencerem os parceiros dos municípios vizinhos (além da necessidade de se fazer uma articulação local com atores da sociedade civil e com o legislativo municipal). o que também não aconteceu.29 implementação (dois anos depois). Ou seja. sendo uma de suas prioridades a infra-estrutura.com/geografia/pac.coladaweb. inicialmente. lançado em 28 de janeiro de 2007.

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Instituição: EAESP-FGV Endereço eletrônico: patricialac@gvmail.br .33 ___________________________________________________________________ AUTORIA Patrícia Laczynski – Doutoranda e mestre em Administração Pública e Governo pela Fundação Getulio Vargas.