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CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Partie 5
Livre 2
Titre 1
FICHE 5.21.010
L. 5210-1 à L. 5210-4
Chapitre préliminaire
PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA COOPÉRATION
INTERCOMMUNALE
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES
Principe de la coopération intercommunale
L. 5210-1 – Le progrès de la coopération intercommunale
se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des
projets communs de développement au sein de péri-
mètres de solidarité.
Schéma départemental de coopération intercommunale
L. 5210-1-1 – I. – Dans chaque département, il est établi,
au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et
de l’exercice des compétences des groupements existants,
un schéma départemental de coopération intercommu-
nale prévoyant une couverture intégrale du territoire par
des établissements publics de coopération intercommu-
nale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et dis-
continuités territoriales.
II. – Ce schéma prévoit également les modalités de
rationalisation des périmètres des établissements publics
de coopération intercommunale et des syndicats mixtes
existants.
Il peut proposer la création, la transformation ou la
fusion d’établissements publics de coopération intercom-
munale à fiscalité propre, ainsi que la modification de
leurs périmètres.
Il peut également proposer la suppression, la transfor-
mation, ainsi que la fusion de syndicats de communes ou
de syndicats mixtes.
Ces propositions sont reportées sur une carte annexée
au schéma comprenant notamment les périmètres des
établissements public de coopération intercommunale,
des syndicats mixtes, des schémas de cohérence territo-
riale et des parcs naturels régionaux.
III. – Le schéma prend en compte les orientations sui-
vantes :
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1° La constitution d’établissements publics de coopéra-
tion intercommunale à fiscalité propre regroupant au
moins 5 000 habitants ; toutefois, ce seuil de population
n’est pas applicable aux établissements publics dont le ter-
ritoire comprend des zones de montagne délimitées
conformément à l’article 3 de la loi n
o
85-30 du 9 janvier
1985 relative au développement et à la protection de la
montagne ; par ailleurs, ce seuil peut être abaissé par le
représentant de l’État dans le département pour tenir
compte des caractéristiques géographiques particulières
de certains espaces ;
2° Une amélioration de la cohérence spatiale des établis-
sements publics de coopération intercommunale à fisca-
lité propre au regard notamment du périmètre des unités
urbaines au sens de l’Institut national de la statistique et
des études économiques, des bassins de vie et des schémas
de cohérence territoriale ;
3° L’accroissement de la solidarité financière ;
4° La réduction du nombre de syndicats de communes et
de syndicats mixtes au regard en particulier de l’objectif
de suppression des doubles emplois entre des établisse-
ments publics de coopération intercommunale ou entre
ceux-ci et des syndicats mixtes ;
5° Le transfert des compétences exercées par les syndi-
cats de communes ou les syndicats mixtes à un établisse-
ment public de coopération intercommunale à fiscalité
propre ;
6° La rationalisation des structures compétentes en
matière d’aménagement de l’espace, de protection de
l’environnement et de respect des principes du dévelop-
pement durable.
IV. – Un projet de schéma est élaboré par le représen-
tant de l’État dans le département. Il est présenté à la
commission départementale de la coopération intercom-
munale.
5.21.010
L. 5210-1 à L. 5210-4
Il est adressé pour avis aux conseils municipaux des
communes et aux organes délibérants des établissements
publics de coopération intercommunale et des syndicats
mixtes concernés par les propositions de modification de
la situation existante en matière de coopération intercom-
munale. Ils se prononcent dans un délai de trois mois à
compter de la notification. A
`
défaut de délibération dans
ce délai, celle-ci est réputée favorable.
Lorsqu’une proposition intéresse des communes ou des
établissements publics de coopération intercommunale
ou des syndicats mixtes appartenant à des départements
différents, le représentant de l’État dans le département
saisit pour avis le représentant de l’État dans le ou les
autres départements concernés, qui se prononce dans un
délai de trois mois après consultation de la commission
départementale de la coopération intercommunale. A
`
défaut d’avis rendu dans ce délai, l’avis est réputé favo-
rable.
Le projet de schéma, ainsi que l’ensemble des avis men-
tionnés aux deux alinéas précédents, sont ensuite transmis
pour avis à la commission départementale de la coopéra-
tion intercommunale qui, à compter de cette transmis-
sion, dispose d’un délai de quatre mois pour se prononcer.
A
`
défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée
favorable. Les propositions de modification du projet de
schéma conformes aux I à III adoptées par la commission
départementale de la coopération intercommunale à la
majorité des deux tiers de ses membres sont intégrées
dans le projet de schéma.
Le schéma est arrêté par décision du représentant de
l’État dans le département et fait l’objet d’une insertion
dans au moins une publication locale diffusée dans le
département.
La procédure de révision du schéma est mise en œuvre
au cours de l’année suivant le prochain renouvellement
général des conseils municipaux, puis tous les six ans au
moins à compter de la présentation du projet de schéma
révisé à la commission départementale de la coopération
intercommunale. Sa mise en œuvre est décidée par arrêté
du représentant de l’État dans le département ou par une
résolution adoptée par la commission départementale à la
majorité des deux tiers de ses membres. Dans ce dernier
cas, le représentant de l’État dans le département dispose
d’un délai d’une année à compter de l’adoption de la réso-
lution pour présenter à la commission départementale un
projet de schéma révisé.
V. – Sur le territoire des départements de Paris, des
Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-
Marne ainsi que dans les îles maritimes composées d’une
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seule commune, les schémas départementaux de coopéra-
tion intercommunale ne sont pas dans l’obligation de pré-
voir la couverture intégrale du territoire par des
établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre.
VI. – Par dérogation au principe de continuité du terri-
toire et à la condition de respecter le 2° du III, une com-
mune enclavée dans un département différent de celui
auquel elle est administrativement rattachée peut appar-
tenir à un établissement public de coopération intercom-
munale à fiscalité propre dont le siège est fixé dans son
département de rattachement.
La catégorie des EPCI
L. 5210-1-1 A – Forment la catégorie des établissements
publics de coopération intercommunale les syndicats de
communes, les communautés de communes, les commu-
nautés urbaines, les communautés d’agglomération, les
syndicats d’agglomération nouvelle et les métropoles.
Rattachement préfectoral d’une commune
à un EPCI à fiscalité propre
L. 5210-1-2 – Lorsque le représentant de l’État dans le
département constate qu’une commune n’appartient à
aucun établissement public de coopération intercommu-
nale à fiscalité propre ou crée, au sein du périmètre d’un
tel établissement existant, une enclave ou une disconti-
nuité territoriale, il rattache par arrêté cette commune à
un établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre, après accord de l’organe délibérant de ce
dernier et avis de la commission départementale de la
coopération intercommunale. A
`
compter de la notifica-
tion du projet d’arrêté à l’organe délibérant de l’établisse-
ment public et à la commission, ceux-ci disposent d’un
délai de trois mois pour se prononcer. A
`
défaut de délibé-
ration dans ce délai, celle-ci est réputée favorable.
Lorsque le projet d’arrêté n’a pas recueilli l’accord de
l’organe délibérant de l’établissement public, le représen-
tant de l’État dans le département met en œuvre le ratta-
chement de la commune conformément à ce projet, sauf si
la commission départementale de la coopération inter-
communale s’est prononcée, à la majorité des deux tiers
de ses membres, en faveur d’un autre projet de rattache-
ment à un établissement public de coopération intercom-
munale à fiscalité propre limitrophe de la commune
concernée. Dans ce dernier cas, le représentant de l’État
dans le département met en œuvre le projet de rattache-
ment proposé par la commission départementale de la
coopération intercommunale.
5.21.010
L. 5210-1 à L. 5210-4
Si la commune qu’il est prévu de rattacher à un établis-
sement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre est située dans une zone de montagne délimitée en
application de l’article 3 de la loi n
o
85-30 du 9 janvier 1985
précitée, l’arrêté du représentant de l’État dans le dépar-
tement intervient après consultation du comité de massif
prévu à l’article 7 de la même loi. L’avis du comité de mas-
sif est réputé favorable s’il ne s’est pas prononcé dans un
délai de quatre mois à compter de sa saisine par le repré-
sentant de l’État dans le département.
L’arrêté du représentant de l’État dans le département
emporte, le cas échéant, retrait de la commune rattachée
d’un autre établissement public de coopération intercom-
munale à fiscalité propre dont elle est membre.
II. – Le I n’est pas applicable à la situation des communes
bénéficiant d’une dérogation aux principes de continuité
territoriale ou de couverture intégrale du territoire par des
établissements publics de coopération intercommunale en
application des V et VI de l’article L. 5210-1-1.
Appartenance limitée à un EPCI à fiscalité propre
L. 5210-2 – Une commune ne peut appartenir à plus d’un
établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre.
Collaboration entre un EPCI, le département ou la région
L. 5210-3 – Le conseil général et le conseil régional inté-
ressés peuvent, à la demande de l’un ou de l’autre, être
associés par un établissement public de coopération inter-
communale à l’élaboration de tout projet de développe-
ment et d’aménagement de son territoire, en vue de fixer
des objectifs généraux de partenariat ou de coopération.
Appel de compétences auprès du département
ou de la région par un EPCI
L. 5210-4 – Lorsqu’il y est expressément autorisé par ses
statuts, un établissement public de coopération intercom-
munale peut demander à exercer, au nom et pour le
compte du département ou de la région, tout ou partie des
compétences dévolues à l’une ou l’autre de ces collecti-
vités.
Le président du conseil régional ou du conseil général
est tenu d’inscrire à l’ordre du jour de l’assemblée délibé-
rante dans un délai de six mois l’examen d’une demande
en ce sens.
L’assemblée délibérante se prononce sur cette demande
par délibération motivée.
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L’exercice par l’établissement public de coopération
intercommunale d’une telle compétence fait l’objet d’une
convention conclue entre l’établissement et le départe-
ment ou la région, qui détermine l’étendue de la déléga-
tion, sa durée ainsi que ses conditions financières et ses
modalités d’exécution. Cette convention précise les
conditions de partage des responsabilités encourues dans
le cadre de la délégation, sans préjudice des droits des
tiers.
L’application du présent article n’entraîne aucun droit à
résiliation ou à indemnisation pour les cocontractants de
la collectivité territoriale qui délègue sa compétence.
ANNOTATIONS
í Textes source
Art. L. 5210-1
– Loi n
o
92-125 du 6 février 1992 article 66.
Art. L. 5210-1-1
– Loi n
o
2010-1563 du 16 décembre 2010 article 35.
– Loi n
o
2012-281 du 29 février 2012 articles 2 et 6 § I.
Art. L. 5210-1-1 A
– Loi n
o
2010-1563 du 16 décembre 2010 article 30 § II.
Art. L. 5210-1-2
– Loi n
o
2010-1563 du 16 décembre 2010 article 38 § I.
– Loi n°2012-281 du 29 février 2012 article 6.
Art. L. 5210-2
– Loi n
o
99-586 du 12 juillet 1999 article 32.
Art. L. 5210-3
– Loi n
o
99-586 du 12 juillet 1999 article 33.
Art. L. 5210-4
– Loi n
o
2004-809 du 13 août 2004 article 151.
– Loi n
o
2005-32 du 18 janvier 2005 article 52.
í Textes d’application
Art. L. 5210-1
– Instruction du 31 mai 2000, NOR : ECOF002100SJ, MTP
14 juillet 2000, suppl. TO, p. 427.
– Circulaire du ministre de l’intérieur du 29 décembre 1999,
NOR : INT89900275C.
– Circulaire du ministre de l’intérieur du 13 juillet 1999, MTP
30 juillet 1999, suppl. TO, p. 304.
COMMENTAI RES
I. Principedelacoopération
intercommunale(art. L. 5210-1)
Plus qu’une pétition de principe, l’énoncé de cet article
confirme la doctrine française de coopération intercommu-
nale fondée sur la libre initiative des communes pour mettre
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en commun des compétences. Ce principe est toutefois pon-
déré par d’autres textes qui reconnaissent, même accessoi-
rement, un pouvoir d’intervention à d’autres acteurs (préfet
et commission départementale de coopération).
En effet, le préfet dispose encore de pouvoirs étendus, tant
en ce qui concerne les modalités de fixation du périmètre,
de création d’un syndicat intercommunal ou le retrait d’une
commune, par exemple, et la commission peut formuler ses
propres propositions tendant à renforcer la coopération
intercommunale.
Toujours est-il que, dans la rédaction actuelle de la loi, il est
entendu que le « progrès », c’est-à-dire le développement
de la coopération ne peut reposer que sur la volonté des
communes, même incitée par des moyens financiers non
négligeables mais non pas sur la contrainte, comme cela a
pu être opéré dans d’autres pays européens proches.
Cette liberté trouve ses limites dans le respect de quelques
principes de bon sens, tel que celui qui consiste à interdire
de faire supporter à une nouvelle commune adhérente, un
« droit d’entrée », sous prétexte que ses habitants vont
bénéficier d’équipements ou de services qu’ils n’ont pas
contribué à financer. En effet, une telle conception se heurte
au fait qu’à partir de l’adhésion de cette commune, elle va
devoir contribuer, comme les autres, à l’équilibre du budget
de l’établissement intercommunal, y compris du fait des
dépenses engagées précédemment, par exemple dette,
personnel, contrats divers, etc. (quest. n
o
43, JOAN
15 décembre 1997, p. 4674). Cette liberté s’est, en tout
état de cause, très largement exprimée ; près de 88 % des
communes sont engagées dans une intercommunalité à fis-
calité propre.
Néanmoins, comme l’a précisé une réponse ministérielle
(rép. min. n
o
16484, JOSénat Q14 juillet 2005, p. 1910),
la constitution d’un nouvel EPCI doit se traduire par une har-
monisation progressive des conditions de gestion, des tarifs
et des redevances des services publics, au sein du nouvel
espace communautaire. La recherche d’une gestion unifiée
et d’un prix éventuellement unique, peut être progressive
dans le temps, car des obstacles techniques et juridiques
peuvent exister. La multiplicité des conditions initiales
d’exécution, la réalisation préalable de travaux de rationa-
lisation ou d’amélioration entraînent nécessairement dans
un premier temps une disparité des prix sur le territoire com-
munautaire. La différenciation tarifaire postérieure au trans-
fert de compétence est ainsi autorisée. La jurisprudence fixe
des conditions de droit commun pour apprécier le carac-
tère justifié des différenciations. Une loi peut d’abord auto-
riser les différences tarifaires ; si ce n’est pas le cas, il doit
exister entre les usagers des différences de situations appré-
ciables ou les différenciations doivent répondre à une
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nécessité d’intérêt général en rapport avec l’objet ou les
conditions d’exploitation du service (CE 10 mai 1974, Den-
oyez et Chorques). Par ailleurs, la tarification du service
doit constituer la contrepartie réelle des prestations fournies
à chaque catégorie d’usagers (CE 6 mai 1996, District de
Montreuil-sur-Seine).
II. Schéma départemental
de coopération intercommunale
(art. L. 5210-1-1)
La loi du 16 décembre 2010 manifeste la volonté du légis-
lateur qui souhaite répondre aux imperfections de la carte
intercommunale par le biais des schémas départementaux
de coopération intercommunale qui mettent en œuvre de
nouveaux critères de cohérence spatiale et de dimension
critique, notamment subordonnés à un seuil démogra-
phique de 5 000 habitants.
Ces schémas retrouvent le fondement législatif de 1992
qu’ils avaient perdu en 1999. En effet, l’article 68 de la loi
du 6 février 1992 organisait le « schéma départemental de
la coopération intercommunale ». Ce dernier a joué un rôle
non négligeable dans la dynamique de constitution des
communautés de communes, non parce qu’il était prescriptif
mais parce qu’il a ouvert une période de réflexion partagée.
La loi du 16 décembre 2010 réactualise le concept et lui
donne une force juridique inédite, tout en aménageant une
certaine réflexion concertée. Les préfets avaient été aussi
chargés d’élaborer un schéma d’orientation dans la concer-
tation et avec l’aide de la commission départementale de la
coopération intercommunale et des associations d’élus (cir-
culaire du ministre de l’intérieur du 23 novembre 2005).
A. Objectifs
Les objectifs sont élaborés dans chaque département, au vu
d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de
l’exercice des compétences des groupements existants. Ils
sont un outil en vue de la couverture intégrale du territoire
par des EPCI à fiscalité propre, fixée au 1
er
juin 2013, avant
l’échéance des mandats municipaux en cours. Ils visent éga-
lement la suppression des enclaves et discontinuités territo-
riales et prévoit des modalités de rationalisation des
périmètres des EPCI. Élaborés sous l’autorité des préfets et
coproduits par la commission départementale de la coopé-
ration intercommunale, ils doivent intervenir avant la fin de
l’année 2011 et ont vocation à être le document de réfé-
rence en matière d’intercommunalité. Ils envisagent et pro-
posent les modalités de rationalisation des périmètres
existants. Ils prévoient les modalités concrètes de la couver-
ture intégrale du territoire par les communautés dans
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chaque département, hormis ceux de Paris, des Hauts-de-
Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Ces déro-
gations sont justifiées par les caractères propres de l’inter-
communalité dans ces départements et par les débats
relatifs à la gouvernance du Grand Paris. En outre, l’Ile-de-
France est la région où l’intercommunalité à fiscalité propre
est la moins développée et où les communes non regroupées
sont les plus importantes (67,5 % en Seine-Saint-Denis).
Ils peuvent proposer la création, la transformation ou la
fusion d’EPCI à fiscalité propre, ainsi que la modification de
leurs périmètres. Ils peuvent également proposer la suppres-
sion, la transformation, ainsi que la fusion de syndicats de
communes ou de syndicats mixtes.
Ces propositions sont reportées sur une carte annexée au
schéma comprenant notamment les périmètres des EPCI,
des syndicats mixtes, des schémas de cohérence territoriale
et des parcs naturels régionaux.
La portée des prescriptions des schémas est déterminante
s’agissant de l’avenir de toutes les intercommunalités sans
et avec fiscalité propre.
B. Critères et orientation
Le schéma prend en compte un référentiel de rationalisa-
tion, fixé par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des
collectivités territoriales, et à partir duquel des propositions
d’évolution pourront être faites.
Il répond à une pluralité de critères. Tout d’abord, la consti-
tution d’EPCI à fiscalité propre doit regrouper au moins
5 000 habitants ; toutefois, ce seuil de population n’est pas
applicable aux établissements publics dont le territoire com-
prend des zones de montagne (art. 3 de la loi du 9 janvier
1985 relative au développement et à la protection de la
montagne). En outre, ce seuil peut être abaissé par le préfet
pour tenir compte des caractéristiques géographiques par-
ticulières de certains espaces.
Il doit viser l’amélioration de la cohérence spatiale des EPCI
à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des
unités urbaines au sens de l’Institut national de la statistique
et des études économiques, des bassins de vie et des sché-
mas de cohérence territoriale. Il doit veiller à l’accroisse-
ment de la solidarité financière ; à la réduction du nombre
de syndicats de communes et de syndicats mixtes et suppri-
mer les doubles emplois entre des EPCI ou entre ceux-ci et
des syndicats mixtes. Il doit encourager le transfert des com-
pétences exercées par les syndicats de communes ou les
syndicats mixtes à un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre. Enfin il doit mettre en
œuvre une rationalisation des structures compétentes en
matière d’aménagement de l’espace, de protection de
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l’environnement et de respect des principes du développe-
ment durable.
C. Modalités d’élaboration
Ces SDCI seront élaborés à l’initiative du préfet en concer-
tation avec les communes et communautés concernées puis
adoptés par la commission départementale de coopération
intercommunale (CDCI) au plus tard le 31 décembre 2011.
Le schéma est adressé pour avis aux conseils municipaux
des communes et aux organes délibérants des EPCI et des
syndicats mixtes concernés par les propositions de modifi-
cation. Ils se prononcent dans un délai de trois mois à comp-
ter de la notification. A
`
défaut de délibération dans ce
délai, celle-ci est réputée favorable.
Lorsqu’une proposition intéresse des communes ou des
EPCI ou des syndicats mixtes appartenant à des départe-
ments différents, le préfet saisit pour avis le représentant de
l’État dans le ou les autres départements concernés, qui se
prononce dans un délai de trois mois après consultation de
la commission départementale de la coopération intercom-
munale. A
`
défaut d’avis rendu dans ce délai, l’avis est
réputé favorable.
Le projet de schéma, ainsi que l’ensemble des avis précé-
dents, sont ensuite transmis pour avis à la commission
départementale de la coopération intercommunale qui, à
compter de la transmission, dispose d’un délai de quatre
mois pour se prononcer. A
`
défaut, sa délibération est répu-
tée favorable. Les propositions de modification du projet de
schéma, bien sûr conformes aux objectifs et orientations
fixés par le législateur, sont adoptées par la commission
départementale de la coopération intercommunale à la
majorité des deux tiers de ses membres et sont intégrées
dans le projet de schéma.
La CDCI est donc en mesure d’imposer ses propres vues et
des modifications au projet quant aux recompositions terri-
toriales envisagées. Les modifications apportées au docu-
ment devront être prises en compte par le préfet, sous
réserve de leur conformité aux objectifs du schéma notam-
ment de couverture intégrale et de suppression des
enclaves et discontinuités. Il est à noter aussi que son pou-
voir est renforcé par sa faculté d’auto-saisine.
Il est finalement arrêté par décision du préfet dans le dépar-
tement et fait l’objet d’une insertion dans au moins une
publication locale diffusée dans le département.
D. Mise en œuvre du schéma
La loi du 16 décembre 2010 prévoyait initialement des
modalités non codifiées (art. 60-61) qui ont été assouplies
par la suite.
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L. 5210-1 à L. 5210-4
La loi du 16 décembre 2010 précise que le préfet est
chargé de mettre en œuvre les préconisations du schéma
avant le 31 mai 2013. Il bénéficie aussi de pouvoirs dont
l’intensité varie en fonction du temps et il ressort pleinement
renforcé de la réforme de 2010 ; il y a ici réelle recentrali-
sation de la coopération intercommunale.
A
`
compter de l’adoption du schéma et à partir du 1
er
janvier
2012, le préfet doit mettre en œuvre les options retenues
par la commission départementale de coopération inter-
communale. L’accord des collectivités concernées est
requis ; il est exprimé par 50 %des communes représentant
50 % de la population totale, avec un pouvoir de blocage
de la commune représentant au moins un tiers de la popula-
tion totale. Sur cette période, seul l’avis – et non l’accord –
des conseils communautaires sera requis. Ces procédures
temporaires pourront être réactivées tous les six ans pour
modifier le périmètre ou fusionner des communautés, sur
une durée de un an.
Si cette phase échoue, le préfet dispose de pouvoirs renfor-
cés durant les cinq premiers mois de 2013. Il pourra créer,
étendre ou fusionner des communautés sans leur accord,
que ces modifications aient été prévues ou non par le
schéma. Mais ces pouvoirs seront exercés sous le contrôle
de la CDCI qui pourra amender les projets qui lui sont sou-
mis par le préfet ; dès lors qu’elle se prononce à la majorité
des deux tiers de ses membres, ces propositions s’impo-
seront.
A
`
compter du 1
er
juin 2013, le préfet disposera de toute lati-
tude pour rattacher les dernières communes isolées aux
communautés existantes, après accord du conseil commu-
nautaire d’accueil et de la CDCI. En cas d’absence
d’accord de la communauté concernée, le préfet pourra
néanmoins procéder au rattachement, mais si la CDCI en
est d’accord.
La loi du 29 février 2012 visant à assouplir les règles rela-
tives à la refonte de la carte intercommunale a prévu de
nouvelles garanties en l’absence de schéma. En effet, plutôt
que de reporter du 31 décembre 2011 au 15 mars 2012 la
date limite fixée au préfet par la loi du 16 décembre 2010
pour arrêter le schéma départemental de la coopération
intercommunale (SDCI), elle a prévu qu’en l’absence de
schéma, il était nécessaire de conférer à la commission
départementale de la coopération intercommunale (CDCI)
le pouvoir d’amendement dont elle ne disposait pas dans
ce cas aux termes de la loi de réforme des collectivités terri-
toriales. En effet, selon les articles 60 et 61 de la loi du
16 décembre 2010, la CDCI peut modifier le projet préfec-
toral s’il s’écarte du schéma, à la majorité des deux tiers de
ses membres, dans les trois mois de sa saisine. A
`
défaut,
son avis est réputé favorable.
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Ce pouvoir intervient pour tout nouveau projet de périmètre
d’EPCI à fiscalité propre, pour la modification d’un projet
inscrit dans le SDCI ou pour une fusion d’EPCI qui n’y est
pas prévue. Il intervient aussi pour la dissolution, la modifi-
cation de périmètre ou la fusion de syndicats, non prévues
par le schéma.
En revanche, s’il n’y a pas de schéma adopté, la loi n’a pas
prévu la saisine de la CDCI dans le cadre de l’exercice, par
le préfet, de ses pouvoirs d’achèvement et de rationalisa-
tion de l’intercommunalité.
La loi confère à la CDCI la prérogative dont elle dispose
déjà pour la mise en œuvre du schéma adopté avant le
31 décembre 2011 ; elle peut aussi modifier le projet pré-
fectoral en l’absence de schéma. Avant l’envoi formel d’une
proposition de périmètre d’un EPCI aux communes
conviées à se prononcer, la CDCI sera appelée à apprécier
cette proposition et pourra l’amender à la majorité des
deux tiers. Elle dispose d’un délai de trois mois pour se pro-
noncer. A
`
défaut, son avis sera réputé favorable. Ce pou-
voir vise à la fois la carte des EPCI à fiscalité propre et celle
des syndicats. Ces dispositions ne sont pas rétroactives. Si
le préfet ne se contentait pas de mettre en œuvre le schéma
arrêté, qu’il s’agisse pour lui de le modifier, de pourvoir au
défaut de SDCI ou à l’opposition des communes concer-
nées par son projet, la CDCI disposera du rôle de régula-
teur en exerçant son pouvoir de modification.
Avant la mise en œuvre des SDCI au 1er janvier 2012, la
France compte déjà 17 368 groupements de collectivités
territoriales dont 2 581 établissements publics de coopéra-
tion intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et 14 787 syn-
dicats. Désormais, l’intercommunalité à fiscalité propre
s’étend sur 96,2 % des communes et 90,2 % de la popula-
tion française. Au 31 décembre 2011, date initiale à
laquelle les SDCI devaient être arrêtés, 66 avaient fait
l’objet d’un arrêté préfectoral sur les 99 départements
concernés (hors Paris et Mayotte). Ils concernaient 40 mil-
lions d’habitants et plus de 70 % des communes, l’adoption
des autres ayant été reportée.
E. La nature juridique du SDCI a pu poser
problème
Les schémas départementaux de coopération intercommu-
nale peuvent-ils violer la libre administration des collectivi-
tés ? Telle a été la question posée au Conseil d’État dans les
arrêts Commune de Poligny et Commune de Couvrot (CE
21 septembre 2012, n
o
360984, n
o
361632, Complément
territorial, hors-série 2012, p. 35). Des communes ont saisi
le juge administratif d’une QPC concernant les arrêtés pré-
fectoraux arrêtant les SDCI et portant sur les dispositions de
l’article L. 5210-1-1, posant le principe des SDCI.
5.21.010
L. 5210-1 à L. 5210-4
Néanmoins, les questions posées ne semblent pas sérieuses
au Conseil d’État, car l’adoption d’un SDCI n’affecte pas la
libre administration, ce qui interroge à nouveau sur la
nature juridique de ce schéma.
En effet, la libre administration n’exclut pas la soumission à
des obligations dûment encadrées par la loi. Généralement
pour apprécier le respect de la libre administration, le
Conseil constitutionnel juge que « si le législateur peut, sur
le fondement des dispositions des articles 34 et 72 de la
Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs
groupements à des obligations et à des charges, c’est à la
condition que celles-ci répondent à des exigences constitu-
tionnelles ou concourent à des fins d’intérêt général,
qu’elles ne méconnaissent pas la compétence propre des
collectivités concernées, qu’elles n’entravent pas leur libre
administration et qu’elles soient définies de façon suffisam-
ment précise quant à leur objet et à leur portée » (Cons.
Constit. n
o
2000-436 DC, 7 décembre 2000, loi SRU,
cons. 12).
Pour le Conseil d’État, les dispositions du SDCI n’ont « par
elles-mêmes, ni pour objet, ni pour effet d’assujettir les col-
lectivités territoriales ou leurs groupements à des obliga-
tions ou à des charges ». Il n’estime pas que la décision
arrêtant le SDCI implique, par elle-même, la création, la
modification ou la dissolution d’EPCI, auxquels certaines
communes seraient tenues d’adhérer, ni la définition des
compétences obligatoirement transférées par les com-
munes ». Dès lors, ces dispositions ne peuvent être regar-
dées comme affectant le principe de libre administration. Le
SDCI n’est pas un acte susceptible de recours, mais un acte
préparatoire à des décisions faisant grief. Il n’empêche en
aucun cas l’initiative des collectivités qui peuvent demander
à adhérer à un EPCI, ou l’initiative des EPCI qui peuvent
fusionner, envisager des retraits, des dissolutions... En
outre, l’adoption du SDCI ne fige pas la concertation entre
les communes et EPCI, avant l’adoption d’arrêtés de péri-
mètres définitifs qui relancent une procédure de concerta-
tion. De même, s’agissant de la dissolution de syndicat par
le préfet, la procédure comporte plusieurs étapes avant que
le préfet ne la prononce par décision motivée (notification,
avis des organes délibérants, saisine pour avis de la CDCI).
Par ailleurs, ce schéma ne constitue qu’une étape vers une
généralisation des EPCI et une couverture intégrale.
Des tribunaux administratifs ont rejeté des recours dirigés
directement contre les arrêtés préfectoraux officialisant les
SDCI (TA Grenoble, 21 juin 2012, n
o
1200991,
1201002, 1201186, Commune Saint-Martin-de-Belleville,
Commune de Tignieu-Jameyzieu, Communauté de com-
munes Les Vallons du Guiers, JCPA 2012, n
o
34, n
o
2269).
Ils ont jugé que « l’adoption du SDCI n’a en elle-même
aucun effet sur l’existence ou le périmètre des EPCI et sur
© GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014 7
l’appartenance des communes à ces EPCI » ; en effet, les
créations, les transformations, les fusions ou les modifica-
tions de périmètre d’EPCI ou les suppressions de syndicats
« proposées par le SDCI, ne sont arrêtées le cas échéant,
qu’ultérieurement après l’accomplissement des procédures
prévues » par les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre
2010. « Il appartient à l’autorité compétente d’apprécier, à
l’issue des procédures, l’opportunité de mettre en œuvre ou
non ces propositions ; qu’ainsi le SDCI, dont l’adoption per-
met au préfet d’initier des procédures susceptibles d’aboutir
à des décisions ultérieures affectant les EPCI et l’apparte-
nance des communes, présente le caractère d’un acte pré-
paratoire et ne peut faire l’objet d’un recours pour excès de
pouvoir ».
De même, des recours en référé suspension subissent le
même sort, l’urgence de la situation n’étant pas patente,
puisque la mise en œuvre du SDCI suppose ensuite une pro-
position de modification du préfet et une procédure consul-
tative des communes et EPCI concernés et de la CDCI (TA
Nancy, ord., 22 mars 2012, Communauté de communes
du Val-de-Meurthe, n
o
1200557, TA Nice, ord., 15 mars
2012, SIVOM de Villefranche-sur-Mer, n
o
1200699, TA
Amiens, ord., 14 mars 2012, Commune de Manicamp et
autres, n
o
1200491). Il n’y a pas de préjudice suffisamment
grave et immédiat à la situation des communes et EPCI, aux
intérêts qu’ils entendent défendre et à l’intérêt général,
même lorsqu’il s’agit de voter un budget en ne sachant pas
s’il faut continuer à investir pour une commune rattachée
désormais à une autre communauté dans le SDCI et qui
représente plus de 50 % des ressources de la communauté
initiale (TA Limoges, ord., 22 mars 2012, Communauté de
communes d’Aurence-Glane-Développement).
L’analyse du Conseil d’État fait donc fi des arguments
contraires selon lesquels l’article L. 5210-1-1 souligne que
« le schéma est arrêté par décision du représentant de l’État
dans le département ». Cette décision aurait des effets juri-
diques en autorisant le préfet à engager des procédures de
rationalisation de l’intercommunalité (création, fusion,
transformation d’EPCI, dissolution de syndicat). D’ailleurs,
les décisions des préfets concernant les SDCI comportaient
la mention des voies et délais de recours (S. Daucé, « Les
premiers recours contentieux contre les SDCI », JCPA n
o
6,
2012, n
o
84), et ils pourraient faire l’objet de contestations
quant à leur forme et quant à leur fond. Notamment, les avis
requis et les délais pour les rendre méritent d’être respectés
(CE 2 mars 2007, Commune de Saint-Brandan,
n
o
284704, JCPA 2007, act. 394). Sur le fond, les sché-
mas doivent respecter les orientations fixées par l’article
L. 5210-1; il s’agit ici d’apprécier la situation de l’intercom-
munalité, sur la base des documents, des positions des par-
tenaires territoriaux et l’éventuelle erreur du préfet dans son
5.21.010
L. 5210-1 à L. 5210-4
appréciation, sur le fondement d’un contrôle restreint de
l’erreur manifeste d’appréciation (déstabilisation financière
de la communauté qui se voit imposer le départ de l’une de
ses communes membres ; la communauté appelée à fusion-
ner regroupe déjà plus de 5 000 habitants et ne comporte
ni discontinuité ni enclave territoriale ; erreur dans les com-
pétences répertoriées des communautés vouées à fusionner
dans la proposition du préfet ; incohérence vis-à-vis des
bassins de vie et autres espaces de vie des usagers ; non-
respect de l’orientation légale obligeant à la définition d’un
périmètre permettant une réelle solidarité financière et fis-
cale. « SDCI, contenu et mise en œuvre », Gazette des com-
munes, Cahier détaché n
o
2, 26/2132, 25 juin 2012,
Association des communautés de France, synthèse
mai 2012). Néanmoins, le respect de la légalité n’est pas
directement affecté par l’analyse de la nature des SDCI. En
effet, ces arguments pourront être invoqués à l’encontre des
arrêtés préfectoraux mettant en œuvre le schéma, puisque
concrètement les communes et EPCI concernés reçoivent
notification d’un arrêté de périmètre, lui-même contestable,
ce qui permettra de rationaliser l’exercice des recours en
gardant sa cohérence au schéma. L’adoption du SDCI pro-
duit aussi des effets juridiques concernant les modalités des
procédures d’adoption des arrêts définitifs. Ces arrêtés
pourraient être contestés du fait des irrégularités éventuelles
entachant l’adoption du schéma lui-même qu’ils sont char-
gés de mettre en œuvre, l’irrégularité des SCDI pourrait
réapparaître par voie d’exception d’illégalité.
F. Recours contre les mesures prises
sur le fondement du SDCI
Les pouvoirs préfectoraux doivent permettre l’achèvement
et la rationalisation de l’intercommunalité ; les préfets
peuvent dans un premier temps rechercher un consensus et
proposer la modification des périmètres, des fusions
d’EPCI, la création d’EPCI, la disparition d’EPCI ; ils
peuvent aussi dans un second temps, à défaut d’accord et
sous le contrôle de la commission départementale de coo-
pération intercommunale, modifier par arrêté les péri-
mètres, fusionner, dissoudre ou imposer à des communes
de rejoindre un EPCI autre que celui qu’elles envisageaient
ou même imposer à des communes isolées d’intégrer une
intercommunalité. L’article 60 de la loi du 16 décembre
2010 prévoit ces pouvoirs en matière d’EPCI à fiscalité
propre, l’article 61 concernant les syndicats, et a été source
de contentieux.
Les requérants ne s’y sont pas trompés, la commune de Cou-
vrot qui avait contesté le SDCI en lui-même, intente à nou-
veau un recours, comme la commune de Puyravault, contre
les mesures préfectorales prises sur le fondement de ces dis-
positions, dont la conformité à la Constitution est contestée.
© GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014 8
La commune de Couvrot, jusque-là commune isolée, a été
contrainte par arrêté préfectoral d’intégrer un nouvel EPCI,
issu de la fusion de trois communautés de communes déci-
dée également par le préfet. La commune a intenté un
recours devant le tribunal administratif de Châlons-en-
Champagne lequel a transmis la QPC au Conseil d’État.
La commune de Puyravault conteste, quant à elle, l’arrêté
du préfet de Vendée portant périmètre de la communauté
de communes des I
ˆ
les du Marais Poitevin qui l’intègre de
force au sein de cette communauté alors que jusqu’alors
elle était une commune isolée et qu’elle a en outre demandé
à rejoindre une autre communauté, celle du Pays Né de la
Mer. Elle conteste l’arrêté devant le tribunal administratif de
Nantes qui transmet la QPC au Conseil d’État.
Dans les deux cas, le Conseil d’État a transmis la QPC (res-
pectivement CE 8 mars 2013, req. n
o
365791 ; CE 30 jan-
vier 2013, req. n
o
363749).
Ces deux QPC donnent lieu à des décisions de conformité
(QPC n
o
2013-315 ; QPC n
o
2013-303 du 26 avril 2013,
« Intégration intercommunale et libre administration : que
dit le Conseil constitutionnel » Complément territorial
novembre 2013, p. 15). Selon le Conseil constitutionnel, la
libre administration est certes affectée, mais elle n’est pas
méconnue, les limitations législatives répondant à des
motifs d’intérêt général.
Le Conseil constitutionnel considérant que la libre adminis-
tration est un droit ou une liberté, au sens de l’article 61-1
de la Constitution, qui peut être invoquée à l’appui d’une
QPC (CC n
o
2010-107 QPC du 17 mars 2011, CC
n
o
2011-210 QPC du 13 janvier 2012, CC n
o
2010-12
QPC du 2 juillet 2010, CC n
o
2011-146 QPC 8 juillet
2011), estime que l’intégration forcée de communes,
notamment isolée dans une intercommunalité à fiscalité
propre affecte nécessairement la libre administration.
Le Conseil constitutionnel estime que le législateur peut
organiser les conditions dans lesquelles les communes
peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs
compétences dans le cadre de groupements. Il a ainsi jugé
dans sa QPC du 2 juillet 2010 Commune de Dunkerque
que la décision de procéder à une fusion de communes ne
constitue pas un acte portant atteinte à la libre administra-
tion même si la tenue d’un référendum décisionnel sur la
fusion privait les assemblées délibérantes de leur pouvoir
d’appréciation. Le législateur, en vertu des articles 34 et 72
de la Constitution, peut assujettir les collectivités territoriales
ou leurs groupements à des obligations ou à des interdic-
tions, à la condition notamment que les unes et les autres
répondent à des fins d’intérêt général, qu’elles ne mécon-
naissent pas la compétence propre des collectivités concer-
nées, qu’elles n’entravent pas leur libre administration et
5.21.010
L. 5210-1 à L. 5210-4
qu’elles soient définies de façon suffisamment précises
quant à leur objet et à leur portée » (CC n
o
2000-436 DC,
7 décembre 2000 loi SRU, cons. 12, CC n
o
2011-146
QPC 8 juillet 2011 Département des Landes, CC
n
o
2010-107 QPC du 17 mars 2011, Syndicat mixte
chargé de la gestion du contrat urbain de cohésion sociale
de l’agglomération de Papeete, CC n
o
2010-12 QPC du
2 juillet 2010 Commune de Dunkerque, préc.). Il s’agit
donc de favoriser « l’achèvement et le renforcement de la
rationalisation de la carte de l’intercommunalité » ou
« l’intercommunalité à fiscalité propre ».
Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs admis que l’adhésion
obligatoire de collectivités à un syndicat mixte affectait la
libre administration sans lui porter atteinte (CC
n
o
2007-548 DC 22 février 2007, cons. 12). Il s’agit d’un
contrôle de disproportion excessive, qui reste assez souple
et s’apparente à un contrôle de l’erreur manifeste d’appré-
ciation, car la conciliation de la libre administration des col-
lectivités territoriales avec l’intérêt général laisse une
grande marge d’action au législateur, comme d’ailleurs
avec le principe d’indivisibilité de la République et les pré-
rogatives de l’État qui en résultent (CC 25 février 1982 82-
137 DC Loi de décentralisation). En matière d’intégration
intercommunale forcée, le juge administratif, quant à lui,
exerce, un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation
mais dans le cadre de l’application de la loi et de la fixation
du périmètre par l’arrêté préfectoral (CE 27 octobre 2008
Commune de Sainte-Croix-en Plaine, req. n
o
296734).
Néanmoins, sur ces bases de raisonnement, le juge consti-
tutionnel a déjà déclaré non conforme à la libre administra-
tion l’article L. 2224-11-5 du CGCT qui interdit aux
collectivités territoriales, et notamment aux départements,
de moduler les aides allouées aux communes et EPCI com-
pétents en matière d’eau potable ou d’assainissement en
fonction du mode de gestion du service en cause et restreint
ainsi la libre administration des départements au point de
méconnaître les articles 72 et 72-2 de la Constitution (CC
n
o
2011-146 QPC 8 juillet 2011, Département des Landes,
cons. 5). Cependant il a jugé, à propos des dispositifs
financiers de compensation de la réforme de la taxe profes-
sionnelle, qu’une révision de la répartition des dotations en
cas de changement de périmètre de l’EPCI fondée sur des
critères de population n’a pas pour effet d’opérer une redis-
tribution des montants des dotations qui affecterait une part
significative des ressources de l’EPCI ou des communes et il
n’y a pas dénaturation du principe de libre administration
(QPC 14 juin 2013 n
o
2013-323). Au-delà de l’apprécia-
tion souveraine du juge constitutionnel, le contrôle se fonde
aussi sur les conditions de mise en œuvre des contraintes,
leur précision, leur durée, leurs modalités et l’existence d’un
droit au recours.
© GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014 9
En effet, dans les hypothèses en cause, modification de
périmètre, modification de périmètre suite à une fusion, les
conditions de mises en œuvre des contraintes temporelles
restent strictes. En outre, dans ces hypothèses de modifica-
tion de périmètre, un dialogue est organisé : les maires ou
les présidents d’EPCI peuvent être entendus par la CDCI, y
compris à leur demande. Le Conseil constitutionnel veille
également à ce que les voies de recours de droit commun
demeurent ouvertes
G. Révision du schéma
La loi du 16 décembre 2010 prévoit que le schéma sera
révisé au moins tous les six ans à compter de sa publication,
selon la même procédure que celle présidant à son l’élabo-
ration. La loi du 29 février 2012 visant à assouplir les
règles relatives à la refonte de la carte intercommunale a
souhaité avancer la date de première révision du schéma.
L’article L. 5210-1-1, tel qu’il résulte de la loi de réforme des
collectivités territoriales, prévoit une révision sexennale.
Parallèlement, l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010
a prévu la réactivation de plein droit des procédures excep-
tionnelles d’achèvement et de rationalisation de la carte
des intercommunalités en vue de modifier le périmètre ou
de fusionner des établissements durant l’année suivant la
publication du schéma révisé et pendant l’année 2018.
Ces deux articles prévoient ainsi une clause de rendez-vous
en 2017, pour organiser la concertation en vue de l’élabo-
ration d’un schéma actualisé, et 2018, pour sa mise en
œuvre. Cependant, ils n’excluent pas une remise en chan-
tier anticipée de la carte intercommunale. Il est ainsi pos-
sible d’imaginer, en cas de recomposition volontaire d’un
ou plusieurs EPCI structurants, qu’il puisse être utile de
remettre à plat les grandes orientations décidées en 2011.
Ce processus peut ainsi être mené dans les départements
où cela semble nécessaire, sans qu’une opération concer-
tée au niveau national soit organisée. Il était alors néces-
saire d’anticiper la révision. Sans revenir sur la périodicité
sexennale de révision, la nouvelle rédaction de l’article
avance de trois ans la « clause de rendez-vous », le but
étant d’assurer une plus grande concertation. Cette révision
interviendra l’année suivant le prochain renouvellement
général des conseils municipaux de 2014, c’est-à-dire en
2015. Le rythme ultérieur des révisions prend effet à comp-
ter de la présentation du projet de schéma révisé à la CDCI.
Le but est ainsi de tenir compte des réalités locales qui ne
permettront pas toutes de retenir les projets les plus adaptés
au regard de l’objectif de rationalisation de la carte inter-
communale, avant le 1
er
juin 2013. Ces projets nécessitent
des évaluations en matière de compétences, en matière
financière, en matière d’organisation des services publics
5.21.010
L. 5210-1 à L. 5210-4
et ils ne pourront être finalisés qu’après les élections munici-
pales. Ils pourront ainsi, après avoir été évoqués sous forme
de préconisation, aboutir lors de la première révision du
schéma, en 2015.
La procédure de révision est aussi précisée. L’initiative est
plus « ouverte », puisque sa mise en œuvre interviendrait
par arrêté préfectoral ou par une résolution adoptée par la
CDCI à la majorité des deux tiers de ses membres ; le pou-
voir d’initiative est ainsi mieux réparti. Dans ce dernier cas,
un délai d’une année est fixé au préfet pour présenter à la
commune un projet de schéma révisé. Néanmoins la CDCI
ne semble pas pouvoir décider d’une révision anticipée du
schéma.
H. Dérogations au respect du schéma
départemental de coopération intercommunale
Certains territoires sont exclus de la mise en œuvre de ce
schéma pour des raisons historiques, économiques ou géo-
graphiques. La loi du 16 décembre 2010 prévoit un assou-
plissement du principe de couverture intégrale par des EPCI
à fiscalité propre en en dispensant les départements de
Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-
de-Marne, qui évoluent vers une intercommunalité rationali-
sée avec une logique propre, même si, dans les Hauts-de-
Seine, l’intercommunalité à fiscalité propre a progressé en
2012.
La loi du 29 février 2012 prévoit des dérogations complé-
mentaires pour les îles monocommunales et les communes
enclavées ; la situation géographique particulière de ces
communes, les empêchant de respecter les principes
d’adhésion obligatoire à un EPCI et de continuité territo-
riale des EPCI à fiscalité propre, justifie qu’une solution
exceptionnelle puisse leur être appliquée.
Elle prévoit ainsi de déroger au principe d’achèvement de
l’intercommunalité et donc à la suppression, par rattache-
ment, des communes isolées, au profit des îles composées
d’une seule commune. La dérogation est par ailleurs limi-
tée : seules 9 des 15 îles maritimes monocommunales ne
sont aujourd’hui pas membres d’un établissement public, il
s’agit de : Bréhat (Côtes d’Armor) ; Sein (Finistère) ; Oues-
sant (Finistère) ; Hoedic (Morbihan) ; Houat (Morbihan) ;
Yeu (Vendée) ; La Désirade (Guadeloupe) ; Terre-de-Bas
(Guadeloupe) ; Terre-de-Haut (Guadeloupe). Les six autres
îles maritimes composées d’une seule commune sont ratta-
chées à une intercommunalité : Aix (Charente-Maritime),
Batz et Molène (Finistère), Groix, Ile-aux-Moines et Ile d’Arz
(Morbihan). En application des articles L. 5842-2 et
L. 5210-1-2, les articles L. 5210-1-1 et L. 5210-1-2 et les
principes correspondants ne s’appliquent pas aux com-
munes de Polynésie française et de Saint-Pierre-et-Mique-
lon. Comme le font justement remarquer les travaux
© GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014 10
préparatoires, en l’absence de précision concernant le
caractère maritime de l’insularité, cette exception trouverait
à s’appliquer aussi à Béhuard, commune de Maine-et-Loire
formée d’une île de la Loire et à l’I
ˆ
le-Saint-Denis, sur une île
de la Seine. Cependant, la première faisant partie de la
communauté d’agglomération Angers Loire Métropole et la
seconde faisant partie du département de Seine-Saint-Denis
bénéficiant déjà d’une exception, ces communes ne sont
pas concernées.
Une seconde dérogation est prévue au profit des communes
enclavées dans un autre département que celui de rattache-
ment administratif. Ce dispositif est différent du précédent
puisqu’il ne dispense pas les collectivités concernées de
l’obligation d’adhérer à un EPCI à fiscalité propre ; il leur
ouvre simplement la faculté de déroger au principe de
continuité territoriale en raison de leur spécificité géogra-
phique. Cette dérogation concerne concrètement les com-
munes de Séron, Luquet et Gardères situées dans les
Hautes-Pyrénées mais enclavées dans le département des
Pyrénées-Atlantiques ; la commune de Mennesaire située
administrativement dans le département de la Côte-d’Or
mais enclavée dans le département de la Nièvre (elle est
d’ailleurs membre de la communauté de communes du Lier-
nais, département de la Côte-d’Or) ; les communes de Bour-
sies, Doignies et Mœuvres, communes du Nord enclavées
dans le Pas-de-Calais ; « l’enclave des papes », espace
géographique correspondant au canton de Valréas (Vau-
cluse) enclavé dans la Drôme (la communauté de com-
munes de l’enclave des papes compte les quatre communes
du canton) ; la commune d’Othe en Meurthe-et-Moselle,
enclavée dans le département de la Meuse (elle est membre
d’un EPCI de Meurthe-et-Moselle dont elle est distante de
600 mètres). Les communes placées dans cette situation dis-
posent d’un choix : se joindre à une communauté du dépar-
tement voisin dont elles sont contiguës, ou s’inclure dans
une communauté, non contiguë, du département auquel
elles appartiennent administrativement. Toutefois, il résulte
des travaux parlementaires que cette dérogation au prin-
cipe de continuité est d’application stricte : le rattachement
à une communauté du département d’appartenance ne
peut bénéficier qu’à une entité située géographiquement
sur la limite départementale la plus proche de l’enclave ;
elle ne saurait autoriser celle-ci à rejoindre une commu-
nauté plus éloignée.
III. Catégorie autonome des EPCI
(art. L. 5210-1-1A)
La loi de réforme des collectivités territoriales du
16 décembre 2010, dans un souci de clarification, définit
les groupements de collectivités territoriales, ce qui inclut les
5.21.010
L. 5210-1 à L. 5210-4
EPCI, mais aussi les syndicats mixtes, les pôles métropoli-
tains, les agences départementales, les institutions ou orga-
nismes interdépartementaux et les ententes interrégionales.
Concernant les syndicats mixtes, il faut préciser qu’il s’agit
des syndicats mixtes fermés et ceux associant exclusivement
des communes, des départements et des régions. La loi
prend aussi le soin d’isoler les EPCI de ces groupements de
collectivités, qui sont ainsi une catégorie autonome soumise
à un régime juridique plus intégré. Elle regroupe les syndi-
cats de communes, les communautés de communes, les
communautés d’agglomération et les communautés
urbaines, les syndicats d’agglomération nouvelle et les
métropoles (art. L. 5111-1 al. 2 et L. 5210-1-1 A). Les pôles
métropolitains sont exclus de la liste des EPCI en étant réduit
à un regroupement de collectivités, mais ils font partie des
syndicats (mixtes), ce qui limite l’originalité de la structure et
son caractère d’intercommunalité intégrée et relativise la
portée de la distinction entre regroupements de collectivités
et EPCI. Les pays ne font pas non plus partie de ces énumé-
rations ; la création de telle structure, à la nature et aux
compétences intercommunales ambiguës, est désormais
interdite. La catégorie juridique des communautés d’agglo-
mération nouvelles (CAN), toujours en vigueur dans le droit
positif mais n’ayant fait l’objet d’aucune mise en œuvre est
supprimée.
IV. L. 5210-1-2– Rattachement
préfectoral d’une commune à un EPCI
à fiscalité propre
L’article 18 de la loi du 16 décembre 2010 institue une pro-
cédure pérenne de suppression des communes isolées, des
enclaves et des discontinuités territoriales, qui entre en
vigueur au terme du processus d’achèvement et de rationa-
lisation de la carte de l’intercommunalité, soit le 1
er
juin
2013. Ce dispositif vient compléter les pouvoirs tempo-
raires détenus par le préfet en vertu de l’article 60 de la loi
du 16 décembre 2010. Mais ces pouvoirs ne sont pas
applicables aux communes bénéficiant d’une dérogation
aux principes de continuité territoriale ou de couverture
intégrale du territoire par des établissements publics de
coopération intercommunale en application des V et VI de
l’article L. 5210-1-1. Il n’est pas applicable aux départe-
ments des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et Val-de-
Marne et aux îles monocommunales. Une dérogation est
aussi prévue pour les communes enclavées dans un autre
département que celui de rattachement administratif. Ce
dispositif ne dispense pas les collectivités concernées de
l’obligation d’adhérer à un EPCI à fiscalité propre ; il leur
ouvre simplement la faculté de déroger au principe de
continuité territoriale en raison de leur spécificité géogra-
phique (voir article L. 5210-1-1).
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Cet article attribue compétence au préfet pour y procéder.
L’accord de l’organe délibérant de l’établissement public
de coopération intercommunale sur le rattachement est
requis, comme l’avis de la commission départementale de
la coopération intercommunale. Ils disposent d’un délai de
3 mois à compter de la notification du projet d’arrêté à
l’organe délibérant de l’établissement public et à la com-
mission. A
`
défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est
réputée favorable. En cas de refus de l’organe délibérant,
une clause de sauvegarde a été introduite par le Sénat : le
préfet ne peut opérer le rattachement que si la commission
départementale de la coopération intercommunale ne s’est
pas prononcée en faveur du rattachement à un autre éta-
blissement public de coopération intercommunale limi-
trophe de la commune concernée. La CDCI se prononce à
la majorité des deux tiers de ses membres ; dans une telle
hypothèse, le préfet met en œuvre le projet de rattachement
proposé par la commission départementale de la coopéra-
tion intercommunale. Si la commune qu’il est prévu de
rattacher à un établissement public de coopération inter-
communale à fiscalité propre est située dans une zone de
montagne, l’arrêté du préfet intervient après consultation
du comité de massif ; son avis est réputé favorable s’il ne
s’est pas prononcé dans un délai de quatre mois à compter
de sa saisine par le préfet. L’arrêté du préfet emporte, le
cas échéant, retrait de la commune rattachée d’un autre
établissement public de coopération intercommunale à fis-
calité propre dont elle est membre.
Cet article s’applique à compter du 1
er
juin 2013 et suc-
cède aux pouvoirs temporaires détenus par le préfet. Les
mesures prises dans ce cadre peuvent être contestées au
contentieux pour violation du principe de libre administra-
tion, mais le Conseil constitutionnel a estimé que la libre
administration était affectée par de telles mesures mais non
violée (QPC n
o
2013-315 ; QPC n
o
2013-303 du 26 avril
2013, « Intégration intercommunale et libre administra-
tion : que dit le Conseil Constitutionnel », Complément terri-
torial novembre 2013, p. 15), voir le commentaire
précédent art. L. 5210-1).
V. Appel de compétences auprès
du département ou de la région
par un EPCI (art. L. 5210-4)
L’article L. 5210-4 du code général des collectivités territo-
riales, issu de la loi du 13 août 2004, a autorisé les EPCI à
fiscalité propre à demander à exercer par délégation des
compétences appartenant aux régions ou aux départe-
ments. Ces collectivités peuvent refuser cette délégation,
mais elles sont tenues d’inscrire la question à l’ordre du jour
de leur assemblée délibérante dans un délai de six mois et
5.21.010
L. 5210-1 à L. 5210-4
de motiver un éventuel refus de leur part. Si elles acceptent
le principe de la délégation, une convention entre l’EPCI et
le département ou la région règle les conditions de la délé-
gation de compétence (étendue, durée, conditions finan-
cières, modalités d’exécution). L’article 51 de la loi Borloo
étend cette possibilité d’exercer des compétences par délé-
gation aux communes.
La nouvelle rédaction de l’article L. 5210-4 supprime la res-
triction de son champ d’application initial : désormais, tous
les EPCI, qu’ils soient ou non à fiscalité propre, peuvent
demander à exercer les compétences par délégation.
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On pourra s’interroger sur la pertinence d’un texte, qui
vient modifier une disposition législative, celle contenue
dans la loi du 13 août 2004, alors même qu’elle vient juste
d’être adoptée. Cette modification avait été présentée
comme une mesure d’harmonisation avec l’article L. 263-4
du code de l’action sociale et des familles (possibilité de
délégation de la mise en œuvre des programmes locaux
d’insertion des départements aux communes ou aux EPCI
quels qu’ils soient). On regrettera encore une fois la
méthode de travail du législateur, qui consiste à modifier
des textes alors même que, parfois, ils n’ont pas encore fait
l’objet d’une application…