O Papel Do Congresso Ebook Verso Final 2

O PAPEL DO CONGRESSO NACIONAL NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO
Jos lvaro Moiss (organizador)
CRDITOS SUMRIO SAIR
SUMRIO
Editor responsvel Peter Fischer-Bollin Coordenao Editorial Reinaldo Jos Themoteo Reviso Reinaldo Jos Themoteo Projeto grfico e diagramao Cacau Mendes O projeto O Desempenho do Congresso Nacional no Contexto do Presidencialismo de Coalizo teve a parceria do Instituto de Estudos Avanados IEA, da USP, em particular, na realizao de um seminrio nacional em agosto de 2010.
INTRODUO Jos lvaro Moiss O DESEMPENHO DO CONGRESSO NACIONAL NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO (1995- 2006) Jos lvaro Moiss FRAGMENTAO DE INTERESSES E MOROSIDADE NO PARLAMENTO BRASILEIRO Edison Nunes O CONGRESSO NACIONAL E A POLTICA EXTERNA (1999-2006) Maria Ceclia Spina Forjaz O PODER AUSENTE: O CONGRESSO NACIONAL E SEGURANA PBLICA NO BRASIL Leandro Piquet Carneiro, Umberto Guarnier Mignozzetti e Rafael Moreira O CONGRESSO NACIONAL E APRECIAO DE TRATADOS INTERNACIONAIS ENTRE 1999 E 2006 Diogo Augusto Ferrari AS CPIS ACABAM EM PIZZA? UMA RESPOSTA SOBRE O DESEMPENHO DAS COMISSES PARLAMENTARES DE INQURITO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO Lucas Queija Cadah e Danilo de Pdua Centurione FAZ ALGUMA DIFERENA CORRIGIR AS DISTORES DE REPRESENTAO NO BRASIL? UM ESTUDO SOBRE A INTERAO ENTRE A ARENA ELEITORAL E A ARENA LEGISLATIVA NO MBITO FEDERAL Umberto Guarnier Mignozzetti, Rodolpho Talaisys Bernabel e Manoel Galdino NOMEAES MINISTERIAIS E IMPORTNCIA PARTIDRIA NA DEMOCRACIA DE 1946-64: ANLISES COMPARATIVAS Fabricio Vasselai
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DADOS INTERNACIONAIS PARA CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)
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O papel do Congresso Nacional no presidencialismo de coalizo / [organizado por: Jos lvaro Moiss]. Rio de Janeiro : Konrad-Adenauer-Stiftung, 2011. 135 p. : il. (algumas col.) Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7504-158-1
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CAPA SAIR
1. Poder legislativo Brasil Discursos, ensaios, conferncias. 2. Brasil Poltica e governo Discursos, ensaios, conferncias. I. Moiss, Jos lvaro. II. Konrad-Adenauer-Stiftung.
CDD- 328.81
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INTRODUO
Este livro apresenta os principais resultados da primeira fase da pesquisa O Desempenho do Congresso Nacional no Contexto do Presidencialismo de Coalizo, realizada por pesquisadores do Ncleo de Pesquisa de Polticas Pblicas NUPPs, da USP, entre agosto de 2009 e maro de 2010, sob a coordenao do professor Jos lvaro Moiss. O estudo foi uma contribuio para a agenda de pesquisas empricas da democracia que vem sendo realizadas no Brasil nas duas ltimas dcadas e meia. Apoiado pela Fundao Konrad Adenauer, o projeto envolveu o trabalho de quatro pesquisadores snior e seis assistentes (entre estudantes de graduao e de ps-graduao do Departamento de Cincia Poltica) em torno da atuao de deputados e senadores brasileiros durante as legislaturas de 1995/1998, 1999/2002 e 2003/2006. A base inicial dos dados analisados foi o banco de informaes de votaes nominais da Cmara dos Deputados organizado no CEBRAP sob a direo dos professores Fernando Limongi e Argelina Figueiredo, o qual contm dados sobre o processo legislativo brasileiro no perodo que vai ao menos de 1990 at o ano de 2007 a respeito dos deputados, das votaes nominais, das coligaes eleitorais e dos partidos polticos, entre outros. Para atender aos objetivos especficos da pesquisa, o banco original foi atualizado e acrescido de novas informaes sobre o desempenho do Senado e das CPIs das duas casas legislativas, assim como as mistas, no perodo compreendido, e teve ainda as suas variveis originais redefinidas. O objetivo principal do estudo era examinar o papel do Congresso Nacional, nas trs legislaturas mencionadas, considerando-se as funes atribudas a ele pela Constituio de 1988, em especial, no que tange ao controle dos demais poderes republicanos, como o executivo, assim como a sua dimenso propriamente representativa. O foco central da anlise implicava a
CAPA CRDITOS SUMRIO SAIR
questo da governabilidade um dos principais temas da literatura especializada recente , mas foi complementado pela indagao sobre os nexos entre a atuao dos parlamentares e os seus representados a partir do que se pode depreender do prprio processo legislativo. Nesse sentido, com base nos dados empricos mencionados, o projeto reexaminou questes que se referem conexo entre as chamadas esferas decisria e eleitoral das instituies de representao que compem o sistema poltico brasileiro. Por isso, de partida ele realizou uma anlise da produo legislativa agregada do perodo mencionado, algo parcialmente realizado por estudos anteriores bastante conhecidos (Figueiredo e Limongi, 1999; Limongi, 2006; Santos, 2003), mas envolveu tambm o estudo do comportamento parlamentar quanto a duas polticas pblicas relevantes, segurana pblica e combate criminalidade, e poltica externa. Ademais, um estudo do regimento interno das duas casas do Congresso Nacional permitiu avaliar como o processo legislativo centrado em torno das prerrogativas presidenciais, da atuao do Colgio de lderes de partidos, da existncia de prazos bem definidos de tramitao das proposies e do funcionamento de comisses permanentes ou especiais ajuda a explicar o desempenho do legislativo brasileiro. Por essa razo, a classificao das proposies parlamentares feita originalmente por pesquisadores do CEBRAP passou por uma reviso com o objetivo de permitir a avaliao de quatro variveis relevantes para o exame do desempenho dos parlamentares brasileiros: (i) Objetivo; (ii) Tema; (iii) Abrangncia e; (iv) Nvel de Gesto das proposies. Desse modo foi possvel reclassificar cerca de 2.747 proposies parlamentares que, constantes do banco de dados original, descrevem parte substantiva da atuao dos parlamentares brasileiros nas trs legislaturas abrangidas por este estudo.
OS PRINCIPAIS RESULTADOS
O livro est organizado em oito captulos que, adotando distintas abordagens tericas e metodolgicas para analisar aspectos do processo de consolidao da democracia brasileira, discutem de ngulos complementares o desempenho do Congresso Nacional em um perodo singular da histria poltica recente, caracterizado pelo protagonismo reformista de dois presidentes da Repblica, Fernando Henrique Cardoso e Luis Incio Lula da Silva. Nesse
sentido, o exame do desempenho do Congresso em uma fase de to intensa atuao do executivo permitiu agregar ao conhecimento convencional novas dimenses do funcionamento do presidencialismo de coalizo e de seus efeitos para a qualidade da democracia vigente no pas. O estudo relatado a seguir mostra, por uma parte, as dificuldades enfrentadas pelo parlamento para desempenhar a contento as suas funes de fiscalizao e controle de outros poderes republicanos e, por outra, as reas e procedimentos em que os parlamentares brasileiros se desempenham a contento no que se refere s suas funes de representao. Os dois primeiros captulos, de autoria de Jos lvaro Moiss e Edison Nunes, examinam as implicaes da modalidade peculiar adotada pelos constituintes de 1987/88 da doutrina da diviso de poderes para as relaes do presidencialismo de coalizo com o Congresso Nacional. Embora ambas as contribuies chamem a ateno para o baixo ndice de produo legislativa do parlamento, em comparao com as proposies iniciadas pelo executivo, ou ainda para a morosidade do processo de tramitao de projetos de lei e de outras proposies iniciadas pelos parlamentares, o primeiro captulo enfatiza as consequncias para a qualidade da democracia brasileira do padro mais reativo do que proativo de ao adotado pelo parlamento brasileiro, enquanto o segundo mostra que a modalidade de relaes institucionais entre o executivo e o legislativo adotada a partir de 1988 envolve certa continuidade de uma tendncia de inspirao liberal que remonta s origens do Estado brasileiro no sculo XIX. Assim, com base em pressupostos tericos distintos, esses dois captulos contribuem para a compreenso dos impasses enfrentados pelo poder legislativo na atualidade, bem como para a sua forma especfica de articulao institucional com outras dimenses do sistema poltico vigente no pas. Os dois captulos seguintes, de autoria de Maria Ceclia Spina Forjaz e de Leandro Piquet Carneiro e associados, abordam de perspectivas tericas diferentes o papel do Congresso Nacional para a elaborao de duas polticas pblicas estratgicas para o pas, a que afeta as relaes internacionais e a relativa segurana e criminalidade. Forjaz examina em seu estudo a controvrsia que se refere s tendncias histricas e institucionais da relao do Estado brasileiro com a poltica externa e que atribui ao Congresso Nacional um papel extremamente limitado na sua formulao, restrito a pouco mais
do que referendar os atos ou acordos internacionais celebrados pelo poder executivo. Os dados analisados pela autora mostram, com efeito, que ao longo dos dois governos abrangidos pelo estudo o parlamento brasileiro limitou-se a ratificar as iniciativas dos presidentes da Repblica, sem avanar em proposies prprias na rea. Mas esse desempenho explicado, por um lado, por caractersticas especficas do presidencialismo de coalizo, a exemplo do amplo poder de agenda dos presidentes, e, por outro, por implicaes da crescente internacionalizao das decises de poltica externa decorrente do processo de globalizao. Essa internacionalizao limitaria, em grande parte, as possibilidades de o Congresso Nacional adotar decises divergentes daquelas adotadas pelo executivo. O tema das relaes internacionais ainda est presente, em outra parte do livro, no captulo de autoria de Diogo Augusto Ferrari, cuja anlise, centrada nos tratados negociados pelos governos e enviados apreciao do Congresso Nacional entre 1999 e 2006 bem como nas regras constitucionais e regimentais que determinam se e como a atuao congressual pode influir nos resultados finais dos acordos internacionais , examina de um ngulo complementar as implicaes da dinmica de decises ex-post factum reservada ao Congresso Nacional. Com base na anlise dos dados, Ferrari conclui que, embora a poltica externa seja de interesse dos parlamentares brasileiros, os limites institucionais vigentes reduzem as possibilidades de incorporao das suas preferncias nas decises finais. O captulo ainda discute as vantagens, para o legislativo e para o executivo, das propostas de alterao constitucional em favor de se adotar a participao ex ante do Congresso na celebrao de tratados ou acordos internacionais. Na sequncia do captulo de Forjaz est a contribuio escrita por Leandro Piquet Carneiro, Rafael Moreira e Umberto Guarnier Mignozzetti sobre segurana e criminalidade. Os pesquisadores analisaram a atuao do Congresso Nacional em duas reas especficas: a poltica criminal e a segurana pblica. Contudo, eles no trataram o tema com o instrumental terico e metodolgico dos estudos sobre o legislativo, mas exploraram as mudanas na poltica criminal e de segurana produzidas entre 1995 e 2006 que envolveram o processo legislativo. Examinaram, assim, o sentido das mudanas ocorridas em uma rea especfica de polticas pblicas destacando os seus efeitos potenciais sobre o fenmeno social de interesse: o ato criminal e infra-
cional. A anlise do desempenho parlamentar permitiu constatar que as aes do legislativo no so predominantes no que tange segurana e criminalidade. A maior parte dos projetos de leis ordinrias, que podem ser editadas por ambas as casas legislativas, mas, ainda assim, tambm nessa rea as iniciativas do executivo predominam, confirmando a principal hiptese dos autores segundo a qual o parlamento se configura como um poder ausente na matria. O captulo seguinte, de autoria de Danilo de Pdua Centurione e Lucas Queija Cadah, analisa o papel das Comisses Parlamentares de Inqurito CPIs da Cmara dos Deputados e do Senado, assim como as mistas, no quadro institucional brasileiro. O texto explora as atribuies, limites e eficincia das CPIs atravs de dados sobre o seu desempenho, e focaliza sobretudo a sua contribuio para as funes de fiscalizao e monitoramento dos demais poderes republicanos, ou seja, para o funcionamento dos mecanismos de accountability horizontal. Com base nos dados coletados, os autores concluem que, a despeito da impresso generalizada da opinio pblica e, mesmo, do que sugerem alguns trabalhos acadmicos, o contedo final dos relatrios das Comisses Parlamentares de Inqurito tem um padro bastante positivo. Em conformidade com suas atribuies legais, especialmente os poderes de investigao e de recomendao, os relatrios finais das CPIs, para alm das suas investigaes usuais, recomendam e encaminham o resultado de seus inquritos a instituies do executivo e do judicirio, como o Ministrio Pblico, a Policia Federal e outros. Ademais, as comisses cumprem um papel marcadamente legislativo no que tange a produo de leis, j que 75% das CPIs analisadas propuseram alteraes na legislao vigente ou projetos de leis com o objetivo de fazer frente aos problemas constatados nos inquritos. Assim, em contra-senso com a opinio mais comum a respeito das CPIs, os autores concluram que elas no acabam em pizza no Brasil. Os dois captulos finais do livro, embora no tratando diretamente do desempenho do Congresso Nacional no perodo compreendido pela pesquisa, exploram, no entanto, duas questes centrais para a discusso das relaes entre o legislativo e o executivo no Brasil. O captulo de autoria de Umberto Mignozzetti, Rodolpho Talaisys Bernabel e Manoel Galdino simula a correo das distores de representatividade da Cmara dos Deputados com o objetivo de explorar as possveis diferenas que isso geraria no sistema polti-
co brasileiro caso ela fosse adotada. O estuda mostra, em primeiro lugar, que o comportamento parlamentar brasileiro pautado por divergncias partidrias e no regionais; em seguida, com base nessa constatao, demonstra que, caso fosse empreendida uma correo no sentido usualmente sugerido pouca discrepncia na proporo de cadeiras conquistadas pelos partidos ocorreria. Ademais, simulando a correo em duas das legislaturas contempladas pelo estudo, de modo a observar se a proporo de votos contra e a favor dos diversos projetos que foram para votaes nominais se manteria ou no estvel, os autores constataram ocorrer pouca diferena no padro das votaes nominais em funo de uma eventual correo na distoro da representao no Brasil. O ltimo captulo do livro assinado por Fabrcio Vasselai. Trata-se de uma importante contribuio ao conhecimento do modo como funciona a formao das coalizes governativas no Brasil atravs das nomeaes ministeriais. Com o objetivo de preencher um vazio deixado pelas anlises usuais do presidencialismo de coalizo, Vasselai examinou as nomeaes ministeriais entre 1945 e 1964 e comparou-as com o que ocorre na atualidade. Sua premissa era que as nomeaes de ministros ajudam a explicar um dos mecanismos mais importantes do funcionamento de presidencialismos multipartidrios como o brasileiro. E, de fato, a anlise emprica mostrou que a lgica de formao das coalizes tambm caracterizou o perodo 1946-64, a despeito de o executivo da poca no possuir poderes de agenda nem MPs, de no haver Colgio de lderes nem fora regimental das lideranas na Cmara dos Deputados como hoje. Ainda que as taxas de disciplina e de coeso partidria e de disciplina quanto posio dos governos fossem menores na democracia de 1946-1964 do que as do atual regime, isso no impediu a formao de coalizes. A pesquisa corrobora a ideia de que, no sistema poltico brasileiro, as nomeaes de ministros importam, mas, em consonncia com as explicaes mais conhecidas do funcionamento da democracia brasileira, sugere que as nomeaes ministeriais so uma condio necessria desse funcionamento, ainda que no suficiente.
leiro e, em especial, as relaes entre o executivo e o legislativo. Como indicado antes, ele aborda diferentes aspectos dessas relaes e ilumina algumas questes a respeito das quais o conhecimento existente tinha avanado menos do que seria desejado como o caso das relaes entre representantes e representados. Mas ele tambm serve de indicao para a agenda de pesquisas da rea que ainda est por se desenvolver. Os levantamentos de dados realizados mostraram, entre outras coisas, que, ao lado dos projetos e iniciativas parlamentares submetidos a voto nos plenrios das duas casas congressuais, existem alguns milhares de outros que simplesmente no chegam a essa condio independentemente da sua relevncia para a adoo de polticas pblicas consideradas necessrias pelos eleitores. Alm disso, afora as votaes nominais e o funcionamento de suas Comisses Parlamentares de Inqurito, o Congresso Nacional tambm atua atravs da figura dos decretos legislativos. Nenhum desses outros aspectos foi tratado na primeira etapa de pesquisa relatada no livro. Essas e outras caractersticas do desempenho do parlamento brasileiro constituem parte da agenda de pesquisas que ainda precisa ser desenvolvida de modo a se ampliar o conhecimento do seu papel especfico para o funcionamento da democracia brasileira. Com efeito, os estudos realizados mostraram que, para alm das questes que envolvem o tema da governabilidade, h ainda um conjunto relevante de outras dimenses do desempenho do Congresso Nacional cujo conhecimento pode contribuir para a avaliao da qualidade da democracia brasileira. o que os pesquisadores do Ncleo de Pesquisa de Polticas Pblicas da USP se propem a fazer doravante. Jos lvaro Moiss, 25 de maro de 2011.
AGENDA DE PESQUISAS
O livro encerra uma contribuio importante para as pesquisas que vem analisando, nas ltimas dcadas, o funcionamento do presidencialismo brasi-
O DESEMPENHO DO CONGRESSO NACIONAL NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO (1995-2006)

Jos lvaro Moiss1
Parece que aqui [na Cmara] voc no importante para beneficiar o seu eleitor; cada vez menos o parlamentar tem capacidade de deciso Fernando Coruja, PPS-SC No decidimos coisas estruturais, que realmente tm importncia Emanuel Fernandes, PSDB-SP2
INTRODUO
O Congresso Nacional brasileiro uma instituio impopular, apesar de o seu desempenho ser considerado uma garantia de governabilidade do pas. Quase 80% da populao brasileira desconfia da instituio e menos de 16% dos brasileiros consideram timo e bom o seu desempenho nas ltimas dcadas3.
Professor do Departamento de Cincia Poltica e Diretor Cientfico do Ncleo de Pesquisa de Polticas Pblicas NUPPs, da Universidade de So Paulo. O autor agradece as sugestes e elaborao de tabelas por Umberto Guarnier Mignozzetti, Fabrcio Vasselai e Danilo de Pdua Centurione. Os jornais O Estado de So Paulo (28/3/2010) e a Folha de So Paulo (3/4/2010) noticiaram que parlamentares de vrios partidos, alguns com longa carreira no parlamento e com atuao em mbitos parlamentares diferenciados, decidiram no tentar retornar ao Congresso Nacional na prxima legislatura devido inoperncia da instituio, aos problemas envolvidos no financiamento das campanhas eleitorais e ao que chamaram de criminalizao da atividade pblica. Ver dados da pesquisa A Desconfiana dos Cidados das Instituies Democrticas de 2006, coordenada pelo autor e Rachel Meneguello, da Unicamp, em bancos depositados no Ncleo de Pesquisa de Polticas Pblicas NUPPs, da USP, e no Centro de Estudos de Opinio Pblica CESOP, da Unicamp; e Folha de So Paulo (31-03-2010) com base em dados de pesquisa do Instituto Datafolha.
Mas to importante ou mais do que isso, no entanto, o fato de 81% dos prprios parlamentares brasileiros considerarem alta e muito alta a limitao imposta pelas medidas provisrias para o pleno exerccio de suas funes legislativas e nada menos que 93,5% deles tambm classificarem como alta e muito alta a influncia do executivo no desempenho da instituio. E, mesmo 72% dos parlamentares considerando relevante o papel do Congresso Nacional para o processo de tomada de decises de interesse pblico, perto de 40% deles avaliam que a eficcia dos instrumentos institucionais disponveis para que possam desempenhar a contento a funo de legislar, controlar e fiscalizar o executivo baixa e muita baixa4. Em vista dessas percepes, no seria de surpreender se deputados e senadores adotassem alguma atitude de inconformismo em face da predominncia do executivo, mas, ao contrrio, eles respondem, na maior parte das vezes, de modo positivo s propostas e preferncias desse poder, e s muito recentemente esboaram uma reao cujos resultados, no entanto, ainda no podem ser adequadamente avaliados5. amplamente reconhecido, atualmente, pela literatura especializada o comportamento disciplinado da maioria dos deputados e senadores brasileiros em face da orientao das coalizes majoritrias formadas pelos presidentes e transmitidas pelo lder do governo ou pelos lderes partidrios a respeito do processo e das decises legislativas. Esse desempenho tem marcado de forma to preponderante o recente padro de relaes entre o executivo e o legislativo no Brasil que parte da literatura mencionada considerou necessrio redefinir o conceito de presidencialismo de coalizo, cunhado por Srgio Abranches em 1988, quando os receios sobre o funcionamento do sistema poltico resultante da transio democrtica ainda eram genera-
Dados da pesquisa Opinio do Congresso Nacional realizada, a pedido da revista poca, pelo Instituto FBS Pesquisa nos dias 8 e 25 de junho de 2009, com 247 congressistas (214 deputados federais e 33 senadores); para mais informaes, ver o anexo 1. A reinterpretao das regras de trmite das medidas provisrias no Congresso, proposta pelo presidente da Cmara, Michel Temer, no impediu que elas continuassem trancando a pauta das sesses ordinrias e a votao de projetos de lei, mas liberou as sesses extraordinrias, em que emendas Constituio, leis complementares, decretos legislativos e resolues podem ser votados. Isso flexibilizou, em parte, a pauta da Cmara dos Deputados a partir de 2009, mas os efeitos da medida s podero ser analisados com sua continuidade no tempo. Para mais informaes, ver Temer (2009), www2.camara.gov.br/ presidncia).
lizados6. Figueiredo e Limongi (1999; 2003) e (Santos, 2003), ao lado de outros esto entre os autores que mais contriburam para mudar os rumos do debate sobre a questo, mostrando que diferente da tese original que elencava um conjunto de fatores institucionais causadores de risco permanente de instabilidade poltica, especialmente, de paralisia decisria derivada de relaes potencialmente conflituosas entre o executivo e o legislativo, o pas teria consolidado um sistema poltico que, semelhante ao parlamentarismo, asseguraria no apenas a capacidade do executivo de ter os seus projetos de leis e de polticas aprovados pelo parlamento, mas tambm o domnio quase absoluto dos presidentes sobre a agenda poltica do parlamento. Com efeito, os constituintes de 1987-88 decidiram manter as prerrogativas outorgadas ao presidente da Repblica pelo regime autoritrio de 19641985 no que tange ao direito de iniciar legislao. A exemplo do antigo decreto-lei, eles institucionalizaram o poder exclusivo do executivo de emitir medidas provisrias capazes de alterar de imediato o status quo; confirmaram a prerrogativa unilateral dos presidentes de introduzir legislao tributria e o oramento da unio e, no mesmo sentido, ampliaram a sua competncia quanto organizao administrativa do Estado, as decises sobre os efetivos das foras armadas e as medidas de poltica externa, como tratados internacionais. Em poucas palavras, as anlises mostraram que os presidentes brasileiros podem iniciar com exclusividade legislao em reas especficas e forar unilateralmente a sua apreciao pelo legislativo, utilizando-se para isso tanto de prerrogativas constitucionais pedidos de urgncia na votao de matrias do seu interesse ou emisso de medidas provisrias com fora de lei -, como de procedimentos regimentais que centralizaram o processo de tomada de decises no Congresso Nacional em mos das mesas diretoras e do Colgio de Lderes. Os presidentes podem, assim, impedir que eventuais minorias parlamentares venham a se constituir em veto-players capazes de
6 O Brasil o nico pas que, alm de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o presidencialismo imperial, organiza o Executivo com base em grandes coalizes. A esse trao peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei (...) presidencialismo de coalizo` (...) um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentao baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposio de respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou programticos considerados inegociveis, os quais nem sempre so explcita e coerentemente fixados na fase de formao da coalizo (Abranches, 1988; p. 22/27).
dificultar ou bloquear as suas iniciativas. Alm disso, o executivo tem em mos, alm da distribuio de cargos aos partidos que formam a sua base de apoio, a liberao das emendas individuais dos parlamentares apresentadas quando da aprovao do oramento federal (Abranches, 1988; Amorim Neto, 2006; Santos, 2003). As vantagens que isso implica segundo as abordagens que priorizam o papel do executivo so enfatizadas pela literatura, mas as suas implicaes para a qualidade da democracia e, em especial, para as funes de fiscalizao e controle que cabem ao parlamento e aos partidos polticos ainda no so suficientemente conhecidas e exigem mais pesquisa. Diante de incentivos institucionais to eficazes para que os parlamentares acompanhem a posio da maioria governativa, duvidoso que reste espao, quando isso seja necessrio, para a crtica e/ou a correo de posies do executivo. Mesmo autores como Figueiredo e Limongi (2003) admitem que o sistema to eficiente em impor restries atuao especificamente legislativa dos parlamentares que limita a sua eficcia institucional: o Congresso Nacional atou as prprias mos, segundo eles, ao aceitar uma configurao institucional que delega a iniciativa e o poder de agenda ao executivo. Eles sustentam, no entanto, que no se trata de abdicao, pois os parlamentares podem aprovar ou no as iniciativas dos governos, mas o fato que isso tem sido raro ao longo das duas ltimas dcadas, quase sempre o Congresso tem desempenhando um papel mais reativo do que proativo, sem falar que as proposies de iniciativa dos prprios parlamentares limitam-se a algumas poucas polticas distributivistas, localistas e simblicas, em grande parte incapazes de alterar o status quo ou de introduzir polticas pblicas relevantes. Por isso, nas palavras de outro analista, o diagnstico o de um processo de encarceramento ou travamento do parlamento, em vista da contradio observada entre os parmetros constitucionais baseados na doutrina da diviso de poderes , e os procedimentais adotados pelo parlamento, o que comprometeria parte de sua autonomia e capacidade de ao (Santos, 2003; Cintra, 2007). A supremacia do executivo sobre o parlamento tem sido to grande, aps a democratizao, que acabou por transform-lo e no o Congresso Nacional no grande legislador no Brasil. A instituio opera em condies que singularizam a estrutura do sistema poltico brasileiro com vantagens e desvantagens institucionais do ponto
de vista do seu funcionamento. A maior vantagem apontada pela literatura especializada parte da qual no aceita o diagnostico de singularidade dessa conformao institucional7 se refere aos resultados da estabilidade alcanada nas relaes entre o executivo e o legislativo aps a democratizao e, em particular, as implicaes dessa situao para a governabilidade que, levandose em conta a abordagem predominante na cincia poltica brasileira, percebida estritamente em termos dos interesses e preferncias do executivo. Mas a questo sobre o desempenho do Congresso no se refere apenas capacidade do executivo de assegurar a governabilidade entendida como a garantia de que a vontade e os projetos dos governos so aprovados, mas tambm possibilidade de que os parlamentares possam exercer a sua funo de representao, inclusive, quando necessrio, discordando das proposies do executivo ou quando tiverem que negar seu apoio a esse poder em defesa de interesses de minorias contra imposies da maioria; at porque a governabilidade no atributo unilateral de um s poder (Bovero, 2002). Boa parte da literatura recente de fato prdiga em apontar as vantagens das relaes entre executivo e legislativo no contexto do presidencialismo de coalizo, mas os problemas derivados da existncia de um legislativo estritamente reativo em relao s iniciativas dos governos e pouco operante no que se refere s expectativas dos cidados suscitam dvidas insuficientemente tratadas pelas anlises8. A percepo pblica negativa sobre o desempenho do Congresso Nacional no pode ser desconsiderada se o objetivo entender a dinmica das democracias representativas, pois ela afeta a legitimidade e a efetividade de uma dimenso central do regime9; da perspectiva que enfatiza a qualidade da democracia, isso introduz uma exigncia analtica para o qual esse texto deseja chamar a ateno: a accountability vertical
7 8 Limongi (2006). Figueiredo (2005) uma das poucas excees a essa tendncia predominante, mas a autora conclui a sua anlise sobre o papel do Congresso Nacional como organismo do sistema de accountability sustentando que o desempenho dessa funo depende menos do parlamento e mais da presso da opinio pblica e da mdia. Analisando resultados de pesquisas de opinio, Moiss (2010a) encontrou relao positiva entre as percepes negativas do pblico a respeito do desempenho do Congresso Nacional e a defesa de um modelo de democracia sem Congresso e sem partidos na Amrica Latina e, em especial, no Brasil. O estudo de Renn (2009) tambm aponta na mesma direo.
de responsabilidade dos eleitores depende em vrios sentidos do funcionamento adequado da accountability horizontal de responsabilidade dos representantes daqueles (ODonnell, 2005; Figueiredo, 2005). Assim, para alm das taxas de sucesso e de dominncia dos executivos certamente, indicadores importantes, mas insuficientes para o exame da questo -, trata-se agora de inverter a lgica da anlise para verificar a capacidade do parlamento de representar do mesmo modo os segmentos majoritrios e as minorias constitutivas da sociedade (Mill, 1947)10. A delegao da maioria legislativa ao executivo traduz as expectativas do contingente majoritrio dos eleitores, mas as minorias como as eleies presidenciais de 2002, 2006 e 2010 demonstraram podem somar perto de 50% dos eleitores; assim, a pluralidade de interesses que constitui as sociedades complexas implica em que, quando os governos majoritrios no incluem as preferncias das minorias em suas iniciativas, alguns setores da sociedade tm de apoiar-se afora aes na esfera do poder judicirio nas instituies de representao para expressar as suas preferncias a respeito das polticas pblicas relevantes, mesmo se essas no corresponderem aos objetivos ou vontade imediata do executivo. Ademais, governos sempre podem mudar de orientao ou voltar as costas para suas promessas eleitorais e, nessas situaes, o papel das instituies de representao essencial. Em vista disso, uma das prioridades das anlises que se propem a reexaminar as relaes dos poderes executivo e legislativo avanar mais o conhecimento do desempenho do ltimo quanto a sua efetiva capacidade de legislar com autonomia, de exercer as funes de representao da sociedade e de fiscalizar e controlar o poder executivo, como supem os princpios da democracia representativa; tais aspectos podem ampliar consideravelmente o enfoque da governabilidade democrtica. Nesse sentido, para contribuir para a discusso dessas questes, este texto est organizado da seguinte forma: primeiro, caracterizada a experincia brasileira em vista de questes relativas qualidade da democracia, em especial, quanto aos conceitos de representao e de accountability horizontal; em seguida so analisados os dados relativos
capacidade de legislar do Congresso em um perodo histrico determinado, ou seja, entre 1995 e 2006, bem como os limites impostos pela dinmica do presidencialismo de coalizo quanto s funes de fiscalizao e controle do executivo pelo parlamento; finalmente, discutido o papel da oposio nesse quadro. O estudo no trata, no entanto, do papel das comisses permanentes do Congresso, das CPIs ou dos decretos legislativos. As hipteses apresentadas derivam de avaliao crtica da literatura e, aps a sua verificao, a concluso sugere questes de conhecimento que afetam a teoria emprica da democracia.
A ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E O CONGRESSO NACIONAL BRASILEIRO

A abordagem da qualidade da democracia trata as funes de representao e de accountability horizontal do parlamento como decisivas. Em livro sobre o tema, Diamond e Morlino (2004) sustentam que ambas so parte dos procedimentos institucionais que tornam efetivos os princpios de liberdade, igualdade e participao dos cidados na democracia. A accountability em geral supe a obrigao de governos e lderes eleitos de responder por suas decises polticas aos cidados diretamente ou atravs de poderes e rgos constitucionais especficos. Enquanto o direito de voto garante a accountability vertical, por meio da qual os eleitores premiam ou punem o desempenho dos governantes, a accountability horizontal ou interinstitucional depende da existncia de instituies e atores com expertise e poder especfico para fiscalizar, controlar e corrigir aes ilcitas de atores pblicos e governantes; por isso mesmo, ela reconhecida constitucionalmente e supe a existncia de autonomia entre os organismos que deve monitorar, alm de capacidade de iniciativa de parte de rgos e poderes responsveis (ODonnell, 2005). Na prtica, a accountability horizontal se verifica pelo monitoramento exercido pelos partidos polticos e, em especial, pela oposio se ela existir e for efetiva -, sobre o governo atravs do parlamento (sem falar da aplicao de normas e avaliaes emitidas pelo sistema judicirio, tribunais constitucionais e rgos de auditoria como bancos centrais, tribunais de contas e outros similares existentes no sistema democrtico). A accountability analiticamente relacionada com a noo de responsividade (responsiveness), ou seja, o princpio segundo o qual as decises de governos e a implementao de polticas
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importante que todos os governados tenham voz no governo, porque difcil esperar que aqueles que no tm voz no sejam injustamente preteridos por aqueles que tm (Mill, 1874 apud Pitkin, 2006).
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pblicas devem corresponder aos desejos e s expectativas dos cidados e da sociedade civil. Mas, enquanto as aes diretas de governo implicam em avaliaes e julgamento do quanto essa atuao se ajusta ou diverge das expectativas dos eleitores, a garantia de que interesses e preferncias sero assegurados ao longo do tempo depende da efetividade dos mecanismos de representao, os quais, alm de garantir que a pluralidade e a diversidade de interesses sejam levadas em conta pelo sistema poltico, so responsveis pela existncia de um Estado de direito efetivo, capaz de assegurar o respeito s leis, as quais, direta ou indiretamente sancionam direitos de cidadania e permitem a sua realizao concreta; por essa razo, o desempenho do parlamento quanto produo de leis um aspecto central do sistema de accountability das democracias representativas. O princpio de representao poltica est na base dessa construo terica. Em um dos seus textos mais importantes, Pitkin (2006) discute o conceito de representao como delegao dos eleitores aos seus representantes e como forma efetiva deles terem os seus interesses defendidos no parlamento; para isso, ela recorre mesmo a Burke (apud Hogan, 1945), cuja distino entre a representao efetiva e virtual remete s condies de escolha dos representantes do povo e, ao mesmo tempo, existncia de uma comunho de interesses e uma simpatia de sentimentos e desejos entre os que agem em nome do Povo e o Povo. A ideia, no entanto, considerando a contribuio crtica dos Federalistas, que os representantes so mandatados e, ao mesmo tempo, condicionados pelas exigncias de defesa do bem pblico em contraposio aos interesses particulares ou de faces; a repblica ou um governo fundamentado na representao , assim, vista como uma cura para os males das faces, mas isso nem de longe implica ignorar ou deixar margem os interesses e aspiraes das minorias; a experincia das repblicas democrticas contemporneas, no entanto, deu menos razo aos receios dos Federalistas e chamou a ateno para os perigos da primazia e da ditadura da maioria. Segundo Pitkin (2006), Mill foi quem melhor formulou a necessidade de expresso e de defesa dos interesses das minorias como parte das funes de representao do parlamento. A efetiva eficcia da instituio consistiria, nesse sentido, na combinao da sua capacidade de defender o bem pblico geral sem excluir a expresso dos direitos dos grupos minoritrios particulares que constituem a sociedade.
em vista dessas consideraes que o desempenho do Congresso Nacional brasileiro deve ser examinado. O presidente Luis Incio Lula da Silva disse, certa vez, antes de ser eleito presidente da Repblica, que o Congresso era formado por cerca de 300 picaretas, referindo-se, dessa forma, suposta inoperncia da instituio que, por outro lado, o teria levado a desistir da carreira parlamentar e a preferir disputar cargos executivos para realizar os seus objetivos polticos. Lula no apontou, na ocasio, as causas da inoperncia do parlamento, mas, em seu primeiro mandato, entre 2003 e 2006, enfrentou uma crise poltica que pode ser atribuda incapacidade do seu governo de avaliar devidamente as exigncias de funcionamento do presidencialismo de coalizo para a governabilidade, ou seja, as condies singulares que levam formao da maioria governativa no Brasil. Assim, o mensalo teria sido uma consequncia dessas dificuldades de compreenso do presidencialismo vigente e teria levado o governo do PT, ao invs de negociar as condies de formao de sua base de apoio com os partidos, a preferir a adoo de praticas ilegais de convencimento de parlamentares para votarem com ele, algo corrigido, no entanto, em seu segundo mandato, dando lugar existncia de uma maioria parlamentar capaz de permitir que Lula governasse (salvo algumas poucas excees11) em tranquilidade e com grande apoio popular. Fernando Henrique Cardoso, ao contrrio, considerou desde o seu primeiro mandato o quanto os presidentes brasileiros dependem do apoio do Congresso para governar em condies capazes de atender s expectativas de suas bases eleitorais: O pior engano de um Presidente imaginar que tem um mandato para governar sozinho, ele escreveu em um texto de avaliao de sua experincia como um governante que contou, por quase todo o tempo, com o apoio de ampla maioria parlamentar, e completou: Para realizar o que prometeu aos seus eleitores, (o presidente) precisa do Congresso. E para obter maioria no Congresso precisa fazer alianas, pois a heterogeneidade da Federao e as peculiaridades do sistema de representao proporcional brasileiro produzem um quadro partidrio fragmentado, no qual nenhum partido
11 So excees notveis a derrota do governo quanto continuidade da CPMF, em dezembro de 2009, ou as decises do Congresso Nacional a respeito da participao dos estados nos resultados do pr-sal e no caso da extenso dos aumentos do salrio mnimo aos pensionistas aposentados do INSS (ambos em junho-julho de 2010).
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detm sozinho a maioria 12. O governo de FHC foi considerado por alguns observadores como um caso incomum, no quadro das democracias contemporneas, por ter contado com um apoio parlamentar bastante amplo durante quase todo o seu tempo de durao (Amorim Neto, 2006). Todavia, independentemente de suas diferenas polticas, em termos analticos ambos os casos parecem dar razo a uma observao feita por Renn e Power (2005) a respeito da natureza do sistema poltico brasileiro: o seu funcionamento dependeria mais do desempenho dos principais atores polticos do que de suas constries institucionais. Por outras palavras, o sucesso dos dois presidentes que governaram o pas no perodo de maior estabilidade das instituies democrticas brasileiras teria sido devido ao fato de eles terem percebido em um caso mais depressa do que o outro as implicaes das prerrogativas constitucionais de seus cargos no que tange sua relao com as forcas polticas heterogneas no parlamento. Em um caso, a subestimao da fora dos partidos para formao da maioria governativa a partir de seus recursos institucionais especficos teria levado adoo de medidas no-convencionais responsveis pela deflagrao de uma crise conjuntural de propores considerveis; no outro, uma suposta percepo mais clara dos atributos institucionais do modelo de presidencialismo de coalizo teria levado a um panorama poltico claramente monotnico, marcado por um comportamento relativamente previsvel dos partidos e, por consequncia, pela ausncia de crises devidas falta de apoio partidrio s propostas do governo. Uma indagao importante, no entanto, permanece envolvendo a questo: para alm da sempre indispensvel virt e a correspondente deciso de negociar a formao da coalizo governista majoritria, os resultados mencionados seriam devidos ao estilo de liderana presidencial ou s estruturas institucionais do presidencialismo surgido das re-constitucionalizao do pas em 1988? O avano da pesquisa e a acumulao de conhecimento ainda no so completamente suficientes para permitir responder de forma segura a essa questo, e isso justifica o seu reexame aqui, ainda que de forma resumida. Em ltima anlise, a questo diz respeito a saber se, em face das prerrogativas presidenciais, a coalizo majoritria e a sua correspondente oposio tem efetivas possibilidades de agir de outra forma que no a que se traduz no alto grau de
12 FHC (2005).
disciplina dos parlamentares em relao posio do centro do poder poltico do pas ou da sua contra-faco. Para responder a essa questo, preciso voltar aos pressupostos que levaram adoo do modelo de presidencialismo vigente no Brasil. Primeiro, uma bem estabelecida tradio de anlise do sistema poltico brasileiro localizou na paralisia decisria derivada das relaes entre os dois poderes republicanos, entre 1946 e 1964, no s um fator de instabilidade poltica, capaz de ameaar a continuidade da democracia, mas um componente importante das crises de governabilidade que acompanharam quase todos os governos durante o experimento democrtico do segundo aps-guerra. Em consequncia, parte do debate poltico tanto acadmico como da mdia concentrou a sua ateno sobre os problemas de eficincia e de eficcia da ao governamental. E, em resposta a esse quadro, os constituintes de 1988 decidiram que o novo texto constitucional deveria incluir mecanismos institucionais especficos destinados a estimular uma nova modalidade de relaes entre o executivo e o legislativo no pas. Em alguns casos, a preocupao voltava-se para a necessria recuperao de poderes do parlamento, em outros dizia respeito s garantias de governabilidade e, ao final, venceu essa ltima tendncia. Como mencionado antes, o ponto focal dessa inovao so precisamente as prerrogativas concedidas ao executivo para permitir-lhe definir, sem necessidade de compartilhamento com outros poderes, a agenda de questes examinadas pelo legislativo. Essa especificidade do presidencialismo brasileiro, cujo chefe do executivo escolhido em um contexto frequentemente marcado por caractersticas plebiscitrias, atende ao imperativo de formao de maiorias governativas em condies que envolvem a existncia de um sistema partidrio relativamente fragmentado no pas. Isso sem falar da desconexo que se verifica na atuao dos partidos nas arenas decisria e eleitoral, um aspecto, todavia, menos levado em considerao na anlise do desempenho dos partidos brasileiros como instituies de representao (Kinzo, 1994; Moises, 2010b). A questo tambm est relacionada ao fato de que as prerrogativas de natureza constitucional atribudas aos presidentes foram complementadas por um conjunto de outras relativas aos procedimentos decisrios das duas casas do Congresso, cujos efeitos para o papel dos partidos polticos na arena legislativa revelaram-se bastante significativos. O executivo brasileiro passou a
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contar com instrumentos derivados de um complexo processo de centralizao das decises legislativas atravs do direito do presidente ou do lder da maioria de solicitar urgncia e urgncia urgentssima na tramitao de matrias de interesse do executivo, os quais, em conjunto com a reorganizao dos procedimentos regimentais que tornam as relaes entre a coalizo majoritria, as lideranas dos partidos e os parlamentares mutuamente dependentes, bloqueiam as demais iniciativas e limitam quase por completo a atuao individual dos parlamentares. Essa uma diferena importante em relao ao que se verificou no perodo 1946-1964, quando a negociao tendia a se dar entre o presidente e os parlamentares individualmente13. Mesmo no caso das comisses permanentes, cujo papel foi reforado pelos constituintes de 1988 com objetivo de recuperar, ao menos em parte, as atribuies do Congresso Nacional que tinham sido diminudas pelo regime autoritrio, as lideranas da coalizo majoritria ou dos partidos podem retirar determinadas matrias da sua tramitao tcnica e poltica e lev-las para a votao direta em plenrio em situaes que envolvam riscos para os interesses e as preferncias do executivo (os presidentes das duas casas podem fazer isso de moto prprio ou quando solicitados a tal pelo lder da maioria). Por outras palavras, alm das prerrogativas constitucionais citadas, o executivo passou a contar com recursos derivados dos procedimentos legislativos que, de modo geral, induzem o parlamento a cooperar com ele. Em tese, a maioria poderia se recusar a cooperar, mas, no quadro de condies estabelecidas pelo presidencialismo de coalizo isso raramente ocorre, porque os parlamentares avaliam que seria muito custoso proceder desse modo. Por isso, eles passaram, em sua maioria, a votar disciplinadamente as proposies de interesse governista; acrescente-se, alis, que a centralizao dos trabalhos legislativos se apoiou em considervel ampliao dos poderes das mesas das duas casas do Congresso e nas novas atribuies do Colgio de Lderes e das lideranas partidrias, assegurando um poder de agenda to amplo aos presidentes brasileiros que os colocaram na condio de alguns dos mais poderosos do mundo. Esse padro de relaes entre o executivo e o legislativo singu-
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Os pedidos de urgncia ou urgncia urgentssima (sic) permitem que proposies de interesse da coalizo majoritria passem na frente de outras matrias em tramitao. Sobre os procedimentos vigentes no perodo 1946-64, ver, entre outros, Vasselai (2009).
lariza o presidencialismo brasileiro, pois, diferente da situao em que os chefes de executivo dotados de escassos poderes legislativos tm de enfrentar as injunes da negociao com parlamentares, os presidentes dotados de amplos poderes legislativos impem unilateralmente a sua agenda com menor necessidade ou incentivo para negociar com os legisladores acordos destinados a assegurar a aprovao de suas preferncias. Seria isso necessariamente um problema ou algo que pode ser tomado como uma circunstncia normal das democracias contemporneas? Alguns analistas no veem na situao nada que singularize o sistema poltico brasileiro, uma vez que as relaes entre executivo e legislativo vigentes apenas reproduziriam, em condies institucionais diversas, o padro de fuso de poderes que tipifica a maior parte dos sistemas parlamentaristas de governo, e tambm diferentes casos de presidencialismo ( exceo do caso norte-americano). No entanto, a Constituio brasileira de 1988 manteve a opo pela doutrina da diviso de poderes quanto organizao do sistema poltico, uma escolha institucional que, embora no exclua a delegao de poder da maioria ao executivo ou coalizo majoritria -, tampouco elimina ou desqualifica as funes de representao da sociedade atribudas ao parlamento. Por certo, a doutrina da diviso de poderes no implica necessariamente como alguns tendem a interpretar em conflito entre executivo e legislativo, mas supe que esse seja capaz de controlar e fiscalizar as aes do executivo fora das situaes-limite (a exemplo da prerrogativa do impeachment). O legislativo tem de ter capacidade de legislar com autonomia e independncia com relao ao executivo para poder cumprir as suas funes de representao tanto da maioria como das minorias; nessas situaes, o Congresso Nacional como o principal mecanismo de representao do sistema democrtico precisa ter capacidade de introduzir iniciativas que, eventualmente, impliquem em mudana do status quo, sem que isso represente uma quebra da governabilidade ou um risco para a estabilidade institucional; na situao atual, no entanto, isso est bloqueado (Figueiredo, 2005). Diferentes experincias de democracias consolidadas mostram que o conceito de governabilidade se refere, sim, capacidade do governo de governar, mas compartilhando escolhas e decises com as assembleias de representantes ou os parlamentos. Nesse sentido, uma caracterstica singular dos sistemas parlamentaristas serve de exemplo: mais do que estritamente simblico, o
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hbito dos primeiros-ministros de comparecer perante as assembleias de seus pases para explicar, justificar ou verem contestadas as suas aes governativas implica em disposio do poder executivo de compartilhar com o legislativo a agenda poltica dos seus pases (Lijphart, 1989). A funo de representao da sociedade, atribuda ao parlamento na democracia representativa, supe uma participao ativa dessa instituio na definio da pauta de decises sobre as leis e as polticas pblicas, envolvendo tanto concordncia como discordncia em relao vontade dos executivos, e requerendo a possibilidade de iniciativas para influir na agenda poltica ou mesmo alterar o status quo. Um dos requisitos para isso a garantia de ao autnoma do parlamento, sem o que ele se desqualifica para desempenhar funes de fiscalizao e controle do executivo, isto , o seu papel especfico no sistema de accountability (Morlino, 2010), pois quando as condies institucionais desautorizam o desempenho desse papel, a qualidade do regime posta em questo14. As situaes de crise do sistema parlamentarista, quando a usual fuso dos poderes legislativos e executivos colocada em questo, oferecem outros elementos de comparao. A meno inevitvel aqui diferena que distingue a fonte de legitimidade de ambos os sistemas de governo: enquanto nos sistemas parlamentaristas a legitimidade do governo deriva do parlamento, nos sistemas presidencialistas ela decorre da escolha direta dos eleitores, o que implica que se os presidentes a) abusam do poder; b) fraudam os motivos que apresentaram para justificar a sua eleio; ou c) deixam de contemplar demandas importantes da sociedade, inclusive das suas minorias, diferente da situao que levaria a assembleia a dar um voto de censura ou de desconfiana aos primeiros-ministros, eles no tero que se preocupar com a sua situao at a prxima eleio presidencial; a coalizo majoritria, mesmo em circunstancias que envolvem divergncias entre os lderes partidrios ou entre os diferentes partidos que a compem, operam de modo a assegurar a continuidade do governo. Um exemplo dessa situao se refere distribuio de posies entre a situao e a oposio para a formao de comisses parlamentares de inqurito: as coalizes governistas indicam a
maioria e as funes mais importantes das mesmas, restringindo assim o seu eventual poder de contestao15.
HIPTESES, DADOS UTILIZADOS E METODOLOGIA

A partir dessas consideraes foram formuladas as hipteses a seguir sobre o desempenho do Congresso Nacional no contexto do presidencialismo de coalizo, cujos testes so apresentados nas prximas seces: 1. A primazia do executivo implica em limites capacidade de iniciativa do legislativo no Brasil; por outras palavras, a capacidade de iniciativa do legislativo, medida pelo volume de sua produo de leis e de polticas pblicas ao longo do tempo, baixa em comparao com a funo legislativa do executivo, refletindo os limites derivados da supremacia desse ltimo poder na sua relao com o parlamento; As prerrogativas presidenciais e o processo de tomada de decises nas duas casas do Congresso Nacional implicam em limitao da funo de fiscalizao e controle desse poder e, dessa forma, do seu papel de representao da sociedade; esse limite transparece no baixo volume de iniciativas relacionadas com os mecanismos de accountability horizontal; Os mecanismos de funcionamento do presidencialismo de coalizo induzem a criao de uma dinmica caracterizada menos pela disputa entre partidos e mais de contraposio entre a coalizo majoritria e a oposio; mas, ao mesmo tempo, eles induzem a uma diluio do papel da oposio.
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3.
CAPA CRDITOS
Vrios conjuntos de dados foram utilizados, neste trabalho, para testar essas hipteses:
SUMRIO SAIR
15 14 Figueiredo (2005) tambm aponta nesse sentido, embora relativizando os limites do desempenho do Congresso e chamando a ateno para o papel de organismos como as CPIs e o Tribunal de Contas da Unio.
Um levantamento do site Congresso em Foco sobre 1.038 projetos apresentados entre 1995 e 2009, baseado em trabalho de autoria de Ana Regina Amaral, mostrou que a oposio ficou com menos relatorias nas comisses: 12% contra 51% entregues a membros das coalizes majoritrias, alm de 37% sem definio.
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(1) em primeiro lugar, no que se refere capacidade de iniciativa da Cmara dos Deputados, foi averiguado o volume de sua produo legislativa e a durao da tramitao da mesma em comparao com os mesmos indicadores para o executivo para o perodo entre 1995 e 2006; alm disso, os limites da produo legislativa congressual foram observados tambm pela quantidade de projetos parlamentares que so deixados fora da pauta das comisses especiais e/ou dos plenrios da Cmara e do Senado na atualidade; e, no que se refere aos projetos na fila para ser includos na pauta de tramitao das duas casas congressuais, foi observada a prioridade dada a temas de interesse da sociedade; (2) em seguida, no que diz respeito aos limites das funes de fiscalizao e controle do Congresso Nacional, bem como de representao da pluralidade de interesses sociais, foram observadas a concentrao de iniciativas do legislativo em temas de interesse da sociedade, de fiscalizao e controle do executivo assim como a concentrao em aes de natureza simblica no perodo mencionado; ainda quanto a esse aspecto, foi verificado o volume e o tipo de alteraes sofridas pelas proposies do legislativo e do executivo no processo de sua transformao em leis; finalmente, foram consideradas ainda algumas percepes dos prprios parlamentares a respeito dos limites existentes para o desempenho de suas funes constitucionais; (3) por ultimo, quanto s coalizes governistas e o papel da oposio, foram verificados, por um lado, os graus de disciplina dos parlamentares quanto s orientaes do lder da coalizo e dos lideres partidrios; e, por outro, o comportamento dos parlamentares de oposio com relao s proposies da coalizo governista. As fontes dos dados utilizados na analise so (a) para o exame das votaes nominais da Cmara dos Deputados, entre 1995 e 2006, o banco do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento CEBRAP, constitudo sob orientao de Limongi e Figueiredo, mas tratado aqui de forma a permitir o exame das principais indagaes formuladas antes (ver a respeito o anexo 2); (b) para aspectos do desempenho atual do Congresso Nacional, em particular, quanto a projetos fora da tramitao processual os levantamentos realiza-
dos em 2010 pelo site Congresso Em Foco (ver nexo 3); e (c) para a percepo dos parlamentares sobre questes relativas aos limites impostos pela estrutura do presidencialismo de coalizo sua atuao constitucional, uma pesquisa encomendada pela revista poca, em 2009, empresa FSB Pesquisa (ver anexo 1). O estudo exploratrio e preliminar, e no tem a pretenso de fazer inferncias causais; a anlise tem natureza descritiva, mas aponta as relaes possveis entre as estruturas do sistema poltico e dficits do desempenho do Congresso Nacional. Assim, as variveis utilizadas so, por um lado, os indicadores de desempenho institucional dos parlamentares brasileiros; e, por outro, algumas percepes e opinies desses atores polticos a respeito dos limites institucionais do seu desempenho. As unidades de observao e de anlise so as votaes nominais verificadas na Cmara dos Deputados entre 1995 e 2006; as informaes da mesa da Cmara e do Senado a respeito de projetos de autoria dos parlamentares que, em maro de 2010, aguardavam a sua incluso na pauta de tramitao das duas casas; e, por ltimo, as respostas individuais de 247 congressistas (214 deputados federais e 33 senadores) ouvidos pela pesquisa de opinio da revista poca. Os testes relatados a seguir envolvem basicamente estatsticas descritivas e associaes entre variveis de opinio.
PRINCIPAIS RESULTADOS
So os seguintes os principais resultados das anlises realizadas:
Quanto aos limites da capacidade de iniciativa do legislativo considerando-se o volume e a natureza de sua produo de leis e de polticas pblicas ao longo do perodo 1995-2006:
Tendo-se em conta as observaes de parte da literatura segundo as quais a supremacia do executivo pouco ou nada afeta o desempenho das funes especificas do Congresso Nacional, o primeiro conjunto de observaes deste trabalho focalizou o volume de sua produo legislativa em comparao com aquele do executivo; a questo importante porque se refere a um indicador relevante da capacidade de ao do parlamento nas condies institucionais em que ele opera; ser capaz de produzir leis e de propor polticas pblicas que
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atendam os interesses dos diferentes grupos sociais pode ser o elo de conexo que falta entre o papel dos parlamentares na arena decisria e na arena eleitoral. Os dados da tabela 1 abaixo mostram claramente os limites dessa capacidade de iniciativa, pois do total de 2.701 proposies que foram levadas ao plenrio da Cmara dos Deputados, entre 1995 e 2006, envolvendo tanto a produo de leis como decises sobre polticas pblicas, 85,5% (2.310) foram originados pelo executivo e somente 14,5% (391) pelo legislativo, como j havia sido observado por Figueiredo e Limongi (1999). Mas os dados tambm mostram que, levando-se em conta a classificao das proposies adotada neste trabalho, do total de iniciativas do legislativo, 63,9% tinham o objetivo de alterar a legislao, enquanto 34%, classificadas como outros, diziam respeito em sua quase totalidade a projetos de homenagem a pessoas, locais ou instituies; apenas 1,8% (7 casos) de projetos do legislativo visavam propor algum tipo de investimento pblico e apenas 0,3% (1 caso) visava custear a administrao pblica. Embora dois teros dos projetos atendessem a funo bsica do parlamento de propor ou alterar leis, o seu volume numrico (250) quando comparado com as proposies feitas pelo executivo (1.072) pouco relevante, e representa, em muitos casos, apenas proposies de alterao de iniciativas desse poder, sem falar que um tero das iniciativas do legislativo dizia respeito a homenagens; por outras palavras, do total de 1.322 proposies apresentadas Cmara dos Deputados com o objetivo de promover alguma alterao na legislao vigente, no perodo considerado, 81,1% foram de iniciativa do executivo, enquanto apenas 18,9% corresponderam a proposies do parlamento. J o desempenho do executivo discrepa bastante desse quadro. Este poder props quase 100% dos projetos que visavam custear a mquina administrativa ou investir recursos em polticas publicas algo devido em parte s suas prerrogativas constitucionais e aos limites impostos aos legisladores em sua atuao quanto a essas duas matrias cruciais. Por outro lado, dos projetos de investimento, 28,5% foram enviados pelo executivo, assim como 22,3% daqueles que implicavam em custeio, enquanto os que alteravam a legislao chegavam a 46,4%. Isso mostra que apesar de deter o monoplio quanto a iniciativas sobre investimentos e custeio, o que a presidncia da Repblica mais faz no Brasil legislar ou seja, as atribuies propriamente legislativas do executivo correspondem a quase metade de sua atuao.
TABELA 1. Volume de iniciativas do Executivo e Legislativo por Objetivo do Projeto (1995-2006)

Executivo N % COLUNA Altera Legislao Investe Custeia Outros Sem Informao Total LINHA Altera Legislao Investe Custeia Outros Sem Informao Total 1072 659 516 62 1 2310 1072 516 659 62 1 2310 46,4 28,5 22,3 2,7 0 100 81,1 99,8 98,9 31,8 100 85,5 391 14,5 391 250 1 7 133 100 18,9 0,2 1,1 68,2 Legislativo N % 250 7 1 133 63,9 1,8 0,3 34 Total N 1322 666 517 195 1 2701 1322 517 666 195 1 2701 % 48,9 24,7 19,1 7,2 0 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP.
Outro modo de considerar a mesma questo se refere ao tipo de iniciativa proposto por um dos dois poderes em discusso. Esse indicador revela a centralidade dos instrumentos de ao legislativa disponveis para cada poder no quadro institucional do presidencialismo de coalizo. O volume de iniciativas apresentadas pelo legislativo realmente pequeno se comparado com o do executivo devido, em grande parte, s prerrogativas constitucionais desse ltimo: como se pode observar na tabela 2, a seguir, levando-se em considerao apenas as proposies oramentrias e de abertura de crdito para o governo federal, somadas s medidas provisrias, a produo legislativa do executivo chega a mais de 2/3; isso explica porque em face de suas prerrogativas o executivo o principal legislador do sistema poltico brasileiro. Com efeito, das 2.310 iniciativas propostas pelo executivo no perodo considerado nada menos que 73,8% foram de leis oramentrias e de crdito e de medidas provisrias contra apenas 26,2% de projetos de lei, enquanto, por definio constitucional, todas as iniciativas do legislativo foram projetos de lei. Uma observao complementar, no entanto, esclarece parte da natureza do
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desempenho legislativo dos dois poderes: quando os dados so observados na linha, do total de 996 projetos de lei apresentados e aprovados no perodo, 61% foram do executivo contra menos de 40% do legislativo; ou seja, mesmo quando se considera apenas as iniciativas legislativas dos dois poderes que no esto limitadas pelas prerrogativas especficas e nicas dos presidentes, a primazia de legislar do executivo e no do parlamento. Do ponto de vista dos objetivos dos governos isso compreensvel, o problema est nos efeitos da situao para a funo de representao do parlamento, cuja misso no se limita aprovao do que o executivo quer.
TABELA 2. Iniciativas do Executivo e Legislativo por Tipo de Lei.

Executivo N % COLUNA
Legislativo N %
Total N 1099 % 40,7 36,9 22,4 100
Leis Oramentrias e de Crdito Projetos de Lei Medida Provisria Total
1099 605 606 2310 1099 605 606 2310
47,6 26,2 26,2 100 100 60,7 100 85,5 391 14,5 391 39,3 391 100 391 100
996 606 2701 1099 996 606 2701
recente dissertao de mestrado realizada no mbito do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados CEFOR/CD proporciona a oportunidade de se analisar os dados para um perodo mais longo de tempo, ou seja, entre 1988 e 2007, e mostra que foram apresentados e transformados em lei, nesses anos, 3.854 proposies, sendo 3.071 de autoria do executivo, 644 do legislativo e 139 do judicirio. O levantamento ainda demonstra que, do total de iniciativas apresentadas pelo executivo, 818 eram medidas provisrias, 1.677 proposies da rea oramentria, 44 eram de autoria do Ministrio Pblico da Unio e 532 referiam-se a assuntos de competncia exclusiva do presidente. A produo legislativa do executivo naqueles 20 anos de observao correspondeu a 79,6% dos projetos de lei sancionados, enquanto ao legislativo coube 16,7%, e ao judicirio 3,6%. Analisando somente a produo normativa do executivo e do legislativo, o autor da dissertao chegou a 82,7% contra 17,3% respectivamente, resultados compatveis com os encontrados pela presente pesquisa, segundo os quais, o executivo foi responsvel por cerca de 85% da legislao produzida, excluindo-se a participao do judicirio (Carneiro, 2009).
LINHA
Leis Oramentrias e de Crdito Projetos de Lei Medida Provisria Total
GRFICO 1. Iniciativas legais do Congresso Nacional e do Executivo (1946-2007)

100 100 100 100
1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40
CAPA CRDITOS SUMRIO

1946 1950 1954 1958 1962 1967 1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 Executivo Legislativo
Pode-se objetar, no entanto, que os dados acima dizem respeito a um perodo histrico singular, ou seja, quando os presidentes que governaram o pas, FHC e Lula, estavam especialmente motivados a maximizar as suas prerrogativas legislativas para realizar com agilidade e eficincia os seus programas de reformas econmicas e administrativas. Nesse sentido, para no se tomar um suposto perodo de exceo como regra, necessrio observar o desempenho do parlamento em unidades mais longas de tempo, de modo a verificar se as tendncias apontadas se confirmam em termos longitudinais. Uma
0,30 0,20 0,10 0,00
SAIR
Fonte: Pessanha (1997) para 1946-1988; Figueiredo e Limongi (1999) para 1989-1999; e Vasselai (2009) para 2000-2007.
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Os dados apresentados tanto para perodos curtos como longos de tempo apontam na mesma direo, ou seja, para uma quase completa primazia do executivo em relao ao legislativo no que se refere ao processo de produo legal e para uma baixa capacidade de iniciativa de parte do parlamento brasileiro. Mas talvez ainda seja necessrio observar esse quadro em um contexto comparativo mais amplo de modo a permitir verificar tendncias longitudinais mais consistentes. Para isso, dados apresentados originalmente por Pessanha (1997) e Figueiredo e Limongi (1999) foram atualizados por Vasselai (2009), mostrando, conforme o grfico 1 acima que, no apenas a tendncia do perodo entre 1946 e 1964 quando havia mais equilbrio nas prerrogativas legislativas do executivo e do parlamento , se inverteu, como a distncia que separa o volume da produo legal do poder legislativo daquela do executivo esta aumentando com o passar dos anos. A concluso que isso sugere que a supremacia do executivo no que diz respeito produo legislativa de fato implica em uma significativa diminuio da capacidade de iniciativa do parlamento. As prerrogativas presidenciais de emitir medidas provisrias, iniciar legislao unilateralmente em certos temas e propor medidas administrativas, tributrias e oramentrias (cuja deciso parlamentar, nesse ltimo caso, tem apenas efeito autorizativo), associadas a procedimentos que asseguram coalizo dominante enorme poder de deciso quanto ao processo legislativo, inibem a capacidade de ao dos parlamentares medida em termos de sua produo no perodo considerado. O passo seguinte da analise consistiu em verificar o tempo de durao da tramitao de projetos apresentados pelo legislativo e o executivo no perodo considerado neste trabalho. A questo importante porque se refere a dois aspectos relacionados com o desempenho dos parlamentares: por um lado, o tempo de tramitao de uma proposio influi sobre a sua eficcia como instrumento de representao poltica, pois ela se relaciona diretamente com a capacidade dos parlamentares de atender as expectativas dos eleitores atravs de sua atuao; por outro, o tempo de tramitao influi na evoluo da carreira dos parlamentares visto que o xito de suas iniciativas afeta a avaliao que os eleitores fazem deles e, por consequncia, suas possibilidades de reeleio. Os dados da tabela 3, a seguir, mostram a enorme diferena que existe entre a tramitao de projetos do executivo e do legislativo.
TABELA 3. Dias de tramitao de projetos do Executivo e do Legislativo

Mdia Executivo Legislativo 271,4 964,8 Mediana 89 814,5 Moda 56 749 1 Quartil 51 486 3 Quartil Amplitude Desvio Padro 173 1319 4242 4003 524,6 650,2
A mdia de tramitao de 271,4 dias para o executivo e de 964,8 para o legislativo, ou seja, trs vezes e meia mais no ltimo caso, quase todo o tempo de mandato de um deputado; a depender da data de apresentao das iniciativas, elas sequer so aprovadas durante esse perodo. O efeito dessa situao pode ainda ser maior para os deputados de primeiro mandato, cuja inexperincia raramente permite que apresentem desde o seu perodo inicial projetos de interesse dos eleitores. O desvio-padro dos dias de tramitao dos projetos de fato maior para o legislativo, ou seja, 650,2 dias contra 524,6 para projetos do executivo. Considerando-se o terceiro quartil, tempo que divide os casos em 75% abaixo deste e 25% acima, foram 173 dias para o executivo e 1.319 dias para o legislativo. Outra observao se refere aos temas de projetos ligados s expectativas dos eleitores e, portanto, a uma dimenso crucial da representao poltica: no caso do legislativo, os projetos que mais demoram a ser aprovados so precisamente os que se referem funo de fiscalizao e controle do executivo pelo parlamento (1.717,7 dias); em seguida, vm os de economia (1.405,2) e sade (1.262,4); j no caso do executivo os projetos de seu interesse direto, relativos garantia de bom desempenho dos governos, o seu tempo de tramitao bem menor: os de Tributao e Oramento, 537,4 dias e de Administrao e Organizao dos Poderes, 541,6; no h dvida de que esses resultados so positivos para a governabilidade, mas eles, no entanto, comprometem parte do desempenho do legislativo. Os dados da tabela 4 a seguir confirmam esse quadro: nenhuma lei de autoria do legislativo foi iniciada e aprovada no perodo de um mesmo governo, entre 1995 e 2006, contra 77,4% do executivo que sim conseguiram isso. Uma informao adicional qualifica melhor a questo: as reas de menor concentrao de projetos do executivo aprovados no mesmo governo foram Segu-
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rana e Criminalidade; Poltica Social, Direitos e Cidadania e Fiscalizao e Accountability; todas as demais reas tiveram percentuais de aprovao bem maiores, indicando as tendncias de preferncia temticas dos governos16.
TABELA 4. Iniciativas do Executivo e do Legislativo aprovadas no mesmo governo em que foram iniciadas
Executivo N % COLUNA Sim No Total LINHA Sim No Total
Legislativo N % 0 391 391 0 391 391 0 100 100 0 42,8 14,5
Total N 1788 913 2701 1788 913 2701 % 66,2 33,8 100 100 100 100
1788 522 2310 1788 522 2310
77,4 22,6 100 100 57,2 85,5
Diante desses resultados, a anlise voltou-se, em seguida, para uma verificao a respeito do nmero de proposies de parlamentares que, em maro de 2010, no estavam includas na pauta das comisses especiais e/ou dos plenrios da Cmara e do Senado. A no incluso de iniciativas individuais dos parlamentares na pauta aponta para dificuldades de tramitao das mesmas que no dependem de sua ao direta, mas esto relacionadas, por uma parte, agenda de interesses dos governos e, por outra, centralizao das decises de procedimentos em mos das lideranas partidrias e das direes das mesas. Os dados da tabela 5 abaixo so de um levantamento realizado pelo site Congresso em Foco17 e mostram que no perodo mencionado havia 2.472 projetos acumulados nos plenrios da Cmara e do Senado, embora 2.438 j estivessem em condies de ser levados deliberao nas
16 17 Para informaes adicionais a esse respeito, ver Relatrio Final Projeto Congresso NUPPs, nupps@usp.br Ver a respeito Anexo 3.
duas casas legislativas (o total excluiu requerimentos, pareceres e decises de escolha de autoridades). A incluso de projetos na pauta de deliberaes depende de deciso das mesas da Cmara e do Senado, cujas presidncias consultam os lideres da coalizo governista para agir; nesse sentido, parlamentares que no ocupam cargos nas mesas ou posies de liderana em suas bancadas enfrentam dificuldades para terem seus projetos includos nas pautas de votao. Segundo o levantamento, 2.135 proposies formavam o que foi designado como matrias na fila na Cmara dos Deputados e 337 no Senado Federal, formando um universo de iniciativas cuja tramitao, levando-se em conta a dinmica dos procedimentos atualmente adotados pelo Congresso, tomaria um ano e meio no caso do Senado e cerca de 10 no caso da Cmara dos Deputados. A classificao dos temas na fila de votao foi feita pelo site e a sua explicao est no anexo 3. O levantamento deixou fora do universo analisado 1.151 propostas apensadas a outras semelhantes. Para se ter uma ideia da sua importncia, das 1.321 restantes, 501 (38%) tratava de regras de funcionamento da administrao pblica, acordos internacionais, fundos para estados e municpios, nomes de obras pblicas ou datas comemorativas; outros 271 projetos eram da rea econmica, ou seja, 21% de matrias relacionadas a interesses ou direitos econmico-financeiros de empresas ou indivduos, alm de proteo ao meio ambiente. Um exemplo significativo de proposio nessa rea um projeto de Fernando Henrique Cardoso, aprovado pelo Senado nos anos 80, mas cuja matria est parada no plenrio da Cmara dos Deputados desde 1989: trata-se de uma proposta de taxao de grandes fortunas. Outras 174 propostas (13%) referem-se segurana pblica e justia, ou seja, tipificao de crimes, normas para os presdios, financiamento do sistema de segurana e, inclusive, das foras armadas. Questes sociais formam o quarto grupo de propostas: so 147 matrias, ou seja, 11% do total. H tambm propostas do executivo fora da pauta: em 1999, um ano depois da entrada em vigor do novo Cdigo de Trnsito Brasileiro, o governo decidiu afrouxar as regras do mesmo, aumentando de 20 para 30 pontos a quantidade de infraes necessrias para um motorista perder a sua carteira de habilitao, mas a proposta est, desde maro de 2001, no plenrio da Cmara sem ser submetida votao.
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TABELA 5. Projetos fora da pauta de votao do Congresso Nacional (maro de 2010)

Assunto Economia, Trabalho e Meio Ambiente Segurana Pblica e Justia Sociedade Eleies e Poltica Sade e Ao Social Educao Outros Totais Cmara* 215 145 118 87 51 18 350 984* Senado 56 29 29 42 22 8 151 337 Total 271 174 147 129 73 26 501 1.321 % 20,5% 13,2% 11,1% 9,8% 5,5% 2,0% 37,9% 100,0%
Fonte: Secretaria Geral da Mesa das duas Casas (dados de 29 de maro de 2010), elaborao do site Congresso em Foco.
dade se deva a esses fatores; em ltima anlise, como sugerem mesmo Figueiredo e Limongi (1999, p. 33), a situao parte do quadro de condies institucionais que caracterizam o presidencialismo de coalizo: (...) a preponderncia do Plenrio como centro decisrio assegurada pela interveno dos lderes (das coalizes e dos partidos), que, por intermdio da aprovao do requerimento de urgncia, retiram matrias das comisses e as enviam diretamente apreciao do plenrio; ou seja, enquanto as matrias em regime de urgncia de interesse do executivo tramitam rapidamente pelas casas do Congresso, a participao dos parlamentares na elaborao das leis aprovadas pequena, inclusive, porque muitos de seus projetos no encontram ressonncia em face das prioridades das coalizes governistas. Os dados apresentados nesta seo indicam que a primeira hiptese deste trabalho se confirmou.
Em maro de 2010, havia ainda 129 proposies envolvendo mudanas de regras eleitorais, ou seja, 10% do total; dessas, apenas o projeto ficha limpa foi aprovado no primeiro semestre de 2010. Projetos de sade, assistncia social e educao permaneciam na fila: 73 proposies sobre vacinao, alimentao e financiamento da seguridade social, ou seja, 6% do universo tratado no levantamento; 26 sobre educao e pesquisas cientficas, ou seja, 2% do total. O Congresso Em Foco chamou a ateno para o fato de que havia duas propostas na lista que se referiam licena-maternidade obrigatria de seis meses para as gestantes, uma na Cmara e outra no Senado, ambas de 2007. Desde julho de 2008, ainda aguarda tramitao a criao da Contribuio Social para a Sade (CSS) para substituir a extinta CPMF. Em 2003, um projeto para tornar a educao integral obrigatria na rede pblica de ensino fundamental foi apresentado no Senado, no tendo prosperado; tambm uma proposta de suspenso da criao de vagas em cursos de medicina por dez anos espera, h dois anos, para ser colocada em votao. Casos desse tipo se sucedem e mostram que a tramitao de projetos individuais dos parlamentares pode ficar travada no Congresso, dependendo de deciso dos dirigentes das mesas e levando mesmo proposies de interesse social a ficar fora das prioridades da instituio. Embora se possa admitir que haja um percentual desses projetos que no prosperam devido a falhas tcnicas ou a possveis inconstitucionalidades, improvvel que a sua totali-
Quanto aos limites das funes de fiscalizao e controle do Congresso Nacional e de representao de interesses da sociedade, considerando-se a natureza das iniciativas, as alteraes e vetos sofridos, mantidos ou no, pelas proposies do legislativo e do executivo, e percepes dos parlamentares quanto ao desempenho de suas funes constitucionais no contexto do presidencialismo de coalizo:
Nesta seo da anlise, foram observados, para o perodo entre 1995 e 2006, em primeiro lugar, a natureza das iniciativas do legislativo e do executivo no que se refere s funes de fiscalizao e controle dos poderes republicanos, bem como as relativas a interesses dos diferentes grupos sociais. Os dados da tabela 6 abaixo mostram que enquanto quase 1/3 dos projetos do legislativo (31,7%) referiam-se a Homenagens, apenas 14,8% eram sobre Polticas Sociais e Cidadania, e menos de 2% sobre Fiscalizao e Controle do executivo; outros temas, totalizando mais de 50% das iniciativas legislativas, tinham porcentagens baixas. Por outras palavras, alm de o legislativo apresentar e aprovar menos projetos do que o executivo, 1/3 dos mesmos tinham natureza simblica e pouca significao para a adoo de polticas pblicas. Quanto aos outros 2/3, como o legislativo iniciou apenas 14,5% dos projetos que tramitaram no perodo, ele foi responsvel por apenas 17% dos 314 projetos de Polticas Sociais e Cidadania; por 19% dos 143 de Segurana e Criminalidade; por 20% dos 97 projetos de Sade; e por apenas 24% dos 29 projetos de Fiscalizao e Accountability. Nessas reas, com a
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continuao
evidente exceo das homenagens (89,9% dos 138 projetos apresentados), a primazia da ao de fato foi do executivo. Por outro lado, observando-se os dados da coluna na tabela 6 abaixo, verifica-se que 19% dos projetos enviados pelo executivo versavam sobre Administrao e Organizao dos poderes; 15,7% sobre Meio Ambiente e Infraestrutura; 12,3% sobre Polticas Sociais e Cidadania; 11,4% sobre Economia, 10,6% sobre Tributao e Oramento e apenas 8,6% sobre Educao, cultura e esporte. O tema principal de atuao dos presidentes brasileiros no plenrio da Cmara foi administrativo e organizacional, cerca de 1/5 do total; somando-se a isso os projetos que cuidavam da poltica de tributos e de oramento, chega-se a quase 1/3 do total. Uma observao importante, no entanto, decorre da observao dos dados na linha: no que se refere a temas centrais para as funes de representao do parlamento, como cidadania, direitos e poltica social; educao, cultura e esportes; meio ambiente e infraestrutura; sade e last, but not least, fiscalizao e accountability, a primazia das iniciativas de novo do executivo, em alguns casos, at ultrapassando a taxa de 80% dos projetos apresentados. TABELA 6. Iniciativas do Executivo e Legislativo por tema
Executivo N % COLUNA Administrao e Organizao dos Poderes Meio Ambiente e Infraestrutura Poltica Social, Direitos e Cidadania Economia Tributao e Oramento Educao, Cultura e Esporte Segurana e Criminalidade Homenagem Defesa Nacional Sade Cincia e Tecnologia Outros Mltiplas categorias 438 362 283 264 245 198 116 14 113 78 58 39 39 19 15,7 12,3 11,4 10,6 8,6 5 0,6 4,9 3,4 2,5 1,7 1,7 14 3,6 19 4,9 Legislativo N % 38 32 58 27 11 29 27 124 9,7 8,2 14,8 6,9 2,8 7,4 6,9 31,7 Total N 476 394 341 291 256 227 143 138 113 97 58 53 39 % 17,6 14,6 12,6 10,8 9,5 8,4 5,3 5,1 4,2 3,6 2,1 2 1,4 continua
Executivo N % Poltica Externa Fiscalizao e Accountability Dvidas Sem Informao Total LINHA Administrao e Organizao dos Poderes Meio Ambiente e Infraestrutura Poltica Social, Direitos e Cidadania Economia Tributao e Oramento Educao, Cultura e Esporte Segurana e Criminalidade Homenagem Defesa Nacional Sade Cincia e Tecnologia Outros Mltiplas categorias Poltica Externa Fiscalizao e Accountability Dvidas Sem Informao Total 32 22 6 3 2310 438 362 283 264 245 198 116 14 113 78 58 39 39 32 22 6 3 1,4 1 0,3 0,1 100 92 91,9 83 90,7 95,7 87,2 81,1 10,1 100 80,4 100 73,6 100 97 75,9 60 100
Legislativo N % 1 7 4 391 38 32 58 27 11 29 27 124 19 14 1 7 4 391 0,3 1,8 1 100 8 8,1 17 9,3 4,3 12,8 18,9 89,9 19,6 26,4 3 24,1 40 14,5
Total N 33 29 10 3 2701 476 394 341 291 256 227 143 138 113 97 58 53 39 33 29 10 3 2701 % 1,2 1,1 0,4 0,1 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 CAPA CRDITOS SUMRIO SAIR
2310 85,5
H aqui um circulo vicioso: como o legislativo produz um nmero total pequeno de projetos de lei, isso resulta em que tenha menos projetos aprovados em reas decisivas para o desempenho de suas funes de representao, mas, ao mesmo tempo, como apresenta menos iniciativas nessas reas, tem pouco incentivo, apoio ou presso da sociedade para romper as barreiras institucionais que favorecem as iniciativas unilaterais do executivo (alis, observa-se que os projetos mencionados no fazem parte do conjunto de emendas parlamentares que, aprovadas, so quase sempre executadas pelo executivo).
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Alm dessas limitaes, outro modo de analisar a produo do legislativo brasileiro consiste em verificar as alteraes que suas proposies de leis e de polticas pblicas sofreram em comparao com as do executivo. As alteraes verificadas apontam para o modo como as iniciativas de cada poder so tratadas pelas coalizes majoritrias do presidencialismo vigente e revelam a existncia de obstculos ou, ao contrrio, de facilidades na tramitao dos projetos. Nesse sentido, a tabela 7 abaixo mostra um aspecto importante: observando-se os dados na coluna, do total de 2.310 projetos de iniciativa do executivo aprovados ao longo do perodo considerado, apenas 28,1% foram emendados ou modificados por iniciativa do legislativo, enquanto no caso desse poder, do total de 391 proposies aprovadas, quase 60% foram alteradas, mais do que o dobro da taxa de projetos do executivo. Quando se observa os dados na linha isso se torna mais claro ainda, ou seja, do total de 1.389 projetos que no sofreram nenhuma alterao no perodo, 88,6% eram do executivo contra apenas 11,4% do legislativo. Ou seja, no processo de transformao em lei de suas proposies o executivo enfrenta bastante menos obstculos, enquanto as proposies do parlamento enfrentam dificuldades considerveis para serem aprovadas, entre as quais, as que derivam da posio adotada pela maioria a respeito delas; na medida em que podem expressar interesses de minorias sociais ou polticas, essas dificuldades de aprovao diminuem a eficcia representativa do parlamento. TABELA 7. Alteraes sofridas por projetos do Executivo e do Legislativo (1995-2006)
Executivo N % COLUNA No sofreu alteraes (no se aplica ou sem info.) Sofreu Alterao Total LINHA No sofreu alteraes (no se aplica ou sem info.) Sofreu Alterao Total 1230 431 649 2310 1230 431 649 2310 53,2 18,7 28,1 100 88,6 100 73,6 85,5 Legislativo N % 159 0 232 391 159 0 232 391 40,7 0 59,3 100 11,4 0 26,3 14,5 Total N 1389 431 881 2701 1389 431 881 2701 % 51,4 16 32,7 100 100 100 100 100
Os dados ainda mostram algo peculiar, os 159 projetos do legislativo que no sofreram alteraes se caracterizam por um padro notvel: 52,8% deles eram Homenagens; contudo, excludos esses do total, a taxa de projetos do legislativo aprovados sem alterao alguma duas vezes menor do que as do executivo. Por outras palavras, alm de iniciar muito mais projetos no Congresso Nacional, os presidentes brasileiros conseguem ter menos projetos de sua iniciativa alterados em plenrio. Isso mostra, por um lado, que as Homenagens, no caso do legislativo, inflacionam as suas taxas de projetos sem alterao e, por outro, que o executivo de fato mais imune s aes de fiscalizao e controle de parte do parlamento. interessante observar, tambm, a poltica de vetos adotada pelo executivo a respeito da produo legislativa de ambos os poderes. Os dados da tabela 8 abaixo indicam, como seria de se esperar, que 92,4% (2.134) dos projetos do executivo no sofreram qualquer tipo de veto presidencial na hora em que as leis foram sancionadas. Ou seja, a quase totalidade dos projetos enviados pelo presidente no sofreu alteraes de parte do parlamento que o levassem a vet-las. J no caso do legislativo, 21,2% de suas proposies, foram vetadas pelo executivo, indicando seu controle sobre as iniciativas dos legisladores. Ou seja, a porcentagem de vetos a projetos originados no legislativo quase o triplo da porcentagem de vetos a projetos enviados pelo executivo. Mesmo assim, a grande maioria do que o legislativo prope no chega a se contrapor s preferncias dos chefes do executivo ao ponto de lev-lo ao uso do parcial ou total. TABELA 8. Vetos sofridos por projetos de iniciativa do Executivo e Legislativo
Executivo N % COLUNA Sem nenhum tipo de veto Foi Vetado Total LINHA Sem nenhum tipo de veto Foi Vetado Total 2134 176 2310 2134 176 2310 92,4 7,6 100 87,4 67,9 85,5 Legislativo N % 308 83 391 308 83 391 78,8 21,2 100 12,6 32,1% 14,5 Total N 2442 259 2701 2442 259 2701 % 90,4 9,6 100 90,4 9,6 100 SAIR SUMRIO CRDITOS CAPA
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A tabela 9 abaixo fornece outras informaes sobre esse processo: quando os dados sobre alteraes e vetos a proposies do legislativo so cruzados, tornase claro que os projetos que sofreram alteraes de qualquer natureza e, ao mesmo tempo, foram parcialmente vetados pelo executivo correspondem a quase metade do total, ou seja, 44,3%. O cruzamento dos mesmos dados para o executivo (no mostrado aqui), no entanto, revela que 99,4% dos projetos de autoria desse poder no sofreram alterao nem foram vetados. O padro de procedimentos vigente diminui a possibilidade de que um deputado influencie o curso das votaes e participe ativamente do processo legislativo. Ademais, a concentrao de decises em mos das lideranas e das mesas diretoras dificulta o acesso necessrio para que aos parlamentares influenciem as decises finais. Projetos e emendas introduzidos por eles s so levados ao plenrio se contarem com a concordncia da maioria. Tudo o que podem fazer votar sim ou no para uma agenda definida sem a sua participao (Figueiredo e Limongi, 1999). TABELA 9. Cruzamento de Alteraes e de Vetos sofridos por projetos do Legislativo % na linha
Sem nenhum veto % No sofreu alteraes Substitutivo Projeto com emendas Substitutivo com emendas (no se aplica ou sem info) Total 78,8 88,7 75,3 78,2 55,8
Veto parcial mantido % 5,0 14,0 13,8 23,1
Veto parcial sem info % 5,0 10,8 6,9 21,2
Veto total mantido % 1,3
Total % (159) 100 (93) 100
1,1
(87) 100 (52) 100
Os dados apresentados revelam aspectos recorrentes do funcionamento do presidencialismo de coalizo: projetos do executivo que no sofrem nenhuma alterao na Cmara dos Deputados tm chance quase igual a zero de sofrerem veto (0,5%), mas projetos emendados e, portanto, modificados por iniciativa dos parlamentares tm a possibilidade dessa chance subir de 0,5% para 32,4% nos substitutivos com emendas e 25,5% nos emendados, indicando que proposies alteradas pelo poder legislativo so recusadas pelo executivo em sua verso final. J para os projetos de autoria do legislativo, as chances de veto sobem em todas as faixas, com destaque para os projetos substitutivos com emendas, que so vetados em 44,3% das vezes. Por ltimo, no que se refere aos vetos do executivo a projetos do legislativo, os dados da tabela 10 abaixo trazem informaes que qualificam melhor as observaes anteriores: a rea de poltica social, direitos e cidadania a que mais vetos sofreu, seguida das reas de economia, administrao, organizao dos poderes, meio ambiente e infraestrutura. No houve casos de vetos parciais do presidente derrubados pelo legislativo e, do total de aes do executivo contrrias a decises desse poder, apenas 3 vetos totais no foram aceitos por ele. As ementas desses trs casos revelam, no entanto, os limites da reao dos parlamentares quando o executivo intervm em suas iniciativas: como se pode observar abaixo, os trs casos se referem a interesses corporativos dos membros do parlamento ou de seus auxiliares. Vetos interpostos pelos presidentes do perodo a projetos de interesse social tiveram pouca ou nenhuma reao de parte do legislativo. PL.0934/99: Dispe sobre anistia de multas aplicadas pela Justia Eleitoral a parlamentares em 1996 e 1998; PL.4712/04: Altera a remunerao dos servidores pblicos integrantes dos quadros de pessoal da Cmara dos Deputados. PL.4845/05: Altera a remunerao dos servidores pblicos integrantes dos quadros de pessoal do Senado Federal.
11,5
9,0
0,8
(391) 100
Cruzamento de Alteraes e Vetos sofridos por projetos do Executivo % na linha

Sem nenhum veto % No sofreu alteraes (no se aplica ou sem info) Substitutivo Substitutivo com emendas Projeto com emendas Total 99,4 99,8 77,1 67,6 74,5 92,4 10,4 16,8 19,1 3,9 12,5 15,6 6,4 3,6 0,0 Veto parcial mantido % 0,3 Veto parcial sem info % 0,2 0,2 Veto total mantido % Total % (1230) 100 (431) 100 (376) 100 (179) 100 (94) 100 (2310) 100
CAPA CRDITOS SUMRIO
SAIR
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TABELA 10. Cruzamento de Projetos do Legislativo por Tema e Vetos sofridos % na coluna
Sem nenhum veto % Homenagem Pol Social, Direitos e Cidadania Adm e Org dos Poderes Meio Ambiente e Infraestrutura Educao, Cultura e Esporte Segurana e Criminalidade Economia Sade Outros Tributao e Oramento Fiscalizao e Accountability Dvidas
Veto parcial mantido % 6,7 22,2 11,1 13,3 8,9 4,4 15,6 6,7
Veto parcial sem info %
Veto total mantido %
Total % 31,7
39,3 12,7 8,4 7,8 6,2 7,1 4,9 4,2 4,5 1,6 1,6 1,3 0,3
22,9 14,3 5,7 17,1 8,6 14,3 8,6
33,3 66,7
14,8 9,7 8,2 7,4 6,9 6,9 4,9 3,6
6,7 4,4
8,6
2,8 1,8 1,0 0,3
Poltica Externa Cincia e Tecnologia Defesa Nacional Mltiplas categorias Sem Informao Total
dos entrevistados consideram ser baixa ou muito baixa a eficcia dos instrumentos disponveis para o parlamento fiscalizar o executivo e 35% apenas mediana , enquanto 93,5% dos parlamentares ouvidos consideram ser alta e muito alta a influncia do executivo sobre o Congresso Nacional. Com efeito, 80,9% dos parlamentares ouvidos pela pesquisa consideram ser alta e muito alta a limitao imposta ao desempenho de suas funes pelo instituto das medidas provisrias, enquanto menos de 20% considera que essa limitao mediana ou baixa e muito baixa. Os grficos 2 e 3 a seguir apresentam os resultados de cruzamentos bivariados de algumas dessas variveis. No primeiro caso, levando-se em conta os limites representados pelas medidas provisrias s suas funes e, ao mesmo tempo, o grau de influncia do executivo sobre o Congresso Nacional, o grfico mostra uma concentrao de opinies nas alternativas em azul e verde, ou seja, aquelas que correspondem s percepes negativas dos dois indicadores. O cruzamento desses indicadores estatisticamente significante, indicando que a sua associao no aleatria18. Embora as informaes disponveis no indiquem como os parlamentares imaginam que poderiam sair da situao, elas do sinais de que os mecanismos de funcionamento do presidencialismo de coalizo no so to consensuais como parte da literatura sugere que sejam. GRFICO 2 . Influncia do Executivo sobre o Congresso X Grau de Limitao imposto pelas Medidas Provisrias
100,0% Qual o grau de limitao que as Medidas Provisrias impem aos debates no Congresso Nacional? Muito alto(a) Alto(a) Mediano(a) Baixo(a) Muito baixo(a)
(308)
(45)
(35)
(3)
(391)
Os resultados mostrados acima confirmam a segunda hiptese desse trabalho. Com vistas a observar o seu impacto sobre percepes dos prprios parlamentares a respeito do quadro em que exercem as suas funes, foram analisados os dados de uma pesquisa de opinio com 247 congressistas (214 deputados federais e 33 senadores) realizada em 2009 a pedido da revista poca: para 60% dos entrevistados, o desempenho do Congresso Nacional apenas mediano, enquanto somente 21% consideram que o nvel de desempenho da instituio seja alto ou muito alto contra 18% para quem ele baixo ou muito baixo; cabe assinalar que os legisladores de oposio so, em geral, mais crticos que os governistas: 34% deles avaliam que o nvel de desempenho do Congresso Nacional baixo ou muito baixo. No mesmo sentido, 39%
80,0% 60,0% Count 40,0% 20,0% 0,0% | | | | Muito alto(a) Alto(a) Mediano(a) Baixo(a) Na sua opinio, a influncia do Executivo sobre o Congresso :
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As estatsticas relativas a esse e outros cruzamentos relatados nesta seo podem ser obtidas mediante solicitao ao autor.
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So ligeiramente diferentes os resultados para o cruzamento de outras duas questes: ao serem perguntados sobre a eficcia dos instrumentos disponveis para exercerem as suas funes de fiscalizao do executivo e, ao mesmo tempo, sobre a influncia dos partidos de oposio sobre as decises adotadas pelo Congresso Nacional, a maioria dos parlamentares se define em uma posio intermediria, ou seja, como mostra o grfico 3 abaixo, a associao (significante) mais forte de opinies est localizada nas alternativas que atribuem um grau mediano s duas perguntas, mas, claramente, essa percepo intermediria est mais associada com as opinies negativas (relativas eficcia e influncia baixas e muito baixas). Nos dois casos, portanto, os que os dados da pesquisa mostram que, independentemente de integrarem a coalizo majoritria ou as foras de oposio, a maioria dos entrevistados tinham uma viso muito pouco positiva das condies em que exerciam as suas funes de representao da sociedade e de fiscalizao do poder executivo. Essas percepes confirmam, portanto, a segunda hiptese do trabalho e, ao mesmo tempo, parecem ter influenciado alguns parlamentares que, apesar de sua experincia e mesmo dos cargos de direo que ocuparam no Congresso Nacional, decidiram no disputar as eleies para as funes que ocuparam at 201019. GRFICO 3 . Eficcia de instrumentos de fiscalizao do Executivo X Papel dos Partidos de Oposio em Decises do Congresso Nacional
100,0% 80,0% 60,0% Count 40,0% 20,0% 0,0% | | | | | Muito alto(a) Alto(a) Mediano(a) Baixo(a) Muito baixo(a) Qual a eficcia dos instrumentos disponveis para deputados e senadores desempenharem o papel de fiscalizao do Executivo? Qual o grau de influncia dos partidos de oposio nas decises do Congresso Nacional? Muito alto(a) Alto(a) Mediano(a) Baixo(a) Muito baixo(a)
Quanto aos graus de disciplina dos parlamentares s orientaes dos lderes das coalizes majoritrias, dos lideres partidrios e quanto diluio do papel da oposio em face da fora das coalizes governistas:
Diferente do que preconizavam vrias anlises feitas aps a promulgao da Constituio de 1988, a disciplina partidria tem sido a estratgia preferida pelos parlamentares em sua atuao, e no o voto de orientao individual que o sistema eleitoral descentralizado e o sistema partidrio relativamente fragmentado pareciam sugerir. Vrias pesquisas recentes mostraram, de fato, que os legisladores brasileiros votam seguindo a indicao dos seus lderes partidrios, e que isso seria devido, no s aos poderes legislativos e de controle da agenda do Congresso pelos presidentes, mas tambm por eles avaliarem que desse modo podem ter acesso a recursos controlados pelo executivo, cujo suposto impacto sobre as suas estratgias eleitorais seria decisivo. Ou seja, o voto partidrio seria a forma adotada pelos parlamentares brasileiros para sobreviver politicamente em um contexto em que o executivo usufrui de uma situao institucional privilegiada no que se refere s suas relaes com o legislativo (Amorim Neto, 2006). Segundo o argumento, os regimentos internos das duas casas congressuais propiciariam ainda um padro decisrio super centralizado e baseado nos partidos, j que a distribuio de posies de poder obedece ao princpio de proporcionalidade das bancadas partidrias. A presidncia das duas casas ocupada pelo partido que conquistou o maior nmero de cadeiras e, da mesma forma, a composio e a indicao de integrantes das comisses tcnicas cabe aos lderes partidrios, obedecendo ao mesmo princpio; central nesse contexto regimental, ento, seria o papel dos relatores das comisses, cujo acesso s informaes das questes em disputa poderia ser estrategicamente utilizado pelas respectivas bancadas. Ou seja, a distribuio proporcional de poder aos partidos polticos produziria efeitos importantes em todo o processo decisrio, a tal ponto que permitiria, inclusive, que parlamentares de opo-
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Entre os que formaram a chamada bancada dos cansados esto os deputados Fernando Coruja, lder do PPS na Cmara, Emanuel Fernandes, o deputado mais votado do PSDB de So Paulo, Jos Eduardo Cardozo, secretrio-geral do PT, Ibsen Pinheiro, do PMDBRS, ex-presidente da Cmara, Roberto Magalhes, do DEM-Pe e Germano Bonow, do
DEM-RS, alm dos senadores Pedro Simon, do PMDB-RS, e Srgio Zambiasi, do PTBRS. Para a avaliao e opinies desses parlamentares sobre seu papel e do Congresso, ver o link http://imagem.camara.gov.br/internet/midias/TV/2010/04/tvcaexpressao 20100406-001.wmv
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sio pudessem relatar matrias enviadas pelo executivo e, assim, participar das decises das comisses (Santos e Almeida, 2005). A literatura recente mostrou que o processo legislativo brasileiro est centralizado nos partidos e nos lderes partidrios, e que os parlamentares individuais so pouco participativos, sugerindo a existncia de um grau bastante razovel de eficcia nas relaes do executivo com o legislativo em que pese a relativa fragmentao do sistema partidrio. Mas, embora os dados de pesquisas apontem nessa direo, a complexidade da dinmica legislativa envolvendo aspectos menos examinados pela literatura sugere que existem questes que podem apontar, no para a descomprovao das concluses anteriores, mas para elementos complementares que, prprios do presidencialismo de coalizo, ajudam a entender melhor o desempenho do parlamento. A questo se refere hiptese a respeito da dinmica das coalizes majoritrias que, aparentemente, impe um padro de funcionamento das relaes entre o executivo e o Congresso que, mais do que a competio entre partidos seja em funo de suas linhas programticas, seja obedecendo a seu posicionamento ideolgico sugere antes a existncia de uma contraposio entre a coalizo governista e a oposio. Embora a cadeia de transmisso de comando das posies adotadas pelas foras que apiam os governos seja transmitida pelos lderes partidrios, o efeito quase o de um bipartidarismo que funcionaria atravs da agregao de foras a favor e contra os governos. Como observaram Figueiredo e Limongi (1999), os parlamentares so chamados a votar em matrias previamente discutidas e negociadas pelos lderes partidrios, mas a fora de atrao e o poder efetivo que tm as coalizes majoritrias raramente autorizam os partidos ou os parlamentares individuais a discordarem das orientaes predominantes. A minoria tem poucos recursos institucionais para impedir que matrias de interesse da maioria, ou seja, do executivo, sejam levadas a voto porque os expedientes usuais para barrar decises, recursos a que as minorias recorrem (em outros casos) para protelar decises contrrias aos seus interesses, simplesmente no esto presentes no sistema poltico brasileiro. O desenho institucional favorece a maioria (Figueiredo e Limongi, 1999). Tais condies no implicam em risco de paralisia decisria do legislativo, mas preciso verificar os seus efeitos para o desempenho da oposio parlamentar. De acordo com a tese que estabelece a centralidade dos partidos nas
situaes de disputa de interesses, os membros da oposio ao contrrio do que preconizavam as anlises focadas na busca de acesso a recursos controlados pelo executivo votariam coerentemente, isto , segundo a posio oposicionista dos seus partidos e no acompanhariam as orientaes dos lderes das coalizes majoritrias. Com vistas ao exame dessas questes, novas anlises voltaram-se para a observao de aspectos relativos disciplina dos parlamentares diante das orientaes dos lderes das coalizes majoritrias e dos seus partidos; a anlise observou, tambm, o comportamento dos parlamentares de oposio em face das orientaes da liderana da maioria governista. A questo importante porque, alm de oferecer novos testes para as hipteses de centralidade da disciplina partidria, trata de examinar se as prticas influenciadas pelas prerrogativas presidenciais e pela centralizao dos procedimentos legislativos criam ambiente especfico para o desempenho do papel da oposio. TABELA 11. ndices de disciplina aos lderes patidrios e do governo e ndice de coeso partidria (RICE)
ndice de disciplina ao lder do partido Oposio Coalizo Total 91,32 92,25 91,70 ndice de disciplina ao lder do Governo 45,90 86,63 62,86 ndice Rice de coeso partidria 89,12 87,50 88,45
Os dados da tabela 11 confirmam as hipteses sobre a centralidade da disciplina partidria para explicar o comportamento dos parlamentares brasileiros, mas tambm a deste trabalho a respeito da diluio do papel da oposio. As taxas de disciplina nos dois casos, ou seja, de parlamentares da situao e da oposio so suficientemente altas para indicar que, no Brasil, h pouco espao para a ocorrncia de comportamentos individuais que pudessem levar o executivo a negociar caso a caso o apoio aos seus projetos; os deputados votaram, no perodo entre 1995 e 2006, como lhes foi indicado pelos lderes de seus partidos; contudo, se os ndices de disciplina em resposta voz de comando das coalizes majoritrias se mantm altos para os par-
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lamentares pertencentes maioria mantendo a coerncia da disciplina expressa aos lderes de seus partidos , as taxas para os parlamentares da oposio contrariam as previses de parte da literatura e confirmam a hiptese deste trabalho: um percentual grande de parlamentares so fiis, ao mesmo tempo, voz de comando dos seus partidos e das lideranas das coalizes majoritrias; de fato, os dados revelam que percentuais prximos da metade dos contingentes formadores da oposio votaram, no perodo considerado, obedecendo orientao da maioria. Isso pode representar uma importante diluio do papel da oposio, uma vez que, deixando-se de lado os casos em que seus membros votam favoravelmente ao governo por concordar com propostas de amplo interesse nacional, na magnitude de casos revelada pelos dados pode haver inmeras situaes em que as expectativas da sociedade civil se frustram em face de uma atuao incapaz de assegurar o princpio do contraditrio, essencial para a competio por recursos e pela deciso de polticas pblicas, como prprio do regime democrtico.
BREVES CONSIDERAES FINAIS

O Brasil tem um sistema poltico singular que assegura aos seus presidentes prerrogativas especiais no que se refere s relaes entre o executivo e o legislativo. pouco provvel que essas prerrogativas prejudiquem o desempenho governativo dos presidentes, mas essa certeza no pode ser estendida ao poder legislativo brasileiro, cujas funes dependem do grau de autonomia e de capacidade de ao dos representantes populares. A questo no afeta apenas a coerncia da doutrina de diviso de poderes adotada pela Constituio de 1988, mas se refere qualidade da democracia vigente em pouco mais de duas dcadas no pas. A anlise de dados sobre o desempenho do parlamento entre 1995 e 2006, quando o pas foi governado por dois presidentes caracterizados por seu protagonismo reformista (nas esferas econmica e social), indica que as condies para a realizao das funes especficas do parlamento so limitadas: o Congresso Nacional tem um ndice muito baixo de produo legislativa, os seus projetos so mais alterados ou vetados do que aqueles do executivo e, alm de demorarem tempo excessivo para serem considerados e aprovados prejudicando a relao entre representantes e representados -, muitas das
atuais proposies parlamentares esto bloqueadas, isto , deixadas fora da pauta de tramitao congressual, enquanto a atuao positiva do parlamento est voltada principalmente para proposies simblicas, pouco efetivas em termos de polticas pblicas, e praticamente nulas no que se refere s funes de fiscalizao e controle do executivo. Isso no quer dizer que no h democracia no Brasil, ou que o executivo no atue na sua esfera de ao para realizar polticas de interesse pblico, o que uma exigncia do princpio de que governos devem governar com eficincia e eficcia. O problema diz respeito a outros aspectos do funcionamento da democracia, em especial, os que se referem capacidade do sistema poltico de representar e incluir a enorme diversidade e pluralidade de interesses que constituem sociedades complexas como a brasileira. Os limites ao do parlamento, em particular no que se refere s suas funes de accountability horizontal, tornam o sistema como um todo menos transparente e mais difcil a avaliao crtica dos cidados. No contexto de uma cultura poltica que tende a valorizar excessivamente o papel do executivo, as dificuldades de desempenho do parlamento representam um limite legitimao do sistema como um todo, uma vez que como a sua avaliao extremamente crtica do parlamento revela os cidados se sentem pouco representados pelo legislativo. Nesse sentido, o que afeta a qualidade da democracia no a inexistncia de conflito entre os poderes executivo e legislativo, ou o saudvel bloqueio da paralisia decisria, mas o fato de que muitas aes adotadas pelos representantes populares deixam margem o necessrio escrutnio dos rumos e das polticas adotadas pelos governos. O parlamento brasileiro pouco efetivo como organismo do sistema de accountability; nesse sentido, o seu desempenho deficitrio afeta a qualidade da democracia.
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CRDITOS SUMRIO SAIR CAPA
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ANEXOS
1. A pesquisa do Instituto FSB Pesquisa ouviu 247 congressistas (214 deputados federais e 33 senadores) entre 8 e 25 de junho de 2009. O questionrio aplicado foi uma adaptao do documento Evaluating Parliament: a self-assessment toolkit for parliaments desenvolvido em 2008 pela InterParliamentary Union com o objetivo de oferecer aos legislativos de cada pas uma ferramenta de autoavaliao capaz de identificar entraves ou disfunes institucionais e, dessa forma, a possibilidade de introduo de medidas de aprimoramento do seu desempenho. Foram entrevistados representantes de 18 dos 19 partidos polticos com assento no Congresso Nacional (apenas o PHS no foi entrevistado) e de todas as Unidades da Federao. Na Cmara dos Deputados, foram ouvidos 214 legisladores; no Senado, 33. Durante as entrevistas, foi utilizado um carto que sintetizava as alternativas oferecidas ao congressista, similares em todas as questes do questionrio. As alternativas eram: muito alto(a); alto(a); mediano(a)/adequado(a); baixo(a); muito baixo(a). Os dados consolidam uma amostra representativa do Congresso Nacional com margem de erro de 4,8 pontos percentuais em um intervalo de confiana de 95%. Mais informaes podem ser obtidas por solicitao ao autor; A pesquisa O Desempenho do Congresso Nacional no Contexto do Presidencialismo de Coalizo foi realizada pelo Ncleo de Pesquisa de Polticas Pblicas, com apoio da Fundao Konrad Adenauer, coordenada por Jos lvaro Moiss. Para este projeto, foi utilizado o banco de dados de votaes nominais do CEBRAP, contendo informaes detalhadas do processo legislativo do perodo que vai de 1990 at o ano de 2007, compreendendo quatro legislaturas inteiras (1990-1994; 1995-1998; 1999-2002; 2003-2006; 2007) e o primeiro ano da legislatura iniciada em 2007; o banco inclui dados sobre deputados, votaes nominais, coligaes, ministrios e partidos, entre outros. Para fins do projeto analisado, dados e variveis foram recodificados para atender os objetivos especficos da anlise proposta aqui. Para mais informaes sobre toda a equipe de pesquisa, fonte de dados e metodologia utilizada, ver Relatrio Final Projeto Congresso NUPPs no site: http://www.usp.br/nupps 3. Criado em 2004, Congresso em Foco um site jornalstico de cobertura analtica, independente e crtica do Congresso Nacional. Seu objetivo auxiliar o eleitor a acompanhar o desempenho dos representantes populares e contribuir para melhorar a qualidade da representao poltica no pas. O levantamento refere-se s 2.472 matrias que tramitaram nos plenrios da Cmara e do Senado at o dia 29 de maro de 2010. A fonte das informaes a Secretaria Geral da Mesa da Cmara e a pgina do Senado no site do Congresso, e foram coligidas sob orientao de servidores da Secretaria Geral da Mesa da CD e outros. O levantamento considerou apenas os projetos de lei e de lei complementar, as propostas de Emenda Constituio (PECs), as medidas provisrias, e os projetos de decreto legislativo e de resoluo. Ficaram de fora proposies como requerimentos, emendas, reclamaes, pareceres e escolhas de autoridades. No foram considerados os projetos originados em sesses conjuntas do Congresso Nacional, como as leis oramentrias, os crditos adicionais e os vetos presidenciais. O levantamento analisou somente as matrias que estavam no plenrio da Cmara e do Senado, ou seja, as que j tinham passado ou sido debatidas em comisses das casas; foram deixadas de lado milhares de outras matrias que ainda tramitam nos colegiados temticos das duas Casas. Em 2009, de acordo com o Google Analytics, Congresso em Foco foi acessado por 1.850.588 usurios de janeiro a dezembro de 2009, o que constitui um aumento de 66,31% em relao a igual perodo em 2008.
2.
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FRAGMENTAO DE INTERESSES E MOROSIDADE NO PARLAMENTO BRASILEIRO

Edison Nunes
O argumento central deste artigo o de que o Congresso Nacional brasileiro, cujo funcionamento modelado na literatura como presidencialismo de coalizo, apresenta as seguintes caractersticas: a. comporta-se segundo as intenes originais dos legisladores que fundaram as instituies polticas do pas, no perodo que vai do processo constituinte e a Carta de 1824 ao Regresso, especialmente em seus cuidados de evitar o despotismo quer parta do caudilho; das minorias coesas ou das formaes populares macias. Salienta portanto aspectos de continuidade do sistema poltico; b. a soluo encontrada para o problema da liberdade dos modernos , ento, inspirada em Montesquieu, seguindo leitura que j reflete o trgico desfecho da Revoluo Francesa, particularmente da lavra de Benjamin Constant que, na hora, ofusca Rousseau (Faoro, 1976, p. 290, Torres, 1964). Trata, em sntese, da diviso de poderes cujo objetivo incentivar os agentes incorporados em cada uma das instncias representativas a agir em conjunto e de acordo, ou a no agir de maneira nenhuma1; c. a engenharia institucional envolvida deve cuidar para que a multiplicidade de interesses da sociedade esteja efetivamente incorporada na representao nacional, o que implica a necessidade de barreiras ao das maiorias
Ces trois puissances devraient former um repos ou une inaction. Mais comme, par le mouvement ncessaire des choses, elles sont contraintes daller, elles seront forces daller de concert. Montesquieu, 302.
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que, de outra forma, seriam capazes de suprimir as vozes das minorias. A ateno volta-se aqui aos padres de agregao de interesses que devem seguir uma lgica bifronte: incentivar a manuteno de um ncleo capaz de representar todos os brasileiros; os vivos, os mortos e os que esto por nascer sustentando a permanncia e funcionamento do sistema que, na ausncia de um poder monrquico, tem de ser constudo por coalizo poltica. Por outro lado, que tal consenso no seja to coeso e macio que possa suprimir ou oprimir os diversos interesses da sociedade em sua expresso poltica na busca da melhora de suas respectivas condies ou, nas palavras de Pimenta Bueno, trata-se de evitar os males que uma oligarquia onipotente por sua unidade pudera lanar sobre o pas (Torres, 1964, p.109). Conjugar ordem e progresso implica aqui a pluralizao mxima das faces, na impossibilidade e indesejabilidade de suprimi-las, suprindo material para a formao de coalizes viveis mas bastante plurais, ao mesmo tempo em que dificulta a introduo de medidas polticas que tenham amplssima rejeio na sociedade;
d. Para o sistema poltico brasileiro, em suas intenses originais, antes uma boa lei de menos do que uma m de mais, na feliz expresso de Pimenta Bueno (Torres, 1964, p. 109). O processo legislativo deve ser suficientemente moroso para que as novidades sejam debatidas e obtenham maioria de opinies dos cidados antes de transformarem-se em leis ou, pelo menos, no apresentem questes consideradas exageradamente polmicas pela sociedade ou por setores dela com suficientes recursos de poder para causar debate pblico polarizado. O sistema funciona, pois, segundo os parmetros liberais que o constituem. O teste emprico para aquilatar seu funcionamento deve observar padres institucionais e procedimentais da independncia e harmonia dos poderes; processos de articulao de interesses no Parlamento e eventuais polarizaes e a velocidade na tramitao e aprovao de leis.
nal, como se cada reforma constitusse princpio inteiramente novo. Mesmo autores generosos com o momento fundacional do pas, como Bolvar Lamounier (1996), enfatizam mais o atraso sociopoltico do sculo XIX brasileiro, cujas instituies deixariam muito a desejar pela baixa inclusividade do sistema, do que suas virtudes e permanncias. Se enxergam continuidades, so apenas as da Repblica. Contudo, h quem afirme, com razo, que h solidez e permanncia nas instituies polticas brasileiras. De fato, as principais caractersticas do sistema poltico permanecem como traos indelveis nas sete cartas constitucionais, salvo em certa medida nas de 34 e 37, a saber: i. o princpio da independncia e harmonia dos poderes; ii. a presena de um legislativo bicameral; iii. concentrao das coordenadas legislativas fundamentais como competncia do Estado central, isto , a opo pela existncia de cdigos jurdicos nacionais, como o Cvil; Penal, Comercial; de Processo etc., distinguindo-se nisso do federalismo norte-americano; iv. descentralizao administrativa. Quanto ao primeiro ponto, prevalece o entendimento de que a constituio do governo, em seu ramo executivo, deve recusar o formato majoritrio implcito na ideia do sistema parlamentarista, opondo-o lgica consociativa da diviso de poderes. De fato, o sistema poltico brasileiro sempre contou com a prerrogativa do chefe de governo, quer seja o Imperador (e no o Primeiro Ministro ou o Presidente do Conselho de Ministros) ou o Presidente da Repblica, de nomear os ministros de Estado, isto , fez residir em poder distinto e independente tal capacidade; por isso mesmo h quem caracterize o sitema de governo do Imprio do Brasil como uma monarquia presidencial. Nesse sentido, curioso notar que o Ato Adicional, nica emenda Constituio de 1824, ao instituir a regncia una e regulamentar os poderes do chefe de governo eleito popularmente pr-tempore, com mandato de quatro anos; ao introduzir o poder de veto do Regente2 legislao aprovada pelo parlamento, prefigura um regime presidencialista e reorganiza o Estado de forma tendente ao federalismo; em outras palavras, um ensaio republicano como faz notar Joaquim Nabuco (Torres, 1964, p. 159/160; Weffort, 2006, p. 181).
2 O Imperador, enquanto chefe de governo, poderia suspender a imediata vigncia de uma lei aprovada pelo legislativo, no a sancionando. Contudo, se no prazo de cinco anos, a Cmara no revogasse sua deciso, a lei entraria imediatamente em vigor. O decurso de prazo favorece o voto, no o veto.
1. A LGICA DA DIVISO DE PODERES

A sucessiva negao de seu passado poltico e social hbito arraigado no Brasil, como se o sistema poltico tivesse incio a cada mudana constitucio-
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O ltimo ponto merece comentrio j que as razes da oposio entre o sistema parlamentar e o da diviso de poderes so pouco lembradas na literatura contempornea. A noo central da distino a de que a concentrao de poderes em um nico corpo, mesmo que colegiado, conforma despotismo. A ideia do parlamentarismo, na ausncia de efetivo poder monrquico governamental (e tal a natureza do executivo no presidencialismo), transforma o executivo em apndice do legislativo, fixando este em poder supremo. Em tal caso, no h contrapeso ao poder parlamentar posto que o executivo mera delegao do legislativo. Contudo, em meados do Sculo XX, Duverger (1970) faz notar que a oposio clssica entre sistemas de governo deixa de constituir o eixo fundamental do Direito Constitucional moderno na mesma proporo em que o desenvolvimento dos partidos polticos e das correlaes de fora podem, em cada caso, relativizar a rigidez dos quadros institucionais. Seu argumento responde prpria evoluo da representao poltica e de suas instituies especficas e transforma, em certa medida, o funcionamento das instituies varivel dependente do sistema de partidos. Os casos de partido nico ou de partido majoritrio centralizado e coeso tendem a minorar os efeitos constitucionais da diviso de poderes, mesmo no sistema presidencial, constituindo a maioria uma conexo direta com o chefe de governo que relativiza a distncia institucional entre os poderes. O inverso tambm verdadeiro; parlamentarismos, ainda que bi-partidrios, podem enfraquecer os vnculos entre parlamento e governo se os partidos apresentarem alta heterogeneidade. Em sntese, tudo depende de como se conjugam nmero de partidos, sua estrutura interna e seus respectivos pesos parlamentares; um arcabouo fraco e descentralizado refora, geralmente, a separao, a no ser em casos excepcionais; as alteraes de maioria podem modific-la profundamente, em certas circunstncias (Duverger, 1970, p. 427). A anlise releva dois pontos importantes ao interesse deste artigo, a saber; i. a relativa insuficincia da considerao exclusiva das instituies para a explicao do desempenho do funcionamento das relaes entre parlamento e governo e ii.a variao temporal dessas relaes cujo desenvolvimento depende das modalidades de disputa pelo poder e de seu exerccio; o que ocorre entre as siglas e no interior de cada uma delas. A contraposio terica entre parlamentarismo e presidencialismo se deixa de constituir o eixo fundamental do constitucionalismo, nem por isso
perde sua relevncia. Duverger recupera a distino, agora em grau de concentrao de poder e no em qualidade. Enquanto o primeiro estabelece uma separao muito atenuada de poderes o segundo representa o isolamento absoluto do governo e do parlamento, confinados em suas respectivas funes e incapazes de atuar eficazmente um sobre o outro. Resultam duas possibilidades polares conforme o governo conte ou no com a maioria parlamentar; em caso positivo atenuam-se os efeitos da diviso de poderes, no contrrio, agravam-se. As consequncias desbobram-se, por sua vez, em escala balizada por dois extremos, conformados pela anulao da distncia entre executivo e legislativo ou pela paralisia governamental por conflitos insolveis entre os poderes ativos. O resultado prtico fortemente influenciado, mais uma vez, pela coeso, centralizao e discilina partidrias; a descentralizao e heterogeneidade do partido majoritrio diminui a autoridade presidencial em caso de coincidncia partidria do presidente e do congresso precisamente por causa das divises internas faco governista. Inversamente, se o partido do presidente minoritrio no legislativo, diminui a rivalidade entre ambos os poderes, afastando o perigo de paralisia da mquina governamental. O correto funcionamento da garantia institucional da liberdade poltica pela diviso de poderes depende assim, em ltima instncia, de uma medida razovel de pluralismo poltico no interior dos partidos e de certa indisciplina, ou seja, de caractersticas que dificultem s agremiaes transformarem-se em maiorias macias capazes de oprimir as demais, obrigando-as a agir de maneira consociativa ou a no agir de forma alguma. Regimes presidenciais multipartidrios tendem tambm a produzir efeitos especficos sobre a diviso de poderes. De um modo geral, resulta em sua maior nitidez, sobretudo pela ausncia de um partido majoritrio capaz de curto-cicuitar o isolamento dos poderes legislativo e executivo. Contudo, tendo que governar pela formao de coalizes, no bastando a autoridade do presidente sobre seu partido para alinhar o parlamento s suas polticas, o executivo encontra tambm uma maioria parlamentar heterognea composta de vrios partidos. O resultado provvel a ausncia de uma oposio consistente e coesa, o que certamente d maior liberdade de ao ao executivo e condies propcias de governabilidade. Ao contrrio do senso comum, coalizes multipartidrias podem ser estveis com partidos heterogneos exatamente porque a polarizao das posies no encontra esteio institucional
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aglutinador. Os resultados da presente pesquisa indicam que este precisamente o caso brasileiro. Juan Linz, por outro lado, sustenta tese que faz das virtudes esperadas do sistema presidencial seu calcanhar de Aquiles. Como parlamento e presidente originam-se de eleies independentes, h dupla legitimidade no sistema o que pode facilitar embates disruptivos os quais, ante mandatos fixos pro tempore, plebiscitarismo das eleies presidencias e lgica majoritria de formao de governos, podem desaguar em situaes comprometedoras do funcionamento das instituies. Sua preocupao central , portanto a da estabilidade das democracias e sua governabilidade. O perigo bem real e a histria poltica da Amrica Latina prdiga em exemplos de presidentes que atentam contra as respectivas constituies ao buscarem respaldo no clamor popular, contando ou no com o apoio de organizaes da sociedade civil. O recente caso de Honduras apresenta a flagrante desobedincia do ento presidente corte suprema e ao legislativo que, tendo perdido o apoio at mesmo de seu prprio partido, reivindica a legitimidade majoritria de seu cargo para impor suas pretenes. O resultado sabido por todos: constitucionalmente destitudo3 num processo atabalhoado, sem precedentes na histria do pas, cujos desdobramentos internos e sobretudo internacionais ameaam as instituies democrticas. Um exemplo da racionalidade que pode justificar tal comportamento, extrado da histria poltica brasileira, ilustra a tentao do uso da representao nacional popular contra os interesses setoriais. J no ocaso do Imprio queixa-se Joaquim Nabuco do poder pessoal de D. Pedro II, a quem chama dspota constitucional, contudo no por abusar de tal poder mas por no o fazer, contra o Parlamento e os partidos, em misso civilizatria: para procurar o povo nas suas senzalas e nos seus mocambos e visitar a nao em seu leito de paraltica (Beingelman, 1982, p. 146). Presidentes dotados de excesso de compaixo4 podem ser tentados por tal jacobinismo monrquico.
3 4 Segue-se o parecer de Dalmo Dalari. Arendt (1988) discute os efeitos da compaixo em poltica e sua associao com a supresso da liberdade; a hipostasia da questo social como fim supremo da ao poltica corri a legitimidade dos interesses particulares e das opinies, criminalizando-as, e permite aqueles que agem em nome do povo a desprezar os limites legais e, mais propriamente, os outros, conduzindo ao emprego da violncia e tiranias.
O parlamentarismo tenderia a dificultar o exerccio deste tipo de conduta ao fazer emanar da maioria legislativa o governo cuja legitimidade estaria respaldada no voto de confiana da cmara, no dos eleitores. O que importa ressaltar aqui que Linz reivindica, em ltima instncia, a supresso da distncia entre os poderes como condio de estabilidade poltica, isto , que a prpria diviso de poderes acarretaria as condies potenciais de instabilidade do regime. H, portanto que se concordar com Limongi (2006, p. 241) em sua crtica a Linz e Abranches. A primeira questo a ser empiricamente testada , portanto, a prpria diviso de poderes, ou seja, a capacidade do legislativo operar sem subordinao ao executivo, em sua funo especfica, em sua capacidade de fazer leis. A resposta no pode confundir duas dimenses analiticamente distintas do problema a saber: a institucional e a da prtica efetiva. perfeitamente possvel que a melhor constituio seja operada de tal forma pelos agentes que anule o resutado esperado quanto independncia dos poderes. De fato, este o caso apontado por Duverger ao chamar a ateno para a possvel construo de pontes entre uma maioria congressual e o chefe do executivo de molde a obviar as funes constitucionais do parlamento. Em grande medida este parece ser precisamente o entendimento do que ocorre no debate sobre o presidencialismo de coalizo no qual o legislativo aparece de mos atadas. (Figueiredo e Limongi, Santos, 2003). Para Fabiano dos Santos evidente a contradio entre elementos constitucionais e procedimentais na configurao das instituies polticas brasileiras (Santos, 2003, p. 214). A predominncia da iniciativa de executivo no processo legislativo e a taxa de sucesso na aprovao de seus projetos parecem corroborar a concluso de que o governo impe sua agenda. De fato, os parlamentares so responsveis por apenas 13,3% dos Projetos de Lei escrutinados na Cmara dos Deputados entre 1995 e 2006, perodo que corresponde aos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso e ao primeiro de Lula. A situao parece mais grave quando se nota que, do total de 391 PLs, nada menos que 124 deles tm por objeto a concesso de homenagens. Sem pretender anular a importncia simblica desse tipo de iniciativa, sobretudo as relativas s disputas ideolgicas e de processos de articulao poltica, deve-se registrar que apenas cerca de 9,9% das propostas apreciadas, com algum contedo pragmtico, so de autoria do legislativo.
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Um olhar mais atento natureza dos projetos pode suavizar tais nmeros. Prope-se aqui que nem toda matria votada sob a rubrica Projeto de Lei constitui lei. Cada uma das sucessivas constituies brasileiras reserva ao parlamento a capacidade de fiscalizar o executivo enquanto chefe do poder administrativo, elencando uma srie de atos que somente podem ser realizados mediante autorizao do legislativo. Exemplos de tais medidas so a criao de cargos na mquina administrativa e a concesso de crditos no oramento para atividades especficas. No se pode dizer que tais medidas possuam as caractersticas prprias de lei pois referem-se a objetos particulares que tendem a extinguir seu poder vinculante ou na sua execuo, como ato administrativo, ou no esquecimento (se, por alguma razo deixarem de ser implementadas). No possuem nenhuma generalidade. Procura-se distinguir, ento, a autorizao do ato administrativo cuja funo constitucional o controle da autoridade que s pode agir no que estiver legalmente autorizada, da lei que, mesmo quando regula a administrao, o faz em carter geral. Em termos de teoria constitucional este ponto importante, sobretudo em sua leitura conservadora, como a que molda as instituies brasileiras. O argumento o de que a concentrao do poder administrativo com o governamental, necessria em regime presidencial j que o chefe do executivo coincide com o chefe da administrao, configura despotismo. Os corretivos institucionais para tamanho inconveniente atendem a uma lgica bifronte: por um lado, fazer repousar em toda nao a execuo administrativa, isto , no poder central, nas unidades subnacionais incluindo municpios, e na iniciativa privada, que engloba formas de associativismo alm das empresas econmicas; a mxima da centralizao poltica com descentralizao administrativa. Por outro, deve-se incapacitar o executivo a agir sozinho, dotando o parlamento da faculdade de autorizar algumas de suas aes nessa rea. Assim, a contraparte da liberdade negativa do cidado s assegurada pela ausncia dela no exerccio da autoridade administrativa; constrangida a fazer apenas no que lhe autorizado e a omitir somente naquilo que no lhe determinado. A leitura aqui proposta tende a nuanar certas concluses da bibliografia quanto ao incremento do poder presidencial pelos dispositivos da Constituio de 1988. Ao ampliar o leque de iniciativas legislativas exclusivas do Exe-
cutivo, em relao Carta de 46, se verdade que aumenta o poder de agenda presidencial, no menos verdade que aumenta o poder do parlamento no controle desta agenda. Fabiano dos Santos (2003, p. 72) elenca as seguintes reas como exclusivas ao Presidente para propostas de legislao: fixao ou modificao dos efetivos das Foras Armadas; fixao de cargos, funes ou empregos pblicos, organizao administrativa e judiciria; matria tributria e oramentria; servios pblicos e pessoal da administrao dos Territrios; servidores pblicos da Unio e Territrios; organizao do Ministrio Pblico e demais ministrios. Diga-se, de passagem, que salvo o caso da meno explcita ao Ministrio Pblico, a de 1988 apenas repete a de 1967 em seus Artigos 57 e 65. As mudanas constitucionais tendem tambm a tornar mais ntida a separao da iniciativa prpria do legislativo, depurando-a de matrias administrativas. H visvel contribuio para a diviso de poderes e em seu mtuo controle no fortalecimento do executivo enquanto chefe da administrao pblica. Para avaliar empiricamente o desempenho do processo legislativo quanto a produo de leis em sentido prprio, acrescenta-se aqui nova varivel ao banco de dados relativas abrangncia da iniciativa. So consideradas autorizaes administrativas ou decises pontuais todo PL cujo teor limitar-se a ato determinado e leis as proposituras que, mesmo que contenham atos determinados, criam ou modificam algum tipo de norma abrangente. Adverte-se que os resultados obtidos so preliminares e que o indicador merece ainda refinamentos. Tomados com a devida cautela, os resultados so eloquentes: entre 1995 e 2006 a maioria das votaes tramitadas so autorizaes administrativas ou possuem carter pontual; 58,5% ou 1606 casos. Possuem carter de lei 41,5%, o que abrange 1141 casos. Nas duas situaes ntida a predominncia do Executivo, responsvel por nada menos que 87,0% das proposituras administrativas e por 78,9% das de carater geral. Destas ltimas, apenas 18% tem origem no legislativo, correspondendo cerca de 13% Cmara dos Deputados e 5% ao Senado. Quanto s especficas, a participao dos legisladores de 11,1%. A baixa participao do parlamento no nmero total de projetos tramitados na Cmara aparece explicada facilmente: 63,12% delas corresponde rea coberta pela prerrogativa do Executivo na apresentao de Projetos de Lei ou por medidas provisrias.
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Diga-se, sobre estas ltimas, que h paradoxo no fato de dois teros delas possurem carter prprio de lei, o que parece destoar com a ideia de urgncia de medida administrativa necessria, razo que justifica o instituto do decreto em sistema democrtico.
TABELA 2. Distribuio dos Projetos de Lei tramitados no legislativo, por rea e por sua natureza enquanto autorizaes administrativas e leis propriamente ditas 1995 a 2006.
Autorizaes administrativas N % Administrao Economia 147 69 135 1151 2 102 1606 9,2 4,3 8,4 71,7 ,1 6,4 100,0 Leis N 290 286 3 72 15 475 1141 % 25,4 25,1 ,3 6,3 1,3 41,6 100,0
TABELA 1. Distribuio dos Projetos de Lei tramitados no legislativo, transformados em norma jurdica, por autoria da iniciativa e por sua natureza enquanto autorizaes administrativas e leis propriamente ditas 1995 a 2006.
Legislativo Autor. adm. Leis Total 139 180 319 43,57 56,43 100,00 466 211 677 Executivo 68,83 31,17 100,00 605 391 996 Total 60,74 39,26 100,00
Homenagens Oramentrias Polticas Sociais Total
H duas concluses preliminares a extrair dos dados. A primeira o perfil legiferante do Executivo marcado por medidas de carter administrativo, como era de se esperar, dada sua funo precpua como administrador. De fato, poucas so as leis oramentrias e de crditos que contenham normas (apenas 64 em 1101 iniciativas); pouco mais de um tero das medidas provisrias e dos demais projetos de lei so tambm especficos. No conjunto, as medidas emanadas do governo com tal carter corresponde a 69,5% de toda a sua produo. O resduo, que corresponde iniciativa de lei propriamente dita, contudo, no desprezvel. A segunda concluso que se os dados corroboram a dominncia do executivo to sedimentada na literatura, deve-se nuanar a inferncia de que as percentagens impliquem em travamento do Congresso. No h nenhuma razo de fundo para se supor razovel que o parlamento deva se imiscuir ativamente nos detalhes da administrao propondo medidas concretas. Cabe-lhe sim, a fiscalizao e o controle do poder administrativo, o que inclui a propositura de leis de carter geral com incidncia no Direito Administrativo. Se isso certo, a simples contagem dos pedidos de autorizao para atos do governo avilta a dominncia do Executivo ao mesmo tempo em que rebaixa proporcionalmente a do Legislativo.
A dominncia do executivo na agenda legislativa, medida pela proporo de sua iniciativa no total de projetos tramitados, se continua a existir, relativamente menor no tipo de propositura que compartilha com deputados e senadores. O indicador para medidas administrativas ou especficas perfaz 87,0% e 78,9% para o caso de legislao propriamente dita. O sucesso do executivo, por outro lado, apresenta ndices mais discrepantes: a porcentagem das propostas aprovadas com origem executiva em relao ao total dimanado pelo mesmo poder de 88,2% e 65,7% respectivamente para as especficas e abrangentes! Percebe-se nitidamente dois padres de tratamento diferenciados nos trmites legislativos, segundo a natureza das iniciativas; sendo sua apreciao mais exigente quando o assunto em pauta gera norma de carter geral. A explicao provvel pode estar no fato de que a maior parte das autorizaes administrativas so relativamente andinas do ponto de vista programtico e valorativo, alm de pouco afetarem os interesses dos representados, no havendo razo substantiva, salvo o oposicionismo sistemtico, de voto contrrio. Ainda, de se duvidar que algum parlamentar possa comprender os problemas relacionados a cada uma das medidas que aprecia, especialmente as relativas administrao de um Estado com a complexidade do brasileiro. Contrariamente, a criao ou alterao de normas no mais das vezes invoca questes de posicionamento e de valores, mais acessveis compreenso, e mais afeitas natureza do poder legislativo.
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O fato inequvoco aqui retratado que o legislativo, durante os trs mandatos considerados, autoriza o governo a administrar, mas examina suas iniciativas na produo de normas jurdicas. E o faz seguindo as orientaes das lideranas das bancadas; o ndice de disciplina ao lider do partido sistematicamente maior no caso de projetos especficos do que o de leis propriamente ditas. Os primeiros apresentam nmero significativo de casos nos quais o ndice Rice 100, isto , os votos dos parlamentares conforme as orientaes do lider, subtrados dos votos contrrios, em termos percentuais. So casos em que os parlamentares votam propostas especficas seguindo a orientao todas as vezes. O dado contesta a orientao partidria do comportamento parlamentar no presidencialismo de coalizo, conforme a literatura. Tambm aponta para o carter relativamente andino das medidas em relao s preferncias dos parlamentares individualmente considerados. Outra modo de avaliar o funcionamento da diviso de poderes implcito nos parmetros constitucionais a avaliao da capacidade do legislativo em fazer valer sua deciso independentemente da posio do Executivo. Tal o caso da possibilidade formal da derrubada de veto presidencial. Note-se desde j que a Constituio de 1988 abranda a exigncia de maioria qualificada de 2/3, presente nas duas Cartas anteriores, exigindo agora apenas a maioria absoluta dos deputados e senadores presentes, em escrutnio secreto, na sesso do Congresso Nacional convocada para este fim, reforando o poder relativo do parlamento. Contudo, so rarssimas as ocasies em que tal poder acionado. Do total de 72 vetos a medidas especficas em apenas quatro casos o Congresso questiona a posio do Presidente; destes, trs so derrubados e um mantido, todos relativos a vetos totais. Quanto s leis de carter geral, de 190 casos de vetos parciais, nenhum merece a considerao dos parlamentares e so mantidos. A primeira constatao, ademais bvia, que em todos os casos de veto total, o Congresso foi convocado para avaliar a medida. A segunda que a institucionalidade no levanta barreiras ao parlamentar ao exerccio da prerrogativa. Assim, quaisquer que sejam os motivos de sua pouca utilizao, o fato que nos casos de vetos parciais no se logra formar uma maioria interessada em derrubar o veto. A hiptese aqui a da baixa rivalidade entre os poderes que cooperam em intensidade maior do que disputam. preciso pois atentar para a aglutinao de interesses no seio do parlamento, funo como se sabe
dos partidos polticos; o suposto a ser testado o da heterogeidade e baixa coezo das bancadas em geral e da inexistncia de uma oposio homognea e coesa.
2. A MULTIPLICAO DAS FACES

A iniciativa do legislativo existe, sendo que quase um tero dos Projetos de Lei propriamente ditas, tramitados na Cmara, so de sua autoria; todos so aprovados. Em nmeros absolutos perfazem 211 casos. Aprova tambm 180 medidas administrativas de igual origem, sendo a maioria delas, 124, homenagens. Os nmeros discrepam fortemente do conjunto das proposituras de parlamentares. Somente entre os anos de 2001 e 2004 so apresentados s duas casas legislativas nada menos de 8.258 Projetos de Lei (Gomes, 2006); com uma mdia anual de mais de 2065, sendo que o intervalo de tempo corresponde a apenas uma tera parte do perodo coberto pelos dados de produo acima5. Em doze anos so apreciadas nem 5% do nmero de propostas geradas pelos representantes em quatro! O parlamento vota em mdia menos de 33 PLs anualmente de sua lavra e, em tal rtmo, levaria cerca de 250 anos para votar os projetos originados apenas naqueles quatro anos. Pode-se inferir dos dados um padro legiferante extremamente desagregado, ou seja, as iniciativas so postas a tramitar na ausncia de processo prvio de formao de consenso, provavelmente em sua maioria de conhecimento exclusivo de seu proponente. Seja como for, os partidos polticos no parecem suficientemente fortes no desempenho da elaborao de leis, abandonando seus membros. A assertiva particularmente vlida para as maiores bancadas que, por isso mesmo, dispem de maior poder de influncia sobre as decises da Mesa e do Colgio de Lderes, posto que h certa proporcionalidade entre tamanho da representao e nmero de propostas. Em outras palavras, no parece haver correlao entre tamanho de bancada, pertencimento ou no h coalizo governativa, e o padro de apresentao de projetos de lei.
Entre 1995 e 2010 os deputados federais apresentam nada menos de 25.208 Projetos de Lei e os senadores outros 6.279! O total perfaz 31.487 PLs, ou 1.968 por ano. Os dados so da Secretaria Geral da Mesa da Cmara dos Deputados. Folha de So Paulo; 20/12/2010, A12.
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A imagem acima produzida contrasta com um dogma da literatura especializada no que diz respeito ao funcionamento paritariamente orientado do legislativo brasileiro (Figueiredo e Limongi, 1995; Limongi, 2006; Santos, 2006), constituindo um paradoxo: alto grau de disciplina nas votaes, produo de projetos de lei individualmente orientados. H, portanto, dois padres distintos no comportamento legislativo; concentrado nas votaes e fortemente difuso nas proposituras. Dirimir a contradio supe observar que h dois modos de compreender partido poltico; relativamente ao seu programa e suas convices o partido filho das ideias de Jos de Alencar e como mquina poltica orientada pela responsabilidade sobre seus membros (Weber, 1972). Tais dimenses so empiricamente dissociveis como o caso de partidos catch-all, fortemente heterogneos. A distino permite argumentar no sentido de que as bancadas atuais funcionam como mquinas polticas legislativas e os parmetros institucionais muito colaboram nisso, tendo no lider da bancada escolhido pelo seus membros o papel de gestor da empresa. Sua principal funo na coeso da bancada est na aplicao das recompensas e punies na distribuio de oportunidades a que tem acesso, sejam estas de natureza regimental, sejam de outras. Consegue assim, no mais das vezes, um padro coeso nas votaes numa espcie de patronagem consentida. Contudo, ante a diversidade das opinies e interesses de seus correligionrios, fica tambm incapacitado para elencar prioridades pois estas certamente produzem discenso no todo heterogneo. Concluso: suma facilidade ao obter o consentimento passivo dos legisladores nas votaes; imensa dificuldade em tornar a agremiao um agente pr-ativo na vida parlamentar. A anlise tende a corroborar alguns dos achados de Pereira e Mueller (2003) referentes ao impacto de incentivos institucionais contraditrios no sistema poltico, alguns favorecendo a descentralizao do poder, outros concentrando-o. Segundo os autores, o resultado so partidos fracos na arena eleitoral porm fortes no parlamento. Certamente isso incide sobre a qualidade dos vnculos entre eleitores e representantes no sendo a atuao paridria capaz de orientar claramente o voto. Ao mesmo tempo, a prerrogativa do executivo em iniciativa legislativa, os regimentos da casas parlamentares, o colgio de lderes etc. fornece a coeso das bancadas que no pode sair das urnas. Trata-se, agora, de extender este argumento incorporando igual fragilidade partidria em sua atuao propriamente parlamentar quanto capacidade
propositiva, ou seja, o partido somente apresenta-se forte enquanto plebiscita as proposituras do Executivo (mais coeso no caso de iniciativas de cunho administrativo e especfico, pouco menos coeso nas votaes de leis de carter geral, como dito acima). Outro aspecto pertinente ao tema da coeso partidria levantado por Santos (2006) ao indicar uma perda da consistncia ideolgica nos escrutnios legislativos, a partir do Governo Lula cujo incio janeiro de 2003. Desde ento a principal clivagem parlamentar obedece ao pertencimento ao governo (com partidos de esquerda e direita) ou aos independentes versus oposio. A anlise, que correlaciona os partidos em continuum ideolgico esquerda-direita aos votos dos parlamentares, medindo em que proporo a proximidade dos partidos entre si afeta sua propenso ao voto semelhante, suscita a considerao de se o que mudou no comportamento no reflete simplesmente as transformaes na respectivas correlaes de foras entre os partidos no referido espectro. Tal considerao leva suspeita de que o padro no se modifica essencialmente mas apenas que a esquerda amealha foras que a retiram da condio de outsider das responsabilidades de governo. Portanto seria apenas a coincidncia entre esquerda e oposio reiterada desde o Governo Sarney, mais do que pretensa coeso ideolgica. Os dados da presente pesquisa permitem sustentar a hiptese: nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso partidos de esquerda como o PCdB; PT, PSTU e PSOL raramente votaram com o governo, em sries anuais cuja moda inferior a 5%; por outro lado, partidos como o DEM e PSDB apresentam taxas bem mais elevadas no primeiro quatrinio de Lula (variando de cerca de 15% a 38% sua conformidade com o govrno). O que desaparece o oposicionismo sistemtico antes concentrado no bloco esquerda. Ainda, durante todo o perodo considerado, enquanto os parlamentares pertencentes coalizo seguem o executivo em 86,63% das votaes, os que dela no fazem parte procedem de forma semelhante em 45,90% dos casos, apresentando ndice Rice de coeso ligeiramente menor que o dos situacionistas. O que importa notar que o fato de no pertencer coalizo indica uma propenso estatstica do conjunto desses parlamentares muito prxima daquela obtida pelo lanamento randnico de uma moeda. No cenrio de incoeso partidria no plano propositivo haveria alguma possibilidade do Congresso formular uma agenda alternativa quela oriunda
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do Executivo? Uma primeira resposta h de ser negativa: ante a ausncia de partidos capazes de formular preferncias e elencar prioridades a nica alternativa interna ao parlamento parece ser a emergncia de liderana carismtica, ou ainda forte movimento de opinio, capaz de galvanizar preferncias e depurar interesses nos registros de uma pauta governativa. Sem ampla e dissemidada mobilizao popular caminho invivel. Pode-se vislumbrar, todavia, resposta positiva empiricamente observada nos trs casos de derrubada de veto presidencial acima mencionados. Os trs projetos de lei apresentam caractersticas semelhantes bem marcadas. O primeiro deles em srie temporal de 1999 anistia multas aplicadas pela Justia Eleitoral nos pleitos imediatamente anteriores; os demais, de 2004 e 2005, alteram remunerao de servidores pblicos dos quadros da Cmara e do Senado respectivamente. Em poucas palavras, a nica agenda que o Legislativo logra concretizar a diferena da fornecida pelo executivo aquela que diz respeito aos parlamentares no exerccio de funo; como funcionrios, exclusivo interesse agregado do parlamento. O problema talvez no se resuma ao fato de que a agenda legislativa seja imposta pelo executivo mas pela simples improbabilidade de surgir consenso, mesmo que minoritrio, sobre agenda prpria. Quanto a este ponto cabe tambm a indagao sobre a necessidade de que o legislativo elabore agenda prpria ou das razes que poderiam levar os parlamentares a desejarem uma. Dadas as fragilidades da conexo eleitoral e da incapacidade dos partidos em oferecer agenda alternativa tanto nos pleitos como no parlamento, h que se supor dficit de representao poltica. As caractersticas singulares do sistema propocional brasileiro por outro lado garantem que praticamente todos os interesses, preferncias e opinies encontrem guarida na atuao de algum parlamentar. Isto se traduz na algaravia de proposituras de leis produzidas pelos legisladores e na ausncia de mecanismos de produo de consensos intraparlamentares outros que a prpria coalizo. Assim, qualquer ideia que receba acolhida na opinio pblica tem grande chance de algum dia transformar-se em norma jurdica quando, tendo maioria na sociedade, a reproduzir-se no legislativo ou quando, encampada pelo Executivo, for includa em sua agenda. A lacuna que os partidos deixam a distncia que existe entre o interesse imediato e o agregado; entre o interesse e a opinio. Nas eleies legislativas o eleitor instado a optar entre inmeros particularismos
quer sejam eles localistas, temticos, corporativistas, etrios, tnicos, de gnero... assim o perfil dos parlamentares. Onde h agregao de opinies a preencher a lacuna tem seus loci preponderantes na sociedade; na imprensa, nas associaes, no mundo corporativo. Colabora com este entendimento a explicao encontrada por Maciel (2009) para o malogro das repetidas tentativas de reforma tributria que so reiteradas desde 1988. O Autor centra sua anlise na fragmentao do empresriado, clivado por interesses pontuais originados nas diversas modalidades de incentivos fiscais. A atuao poltica do setor visa maximizar ganhos setoriais no lugar de agir concertadamente em busca de benefcios coletivos; consequentemente no h posio majoritria sobre o tema capaz de ser representada nem no parlamento, nem no Executivo, sobrelevando algo recorrente na poltica nacional: poderoso consenso quanto necessidade de reforma, absoluto discenso sobre a soluo determinada. Na poltica propriamente dita, somente nas articulaes majoritrias dos executivos, pelo curto perdo de sua durao, na dependncia da pessoa do mandatrio. Se o quadro semelhante ao descrito ento o sistema poltico brasileiro permite que as ideias minoritrias possam se tormar majoritrias pelo decurso do tempo, mediante seu espraiamento na sociedade e posterior acolhida pelas instituies. Assim ocorre, por exemplo, com polticas compensatrias como programas de renda mnima, encampados em plano federal na gesto de FHC e posteriormente ampliados no governo Lula; ou como a poltica de cotas para minorias ou situaes de carncia como as bolsas destinadas a alunos oriundos de escolas pblicas em instituies de ensino superior privadas. Questes de tal natureza, sobretudo as mais polmicas, tendem a criar divergncias no interior dos partidos e de suas bancadas parlamentares6. Tudo indica que em ocasies como essas os parlamentares tendem a se comportar segundo suas convices. Mas o sistema permite tambm que o Executivo possa contar com a colaborao do Legislativo na maioria das vezes. O cimento essencial agora a responsabilidade dos parlamentares, sobretudo da elite que se forma em seu seio: lideranas de partido, membros da Mesa, presidentes das comisses e seus relatores nos casos mais relevantes.
6 Em registro algo distinto Santos (2002) demonstrou que o contedo das leis de autoria dos parlamentares no informado pelas clssicas clivagens que opem os partidos.
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Sugere-se aqui que as feies do presidencialismo de coalizo geram comportamentos institucionalmente constritos, contudo, dando razo tambm a Ren, individulmente dirigidos. Para o parlamento funcionar como funciona faz-se necessria a habilidade presidencial para formar e manter coalizes capazes e, por parte do legislativo, lideranas igualmente capazes e com disposio de parametrizar suas aes pela agenda do Executivo. Faz diferena, portanto, as caractersticas prprias da elite que conduz o processo decisrio legislativo, seus operadores chaves (Albuquerque, 2009; Arko Advice, 2009). O conjunto compe cerca de 100 deputados e 35 senadores, sua taxa de renovao baixa ao longo dos anos, o que leva Albuquerque a assemelhlos a uma oligarquia no sentido dado por Robert Mitchels. So no geral polticos experientes, com vrios mandatos (no apenas no legislativo) e grande capital poltico cujas preferncias prevalecem sobre os demais. A mdia de legislaturas de que participam cresce entre 1999 e 2004 de 2,3 para 3,4, prevalecendo na Cmara aqueles que l permanecem entre duas e quatro. Naturalmente, o grupo est associado ao desempenho de cargos de liderana partidria, na Mesa e em comisses, sugere a Autora no de forma exclusiva; fazer parte do escol pode supor apenas habilidade, experincia e conhecimento. A distribuio regional prevalecente difere quer se trate da Cmara ou do Senado; na primeira a maior bancada regional provm do Sudeste, com ampla participao de So Paulo, no segundo caso a do Nordeste. A elite parlamentar poderia agir de modo diferenciado se e somente se a sociedade apresentasse clivagens fortemente polarizadas a exigir posicionamento parlamentar. Como no h demanda para a mudana de hbito, os partidos eximem-se de carregar o nus da agregao de interesses e da formulao de prioridades; o Congresso apresenta carter reativo em seu funcionamento. possvel tambm pensar na hiptese bastante plausvel que as feies bsicas do sistema poltico brasileiro apresente desempenho que corresponda s preferncias da maioria da elite parlamentar: a democracia funciona com base em eleies regulares; no h barreiras para a expresso de minorias e estas no so capazes de vetar as da maioria; as regras internas ao parlamento concentram poder em certos cargos, estes so todos eletivos; a diviso de poderes operante e afasta o perigo de tirania de um presidente ousado e, ao mesmo tempo, permite ao executivo conciliador governar sem extraordinria dificuldade. A imagem corresponde leitura conservadora da
democracia e bem possvel que as escolhas institucionais que o Congresso Constituinte realiza, capitaneada pelo Centro, no tenha obrado contra o seu prprio poder, como parte da literatura sugere, ao reiterar os poderes da presidncia gestados pela Carta de 1967. Sugere-se que se trata de um gesto consciente quanto s suas implicaes prticas. A presente conjuntura caminha com a serenidade que somente tem paralelo na histria do pas com aquela que se abre graas vitria do Regresso e o golpe da Maioridade. A anloga consequncia que com a ausncia de coeso partidria pr-ativa, o papel e a fora da oposio perde nitidez, reduzida pela impossibilidade de formular alternativa de poder que no seja apenas constelada por grupo de lealdades pessoais.
3. A MOROSIDADE DO PROCESSO LEGISLATIVO

Comparadas s iniciativas do executivo, as provindas dos parlamentares apresentam extrema morosidade no cumprimento de seus ritos. O nmero mdio de dias de tramitao, at a votao, de 964,6 para as de autoria do legislativo contra 271,4 do executivo resultando que nenhum de seus projetos votado na mesma legislatura em que apresentado. Consideradas as medianas a discrepncia aumenta: 89,0 e 814,2 dias respctivamente. Parte da explicao est no peso proporcional das iniciativas tipo administrativas daquelas que propem normas. As abrangentes tramitam em mdia 592,81 dias e as especficas 251,93, o que implica que mesmo as iniciativas geradoras de leis do executivo tm rito mais demorado, sobre estas recaindo mais fortemente emendas e substitutivos. O dado corrobora a hiptese acima indicada de maior cuidado do legislativo no que diz respeito aos projetos de carter geral e normativo. Por essa via, explica-se apenas uma parte da discrepncia e o resduo permanece volumoso. TABELA 3. Tempo de tramitao dos projetos de lei, por natureza da proposta.
Administrativas Mean Nmero total de dias tramitando Std. Deviation N 251,93 457,231 1606 Leis 592,81 737,691 1141 Total 393,52 613,466 2747
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O deputado federal Jos Eduardo Cardoso, ao comentar a morosidade da praxe legislativa elenca questes elucidativas. Entre elas o carter colegiado e plural do processo deliberativo que decide segundo a opinio pblica; decises democrticas so mais lentas que as autoritrias. O pensamento certo e debatido pelo menos desde Plato e Aristteles. Sua mais importante observao contudo relativiza o critrio quantitativo na produo de leis como medida de eficcia e importncia do Legislativo; muitas vezes, para a vida social, pode ser melhor no aprovar lei nenhuma. E para o interesse pblico, os esforos e energias gastas para que nada se altere naquele momento podem ser mais produtivos do que a aprovao de certas leis... (Cardoso, 2009). O suposto o de que nem toda lei boa por ser nova. No h como negar-lhe a razo tambm nisso, a lgica irretorquvel e faz lembrar o velho Pimenta Bueno supracitado: antes uma boa lei de menos que uma m demais. Contudo, o Autor chama ateno tambm ao fato de que a morosidade da lei pode ser fatal para a preservao dos interesses dominantes da sociedade donde a demanda pelo fortalecimento do executivo e, mais recentemente, do judicirio s expensas do poder parlamentar. Ainda ele em concluso: a marcha da histria atenta contra o Parlamento tradicional e o princpio da legalidade democrtica... o Estado de Direito... e a concepo burguesa de democracia. preciso pois dar tempo para que se constate as reaes da sociedade e as possveis objees ao proposto, antes da aprovao da lei. Se o zelo um bem em s, tambm ele no suficiente para explicar a morosidade. O elemento que falta para o entendimento precisamente a inoperncia do partido no debate pblico e na formao de consensos na produo de normas, sem o que as proposituras isoladas s podem ser encaradas primeira vista com desconfiana. Superar esta barreira leva tempo pois que h de se refazer, a cada caso, o penoso caminho das consultas e das atenes.
4. CONCLUSO
O presente artigo certamente mais levanta questes do que capaz de responder e, portanto, no conclui de forma cabal porm apresenta algumas hipteses indiciadas. A primeira refere-se diviso de poderes sustentando que a presente institucionalidade lhe d guarida inequvoca do ponto de vista constitucional, mantendo-se fiel tradio poltica do Estado. Assim, no se
governa o pas sem a anuncia do Legislativo, garantia fundamental contra invectivas autoritrias do executivo, afastado o perigo de tiranias plebiscitrias. Ademais, no aspecto procedimental, ela parece no se encontrar ameaada por diluio da distncia entre os poderes ou por paralisia decisria devido fragmentao partidria no Congresso. Esta ltima, de potencial problema passa a ser a principal sustentao da governabilidade do presidencialismo de coalizo, ao diminuir a rivalidade entre os poderes e diluir a coeso das oposies na justa medida da heterogeneidade do sistema partidrio. Em acrscimo, no h opinio relevante na sociedade que no encontre correspondncia no parlamento. A segunda considerao a do baixo desempenho do parlamento na produo de leis. A constrio normativa e processual joga aqui papel inequvoco e bem analisado na literatura. Contudo, os prprios parlamentares quem criam as regras e podem mud-las e so os mesmos que as operam. O fato das casas apresentarem-se hierarquizadas, compondo elite experiente e com autoridade sobre os demais (sem falar no poder especfico das posies de cooordenao) indica que a situao relativa do Legislativo perseguida ao menos por contingente significativo do alto clero. Trata-se antes de escolha do que de constrangimento, mesmo que a alternativa seja considerada sub-tima. O processo tambm individualmente dirigido. Finalmente, o papel antes reativo do que pr-ativo dos representantes denota que o Legislativo atua mais como instncia moderadora do governo, posto que seu apoio no incondicional como j se fez notar, do que poder propositivo. Nesse caso no apenas limitada sua capacidade mudar o status quo como ele mesmo atua na direo de sua manuteno: ao formar coalizo governativa, parametriza as margens da permanncia e da mudana consentida ao executivo. O papel do velho Senado, o representante da tradio por excelncia, parece ter contaminado tambm a Cmara dos Deputados, numa nova sintaxe do dstico Ordem e Progresso. Talvez reao do cumprimento da proftica anlise de Visconde do Uruguay: a crescente importncia para a vida do cidado do Estado enquanto administrador e gestor em detrimento dos vnculos polticos. Numa mquina administrativa cuja complexidade recolhe um sem nmero de conselhos, agncias reguladoras, e outros desaguadouros para a multiplicidade de interesses da sociedade e suas demandas ao sistema poltico que outra funo, seno conservadora, restaria ao Legislativo?
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SAIR
CAPA CRDITOS SUMRIO
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ANEXO 1. Indice de Disciplina ao Lider do Partido [Leis Abrangentes]

Ano da Votao PCdoB PCDOB PDS PDT PFL PHS PL PMDB PMN PMR PP PP_2 PPB
1995 93,98 . . 87,86 94,58 . 91,10 88,67 70,41 . . 90,13 88,13 92,96 88,37 . 82,79 95,83 91,95 91,48 . 100,00 . . . 95,24 87,64 . . 100,00
1996 99,18 . . 94,41 93,23 . 82,49 86,89 73,64 . . . 91,14 . 91,67 . 91,35 96,15 89,84 92,75 . 94,39 . . . 97,70 88,55 . . 100,00
1997 97,75 90,00 . 90,78 97,17 . 71,09 90,85 . . . . 87,75 . 82,50 92,73 86,38 100,00 90,25 94,96 . 92,76 . . 100,00 96,20 91,43 . . 92,86
1998 97,70 . . 90,90 91,27 . 64,03 81,92 . . . . 78,23 . 87,40 90,53 87,94 . 100,00 91,51 . . . . 80,00 94,20 87,38 . . 100,00
1999 98,44 . . 89,24 97,56 100,00 85,13 94,57 . . . . 92,77 . 84,65 100,00 95,45 . 100,00 97,86 . 66,67 . 85,80 100,00 91,61 90,98 . 100,00 100,00
2000 98,04 . . 96,75 96,56 89,47 81,30 94,19 . . . . 93,92 . 94,94 . 97,32 . . 97,04 . 89,06 . 86,65 . 99,59 92,10 . 92,98 100,00
2001 99,08 . . 95,71 92,77 100,00 81,51 93,34 . . . . 91,15 . 95,34 . 92,78 . . 96,50 66,67 90,93 . 88,62 . 96,92 93,15 . 66,67 100,00
2002 99,58 . . 94,92 96,56 . 82,96 92,04 . . . . 91,49 . 82,64 . 95,75 . . 95,14 . 90,48 . 100,00 . 95,07 88,04 . . .
2003 99,17 . . 93,25 80,70 . 97,66 92,66 100,00 . 88,71 . 82,38 . 98,68 96,16 96,60 95,19 . 85,31 . 98,36 . . . 95,61 92,01 . . 86,98
2004 98,39 . . 88,84 90,76 . 93,69 89,00 . . 89,93 . . . 95,26 97,53 96,26 96,36 . 89,49 . 98,55 . . . 95,64 87,54 . . 86,17
2005 91,79 . . 88,55 90,97 . 86,94 75,34 . 100,00 78,92 . . . 87,11 98,25 85,44 89,69 . 89,03 . . 95,65 . . 92,39 81,14 . . 83,28
2006 92,25 . . 95,41 95,23 . 89,88 84,43 . 96,88 85,22 . . . 98,38 100,00 89,29 91,13 . 96,53 . . 90,92 . . 94,53 91,26 93,75 . 95,47 SAIR SUMRIO CAPA CRDITOS
PPR PPS PRONA PSB PSC PSD PSDB PSDC PSL PSOL PST PSTU PT PTB PTC PTN PV
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O CONGRESSO NACIONAL E A POLTICA EXTERNA (1999-2006)

Maria Ceclia Spina Forjaz
INTRODUO
Este paper integra um projeto de pesquisa mais amplo sobre a atuao do Congresso Nacional no presidencialismo de coalizo durante o segundo governo Fernando Henrique e primeiro governo Lula, isto , abrange duas legislaturas completas e o relacionamento Executivo/Legislativo nesse perodo.1 O estudo pretende, assim, examinar as concluses da literatura recente, segundo as quais o Congresso delega ao executivo as principais iniciativas legislativas, reservando as funes representativas constitucionais mais coalizo governamental do que ao parlamento. No caso da poltica externa brasileira a literatura de cincia poltica e tambm de relaes internacionais costuma privilegiar a atuao do Executivo e apontar um fraco desempenho legislativo nessa matria. A atual configurao da ordem internacional ps-Guerra-Fria, e mais especificamente ps-atentados de 11 de setembro, vem nublando a distino entre poltica externa e poltica interna tal como ela existia antes da globalizao. Cada vez mais a forma de insero das naes no cenrio global e o relacionamento com outros Estados Nacionais determina a poltica domstica, tanto no que diz respeito economia, quanto poltica. Alm disso, cresce exponencialmente o peso de vrias naes emergentes, entre elas o Brasil, no cenrio internacional, o que acentua a importncia da poltica externa.
O Congresso Nacional no contexto do presidencialismo de coalizo desenvolvido no Ncleo de Polticas Pblicas da Universidade de So Paulo e apoiado pela Fundao Konrad Adenauer
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Nesse novo contexto, o Congresso Nacional brasileiro continua participando marginalmente nas decises de poltica externa, mantendose a primazia do Executivo? O paper sobre a atuao do Congresso Nacional na poltica externa est estruturado em trs partes, a saber: uma anlise quantitativa das mensagens presidenciais relativas poltica externa apreciadas pelo Congresso Nacional entre 1999 e 2006, uma anlise da poltica externa do primeiro governo Lula e as concluses finais. Do ponto de vista metodolgico as duas primeiras partes do texto apresentam uma ampla diversidade: enquanto a primeira se baseia numa anlise quantitativa a partir de dados fornecidos pelo Congresso, a segunda constitui abordagem qualitativa a partir da consulta a fontes primrias de documentao, principalmente a imprensa, e fontes secundrias, isto , levantamento bibliogrfico.
1. O PARLAMENTO NA POLTICA EXTERNA

A viso majoritria na literatura sobre poltica externa brasileira atribui ao Congresso Nacional papel extremamente limitado na formulao e implementao dessa poltica: O papel do Congresso na formao da poltica externa tem se limitado a pouco mais do que referendar atos internacionais celebrados pelo Poder Executivo(Souza, 2009, p. 130). Alm do excelente trabalho de Amaury de Souza, constituem referncias tericas de nossas concepes sobre o papel do Legislativo na poltica externa os trabalhos de Maria Regina Soares de Lima e Fabiano Santos do IUPERJ, que em alguns textos conjuntos utilizam o conceito de delegao e ou abdicao do Poder Legislativo em relao ao Executivo. Essa abordagem est ancorada nos trabalhos de Martin (2000), que, baseada no caso norte-americano, considera haver delegao do Legislativo ao Executivo, quando h convergncia de interesses e abdicao quando o primeiro no consegue impor-se ao segundo.
A comear pelos dispositivos da Constituio2 que regulam a matria: o artigo 49, inciso I, ao definir as atribuies do Poder Legislativo diz que ele deve resolver definitivamente sobre tratados, acordos, ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (Constituio Brasileira, 1988, p. 47) e o artigo 84, inciso VIII, afirma que cabe exclusivamente ao Presidente da Repblica celebrar tratados, convenes e atos internacionais sujeitos a referendo do Congresso Nacional. (Constituio Brasileira, 1988, p. 87). Citamos exemplo significativo dessa postura intelectual: A interpretao que propomos da histria da poltica de comrcio exterior do Brasil do psguerra a caracteriza como um caso de transio, lenta, gradual e inesperada de um sistema de delegao para a abdicao congressual. Vale dizer, se no incio do processo percebe-se que o Congresso desempenha papel relevante para o sucesso da poltica, gradualmente tal funo se converte em mero poder ratificador (Soares de Lima e Santos, 2001, p. 132). Ou seja, na opinio desses autores, assim como na da grande maioria dos estudiosos, o papel do Congresso na formulao da poltica externa tem se limitado a referendar atos internacionais propostos e originados no Poder Executivo. Com a inteno de testar essas afirmaes para o perodo mais recente (1999-2006) usamos o banco de dados do prprio Congresso para investigar essa questo da participao parlamentar. Inicialmente utilizamos dados compilados por Fernando Limongi e Argelina Figueiredo3 que mostram a distribuio dos temas dos projetos de lei votados no plenrio do Congresso Nacional no perodo considerado, obtendo a seguinte tabela:
A concepo bsica desta viso que o relacionamento entre o Executivo e o Legislativo, no que se refere ao externa do estado, condicionado por uma Constituio. Dado que as atribuies constitucionais que o Executivo e o Legislativo tem so importantes, correto afirmar que o Congresso tem um papel legitimador das decises do Executivo na arena internacional in: Diniz, Simone e Ribeiro, Cludio. The Role of the Brazilian Congress in Foreign Policy, Brazilian Political Science Rewiew, vol2, 2008, p. 14. Banco de dados atualmente armazenado no CEBRAP.
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TABELA 1. Temas dos projetos votados em plenrio, por governo

FHC (1995-2002) n % Administrao e Organizao dos Poderes 331 Meio Ambiente e Infraestrutura Poltica Social, Direitos e Cidadania Economia Mltiplas categorias Tributao e Oramento Educao, Cultura e Esporte Homenagem Segurana e Criminalidade Defesa Nacional Sade Outros
TABELA 2
Total n 469 356 327 264 260 246 207 138 131 100 88 53 42 28 26 12 2747 % 17,1 13,0 11,9 9,6 9,5 9,0 7,5 5,0 4,8 3,6 3,2 1,9 1,5 1,0 0,9 0,4 100 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total Frequncia 50 39 37 65 52 54 62 70 429 Percentual 11,7 9,1 8,6 15,2 12,1 12,6 14,5 16,3 100,0 Percentual vlido Percentual cumulativo 11,7 9,1 8,6 15,2 12,1 12,6 14,5 16,3 100,0 11,7 20,7 29,4 44,5 56,6 69,2 83,7 100,00
Lula (2003-2006) n % 138 92 122 55 131 75 57 48 26 24 25 13 9 15 1 1 832 16,6 11,1 14,7 6,6 15,7 9,0 6,9 5,8 3,1 2,9 3,0 1,6 1,1 1,8 0,1 0,1 100
17,3 13,8 10,7 10,9 6,7 8,9 7,8 4,7 5,5 4,0 3,3 2,1 1,7 0,7 1,3 0,6 100
264 205 209 129 171 150 90 105 76 63 40 33 13 25 11 1915
Fonte: <www.camara.gov.br> e <www.senado.gov.br>.
Cincia e Tecnologia Poltica Externa Fiscalizao e Accountability (Sem Informao suficiente) Total
Os nmeros parecem bastante significativos: menos de 1% dos projetos de lei votados em plenrio durante o segundo governo Fernando Henrique e primeiro Lula eram relativos poltica exterior do pas. Porcentagem to reduzida da atividade parlamentar dedicada ao tema no nos permite inferir que ele seja considerado relevante ou prioritria para deputados e senadores. Tambm notamos pouca diferena entre os 2 governos no que se refere ao nmero nfimo de projetos votados no Parlamento: de 13 para 15 projetos de lei. Deixando de lado o critrio de votao em plenrio e incluindo projetos aprovados nas comisses temticas ou pelo colgio de lderes, quantificamos todas as mensagens presidenciais enviadas ao Congresso Nacional no segundo governo Fernando Henrique e primeiro Lula e obtivemos a seguinte tabela:
Notamos ligeiro aumento das mensagens presidenciais referentes poltica externa, mas nada que possa marcar diferenas significativas na convocao do Parlamento para referendar iniciativas presidenciais. Sobre a iniciativa do Presidente pesquisa realizada por Amaury de Souza junto comunidade brasileira de poltica externa constatou que 54% concordam que as decises de poltica externa devem ser tomadas pelo Executivo e ratificadas pelo Congresso, contra 38%, que preferem que elas sejam previamente negociadas com o Legislativo (Souza, 2009, p. 130-131). A comunidade brasileira de poltica externa compreende autoridades governamentais, congressistas, representantes de grupos de interesse, lderes de organizaes no governamentais, pesquisadores acadmicos, jornalistas e empresrios com atuao na esfera internacional. Quanto abrangncia geopoltica dessas mensagens (isto , se elas se referem a outros Estados nacionais ou a organizaes multilaterais ou regionais) podemos observar a seguinte tabela:
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TABELA 3
Frequncia Mercosul OMC Organizaes multilaterais Unio Europeia Acordo Bilateral ONU Acordos Multilaterais OIT OMS Outros Total 55 1 45 1 257 10 50 8 1 1 429 Percentual 12,8 ,2 10,5 ,2 59,9 2,3 11,7 1,9 ,2 ,2 100,0 Percentual vlido Percentual cumulativo 12,8 ,2 10,5 ,2 59,9 2,3 11,7 1,9 ,2 ,2 100,0 12,8 13,1 23,5 23,8 83,7 86,0 97,7 99,5 99,8 100,0
Fonte: www.camara.gov.br e www.senado.gov.br
Os nmeros revelam que quase 60% das mensagens presidenciais so relativas a acordos bilaterais com outras naes, enquanto quase 40% tratam de assuntos relativos a organizaes multilaterais (somando as regionais e globais, isto , Mercosul, Organizao Mundial do Comrcio, Organizao das Naes Unidas, Organizao Internacional do Trabalho, Organizao Mundial da Sade, entre outras). Essas cifras so coerentes com nossa anlise da segunda parte que demonstra grande interesse de ambos os presidentes na ampliao dos parceiros comerciais do Brasil e, de uma maneira mais geral, no fortalecimento e diversificao da presena brasileira no cenrio internacional, seja na multiplicao de parceiros bilaterais, seja nas novas organizaes multilaterais. Outro fator, tambm analisado na segunda parte do texto, explica a predominncia de acordos bilaterais sobre os assinados com organizaes multilaterais. O insucesso da rodada Doha, iniciada em 2001 pouco antes dos atentados de 11 de setembro e ainda no terminada, principalmente no que se refere ampliao do acesso a mercados, estimularam vrios pases a garantir mercados para suas exportaes acordando tratados de livre comrcio ou simples redues tarifrias com todos os parceiros possveis, j que um grande acordo geral, no mbito da OMC como um todo no foi atingido ainda.
O Brasil no um dos que se destacam na assinatura de acordos bilaterais e o enorme esforo e prioridade dadas s negociaes da rodada Doha so em parte responsveis pelo nosso relativo atraso nesse outro tipo de negociao. Durante muito tempo os diplomatas brasileiros, indicados pelo Itamaraty, preferiram focar a ateno primeiro na aprovao da ALCA e depois na aprovao de um acordo geral de comrcio na OMC, do que dedicar-se a acordos bilaterais. Os dados que compilamos nos permitem concluir sobre os hiper-poderes do Executivo, confirmando nossas hipteses principais sobre o carter meramente ratificador do Legislativo, ao nos demonstrar que de todas as mensagens enviadas pelos 2 presidentes em 96% dos casos no houve voto pela rejeio das mensagens, possibilidade legal e legtima e parte integrante das atribuies do Congresso Nacional. No direito internacional e na Constituio brasileira so equivalentes os vocbulos acordos, tratados e atos internacionais, e sobre todos eles o Executivo tem a prerrogativa de tomar a iniciativa, no podendo o Congresso Nacional emend-los. Apenas aprovar ou rejeitar, no todo ou parcialmente. Se a iniciativa de acordos internacionais foge s competncias do Parlamento, ele no entanto pode funcionar como um veto player, com o poder de impedir a promulgao de atos internacionais. Essa possibilidade legal, no entanto, praticamente no aconteceu no perodo que estamos estudando, j que nmero extremamente irrelevante de mensagens presidenciais foram rejeitadas pelo Congresso (apenas 3, no perodo considerado). Da mesma forma constatamos que uma porcentagem extremamente alta foi aprovada sem nenhuma modificao, isto , 62,5 %, ou seja, 268 das 429 mensagens enviadas pela presidncia da Repblica. Os tratados ou acordos negociados pelo Executivo no cenrio internacional so enviados pelo Presidente ao Congresso Nacional sob a forma de Mensagem, acompanhada de exposio de motivos do Ministro das Relaes Exteriores. A Mesa da Cmara l a mensagem ao Plenrio e o Presidente da Cmara a encaminha para a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CREDN). Caso aprovada na comisso, o PDL ( a mensagem se transforma
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em Projeto de Decreto Legislativo) segue para a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania e se necessrio para outras comisses de mrito e a tramitao pode ser concluda nelas sem chegar a plenrio. No Senado a tramitao semelhante e quando aprovado tornou-se decreto legislativo, que significa a formalizao da aprovao pelo Legislativo do ato internacional. Mas, o Presidente da Repblica que o promulga, e s ento ele pode ser incorporado legislao e produzir efeitos jurdicos.
2. POLTICA EXTERNA DO PRIMEIRO GOVERNO LULA: MUDANA ESTRUTURAL EM RELAO ERA FHC?
Antes de analisar a poltica externa do primeiro governo Lula seria importante descrever sucintamente os principais tpicos da poltica externa da era FHC, permitindo-nos comparao entre elas. No plano regional foi dada prioridade ao relacionamento com a Argentina e com o Mercosul, mesmo em momentos de crise, em qualquer dos pases do bloco regional e apesar das enormes dificuldades de entrosamento de economias to distintas. Ainda no plano da poltica regional, iniciaram-se as conversaes entre o Mercosul e a Unio Europeia com a inteno de reduzir as barreiras e ampliar o comrcio entre os dois blocos, como uma possvel alternativa dependncia excessiva de nosso segundo maior parceiro, os Estados Unidos. Essas negociaes no chegaram a resultado efetivo e esto se prolongando, pois at hoje no foram concretizadas num acordo de livre comrcio entre as duas entidades regionais. Ou seja, o governo FHC tentou manter o histrico relacionamento brasileiro com os Estados Unidos e a Unio Europeia, antigos e perenes parceiros comerciais, sem demonstrar subordinao e fraqueza. Alm de manter esses 2 tradicionais parceiros comerciais, houve inteno forte de ampliar o espectro das parcerias externas com outros pases, principalmente outras potncias emergentes, como a ndia, a China, a Rssia e a frica do Sul, entre outras. Essas baleias da economia mundial seriam posteriormente denominadas BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China). No plano multilateral o governo de Fernando Henrique deu nfase diplomacia comercial, tornando especialmente importante nossa presena na
Organizao Mundial do Comrcio, defendendo interesses de vrios setores econmicos e usando os mecanismos prprios dessa organizao para incrementar nosso comrcio exterior. Com relao ALCA o governo deu continuidade s negociaes iniciadas por Itamar Franco, sem imprimir muita prioridade a essa questo. Em todas essas iniciativas percebe-se a importncia que foi atribuda diplomacia presidencial, alimentada pela figura respeitvel e reconhecida de intelectual cosmopolita e poliglota, o prncipe dos socilogos exibida pelo presidente brasileiro. Esses atributos foram amplamente usados na busca deliberada de melhoria da imagem do Brasil no mundo e da eliminao de inmeros preconceitos relativos ao pas do carnaval e do futebol. Em relao a essa agenda, o que efetivamente mudou no governo Lula, a partir de janeiro de 2003? Pode-se perceber uma alterao profunda nos rumos da poltica externa brasileira?
2.1. A poltica externa no plano multilateral: as relaes com a OMC e a criao do G-20
Invertendo as prioridades do governo anterior, que apesar de diversificar nossos contactos internacionais, manteve como prioritrias as relaes com os tradicionais parceiros, ou seja, Estados Unidos e Unio Europeia, o governo Lula praticamente abandonou a ALCA e deu foco total nossa atuao junto ao organismo multilateral e dentro dele adotou poltica mais agressiva em relao aos pases ricos e inovou tentando intensificar as negociaes com outros pases em desenvolvimento, formulando a denominada estratgia sul/sul. A arena mais importante para a diplomacia comercial brasileira (e para quase todos os pases que pertencem a essa organizao, que so hoje 153, com a recente incluso do Vietn) est dada pela OMC, que se originou do antigo GATT (Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio, na sigla inglesa). Entre 1986 e 1993 vigorou a Rodada Uruguai que deu os primeiros passos na tentativa de liberalizar o comrcio mundial, numa fase de total hegemonia dos pases ricos, e que se transformou em OMC em 1994. A Rodada Doha foi lanada em dezembro de 2001, na sequncia da comoo global causada pelos atentados de 11 de setembro, e seu objetivo
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principal era reduzir o desequilbrio entre a forte liberalizao dos mercados de produtos industrializados, que vinha ocorrendo desde 1947, e o imenso protecionismo agrcola, ainda intocado no comrcio mundial. Apesar disso, em 2002 os Estados Unidos dobraram seus subsdios agrcolas e a Unio Europeia s cortou alguns poucos em 2003, como consequncia de reforma da Poltica Agrcola Comum. Ou seja, os propsitos de liberalizao agrcola ficaram praticamente no papel, prejudicando severamente as crescentes exportaes agrcolas brasileiras e de outros mercados emergentes. Pouco antes do incio da reunio ministerial de Cancun, em 2003, UE e EUA divulgaram suas posies defensivas em subsdios e acesso a mercados e sob a liderana do Brasil e seu Ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, 20 pases4 formaram o grupo G-20 para tentar facilitar as negociaes. A reunio terminou num impasse total, sem conseguir conciliar as posies conflitantes relativas reduo de subsdios e ampliao do acesso a mercados, mas a atuao coesa e tecnicamente competente do G-20 significou inovao importante no cenrio das negociaes multilaterais. Para o Brasil a criao do G20, alm de projetar a imagem do pas e ampliar sua participao nas negociaes internacionais, consolidou uma postura de mediador indispensvel entre os pases fortes e fracos, ou ricos e pobres. Na nova dinmica negociadora inaugurada nesse momento o Brasil adquiriu maior centralidade e ganhou alguma liderana entre as chamadas potncias mdias. preciso destacar a dificuldade do processo negociador da OMC, j que ele ocorre por consenso, diferentemente do FMI e do Banco Mundial que deliberam pelos votos ponderados de seus acionistas majoritrios. As negociaes foram retomadas em meados de 2004 em Genebra a partir de um roteiro preparado anteriormente e que props novamente a reduo gradual dos subsdios pelos ricos, combinada a uma contrapartida de reduo tarifria para servios e produtos industrializados pelos emergentes. Mais uma vez no foi possvel chegar a um acordo, o que colocou em cheque
a possibilidade de resultados vantajosos para o Brasil, j que o governo Lula concentrou sua atuao na OMC e desprezou a ALCA e as negociaes de um acordo de livre comrcio entre Mercosul e Unio Europeia, iniciadas no governo FHC. O fracasso da Rodada Doha se concretizou em dezembro de 2005 na reunio ministerial de Hong Kong cujas principais decises foram: a) adiamento no corte dos subsdios exportao at 2013 b) retrocesso no acesso a mercados: foram estabelecidos sem muita clareza produtos sensveis sujeitos a cortes menores nas barreiras tarifrias e que podem afetar negativamente exportaes brasileiras; foram admitidas salvaguardas aplicadas por pases em desenvolvimento para frear importaes, baseadas em gatilho de preos, quando a cotao mundial cair. c) corte de tarifas de produtos industriais: cortes mais altos sobre tarifas mais altas d) servios: nada resolvido e deciso adiada. Essas decises so francamente desfavorveis aos pases em desenvolvimento e no h mais tempo de retomar as negociaes porque a poltica de comrcio exterior dos Estados Unidos determinada pelo Congresso, (ao contrrio do caso brasileiro) que concedeu ao Executivo uma Trade Promotion Authority (TPA). importante notar a diferena entre a situao americana e brasileira no que se refere ao ativismo parlamentar na poltica externa em geral e no comrcio exterior em particular: so quase antpodas, entre um forte poder de deciso congressual no primeiro caso, e uma abdicao em favor do Executivo no segundo (Soares de Lima e Santos, 2001) O insucesso das negociaes multilaterais foi muito desvantajoso para o Brasil porque os pases ricos, principalmente Estados Unidos, tem tido uma estratgia de incentivar acordos bilaterais, como vimos mais detalhadamente acima. o caso de acordos dos Estados Unidos com a maioria dos pases da Amrica Central, alm do Chile, Colmbia e Peru, importantes parceiros comerciais do Brasil, o que pode significar competio com parceiro muito mais poderoso e talvez perda de mercados.
frica do Sul, Alemanha, Arbia Saudita, Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Coria do Sul, Estados Unidos, Frana, India, Indonsia, Inglaterra, Itlia, Japo, Mxico, Rssia, Turquia e Unio Europeia
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Existem cerca de 300 acordos bilaterais aprovados ou sendo negociados, o que o economista indiano Jagdish Bhagwati chamou de spaguetti bowl, e que pode significar a excluso brasileira de vrios mercados, j que cada acordo desses reserva mercados e define preferncias comerciais s entre os signatrios. O fracasso de Doha e o predomnio de acordos bilaterais expem a fragilidade das prioridades da poltica externa brasileira mais recente, que pe o foco de sua atuao nos organismos multilaterais e muitas vezes deixou de dar prioridade a esses acordos bilaterais. No final de 2006 ressurgiram sinais de tentativas de retomada das conversaes no mbito da rodada Doha, porm, com poucas chances de sucesso. Alm da resistncia dos pases ricos em eliminar, ou pelo menos diminuir subsdios produo e exportao de produtos agrcolas, aumentaram as divergncias internas do G-20, o que dificulta ainda mais a obteno de consensos. Pases com alta qualificao para competir no mercado internacional do agronegcio, como Brasil e Argentina, por exemplo, tem interesses muito diferentes de outros, como a ndia, que quer manter seu mercado protegido. Autoridades indianas passaram a defender a criao de uma categoria de produtos especiais protegidos por barreiras e outros pases emergentes recusam-se a fazer concesses na rea de produtos industrializados e servios, que so exigncias dos desenvolvidos. Nossos scios do Mercosul esto includos nessa categoria. Se o governo argentino mantm tarifas no interior do bloco regional, com certeza no admite abrir seu mercado industrial para as demais naes. Enfim, a crescente desunio do G-20 mais um fator a desencorajar a decolagem das negociaes multilaterais de comrcio. Ficaram evidentes as heterogeneidades contidas no G20, o que dificulta a obteno de resultados positivos, assim como ficaram claras as divergncias profundas entre pases ricos e mercados emergentes, que tem impedido a finalizao da Rodada Doha at hoje. Quanto ampliao do comrcio com parceiros no tradicionais e a nfase nas relaes comerciais com o terceiro mundo, no produziram resultados efetivos. O comrcio cresceu muito, mas no por causa dessa poltica. Apenas um exemplo: a participao do Oriente Mdio no total das exportaes brasileiras nos ltimos 4 anos permaneceu estvel em torno de 4%, enquanto as exportaes para os Estados Unidos cresceram 112% entre 1999
e 2005. Alm disso, 68% dos produtos importados pelos americanos entram no pas com alquota zero, o que constitui enorme vantagem para o Brasil. Outra derrota brasileira no plano multilateral foi a frustrada candidatura do embaixador brasileiro Luiz Felipe de Seixas Correa para a diretoria-geral da Organizao Mundial do Comrcio. No s o Brasil perdeu para o francs Pascal Lamy, como teve que enfrentar o desprestgio de disputar o cargo com outro latino-americano, o uruguaio Perez del Castillo, o que tornou evidente a ausncia da unidade poltica esperada entre os membros do Mercosul.
2.2. A poltica externa no plano regional A. Ampliao das dificuldades do Mercosul
Criado inicialmente como rea de livre comrcio, o Mercosul transformou-se em 1994 em unio aduaneira, isto , passou a ter um grau mais avanado de integrao econmica, tendo uma Tarifa Externa Comum (TEC) nas transaes comerciais com todos os outros pases e exigindo-se consenso dos componentes do bloco para assinar acordos comerciais. A heterogeneidade e o diverso grau de industrializao e desenvolvimento econmico de Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai sempre causaram dificuldades para o funcionamento do bloco, ainda enquanto rea de livre comrcio e mais ainda na situao de unio aduaneira, que nunca se efetivou plenamente: h muitas perfuraes da tarifa externa comum e acumulam-se excees na cobrana de tarifas no comrcio intra Mercosul. O presidente argentino Nestor Kirchner, na reunio de presidentes em dezembro de 2004, comemorativa dos dez anos de unio aduaneira, seguindo a tradio de governos anteriores, deu todo apoio a exigncias de setores industriais argentinos exigindo a aplicao de salvaguardas (cobrana de tarifas ou estabelecimento de cotas de importao) sobre vrios produtos exportados pelo Brasil, tais como carne suna, tecidos, calados, mquinas de lavar, televisores, foges e geladeiras, entre outros. Setores empresariais brasileiros, representados pela FIESP, pela Coalizo Empresarial Brasileira, pela CNI, pela Associao de Comrcio Exterior do Brasil (AEB) tentaram resistir iniciativa argentina, impondo barreiras similares importao de cinco produtos argentinos (arroz, trigo, vinho, alho e
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cebola) tendo alguns deles proposto a volta do Mercosul condio anterior de rea de livre comrcio. Mas o governo Lula e o Itamaraty no encamparam as posies do empresariado brasileiro e mantiveram a nfase proposta no incio do governo na manuteno e aprimoramento do bloco regional, falando em mais Mercosul, nas palavras de Celso Amorim. Essa postura conciliadora do governo em relao s demandas argentinas no agradou ao empresariado brasileiro e significou a aceitao das salvaguardas propostas pelos vizinhos. Ex-embaixador do Brasil nos Estados Unidos, Rubens Barbosa, que atualmente presidente do Conselho de Comrcio Exterior da FIESP, expresssa muito bem a viso atual do empresariado paulista: Uma anlise objetiva dos custos e benefcios do Mercosul para o Brasil no pode ignorar as dificuldades geradas pelo processo decisrio baseado no consenso, e no no voto ponderado. Com o ingresso da Venezuela, os problemas potenciais aumentam pelas diferenas que existem nas agendas dos pases da alternativa bolivariana (Aliana Bolivariana para as Amricas- ALBA) e o Brasil. A poltica de generosidade confunde objetivos polticos e partidrios com o interesse nacional brasileiro ao aceitar todas as demandas da Argentina (em nome da solidariedade e da parceria estratgica), do Paraguai (pondo em risco a estabilidade do Tratado de Itaipu) e do Uruguai (por afinidade ideolgica e pelas assimetrias de tamanho e peso econmico (Jornal O Estado de S. Paulo, 27/4/2010, p. A2) Na reunio de cpula de Ouro Preto o ministro reafirmou a centralidade da integrao regional e a importncia da estratgia sul/sul proposta pelo governo Lula : Em Ouro Preto se concluram as negociaes dos acordos de preferncia com a ndia e a Unio Aduaneira da frica Austral (SACU), o que consolida a diversificao de nossas parcerias externas e refora os laos de cooperao sul/sul (O Estado de S. Paulo, 28/12/2004). Esses acordos de preferncia exaltados pelo principal idelogo da estratgia sul/sul so os mesmos criticados pelo especialista em comrcio exterior e economista da PUC/Rio de Janeiro, Marcelo de Paiva Abreu: Afinal, o que se promete como resultado tangvel da estratgia alternativa de aproximao aos grandes pases em desenvolvimento muito limitado. Para se ter ideia anuncia-se a assinatura de acordos de preferncias tarifrias com a ndia e a Unio Aduaneira da frica Austral que incluiriam, no primeiro caso, 450 produtos de lado a lado e, no outro caso, 1000 produtos, comparados a univer-
sos beirando 10 000 linhas tarifrias. E no se trata de eliminao das tarifas, mas de preferncias que variaro entre 10% e 100%. ( O Estado de S. Paulo, 22/11/2004). A crise persistente do Mercosul tambm tem impedido progressos tangveis nas negociaes para um acordo de livre comrcio Mercosul/ Unio Europeia. A aproximao desses dois blocos regionais foi preterida, assim como a ALCA, em funo da prioridade total conferida pelo governo Lula ao plano multilateral (OMC) e nfase nas negociaes com pases em desenvolvimento. Essa negociao, que comeou em meados dos anos 90, permanece como um dilema emperrado. Os europeus querem acesso liberalizao de servios, que os membros do Mercosul no desejam, ao mesmo tempo que negam a abertura de seus mercados exportao de bens agrcolas.
B.
A criao da Comunidade Sul-Americana de Naes
Ainda no plano regional, o governo Lula tentou reforar a hegemonia brasileira atravs da integrao comercial, poltica e de infraestrutura, criando a Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), que uniria o Mercosul aos pases andinos. O primeiro passo nessa direo foi o acordo de livre comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina de Naes (CAN), assinado em dezembro de 2003, e considerado frustrante pelos empresrios brasileiros. Por esse acordo, composto de um complicado cronograma de desonerao tarifria, o Brasil reduzir suas tarifas de importao muito mais depressa do que o Peru, Venezuela, Equador e Colmbia, ou seja, muito desigual na concesso de benefcios. Mas, apesar das enormes concesses brasileiras, a reunio de lanamento da CASA em Cuzco (dezembro de 2004) foi esvaziada pelos outros presidentes do Mercosul, que no compareceram, e por alguns pases andinos, demonstrando a fragilidade das pretenses hegemnicas reveladas pelo Brasil. Outro exemplo das dificuldades dessa integrao sul-americana liderada pelo Brasil, sob os auspcios da Comunidade Sul-Americana de Naes, o caso da construo da Rodovia Inter-ocenica, ligando o Acre a trs portos peruanos no Oceano Pacfico.
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A estrada em construo uma das principais obras da Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul, um dos trs eixos daquela organizao regional, e seria um meio de escoamento da produo brasileira para a sia atravs do Pacfico, encurtando distncias e evitando o transporte rodovirio de mercadorias at os portos do Atlntico, para s ento dirigir-se ao continente asitico. O problema que, graas ao alto custo do transporte rodovirio e pela falta de escala nas trocas entre Peru e Brasil, as grandes empresas peruanas no pretendem utilizar essa estrada. o caso da maior exportadora do Peru, a Southern Copper , que continuar utilizando o porto de Santos, via Terra do Fogo, apesar da longa distncia. Se isso ocorrer, os agricultores brasileiros do Acre, Rondnia e Mato Grosso que exportam soja tambm podem se desinteressar pela utilizao da rodovia, j que, se os caminhes voltarem vazios do Peru, o preo do transporte pode no compensar a distncia economizada. So questes delicadas de logstica que podem transformar os belos discursos da integrao regional em meras figuras de retrica. O contexto mais amplo que explica a provvel inutilidade da estrada o fato de que o Brasil o stimo destino das exportaes peruanas, enquanto os Estados Unidos so o primeiro, o que por sua vez esclarece o interesse peruano por acordos comerciais com o grande irmo do norte, em detrimento do Brasil.
C.
Colapso da ALCA
A rea de Livre Comrcio das Amricas proposta pelos Estados Unidos e amplamente apoiada pelo Canad e Mxico, ocupou boa parte das energias do segundo mandato FHC, que, no entanto, acabou no dando prioridade a essa questo e no chegando a nenhum entendimento definitivo. O governo Lula aprofundou a discordncia em relao Alca e, na prtica, enterrou as negociaes relativas a essa organizao regional. O evento que marcou esse rompimento foi a Quarta Cpulas das Amricas, realizada em Mar del Plata na Argentina, em novembro de 2005, com a participao dos 34 pases do continente americano, representados por seus presidentes ou primeiro-ministros.
A reunio mostrou um continente dividido em dois blocos inconciliveis: de um lado 29 pases liderados pelos Estados Unidos e de outro o Mercosul aliado Venezuela de Hugo Chavez. Enquanto os primeiros tentavam retomar as conversaes para implementar a ALCA, o segundo grupo recusou-se a participar afirmando que ainda no esto dadas as condies para alcanar um acordo de livre comrcio equilibrado e equitativo, mencionando o protecionismo americano e a necessidade de eliminao de subsdios para possibilitar relaes comerciais menos assimtricas. Embora o presidente mexicano Vicente Fox tivesse sugerido uma Alca sem o Mercosul e seu associado venezuelano, as negociaes no prosperaram pela impossibilidade de uma integrao regional sem a participao do Brasil. A principal consequncia do insucesso da ALCA foi a mudana de estratgia americana: partir para inmeros acordos bilaterais para conseguir maior liberalizao comercial, excluindo o Brasil e seus aliados. Imediatamente se iniciaram negociaes com o Peru e Colmbia, com os quais foram firmados acordos de livre comrcio, que aguardam ratificao pelo Congresso dos Estados Unidos. A maioria democrata na Cmara e no Senado conquistada nas eleies parlamentares de 2006, no entanto, colocam em suspense a aprovao desses acordos. Representantes do Partido Democrata devero presidir as duas comisses do Congresso que tratam da poltica comercial americana, ou seja, a Comisso de Modos e Meios da Cmara e a poderosa Comisso de Finanas do Senado, e eles pretendem que o texto dos acordos inclua dispositivos que obriguem Peru e Colmbia a adaptar-se a regras da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) que impedem trabalho infantil e trabalho escravo, isto , temem a mo de obra barata que pode competir com as empresas americanas. J h mais tempo, desde 2002, h um acordo de livre comrcio com o Chile, e foi visvel o aumento das exportaes americanas para esse pas: 33% em 2003 e 43% em 2004. Cada pas latino-americano que amplia comrcio com os Estados Unidos um cliente em potencial a menos para as exportaes brasileiras e para a efetiva liderana brasileira no hemisfrio sul e na vizinhana mais imediata.
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2.3. A grande derrota simblica e poltica: o assento permanente no Conselho de Segurana da ONU
Na tentativa de ampliar o poder e influncia do Brasil no cenrio internacional o governo Lula colocou como prioritria a luta para conseguir um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, que refletisse as reais potencialidades do pas, considerado potncia mdia e uma das grandes lideranas dos pases em desenvolvimento. Com esse objetivo a diplomacia brasileira uniu-se ao G4 (Alemanha, ndia, Japo e Brasil), tambm aspirantes a essa posio, e tentaram apressar o processo de reforma da Organizao das Naes Unidas, criada em 1945 e cuja estrutura de poder reflete aquele momento histrico do imediato ps-guerra. Nessa conjuntura o Conselho de Segurana foi estabelecido com quinze membros, dos quais cinco permanentes e possuidores de poder de veto sobre as decises do colegiado, (Estados Unidos, Inglaterra, Frana, Rssia e China) e dez no permanentes, compostos por um rodzio de naes. Tendo em vista modernizar e adequar o Conselho atual correlao de foras da comunidade internacional o G-4 apresentou o modelo A para ser votado em setembro de 2005 pela Assembleia Geral da ONU: criao de mais seis cadeiras permanentes, ocupadas pelo Brasil, Alemanha, Japo, ndia e dois pases africanos, alm de mais quatro membros no permanentes. A proposta reflete claramente a busca de um maior equilbrio geopoltico, com a incluso de dois dos pases mais ricos do mundo, (derrotados na Segunda Guerra Mundial) de um representante da Amrica Latina, dois da frica e mais um da sia, a ndia, liderana emergente de grande atuao nos organismos multilaterais. Apesar de intensa campanha e mobilizao de apoios a proposta enfrentou vetos cruzados. Os Estados Unidos rejeitaram a Alemanha e no apoiaram Brasil e ndia (tambm rejeitada pelo rival Paquisto). O Japo foi vetado pela China e Coreia do Sul e o Brasil pelo Mxico e Argentina, ambos aspirantes representao da Amrica Latina, sendo que o continente africano tambm no conseguiu chegar a consenso sobre seus representantes. A performance brasileira significou derrota flagrante para as pretenses de liderana hemisfrica to propalada pelo governo Lula, j que apenas Cuba e Venezuela apoiaram sem restries a participao brasileira.
A aprovao do modelo A exigiria trs votaes por maioria de dois teros na Assembleia Geral, alm da ratificao pelos Parlamentos de 128 pases, incluindo os cinco membros com direito a veto. Diante de tanta dificuldade e a inexistncia de consenso, a soluo conciliatria encontrada pela sexagsima Assembleia-Geral da ONU, em setembro de 2005, foi o adiamento da reforma do Conselho de Segurana, o que sepultou, por enquanto, os projetos hegemnicos do governo Lula.
2.4. A aproximao com os pases rabes, a China e a Rssia

Na estratgia sul/sul o governo Lula vem tentando diversificar nossos parceiros comerciais em diversas direes do mundo subdesenvolvido e em desenvolvimento, com especial prioridade para a China, Rssia e os pases do Oriente Mdio. No ltimo caso sobressai a cpula Amrica do Sul-Pases rabes, realizada em Braslia em maio de 2005, com a inteno de ampliar a integrao birregional, projetar a liderana brasileira e buscar investimentos. Dos 34 lderes rabes e sul-americanos convidados, compareceram apenas a metade, o que de incio caracterizou desprestgio para o Brasil. Do lado rabe a inteno no era comercial ou econmica, mas poltica, para capitalizar apoio sua causa no enfrentamento com os Estados Unidos. Na percepo de Jos Augusto Guilhon Albuquerque, especialista em Relaes Internacionais, o encontro no serviu como plataforma de projeo de liderana internacional do Brasil mas foi til como cenrio para os rabes fazerem propaganda anti-israelense e anti-imperialista: ao negar o pedido americano de enviar um observador para a cpula, o governo brasileiro mandou o recado implcito de que se trataria de uma reunio contra os EUA. (O Estado de S.Paulo, 15/5/2005). Quanto aproximao com a China, os benefcios esto claramente do lado chins e os custos do lado brasileiro. A comear do reconhecimento da China como economia de mercado, sem nenhuma compensao concreta para o Brasil. Esse reconhecimento foi importante para que a China pudesse integrar a OMC e, ao contrrio de outros pases, que barganharam seu apoio em troca de vantagens comerciais, o Brasil deu seu reconhecimento quase de graa, ou seja, conseguiu apenas alguma abertura no mer-
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cado de carnes, sem nenhuma penetrao de produtos manufaturados no mercado chins. Quanto invaso de produtos industriais chineses de baixo custo, no incomodou muito enquanto o dlar estava alto. Desde a desvalorizao da moeda americana, no entanto, a enxurrada chinesa passou a preocupar muito o empresariado industrial brasileiro. A Rssia conseguiu apoio brasileiro para sua entrada na Organizao Mundial do Comrcio em troca de muito pouco, isto , alguma abertura no mercado de carnes, que passou a sofrer embargos em consequncia da febre aftosa. Para obter aprovao dos americanos os russos concederam generosas cotas para carne bovina e dos europeus conseguiram cotas para frango. Os ex-pases comunistas transformaram-se em concorrentes perigosos no comrcio internacional: esto conseguindo capitais e investimentos de empresas americanas e europeias, utilizam mo de obra extremamente barata, produzem barato, exportam mercadorias de baixo custo e roubam empregos dos demais pases. As prioridades brasileiras tem ido nas direes mencionadas, enquanto os pases ricos passaram a privilegiar o mercado asitico e a APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation), a mais dinmica conexo econmica e comercial, que interliga os dois lados do Oceano Pacfico, na sia e na Amrica, englobando antigas e novas potncias econmicas. Esse eixo, que vai no sentido Leste/Oeste, tem assumido cada vez maior relevncia para o comrcio internacional: Como reconheceram o presidente Obama e, mais recentemente, o USTR, Ron Kirk, a mudana do eixo dos temas econmicos e comerciais do Atlntico para o Pacfico uma das transformaes globais mais importantes nas relaes comerciais e internacionais. (Rubens Barbosa, Jornal O Estado de So Paulo, 23/3/2010, o USTR o departamento de comrcio exterior dos EUA, com atribuies semelhantes s de um ministrio). Na comemorao dos 20 anos da APEC o governo norte-americano anunciou que iniciar conversaes para o estabelecimento da Parceria TransPacfico e Obama declarou que os EUA so um poder do Pacfico e ele o primeiro presidente do Pacfico.
Enquanto essas mudanas importantes ocorrem nas relaes internacionais, a poltica externa brasileira permanece nos antigos padres do confronto norte/sul e privilegia relaes comerciais dentro do hemisfrio sul.
3. CONCLUSES
A pergunta formulada na introduo merece resposta afirmativa. A poltica externa do primeiro governo Lula distanciou-se muito das prioridades do governo anterior e assumiu novos rumos: O empenho na manuteno de um consenso em torno da poltica externa como poltica de Estado foi uma das notas dos governos dos presidentes do Brasil democrtico_ de Sarney a FHC. Hoje esse consenso no existe mais, como vem apontando Rubens Ricupero. O esgaramento crescente desse consenso fruto da indita partidarizao da poltica externa promovida pelo governo Lula. Explicita-se pela desconsiderao do que foi feito antes, por meio da assero de um marco zero diplomtico (Lafer, Celso, O Estado de S.Paulo, 20/12/2009). Vrias associaes de representao dos interesses empresariais tem se manifestado contrrias poltica externa lulista e formulado queixas de excluso do processo negociador: No contexto mais amplo das negociaes comerciais externas, h tambm queixa generalizada diante da deficiente comunicao do governo com o setor privado (...) Todo o processo negociador entre o governo e o indiano foi feito sem nenhuma participao do setor privado, pelo menos o da FIESP (O Estado de S.Paulo, 28/12/2004, p. A2). No s entidades paulistas, onde se concentram os exportadores brasileiros, mas associaes de mbito nacional criticam o Itamaraty: Segundo Osvaldo Douat, presidente da Coalizo Empresarial Brasileira e presidente do Conselho de Integrao Internacional da CNI (Confederao Nacional da Indstria) os interesses polticos do governo esto se sobrepondo aos ganhos econmicos nas negociaes comerciais (O Estado de S.Paulo, 25/11/2004, p. B11). Apesar disso, na pesquisa de Amaury de Souza citada acima, constata-se que a prioridade atribuda pelo governo Lula ao eixo Sul/Sul e integrao sul-americana geram uma clivagem na comunidade brasileira de poltica externa to marcante quanto a produzida pela orientao liberalizante do governo Fernando Henrique Cardoso. Hoje, como no passado, so as reas de
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consenso que sustentam as avaliaes predominantemente favorveis da poltica externa dos dois governos (Souza, Amaury, op. cit, p. 127) Ampliou-se o objetivo da diplomacia presidencial, Lula viajou muito mais do que Fernando Henrique, baseada na nova imagem do presidente lder sindical vindo das classes populares e representante da esquerda e da mudana social. A diplomacia presidencial foi fortalecida e ampliada com um calendrio de viagens mais extenso, mas, usando outra simbologia para projetar a imagem do Brasil: saiu o prncipe dos socilogos e entrou o operrio, saiu o professor e entrou o retirante nordestino, isto , entrou em cena o Brasil real, pobre e subdesenvolvido e politicamente marcado por um partido de esquerda. Essa nova liderana criou enormes expectativas de mudana da poltica externa brasileira na comunidade internacional e contou com a simpatia dos governos trabalhistas e social-democratas no mundo inteiro. A ascenso de um ex-trabalhador metalrgico ao poder de uma potncia mdia da Amrica Latina poderia simbolicamente refletir o sonho de uma ordem internacional mais justa, menos assimtrica e com uma governana global menos concentrada em uma s potncia hegemnica. E Lula falou l fora o que era esperado dele. Um discurso contra a fome e a pobreza, contra a desigualdade interna e externa aos pases, associando a luta contra a desigualdade dentro da nao brasileira luta contra a desigualdade entre as naes. Essa fala viria fundamentar uma nova viso geopoltica e uma nova geografia econmica para a ordem mundial ps 11 de setembro, na medida em que significaria uma recusa do unilateralismo americano da era Bush e a busca de um sistema multipolar em que vrias potncias compartilhassem democraticamente a governana mundial. Para contrabalanar uma poltica macroeconmica conservadora e muito semelhante do governo anterior, tentou-se fazer da poltica externa a garantia de uma poltica esquerdista e progressista, que pudesse satisfazer aos anseios do eleitorado e dos militantes do Partido dos Trabalhadores, decepcionados com o carter conservador da poltica econmica. Estratgia sul/sul seria o antdoto e o oposto da ortodoxia econmica efetivamente praticada e poderia amainar as resistncias petistas e de aliados mais esquerda na coalizo governamental.
O objetivo de fazer o Brasil membro permanente do Conselho de Segurana ocupou lugar central na diplomacia brasileira, ao lado da tentativa de liderana junto OMC e ao G-20. Mas a prioridade absoluta foi a diversificao das relaes polticas e comerciais com pases emergentes, principalmente com as outras promissoras baleias da economia mundial: China, ndia, Rssia, que juntas com o Brasil formaram a sigla mgica das novas relaes internacionais: BRICs. Forjada por economista do Goldman Sachs, s o tempo dir se a sigla mera formalidade ou se esse grupo importante de mercados emergentes passar a atuar como grupo institucionalizado no cenrio internacional. A integrao sul-americana e a expanso do Mercosul tiveram posio destacada na agenda diplomtica, como contraponto ALCA e como resistncia s imposies do grande irmo do Norte. Essa estratgia, resumida na expresso sul/sul, promoveu ganhos comerciais concretos para a economia brasileira? Possibilitou ampliao significativa de nosso comrcio exterior? Um dos problemas enfrentados por essa poltica externa que metade da Amrica Latina do lado do Pacfico est preferindo outro modelo de integrao forte com os Estados Unidos, a Europa e a sia e no aceita a primazia do Mercosul, que hoje inclui a Venezuela. Quanto ao continente africano, no oferece de fato condies de expressiva ampliao comercial. Os mercados so pequenos e ainda muito dependentes das antigas metrpoles europeias. Mas, apesar disso, o comrcio vem crescendo e vendemos em 2006 22,8% a mais do que no ano anterior. Na questo poltica, no entanto, os pases africanos no sufragaram o Brasil na eleio para a diretoria geral da OMC. O grande concorrente do Brasil na frica a China que vem investindo pesadamente no continente: rodovias, portos, centrais eltricas e sistemas de telecomunicaes, alm de comprar petrleo e gs em Angola, Qunia e Nigria. Quanto sia, nossas exportaes esto fortemente concentradas em commodities minerais e agropecurias e nossas importaes em produtos industrializados, no havendo tanta possibilidade de ampliar essa pauta por fortes resistncias, de lado a lado, em abrir setores menos competitivos. A principal questo relativa ao oriente est mesmo na concorrncia chinesa: a balana de comrcio de produtos industrializados tem atualmente um
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dficit de aproximadamente US$ 6 bilhes, e a poltica externa de Lula continua extremamente cordial com aquele que concorrente, mas vem sendo tratado como associado. Um balano geral da poltica externa demonstra que ela no produziu os resultados esperados: o Brasil perdeu todas as disputas por cargos relevantes nos organismos multilaterais, distanciou-se dos pases abastados, azedou as relaes com os vizinhos latino-americanos, criou alianas pouco produtivas com as naes emergentes e isolou-se de importantes negociaes comerciais. A ampliao do comrcio exterior brasileiro e o bom desempenho da balana comercial que, de fato, aconteceram nos ltimos 4 anos, no tem relao direta com a estratgia sul/sul, mas sim com os excelentes preos das commodities no mercado internacional, e com o bom nvel de desempenho da economia mundial nos ltimos anos. Crescemos relativamente bem, no porque privilegiamos parceiros do hemisfrio sul, mas porque vendemos mais e melhor em todas as direes, e especialmente para os pases mais desenvolvidos e alguns emergentes em situao privilegiada. As expectativas de uma economia mundial menos aquecida, preos menores nas exportaes brasileiras e a continuidade da valorizao cambial devero determinar uma diminuio no saldo da balana comercial da ordem de 15% em 2007, segundo projees do Banco Central. Os analistas esperam preos menos exuberantes e menor procura nas commodities graas s projees de crescimento econmico menor nos Estados Unidos e principalmente na China. No que diz respeito gesto da poltica externa, o governo Lula inovou muito em relao a todos os governos democrticos e, em geral, em relao tradio brasileira. Promoveu uma direo dupla, entre o chanceler Celso Amorim e o assessor especial para Relaes Internacionais, Marco Aurlio Garcia, representando o Partido dos Trabalhadores. A posio radicalmente contrria ALCA e o terceiro-mundismo nacionalista do embaixador angariou adeptos no PT e aumentou sua influncia na formulao estratgica da poltica externa lulista. Ou seja, houve uma convergncia entre o posicionamento poltico-ideolgico do chanceler e seu grupo dentro do Itamaraty (os chamados barbudinhos, gerao de diplomatas formados no incio dos anos sessenta, com tendncias fortemente nacionalistas, estatistas e desenvolvimentistas) e as propostas do PT para a poltica externa.
No grupo de Celso Amorim tem posio de destaque Samuel Pinheiro Guimares, ex-Secretrio-Geral do Itamaraty e cunhado do chanceler, atualmente ministro de Assuntos Estratgicos em substituio a Roberto Mangabeira Unger. Seu livro publicado em 2006, Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes, pode ser considerado manifesto importante da ideologia estatizante/nacionalista que fundamentou a estratgia sul/sul do governo Lula nos dois mandatos. Essa diviso no comando da poltica externa foi ainda maior em alguns momentos, quando, por exemplo, o Chefe da Casa Civil, Jos Dirceu, envolveu-se diretamente em negociaes internacionais, estabelecendo conversaes diretas com Condoleeza Rice e Hugo Chavez, e cumprindo variadas misses em Washington entre 2003 e 2005. O chanceler permaneceu no posto durante os dois mandatos de Lula com poderes mais concentrados: diplomatas de carreira muito ligados a ele e seus assessores diretos assumiram postos chaves na diplomacia brasileira e na burocracia do Itamaraty, como o caso de Antonio Patriota, designado para a embaixada brasileira em Washington. Outros exemplos do fortalecimento de Amorim so a substituio do expresidente do PMDB, deputado Paes de Andrade e do petista Tilden Santiago das embaixadas de Portugal e Cuba, respectivamente. O poder meramente ratificador do Congresso Nacional na poltica externa explicado por mltiplas razes, dentre as quais gostaramos de destacar algumas que emergem das anlises qualitativa e quantitativa realizadas acima:
3.1. Hegemonia do Executivo no presidencialismo de coalizo

CAPA
No s vezes denominado hiper-presidencialismo brasileiro so fatores institucionais aliados a caractersticas histricas que determinam a fraqueza do poder Legislativo e a primazia do Executivo no sistema poltico brasileiro. A primazia do Executivo na poltica externa est associada intimamente aos padres institucionais de nosso presidencialismo de coalizo, como explicitaremos a seguir, baseados na argumentao de Figueiredo e Limongi (1999), especialmente no captulo 1, Bases Institucionais do Presidencialismo de Coalizo. A capacidade do Executivo de definir quase autonomamente as diretrizes da poltica externa e conseguir a cooperao do Parlamento para aprov-la est
CRDITOS SUMRIO SAIR
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ligada ao funcionamento do presidencialismo de coalizo, vigente a partir da Constituio de 1988, e no qual O Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de agenda e esta agenda processada e votada por um Poder Legislativo organizado de forma altamente centralizada em torno de regras que distribuem direitos parlamentares de acordo com princpios partidrios. No interior deste quadro institucional, o presidente conta com os meios para induzir os parlamentares cooperao.(....) o Executivo, por controlar o acesso patronagem, dispe de recursos para impor disciplina aos membros da coalizo que o apoia. Assim, ao dispor de meios para ameaar e impor sanes, o Executivo capaz de obter apoio partidrio consistente. (p. 22 e 23). Em outras polticas pblicas, como matria oramentria e questes tributrias o Poder Executivo tem exclusividade de iniciativa, o que o torna ainda mais poderoso em relao ao Legislativo. Nos dois governos que estamos analisando as coalizes hegemnicas montadas pelos dois Presidentes foram capazes de aprovar sistematicamente suas propostas de poltica externa, como bem apontam Diniz e Ribeiro (2008): dadas as caractersticas operacionais do presidencialismo brasileiro h um outro aspecto que no pode ser esquecido: a cooperao do Legislativo, ou ao menos parte dele, para facilitar a aprovao do ato internacional negociado pelo Executivo (pg. 22). A tambm chamada base aliada de Fernando Henrique, composta pelo PSDB, PMDB e PFL, colaborou durante os dois mandatos para aprovar as diretrizes da poltica externa implementada e analisada acima. Nas palavras do deputado Antonio Carlos Pannunzio, presidente da Comisso De Relaes Exteriores e de Defesa Nacional: a Comisso foi prestigiada pelas autoridades responsveis pela diplomacia e pelas questes de segurana e defesa. Registro, com alegria, o contato permanente e a constante troca de opinies que mantivemos com o Ministro das Relaes Exteriores, Luiz Felipe Lampreia, e com todos os diplomatas que integram o Itamaraty. (Pannunzio, Antonio Carlos, 1999). Durante os dois mandatos foi bastante intensa a cooperao entre o Legislativo e o Itamaraty, no havendo discordncias sensveis entre essas duas instncias de poder. A mesma tranquilidade no existiu no governo Lula graas s modificaes introduzidas com a criao da assessoria especial de relaes internacio-
nais, que provocou resistncias na corporao diplomtica, alm da partidarizao da poltica externa, que levou a conflitos no interior da comunidade diplomtica. A maior instabilidade entre os agentes da poltica externa lulista, no impediu, entretanto, a colaborao do Parlamento para a implementao dela, dentro dos quadros do presidencialismo de coalizo. A ampla base aliada de Lula no deixou de aprovar as propostas do Presidente ao Poder Legislativo.
3.2. Insulamento burocrtico do Itamaraty

Burocracia fechada, reconhecida nacional e internacionalmente como de excelncia, o Itamaraty tradicionalmente teve ampla autonomia na formulao e implementao da poltica exterior do pas. Como formuladora de uma poltica de estado e no de governo, a diplomacia brasileira sempre conseguiu manter-se relativamente isolada das demandas da sociedade civil e dos conflitos poltico-partidrios, assumindo postura tecnocrtica. Frente a uma burocracia to poderosa O empresariado brasileiro acomodou-se, indo sempre a reboque da poltica do Itamaraty. Nunca tentou seriamente criar mecanismos de influncia para que uma parte da poltica externa pudesse ser feita profissionalmente e outra pudesse ser feita a partir de interesses legtimos de grupos que exportam, investem e atuam internacionalmente. (Barros, Alexandre Como o baro enfrentar a turba? In: O Estado de S. Paulo, 1/3/2010, p. A2) Essa atitude do empresariado brasileiro de pressionar a burocracia estatal para obter benefcios e vantagens, ao invs de atuar junto ao Poder Legislativo, seja atravs de lobbies, seja atravs de partidos polticos ou qualquer outra forma de participao, no constitui propriamente uma novidade no cenrio poltico brasileiro. Assim funcionavam e funcionam os anis burocrticos de presso (Cardoso, 1978), que privilegiam a prpria mquina estatal como locus das demandas na defesa de seus interesses. Diferentemente dos pases desenvolvidos com democracias consolidadas, no Brasil o Congresso Nacional em vrias etapas histricas, principalmente nos perodos autoritrios, no constituiu a principal arena para a representa-
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o dos interesses da sociedade civil, e frequentemente a burocracia do Estado ou organizaes corporativas assumiram essas funes. No aparato burocrtico brasileiro destacam-se duas organizaes que acumularam poder e constituram alto grau de autonomia em relao aos sucessivos governos a que serviram, o Itamaraty e o Ministrio da Fazenda. No caso do Itamaraty, alm do insulamento burocrtico a organizao se alimentou, ao longo da histria, e desde os tempos do Baro do Rio Branco, por uma cultura de excelncia, cuja imagem extrapolou as fronteiras nacionais e difundiu-se no exterior. O corpo diplomtico brasileiro respeitado por sua qualidade profissional e pelo alto nvel intelectual de seus membros. Fazem parte dessa cultura organizacional forte alguns princpios tradicionais, como por exemplo a soluo negociada e pacfica de conflitos, amplamente utilizada pelo baro na consolidao das fronteiras do Estado nacional brasileiro, nas conversaes com nossos inmeros vizinhos. A no interveno nos assuntos internos de outras naes tambm foi uma marca histrica do Itamaraty, assim como a atuao suprapartidria e vinculada a interesses nacionais e desvinculada de interesses particularistas, setoriais ou corporativos da sociedade brasileira. Tambm fazem parte dessa tradio diplomtica criada e difundida pelo Itamaraty o compromisso com o multilateralismo, a defesa da multipolaridade na ordem mundial e o respeito primazia do direito internacional na relao entre as naes. Construir uma poltica de estado com previsibilidade e continuidade sem subordinar-se a interesses poltico-partidrios de determinados governos foi a busca constante dessa organizao burocrtica fechada, cuja nica porta de acesso o disputadssimo concurso de ingresso ao Instituto Rio Branco. A grande maioria dos ministros das relaes exteriores foram diplomatas de carreira e pouqussimos polticos chegaram a essa posio, principalmente nos perodos democrticos da histria brasileira. Entre 1985 e 2003 das dez nomeaes para o MRE, apenas 3 foram de polticos pertencentes a partidos. Nos governos de Fernando Henrique Cardoso Luis Felipe Lampria, diplomata de carreira, ocupou o cargo entre 1995 e 2001, a maior parte do mandato, portanto, e foi substitudo por Celso Lafer, figura eminente das relaes internacionais, que ocupara os cargos de presidente do rgo de solu-
o de controvrsias e presidente do Conselho Geral da Organizao Mundial do Comrcio. Os governos Lula vieram quebrar essa antiga tradio: apesar do Ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, tambm pertencer carreira diplomtica, quebrou-se a unidade de comando na conduo da poltica externa, que passou a ser dividida entre o ministro, pertencente aos quadros do Itamaraty, e um assessor de relaes internacionais, Marco Aurlio Garcia, pertencente ao Partido dos Trabalhadores, que em vrios momentos assumiu a liderana de importantes questes da poltica externa brasileira. A ingerncia partidria na conduo das questes internacionais no se limitou participao do assessor especial, mas incluiu a interveno e a influncia do Chefe da Casa Civil, Jos Dirceu, ex-presidente do PT, em alguns momentos crticos das relaes internacionais brasileiras. A respeito do duplo comando da poltica externa, Amaury de Souza (2009) cita o depoimento contundente de um embaixador no identificado: As decises de poltica externa do Brasil so hoje de natureza ideolgica. A poltica externa tem um canal oficial e outro oficioso, conduzido pela presidncia da Repblica. E a agenda oficial acabou submetida oficiosa. (p. 134)
3.3. Internacionalizao do processo de tomada de decises

A globalizao e a grande ampliao da insero internacional do Brasil combinadas, tem tornado os processos decisrios que afetam as relaes internacionais cada vez mais transnacionais e mais complexos, o que inibe a participao do legislativo brasileiro nas decises efetivamente tomadas. Os Estados nacionais perderam a soberania absoluta e esto sendo criadas instituies supranacionais cujo poder transcende as fronteiras e impe decises a seus membros, como constata o Presidente do Banco Mundial, Robert Zoellick: Na nova economia global multipolar, a maior parte da autoridade de governo permanecer com os estados-nao. Mas muitas decises e fontes de influncia fluiro em torno e alm dos governos. (Jornal Valor Econmico, 27/4/2010. P. A13) Contrariar decises assumidas num frum internacional e colegiado, legtimo e aceito por 153 naes, tem um custo altssimo e no pode ser assumido por quase nenhum Estado membro, por mais poderoso que ele seja.
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Diferentemente das organizaes de Bretton Woods, como o Banco Mundial e o FMI, onde o poderio econmico proporcional ao poder poltico de impor seus interesses nacionais a outros, as atuais organizaes tem processos decisrios menos centralizadores e com participao mais igualitria dos Estados membros. Na nova sistemtica das relaes internacionais o Parlamento de um estado membro pode alterar decises tomadas no mbito transnacional? Corresponde a perguntar se uma deciso tomada pela Comisso Europeia (o Poder Executivo da UE) pode ser anulada pelo Congresso Nacional de um Estado membro? Essa limitao de decises na dimenso nacional afeta diferentemente as naes envolvidas, na medida em que na distribuio desigual e assimtrica do poder no sistema internacional, as potncias hegemnicas tem muito mais peso seja no Executivo, seja no Legislativo. A tendncia crescente na ordem internacional ps-guerra fria tem sido o multilateralismo e nesse cenrio a participao do Brasil (e de outros emergentes) tem crescido exponencialmente, mas simultaneamente, declina o poder de influncia dos legislativos nacionais. Como bem salientam Simone Diniz e Claudio Ribeiro a ao do Legislativo ex post, isto , os parlamentares se manifestam sobre um certo ato internacional depois de uma negociao prvia conduzida pelo Executivo com agentes externos; segundo, o preceito constitucional no permite ao Legislativo alterar o texto do Executivo; terceiro, a deciso final sobre o ato negociado uma prerrogativa exclusiva da Presidncia da Repblica. (Diniz, Simone e Ribeiro, Claudio, 2008). Na poltica externa, diferentemente de outras polticas pblicas, h uma dimenso transnacional nas decises tomadas nos fruns internacionais, dimenso essa que tende a se fortalecer medida em que o multilateralismo se fortalece e ganha cada vez mais instncias decisrias. As decises de carter transnacional, cujo mbito ultrapassa a soberania do Estado-nacional, teriam um custo elevadssimo se fossem contrariadas pelos parlamentos nacionais. Sendo assim, h uma tendncia crescente aceitao das polticas adotadas nessas instituies transnacionais, pelos legislativos dos Estados membros.
o caso do Parlamento brasileiro nos dois governos analisados. A dinmica prpria de nosso presidencialismo de coalizo s favoreceu a atitude de colaborao do Congresso Nacional em relao s diretrizes da poltica externa, tanto no segundo governo FHC, quanto no primeiro governo Lula, perodo abrangido por nossa investigao.
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O PODER AUSENTE: O CONGRESSO NACIONAL E SEGURANA PBLICA NO BRASIL

Leandro Piquet Carneiro1 Umberto Guarnier Mignozzetti2 Rafael Moreira3
INTRODUO
Este artigo analisa a atuao do Congresso Nacional em duas reas especficas: a poltica criminal e a segurana pblica. Nossa motivao principal no tratar esse tema com um instrumental terico e metodolgico dos estudos sobre o legislativo, mas sim explorar as mudanas na poltica criminal e de segurana que foram produzidas no perodo entre 1995 e 2006 e que envolveram processo legislativo. Nosso objetivo principal avaliar o sentido das mudanas ocorridas em uma rea especfica de polticas pblicas destacando os efeitos potenciais dessas polticas sobre o fenmeno social de interesse: o ato criminal e infracional. H uma tendncia nas cincias sociais de se tratar poltica criminal e segurana pblica como sinnimos, embora existam diferenas importantes entre esses dois conceitos. A poltica criminal entendida aqui como o conjunto de medidas, Leis e aes do Estado que tm por objetivo o controle da criminalidade. DemasMarty (2004) define a poltica criminal como conjunto de procedimentos atravs dos quais o corpo social organiza as respostas ao fenmeno criminal. Decorre dessa definio que o principal instrumento da poltica criminal so as Leis consubstanciadas no Cdigo Penal. O Congresso Nacional parte, portanto, do conjunto de instituies que definem o programa do Estado para o controle do crime e das infraes. Alm de ter a atri1 2 3 Professor do Instituto de Relaes Internacionais e Pesquisador do Ncleo de Pesquisa em Polticas Pblicas, Universidade de So Paulo. Contato: lpiquet@usp.br Ncleo de Pesquisa em Polticas Pblicas, Universidade de So Paulo. Ncleo de Pesquisa em Polticas Pblicas, Universidade de So Paulo.
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buio de legislar sobre matria penal, o Congresso Nacional tem o poder de fiscalizar as entidades da Administrao pblica direta e indireta que integram o sistema de justia criminal. A segurana pblica, por sua vez, decorre das aes policiais sejam elas repressivas ou preventivas, as quais tm por objetivo garantir que as normas estabelecidas no cdigo penal e na lei das contravenes sero observadas. A segurana pblica, no envolve, portanto, nenhum aspecto da formulao da Lei penal, mas apenas sua transformao em aes capazes de garantir a ordem pblica. O papel do Congresso Nacional na rea da segurana pblica , portanto, o de agente fiscalizador, j que a formulao e a execuo das polticas de segurana competem aos estados. A confuso conceitual entre poltica criminal e segurana pblica contribuiu para obstruir a investigao sobre o papel do Congresso Nacional na definio das polticas nesses dois campos. E efetivamente no encontramos no levantamento bibliogrfico realizado nenhum estudo sistemtico sobre o papel do CN na rea da segurana ou na definio da poltica criminal. O tema ficou fora da ateno dos especialistas em segurana pblica e ficou fora tambm do foco dos estudos sobre o legislativo. Em face do carter incipiente da literatura sobre a atuao do Congresso Nacional nessas reas optamos por oferecer uma abordagem mais descritiva do tema. Nossas questes de pesquisa devem ser entendidas como um roteiro introdutrio sobre a atuao do Congresso na rea de poltica criminal e segurana pblica. No tivemos condies ainda de explorar a participao dos legisladores no processo de elaborao do oramento especfico da rea de segurana e justia, a exemplo do que fizeram Figueiredo e Limongi (2002) para o conjunto das matrias votadas no perodo entre 1996 e 1999. Quando formulamos essas questes, espervamos encontrar respostas em trabalhos j publicados, o que no se confirmou e, portanto pretendemos subsidiar o leitor com informaes bsicas sobre esses quatro temas principais: 1) Qual a produo legislativa sobre poltica criminal e segurana pblica? Como se distribui a autoria (Executivo versus Legislativo) das proposituras? 2) H uma bancada da segurana? At que ponto o fato de ter tido uma carreira em alguma instituio do sistema de justia criminal afeta o padro de votao nas leis sobre matrias penais e de segurana?
3) Como as hipteses gerais sobre a clivagem governo versus oposio no Congresso aderem ao tema? Ser que Governo e Oposio se comportam de forma diferente? 4) Qual a agenda do Legislativo nessas reas e qual a agenda do Executivo? O que foi votado e aprovado? A concluso do artigo pretende avanar alguns comentrios sobre a direo seguida nas mudanas na Poltica Criminal, com base nas matrias tramitadas no Congresso: Ser que as Leis aprovadas nos colocam como sociedade no caminho do populismo penal, uma defesa inconsequente de punies penais como forma de propaganda poltica, ou para um liberalismo inconsequente que aumenta a impunidade e dificulta as aes de segurana pblica? At que ponto as iniciativas do Congresso esto contribuindo para que tenhamos uma Lei Penal e uma Poltica Criminal mais articuladas e consistentes?
BREVE BALANO DOS ESTUDOS SOBRE AS POLTICAS DE S EGURANA PBLICA E POLTICA CRIMINAL EM MBITO NACIONAL
Embora a segurana pblica tenha crescido em importncia na agenda poltica nacional desde a redemocratizao e ainda que nesse mesmo perodo o tema tenha se transformado em uma das principais preocupaes do pblico, o interesse dos cientistas polticos em estudar o tema com um instrumental terico e metodolgico prprios da disciplina foi mnimo. H alguns poucos estudos a serem citados no limitados cincia poltica que so na verdade cronologias comentadas da poltica de segurana durante o governo de Fernando Henrique Cardoso e Lula (Adorno, 1999 e 2003; Soares, 2006). H ainda um conjunto de trabalhos que so na verdade posicionamentos programticos com propostas de reforma ou de crtica ao modelo atual (Bicudo, 2000; Cano, 2006; Bengochea et al., 2004). O desinteresse pelos aspectos poltico-institucionais na literatura de cincias sociais sobre a segurana pblica parece refletir o fato de que a vertente principal da literatura no est voltada para a anlise das polticas de segurana ou para a poltica criminal, mas para a reflexo sobre a defesa dos Direitos Humanos e o problema do controle externo sobre as atividades policiais. Entre os autores mais citados na rea (Adorno, 1995, 2002; Pinheiro, 1991; Caldeira, 2000) possvel identificar certa unidade terica, que tem por base
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uma viso culturalista da violncia na sociedade brasileira. O foco principal desses estudos a explicao das consequncias polticas da violncia, como a eroso da qualidade do regime democrtico, e no propriamente os efeitos que as polticas pblicas de segurana podem ter sobre o crime. H outra lacuna analtica importante. A pergunta principal dos estudos que constituem o corpo principal da literatura sobre o tema no Brasil (mais autores e exemplos aparecero em seguida) no diz respeito aos fatores polticos ou aos processos institucionais que determinam as variaes na poltica criminal ou nas polticas de segurana pblica como o nosso interesse nesse artigo. De forma resumida possvel identificar a principal questo dessa literatura como a busca de uma explicao para a prevalncia estrutural da violncia na sociedade brasileira. Embora o fenmeno tenha uma radicao cultural, as consequncias da violncia so de natureza poltica. Como explica Pinheiro (2000): O crime violento seria um indicador da no consolidao do regime democrtico no pas, e seria responsvel pelo fracasso das presentes instituies do Estado em tornar efetivo o Estado de Direito para os no privilegiados (Pinheiro, 2000, p. 27). Caldeira (2000), por exemplo, associa a violncia policial a um trao caracterstico do ethos de nossa sociedade (Oliveira, 2004). O argumento de tipo path dependent: a violncia tratada como o resultado de um processo histrico em que o sistema poltico, em particular o sistema de justia criminal, tem uma capacidade limitada de interveno, uma vez que a violncia seria um trao razoavelmente estvel da sociedade. Argumento semelhante encontrado no trabalho de Kant de Lima que v as relaes entre modelos repressivos de controle social, formas inquisitoriais de produo da verdade jurdica e desigualdade jurdica como um todo coerente em nossa justia criminal (2004). H um diagnstico comum, que deriva dessa viso culturalista da democracia, de que a simples mudana institucional ou na lei penal no ser capaz de alterar o quadro social mais amplo no qual o problema da violncia encontra-se inscrito. O problema do controle do crime estaria subordinado, nessa perspectiva, a um outro problema: o processo de democratizao da sociedade que deveria atingir tambm a economia. A desigualdade e a dinmica da economia seriam importantes na explicao do crime na medida em que funcionam como elementos que sustentam e amplificam a cultura poltica hierrquica,
elitista e antiparticipativa que caracteriza a sociedade brasileira. Zaluar outra autora alinhada com a tradio culturalista dominante e que atribui inrcia institucional a ineficcia observada no sistema de justia durante o atual perodo democrtico. Sua viso a de que h um longo ciclo de permanncia da cultura autoritria e hierrquica no Brasil que explica o mau funcionamento das instituies de segurana e justia tal como a vemos hoje. Embora enfatize aspectos mais institucionais do que culturais em suas anlises sobre as relaes entre civis e militares, Zaverrucha (2006) tambm aposta no argumento de tipo path-dependent ao analisar a ao dos rgos de segurana durante a redemocratizao e conclui que o militarismo um fenmeno amplo, regularizado e socialmente aceito (p. 81) no Brasil e que o que o governo de Fernando Henrique Cardoso contribuiu decididamente para ampliar o controle militar sobre rgos civis da rea de segurana pblica. O resumo que fazemos dessa literatura baseada em hipteses culturalistas e em argumentos do tipo path-dependent que esses parecem conduzir a um duplo ponto cego na reflexo sobre a poltica criminal e de segurana pblica. O primeiro ponto cego produzido pela lentido e pela complexidade associadas s mudanas culturais e estruturais na sociedade, o que torna muito difcil isolar o papel desempenhado por variveis especficas nesses processos. O ethos da sociedade brasileira ser o mesmo em um perodo de dez anos desconsiderando-se as dificuldades de mensurao envolvida, mas nesse perodo mudanas institucionais e nas polticas pblicas (mais ou menos passveis de serem isoladas em sistemas analticos) podero produzir fortes variaes no nosso output de interesse: o crime e a violncia. O segundo ponto cego produzido pela rejeio do pressuposto do comportamento racional e autointeressado dos infratores. Na viso culturalista, infratores no so vistos como agentes que respondem a incentivos. Principalmente os incentivos negativos representados na Lei penal. Portanto, analisar as mudanas na Lei tende a ser visto como um esforo quase intil nessa perspectiva. No obstante sua falta de efeito sobre o comportamento dos infratores, visto como um movimento social conservador que reflete o pnico das elites e dos grupos privilegiados diante da ameaa representada pelas classes subalternas. Um breve exemplo de como fenmenos importantes podem passar despercebidos sob o prisma culturalestruturalista a queda na criminalidade em
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So Paulo. A taxa de homicdios caiu algo como 70% na ltima dcada, segundo dados do sistema de sade, mas nenhum desses pesquisadores citados teve qualquer interesse em pesquisar esse fenmeno. Entre os poucos artigos mais analticos que encontramos sobre o assunto destaca-se o trabalho de Medeiros (2004) sobre a unificao das polcias. Sua hiptese principal que a proposta de unificao pode ser encarada como uma tentativa... de alterar... mitos, atores relevantes e organizaes institucionalizantes, na formao de um campo propriamente policial (p. 274). O referido campo policial est referido ao conceito de campos institucionais, o qual definido por um processo de isomorfismo entre determinadas organizaes, que compartilham mitos e fontes de legitimidade (idem). Disso decorre uma concluso um tanto singela de que a proposta de unificao pode ser vista como democrtica, independentemente de critrios tcnicos e relaciona-se noo de que Polcia, Justia e Foras Armadas so organizaes distintas. (p. 289).
Nessa perspectiva econmica do delito, o crime no mais visto como o produto de uma estrutura social inadequada, nem a manifestao de uma escolha que reflete certas caractersticas individuais permanentes (moral, gentica, etc.). Ao contrrio, o crime est associado a uma escolha (na qual no concorrem valores, a estrutura biolgica, ou a experincia cultural), o crime um evento que possui caractersticas similares a outras atividades humanas e, portanto, pode ser explicado pelo efeito de determinadas estruturas de oportunidade sobre preferncias individuais dadas, tpicas de um agente racional maximizador. No modelo original, Becker coloca como variveis que sero analisadas pelo infrator para a tomada de deciso entre cometer ou no um crime: 1. A probabilidade de ele ser capturado e condenado: o custo ou o malefcio de um ato criminoso somente se apresenta quando ele descoberto e o responsvel pelo mesmo seja identificado, capturado e condenado. Se alguma destas etapas no for cumprida, ou se a probabilidade de ocorrncia de qualquer uma delas seja baixa, haver um maior incentivo para que crimes sejam cometidos. 2. A punio em caso de condenao: existe uma grande discusso nas cincias sociais sobre a importncia de grandes penas para crimes graves no sentido de implicarem em maior efeito de dissuaso (deterrence) ou somente inabilitao do criminoso reincidir enquanto preso (incapacitation). A anlise da efetividade da pena capital, por exemplo, base para estudos de Ehrlich (1975 e 1996). Se, por um lado a pena capital realmente implica na probabilidade zero de reincidncia do criminoso, teria ela grande influncia em desestimular outros potenciais criminosos a cometerem o mesmo ato criminoso? Assumindo que uma parte dos criminosos responde a incentivos, existe franca preferncia por eles entre a condenao priso perptua do que, alternativamente, condenao morte. Ento, a pena de morte significa um desincentivo maior a crimes graves do que apenas a priso temporria ou perptua. 3. Outras variveis que implicariam perda de satisfao ao infrator em caso de cometer um crime: neste ponto, Becker aponta incentivos chamados de positivos por Ehrlich (1996). O aumento da renda esperada em trabalhos lcitos aumenta indiretamente o custo de cometer-se um ato criminoso, por exemplo. Em Ehrlich (1996), o autor ressalta a necessidade de pondera-
MECANISMOS INSTITUCIONAIS DE CONTROLE DO CRIME

Um pouco mais acima, ao comentar nossa motivao, afirmamos que o objetivo desse artigo era o de avaliar o sentido das mudanas ocorridas na poltica criminal e de segurana pblica, destacando os efeitos potenciais dessas polticas sobre o crime. H nessa afirmao um conceito subjacente de que o controle do crime pode ser obtido por meio de incentivos que so produzidos pela Lei Penal e pelas aes das instituies de segurana pblica. O ponto de partida nessa forma de pensar o crime geralmente atribudo, contemporaneamente, ao estudo seminal de Becker (1968). Becker posiciona o infrator como um indivduo racional, que analisa suas possibilidades de ganho e punio de forma a maximizar seus benefcios privados. No modelo proposto por Becker possvel diferenciar duas formas principais de atuar sobre o crime: a dissuaso (deterrence) e a inabilitao (incapacitation). A dissuaso funciona na medida em que o criminoso assimila o efeito de uma determinada punio no momento em que decide se comete ou no um crime. A inabilitao diz respeito ao tempo que o criminoso passa na priso. Durante esse perodo ele estar impossibilitado de cometer outros crimes.
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o de medidas de incentivo positivas que evitariam crimes por servirem como alternativa ao criminoso potencial e negativas punies aplicadas pelos sistema de justia criminal. Os indivduos, portanto, analisam e calculam a diferena entre os custos do crime e os benefcios (pecunirios ou no pecunirios) do mesmo. Se o valor esperado do crime superar o valor esperado dos benefcios, ento existe um comportamento racional que explica a escolha do indivduo pela ao criminosa. Em resumo, a oferta de crimes encontra-se sujeita ao controle da sociedade por meio de incentivos econmicos. Esses incentivos podem ser tanto produzidos pelas diferenas de ganhos obtidos em atividades legais frente s ilegais (aumento de salrios, escolaridade, educao, etc.), quanto pelo sistema penal que estabelece uma determinada estrutura de penas por delito e pela probabilidade de deteno e condenao dos criminosos. nesse ponto que conectamos o nosso estudo emprico ao modelo terico sobre o efeito da punio e da incapacitao discutido nessa seo: a poltica criminal e as polticas de segurana pblica alteram a oferta de crimes por meio de mecanismos simples como a severidade da pena e a probabilidade de punio. Qual tem sido o sentido simplificando um pouco: mais ou menos penalistas ou mais ou menos repressivos das medidas penais e de segurana pblica que tramitaram no CN nos ltimos trs anos?
BASES DE DADOS E METODOLOGIA ADOTADA NA CLASSIFICAO DAS MATRIAS E NA ATUAO LEGISLATIVA DOS DEPUTADOS E SENADORES
O perodo de abrangncia de nosso estudo cobre a produo legislativa no primeiro e segundo governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (50 Legislatura e 51) e no primeiro governo do Presidente Lula (52 Legislatura). Organizamos trs bases de dados principais sobre as matrias: 1. A base de votaes nominais organizada pelos Professores Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. A classificao das matrias tramitadas no Congresso foi inteiramente refeita pela equipe de pesquisadores. As 2747 proposies do banco original de Figueiredo e Limongi foram reclassificadas segundo quatro principais: (i) seu objetivo (alterar legislao existente; custeio de despesas; investimentos; outros temas como homenagens, por exemplo);
(ii) seu tema (14 categorias4); (iii) sua abrangncia legal (municipal; metropolitano; estadual; regional; nacional; mltiplos nveis de abrangncia e; (iv) o seu nvel de gesto (mesmas categorias de iii). Depois de reclassificadas, encontramos 153 proposituras na rea de segurana e poltica criminal o que corresponde a 5% das matrias tramitadas nas trs Legislaturas consideradas. Este ser o universo considerado no presente artigo. 2. Banco com a classificao da atuao profissional dos deputados das 50, 51 e 52 legislatura. Foram identificados os deputados que j exerceram algum cargo ligado rea de segurana pblica, defesa ou justia criminal. Criamos uma varivel binria CARGO para indicar os deputados que exerceram algum cargo pblico nessas reas e uma varivel com o cargo ocupado (QUALCARGO): Polcia Federal, Polcia Militar, Polcia Civil, Exrcito, Cargo de Magistratura, Ministrio Pblico, Sistema Penitencirio, Mdico legista). Foi classificado ainda se o deputado tinha j havia participado de alguma organizao ligada segurana ou aos direitos humanos, como ONGs, por exemplo, (ASSOC_ONG_SEG). A principal fonte para esse levantamento foram os Repertrios Biogrficos publicados pela Cmara dos Deputados para as trs legislaturas estudadas. No levantamento encontramos 57 Deputados da 50 legislatura ligados aos temas de segurana, defesa e justia criminal, 66 na 51 e 78 na 52. Somadas as trs legislaturas so 201 Deputados que j exerceram algum cargo nas reas de interesse e que conformam assim o que denominamos a bancada da segurana5. 3. O terceiro banco reuniu o texto das 153 proposies da rea de segurana nas trs legislaturas. A organizao desse material permitiu qualificar as
CAPA 4 Administrao e Organizao dos Poderes; Meio Ambiente e Infraestrutura; Poltica Externa; Poltica Social, Direitos e Cidadania; Economia Tributao e Oramento; Educao, Cultura e Esporte; Segurana e Criminalidade; Homenagem; Defesa Nacional; Sade; Cincia e Tecnologia; Fiscalizao e Accountability; Outros. No foram encontradas informaes sobre 31 Deputados que exerceram alguma votao no Congresso nas matrias analisadas. No foram encontradas informaes sobre esses Deputados nos repertrios biogrficos, em seus suplementos, ou mesmo no site da Cmara dos Deputados. Desses 31 Deputados sem registro biogrfico, 20 tiveram seus mandatos na 50 Legislatura (3%), 10 na 51 (1,5%) e apenas 1 deputado na 52 (0,2%). Nossa hiptese que esses Deputados exerceram alguns poucos dias de mandato como suplentes e por isso no tiveram seus registros biogrficos anotados no Repertrio, nos seus suplementos ou no site. CRDITOS SUMRIO SAIR
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proposies com relao ao seu objetivo principal. Por sua importncia para a anlise subsequente optamos por apresentar a classificao resultante na Tabela 1. A principal participao do Congresso nesse tema como nos demais envolve a aprovao do oramento de rgos da rea de segurana e justia. As proposies votadas indicam que o caminho principal das mudanas em matria penal tem sido a reforma do Cdigo do Processo Penal, a tipificao de novos atos infracionais ou crimes e o aumento das penas privativas de liberdade. TABELA 1. Classificao quanto ao objetivo pretendido pela proposio
Frequncia Altera cdigo do processo civil Preveno ao delito e ao crime Instituio de Alternativas Penas Sem informao
% ,7 ,7 1,3 2,0 2,6 5,9 7,8 11,1 13,7 15,0 15,0 24,2 100,0
1 1 2 3 4 9 12 17 21 23 23 37 153
autora de 19 proposies e o Senado de apenas 8. 68% das proposituras foram transformadas em normas jurdicas e os 32% esto distribudos entre propostas arquivadas, rejeitadas, retiradas pelo autor, suspensas, apensadas entre outros destinos, o que resultou em uma amostra de 104 proposituras. Outra constatao importante que a participao do Executivo Federal nessas matrias no se d prioritariamente por meio de Medidas Provisrias (so 20% das iniciativas do EF), mas sim por meio de PLs: foram 69 (66% das proposies do EF). O Legislativo tem uma pauta diferente do Executivo como indica a tabela 2. O primeiro poder parece mais preocupado em propor alteraes na Lei penal do que o segundo, que embora tambm tenha concentrado suas aes nas proposies de mudana nesse tema, o fez em menor proporo. TABELA 2. Temas das Proposies segundo a Origem
Tema da Proposio Polcia e Policiamento Sistema Penitencirio Org. Sistema Justia Criminal Lei Penal Execuo Penal Outros CD 10.5 0.0 0.0 68.4 5.3 15.8 Origem EF 23.1 8.7 8.7 43.3 4.8 11.5 SF 0.0 0.0 0.0 75.0 0.0 25.0 Total 19.9 6.9 6.9 48.9 4.6 13.0
Proteo de direitos, de Testemunhas e de vtimas da violncia Altera Cdigo de Execuo Penal Estabelece, organiza reorganiza sist. de informao, estruturas organizacionais institucionais e Aumento de Penas Punitivas de Liberdade Cargos e Salrios Define nova modalidade de ato infracional ou crime Altera Cdigo de Processo Penal Civil e Militar Oramento Total Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP.
Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP
ANLISE DAS PROPOSIES

O Executivo Federal o principal responsvel pelas proposies nas reas de poltica criminal e segurana pblica: das 153 matrias encontradas entre as 2747 proposies produzidas nas trs Legislaturas estudadas, 126 foram expedidas pelo Executivo (82,4%), sendo a Cmara de Deputados
Vamos ento responder com mais detalhes nossa primeira questo: Quais so as caractersticas da produo advinda do Legislativo, no que tange s matrias criminais? Complementarmente devemos ainda observar o trmite das matrias, ou seja, como estas contribuies tramitam, quantas so votadas, quantas so encerradas somente por votao simblica, quantas vo para votao nominal e quais as caractersticas que as levam a ser votadas nominalmente pelos deputados. Estes esclarecimentos contribuem para compreendermos melhor o papel do Congresso Nacional na formulao destas polticas. Comeando ento com o trmite das matrias, podemos ver que o Executivo, conforme a tabela abaixo domina a iniciativa de proposies na rea de Segurana:
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TABELA 3. Iniciativas de Legislao na rea criminal

rgo expedidor do projeto Senado Federal Cmara dos Deputados Executivo Federal Total Freq. 8 19 126 153 % 5,20 12,40 82,40 100,00
Confirmada a pouca iniciativa do Legislativo, somos levados ento a observar o trmite das proposies. Qual o trmite mais comum das mesmas? Vejamos ento, destas leis, quantas foram, no perodo para votao nominal e quantas foram encerradas por votao simblica: TABELA 5. Tipo de Votao segundo a Casa
% Freq. Votao na Nominal 5 Terminativo (iniciadora) Simblica Total No se Aplica Total Votao na Nominal Casa 2 (revisora) Poder terminativo Simblica Total 16 97 118 35 153 2 2 76 80 73 153 1 Simblica Total No se aplica Total 36 37 116 153 % 3,30 10,50 63,40 77,10 22,90 100,00 1,30 1,30 49,70 52,30 47,70 100,00 0,70 23,50 24,20 75,80 100,00 CAPA CRDITOS SUMRIO SAIR 2,70 97,30 100,00 2,70 100,00 2,50 2,50 95,00 100,00 2,50 5,00 100,00 % Vlida 4,20 13,60 82,20 100,00 Cumulativo 4,20 17,80 100,00
Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP
Deste modo, identificamos que se a participao do Congresso existe, esta no est vinculada propositura de leis. Ainda, poderamos pensar que a legislao sobre segurana mais frequente na forma de MPs do que de projetos de lei. Isso induziria, portanto, a um predomnio do Executivo que no estaria relacionado iniciativa em si, mas mais devido ao formato da legislao proposta. Para dirimir as dvidas, vejamos ento as matrias tendo em conta o tipo de lei proposta.
Casa 1
TABELA 4. Projetos Tramitados no CN segundo o Tipo

Tipo do projeto Medida Provisria Leis Oramentrias e de crdito Projetos de Lei Total Freq. 25 32 96 153 % 16,30 20,90 62,70 100,00 Votao na Nominal Casa 3
No se aplica Total
O que esses dados permitem constatar que as aes do Legislativo no so predominantes no que tange segurana e criminalidade. A maior parte dos projetos so leis ordinrias, que podem ser editadas por ambas as casas6 e, mesmo assim, o Executivo predomina. Isso confirma sem dvida nossa hiptese de que estamos diante de um poder ausente nessa matria.
http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=318362
Vemos ento nitidamente que a maior parte das legislaes so encerradas por votaes simblicas. Isso indica que, apesar da importncia do tema, ele no gera conflito suficiente (ou os consensos so rapidamente estabelecidos) para que seja levado votao nominal com frequncia. Assim, um questionamento vlido o que foi votado por votao nominal, dado que o nmero to pequeno. Isso nos auxilia a esclarecer quais os temas que levariam a uma posio reativa do Congresso. No quadro abaixo seguem as ementas do que foi para votao nominal:
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Quadro 1
Cdigo do Projeto MPV0168/04 Ementa Probe a explorao de todas as modalidades de jogos de bingo e jogos em mquinas eletrnicasdenominadas caa-nqueis, independentemente dos nomes de fantasia, e d outras providncias Altera o Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal, a Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950, e o Decret-Lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967 Dispe sobre o registro, posse e comercializao de armas de fogo e munio, sobre o Sistema Nacional de Armas SINARM, define crimes e d outras providncias Altera e acresce pargrafo ao art. 184 e d nova redao ao art. 186 do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal, alterado pelsa Leis nos 6.895, de 17 de dezembro de 1980, e 8.635, de 16 de maro de 1993, revoga o art. 185 do Decreto Altera dispositivos do Decreto-Lei n 3.689, de 3 de outubro de 1941 Cdigo de Processo Penal, relativos ao Tribunal do Jri, e d outras providncias. Estabelecendo critrios para a organizao do Tribunal do Jri quanto a sua funo, convocao e sorteio dos jurados, visando formao do Conselho de Sentena; dispondo sobre acusao, instruo e preparao do processo para julgamento em Plenrio. Reforma Processual Penal. Acrescenta dispositivos ao artigo 295 do Decreto-Lei n 3.689, de 3 de outubro de 1941 Cdigo de Processo Penal, relativos priso especial. Dispondo que a priso especial consiste exclusivamente no recolhimento em local distinto da priso comum, podendo a cela especial ser em alojamento coletivo, atendidos os requisitos de salubridade do ambiente, o preso especial no ser transportado juntamente com o preso comum. Os demais direitos e deveres do preso especial sero so mesmos do preso comum. Altera a Lei n 7.210, de 11 de julho de 1984, Lei de Execuo Penal, e o Decreto-Lei n 3.689, de 3 de outubro de 1941 Cdigo de Processo Penal e d outras providncias Altera a Lei n 7.210, de 11 de julho de 1984, Lei de Execuo Penal, e o Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal, para prever como falta disciplinar grave do preso e crime do agente pblico a utilizao de telefone celular. Pacote de Segurana Pblica originrio do Senado Federal
PL.0621/99 PL.1555/03 PL.2681.96
A partir de uma breve anlise podemos constatar que em geral as matrias que foram votao so as mudanas de natureza penal (cdigo penal, da execuo e processo). O papel reativo do CN parece limitado e focado principalmente em questes punitivas. Essa ltima afirmao precisa ser equilibrada: se controlarmos para o fato da Lei ter sido aprovada pelo poder propositor, ser possvel constatar que a despeito da pouca iniciativa, o Legislativo acaba por conseguir com que todos os seus projetos sejam transformados em normas jurdicas. GRFICO 1
Transformado em Norma Jurdica 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% Outros Transformado em Norma Jurdica
PL.4203/01
PL.4210/01
PL.5073/01 PL.7225/06
Isso pode representar duas coisas: a primeira que, apesar do pequeno interesse em propor, o Legislativo tem grande poder de imposio de sua agenda de segurana (hiptese positiva). A segunda que ele aprova tudo que prope devido aos Deputados e Senadores focarem em pequenos nichos onde no h conflito e a importncia relativa pequena para a alterao do status quo ante (hiptese negativa7). Para respondermos a esta questo devemos ento analisar os temas recorrentes na agenda de Segurana e Criminalidade, controlando a iniciativa das proposituras.
Ou seja, fazendo uma analogia com um jogo repetido, os parlamentares, por terem mais informao sobre as posies de seus companheiros, acabam por desenhar suas proposituras de modo calculado, de acordo com a posio do votante mediano e o status quo, prevendo de antemo (por induo retroativa), quais sero os possveis focos de conflito.
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TABELA 6. Classificao quanto ao tipo de efeito pretendido segundo a Origem do Projeto

Classificao quanto ao tipo de efeito pretendido Cargos e Salrios Oramento Aumento de Penas Punitivas de Liberdade Instituio de Alternativas Penas Define nova modalidade de ato infracional ou crime Altera Cdigo de Processo Penal Civil e Militar Altera Cdigo de Execuo Penal Altera cdigo do processo civil Preveno delito ao crime e ao Proteo de direitos, de Testemunhas e de vtimas da violncia Estabelece, organiza reorganiza sist. de informao, estruturas organizacionais e institucionais Sem informao
TABELA 7. Nmero total de dias tramitando segundo a Origem do Projeto

Origem do Projeto Legislativo Executivo Total Media 907,1 602,3 656,0 Nmero total de dias tramitando N Desv. Pad 27 126 153 588,7 881,4 843,6
Legislativo 0 0 5 1 8 7 2 0 0 2 1 1 0,0% 0,0% 18,5% 3,7% 29,6% 25,9% 7,4% 0,0% 0,0% 7,4% 3,7% 3,7%
Origem do Projeto Executivo Total 21 16,7% 37 29,4% 12 1 9,5% 0,8% 21 13,7% 37 24,2% 17 11,1% 2 1,3%
15 11,9% 16 12,7% 7 1 1 2 11 2 5,6% 0,8% 0,8% 1,6% 8,7% 1,6%
23 15,0% 23 15,0% 9 1 1 4 12 3 5,9% 0,7% 0,7% 2,6% 7,8% 2,0%
Desta forma, podemos ver que se esperamos uma reao pronta do poder pblico, via leis a algum problema ligado segurana, prefervel que venha do Executivo, que possui instrumentos, como pedido de urgncia, ou mesmo edio de MPs, que poderiam agilizar a aprovao de sua agenda e assim, responder prontamente aos problemas da rea.
EXISTE UMA BANCADA DA SEGURANA?

Como a anlise anterior sugere, a iniciativa legislativa baixa e morosa, no que concerne agenda de segurana e criminalidade. A despeito disso, existe um grande nmero de deputados que estiveram, em algum momento, vinculados a problemas ligados questo. Na tabela abaixo podemos ver, controlando por legislatura, o nmero de deputados que estiveram, de algum modo, ligados ao tema. TABELA 8. Deputados com cargos na rea da segurana Pblica
Freq. 1999-2002 Outros Teve Cargo Ligado Segurana Total 2003- 2006 Outros Teve Cargo Ligado Segurana Total 582 50 632 530 66 596 % 92,1 7,9 100,0 88,9 11,1 100,0 SAIR SUMRIO CAPA CRDITOS
Total
27 100,0%
126 100,0%
153 100,0%
Ou seja, temos um resultado bem interessante: o Congresso, se retirarmos as matrias oramentrias e de custeio, tem sim um papel importante. O Congresso legisla mais, proporcionalmente falando, que o Executivo em questes substantivas. O problema central que, comparativamente, mesmo retirando estas matrias, o Executivo tem predominncia numrica. Ou seja, ainda que no que tange definio de modalidades infracionais, o Legislativo dedique 29,6% de suas leis, elas representam em termos absolutos metade dos 11,9% de leis do Executivo. Isso nos leva a considerar que o problema estaria mais em uma pequena iniciativa que em um foco temtico. Outro problema importante diz respeito ao tempo de tramitao das matrias. Se considerarmos que o delay induziria a uma no-ao, ou mesmo a uma no reposta imediata a problemas que tivessem premncia de serem atacados, vemos que as discrepncias entre Executivo e Legislativo so bem salientes:
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Assim, somos levados a considerar a possibilidade de algum comportamento diferenciado com relao ao tema. Vamos considerar, hipoteticamente, que estes deputados tenham formado uma espcie de bancada de segurana, ou seja, por partilharem experincias semelhantes no que tange temtica, poderiam ter apresentado algum comportamento prprio na votao de questes de segurana e criminalidade. Para efeito de comparao, vamos cotejar seus comportamentos nestas poucas votaes nominais com os dos partidos e com o da base governista. Vamos testar essa hiptese com base no comportamento do coeficiente de Rice: se os coeficientes forem maiores para a bancada da segurana, teremos ento uma evidncia de que h algum tipo de ao transversal o que caracterizaria a existncia de uma bancada de segurana sobre os agregadores clssicos (partidos / governo). Vejamos ento os resultados das tabelas abaixo: TABELA 9. Coeficiente de Rice controlado pela Bancada de Segurana (Bseg)
Ou seja, na legislatura 51, os coeficientes de Rice so bem prximos entre a bancada de segurana e o comportamento dos outros parlamentares, o que sugere que no haveria diferenciao. Na Legislatura 52, por sua vez, a questo da segurana est quase 8% abaixo, o que sugere que outros fatores foram responsveis pela agregao no perodo. Observando agora os coeficientes de Rice dos partidos vemos que: Tabela 10. Coeficiente de Rice por Partido nas Votaes de Segurana (1999-2002)
PL.0621/99 PL.0621/99 PL.4210/01 PL.4203/01 (V1) (V2) (V1) PCdoB PDT PFL PHS PL PMDB PPB PPS PSB PSC PSDB PSDC PSL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 87,69 88,89 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 88,89 100,00 100,00 97,34 100,00 26,32 100,00 100,00 37,50 83,33 78,95 100,00 85,71 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 90,00 100,00 100,00 91,33 88,07 93,33 99,50 93,06 SUMRIO SAIR 60,00 100,00 100,00 88,89 100,00 100,00 100,00 100,00 33,33 100,00 90,00 100,00 100,00 92,00 100,00 78,62 CRDITOS CAPA 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 80,00 100,00 100,00 80,65 88,24 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 67,50 100,00 100,00 100,00 77,14 90,33 91,21 100,00 PL.4203/01 (V2) Mdio 100,00 100,00 95,00 85,26
1999-2002 PL.0621/99 (V1) PL.0621/99 (V2) PL.4210/01 PL.4203/01 (V1) PL.4203/01 (V2) Mdio 2003-2006 PL.2681/96 PL.1555/03 PL.5073/01 MPV0168/04 (V1) MPV0168/04 (V2) Mdio
No Bseg 93,45 50,26 32,94 87,50 99,35 72,70
Bseg 92,00 70,59 37,50 66,67 100,00 73,35
51,28 93,33 100,00 86,27 60,99 78,37
52,38 92,31 89,47 75,00 55,56 72,94
PST PT PTB PTN PV Mdia
Ou seja, calculando a mdia para todos os partidos, a partir da mdia dos coeficientes de Rice vemos que este supera em pelo menos 20% o coeficiente das bancadas para a 51 legislatura. Para a 52 temos:
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TABELA 11. Rice por Partido nas Votaes de Segurana (2003-2006)

MPV0168/04 PL.2681/96 PL.1555/03 PL.5073/01 PCdoB PDT PFL PL PMDB PMN PP PPS PRONA PSB PSC PSDB
TABELA 12. Coeficiente de Rice controlado por Coalizo

(V2) 100,00 50,00 64,18 93,10 35,85 94,18 73,47 100,00 MPV0168/04 Mdio 100,00 72,86 1999-2002 PL.0621/99 (V1) PL.0621/99 (V2) PL.4210/01 PL.4203/01 (V1) PL.4203/01 (V2) Mdio No Coalizo 74,19 25,87 59,42 91,04 98,51 69,81 Coalizo 95,54 92,67 87,34 33,33 100,00 81,78 2003-2006 PL.2681/96 PL.1555/03 PL.5073/01 MPV0168/04 (V1) MPV0168/04 (V2) Mdio No Coalizo 0,99 85,26 100,00 62,86 30,18 55,86 Coalizo 95,65 98,58 97,60 92,82 85,93 94,12
(V1) 100,00 14,29 42,86 100,00 65,38
100,00 100,00 85,71 77,78 85,45 100,00 93,75 100,00 100,00 100,00 100,00 71,43
100,00 100,00 92,31 100,00 80,65
100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
68,42 100,00
100,00 100,00 100,00
20,00 88,24
59,09 57,89
68,25 89,23 100,00
100,00 100,00 100,00 100,00
100,00 100,00 100,00 100,00
100,00 100,00 100,00 100,00
100,00 100,00 39,39 100,00
100,00 100,00 82,16 100,00 100,00
PSL PST PT PTB PV Mdia 100,00 97,73 95,12 100,00 94,19
Ou seja, assim como no caso das bancadas evanglicas (ver Carneiro, 1996), bancadas de segurana no so suficientemente coesas, ou se existem, no so capazes de agregar em torno de si mais que as bancadas partidrias j agregam. Neste sentido, no h um carregamento das experincias profissionais prvias na rea de justia criminal por parte dos parlamentares a ponto de dirigir suas aes no Legislativo.
100,00 89,47 100,00 95,06
100,00 87,50 100,00 99,17
100,00 87,88 60,00 79,68
100,00 68,42 50,00 71,19
99,55 85,68 82,00 88,92
EFEITOS PRETENDIDOS PELA LEGISLAO E DIFERENA ENTRE OS GOVERNOS

H diferenas importantes entre os governos FHC e Lula com relao s propostas de mudanas na Lei Penal. Nos dois governos de FHC foram aprovadas 15 alteraes na Lei Penal (26% das proposies do EF eram sobre esse tema) contra apenas uma proposta de modificao realizada no primeiro governo Lula que ainda aguarda votao (4% das proposies do EF no 1 governo Lula). O PL 6793 de 2006 integra o que ficou conhecido como o pacote da segurana pblica e torna mais rgido o benefcio da progresso para os que foram condenados por crime hediondo. A proposta estabelece a exigncia de que a pena seja inicialmente cumprida em regime fechado, concedendo o benefcio da progresso de regime prisional apenas aps o cumprimento de 1/3 da pena8.
Novamente, apesar de com menos coeso por parte dos partidos, o padro se repete. Isso sugere que, se compararmos eles, os partidos so mais coesos que a suposta bancada de segurana. Ainda, se observarmos a disperso dos coeficientes com relao base aliada no perodo, vemos que a base do governo definitivamente mais coesa que a nossa suposta bancada de segurana.
http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=318362
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TABELA 13. Projetos apresentados pelo Executivo Federal nos Governos FHC e Lula segundo a rea do projeto (apenas projetos com origem no EF)
rea Polcia e policiamento Organizao do sistema justia criminal Lei penal Sistema penitencirio Execuo penal Outros Base FHC 19% 11% 60% 13% 7% 10% 72 Lula 50% 5% 10% 0% 0% 35% 20 Total 26% 10% 49% 10% 5% 15% 92
Alm dessa diferena na quantidade de matrias encaminhadas pelos dois governos e na composio das reas, at que ponto possvel depreender dessa anlise que existem diferenas quanto poltica criminal nos governos FHC e Lula? O exerccio que fazemos a seguir leva em conta duas iniciativas principais do governo Lula, o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) e a poltica contra as drogas ilcitas. Desde a criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica no Governo Fernando Henrique Cardoso em 1997, a grande novidade na rea foi a proposta de criao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) em 2003, apresentado como o incio de uma nova etapa na histria da segurana pblica brasileira com a inteno de articular as aes dos diferentes nveis de governo na rea da segurana pblica e da Justia Criminal. Na prtica, no entanto, o projeto apoiava-se muito mais em uma retrica de cooperao do que em mecanismos baseados em incentivos. E o timo apelo da sigla no resistiu fragilidade de sua engenharia institucional. O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), embora fora do escopo desse estudo pois trata-se de um programa que foi aprovado em 2007, ponto de chegada da poltica do Governo Lula para a rea de segurana e sua principal realizao. Esse outro exemplo de uma iniciativa Federal que tambm no apresenta um balano muito convincente at o momento. Esse programa tem uma srie de caractersticas que em certo sentido marcaram uma ruptura com as iniciativas anteriores na rea, mas at o
momento, possvel dizer apenas que o programa mais um conceito, um anncio, do que propriamente um projeto consistente com objetivos viveis. So 94 aes propostas para serem realizadas at 2012, quase todas de natureza educacional, cultural e assistencial, voltadas para os segmentos demogrficos de maior risco de vitimizao. A retrica empregada prev uma nova conjugao entre polticas de segurana pblica e polticas sociais, e o seu elemento diferencial o foco na juventude e tambm no territrio (as regies metropolitanas mais violentas do pas). Os recursos mobilizados pelo governo federal para promover essas iniciativas no so desprezveis. No oramento de 2009 estavam previstos gastos de R$ 1,2 bilho de reais. Do montante includo no oramento, 45% sero gastos com bolsas de complementao salarial e mais 13% para desenvolver polticas sociais. Deduzidos ainda os gastos com administrao e propaganda, restaro 450 milhes previstos para serem gastos em 2009 nas atividades fins, o que corresponde a 39% da dotao total. O PRONASCI tem um carter bastante centralizado no que diz respeito definio das polticas, embora os governos municipais tenham um papel importante na sua execuo. O Ministrio da Justia exige, por exemplo, que os municpios participantes criem um Gabinete de Gesto Integrada, sem o qual no ser possvel receber recursos federais, e estabelece ainda um modelo de policiamento nico, de tipo comunitrio, para as guardas municipais. O Ministrio da Justia passou tambm a gerir diretamente projetos sociais como os programas Mulheres da Paz e Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel, por exemplo. Outra caracterstica importante do PRONASCI que esse prioriza os gastos indiretos com programas sociais e projetos estruturantes das polcias no relacionadas atividade fim que prevem gastos em aes como a recuperao de instalaes fsicas, treinamento, aquisio de sistemas de computadores, entre outras despesas do gnero. A sustentao poltica ao PRONASCI tem crescido desde que foi lanado em 2007 (sua implementao ocorreu no ano de 2008). Em parte porque ao destinar recursos para o investimento em programas educacionais e de lazer, o programa amplia o interesse dos polticos locais nessas verbas, pois o retorno eleitoral desse tipo de interveno (por exemplo, inaugurar uma nova quadra de esporte em um bairro de periferia) provavelmente maior do que desenvolver um novo sistema de gesto para as polcias ou mesmo equipar a
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polcia com novas viaturas. O nus de provar que esta quadra esportiva no ter qualquer efeito significativo na reduo da violncia ficar, em larga medida, restrito ao debate acadmico. Mais uma vantagem: quase impossvel, do ponto de vista poltico, em um pas desigual como o Brasil, opor-se a gastos sociais, mesmo que esses sejam feitos custa de investimentos na segurana pblica. O PRONASCI tem servido, assim, para acomodar os interesses corporativos das polcias estaduais e os interesses poltico-eleitorais de seus formuladores e operadores no nvel federal e tambm nos estados e nos municpios contemplados pelo programa. No entanto, h aspectos do PRONASCI que se constituem at mesmo como um obstculo construo de polticas eficazes de reduo do crime no nvel nacional. So medidas fracas em um contexto de crise. Em quase todos os estados do Brasil h extensa presena de redes de crime organizado, corrupo policial em larga escala, explorao sexual de crianas, epidemia de crack, um dinmico mercado ilcito de armas, roubos e invases de domiclio em grande nmero. H uma dura lgica econmica que motiva boa parte desses crimes, e imaginar que poderemos controlar problemas dessa natureza com medidas de carter social, com construo de quadras de esporte e atividades culturais para jovens, ou com medidas que tm como foco a participao comunitria na poltica de segurana, parece uma aposta arriscada contra a mecnica do crime organizado. O segundo aspecto a ser considerado: a poltica contra as drogas ilcitas. A Lei 11.343 de 2006 eliminou a pena de priso para a produo, posse e consumo desde que para fins de uso pessoal. Essas atividades deixaram de ser formalmente um crime, mas no perderam o seu contedo de infrao. A nova Lei cria uma situao complexa do ponto de vista da operao do sistema de justia criminal, uma vez que portar, consumir e produzir pequenas quantidades de droga para consumo pessoal continua sendo uma atividade ilcita, mas a infrao no pode ser considerada como um crime. O problema que essa descriminalizao do consumo no se fez acompanhar de uma legalizao das drogas. A poltica Europeia de focalizar a reduo dos danos e a diminuio das sanes legais contra os consumidores foi utilizada como modelo para essa legislao. As experincias dos pases mais prximos da Amrica Latina, como Colmbia e Mxico foram desprezados como casos de fracasso, por seguirem
a polcia repressiva globalmente promovida pelos Estados Unidos, como afirma a Comisso Latino-Americana sobre Drogas e Democracia. A nica ressalva feita poltica Europeia pela Comisso que essa no enquadra corretamente o problema da reduo do consumo interno, o que produziria uma externalidade negativa para os pases produtores da Amrica Latina. Os pases hoje com a legislao mais tolerante com relao ao consumo de drogas no mundo como Holanda, Sua e Portugal, tambm esto entre os pases menos violentos do mundo. Na verdade, so pases que nunca viveram ondas de crime violento no sculo XX comparveis ao que ocorreu em pases como Brasil ou EUA. E s recentemente a ao de grupos criminais, principalmente do Leste Europeu, tem trazido preocupaes adicionais s polcias desses pases, que continuam to seguros, quanto eram antes da adoo de suas legislaes liberalizantes. O exemplo Europeu tem servido aos reformadores como base para o argumento de que drogas e violncia formam um binmio a ser desmembrado pela poltica de descriminalizao, bastaria tratar o consumo de forma mais branda (de preferncia com medidas de reduo de danos) e o trfico com penas mais duras, que a diminuio da violncia seria alcanada. Ao assumir como um modelo para a poltica antidrogas no Brasil a experincia de pases Europeus que so no mnimo 30 vezes menos violentos, corre-se o risco de se excluir do alcance da legislao, justamente, o principal problema domstico nessa rea: o desafio de controlar os grupos organizados armados que traficam drogas e que recorrem extensivamente violncia na relao com grupos rivais, com as comunidades em que atuam e com as polcias. Boa parte dos recursos pblicos dos sistemas estaduais e federal de segurana pblica no Brasil so empregados justamente na soluo desses problemas, ligados mais ao trfico do que aos problemas produzidos pelo consumo. Quais sero os efeitos desse transplante de legislao para o contexto de alta violncia que prevalece no Brasil e nos pases da Amrica Latina outra pergunta em aberto. O movimento no sentido da reduo das sanes penais, ou mesmo nas sanes no penais contra os usurios tende a produzir efeitos colaterais negativos como tambm produz incentivos assimtricos na cadeia de produo e distribuio das drogas, o que pode ser particularmente danoso aos jovens, principalmente os de menor renda e escolaridade, dada a sua forte participa-
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o nesse tipo de atividade. Para os grupos de maior renda na sociedade, no entanto, essa poltica tem alguns efeitos positivos. A proibio do trfico combinado despenalizao do consumo a melhor soluo possvel para esse segmento, melhor do que qualquer alternativa, como a legalizao da produo e do comrcio, ou mesmo o equilbrio das sanes entre consumidores e traficantes, como argumenta o economista Gary Becker e colaboradores (2004). Diversas estimativas disponveis indicam que a maconha, a cocana e a herona so inelsticas com relao ao preo da oferta. Isso faz com que os consumidores de menor renda sejam mais afetados do que os de maior renda na sua deciso de consumir esse tipo de droga. A resposta dos consumidores mais pobres pode ser, por exemplo, o engajamento no trfico de drogas e em outras atividades ilcitas como uma forma de financiar o seu consumo. O problema fica agravado quando levamos em conta o fato de que o custo da punio por trfico de drogas menor para as pessoas com menos educao e com menos oportunidades no mercado legal de trabalho. Assim, como a punio legal tempointensiva e o tempo dos pobres tem menor valor, produzse uma diferena entre classes quanto ao valor da punio. Alm disso, o custo da reputao maior para os ricos, ou seja, esses faro o possvel para evitar uma condenao porque isso pode significar perdas substantivas de renda no futuro. Esse fator faz com que a proibio e a aplicao de sanes produzam o efeito esperado nesse segmento. Ou seja, o custo do consumo aumenta com a proibio quando os consumidores tm maior renda, maior escolaridade e mais oportunidades de trabalho em atividades legais. Os efeitos da proibio e do controle policial entre consumidores pobres, no entanto, so dissipados pela prtica de discriminao no preo das drogas: traficantes normalmente praticam preos menores para consumidores locais com relao aos preos oferecidos aos consumidores que no moram na sua rea de negcio. Tendo em vista essa anlise dos incentivos econmicos operados pela legislao antidrogas possvel entender porque os grupos de maior renda geralmente pressionam os governos pela adoo de polticas mais duras contra o trfico de drogas e mais brandas contra o consumo. Essa tem sido a lgica prevalecente nas mudanas legais adotadas no Brasil e que tero impacto significativo nas polticas pblicas de segurana em decorrncia das externalidades produzidas pelo consumo da droga.
Os desafios para o Congresso Nacional na rea de segurana e justia no so pequenos: Ser o CN capaz de propor uma legislao que faa alguma diferena para o desempenho das polcias, da justia e do sistema penitencirio, tornando-as instituies mais eficazes no cumprimento de suas metas e mais bem avaliadas do ponto de vista do pblico?
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O CONGRESSO NACIONAL E APRECIAO DE TRATADOS INTERNACIONAIS ENTRE 1999 E 2006

Diogo Augusto Ferrari
INTRODUO
No sistema poltico brasileiro, a iniciativa e a conduo das negociaes de tratados internacionais1 so de competncia do Poder Executivo. Os principais condutores da Poltica Externa so o Ministrio das Relaes Exteriores, ou Itamaraty, e o Presidente da Repblica, que exerce cumulativamente a funo de chefe de Estado e chefe de Governo (Brasil, CF, 1988). O Congresso Nacional tem competncias limitadas, e um de seus principais instrumentos a apreciao dos tratados internacionais negociados pelo Executivo (Brasil, CF, 1988; Lima e Santos, 2000; Medeiros, 1983). A apreciao dos tratados pelo Congresso, obrigatria segundo a Constituio Federal de 1988, ocorre ex post, ou seja, depois que a negociao internacional foi conduzida pelo Executivo e formalizada junto aos outros signatrios internacionais (Brasil, CF, 1988, art.84 e art. 49). O Congresso, ento, pode ratificar inteiramente ou no o tratado. O Congresso possui poder de veto absoluto, que no pode ser derrubado por outro Poder. Alm disso, a prtica mostra que o Congresso tem, conforme apresentado pelos dados aqui analisados, proposto alteraes aos tratados atravs de emendas e reservas. As competncias e a posio institucional do Congresso em assuntos de Poltica Externa em relao Presidncia e ao Itamaraty tm gerado interpretaes divergentes quanto ao seu real poder de influenciar nos resultados
1 A constituio de 1988 no distingue entre tratados, atos e acordos internacionais. Segundo Rezek (2000), o tratado diz respeito a um acordo formal concludo entre sujeitos de direito internacional pblico, destinado a produzir efeitos jurdicos. Assim, os vocbulos acordos, tratados e atos internacionais so utilizados aqui com o mesmo significado.
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das negociaes dos tratados ou mesmo de cumprir um papel institucional efetivo de freio e contrapeso nesse mbito. Se todos os estudos sobre a participao do Congresso em Poltica Externa reconhecem a preponderncia do Executivo, divergem quanto ao Congresso ter um papel que na prtica pode ser considerado inexpressivo, ou se essa participao mais expressiva do que se supe, seja porque crescente ao longo dos anos de democracia recente, seja porque tem sido pontual, se concentrando em certos temas, seja porque tal atuao , de fato, expressiva dentro do que lhe foi atribudo constitucionalmente. O presente trabalho se enquadra nesse debate, e pretende discutir o papel do Congresso, mas tambm dos parlamentares e dos partidos no mbito de sua atuao intralegislativa expressa na tramitao dos tratados, tendo em conta as possibilidades de inclurem suas preferncias nos resultados substantivos expressos nesses tratados internacionais. O material emprico analisado , portanto, a tramitao dos tratados negociados pelo Executivo enviados a apreciao do Congresso entre 1999 e 2006, bem como as regras Constitucionais e Regimentais que determinam sua participao nesse mbito. Verificou-se com isso se e como a atuao congressual tem infludo ou pode influir nos resultados finais dos tratados. Os objetivos deste estudo so modestos. Procura-se somente levantar e relativizar, luz da anlise emprica, as hipteses explicativas sobre a participao do Congresso em Poltica Externa ou, mais especificamente, na celebrao de tratados internacionais. Procura-se em especial ressaltar uma ambivalncia: ao mesmo tempo em que a prerrogativa de veto absoluto do Congresso lhe confere algum poder para fazer com que o Executivo no ignore suas preferncias na celebrao de tratados, o Executivo pode constranger, em certa medida, a participao congressual. O Executivo est em posio vantajosa, mas no absoluta, derivada de sua posio institucional tanto especfica quanto mais geral no contexto do presidencialismo brasileiro. O texto est dividido em quatro sees. A primeira revisa a literatura especializada sobre o tema da Poltica Externa e o papel do Congresso nesse mbito no Brasil. A segunda seo apresenta uma anlise emprica dos dados referentes tramitao de tratados internacionais na Cmara Federal e no Senado que iniciaram sua tramitao entre 1999 e 2006, bem como apresenta a dinmica da tramitao dos tratados, descendo ao nvel microinstitucio-
nal, o que permite mapear os pontos nos quais as preferncias congressuais poderiam ser includas. So analisados em especial os pareceres e relatrios emitidos no Congresso relativos queles tratados que sofreram alguma proposta de modificao em relao ao texto negociado originalmente pelo Executivo. A terceira seo discute o contexto mais geral do Presidencialismo de Coalizo e do centralismo decisrio caracterstico de nosso legislativo, investigando o uso de mecanismos centralizadores para eventualmente evitar as modificaes congressuais e/ou forar sua cooperao na aprovao dos tratados. A ltima seo apresenta as discusses finais e concluses.
ATUAO DO CONGRESSO NACIONAL EM POLTICA EXTERNA: O QUE DIZ A LITERATURA

H certo consenso a respeito da baixa participao congressual na celebrao de Tratados. No consensual o grau dessa participao, seus motivos, e se ela implica ou no em incluso de preferncias congressuais na negociao de tratados internacionais. De modo geral, essa baixa participao apresentada pela literatura como um enunciado emprico, indicado seja por suas prerrogativas inexpressivas de participao, seja pela aprovao congressual da quase totalidade dos tratados enviados para sua apreciao pelo Executivo. Pode-se separar, para fins analticos, dois fatores explicativos principais que aparecem, em conjunto ou separadamente, nos argumentos sobre a participao do Congresso em poltica externa de modo geral, e na apreciao de tratados de modo particular. Esses dois fatores podem ser identificados como o problema do interesse dos congressistas nos tratados internacionais, e o problema do espao institucional de ao nesse mbito. A literatura discutida a seguir foi agrupada nessa chave analtica2. Esquematicamente, os principais argumentos sobre a participao do Congresso em Poltica Externa e na apreciao de tratados so: (1) h certa exigncia intrnseca de especializao para o debate adequado dos temas de
2 Vale reforar que essa diviso tem a funo principal de ajudar a identificar dois problemas que sero discutidos nesse trabalho. Os autores discutidos, no entanto, muitas vezes incluram ambos os aspectos interesse e competncias institucionais do Congresso, dos parlamentares ou dos partidos -na sua anlise, alguns enfatizando os dois, outros enfatizando um deles, alguns se concentrando em apenas um.
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Poltica Externa devido a sua complexidade inerente, que associado a falta de tempo, estrutura e informao, torna a delegao por parte do Congresso a opo mais vivel (Alexandre, 2006); (2) o insulamento concentra a formulao de polticas nos rgos do Executivo responsveis pelas negociaes internacionais, em especial o Itamaraty, que conta com alto grau de excelncia e autonomia (Cheibub, 1984, 1985); (3) as competncias constitucionais do Legislativo so restritas e ineficazes, principalmente no novo contexto de economia globalizada e de abertura econmica e poltica brasileira, de modo que o Congresso praticamente abdicou desse mbito em favor do Executivo, resumindo sua participao ao referendo ex post dos tratados internacionais (Lima e Santos 1998, 2001); (4) baixa repercusso dos temas de Poltica Externa na agenda poltica nacional, de modo que os retornos eleitorais nesse particular so baixos, desestimulando a participao dos parlamentares (Oliveira, 2004); (5) o presidencialismo de coalizo brasileiro d significativos poderes ao Executivo e aos lderes, como o requerimento de urgncia, instrumento, entre outros, que fora o Congresso a cooperar com o Executivo para a aprovao dos tratados (Diniz e Ribeiro, 2008, p. 11); (6) o Congresso interferiria no plano da Poltica Externa quando despertado por setores sociais, que funcionariam como um mecanismo de alarme de incndio (Alexandre, 2006); (7) os interesses do Legislativo tm convergido com os do Executivo, por exemplo, na questo de integrao do regional, expresso pelo Mercosul e, portanto, no h necessidade de aes por parte do congresso nesse mbito, porm o Congresso no desinteressado e busca aumentar sua participao em caso de divergncias com o Executivo (Neves, 2003); finalmente (8) os parlamentares tm outros instrumentos de participao, como pedidos de vista e esclarecimento, requerimentos de audincia pblica e de esclarecimento, de modo que os parlamentares so interessados, e possuem algumas possibilidades institucionais de participao (Maio e Cesar, 2004). Levantados esses argumentos, a prxima seo passa a discuti-los, no de forma exaustiva, mas de modo sugestivo a partir da anlise emprica da tramitao dos tratados enviados para apreciao do Congresso entre 1999 e 2006, bem como das regras a regulam. Explora-se quantitativamente o uso que os parlamentares fizeram de recursos institucionais formais disponveis durante a tramitao dos tratados no Congresso. Na tentativa de investigar o interesse de parlamentares nas matrias e as possibilidades de terem suas preferncias
includas, a essa anlise quantitativa adiciona-se (1) uma anlise qualitativa de relatrios e pareceres relativos s matrias que sofreram intervenes e propostas de modificao no Congresso, ou seja, aquelas em que houve explcito interesse e ao mesmo tempo divergncia entre as preferncias oriundas do Executivo e aquelas presentes no Congresso e (2) uma breve discusso sobre Projeto de Emendas a Constituio e Projetos de Lei relacionados com Poltica Externa de origem parlamentar. Mas antes de prosseguir valem alguns esclarecimentos tericos e terminolgicos em relao abordagem do problema e dos dados. Primeiro, aborda-se o problema da participao em Poltica Externa a partir da diviso dos atores em dois agentes principais, Executivo e Legislativo. A escolha se justifica porque o Executivo Presidente e Itamaraty o principal ator na formulao e na negociao dos tratados internacionais. Quando se diz vontade do governo/Executivo, ou ainda preferncia do governo/Executivo, espera-se que o leitor entenda que se trata do texto do tratado conforme enviado para aprovao pelo Congresso, o qual o Executivo espera que seja aprovado sem restries. Quanto ao Legislativo, a questo um pouco mais delicada. Primeiro, o problema claramente sobre possibilidades e constrangimentos para que preferncias presentes no Congresso sejam incorporadas ao tratado. Quando se olha para o resultado final dos tratados aps tramitao, mais coerente pensar se o tratado foi aprovado inteiramente conforme o texto original ou no pelo Congresso. Porm, no Congresso existem diversas preferncias, agregadas em partidos, coalizes, ou mesmo desagregadas, na figura do deputado ou senador. E cada um desses atores, agregados ou no, tm oportunidades diferentes de inclurem suas preferncias. Por isso, fez-se um esforo de apresentar dados agregados e desagregados. Ou seja, para a anlise dos dados aferiu-se tanto do ponto de vista da apreciao em si dos tratados quanto das regras institucionais que a regulam a atuao do Legislativo como um todo; a atuao dos partidos, a atuao de cada uma das Casas Congressuais e suas Comisses relevantes correspondentes e, finalmente, uma breve anlise da atuao dos parlamentares individualmente. A nfase na atuao de cada um desses atores e a exposio dos dados dada conforme o argumento ou hiptese terica que se est discutindo, seja ela se referindo participao do Congresso, dos partidos, dos parlamentares, etc.
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Por fim, a seleo das regras regimentais e da utilizao de recursos institucionais formais pelos atores congressuais como indicadores da possibilidade de estes inclurem suas preferncias aos tratados se justifica, primeiro, porque o Congresso chamado a participar ex post, de modo que se entende que os recursos institucionais podem desempenhar um papel chave para incluso de preferncias nesse contexto. Segundo, porque a investigao se orienta teoricamente pelo argumento de cunho institucionalista (Hall e Taylor, 2003), quando se entende que as regras institucionais importam, que elas distribuem os atores em pontos decisrios e estes moldam suas estratgias a partir dessa configurao.
ATUAO DO CONGRESSO NACIONAL NA APRECIAO DE TRATADOS ENTRE 1999 E 2006: O QUE DIZEM OS DADOS
Depois de negociado o tratado internacional pelo Executivo, cabe ao Legislativo a apreciao ex post. A tramitao de Tratados internacionais no Congresso inicia-se com a Mensagem Presidencial Mesa da Cmara, que ento a casa iniciadora3. A Mesa despacha a Mensagem para a Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional CREDN4. Regularmente, a Mensagem do tratado tramita em regime de prioridade5na CREDN, que tem, portanto, um prazo de dez sesses para examinar e decidir sobre a proposio6e o relator tem o prazo de cinco sesses7para apresentar seu parecer8. Aprovado na CREDN, ela emite um Projeto de Decreto Legislativo (PDL), que passa ento a tramitar em regime de urgncia nas demais comisses competentes9, o que implica em uma deliberao mais gil, em tese,
com prazo para cada comisso examin-lo de cinco sesses10. Alm da CREDN, a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) a outra comisso que avalia obrigatoriamente o PDL, analisando aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade, tcnica legislativa e eventualmente avalia tambm o mrito11. Tambm obrigatria a avaliao pela Comisso de Finanas e Tributao (CFT) caso o tratado implique em gastos oramentrios12. Outras comisses avaliam o tratado somente se o mrito incidir em rea de sua competncia. Aps a apreciao pelas comisses, vai a Plenrio na Cmara e, se aprovado nessa casa, o PDL enviado ao Senado. No Senado o PDL, regimentalmente, deve ser apreciado somente pela CRE. A comisso tem cinco dias para propor emendas, e quinze dias para opinar sobre o projeto e sobre as emendas, prazo prorrogvel por igual perodo13. As matrias so includas ento na Ordem do dia no Senado a juzo do Presidente da Casa14, mas no podem ficar na mesa por mais de um ms15. Vale destacar que todos os tratados internacionais devem ser apreciados em plenrio na Cmara, e a exceo se d somente nos seguintes casos de rejeio: caso a CREDN no aprove a Mensagem -nesse caso nem se emite o PDL16; na CCJC por inconstitucionalidade ou outro problema de ordem jurdica17; por Comisso Especial18; finalmente, a Comisso de Finanas e Tributao (CFT) pode rejeitar o projeto por inadequao oramentria19. Mesmo em todos esses casos o PDL vai a Plenrio caso haja recurso assinado por um dcimo, ao menos, dos deputados20. Resumindo, a tramitao da
10 11 3 4 5 6 7 8 9 Brasil, CF, Art. 64 No caso de matrias relativas ao Mercosul, ela avaliada primeiramente pela Comisso Mista do Mercosul, composta por Deputados e Senadores. Brasil, RICD, art.151, 2, a. Brasil, RICD, art. 52, II. O art. 52 define as regras definitivas para o cumprimento dos prazos, que, salvo excees expressas no regimento, de cinco dias para as matrias que tramitam em regime de prioridade. Brasil, RICD, art.52 1 Brasil, RICD, art.151, I, j 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Brasil, RICD, art.52, I. Brasil, RICD, art.53, III Brasil, RICD, art.53, II. Brasil, RISF, art.376, III. Brasil, RISF, art.163. Brasil, RISF, art. 173. Brasil, RICD, art. 24, II. Brasil, RICD, art. 54, I. Brasil, RICD, art. 34; art. 54 III. Brasil, RICD, art. 54, I Brasil, RICD, art.58, 3, art.132, 2.
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Mensagem e do PDL pode parar nas comisses sem ir Plenrio na Cmara nas seguintes situaes: se for rejeitada na CREDN ou em alguma das comisses com poder terminativo21 (CCJC, CFT, Comisses Especiais), e desde que no haja recurso de um dcimo dos deputados. Se a tramitao do PDL no cessou nas comisses vai obrigatoriamente ao Plenrio da Cmara para ser includo na Ordem do Dia. J no Senado, as comisses podem avaliar terminativamente as preposies se assim o determinar o Presidente do Senado, ouvidas as Lideranas22, e nesse caso, portanto, no vai ao Plenrio. Poder, mesmo nesse caso, ser apreciado em Plenrio caso haja recurso de um dcimo dos Senadores23. No Senado, se aprovado, o PDL torna-se um Decreto Legislativo (DL). A promulgao final cabe ao Executivo, que no obrigado a faz-lo, nem obrigado a justificar-se caso assim decida agir. Como se pode notar, cada Comisso assinalada um potencial ponto de veto ou alterao do ponto de preferncia inicial do Executivo pela aposio de reservas e emendas discutidos na sequncia. Segundo Rezek (2000) h somente trs categorias de tratados internacionais que dispensam a apreciao pelo Legislativo: acordo Executivo como subproduto de tratado vigente; acordo Executivo como expresso de diplomacia ordinria; acordos executivos sobre interpretao de clausulas j vigentes. Tais acordos seguem a chamada forma simplificada de tramitao. Todos os outros acordos devem ser apreciados pelo Congresso. O Legislativo tem a prerrogativa constitucional de sustar o decreto presidencial relacionado a um tratado internacional atravs de um decreto legislativo caso ele, devendo s-lo, no tenha sido apreciado por esse poder. A
21
O Regimento Interno da Cmara diferencia o poder conclusivo e o poder terminativo das comisses, e os termos tm significados diferentes na Cmara e no Senado. Na Cmara, s os casos apresentados tm poder terminativo explcito no Regimento Interno (CCJC, CFT, Comisses Especiais). Nesses casos o recurso de no mnimo um dcimo dos deputados, se provido (aprovado) para apreciao em Plenrio, resulta em apreciao preliminar (cf. Brasil, RICD, Cap. III). O poder conclusivo diz respeito a proposies que dispensam deliberao final no plenrio conforme art.24, II do RICD, mas tambm pode haver recuso de um dcimo dos deputados para apreciao em Plenrio. O poder terminativo no Senado se assemelha ao poder conclusivo da Cmara (cf. Brasil, RISF, art.91, 1 e 2, e art.92). Brasil, RISF, art.91, 1 I. Brasil, RISF, art.91, 3 e 4.
aprovao final de um acordo internacional necessita, assim, da atuao conjunta dos dois poderes. Dentro desse processo de tramitao, o Legislativo tem a competncia de rejeitar ou aprovar totalmente o tratado, bem como apresentar emendas ou reservas, no ao corpo do tratado, mas ao Decreto Legislativo que o autoriza24. Tal modificao deve, entretanto, ser observada pelo Executivo na promulgao e incorporada ao tratado. H certa polmica entre os juristas quanto possibilidade de emendar e apresentar reservas aos tratados25. No entanto, a prtica corrente que o Congresso tem apresentado emendas e reservas quando entende que assim deve proceder. Rangel (1991) aponta que reservas tambm referidas com ressalvas, que na prtica tem o mesmo efeito -visam suspender a aplicao de clusulas, enquanto emendas visam reform-las. Pode-se dividir para fins de anlise trs tipos fundamentais de emendas: emenda de mrito (E.M): se d quando a emenda atinge o mrito do tratado em questo, propondo a alterao do contedo substantivo de algum ponto do tratado; emenda de tcnica legislativa (T.L): geralmente apostas pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), que avalia a aspectos relativos redao do texto, ou seja, envolve adequao tcnica somente no resultando em alterao substantiva, no exigindo, assim, qualquer renegociao com os contratantes devido clusula modificada; e clusula interpretativa (C.I): ocorre quando h possvel ambiguidade de algum termo ou clusulas, e a clusula interpretativa busca san-la. Como foi analisado um total de 429 mensagens presidenciais em toda sua tramitao tanto na Cmara quanto no Senado , o total geral de quarenta e sete tratados emendados representa menos de 11% do total. O uso desses recursos segue conforme Tabela 1, apresentados segundo a rea do tratado.
CAPA CRDITOS SUMRIO
24
O Decreto Legislativo o instrumento jurdico que informa ao Executivo que o tratado conta com aprovao total, ou parcial se for o caso, do Congresso, e que o tratado j pode ser incorporado ao ordenamento jurdico interno e causar seus devidos efeitos. Cf., para uma discusso a esse respeito, Mazzuoli, 2001; Rezek, 2000; Medeiros, 1983; Azevedo, 2001; Brasil, MRE, Pareceres (1990-2000).
SAIR
22 23
25
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TABELA 1. Emendas e reservas apresentadas pelo Congresso aos Tratados Internacionais apreciados entre 1999 e 2006 por tema do Tratado
Cmara N Economia Educao, Tecnologia, Pesquisa, Cultura Sade Energia Meio Ambiente Turismo Segurana Pblica/ criminalidade/ crime internacional Trabalho Direitos Infraestrutura/ Transporte Ajuda humanitria Tributao Defesa Nacional Corrupo Cooperao tcnica Esportes Outros Vrios (mais de uma rea) TOTAL 43 54 % Reservas E.M 10,02 12,59 0 1 1 3 C.I 0 1 Senado T.L Reservas E.M 4 4 0 0 0 0 C.I 0 0 T.L 0 0 TOTAL 5 9 %* 1,17 2,10
12 6 17 14
2,80 1,40 3,96 3,26
0 0 0 0
0 0 0 0
0 0 0 0
1 3 2 0
0 0 0 0
0 0 1 0
0 0 0 0
1 0 0 0
2 3 3 0
0,47 0,70 0,70 0,00
59
13,75
1,63
5 80 39 1 13 12 2 25 1 43 3
1,17 18,65 9,09 0,23 3,03 2,80 0,47 5,83 0,23 10,02 0,70
0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 0 7
1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 7
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1
1 7 1 0 0 0 0 2 0 0 0 29
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 2
2 9 1 0 1 0 1 3 0 0 1 47
0,47 2,10 0,23 0,00 0,23 0,00 0,23 0,70 0,00 0,00 0,23 100
Das sete reservas apresentadas, trs foram rejeitadas em Plenrio na Cmara; uma foi rejeitada no Senado; duas foram aprovadas e promulgadas. Das oito emendas de mrito propostas cuja informao estava disponvel, uma foi retirada pelo prprio autor da emenda -PDL n 1154/2004; uma foi aparentemente descartada pela emisso de outro parecer que aprovou o tratado integralmente; uma foi aprovada pelo Congresso e incorporada ao Decreto Legislativo, mas o tratado ainda no consta como promulgado pelo Presidente; duas foram rejeitadas na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN); um ainda tramita na Cmara; finalmente, e o caso mais significativo, h um caso em que as emendas propostas pelo Congresso ao tratado foram aprovadas e consta na Promulgao do Presidente, porm perderam o carter de clusula obrigatria no texto do Decreto Legislativo promulgado pelo Senado. No PDL n 1021/2003, que se refere a um acordo entre os Estados partes do Mercosul, Bolvia e Chile sobre reconhecimento de Certificados, Ttulos e Estudos de Nvel Fundamental e Mdio no-tcnico, foi proposta uma emenda incluindo que a Reunio dos Ministros de Educao do Mercosul ponderaria tambm pela incluso do idioma de cada um dos Estados partes como contedo curricular mnimo. Essa emenda foi apresentada pela Representao Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul. Emendas apresentadas por essa comisso no tm carter vinculante conforme a Resoluo n1 de 1996 do CN, ou seja, tm um carter apenas de sugesto ao Congresso. Tal sugesto no foi acatada pela CREDN na Cmara que apresenta dois motivos para isso. O primeiro , presumidamente, de ordem prtica devido s dificuldades na implementao efetiva do ensino dos idiomas referidos em cada pas. O segundo motivo, no entanto, de importncia significativa para a anlise empreendida aqui, uma vez que na CREDN da Cmara o relator apresenta uma viso paradigmtica a respeito das competncias e das implicaes das aes congressuais na apreciao de tratados: [...], no plano formal, levando em conta a tramitao, o andamento do processo legislativo, visando apreciao do ato internacional em questo pelo Congresso Nacional, a apresentao da mencionada emenda pela CREDN e sua aprovao, afinal, pelo Plenrio, produziria como o
429 100,00
Fonte: <www.camara.gov.br> e <www.senado.gov.br>; dados compilados pelo autor. EM: emenda de mrito; CI: Clusula Interpretativa; TL Tcnica Legislativa; * Porcentagem sobre a Total de emendas, ou seja, sobre 47.
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efeito direto a inviabilizao, na prtica e de pronto, da ratificao do Protocolo, uma vez que isso ensejaria a necessidade de sua renegociao, atrasando-se ainda mais sua entrada em vigor. (...) nos parece mais pragmtico e til aos interesses dos reais beneficirios: os estudantes, aguardar e deixar para outra oportunidade o disciplinamento (...).26 Esse trecho representa bem o entendimento da possibilidade de modificar os tratados internacionais via proposta de emenda aos PDLs, e tambm representa o reconhecimento dos custos relacionados a elas, que podem, de qualquer modo, serem utilizadas como instrumento para procurar impor preferncias. Nesse caso especifico, o argumento defende a no aposio da alterao ao tratado, uma vez que se demonstra interesse na aprovao imediata. O PDL n 1446/2001, ainda em tramitao na data de finalizao desse trabalho, se refere a um acordo bilateral entre Brasil e Estados Unidos relacionados a salvaguardas tecnolgicas para uso da Base de Alcntara. Foi apresentada uma srie de ressalvas e emendas, e algumas foram rejeitadas baseadas no mesmo argumento. Outro exemplo, o PDL n 2226/2002, acordo entre Brasil e Ucrnia relativo a salvaguardas tecnolgicas relacionadas ao uso do Centro de Lanamento de Alcntara, recebeu seis emendas de mrito. As emendas foram aprovadas na Cmara. No Senado as emendas foram adotadas, mas no conforme aposto pela Cmara. O Decreto Legislativo emitido pelo Senado que aprova o tratado apresenta as modificaes propostas em itens com carter apenas de sugesto, sem vincular as obrigaes que eventualmente seriam vinculadas no caso das emendas originais. Essas emendas de mrito no constam no texto final do tratado promulgado pelo Presidente. Essa transformao das emendas de mrito do Projeto de Decreto Legislativo, que implicam em redefinir as obrigaes das partes contratantes e exige, portanto, sua renegociao, em itens meramente sugestivos que no vinculam obrigaes legais, conforme os constantes no Decreto Legislativo, representa uma manobra que reflete a fragilidade e a baixa regulamentao das competncias do Congresso Nacional em apor modificaes aos trata-
dos e, ao mesmo tempo, reflete o seu constrangimento devido as complicaes oriundas dessas modificaes. Esse tratado, assim como os anteriores, representa de modo emblemtico a inadequao ainda que a soluo no seja simples do modo como institucionalizada a participao formal do Congresso do ponto de vista da sua possibilidade de incluir suas preferncias. Na opinio dos relatores e dos parlamentares envolvidos diretamente na discusso dessas matrias, no se pretendia rejeitar o projeto como um todo; no se opunham sua aprovao. No entanto, achavam necessrio apor modificaes para garantir um papel mais participativo do Estado brasileiro do que ocorreria segundo os termos originalmente negociados, o que, no entanto, foi obstrudo. As razes destacadas, mesmo que expressas por parlamentares especficos, expressam uma situao mais geral do Congresso enquanto instituio em relao com o Poder Executivo. Ou seja, a primeira concluso emprica que a apreciao ex post reduz o espao para a incorporao de preferncias congressuais. Uma anlise comparativa entre os dados da tramitao de tratados e a tramitao de outros tipos legislativos, como os Projetos de Lei (PL), as Medidas Provisrias (MPs), e as Leis Oramentrias e de Crdito (PLO), considerados entre 1995 e 2006, selecionando exclusivamente as matrias cujo autor o Executivo, mostra que a ao dos parlamentares em termos de aposio de emendas bem menor para os tratados que para esses outros tipos legislativos, principalmente se isolarmos somente as emendas de mrito propostas. No caso de aposio de emendas aos tratados, existem os problemas adicionais dos custos diplomticos inerentes a essas negociaes e a necessidade de renegociao caso isso ocorra, resultando, assim, na regulamentao, por isso mesmo, inadequada do ponto de vista da participao e aposio de modificaes pelo Congresso nesse tipo legislativo. No se pode deduzir com isso que este seja o fator explicativo da mais baixa aposio de emendas a tratados em relao aos outros tipos legislativos de iniciativa do Executivo. No entanto, em que pesem outros fatores, esse fator especfico destacado est presente nos argumentos para a no-modificao por parte de parlamentares nos casos destacados acima.
26
Disponvel em www.camara.gov.br, acesso em 01/03/10.
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TABELA 2. Emendas propostas pelo Congresso a projetos de lei de iniciativa do Executivo

MP** N Alterados Projeto com emendas Substitutivo com emendas Substitutivo Subtotal Outros No sofreu alteraes 273 45,0 21,6 66,6 100,0 831 3 834 1099 75,6 0,3 75,9 100,0 126 297 423 605 20,8 49,1 69,9 100,0 382 0 382 429 89,1 0 89,1 100,0 0 46 156 202 0,0 7,6 25,7 33,3 7 84 174 265 0,6 7,6 15,8 24 87 49 46 182 14,4 8,1 7,6 30,1 47*** 0 0 47 10,9 0 0 10,9 PLO** % PL** Tratados* N % N % N %
pblica para discutir a matria, entre outras possibilidades. Esses instrumentos foram utilizados conforme a Tabela 3, que discrimina, por tipo, todos os requerimentos feitos pelos parlamentares, incluindo Cmara e Senado, no perodo analisado. TABELA 3. Requerimentos por tipo e por requerente em termos de Coalizo e Oposio
Tipo de requerimento T% Op No houve Urgncia Urgncia + Incluso Ordem do Dia (OD)* Urgncia + Dispensa interstcio (agilizar procedimentos) Urgncia + Incluso de comisses para avaliar matria (Reviso de despacho) Urgncia + Convocao de autoridade para audincia pblica Incluso na OD Dispensa Interstcio (Agilizar processo) Incluso de comisses para avaliar matria (Reviso de despacho) Pedido para CRE reavaliar Pedido CRE Reavaliar + Pedido Esclarecimento de rgo especialista Pedido audincia pblica/ esclarecimento por parte do Executivo Pedido audincia pblica + Incluso de comisses para avaliar matria (Reviso de Despacho) Indicao ao Presidente (sugesto) Total % (N) 82,5 10,9 0,70 0,47 0,47 0,23 0,70 0,23 2,10 0,23 0,23 0,70 0,00 11,11 0,00 0,00 0,00 0,00 22,22 0,00 33,33 11,11 0,00 11,11 Coalizo do Requerimento (%) Co 0,00 39,13 4,35 4,35 8,70 0,00 4,35 4,35 26,09 0,00 0,00 4,35 Lderes Op +Co 0,00 100 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 33,33 16,67 0,00 16,67 0,00 0,00 0,00 0,00 16,67 16,67 S/I 0,00 100 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 N/A 100 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 CAPA 0,23 0,23 100 (429) 0,00 11,11 2,10 (9) 4,35 0,00 5,36 (23) 0,00 0,00 5,36 (23) 0,00 0,00 1,4 (6) 0,00 0,00 3,26 (14) 0,00 0,00 82,5 354 CRDITOS SUMRIO SAIR
No se aplica/ Sem informao 131 Subtotal Total Geral 404 606
MP: Medida Provisria; PLO: Projeto de Lei Oramentria; PL: Projeto de Lei. * Fonte: <www.camara.gov.br> e <www.senado.gov.br>; dados compilados pelo autor, relativos ao perodo de 1999 at 2006 ** Fonte: Banco de dados disponibilizado pelo CEBRAP, que incluem projetos com votao nominal e simblica pelo Plenrio entre 1995 e 2006. Consideram-se somente as matrias de autoria do Executivo, o que aumenta a similaridade em relao aos tratados, e representa de forma mais patente o interesse desse poder. *** Esse total compreende todas as emendas apresentadas, sem discriminao de tipo, e incluem-se as reservas. Optou-se por essa contabilizao porque os outros tipos legislativos no discriminam o tipo de emenda que est sendo considerada, o que inviabiliza a comparao mais detalhada. Se levarmos em conta somente as emendas de mrito e reservas apostas tratados, a porcentagem cai para 3,5 % (N=15).
Alm da possibilidade de emendar ou apresentar reservas, h outros instrumentos disposio dos parlamentares para expressarem sua orientao em relao aos tratados. Entre eles esto os requerimentos, cujo objetivo varia, podendo referir-se a pedido para que a matria seja apreciada por outras comisses chamado de requerimento de reviso de despacho27, ou requisitar esclarecimentos do Executivo, ou ainda para que seja realizada audincia
Fonte: <www.camara.gov.br> e <www.senado.gov.br>; dados compilados pelo autor. Op: Oposio; Co: Coalizo; S/I Sem Informao; N/A: No se aplica
27
A reviso de despacho um pedido por parte dos parlamentares para que a Mesa reveja a distribuio da matria para as comisses, de modo que a matria possa ser apreciada por outras comisses de mrito que no estavam previstas no despacho inicial.
*Nesses casos em que h mais de um tipo de requerimento, o N representa o nmero de matrias queforam alvo de todos esses tipos de requerimento at o fim de sua tramitao.
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Os requerimentos de urgncia so discutidos mais detalhadamente na sequncia. O que se pode notar que menos de 6 % das matrias foi alvo de algum requerimento que no fosse para tramitao em regime de urgncia. Nesse particular, portanto, a atuao do Congresso bastante discreta. Os parlamentares podem apresentar tambm votos em separado seja, a ttulo de exemplo, enfatizando seu julgamento, pronunciando-se sobre emendas, ou ainda discordando total ou parcialmente do parecer do relator. Houve no total a manifestao de sete votos em separado e dezessete votos contra a aprovao de matrias, alm de seis pedidos de vista, que implicam em uma suspenso curta na tramitao, de poucas sesses, para que o parlamentar solicitante possa analisar mais detidamente a matria. Olhando para os parlamentares individualmente, a anlise dos dados permite dizer algo somente a respeito de sua ao, que de fato parece altamente cooperativa em termos de aprovao da proposta do Executivo. Mais de 82% dos tratados tramitaram sem que nenhum requerimento fosse solicitado, seja de informao, de urgncia, ou qualquer outro. Mais de 88% no sofreram emendas e reservas de nenhum tipo e, finalmente, das emendas apresentadas, apenas quatro no foram rejeitadas no prprio Congresso. Dentre os argumentos dos prprios parlamentares para a no aposio de modificaes nos casos em que houve alguma divergncia de preferncia entre os Poderes esto, alegadamente, a apreciao ex post e o custo da modificao devido inviabilizao do tratado inteiro de imediato. O resultado final da tramitao dos 429 tratados considerados no perodo, do ponto de vista da promulgao final do presidente, e considerando as propostas de modificao, segue conforme Tabela 4. Vale ressaltar que dentre os 131 tratados cuja promulgao no est informada na fonte de onde se retiraram os dados, apenas um teve uma emenda da Comisso de Tributao e Finanas da Cmara que foi aprovada definitivamente pelo Congresso, que o PDL n 2998/2003.
TABELA 4. Resultado Final do Tratado em relao promulgao presidencial e a apresentao de modificaes propostas pelo Congresso
Cmara (N) Promulgado conforme tratado original (sem alteraes) % E.M. T.L. C.L Senado Reserva E.M. T.L. T** %***
268
62,47 0 0,466 3,497 0,699 0,466 1,865 30,54 100
5 0 0 1 0 0 0 1 7
17 0 1 1 0 0 1 9 29
0 0 0 1 0 0 0 0 1
2 0 2 1 0 0 0 2 7
1 0 0 0 0 0 0 0 1
1 0 0 0 0 0 0 1 2
26 0 3 4 0 0 1 13 47
6,06 0,00 0,70 0,93 0,00 0,00 0,23 3,03 10,96
Promulgado com emendas 0 Promulgado com reservas 2
Em Tramitao na Cmara 15 Em Tramitao no Senado Rejeitado Retirado pelo autor Sem informao* TOTAL 3 2 8 131 429
Fonte: <www.camara.gov.br> e <www.senado.gov.br>; dados compilados pelo autor. EM: emenda de mrito; CI: Clusula Interpretativa; TL Tcnica Legislativa; *No havia informao disponvel no site a respeito da promulgao final dessas matrias pelo presidente, que podem ou no ter sido promulgadas. Foram, no entanto, aprovadas pelo Congresso. ** Representa o total de cada linha somada das EM, TL, CL e Reservas sobre o total de tratados.
Ao que tudo indica, no se pode dizer que haja desinteresse dos parlamentares em Poltica Externa. Algumas propostas para o aumento da participao Legislativa refletem esse interesse. Algumas dessas propostas envolvem a apreciao ex ante de tratados. Essa proposta, endossada por alguns analistas (Lima, 2000)28, foi de fato objeto de Propostas de Emenda a Constituio (PECs) que buscavam institucionalizar a consulta ou mesmo a autorizao ex ante do Congresso para que o Executivo possa negociar tratados. Tais fatos demonstram que difcil a generalizao de que os parlamentares so
28
Lima (2000) argumenta que algumas mudanas institucionais tenderiam a responder melhor aos desafios criados pela nova demanda envolvida nas negociaes internacionais, como garantias de maior equilbrio das informaes, a regularidade do controle poltico ex ante e a prestao de contas ex post.
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desinteressados a priori em Poltica Externa, pois essas PECs mostram que h ateno em termos de seu espao de atuao nesse mbito. No perodo de 1999 at 2005, foram levantadas pelo menos 21 PECs, das quais dezesseis so de deputados e cinco de senadores29. A maioria delas envolve a regulamentao mais precisa do poder de apreciao de tratados pelo Congresso. Trs delas buscam a implementao da exigncia constitucional de autorizao ou conhecimento ex ante por parte do Congresso para a celebrao de tratados. Duas so para delegar expressamente ao Executivo a competncia de negociar tratados referentes reduo de barreiras alfandegrias. vlido notar que essas duas ltimas so do mesmo autor que, em perodo anterior, quando seu partido era oposio, havia elaborado duas PECs com exigncia de autorizao ex ante do Congresso para o Executivo negociar o mesmo tema. A maioria dessas PECs foi arquivada devido a no apreciao pela Casa antes do termino da Legislatura, e outras poucas ainda esto em tramitao30. Alm das PECs, o Legislativo de fato apresentou alguns Projetos de Lei, a exemplo do PLS 189/2003. Este visava regulamentar alguns objetivos e modalidades da participao do governo brasileiro em negociaes comerciais multilaterais e bilaterais. Isso indica, de qualquer forma, que esta no deixa aparentemente de ser uma rea de interesse. O interesse especfico ou no em determinado tratado parece depender, de qualquer modo, do caso especfico da matria, dependendo de ela tocar ou no em temas considerados vitais no entender dos atores em questo, independente da rea de incidncia do tratado. Assim, a segunda concluso que indutivamente se apresenta, de carter provisrio, que nada autoriza a pensar que haja desinteresse geral, mas que certamente h interesses pontuais.
29 30 Dados disponveis nos sites <www.camara.gov.br> e <www.senado.gov.br>. Acesso em 15/03/2010. A PEC 34/2003, que versa sobre regulamentar a consulta ex ante junto ao Legislativo para celebrao, consta ainda em tramitao no Senado, com ltima ao em 18/08/2009 (fonte: <www.senado.gov.br>). As proposies originrias no prprio Legislativo que no so apreciadas at o final da legislatura so arquivadas, diferentemente do caso de originadas no Executivo, como o caso dos tratados internacionais. No caso das matrias que podem ser arquivadas devido ao fim da legislatura, estas regras no deixam de ter grandes implicaes sobre o tempo de tramitao, por um lado, e sobre os custos de se manter o projeto em tramitao, por outro. Os tratados no enfrentam, portanto, esses problemas. As regras sobre arquivamento so diferentes em alguns detalhes na Cmara e no Senado (cf. Brasil, RISF, art.332, e RICD, art. 105)
Olhando agora para a competncia do Congresso como um todo: mesmo com total aprovao congressual, nada obriga o Executivo promulgao do tratado. Se no Congresso houver emendas ou apresentao de reservas, o mximo que o Executivo pode fazer no promulgar o tratado (Mazzuoli, 2001, p. 103-4). Se a maioria suficiente do Congresso contra determinado tratado, o Executivo no tem como aprov-lo, por mais disponha de poderes institucionais para forar a cooperao o que ser discutido na seo seguinte. Apesar das inconvenincias, esse o nico poder formal efetivo nas mos do Legislativo para influenciar na negociao de tratados, e a mesma inviabilizao do tratado que ocorre no caso de veto, na prtica, ocorre com as emendas. A diferena que no caso dessas ltimas o Executivo pode renegociar o tratado sabendo dos pontos especficos que devem ser modificados, e no caso do veto total, de se esperar que o tratado seja abandonado. Disso se podem derivar algumas consequncias, como discutido a seguir. O Poder Executivo, quando negocia na mesa internacional, assume um compromisso em potencial. Ele muda o status quo de no-acordo para acordo em potencial. Se muitas negociaes internacionais, depois de acertados os termos junto aos contratantes, forem alteradas ou rejeitadas internamente, o Executivo que arca com o nus da renegociao e com a perda de confiana em sua capacidade de efetivar internamente acordos realizados junto a outros negociadores. O custo da rejeio de um tratado muito maior para o Executivo do que para o Legislativo. O Legislativo, como discutido, se v tambm restringido em sua capacidade propositiva expressa na possibilidade de apresentar emendas, principalmente se tem interesse mais geral na aprovao. Ainda assim, se decidido no Congresso, em definitivo, que certa modificao deve ser feita ao tratado, o Executivo que deve renegociar o tratado. de se esperar, portanto, que o Executivo queira evitar a rejeio ou alterao dos tratados que negocia. Assim, o Executivo obrigado a considerar a preferncia da maioria do Congresso ou de sua base parlamentar -, e a evitar a negociao de tratados que potencialmente possam ser rejeitados ou alterados. Disso decorre um fator que pode contribuir na explicao da alta taxa de aprovao no Congresso dos tratados internacionais. A influncia do Congresso decorre de seu poder de veto ou alterao, dada constitucional, regimentalmente -apesar das restries prti-
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cas j discutidas. Ao antecipar preferncias, o Executivo acaba absorvendo posicionamentos presentes no parlamento em relao matria. Ocorrendo isso, esse tipo de influncia do Legislativo pode reduzir sua ao formal institucional. Esse argumento de fato j foi explorado na literatura. Putnam argumenta que caso haja expectativas de que a acordo negociado internacionalmente sofra resistncia na aprovao pelo Legislativo no plano domstico, pode ocorrer que o negociador aborte a negociao internacional sem que de fato haja alguma ao formal dos agentes no plano domstico (Putnam, 1988, p. 438). Neves explora esse argumento, mas no em todas as suas consequncias, destacando em especial seus efeitos sobre os dilemas de credibilidade internacional (Neves, 2003, p. 115). De fato, como esse problema da antecipao de preferncias implica em absteno de aes seja do Executivo, seja do Congresso difcil aferi-la empiricamente pelo conjunto de dados analisados. possvel presumir essa dinmica se considerarmos o Executivo como agente racional ideal-tpico, e seu conjunto de motivaes como derivado da configurao institucional destacada acima. Imaginando que os interesses do Executivo, em certos temas, sejam divergentes daqueles de uma maioria parlamentar que seja suficiente para impor sua rejeio ao tratado, o Executivo obrigado a diminuir suas pretenses e concentrar-se naquelas que sabe tero chances de aprovao. A terceira concluso desse trabalho, agora lgica31, que coerente se pensar que o Executivo em algum grau antecipe as preferncias parlamentares. Assim, desde que se aceite que a mdia no Congresso, ou aqueles em posio estratgica, no so indiferentes de modo geral quanto a questes internacionais, ou que so suficientemente interessados ao menos especificamente e principalmente naquelas matrias que tocam em pontos vitais de disputa -, o Executivo pode agir de trs formas caso haja divergncias com o Legislativo: forar a cooperao ou evitar contrariar o interesse parlamentar, seja abandonando a negociao do tratado, seja adequando-o e angariando cooperao espontnea. O problema principal, que envolve a incerteza nos resultados, deriva-se no dos extremos, quando o Executivo sabe que o congresso completamente contra o tratado, ou completamente a favor, mas
31 Lgica aqui significa simplesmente que a concluso uma deduo das premissas consideradas.
quando h divergncias pontuais. Nesses casos, que remetem aos casos de divergncia de preferncias analisados de modo emprico anteriormente, essa situao pode ser fruto do seguinte: o Executivo desconhece as preferncias congressuais ou, conhecendo, ignora e tenta ainda sim formalizar o tratado. Em um ou outro caso, se h divergncias pontuais, de se esperar que o Executivo queira aprovar o tratado, e da seria necessrio algum modo de constranger a ao Congressual, evitando a rejeio ou modificao. Como se mostrou, uma forma de constranger a ao congressual decorre da natureza da dimenso internacional das negociaes, ou seja, seu alto custo diplomtico relativo, principalmente quando o Congresso em mdia, ou os atores em pontos estratgicos, so favorveis de modo geral ao tratado, e isso est associado regra de apreciao ex post. Em termos da capacidade de aprovar suas matrias, h que se levar em conta a posio institucional geral do Executivo em relao ao Congresso. Assim outra forma de o Executivo tentar impor sua preferncia remete dinmica de funcionamento mais geral da relao Executivo-Legislativo no Brasil que, ao que tudo indica, se reproduz no caso dos tratados. Esse problema envolve explorar a lgica do funcionamento decisrio no interior do Congresso no contexto do presidencialismo de coalizo brasileiro.
O CONGRESSO E OS TRATADOS INTERNACIONAIS NO CONTEXTO DO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO BRASILEIRO

Os mecanismos disposio dos lderes e do Poder Executivo para tentar evitar que os parlamentares apresentem resistncias aprovao integral de tratados podem ser divididos, analiticamente, em mecanismos diretos e indiretos. Os mecanismos chamados aqui de diretos so aqueles que incidem diretamente no processo de tramitao dos tratados para evitar a eventual resistncia de parlamentares quanto aprovao total. Segundo Diniz e Ribeiro (2008), o requerimento de urgncia tem um papel importante na aprovao de tratados. Alm dele, explora-se aqui o poder dos lderes de (re)nomeao, a qualquer tempo, de parlamentares de seu partido para as cadeiras correspondentes nas comisses. Quanto aos mecanismos indiretos, eles envolvem outro momento das relaes congressuais que no diretamente a tramitao do tratado em questo, mas podem repercutir sobre ela uma
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vez que envolvem disciplinamento da atividade parlamentar. Vale citar entre eles o controle oramentrio pelo Executivo, poder de agenda, poderes de organizao dos trabalhos legislativos nas mos das lideranas excetuados aqueles aqui chamados diretos , distribuio de cargos e vantagens, entre outros fatores (Cf. Limongi, 1995; 1999, 2002, 2007; Pereira e Mueller, 2003, Amorin Neto e Santos, 2001; Meneguello, 1998). A literatura especializada tem avanado bastante nessa investigao, e mostrado que os parlamentares tm se comportado partidariamente no Legislativo Federal. Esses mecanismos indiretos no sero explorados empiricamente aqui tendo em vista os objetivos do artigo. O importante do ponto de vista da anlise proposta averiguar, no processo de tramitao, como os mecanismos diretos foram ou no utilizados para constranger os parlamentares a colaborar com projetos do Executivo, reduzindo, portanto, as possibilidades de incluir as preferncias presentes no parlamento. Quanto possibilidade de nomeao e renomeao a qualquer tempo de parlamentares para as comisses nas mos dos lderes partidrios, o material analisado aponta que esse recurso no foi utilizado recorrentemente, podendo ser desprezado em seus efeitos prticos para forar a cooperao de congressistas na apreciao de tratados. Mas o principal mecanismo direto, regimental, para forar a cooperao parlamentar na aprovao de tratados, como argumentam Diniz e Ribeiro (2008), o requerimento de urgncia pelos lderes partidrios da base governista, considerando que sejam favorveis ao tratado. Tal mecanismo carrega a possibilidade de evadir da avaliao das comisses, que so um importante ponto de veto e alterao, levando a matria para apreciao em Plenrio. Haveria motivos para pedir urgncia caso a matria pudesse ser aprovada completamente em Plenrio sem grandes obstrues. Outra situao que motivaria o pedido de urgncia seria quando o custo pela espera da tramitao fosse demasiado alto. Se as preferncias nas comisses fossem similares s dos lderes e do Executivo, e o custo de espera baixo, concorda-se com Pereira e Mueller (2003, p. 752) que seria do interesse de todos deixar que as comisses analisassem o projeto devido a ganhos de informao. Cabe ressaltar ainda que a comisso um lugar privilegiado para aposio de emendas e para a discusso da matria. A evaso da comisso restringe a avaliao do tratado, pois a apreciao em Plenrio torna a discusso e a aquisio de informao mais difcil.
Primeiramente, a apreciao nas comisses no representa um problema de celeridade, como aponta o processo de tramitao discutido no incio da seo anterior. Em comparao com os outros tipos legislativos, considerando somente aqueles originrios do Executivo, temos: GRFICO 1. Mdia da tramitao, em dias
700 600 500 400 300 200 100 0 Leis Oramentrias e de Crdito** Medidas Provisrias** Tratados Internacionais* Projetos de lei**
*Tramitao completa, incluindo Cmara e Senado. Fonte: <www.camara.gov.br> e <www.senado.gov.br>; dados compilados pelo autor. ** Dados obtidos a partir do banco de dados do CEBRAP, que inclui as votaes nominais e simblicasna Cmara dos Deputados, ou seja, inclui a tramitao at a votao na Cmara somente.
Dadas as peculiaridades de cada tipo legislativo, a tramitao dos tratados no especialmente lenta comparativamente. Isso no significa que esse tempo no represente um problema em alguns casos, mas de qualquer modo no so as comisses que representam atrasos na tramitao. O gargalo temporal da tramitao de tratados, local no qual o PDL permanece por muitos meses ou at por anos, ocorre na Cmara, na fase anterior apreciao em Plenrio. Depois de tramitar por todas as comisses, o Presidente da Casa, ouvido o colgio de lderes, que decide quanto o PDL ser apreciado na Ordem do Dia32.
32
Brasil, RICD, art, 17, I, s.
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Quanto aos efeitos dos requerimentos dos parlamentares ou lderes sobre o processo de tramitao, a Tabela 5 apresenta seus efeitos prticos: TABELA 5. Efeitos dos requerimentos na tramitao de tratados internacionais entre 1999 e 2006
TABELA 6. Emendas e reservas a Tratados Internacionais por tipo, e por solicitante em termos de Coalizo e Oposio em porcentagem
Cmara E.M Coalizo 28,57 57,14 14,29 0 100 T.L 34,5 58,6 6,9 0 100 C.I. 0 0 100 0 100 Reservas 14,29 71,43 14,29 0 100 Senado E.M 100 0 0 0 100 T.L 0 50 0 50 100 TOTAL 29,79 57,45 10,64 2,13 100
(N) Rejeitado Evadiu das comisses na Cmara Agilizou apreciao em Plenrio somente Evadiu comisses na Cmara e Agilizou apreciao em Plenrio no Senado Evadiu das Comisses na Cmara e no Senado Evadiu comisses no Senado Apreciado mrito por outras comisses* Apreciado mrito por outras comisses* (Cmara) e Urgncia (Senado) Apreciado mrito por outras comisses* e Agilizado processo apreciao em Plenrio
% ,5 3,5 4,4 ,9 1,4 2,6 2,1 ,2 ,2 ,2 ,2 83,2 ,5 100,0
Oposio Ambos Sem informao TOTAL
2 15 19 4 6 11 9 1 1 1 1 357** 2 429
Fonte: <www.camara.gov.br> e <www.senado.gov.br>; dados compilados pelo autor. EM: emenda de mrito; CI: Clusula Interpretativa; TL Tcnica Legislativa.
Reavaliada pela CRE Senado Pedido de informao (ainda aguardando resposta) No se aplica Sem informao Total
Fonte: <www.camara.gov.br> e <www.senado.gov.br>; dados compilados pelo autor. * Devido a requerimento de reviso de despacho por parlamentares. ** Incluem trs tratados adicionais, 2 que ainda tramitam e, portanto,o requerimento no teve efeitoainda sobre a tramitao, e 1 cuja matria foi retirada pelo autor.
Como se pode ver, em apenas 8,4% das matrias evitou-se a completa avaliao das comisses. A Tabela 3 e a Tabela 5 indicam duas coisas: primeiro que de fato o requerimento de urgncia foi relativamente pouco utilizado como instrumento para evitar alteraes nas comisses; segundo que eles foram pedidos principalmente pelas lideranas e pelos partidos da coalizo. As alteraes propostas pelos parlamentares emendas e reservas so originrias principalmente dos partidos de oposio, conforme mostra mais detalhadamente a Tabela 6.
Ou seja, ao que tudo indica, a lgica de funcionamento da apreciao de tratados remete ao funcionamento do congresso em coalizo e oposio. Dada a elevada taxa de aprovao de tratados pelo congresso sem alterao e tendo em conta os mecanismos considerados nessa seo, caso tenha ocorrido algum tipo de constrangimento por parte do Executivo para forar cooperao parlamentar ele se deu via mecanismos indiretos, ou seja, ocorreu em outros momentos da atividade parlamentar que no a tramitao dos tratados em questo. Em outros termos, se o centralismo decisrio na figura dos lderes e a preponderncia do Executivo tm contribudo para forar a cooperao congressual na aprovao de tratados, eles ocorrem de maneira indireta, derivada seja da lgica mais geral do presidencialismo de coalizo brasileiro ou de outras hipteses que explicam o comportamento parlamentar, que fogem ao escopo deste trabalho explorar. Mas se pode dizer com certeza que caso haja esse constrangimento para forar a cooperao parlamentar, ele no tem se expressado de modo direto atravs seja do requerimento de urgncia, seja da substituio de parlamentares arredios orientao do lder nas comisses. Essa a quarta concluso, emprica, desse trabalho: os mecanismos chamados aqui de diretos no foram ostensivamente usados para forar a cooperao; hipoteticamente, uma vez que no se enfrentou o problema diretamente aqui, existe a possibilidade de influncia interveniente dos mecanismos chamados aqui de indiretos.
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CONCLUSO
O Problema em questo neste trabalho era averiguar o espao de participao congressual e a possibilidade de ter preferncias, presentes no Congresso, includas nos tratados internacionais negociados pelo Executivo. Se h convergncia entre os interesses dos poderes, ento no h qualquer problema. Se a mdia do Congresso, ou os atores em pontos estratgicos, como nas comisses, por exemplo, so contra a totalidade do tratado, eles podem vetlo. O problema surge nesse intervalo, quando no h plena divergncia ou convergncia entre as preferncias nos poderes. Nessa situao, podem agir os mecanismos de constrangimento. Retomando as concluses apresentadas ao longo do trabalho, foi dito que (1) a apreciao ex post reduz as possibilidades de incorporao das preferncias congressuais, em especial quando o h divergncias pontuais, mas interesse de atores no Congresso pela aprovao do contedo mais geral; (2) que os congressistas, aparentemente, se interessam em participar nas decises sobre os tratados internacionais; (3) que, em complemento ao item (1) acima, devido ao custo para o Executivo da rejeio total ou parcial ex post do tratado, derivado do poder de veto ou alterao absolutos do Congresso, de se esperar que ele antecipe as preferncias aos menos de sua base de apoio, e as inclua nos termos negociados; (4) que se o Executivo tem ignorado as preferncias congressuais e aprovado seus tratados pelo constrangimento s resistncias parlamentares, esse constrangimento no se deu, na prtica, de modo direto via o uso dos recursos institucionais especficos do pedido de urgncia e de alocao ad hoc estratgica de parlamentares nas comisses. Na questo da apreciao ex post, se verdade que dificulta as alteraes do Congresso, tambm constrange o Executivo a evitar incluir no tratado pontos em que pode haver grande de divergncia de preferncias, evitando os entraves para a aprovao no Congresso. Caso haja divergncia quanto a pontos especficos, o resultado vai depender de uma combinao de fatores: os atores no Congresso avaliam se o ponto sub-timo modificar e adiar a entrada em vigor do tratado, correndo o risco adiar indefinidamente (como o caso do Tratado de Alcntara com os Estados Unidos), ou se melhor abrir mo dessas preferncias em favor do contedo mais geral (como os casos mostrados na seo trs). A capacidade de o Congresso ter suas preferncias inclu-
das vai depender desses fatores: em primeiro lugar, necessariamente, depende do fato de haver interesse no tema especfico; segundo, de o quanto as divergncias so suficientes para barrar a aprovao. A apreciao ex post nesse contexto, cria um trade-off no qual os atores no Congresso tm que optar entre incluir as suas modificaes e inviabilizar indefinidamente a entrada em vigor do tratado, ou aprov-lo e ignorar apor as modificaes que gostariam. Esquematicamente, e em carter ilustrativo, a lgica decisria que envolve a apreciao de tratados se d da seguinte forma, do ponto de vista do interesse ou no de atores no Congresso na matria que j foi negociada pelo Executivo e enviada para apreciao congressual, do conflito de preferncias entre Executivo e Legislativo, e do resultado final em termos de cooperao ou no do Congresso na aprovao:
TRATADO INTERNACIONAL
Interesse Congressual
Desinteresse Congressual
Alto conflito de interesses Divergncia ou em pontos Centrais ou Total Resistncia ao tratado alta, provvel rejeio ou alterao no CN
Baixo conflito de interesses
Convergncia de interesses
Presidencialismo de Coalizo e Centralismo Decisrio Mecanismos
Poucas divergncias (CN favorvel em geral ao tratado em questo) Apreciao ex post + Custos para o Congresso
Cooperao espontnea
Cooperao espontnea CAPA CRDITOS SUMRIO SAIR
Mecanismos para forar colaborao Diretos podem ser ineficientes
Indiretos
No cooperao
Cooperao forada
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A luz dessas discusses pode-se avaliar as propostas de emenda constitucional (PECs) dos parlamentares a favor de regular a participao ex ante do Congresso na celebrao de tratados. Primeiro que, do ponto de vista dos constrangimentos a participao congressual, essa alterao teria o mrito de evitar a clculo estratgico de atores parlamentares para adotar uma soluo sub-tima nos casos em que favorvel ao contedo geral do tratado, mas abre mo de suas preferncias, e evita apor as alteraes para no inviabilizar o tratado de imediato. Como configurado atualmente, apor modificao no Congresso adiaria a entrada em vigor, exigindo renegociao com os signatrios. Os efeitos prticos de uma alterao na Constituio no sentido de apreciao ex ante de tratados implicam em evitar essa situao especfica. O Executivo ganha na medida em que tal procedimento pode favorecer seu conhecimento sobre as preferncias parlamentares e sobre os pontos em que poderiam surgir desacordos que, por sua vez, poderiam por em risco a aprovao do tratado como um todo. Ou seja, pontos especficos de desacordo que, sem maiores problemas, poderiam ser mais bem negociados previamente, se tornam problemticos se levantados ex post devido inviabilizao da entrada em vigor por tempo indeterminado e pela necessidade de renegociao com o(s) signatrio(s). A questo depende de como se regularia a participao ex ante, se autorizativa ou consultiva, o que faz toda a diferena. Se as explicaes institucionalistas mais recentes sobre o funcionamento do processo decisrio no Legislativo federal na democracia brasileira esto corretas, ento no se pode ignorar o contexto mais geral do presidencialismo brasileiro, em que os lderes e o Executivo possuem significativos poderes institucionais, tanto de recursos, agenda, quanto de organizao dos trabalhos parlamentares. (Limongi e Figueiredo, 1999). Diversos estudos empricos tm mostrado que os parlamentares se comportam partidariamente no Legislativo, votando de acordo com a orientao das lideranas em votaes nominais. Se este comportamento se reproduz em outros momentos alm dessas votaes, e se isso se deve ao que se chamou aqui de mecanismos indiretos, os ganhos para atores no Congresso em termos de capacidade de inclurem suas preferncias devem ser matizados na medida em que tais mecanismos influenciam o resultado. A determinao do papel desses constrangimentos merece investigao parte.
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CAPA
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AS CPIS ACABAM EM PIZZA? UMA RESPOSTA SOBRE O DESEMPENHO DAS COMISSES PARLAMENTARES DE INQURITO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO
Lucas Queija Cadah e Danilo de Pdua Centurione1
1. INTRODUO
Constantemente citadas pelos rgos de imprensa as Comisses Parlamentares de Inqurito desempenham um papel importante na institucionalidade brasileira. No perodo ps-1988 muitas dvidas so levantadas quanto eficincia dessas comisses pelas mais diversas foras da sociedade. O objetivo desse ensaio explorar as atribuies, limites e avaliar, atravs de dados, o desempenho das CPIs. Por fim, tentamos responder a pergunta do ttulo e verificar se no escopo de suas atribuies as CPIs contribuem para a fiscalizao e o fortalecimento dos mecanismos de accountability horizontal.
2. AS CPIS NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL

Aps a Constituio de 1988, no que tange ao desenho institucional das CPIs observam-se quatro etapas importantes: a requisio, a instalao, o andamento e a concluso. Pode-se dizer que o sucesso de uma CPI depende do caminho percorrido ao longo dessas quatro etapas, em cada momento os pontos de veto institucionais de diferentes origens podem se manifestar. Na Cmara e no Senado necessrio um tero da assinatura dos membros da casa para requerer a instalao de uma CPI, as mistas precisam do mesmo nmero das duas casas. A formao das CPIs segue a lgica interna do Congresso Nacional, ao ser requerida uma CPI vai para a mesa onde se aprovada, depende da indica1 Alunos do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da USP e pesquisadores do Ncleo de Pesquisas de Polticas Pblicas (NUPPs USP).
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o dos seus membros pelos lderes partidrios, lembrando que a composio proporcional s bancadas. Constantemente a coalizo no indicava membros para as CPIs sensveis ao governo, fazendo com que elas no fossem instaladas. Porm o STF (2007) tem garantido esse direito da minoria fazendo que, nesses casos, o presidente da casa indique os membros da comisso. Outro aspecto institucional importante so os poderes das CPIs, que possuem autoridade judicial. Como exemplificado no Artigo 2 do Regimento Comum: No exerccio de suas atribuies, podero as Comisses Parlamentares de Inqurito determinar as diligncias que reputarem necessrias e requerer a convocao de Ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de reparties pblicas e autrquicas informaes e documentos, e transportar- se aos lugares onde se fizer mister a sua presena. A questo dos prazos central nesse contexto e todas as CPIs devem apurar fato determinado em prazo estabelecido, existindo algumas variaes dependendo da casa. Na Cmara as CPIs tm o prazo mximo de 120 dias, prorrogveis por mais 60, alm disso, como est no Artigo 35 4 do regimento interno: No ser criada Comisso Parlamentar de Inqurito enquanto estiverem funcionando pelo menos cinco na Cmara, salvo mediante projeto de resoluo (...). Essa ressalva foi criada para evitar que um nmero excessivo de comisses paralisasse a Cmara Federal, muitas vezes uma CPI proposta com o objetivo de evitar a formao de outra, manobra que a coalizo utiliza para barrar investigaes (Figueiredo, 2005). Ao trmino da CPI, um relatrio e concluses devem ser apresentados mesa, nele pode conter resolues, projetos de lei, indiciamentos, encaminhamento e recomendaes aos outros poderes, entre outros. Caberia Cmara e/ou Senado dar continuidade s indicaes legislativas e ao Ministrio Pblico promover a responsabilizao criminal ou civil dos infratores. Vale ressaltar que o inqurito instaurado pelo Legislativo no de carter judicial nem administrativo, mas sim poltico-legislativo, mesmo assim seus membros tm poderes investigatrios de autoridades judiciais. As CPIs por sua natureza completamente investigatria, no tem atribuio constitucional de julgar ou impor penas. No marco jurdico nacional, essas devem produzir relatrios finais com recomendaes e encaminhamentos s outras ins-
tituies para a responsabilizao civil ou criminal dos envolvidos. Como demonstra a figura abaixo. FIGURA 1. Aes das CPIs
Recomenda
Executivo e Legislativo
Ao institucional
Prope: PLs, alteraes na legislao, mudanas organizacionais
CPIs
Recomenda
TGU e CGU
Ao institucional
Sanes Administrativas
Recomenda
MP e PF
Ao institucional
Poder Judicirio Responsabilizao civil e criminal
Alm de encaminhar ao Ministrio Pblico e Polcia Federal, o relatrio final das Comisses Parlamentares de Inqurito, encaminha seus resultados ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) e Controladoria Geral da Unio (CGU) que com base no contedo dos relatrios aplicam sanes administrativas aos infratores. No campo da produo propriamente legislativa os relatrios finais das CPIs recomendam aos poderes Executivos e Legislativos alteraes na Legislao e Projetos de Lei. Os poderes de investigao e o escopo dos fatos investigveis sofrem limitaes constitucionais. O campo de atuao das Comisses Parlamentares de Inqurito delimitado pela rea de competncia constitucional do Legislativo. So investigveis fatos concernentes ao objeto de disciplina em lei, de deliberao, controle ou fiscalizao parlamentar. Portanto, no texto constitucional, est implcita a ideia de que as Comisses de Inqurito no abrangem seno temas do escopo de ao e controle do Congresso Nacional. Como ocorre com qualquer rgo do Estado e dos Poderes da Repblica, as Comisses Parlamentares de Inqurito no exerccio de suas prerrogativas institucionais limitam-se autoridade suprema da Constituio Nacional. Os domnios das CPIs no so ilimitados e a prpria tripartio
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dos poderes evidencia os limites e funes para cada um, objetivando equilbrio e harmonia entre os trs poderes. Cabe s Comisses Parlamentares de Inqurito agir no campo de pesquisa probatria, poderes de outra natureza poderiam interferir no conjunto de competncias dos Poderes Executivo e Judicirio (Salgado, 2001).
3. O DESEMPENHO DAS CPIS

Uma boa maneira de medir o desempenho de uma CPI olhar para o seu relatrio final. A tabela 1 apresenta os resultados da pesquisa, cujo objetivo foi classificar quantitativamente os relatrios finais das Comisses Parlamentares de Inqurito instaladas e concludas na Cmara dos Deputados e Senado Federal, incluindo as Mistas, no perodo de 1999 at 2010. A motivao para a realizao dessa tabela e o papel que ela ocupa no trabalho visa preencher a ausncia, na literatura existente, de uma anlise dos relatrios finais das CPIs, ou seja, o contedo final e as concluses efetivas das Comisses2. O total de CPIs analisadas foram 43 (29 da Cmara, 7 do Senado e 7 Mistas), e o procedimento adotado consistiu na leitura da concluso dos relatrios e quando se observava na presena de alguma das variveis selecionadas, foi feita a marcao. A construo dessa tipologia foi feita com base em trs objetivos: o primeiro foi verificar quais instituies so acionadas pelas CPIs; o segundo foi investigar o grau de concluses de responsabilizao criminal e civil; o terceiro foi ver seu desempenho propriamente legislativo, ou seja, a apresentao de projetos de lei relativos aos temas investigados. Sendo assim, chegamos a dez variveis importantes. O acionamento de instituies (tabela 1) pode ser feito atravs de recomendaes e/ou encaminhamentos: so desde recomendaes de mudanas de polticas pblicas at sugestes de mudanas organizacionais das instituies. Nas trs primeiras linhas da tabela podemos acompanhar as recomendaes para os trs poderes. As recomendaes ao Executivo (91%) e Legislati2 Esse corte temporal foi necessrio, pois s esto disponveis no endereo eletrnico da Cmara dos Deputados os relatrios a partir de 1999. Com isso, apesar da disponibilidade dos relatrios finas das CPIs Mistas e do Senado desde 1988, optamos por utilizar o mesmo critrio de tempo para todas as CPIs atingindo os mesmos governos para todas elas.
vo (79%) so em sua maioria orientaes de carter administrativo e organizacional, em relao a ministrios e comisses que englobam recomendaes mais genricas e amplas, at as mais objetivas. Para ficarmos em apenas um caso, vejamos o exemplo da CPI dos Medicamentos instalada na Cmara dos Deputados na 51 Legislatura. Essa CPI recomenda ao Executivo, por exemplo, que tome as medidas cabveis para evitar o lucro excessivo nas vendas de remdio no mbito nacional. O mesmo relatrio recomenda ao Executivo diretriz mais objetiva de regulao, qual seja, que o Poder Executivo extinga uma portaria especfica tendo em vista a inconstitucionalidade e os efeitos nocivos na formao de preos dos medicamentos. No caso das recomendaes ao Legislativo, a CPI do Apago Areo instalada no Senado Federal na 53 Legislatura, recomenda dar celeridade aos projetos de lei j em tramitao nas casas legislativas. Em relao ao judicirio as recomendaes no se referem responsabilizao civil ou criminal, geralmente so recomendaes para acelerar determinados processos, ou mudar a organizao de varas criminais, entre outros. TABELA 1. Acionamento de Instituies pelas Concluses dos Relatrios Finais de todas as CPIs (%) 1999 a 2010
Instituio / Casa Legislativo Judicirio Executivo Ministrio Pblico Polcia Federal Tribunal de Contas da Unio Controladoria Geral da Unio CDF (29) 80% 45% 97% 86% 52% 49% 3,50% MISTA (7) 100% 72% 85% 85% 72% 43% 43% SENADO (7) 57% 29% 72% 85% 57% 72% 29% TOTAL (43) 79% (34) 47% (20) 91% (39) 86% (37) 56% (24) 51% (22) 14% (6) CRDITOS SUMRIO SAIR CAPA
* No so consideradas as CPIs que esto em andamento. ** Fonte: <www.camara.gov.br>; <www.senado.gov.br>
A classificao trouxe resultados positivos instigantes quanto s quatro instituies de controle que compem o Sistema de Integridade Nacional (Speck, 2002) que se traduz no conjunto de elementos institucionais que visam garantir a integridade no sistema poltico brasileiro (MP, PF, TCU,
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CGU) 3. Boa parte das anlises na cincia poltica brasileira ressaltam a crescente institucionalizao dos mecanismos de controle interno e externo da administrao pblica. O processo de institucionalizao vem ocorrendo e as instituies de controle, os canais de difuso vertical e horizontal, cresceram quantitativa e qualitativamente, tornando a responsabilizao mais complexa: vrias instituies mediadoras, como o Ministrio Pblico, o Tribunal de Contas da Unio e as ouvidorias, se dirigem diretamente ao administrador, solicitando informaes e responsabilizando-os por seus atos. (Speck, 2000, p. 22). Os resultados encontrados podem comprovar que as CPIs trabalham de maneira complementar com os demais rgos de controle, fazendo parte de uma rede de instituies de accountability que funcionam de modo relacional como podemos observar. No caso do TCU (Tribunal de Contas da Unio) 51% do total dos relatrios analisados encaminham concluses e pedidos de verificao de contas. Essas recomendaes podem vir sob a forma de encaminhamentos para investigaes de determinado projeto em execuo, ou nas contas de algum rgo da administrao pblica. Vale lembrar que o TCU um rgo do prprio Poder Legislativo que auxilia o Congresso na fiscalizao contbil e oramentria. No caso da CGU (Controladoria Geral da Unio) a presena da instituio baixa, j que ela foi acionada em apenas 3,50% dos relatrios analisados na Cmara dos Deputados e 29% no Senado. As CPIs Mistas so exceo nesse caso, j que acionaram a instituio em 43% dos relatrios finais. A explicao para o baixo nmero de encaminhamentos das CPIs para a CGU (apenas 14% do total de CPIs analisadas) se assenta no fato da instituio encontrar-se em vias de institucionalizao. A Controladoria Geral da Unio foi criada em 2003 como rgo central do Poder Executivo no que se refere s funes de controle interno, correio, ouvidoria e preveno da corrupo. A atual Controladoria-Geral da Unio tem por origem a Corregedoria Geral da Unio, instituda por medida provisria em 2001, com o propsito de combater no mbito do Executivo a fraude e a corrupo, promovendo a defesa do patrimnio pblico. Forte indica3 Como afirma Fabiano Santos, os pases que conseguiram diminuir as taxas de corrupo foram aqueles que aperfeioaram as instituies de controle, como Ouvidoria, Ministrio Pblico e Tribunais de Contas. fato notrio que no Brasil tais instituies tm aumentado sua participao e importncia no processo poltico. (Santos, 2008, p. 65).
tivo de que no histrico institucional brasileiro a preocupao com a accountability no um fenmeno correlacionado ao governo Lula e j apresentava iniciativas no governo anterior. As anlises indicam que a CGU tm estado especialmente ativa na fiscalizao da aplicao dos recursos federais que so enviados aos estados, porm, apresenta ainda atuao discreta, pois se encontra em vias de consolidao institucional (Taylor, 2007). As concluses que levam a responsabilizao criminal e civil so expressas nas variveis: indiciamento, encaminhamento ao Ministrio Pblico e a Polcia Federal. Isso no quer dizer que todas as recomendaes ou encaminhamentos a essas duas instituies referem-se a questes criminais, podem ser relacionadas s mesmas recomendaes das quais outras instituies so objeto. Mas na maioria das vezes, principalmente em relao ao Ministrio Pblico, referem-se a questes de responsabilizao civil e criminal. Esse ponto interessante j que necessariamente o MP responsvel por processar os indiciados da CPI, s que algumas vezes a CPI faz indiciamentos diretamente ou pede pra o MP e/ou a PF investigarem e abrirem inqurito sobre determinada pessoa ou situao. Do total das CPIs analisadas, 42% propuseram indiciamentos diretamente ao MP. No caso da Polcia Federal, 56% do total das CPIs analisadas encaminharam concluses instituio e, nos ltimos anos, notvel o aumento de atuao da Polcia Federal no combate ao crime organizado e crimes contra a administrao pblica. Uma das explicaes para isso o fato de a Polcia Federal ter recebido reforo de atribuies na Constituio Federal promulgada em 1988. Alm disso, o Ministrio da Justia nos governos FHC e Lula concentraram investimentos na reconstruo da Polcia Federal no que tange aos recursos humanos e materiais. Os dados ligados ao Ministrio Pblico merecem anlise parte, os valores demonstram que 86% de todas as CPIs analisadas encaminham o relatrio final para o Ministrio Pblico. Alm disso, os dados apresentam padro de regularidade nas duas casas e nas CPIs mistas. J que nas CPIs da Cmara dos Deputados 86% dos relatrios finais continham encaminhamentos ao Ministrio Pblico, o valor praticamente repetido para Senado (85%) e Mistas (85%). Isso faz do Ministrio Pblico a instituio mais acionada pelas Comisses Parlamentares de Inqurito. A explicao para esse protagonismo do Ministrio Pblico deriva do reforo de suas atribuies pela Constituio de 1988 e assenta-se sobre sua atuao, de considervel
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influncia no combate corrupo no pas, responsvel pela maior ativao dos tribunais nesses casos, sendo sua principal marca a independncia institucional em relao aos outros rgos do governo. Com efeito, ele considerado a principal inovao no arcabouo institucional brasileiro nos ltimos tempos, entre as instituies brasileiras essa talvez seja a mais singular [...] havendo ou no punio uma concluso se impe: j no se pode mais afirmar que certos agentes pblicos e grupos privilegiados esto inteiramente blindados. O Ministrio Pblico tem contribudo para forar rachaduras (Sadek, 2008, p. 543-549). TABELA 2. Outras concluses dos Relatrios Finais de todas as CPIs (%) 1999 a 2010
Instituio / Casa Indiciamentos Prope Projeto de Lei ou Alterao na Legislao Sugere a criao de Comisso Especial
divulgados em meio eletrnico para amplo acesso da populao. Em 16% do total das CPIs analisadas o relatrio final indica a necessidade de criao de uma Comisso Temtica especial para tratar do tema, isso ocorre, por exemplo, com a CPI do Futebol (Senado).
4. CONCLUSES
O debate sobre o controle legislativo e o papel das CPIs encaixa-se na chancela de pesquisas sobre accountability. Este termo vem sendo largamente utilizado nos trabalhos contemporneos de cincia poltica, na qual o tratamento das chamadas dimenses verticais e horizontais da accountability est crescendo fortemente no debate acadmico sobre a boa governana, esse fenmeno traduz um processo mais amplo pelo qual a responsabilizao adquiriu grande centralidade no s no lxico das Cincias Sociais, mas tambm na mdia. significativo que, no final de 2004, no site de buscas Google, o nmero de referncias responsabilizao (accountability) tenha alcanado a notvel marca de 115 milhes de registros (Melo 2007, p.12). Um dos autores mais citados na literatura que se refere a accountability ODonnel, que em diversos textos dado como referncia, sendo aquele que props a definio seminal de accountability (ODonnel, 1998). Foram vrios os estudos (Manin et alii, 2006) e propostas de melhoria na dimenso vertical da accountability. Porm interessa-nos, de modo particular no estudo das Comisses Parlamentares de Inqurito, a extenso legal do conceito ligado aos mecanismos institucionais especificamente desenhados para normatizar a ao dos atores na administrao pblica, portanto a dimenso central da accountability a horizontal. importante destacar que, conforme ODonnell, para que a accountability horizontal seja eficiente necessrio que existam agncias e/ou comisses estatais autorizadas e dispostas a fiscalizar, controlar e corrigir aes ilcitas envolvendo agentes pblicos, principalmente nos casos em que atores de posies elevadas esto envolvidos. Faz-se necessrio observar, como Lemos (2007) fez em recente artigo, que a preocupao com essa dimenso da accountability negligenciada at mesmo na discusso sobre a reforma poltica no Brasil, que inseriu ao debate temas concernentes dimenso vertical da accountability, ou seja, aquela preocupada com a representao e os mecanismos eleitorais. Tal debate no faz meno a
CDF (29) 35% 62% 10%
MISTA (7) 72% 100% 29%
SENADO (7) 43% 100% 29%
TOTAL (43) 42% (18) 75% (32) 16% (7)
* No so consideradas as CPIs que esto em andamento ** Fonte: <www.camara.gov.br>; <www.senado.gov.br>
Alm de encaminhar para as instituies incumbidas pela responsabilizao, as Comisses Parlamentares de Inqurito contm em seus relatrios finais propostas propriamente legislativas, como Projetos de Lei e/ou propostas de alterar a legislao. Isso ocorre em 100% do total analisado das CPIs do Senado Federal e nas Mistas; e em 75% das totais analisadas, incluindo a Cmara dos Deputados. Durante a investigao os membros da mesa apuram fatos e muitas vezes se deparam com insuficincias, ausncias e excessos na legislao brasileira. Diante disso encaminham no relatrio final propostas de projetos de lei e alteraes na legislao. A CPI do Judicirio (Senado), por exemplo, elaborou projeto de lei que definia os crimes de responsabilidade de magistrados dos Tribunais Superiores Regionais e Federais, bem como, juzes federais, desembargadores e membros do Ministrio Pblico. Determinando ser o Supremo Tribunal Federal o responsvel pelos processos de julgamento nesses casos. No caso da CPMI dos Cartes Corporativos, apresentou projeto de lei que tem como objetivo normatizar o uso dos cartes limitando-os ao uso para suprimento de fundos. Os extratos bancrios dos usos dos cartes devem ser
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accountability horizontal que pressupe a integrao entre as instituies com objetivo de controlar a administrao pblica. As instituies responsveis pela prestao de contas assumem papel nodal nas democracias representativas por pretenderem assegurar que atores atendam aos interesses dos representados. O fortalecimento efetivo dos mecanismos de controle e fiscalizao uma das tarefas pendentes da etapa de melhoramento da qualidade institucional das novas democracias. Como defende Argelina Figueiredo: analistas polticos parecem ter chegado a um consenso sobre as deficincias dos mecanismos de accountability horizontal nos sistemas presidencialistas da Amrica Latina (Figueiredo, 2002, p. 689). Em termos da accoutability horizontal as CPIs correspondem ao chamado controle poltico. Ou seja, a dimenso da prestao de contas e fiscalizao em que os parlamentares organizam-se para investigar um fato passvel de inqurito e de natureza eminentemente poltica. A introduo das CPIs na vida institucional brasileira data da Constituio de 1934. A avaliao do desempenho das CPIs foi frequentemente atrelada s presses da opinio pblica. Aps a Constituio de 1988, por outro lado, o componente da predominncia de um Executivo forte leva a percepo de ineficincia de muitas das CPIs. Para certas interpretaes a inoperncia das CPIs, a ambivalncia de seus resultados e at mesmo a utilizao dessas comisses como instrumento esprio, so identificadas como marcas da existncia dessas comisses no Congresso Nacional (Reis, 2007). A despeito do que est disseminado em parte da opinio pblica e mesmo trabalhos acadmicos (Reis, 2007), dados da tabela 1 e 2 demonstram padro positivo no contedo final dos relatrios das Comisses Parlamentares de Inqurito. Dentro das atribuies legais das CPIs esto os poderes de investigao e recomendao. Os relatrios finais so ricos em informaes e para alm da investigao, recomendam e encaminham o resultado do inqurito s instituies responsveis. Alm do mais, as comisses cumprem papel marcadamente legislativo no que tange a produo de leis j que 75% do total das analisadas contm sugesto de projetos de lei e alterao na legislao. O sistema de integridade nacional (Speck, 2002) e mesmo a accountability horizontal pressupe integrao entre as instituies de controle. As instituies responsveis pela efetivao da accountability horizontal no devem, como afirma ODonnel, ser isoladas uma das outras, mas fazer parte de uma
rede de instituies que tem como sua ao final a tomada de decises nos tribunais, pois ali que o sistema constitucional se fecha mediante as decises ltimas (ODonnell, 1998, p. 43). Cada instituio da rede de controle possui prerrogativas especificas. Cabem s Comisses Parlamentares de Inqurito tanto fiscalizar quanto investigar, posteriormente deve-se encaminhar para as instituies responsveis. As recomendaes de carter formal e administrativo que so feitas aos trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) no possuem carter vinculante, porm no campo dos encaminhamentos as CPIs produzem resultados e os encaminham para instituies com poderes legais para dar prosseguimento ao inqurito e produzir responsabilizao. Portanto, levar em conta as prerrogativas institucionais condio necessria na avaliao do desempenho de uma dada instituio de controle, logo que no faria sentido dentro do arcabouo institucional brasileiro cobrar de uma nica instituio de controle o cumprimento das trs dimenses da accountability: monitoramento (TCU, CGU), investigao (CPI, MP, PF) e responsabilizao (MP e PF). No caso das CPIs, podemos observar certo desconhecimento por parte da opinio pblica ao fato de que essas se restringem investigao e ao oferecimento de propostas e encaminhamentos, em seus relatrios finais, para outras instituies. No compete s CPIs a responsabilizao dos envolvidos. Com base nessa percepo e nos resultados finais das anlises dos relatrios, nos parece inexata a opinio bastante difundida no caso brasileiro de que as Comisses Parlamentares de Inqurito acabam em Pizza.
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FAZ ALGUMA DIFERENA CORRIGIR AS DISTORES DE REPRESENTAO NO BRASIL? UM ESTUDO SOBRE A INTERAO ENTRE A ARENA ELEITORAL E A ARENA LEGISLATIVA NO MBITO FEDERAL
Umberto Guarnier Mignozzetti1 Rodolpho Talaisys Bernabel2 Manoel Galdino3
INTRODUO
A Cincia Poltica Brasileira dedicou, na ltima dcada, uma quantidade relativamente grande de estudos advogando algum tipo de mudana ou alterao nas instituies polticas nacionais. Os argumentos so de que necessrio corrigir uma tambm enorme gama de problemas detectados durante os vrios anos de estudos e conhecimento acumulados. Entretanto, pouco se fez em tentar prever, com relativa preciso, quais seriam os impactos das alteraes de determinadas instituies sobre os resultados anteriormente gerados. Neste trabalho vamos tentar preencher esta lacuna para um problema bem simples, que ainda assim continua sendo fruto de longos debates sobre a justeza de nossas instituies: o problema da distoro da representao poltica na Cmara dos Deputados4. Nosso intuito neste trabalho de explorar quais as principais divergncias nas votaes nominais, frente aos resultados atuais, que seriam gerados a partir de uma correo nas distores de representao em quatro cenrios
CAPA 1 Pesquisador do Centro de Estudos das Negociaes Internacionais (CAENI). Departamento de Cincia Poltica USP. Agradeo FAPESP pelo auxlio financeiro. Bolsa nmero 2009/54293-3. Agradeo tambm Konrad Adenauer pelo auxilio financeiro. Pesquisador do Centro de Estudos das Negociaes Internacionais (CAENI). Departamento de Cincia Poltica USP. Pesquisador do Centro de Estudos das Negociaes Internacionais (CAENI). Departamento de Cincia Poltica USP. Em nosso registro, somente dois trabalhos tentaram fazer alguma simulao sobre este tema, alm das empreendidas por Nicolau (1997): Carvalho e Lacombe (2009) e Tafner (1996). CRDITOS SUMRIO SAIR
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que simularemos tendo como base as Legislaturas 51 e 52 e suas respectivas eleies, 1998 e 2002. A partir destas correes, tentaremos mostrar que para este problema, se tomado como foco as discrepncias nas votaes nominais, pouca diferena obteramos nos padres de deciso na Cmara dos Deputados. Na primeira parte deste trabalho revisaremos os principais textos contemporneos sobre o tema. Vamos mostrar que o tema aparece em vrios autores de grande importncia na Cincia Poltica nacional e que suas consideraes variam basicamente em torno da deteco do problema e da inferncia sobre os efeitos causados pela discrepncia. Vamos argumentar que o cerne deste trabalho constitui em provar duas consideraes: i) se existe um comportamento Estadual na CD e; ii) caso no possamos concluir na direo de (i), se existe uma discrepncia no padro eleitoral dos partidos caso sejam empreendidas algumas correes. Na segunda parte vamos tentar enfrentar a questo (i), ou seja, da existncia de um padro de comportamento Estadual na Cmara dos Deputados. Compararemos os rices para votaes tomando as UFs5 como piv versus os Partidos, que so considerados como os principais organizadores da ao coletiva na CD. Ainda, via comparao dos escores do W-Nominate6, mostraremos que os partidos so mais efetivos no que toca previso do comportamento na cmara baixa brasileira. Na terceira parte proporemos quatro mtodos de correo e observaremos quais as principais diferenas entre os mesmos e o resultado obtido nas cmaras observadas. Nosso intuito mostrar, a partir de simulaes de Monte Carlo, que pouca diferena seria induzida no resultado caso corrijamos as distores de representao em um dos quatro modos propostos por nossa anlise. Por fim, concluiremos fazendo uma pequena discusso sobre os impactos de uma alterao no comportamento da Cmara dos Deputados. Ainda que limitadas pelo fato de s lidarmos com a questo das votaes nominais,
5 6 Unidades da Federao. Algumas vezes falaremos em Estados e outras em UFs mas o significado o mesmo. W-Nominate um programa utilizado para extrao dos pontos ideais dos congressistas a partir das votaes nominais. um estimador de mxima verossimilhana supondo que os pontos ideais so dados pela funo de resposta ao item da psicometria. Mais informaes ver Poole et al. (2007).
as consideraes aqui propostas acabam sendo importantes, pois como defendemos ao final, o momento de votaes nominais de grande importncia para as decises da casa e uma boa proxy para o comportamento parlamentar em outras instncias da Casa.
A DISTORO DA REPRESENTAO E A LITERATURA POLTICA

Um ponto de convergncia na literatura sobre o sistema poltico brasileiro o fato de que nossas instituies esto arranjadas de modo mpar. Segundo Santos (2008), o sistema poltico brasileiro combina uma mistura explosiva de ingredientes: () a presidential system with open proportional representation, robust federalism and strong bicameralism, several analysts said, had everything to go wrong (Santos, 2008, p. 57). Diante deste quadro, e apesar de o sistema ter funcionado brilhantemente melhor do que muitos cientistas polticos imaginavam (cf. Figueiredo e Limongi, 1999; Santos, 2008, p. 58), ainda podemos ver muitos textos defendendo a necessidade de alteraes aqui ou acol nas instituies polticas nacionais. Neste trabalho focamos em um destes problemas: a distoro da representao poltica na cmara baixa brasileira. Por distoro na representao devemos entender, tomando o princpio uma pessoa, um voto, que uma mesma quantidade de eleitores deve possuir representao equivalente na Cmara dos Deputados, ou seja, cada deputado deveria representar uma mesma quantidade de eleitores. Para Nicolau (1997), O principal efeito dessa no-proporcionalidade dar pesos distintos aos votos dos eleitores de diferentes circunscries eleitorais, o que viola o princpio democrtico de que todos os cidados tenham votos com valores iguais. (Nicolau, 1997). No Brasil, durante o perodo estudado, ou seja, a 51 e 52 legislaturas tm os seguintes nmeros de eleitores por deputados7:
Para um quadro mais detalhado ver Samuel (2006).
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TABELA 1. Nmero de Eleitores por Deputado (1998 e 2002)

Estado AC AL AP AM BA CE DF ES GO MA MT MS
Eleitores Aptos a votar 318.955 1.383.600 213.289 1.368.084 7.932.228 4.301.930 1.267.925 1.916.884 2.948.932 2.987.233 1.516.451 1.256.907 11.815.183 3.220.778 2.223.259 6.384.210 5.119.100 1.781.150 9.971.830 1.728.975 6.846.077 836.179 170.620 3.516.811 23.321.034 1.081.138 624.344 106.053.106
Eleies de 1998 Magnitude Eleitores por do Distrito Deputado 8 9 8 8 39 22 8 10 17 18 8 8 53 17 12 30 25 10 46 8 31 8 8 16 70 8 8 513 39.869 153.733 26.661 171.010 203.390 195.542 158.491 191.688 173.467 165.957 189.556 157.113 222.928 189.458 185.272 212.807 204.764 178.115 216.779 216.122 220.841 104.522 21.328 219.801 333.158 135.142 78.043 206.731
Eleitores Aptos a votar 369.786 1.600.092 290.101 1.524.727 8.568.602 4.805.259 1.518.437 2.146.425 3.365.848 3.391.814 1.730.022 1.411.773 12.680.584 3.569.333 2.322.068 6.663.381 5.396.667 1.848.292 10.213.518 1.917.382 7.352.139 882.545 208.524 3.817.974 25.655.553 1.147.933 785.397 115.184.176
Eleies de 2002 Magnitude Eleitores por do Distrito Deputado 8 9 8 8 39 22 8 10 17 18 8 8 53 17 12 30 25 10 46 8 31 8 8 16 70 8 8 513 46.223 177.788 36.263 190.591 219.708 218.421 189.805 214.642 197.991 188.434 216.253 176.472 239.256 209.961 193.506 222.113 215.867 184.829 222.033 239.673 237.166 110.318 26.066 238.623 366.508 143.492 98.175 224.531
MG PA PB PR PE PI RJ RN RS RO RR SC SP SE TO Brasil
Ou seja, como podemos facilmente observar, as variaes dos pesos de cada eleito so intensas de um Estado a outro. Se de um lado temos que um deputado de Roraima representaria aproximadamente 21 mil eleitores em 1998, um deputado da Bahia (para no tomar o caso mais extremo) representaria 203 mil eleitores, ou seja, 9.54 vezes mais que o de Roraima. Uma medida importante de observarmos o desvio-padro do nmero de votos por eleitos. Estaramos ento mensurando as disparidades entre os Estados. Quanto maior esta medida, mais discrepncias observaremos entre as UFs. Para os dados acima temos respectivamente, 67725,01 e 72021,79. Isso indica que as discrepncias esto aumentando ao longo do tempo. Estas diferenas acentuadas fizeram com que muitos cientistas polticos advogassem a necessidade de uma alterao no nmero de cadeiras alocadas para cada UF. No caso, a representao da UF ficaria cargo do Senado, onde cada Estado tm representao equivalente. Nosso trabalho parte ento desta constatao, que vem sendo apontada j de longa data8, para outra questo: faria alguma diferena prtica, no que tange aos padres de votaes nominais observados na cmara baixa brasileira, corrigirem estas distores e equilibrar a equao deputados-votos? Para Nicolau (1997) duas so as maneiras de se apreender os efeitos causados pela distoro de proporcionalidade. A primeira pela via federativa, ou seja, observar o impacto da desproporo em termos das variaes infringidas em cada unidade territorial. A segunda partidria, tomando os partidos como as unidades que so atingidas pela desproporo. Tendo esta tipologia em mente, podemos levantar ento duas questes sobre os efeitos da distoro de representao: i) existe comportamento federal na Cmara dos Deputados e; ii) existiria um padro eleitoral que varia entre os Estados. Para explorar a primeira questo devemos fixar algum parmetro para tornar possvel a comparao. Neste caso, o parmetro fundamental so os Partidos. Assim, responder questo de se existe um comportamento federal na Cmara dos Deputados representaria responder questo de se existe ou no algum fator de agregao que seja mais efetivo que os partidos provaram ser (Limongi e Figueiredo, 1998, p. 85).
8 Ver Nicolau (1997), onde consta uma lista extensa de trabalhos que j teriam identificado esta patologia.
Fonte: Site do Tribunal Superior Eleitoral (www.tse.gov.br)
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A referncia principal nesta questo o texto de Arretche (2007). Em seu trabalho a autora estuda a existncia de vetos, impostos por atores estaduais s polticas empreendidas pela Unio. A principal suposio, para fins do nosso trabalho, sobre a possibilidade de os Estados reagirem, via parlamentares, contra perdas infringidas por polticas adotadas pela Unio. Seu achado que mesmo com algumas polticas infringindo perdas significativas, pouca reao empreendida pelas UFs (Arretche, 2007, p. 65). Isso nos leva a considerar que os Estados no seriam eficientes na agregao de parlamentares em torno de si. Se as teses de Arretche (2007) estivessem erradas, isso nos levaria a considerar que os Estados so suficientes para gerar diferenas de comportamento. Como corolrio, teramos de aceitar que corrigindo as despropores entre os diversos Estados, alteraremos sim os padres de resultado nas votaes nominais nacionais. O fato que os dados parecem no caminhar nesta direo e a questo que se levanta : e se Estados no forem suficientes? Neste caso, devemos ento partir para a segunda questo, ou seja, caso corrijamos as distores (e proporemos quatro mtodos diferentes de correes), quais partidos perderiam e quais no com esta correo? Logicamente que, por exemplo, se partidos como o PFL desaparecessem, alguma diferena seria induzida em nosso sistema. Ainda nesta questo, vale chamar a ateno para os resultados de Limongi e Figueiredo (1998). Conforme provado por esses autores, o Executivo apresentaria uma alta taxa de sucesso e a indicao dos lderes de partido seria seguida com pequenas deseres que no tornariam o sistema poltico imprevisvel (Limongi e Figueiredo, 1998, p. 90). Os partidos votariam de acordo com seus lderes que indicariam tendo em vista, quando na coalizo, a indicao do lder do governo. Este sistema seria alm de previsvel, altamente confivel do ponto de vista estratgico do Executivo, ou seja, formada a coalizo com um nmero de cadeiras suficiente para preservar a governabilidade, o Executivo teria relativa tranquilidade em por em prtica sua agenda. A resultante obvia deste cenrio o arranjo dos partidos em dois subconjuntos disjuntos, mais ou menos bem definidos: coalizo versus no-coalizo9.
9 certo entretanto que no formam dois subconjuntos disjuntos. Freitas (2008, p. 50) explora a noo de partidos satlites, ou seja, que mesmo sem ministrios, votariam de modo semelhante aos partidos na Coalizo. Sendo assim, o termo no-coalizo representa melhor o que estamos tratando que o termo oposio.
Sendo assim, dado que o sistema tem este grau de previsibilidade e organizao, diferenas seriam induzidas somente se o nmero de deputados na coalizo ou na oposio casse de maneira significante. Para ilustrar, suponha que tenhamos 290 deputados na coalizo, sob uma taxa de 90% de disciplina. Podemos contar que uma lei ordinria passar nesta configurao pois so necessrios somente 257 votos para sua aprovao e o esperado da configurao que 261 deputados votem em seu favor. Suponha agora uma correo que baixe este nmero para 270 (ou seja, passam 20 deputados da coalizo para a no-coalizo). Nesta configurao, e sob o mesmo ndice de disciplina, teramos assegurados 243 deputados, o que foraria o governo a barganhar com algum outro partido para traz-lo coalizo. Deste modo, condio suficiente para alguma mudana de padro no comportamento do Legislativo, no tocante s votaes nominais, que seja observado grande desproporo na base aliada simulada com relao base aliada observada. Se isso ocorrer, podemos esperar que alteraes nos padres de votao na Cmara dos Deputados seriam induzidos por uma correo nas distores de representao. Por fim, devemos explorar dois trabalhos que fizeram uma tentativa de empreender uma simulao de correes na distoro de representao na Cmara dos Deputados. O primeiro o de Tafner (1996). Neste trabalho o autor, a partir da ponderao de que um alto nmero de eleitores estariam sendo excludos em nossa democracia, via distoro na representao, simula uma correo onde o princpio fundamental trazer a proporo de deputados para o mais prximo o possvel da proporo de eleitores (para a 50 legislatura). O problema deste trabalho que ele no tem como principio explorar o impacto destas alteraes sobre os resultados polticos obtidos na Cmara dos Deputados. Sendo assim, suas ponderaes ficam mais ou menos prximas das feitas um ano depois por Nicolau (1997), que vai alm, simulando ainda a correo das distores para uma situao onde fosse proibida a realizao de coligaes eleitorais10. O outro texto importante o de Carvalho e Lacombe (2009). Neste texto os autores empreendem uma simulao de uma cmara baixa onde as
10 No vamos restringir este ponto neste trabalho. Nosso objetivo ver, ceteris paribus, quais os efeitos da correo nas distores de representao. Sobre coligaes eleitorais ver ainda Bernabel et al. (2010).
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distores seriam corrigidas (para a 51 legislatura) e ainda, chegando mais prximo de nossa proposta, simulam os resultados, em termos de indicaes de lideranas, das votaes na legislatura, chegando concluso de que poucas diferenas seriam induzidas por uma correo. A falha do trabalho entretanto est em desconsiderar a possibilidade de que as correes gerariam sim discrepncias, caso fosse constatado que as UFs fossem importantes na agregao de preferncias pelos deputados. Desta constatao podemos ver que poucos trabalhos tentaram ao mesmo tempo responder questo em nvel federativo e partidrio, conforme os termos de Nicolau (1997). Em nosso trabalho vamos atacar o problema tendo em vista as experincias acumuladas nestas tentativas anteriores e tendo a clareza de que precisamos responder a dois problemas: a existncia de comportamento federativo e uma possvel discrepncia induzida pelos padres eleitorais dos partidos nos Estados. Passemos ento primeira questo.
TABELA 2. Rices por UF x Rices por Partido. Comparao da Coeso por UF e por Partido
Rice por UF 1999-2002 2003-2006 57,31 87,62 63,28 73,13 77,93 84,45 74,44 86,97 76,84 66,88 72,8 72,88 56,53 72,42 61,82 82,64 73,9 71,05 74,29 77,31 63,98 78,67 63,2 76,73 86,17 75,32 62,94 70,48 80,67 87,12 61,62 75,41 80,27 73,35 74,85 75,72 52,03 69,98 84,59 78,39 63,99 84,57 79,44 80,65 51,4 69,51 64,5 72,59 60,97 67,69 51,18 65,72 81,64 70,67 68,61 75,85 64,5 75,32 10,54 6,43 9,32 5,24 Rice por Partido 1999-2002 2003-2006 97,28 96,04 91,79 84,14 90,08 67,10 70,81 89,97 100,00 79,47 81,33 100,00 92,54 83,93 77,85 84,74 90,43 94,12 94,96 100,00 93,88 89,00 100,00 91,27 91,12 77,73 100,00 87,71 100,00 93,21 77,62 100,00 97,03 91,82 78,77 83,60 100,00 99,21 100,00 78,76
EXISTE COMPORTAMENTO FEDERAL NAS VOTAES NOMINAIS?

Nesta etapa vamos testar a hiptese que seria a primeira pea fundamental na possibilidade de um comportamento regionalizado na Cmara dos Deputados: a agregao de interesses, no tendo partido como piv, mas sim, tendo as unidades da federao como principal. O ponto central que, se os Estados so capazes de agregar interesses, devemos encontrar nas votaes nominais algumas proximidades entre parlamentares advindos da mesma UF. Deste modo, nossa primeira hiptese fica:
Hiptese 1. Existe um comportamento regional nas votaes nominais na Cmara dos Deputados.
Ou seja, existem padres nas votaes nominais observadas no perodo de 1999-2009 que no seriam devidas, conforme sugerem as hipteses (testada para dados anteriores) de Figueiredo e Limongi (1999), ao comportamento dos partidos na Cmara dos Deputados, e sim, ao comportamento dos deputados nas diversas UFs. Sendo assim, valeria comparar os rices11 das votaes extrados por partido de um lado, e por UF de outro. Os dados seguem na tabela a seguir:
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Mdia MD s DM
PCdoB PDT PFL PL PHS PMDB PMN PMR PPB/PP PPS PRB PRONA PRP PSB PSC PSDB PSDC PSL PSOL PST PT PTB PTC PTN PV
Mdia MD s DM MC
90,19 91,45 9,19 7,56 87,39
89,72 91,54 8,99 7,11 86,70
Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP. 11 O ndice de Rice calculado pela seguinte formula Rice = |vS vN| x 100, ou seja, a diferena entre a proporo de votos sim e a proporo de votos no em valor absoluto vezes 100. O ndice mede a discrepncia de votaes no Partido ou UF. Um Rice de 80, por exemplo, indicaria que 90% dos deputados votaram de um modo e os 10% restantes votaram de outro.
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Ou seja, como vemos na Tabela 1, os rices dos Estados so em mdia bem menores que os rices por Partido. Assim, dado que o Rice mede o ndice de coeso da bancada, as bancadas dos partidos so, em media, quase 20% mais coesas que as bancadas dos Estados. Ainda, esta diferena pode ser considerada relativamente pequena para comprovar que no h comportamento Estadual na Cmara dos Deputados. Entretanto, basta observar na tabela do Anexo I, que as UFs com poucos deputados teriam bancadas concentradas em poucos partidos, o que inflaria o nmero positivamente12. Podemos ainda ver, a partir de Escores obtidos usando o W-Nominate, as diferenas de disperso dos pontos ideais quando controlados por Partidos e Estados. O grfico mostra claramente que partidos, como organizadores, se saem melhor que os Estados. Desta forma, no podemos supor que haja um comportamento estadual que sobreponha os partidos na CD13. Na legislatura 51 temos 434 votaes nominais analisadas; destas, 302 so analisadas de fato (passam a barreira de mais de 10% de conflito). Os eixos coordenados do W-Nominate apresentaram uma capacidade preditiva de aproximadamente 92% para esta legislatura. Na 52 legislatura analisamos 312 das 443 votaes. Os eixos coordenados tm capacidade preditiva de 92.5%. Comparando os grficos acima no sobra dvida de que no existe padro Estadual na Cmara dos Deputados. Note que o grfico fica catico quando controlado por UF mas que, quando controlado por partido, pequenas ilhas de mesma cor se formam, representando que ali est concentrado um partido.
FIGURA 1. Escores do W-Nominate (51 e 52 legislaturas)
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Note que este resultado no leva em conta mudanas de cadeiras. Nos rices e nos escores obtidos via W-Nominate estas diferenas so contabilizadas. As estatsticas abaixo da tabela so: MD = mediana; s = Desvio-padro; DM = desviomdio. Note que na tabela de partidos colocamos uma mdia censurada (MC) pois alguns crticos poderiam argumentar que os partidos com um nico deputado (e portanto rice de 100%), poderiam inflacionar para cima a mdia do Rice. Mostramos que mesmo corrigindo este problema, os rices continuam altos.
Adiantando a crtica, poderia algum argumentar que isso seria devido agenda e, nas votaes onde os Estados tm interesses mais evidentes, apareceriam as diferenas de comportamentos. Para esta considerao, vale lembrar o texto de Arretche (2007) onde a autora, conforme j ponderamos na reviso da literatura, classifica cada uma das leis de acordo com os efeitos sobre os Estados das mesmas (Arretche, 2007, p. 44). Assim, no precisaramos testar esta ponderao, entretanto, para dirimir qualquer dvida, seguem os rices mdios para as leis analisadas no perodo:
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TABELA 3. Rice por UF x Rice por Partido (medidas federativas). Comparao da Coeso por UF e por Partido. Medidas Federativas (Arretche, 2007)
Rice por UF 1999-2002 2003-2006 AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT
Rice por Partido 1999-2002 2003-2006 PCdoB PDT PFL PL PHS PMDB PMN PMR PPB/PP PPS PRB PRONA PRP PSB PSC PSDB PSDC PSL PSOL PST PT PTB PTC PTN PV 97,44 90,29 91,84 64,43 100,00 80,87 85,90 83,90 92,35 100,00 93,28 100,00 88,09 76,88 98,05 81,41 97,67 100,00 95,94 83,01 66,07 90,08 84,45 100,00 91,67 75,31 91,15 100,00 93,43 100,00 89,18 90,35 76,92 100,00 92,82 94,06 84,21 100,00 75,66
58,17 64,51 80,2 76,21 79,86 74,63 55,72 61,43 74,4 77,67 66,33 66,03 91,47 66,1 83,93 61,72 83,21 78,7 52,89 86,52 64,29 83,92 52,05 69,11 63,92 52,27 82,83 70,67 69,11 11,47 9,99
88,55 69,77 84,61 89,00 65,16 72,00 75,64 85,30 71,20 79,55 78,25 76,47 76,58 71,58 86,54 74,62 76,79 75,83 71,02 83,08 84,00 83,58 68,51 74,54 65,36 64,57 69,42 76,35 75,83 7,27 5,91
Assim, apesar de crescente os rices dos Estados no primeiro governo Lula, ainda assim so sistematicamente mais baixos que os rices por partidos, inclusive se tomarmos como referncia a mdia dos rices censurados (MC). Abaixo podemos ver a partir dos escores do W-Nominate, para as leis que teriam mais influncia sobre os Estados, que partidos continuam ainda sendo melhores agregadores de preferncias que Estados. FIGURA 2. Escores do W-Nominate para Medidas Federativas (Arrtche, 2007)
PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Mdia MD s DM
CAPA CRDITOS
Mdia MD s DM MC
90,13 92,1 9,82 7,72 87,31
89,25 91,15 9,60 7,54 86,72
SUMRIO SAIR
Ou seja, at mesmo nas leis em que os Estados deveriam reagir de alguma forma, as votaes so mais partidrias que regionais. Note ainda que nas tabelas, os Estados pequenos apresentam em geral rices grandes, o que indica
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que estes Estados, por terem poucos deputados, tm poucas chances de apresentar um Rice to menor14. Deste modo, conclumos que a Hiptese 1 est falseada15.
CORREES E SIMULAES
Como podemos constatar, no existe, pelo menos no perodo estudado, um padro de comportamento Estadual na Cmara dos Deputados. Entretanto, considerar que no h comportamento regional nos resultados das votaes nominais decerto insuficiente para mostrar que no faz nenhuma diferena nos resultados das votaes nominais corrigir distores de representao dos estados na CD. Devemos naturalmente considerar ainda a possibilidade de que, num pas com fragmentao partidria to alta (Nicolau, 1996) e baixa nacionalizao dos partidos (Vasselai, 2009), devemos ter que alguma discrepncia nas cadeiras obtidas pelos diversos partidos deve ocorrer com uma eventual correo nas distores de representao. Dessa forma, vamos ento considerar a situao em que, tudo mais constante, vamos simular quatro diferentes mtodos de correo16: i. Uma frmula que alocaria um deputado para cada 175 mil votantes, para todos os Estados do Brasil, impondo limite mnimo de um deputado por UF [cadeiras variando]17;
A mesma frmula de (i) s que com mnimo de quatro18 deputados por UF [cadeiras variando]; ii. Um nico quociente eleitoral, calculado dividindo todos os eleitores aptos por 513, com um deputado no mnimo por UF [QE variando] e; iv. O mesmo que (iii) s que considerando um mnimo de quatro deputados por UF [QE variando]; Simulando ento as novas regras, ficamos com os seguintes nmeros de cadeiras alocados para cada UF19: ii. TABELA 4. Cadeiras alocadas para cada UF em cada uma das simulaes. Nmero de Cadeiras x UF (por cenrio)
Real AC AL AP AM BA CE DF ES GO MA 8 9 8 8 39 22 8 10 17 18 8 8 53 17 12 Cenrio 1 2 8 2 8 47 26 8 12 18 18 10 8 70 19 13 Cenrio 2 4 8 4 8 47 26 8 12 18 18 10 8 70 19 13 Cenrio 3 2 7 1 7 38 21 6 9 15 15 8 6 57 16 11 Cenrio 4 4 7 4 7 38 21 7 9 14 15 7 6 56 15 10 continua SUMRIO 18 19 Quatro deputados o que teriam atualmente os territrios nacionais. No existentes atualmente. Ver Nicolau, 1997. Todos os algoritmos das simulaes foram implementados em R 2.10.1 e devem funcionar para dados de anos anteriores, caso os mesmos estejam na mesma estrutura dos nossos. Para replicar as simulaes, basta enviar um email para umberto.mig@gmail.com e enviamos os dados e os scripts. SAIR CRDITOS CAPA
14
Se um Estado tem 8 deputados e 6 so de um mesmo partido, como os partidos so coesos (Limongi e Figueiredo, 1998), teramos que este Estado apresentaria rices altos, que na verdade seriam devidos a estes deputados de um mesmo partido votarem sempre juntos, e no ao Estado ser coeso. certo que isso no necessariamente ocorre em outros pases. Em pases como, por exemplo, a Argentina, Onuki e Feli (2009) descobriram, analisando o comportamento dos partidos em questes de relaes internacionais, que partidos no seriam determinantes (e sugerem que poderia ser regio). Isso tem naturalmente a ver com nossas regras institucionais, que constrangem o comportamento individualizado no Congresso (ver Limongi e Figueiredo, 1998). Para facilitar, tomamos o valor arredondado da mdia de cadeiras nos dois anos em questo. Como o nmero de votantes varia com o tempo, tomamos a mdia do nmero de cadeiras obtidas. Ainda, arredondamos todos os valores no-inteiros obtidos atravs de cada uma das frmulas.
MT MS MG PA PB
15
16 17
105
continuao Real PR PE PI RJ RN RS RO RR SC SP SE TO Brasil 30 25 10 46 8 31 8 8 16 70 8 8 513 Cenrio 1 37 30 10 58 10 40 5 1 21 140 6 4 631 Cenrio 2 37 30 10 58 10 40 5 4 21 140 6 4 638 Cenrio 3 30 24 8 47 8 33 4 1 17 114 5 3 513 Cenrio 4 30 24 8 46 8 32 4 4 17 111 5 4 513 PC do B PDT PFL PGT PL PMDB PMN PPB PPS
Para tanto, devemos calcular quantas cadeiras cada partido ganha, dadas as diversas formas de correo simuladas20. Os resultados seguem na tabela abaixo: TABELA 5. Deputados por Partido (real e simulado) para as legislaturas 51 e 52
Real 1,36% 4,87% 0,00% 2,34% 0,39% 0,58% 0,19% 0,00% 3,51% 0,39% 0,58% 0,00% 0,19% 0,00% 0,19% 0,00% 6,04% 0,00% 0,19% 513 Deputados x partidos (1998) C1 C2 C3 C4 1,27% 5,07% 0,00% 2,69% 0,48% 1,11% 0,32% 0,00% 3,65% 0,32% 0,79% 0,00% 0,32% 0,16% 0,16% 0,95% 5,39% 0,00% 0,32% 631 1,25% 5,02% 0,00% 2,66% 0,47% 1,10% 0,31% 0,00% 3,61% 0,31% 0,78% 0,00% 0,31% 0,16% 0,16% 0,94% 5,49% 0,00% 0,31% 638 1,36% 4,87% 0,00% 2,14% 0,39% 0,78% 0,39% 0,00% 3,51% 0,39% 0,39% 0,00% 0,39% 0,00% 0,19% 0,97% 5,65% 0,00% 0,39% 513 1,36% 4,87% 0,00% 2,14% 0,39% 0,78% 0,19% 0,00% 3,51% 0,39% 0,39% 0,00% 0,39% 0,00% 0,19% 0,97% 5,85% 0,00% 0,39% 513 Real 2,34% 4,09% 0,00% 5,07% 0,19% 2,92% 1,17% 0,00% 4,29% 0,19% 0,78% 0,19% 0,19% 0,00% 0,58% 0,00% 5,07% 0,00% 0,97% 513 Deputados x partidos (2002) C1 C2 C3 C4 1,74% 4,60% 0,16% 5,23% 0,16% 8,40% 2,69% 1,90% 0,16% 4,91% 0,32% 0,63% 0,16% 0,16% 0,00% 0,32% 0,00% 4,91% 0,16% 1,43% 631 1,72% 4,86% 0,16% 5,17% 0,16% 8,46% 2,66% 2,19% 0,16% 4,86% 0,31% 0,63% 0,16% 0,16% 0,00% 0,31% 0,00% 5,02% 0,16% 1,41% 638 2,14% 4,09% 0,19% 4,68% 0,19% 9,75% 2,34% 1,95% 0,00% 4,68% 0,19% 0,58% 0,19% 0,19% 0,00% 0,39% 0,00% 5,07% 0,00% 1,17% 513 2,14% 4,48% 0,19% 4,68% 0,19% 9,55% 2,34% 2,14% 0,00% 4,68% 0,19% 0,58% 0,19% 0,19% 0,00% 0,39% 0,00% 5,26% 0,00% 1,17% 513 SAIR SUMRIO CAPA CRDITOS
20,47% 19,81% 19,91% 20,08% 20,27% 16,37% 15,06% 15,05% 15,59% 15,59%
16,18% 15,37% 15,36% 15,79% 15,59% 14,81% 14,42% 14,26% 14,81% 14,81% 11,70% 11,25% 11,60% 11,70% 12,28% 9,36%
Fonte: Site do Tribunal Superior Eleitoral (www.tse.org.br).
Ou seja, devemos comparar as diferenas das cadeiras obtidas pelos partidos em cada uma das regras simuladas e se os partidos apresentarem discrepncia significante no nmero de cadeiras eleitas por cada um. Se for positivo, poderemos concluir, como Corolrio do falseamento da Hiptese 1, que havero sim discrepncias nos padres de votao entre a configurao atual e as configuraes corrigidas. Ou seja, a correo das distores induziria alguma alterao efetiva na Cmara dos Deputados.
PRONA PRTB PSB PSC PSD PSDB PSDC PSL PSN PST PT PT do B PTB PTN PV Brasil
19,30% 18,70% 18,50% 18,32% 18,13% 13,65% 14,10% 13,95% 13,84% 13,45%
EXISTE UM PADRO ESTADUAL NA DISTRIBUIO DE CADEIRAS DOS DIVERSOS PARTIDOS?

Dado o resultado das tabelas anteriores, podemos nos indagar sobre um possvel padro de comportamento, no agora nas votaes comparando partidos e estados, e sim, como consideramos acima, no padro de candidatos eleitos pelos partidos nos diversos Estados. A hiptese que queremos testar :
11,50% 11,89% 11,76% 12,28% 11,89% 17,74% 18,38% 18,18% 17,93% 17,74%
Hiptese 2. As diferenas de padres de votao induzidas pelas correes so to grandes que so capazes de introduzir diferenas significativas nos resultados observados das legislaturas analisadas.
Fonte: Site do TSE (www.tse.org.br)/Elaborao prpria. 20 Este tipo de anlise j foi feita, para o ano de 1994, por Tafner (1996) e Nicolau (1997).
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Ou seja, nas primeiras duas legislaturas simuladas, os partidos tm um crescimento em sua bancada compatvel com o crescimento no nmero de cadeiras. Isso faz com que no seja induzida nenhuma diferena fundamental nos padres de resultados nas votaes nominais. Ainda, nas duas ltimas simulaes, os partidos se mantm estveis com relao ao obtido na legislatura real (as diferenas mximas esto no PRONA e no PFL que aumentar e diminuem, respectivamente, quatro cadeiras na terceira simulao). Assim, pouca diferena estaremos esperando para as votaes nominais. Em nvel desagregado, vale lembrar, existe alguma diferenciao para os diversos Estados21. evidente que isso ocorreria: se no fosse o caso, no teramos distores de representao e nada para corrigir. Entretanto, quando passamos para o nvel agregado, pouca diferena, principalmente nos maiores partidos, ocorre. Comparando as diferenas nas diversas coalizes de governo formadas no perodo, vemos que elas praticamente desaparecem22: TABELA 6. Cadeiras da Base Aliada x Coalizo. Cadeira da Base Aliada x Cenrio (51 e 52 Legislaturas)
Real FHC 1 FHC 2 LULA 1 LULA 2 LULA 3 LULA 4 LULA 5 CMV 347 248 218 274 258 253 301 257 Cenrio 1 411 293 277 340 322 313 366 307 Cenrio 2 417 299 280 341 323 314 368 320 Cenrio 3 338 244 216 272 259 253 303 257 Cenrio 4 340 247 218 272 259 253 302 257
Fonte: Elaborao prpria / Banco de Dados CEBRAP.
atingir o nmero de votos da Coalizo Mnima Vencedora (CMV)23 nos cenrios simulados e na realidade. Assim, em geral, os padres se acompanham entre si. A questo que trocas partidrias ocorreram e deputados migraram durante o perodo com considervel frequncia. Ainda, algum poderia questionar que as agregaes sucessivas poderiam fazer com que cassemos em uma espcie de falcia ecolgica pois estaramos basicamente concluindo sobre o comportamento dos indivduos com base no comportamento agregado das unidades da anlise. Para corrigir estes problemas devemos simular quais seriam os resultados em termos de cada uma das votaes no perodo e compar-las com o resultado final obtido na configurao real. Para tanto, estimamos, via W-Nominate, os pontos ideais24 dos parlamentares (usaremos um modelo com cinco dimenses) e, a partir da, gerarmos, via nmeros pseudo-aleatrios, os pontos ideais dos parlamentares includos em cada uma das vrias correes. O protocolo para a gerao dos nmeros ser o seguinte: i) se uma UF possui mais de trs parlamentares de um mesmo partido, geraremos uma normal com mdia na mdia dos parlamentares do partido na UF e desvio padro igual ao dos parlamentares do partido na UF; ii) Se a UF tiver somente dois parlamentares do partido, geraremos uma uniforme como mximo no ponto ideal do parlamentar mximo mais o valor absoluto da diferena entre eles e, mnimo no mesmo formato, ou seja, mnimo no ponto mnino do parlamentar menos o valor absoluto da diferena entre eles e; iii) se tiver um, geraremos uma normal com mdia na mdia do partido e desvio no mesmo desvio dos pontos ideais dos parlamentares do partido. Ainda, quando um partido no tem deputados para serem tomados como parmetro (partidos que na configurao atual no tm nenhum deputado mas, nas simulaes obtiveram algum) vamos gerar uma uniforme de -1 a 1 (a mesma variao dos escores do W-Nominate25).
CAPA CRDITOS SUMRIO
Ou seja, sem considerar mudanas de deputados, que em geral ocorrem na direo da base aliada (portanto estamos considerando um cenrio favorvel Hiptese 2), h sempre congruncia entre a base aliada no conseguir
21 22 Ver anexo. Supondo logicamente que no tivesse havido trocas de partidos.
23 24
O nmero de votos necessrios para aprovar uma lei ordinria (50% das cadeiras + 1 voto). Ponto ideal de um parlamentar significa o ponto para o qual qualquer deslocamento desta situao menor preferida no dado eixo. Pode-se pensar, num exemplo bem simples, que uma pessoa pressupe um gasto timo com sade de 100 bilhes e, para mais a pessoa avaliaria como desperdcio e para mais como falta de verba. Entretanto no vamos ortonormalizar os resultados. SAIR
25
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Vamos estimar as probabilidades de os parlamentares votarem a favor ou contra cada uma das leis usando ento os pontos ideais, o Partido, e a UF. Simularemos ento um modelo sem a UF e outro sem o Partido e outro sem os pontos ideais (s com partido e UF) para observarmos as diferenas de padres entre os modelos e suas capacidades preditivas. A equao geral do modelo fica: Probj (favori |pi 1 d j ,pi 2 d j ,pi 3 d j ,pi 4 d j ,pi 5 d j ) Ou seja, a probabilidade condicional de um candidato ser favorvel a um projeto votado, dados seus pontos ideais nas cinco dimenses (pi 1d a pi 5d). Como o count-R 2 usual, se a probabilidade for maior que 0.5, consideraremos que o parlamentar votou a favor do projeto (caso menor o contrrio). Se o candidato que estaria na casa simulada o mesmo da casa gerada, usamos seus pontos ideais estimados pelo W-Nominate. Se no, usaremos o processo descrito acima para simular seus pontos ideais. Faremos 150 simulaes de Monte Carlo para cada uma das correes e buscaremos observar os padres de diferena gerados26. A medida que observaremos ser a taxa de acerto das classificaes. Um acerto neste modelo seria a frequncia com que o algoritmo conclui que uma lei aprovada quando ela realmente aprovada ou rejeitada quando ela de fato rejeitada. Tomaremos a mdia da proporo de acertos em cada uma das simulaes. Nos grficos a seguir podemos ver os resultados27:
FIGURA 3. Proporo de Acertos da Simulao (FHC II)
FIGURA 4. Real x Simulado (Lula I)
CAPA CRDITOS 26 Simulamos um nmero pequeno de vezes devido pouca capacidade computacional. Para simularmos 10000 vezes, segundo um clculo aproximado a partir destas 150 simulaes, levaramos pouco mais de dois meses com um computador dual core ligado durante 24 horas. O modelo basicamente uma regresso logstica feita para cada votao. Contamos da o nmero de votos favorveis uma proposio qualquer. Se o nmero de votos preditos a favor passar o nmero de votos necessrios (que varia para cada lei), ento a lei tomada como aprovada. Vamos ver ento a proporo de leis que ficaram com status equivalentes, ou seja, aprovadas ou rejeitadas na realidade e nos cenrios simulados.
27
Como podemos ver a partir dos grficos, poucas leis teriam resultado diferente do observado na Casa real. Ou seja, pouqussimas leis seriam aprovadas, dado que foram rejeitadas pelas casas sem correo de distores e, ao mesmo tempo, poucas seriam rejeitadas, dado que foram aprovadas pelas casas distorcidas. Ainda, a variao seria nfima: estaria em geral na terceira casa decimal.
SUMRIO SAIR
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Este resultado nos leva a falsear a Hiptese 2 e concluir que no haveriam alteraes significativas geradas pela correo das distores via novas propores de cadeiras que seriam obtidas pelos partidos.
CONCLUSES
Segue logicamente que, se a Hiptese 1 foi falseada, no existem diferenas de comportamento regionais que sobreponham a lgica partidria. Da Hiptese 2 derivamos que no existem diferenas marcantes nos padres de votao das casas corrigidas, em comparao com as casas reais. Como corolrio ao falseamento destas hipteses, somos levados a concluir que as correes testadas no produziriam, em curto prazo, uma diferena gritante nos padres de votao e, portanto no comportamento do Legislativo como um todo. Entretanto, devemos ponderar, a Cmara dos Deputados bem mais que o momento das votaes nominais. Ainda assim, as votaes nominais so uma tima proxy para o comportamento do Legislativo como um todo. So nas votaes nominais onde os parlamentares tornam pblico seu apoio ou rejeio por leis que nem mesmo passaram em suas comisses e que assim, no teriam outro modo de influenciar. Ainda, como no h padro de comportamento regional e pouca diferena nas propores de eleitos dos principais partidos se observariam, as comisses variariam pouco em sua composio partidria, pois pelo artigo 27 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, elas so alocadas de modo proporcional s bancadas partidrias28. Estes resultados, vale reiterar, servem somente no curto prazo. No longo prazo, os candidatos e partidos alterariam suas estratgias e, podemos prever, pela Lei de Duverger, que distritos que tivessem somente um deputado, como seria o caso de Roraima (por exemplo), nas correes numero (i) e (iii), tenderiam a uma disputa polarizada, enfraquecendo assim partidos que anteriormente tinham deputados nestes distritos e desfavorecendo, nestes casos, a fragmentao partidria. Outros distritos, como o caso de So Paulo passariam de 70 deputados para 111, na menor alocao que lhe seria prevista
28 Ainda, nenhum dos presidentes da Cmara dos Deputados no perodo estariam entre os no-eleitos.
(cenrio iv). Deste modo, a fragmentao partidria neste distrito continuaria grande e tendente a aumentar e assim, aumentar o nmero de partidos. Desse modo, num prazo mdio a disputa se reordenaria em outro equilbrio mais complexo de se simular. O achado central de nosso trabalho que no teramos uma mudana traumtica nos padres observados num curto prazo (de talvez duas ou trs legislaturas). Ou seja, para os que defendem representatividade seria mais um argumento em favor da sua implementao. Para os que criticam o sistema poltico brasileiro, via distoro da representao, que favoreceriam um suposto comportamento paroquial, seria um argumento contundente em contrrio de suas consideraes. De qualquer forma, um achado interessante.
109
ARRETCHE, Marta. The veto Power of Sub-national Governments in Brazil: Political Institutions and Parliamentary Behaviour in the Post-1988 Period. Bra. Pol. Sc. Rev. n 1, v. 2, p. 40-73, 2007. BERNABEL, Rodolpho; Manoel GALDINO; Umberto MIGNOZZETTI e Fabricio VASSELAI. Um modelo para explicar as Coligaes Eleitorais para a Cmara Federal Brasileira (1998-2006). Encontro nacional da ABCP, 2010. BRASIL. Cmara dos Deputados. Regimento interno da Cmara dos Deputados. 5 ed. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2000. CARVALHO, Andr e LACOMBE, Marcelo. Deliberaes Legislativas e a SobreRepresentao na Cmara dos Deputados. E-Legis, Braslia, n 2, p. 15-9, 2009. CEBRAP. Banco de dados de votaes nominais para a Cmara dos Deputados (1989-2007). Banco cedido por Fernando Limongi. FREITAS, Andria. Migrao Partidria na Cmara dos Deputados. Tese de Mestrado. DCP-USP, 2008. LIMONGI, Fernando e FIGUEIREDO, Argelina. Bases institucionais do Presidencialismo de Coalizo. Lua Nova, n 44, 1998, p. 81-106.
ANEXO
Nmero de Eleitores por Deputado (1998 e 2002)
Eleitores Aptos AC AL AP AM BA CE DF ES GO MA MT MS 318.955 Eleitores por Deputado (1998) Atual Cenrio Cenrio Cenrio 1 2 3 39.869 159.478 172.950 106.645 171.011 168.771 165.459 158.491 159.740 163.830 165.957 151.645 157.113 168.788 169.515 171.020 172.546 170.637 178.115 171.928 172.898 171.152 167.236 170.620 167.467 166.579 180.190 156.086 79.739 172.950 53.322 171.011 168.771 165.459 158.491 159.740 163.830 165.957 151.645 157.113 168.788 169.515 171.020 172.546 170.637 178.115 171.928 172.898 171.152 167.236 42.655 167.467 166.579 180.190 156.086 159.478 197.657 213.289 195.441 208.743 204.854 211.321 212.987 196.595 199.149 189.556 209.485 207.284 201.299 202.114 212.807 213.296 222.644 212.167 216.122 207.457 209.045 170.620 206.871 204.570 216.228 208.115 Cenrio Eleitores 4 Aptos 79.739 369.786 Eleitores por Deputado (2002) Atual Cenrio Cenrio Cenrio 1 2 3 46.223 184.893 200.012 145.051 190.591 182.311 184.818 189.805 178.869 186.992 188.434 173.002 176.472 181.151 187.860 178.621 180.091 179.889 184.829 176.095 191.738 183.803 176.509 208.524 181.808 183.254 191.322 196.349 92.447 200.012 72.525 190.591 182.311 184.818 189.805 178.869 186.992 188.434 173.002 176.472 181.151 187.860 178.621 180.091 179.889 184.829 176.095 191.738 183.803 176.509 52.131 181.808 183.254 191.322 196.349 184.893 228.585 290.101 217.818 225.490 228.822 253.073 238.492 224.390 226.121 216.253 235.296 222.466 223.083 211.097 222.113 224.861 231.037 217.309 239.673 222.792 220.636 208.524 224.587 225.049 229.587 261.799 Cenrio 4 92.447 228.585 72.525 217.818 225.490 228.822 216.920 238.492 240.418 226.121 247.146 235.296 226.439 237.956 232.207 222.113 224.861 231.037 222.033 239.673 229.754 220.636 52.131 224.587 231.131 229.587 196.349
1.383.600 153.733 213.289 26.661
197.657 1.600.092 177.788 53.322 290.101 36.263
1.368.084 171.010 7.932.228 203.390 4.301.930 195.542 1.267.925 158.491 1.916.884 191.688 2.948.932 173.467 2.987.233 165.957 1.516.451 189.556 1.256.907 157.113
195.441 1.524.727 190.591 208.743 8.568.602 219.708 204.854 4.805.259 218.421 181.132 1.518.437 189.805 212.987 2.146.425 214.642 210.638 3.365.848 197.991 199.149 3.391.814 188.434 216.636 1.730.022 216.253 209.485 1.411.773 176.472 210.985 12.680.584 239.256 214.719 3.569.333 209.961 222.326 2.322.068 193.506 212.807 6.663.381 222.113 213.296 5.396.667 215.867 222.644 1.848.292 184.829 216.779 10.213.518 222.033 216.122 1.917.382 239.673 213.940 7.352.139 237.166 209.045 42.655 882.545 208.524 110.318 26.066
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MG 11.815.183 222.928 PA PB PR PE PI RJ RN RS RO RR SC SP SE TO s 3.220.778 189.458 2.223.259 185.272 6.384.210 212.807 5.119.100 204.764 1.781.150 178.115 9.971.830 216.779 1.728.975 216.122 6.846.077 220.841 836.179 170.620 104.522 21.328
3.516.811 219.801 23.321.034 333.158 1.081.138 135.142 624.344 78.043
206.871 3.817.974 238.623 210.099 25.655.553 366.508 216.228 1.147.933 143.492 156.086 785.397 98.175
67725,01 13441,75 35859,38 13488,04 49799,49
72021,79 11029,29 36846,75 18649,42 51066,80
Fonte: Site do Tribunal Superior Eleitoral (www.tse.gov.br).
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NOMEAES MINISTERIAIS E IMPORTNCIA PARTIDRIA NA DEMOCRACIA DE 1946-64: ANLISES COMPARATIVAS

Fabricio Vasselai1
INTRODUO
O objetivo mais geral deste artigo contribuir para o estudo da formao de coalizes atravs das nomeaes ministeriais em presidencialismos multipartidrios. Especificamente, procuro analisar a utilizao desse mecanismo no contexto das mudanas institucionais que marcaram as diferenas entre as duas experincias democrticas brasileiras. Para tanto, analiso as nomeaes ministeriais da democracia brasileira que funcionou entre 1945 e 1964 luz do que se sabe hoje sobre o perodo e do ferramental terico e metodolgico da Cincia Poltica brasileira recente, atravs de uma abordagem comparativa para com a democracia atual, restabelecida ao longo da dcada de 1980. H no pas relativamente poucos estudos sobre as nomeaes ministeriais e sobre sua relao com a formao de coalizes legislativas, especialmente em se considerando a centralidade da partilha de cargos em um presidencialismo descrito como de coalizo com exceo de alguns poucos trabalhos relevantes (como Abrcio e Couto, 2003; Amorim Neto, 1991, 1994, 1998, 2000; Figueiredo, 2007; Meneguello, 1998). Particularmente, a democracia de 1945 logo ela, que inspirou o prprio conceito de presidencialismo de coalizo no foi motivo de quase nenhuma abordagem centrada na
CAPA CRDITOS SUMRIO
Registro aqui meu obrigado pelos dados cedidos pelo CEBRAP, pelo NECON-Iuperj e pela Cmara Federal. Agradeo especialmente a Octvio Amorim Neto e Argelina Figueiredo pela ateno e pelo acesso que me permitiram aos seus bancos de dados para confrontar resultados, alm da ateno de Maria do Socorro Souza Braga e Leandro Piquet Carneiro. Sou grato a Gildo Maral Brando pelo profissionalismo, a Andr Nogueira e outros colegas pelos comentrios e a Paula Rondinelli pela ajuda imprescindvel de sempre.
SAIR
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partilha de cargos por parte do presidente (como assunto central, apenas Abranches, 1988; Amorim Neto, 1991, 1994; Amorim Neto e Santos, 2001; e somente trechos em Carvalho, 1977; Nunes, 1999; Santos, 1987). O estudo das nomeaes de ministros ajuda a entender um dos mecanismos bsicos do funcionamento de presidencialismos multipartidrios e, nesse ponto, a comparao entre os dois presidencialismos do pas til no apenas para atualizarmos conhecimento sobre aquele perodo, mas para ajudar a entender os processos polticos presentes em nossa democracia atual. Especificamente, este trabalho pretende contribuir para verificar alguns aspectos das partilhas de ministrios feitas na democracia passada. Testo se possvel dizer que realmente as nomeaes buscavam formar coalizes de governo tal como hoje e se obedeciam lgica partidria. Em seguida tento explicar por que poderia interessar ao presidente nomear ministros em um sistema em que o Executivo no possua poderes de agenda e tampouco as lideranas partidrias possuam atributos nos Regimentos Internos do Congresso para fazer valer a fora partidria e procuro pistas para auferir se nomeaes afetavam de alguma maneira o desempenho do Executivo no Legislativo.
1. FORMAO DE COALIZES E IMPORTNCIA PARTIDRIA

sabido que o sistema poltico brasileiro atual em quase nada difere do que funcionava entre 1946 e 1964 no que se refere s suas macro-instituies: no mudou a combinao entre presidencialismo, multipartidarismo, federalismo, eleio proporcional de lista no ordenada. Mas como j no mais novidade tambm que os ajustes infra-institucionais desse arcabouo so bastante diversos entre os dois perodos, levando a resultados finais dspares no que se refere governabilidade e previsibilidade da aprovao da agenda do Executivo, ser possvel dizer que ambos os sistemas tm funcionamento que se assemelha ao conceito de um presidencialismo de coalizo? Foi observando o desenvolvimento poltico da democracia de 1946, e com o intuito de registrar como poderia desenvolver-se o sistema poltico do Brasil com a volta da democracia na dcada de 1980, que o clssico trabalho de Srgio Abranches (1988) cunhou o termo presidencialismo de coalizo. O conceito caracterizava-se pela tentativa por parte dos presidentes brasileiros de formar maiorias parlamentares ps-eleitorais agregando partidos base de
sustentao do governo no Congresso em troca da partilha do prprio governo. Uma sada funcional supostamente extica combinao de presidencialismo com multipartidarismo fragmentado dificultado pelo federalismo, a operao do sistema presidencial tal como enxergada por Abranches pela primeira vez colocava formalmente, no epicentro do funcionamento do presidencialismo brasileiro, a distribuio de ministrios para formao de maioria parlamentar de um modo que se assemelhava ao procedimento conhecido nos parlamentarismos. No de graa o termo foi coalizo, emprestado exatamente dos parlamentos europeus para resumir e ao mesmo tempo demarcar o que seria singularidade do funcionamento do sistema brasileiro. A redemocratizao manteve realmente o mesmo contorno macro-institucional e essa centralidade conceitual no sistema presidencial baseado na partilha do governo certamente influenciou em autores como Bolvar Lamounier (1991, 1994), descrentes a priori na capacidade de governabilidade do modelo, a ideia/desejo de que se tornava claro o rumo do pas a uma espcie de parlamentarizao. Mas tambm Figueiredo e Limongi (1995, 1999), pioneiros na comprovao contrria, a de que os fatos indicam que os presidentes brasileiros vm conseguindo sim, desde 1988, sucesso na formao de maiorias previsveis e disciplinadas, deram espao em seus trabalhos originais para o papel da nomeaes ministeriais como indicador dessa coalizo: a literatura sobre regimes presidencialistas tende a desconsiderar, sem oferecer boas razes para tanto, a possibilidade de que presidentes sejam apoiados por coalizes partidrias. Presidentes podem formar o governo da mesma forma que primeiros-ministros: distribuindo pastas (1999, p. 117). E para Fabiano Santos, em qualquer situao no caso brasileiro, a coalizo de apoio ao presidente ser formada a partir da distribuio de portfolios ministeriais (2003, p. 71). Mas, para Figueiredo e Limongi (1999), a origem da semelhana entre o presidencialismo brasileiro e os parlamentarismos2 estava nos poderes de agenda e poderes legislativos do presidente. O Brasil representaria a contraprova de uma das afirmaes bsicas feitas sobre as supostas diferenas entre os dois sistemas de governo na literatura: nos parlamentarismos, o Poder
2 curioso, mas nem sempre se recorda que um dos temas recorrentes nos textos de Figueiredo e Limongi (1995, 1997, 1999) a semelhana entre presidencialismos em geral e o parlamentarismo. O que faria, inclusive, com que o prprio carter extico ou particular exprimido pela ideia de presidencialismo de coalizo perdesse o sentido.
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Executivo controla a agenda, e o Poder Legislativo aceita ou rejeita as propostas, enquanto nos sistemas presidencialistas o Legislativo formula as propostas e o Executivo as sanciona ou veta (Tsebellis, 1997, p. 113). Para Figueiredo e Limongi (1995, 1997, 1999), a conjugao desses poderes do Executivo com o novo papel das lideranas partidrias no regimento interno da Cmara de Deputados Federais CDF (que garantia coeso e disciplina partidria3) constituiria a combinao micro-institucional, por assim dizer, que estaria garantindo altas taxas de sucesso e aprovao dos projetos de interesse dos presidentes brasileiros ps-1988, a despeito da continuidade macro-institucional da combinao presidencialismo-multipartidarismo em relao democracia de 1946-64. Para o Executivo, a nova constituio possibilitou as Medidas Provisrias4, deu exclusividade sobre a proposio oramentria e instrumentos para controlar a ordem e o timing de votao da agenda congressual o que significa poder adiar praticamente ad infinitum por exemplo propostas individuais de parlamentares ou, atravs do pedido de urgncia, evitar que minorias posterguem tambm ad infinitum projetos de interesse governamental. Nas lideranas partidrias, alm da votao simblica em que so centrais, a Constituio de 1988 concentrou na prtica os pedidos de votaes nominais5, o poder de nomear para comisses internas, entre vrios outros. A cada parlamentar interessa negociar coletivamente via partidos, j que no pode firmar-se s. Ao presidente, negociar com partidos (uma vez que so sim confiveis) evidentemente mais eficiente do que negociaes a granel. No contexto desse tipo de afirmao que rompe com a ideia de que os partidos no Brasil depois de 1988 so fracos e indisciplinados e de que o Exe-
Os autores trabalham com indicadores de coeso e de disciplina. Eles prprios salientam a dificuldade de diferenciao emprica entre ambos conceitos, a despeito da diferena terica que veremos mais frente. Medidas provisrias que, no mnimo, tm o poder de modificar de imediato o status quo, criando a possibilidade em muitos casos de aumentar os custos da no aprovao do interesse do Executivo, de j implementado. Digo na prtica porque solicitao de verificao nominal das votaes pode ser feita ou por 6% dos deputados da CDF ou por lderes que representem essa quantia. Contudo, nunca h tempo hbil para coletar as assinaturas necessrias para fazer valer essa solicitao. Ento, de facto concentra-se na figura do lder partidrio essa prerrogativa que no lhe exclusiva de jure.
cutivo fraco e subordinado aos caprichos individuais dos ocupantes do Legislativo, faz sentido supor que os presidentes distribuam ministrios para partidos polticos em busca de apoio parlamentar. Mas tambm faria sentido na democracia de 1945, de partidos mais fracos e mais indisciplinados? A literatura prdiga em apontar, para que se recorra no longo prazo a qualquer coalizo e mesmo para que o termo faa sentido, a necessidade de payoffs mtuos entre as partes envolvidas (alguns clssicos so Browne e Franklin, 1973; Gamsom, 1961; Riker, 1962). E nesse sentido, na negociao que envolve a troca de ministrios por suporte legislativo no exatamente um problema explicar porque, em qualquer das duas democracias, partidos se interessam em receber as pastas do governo. Podem por exemplo estar em busca de influncia sobre as decises do governo, prestgio e recursos de patronagem, segundo Amorim Neto (1994, p. 14), ou em busca de ter acesso a cargos governamentais que alocam recursos pblicos e regulam as atividades dos agentes econmicos e sociais, para Fabiano Santos (2003, p. 65). J o interesse do Executivo em ceder ministrios, porquanto faa sentido para a democracia de hoje, no pode ser pressuposto para a democracia de 1946 exatamente o perodo, vale lembrar, descrito pelo conceito de presidencialismo de coalizo de Abranches. E, na realidade, tem de ser comprovado e explicado. Ou seja, preciso portanto investigar se o Executivo distribui e distribua cargos partidariamente, para tentar formar coalizo de governo. E se sim, porque o fez e o fazia. Um dos expedientes paradigmticos na literatura internacional foi delineado pela primeira vez por Gamson (1961, p. 376): any participant will expect others to demand from a coalition a share of the payoff proportional to the amount of resources which they contribute to a coalition. O que do ponto de vista concreto, no caso das nomeaes ministeriais significava esperar, por um lado, que os partidos envolvidos no acordo recebessem recursos, por exemplo ministrios, proporcionais sua fora parlamentar. E por outro lado, que os presidentes pudessem contar com esse peso legislativo na defesa de seus interesses e de sua agenda. No que se refere ao perodo atual, h poucas dvidas sobre a verificao desse pressuposto. Primeiro, Meneguello (1998) apontou similaridade entre porcentagem de ministrios recebidos por cada partido e porcentagem de cadeiras ocupadas poca na CDF entre 1985-1997, no que conclua ser mais um indcio de que os partidos impor-
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tam. Depois, tambm em 1998, Amorim Neto tornou precisa a concluso com a criao de indicadores sistematizados, como a taxa de coalescncia que retomarei mais adiante. Alm disso, embora soe tautolgica a premissa do autor de que s configurariam coalizes as equipes ministeriais que levam ao sucesso do Executivo6, sua opo por testar de fato se proporcionalidade entre ministrios e cadeiras na CDF levaria realmente a aumento da disciplina dos parlamentares para com os interesses do Executivo o nico modo de evitar a falcia ecolgica que resultaria de mera suposio dessa correlao. Em relao democracia de 1946-64, ser que as nomeaes ministeriais seguiam realmente alguma lgica partidria? E significavam efetivamente melhores possibilidades de sucesso do Executivo na aprovao dos projetos de seu interesse no Legislativo? A questo, de certo modo, remete interpretao de Meneguello (1998): a pergunta tem a ver com uma questo maior, sobre a prpria importncia dos partidos polticos no sistema de 1946-64, importncia deles na organizao das relaes entre Executivo e Legislativo.
2. NOMEAES MINISTERIAIS E LGICA PARTIDRIA NA DEMOCRACIA DE 1946-64

Como primeiro passo para comear a dar conta dessas e de outras lacunas sobre o funcionamento e papel da partilha de ministrios na democracia de 1946-64, optei por tomar como base inicial o mesmo ponto de partida inaugurado por Gamson (1961) e operacionalizado de algum modo tanto por Meneguello (1998) quanto por Amorim Neto (1998, 2000) para a democracia brasileira atual: a correspondncia entre a quantidade que cada partido recebe em ministrios em um dado gabinete presidencial e a quantidade de cadeiras legislativas que detm poca.
Para tanto, no que se refere aos dados sobre as bancadas de deputados, considerei a quantidade aproximada de cadeiras na CDF que cada partido possua na data de posse de cada gabinete ministerial, em ambos os perodos. Verifiquei todas as bancadas nas datas necessrias7 nas seguintes fontes: para o perodo 1946-64 e para as datas entre 1985 e 1995 coletei diretamente nas listas de presena e de votao dos Anais da CDF e dos Dirios do Congresso e, a partir de fevereiro de 1995, utilizei dados gentilmente fornecidos pela prpria Coordenao de Estudos Legislativos da CDF. J para as informaes sobre nomeaes ministeriais dos perodos 1945-1964 e 1985-20078, tambm de elaborao prpria deste trabalho, utilizei-me principalmente de informaes da Secretaria da Presidncia da Repblica e do DHBB (1984) 9. Nesse modelo, foram quatro os critrios que utilizei para definir quando considerar a formao de uma nova equipe que uma das principais questes bsicas ao trabalhar com nomeaes de ministros. Sigo os trs critrios propostos por Mller and Strom (2000), tal como adota tambm Figueiredo (2007): considero mudana de gabinete quando ocorre 1) qualquer mudana na composio de partidos com presena nos ministrios (entrada ou sada de legendas na equipe); 2) qualquer mudana de mandatrio do Executivo (presidente ou primeiro-ministro, no caso do breve parlamentarismo de 1961) e 3) qualquer eleio geral para o Congresso, mesmo que no meio dos mandatos presidenciais10.
7 Em geral, as nomeaes dos ministros que adentram um novo gabinete concentram-se em uma mesma data, a qual optei por considerar ainda que uma ou outra tenham grande distncia temporal. Quando no era possvel identificar essa concentrao, a sim assumi como data de um novo gabinete a da primeira nomeao que o caracterizou. Ademais, preciso ressaltar que para as datas em que no havia dados seguros das bancadas partidrias, procurei a data mais prxima anterior que preenchesse essa lacuna. O trabalho computa dados referentes at o perodo de Maio de 2007 no que se refere aos ministrios. A checagem dos dados utilizou por comparao: para a democracia anterior, Hipplito (1985) e Amorim Neto (2000). Para a democracia atual, os anexos de Meneguello (1998) e dados gentilmente cedidos por Argelina Figueiredo e outros por Octvio Amorim Neto. S entraram em minha amostra ministros interinos que tenham ficado no cargo por tempo maior do que o primeiro quartil da varivel dias de mandato no governo a que pertence. Isso evita que um corte fixo cause problemas em mandatos presidenciais curtos ou interrompidos, o que ocorreria caso optasse por um corte totalmente arbitrrio. Mesmo assim, cabe ressaltar que pouca diferena faz: apenas 4 interinos foram considerados nos dois perodos.
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A polmica sobre o uso em casos presidencialistas dos conceitos com que se estudam os parlamentarismos recorrente. Alguma discusso est em Amorim Neto (2000) e ser tocada aqui apenas lateralmente. No entanto, considerando a familiaridade da ideia de presidencialismo de coalizo e na verdade fugindo a uma polmica que neste momento seria incua, considera-se no presente trabalho como indiferenciados os termos equipes ministeriais ou gabinete. Coalizo, como se sabe, faz referncia mais ampla, aos partidos apoiadores do Executivo. Mas no caso brasileiro, empiricamente tambm se confunde, em geral, com os outros dois termos.
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Optei ainda por adicionar um outro critrio que parece til no presente modelo: considero mudana de gabinete tambm quando ocorre 4) alterao no peso que cada partido tem em uma equipe11. O intuito disso incluir no banco de dados as tentativas por parte do presidente de corrigir a relao entre ministrios e cadeiras de um certo partido de sua base ao longo de seu mandato, tentativas que ficariam de fora sem esse novo critrio. Afinal, casos em que o presidente percebe necessidade de aumentar a participao de um dado partido no gabinete, aumentando assim a proporcionalidade entre ministrios e cadeiras parlamentares, so indcios da importncia dada ao carter partidrio das nomeaes. Adicionalmente, cabe anotar que no tomo em conta em nenhum momento os ministrios extraordinrios, j que inflam a quantidade de pastas com nomeaes apartidrias, distorcem os dados sobre permanncia no cargo e outros mais, de modo a distorcer os clculos de que necessito neste trabalho12, bem como os ministrios militares que s aparecem na amostra depois da unificao civil em Min. da Defesa em junho de 199913. Munindo-se dessas informaes, possvel realizar algumas investigaes sobre a democracia de 1946-64 e comparaes interessantes com o perodo atual. Um bom ponto de partida replicar o clssico modelo mobilizado por Browne e Franklin (1975) para testar o supracitado pressuposto de Gamson (1961) e testar assim, estatisticamente, se h relao entre cadeiras possudas por um partido da base governista na CDF e os ministrios que ele recebe. Salvo engano, nenhum trabalho na literatura brasileira procedeu inicialmente a algum teste de relao estatstica entre essas variveis, a despeito de sugestes descritivas como em Meneguello (1998) ou do importante ndice de Amorim Neto (2000). O que se espera, no modelo de Browne e Franklin (p.
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Embora esse critrio tenda a aumentar o nmero de equipes ministeriais com que trabalho, surpreendentemente o aumento pequeno. A ttulo de comparao com os considerados por Figueiredo (2007), encontrei 1 a mais para o perodo 1945-64 e 3 a mais para a democracia atual (levando em conta que a autora inicia seu banco em 1988 e termina em 2006). Essa a explicao de vrias diferenas numricas que podem ser encontradas se comparado este trabalho com o de Figueiredo (2007). Neste ponto, alis, agradeo prpria autora a possibilidade de comparao de nossos bancos de dados para tal verificao. Sigo aqui o mesmo caminho de Figueiredo (2007), diferente da opo de Amorim Neto (2000) por considerar uma das 3 pastas militares no perodo anterior criao do Min. da Defesa.
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459), que uma regresso linear entre a porcentagem de ministrios que um partido recebe (Y) e a porcentagem de cadeiras que possui poca na CDF dentre os partidos da base (X), resulte o mais prximo possvel de Y = 0 + 1 X. Nas palavras de Laver e Schofield (1985, p. 156), que tambm recorrem a esse modelo, we are not, of course, simply testing the proposition that there is some linear relationship between predictors. We are testing the much more precise proposition that payoffs and predictors are identical. Thus Y=a+bX. Ou seja, para cada ponto percentual acrescido em cadeiras da base aliada, o modelo resultaria em acrscimo de um ponto percentual tambm nos ministrios recebidos. E caso no haja cadeiras (X=0), no haveria ministrio algum recebido (Y=0). Para os 13 pases parlamentaristas considerados entre 1945 e 1969, Browne e Franklin encontraram o impressionante resultado de Y= -0,01 + 1,07 X, com um R2 de 0,855! Isso significa que cerca de 85,5% da variao na porcentagem de ministrios recebidos era explicada pela variao de cadeiras com que os partidos contribuam coalizo. E na razo esperada: 1% de ministros para cada 1.07% de cadeiras. Mais tarde, Laver e Schofield (1985) encontraram, para uma srie de 12 pases parlamentaristas europeus em datas que variaram entre 1945 e o comeo da dcada de 1980, R20,9 e Y= 1,18 + 0,79 X. No caso das duas democracias brasileiras, considerei todos os gabinetes formados segundo os critrios descritos anteriormente, perfazendo 20 no regime anterior e 26 gabinetes desde 1985. Encontrei o seguinte resultado para o conjunto dos perodos: Y= 0,04 + 0,83X com R20,68, significante mesmo ao nvel de p-valor=0,001. A equao est bastante prxima do esperado e, na verdade, at mais prxima do que os resultados de Laver e Schofield. Enquanto o R2 indica que no Brasil a variao no tamanho das bancadas partidrias explica cerca de 68% da variao na quantidade de partidos recebidos, contra 85% na amostra de Browne e Franklin (1973) e 90% na de Laver e Schofield (1985). Portanto, parece que as nomeaes brasileiras vm seguindo o pressuposto de Gamson (1961) de guardar, significativamente, proporo com o quanto os partidos podem contribuir para a coalizo. E ao faz-lo, vm obviamente seguindo a lgica partidria. No entanto, segue da mesma maneira nas duas democracias experimentadas no pas? Vejamos. Para o perodo 1945-64 encontrei, ainda no mesmo modelo, o resultado de Y= 0,09 + 0,73 X com
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R20,67 e entre 1985-2007 uma equao Y=0,01 + 0,98 X com R20,68. Ambos significantes ao nvel de p-valor=0,001. Nesses resultados, duas informaes chamam a ateno. Esse quadro tem implicaes importantes dentro do escopo do presente trabalho, dado que encontramos trs afirmaes que no podem ser tomadas como excludentes ou como contraditrias. Antes de tudo, a variao das nomeaes ministeriais da democracia atual sofre a mesma influncia da fora parlamentar dos partidos que a variao das nomeaes feitas durante a democracia anterior sofria (R2 similar). Por um lado, quando essa variao ocorre hoje, d-se com maior proporcionalidade estatstica hoje do que na democracia anterior, como atestam as diferenas nas equaes resultantes. Por outro lado, isso no significa que do ponto de vista da comparao mesmo com os parlamentarismos europeus, o resultado de 1945-64 seja distante do modelo ou insatisfatrio, j que praticamente idntico equao encontrada por Laver e Schofield (1985) para pases parlamentaristas da Europa. Comprovada a relao entre cadeiras legislativas e ministrios recebidos, pode-se recorrer com propriedade ao ndice de coalescncia proposto por Amorim Neto (2000), que permite rankeamento de 0 a 1 do grau de proporcionalidade entre a fora de um partido dentre as cadeiras da base na CDF e os ministrios que ele recebe. A construo de um ndice especialmente til porque transforma a relao testada anteriormente em uma varivel. Para tanto, Amorim Neto toma de Rose (1984, p. 74) uma frmula originalmente proposta para calcular o desvio entre votos que um partido recebe e as cadeiras que lhe so alocadas, e que nada mais do que o ndice de dissimilaridade (ou coeficiente de especializao, como preferem os economistas) subtrado de 1. No contexto desta pesquisa a frmula mede: para cada novo gabinete formado, o quanto a porcentagem de ministrios que cada partido da coalizo recebe (M) est prxima da porcentagem que esse partido tem de cadeiras na CDF em relao ao total de cadeiras somadas pelos membros da coalizo governista (S)14,
considerando-se S=0 para os ministros apartidrios15. No formato: 1 1/2 ( |S M| ) Variando de zero a um para cada equipe formada, quanto mais prximo de 1 o ndice indica que a equipe de ministros apresenta maior proporcionalidade entre ministrios e cadeiras de cada partido que a constitui. Quanto mais perto de 0, menor. Apliquei o clculo para todos os gabinetes que encontrei segundo os critrios mencionados anteriormente e os resultados encontram-se na tabela de nmero 1. Contudo, adicionalmente, refiz os clculos desconsiderando os ministrios apartidrios na somatria (quando S=0) suspeitando que esses deflacionavam indevidamente os resultados uma vez que para meus propsitos parece fazer mais sentido considerar como parmetro os ministrios que o prprio presidente pr-identificou como da cota a ser partilhada para os partidos, ou seja, uma legenda no poderia ganhar uma pasta que no estava em jogo. O que verdadeiro tambm para os parlamentarismos, j que podem possuir altas taxas de ministrios sem ocupao polticopartidria, como bem demonstrou Figueiredo (2007, p. 201). Alm disso, essa verso modificada do ndice de coalescncia de Amorim Neto que propus e que passo a utilizar doravante, no est desamparada pela literatura j que desconsiderar os ministrios apartidrios, como j fizemos anteriormente, parece ser a regra em trabalhos internacionais clssicos sobre o tema (Browne e Franklin, 1975; Budge e Keman, 1993; Laver e Schofield, 1985; Meller e Kaare, 2000). Nas palavras do artigo seminal de Eric Browne e Mark Franklin, alguns casos in fact represent ministerial distributions made to individuals who served in a non-party capacity. The proportionality proposition is not relevant in these cases and they were therefore excluded (1975, p. 458, nota nmero 12).
15 Em detalhes: na frmula, para cada partido subtrai-se a porcentagem de ministrios recebidos por uma legenda da coalizo (M) da porcentagem que esse partido tem de cadeiras na CDF em relao ao total de cadeiras somadas pelos membros da coalizo governista (S), considerando-se S=0 para os ministros apartidrios. Do resultado para cada legenda, desconsidera-se o sinal. Soma-se ento esse valor encontrado para todos os partidos da equipe de ministros, e divide-se o todo por 2 para que o resultado no possa variar de 0 a 2, o que poderia ocorrer j que fomos obrigados anteriormente a desconsiderar sinais e que resultaria de difcil leitura. Subtrair de 1 esse novo valor resultante tem tambm mera funo de facilitar a leitura do ndice, j que se no fizermos isso o valor 0 significar maior coalescncia e 1 a menor, causando confuso. Para mais informaes, ver o original em Amorim Neto (2000).
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muito importante sublinhar: S a porcentagem de cadeiras de um partido no em relao ao todo da CDF, mas em relao ao total de cadeiras dos partidos que formam a coalizo tal como utiliza Amorim Neto e como adotado por Brown e Franklin (1973) e Laver e Schofield (1985). Sobre a possibilidade de utilizar o todo da CDF, fiz uma extensa discusso dessa e de outras possibilidades de modificao no uso do ndice de Amorim Neto em trabalho apresentado no encontro da Alacip de 2008: Vasselai (2008).
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TABELA 1. ndice de coalescncia na verso de Amorim Neto e em verso modificada*

1946-64 Dutra 1 Dutra 2 Dutra 3 Dutra 4 Vargas 1 Vargas 2 Vargas 3 Caf Filho 1 Caf Filho 2 Caf Filho 3 Nereu Ramos JK 1 JK 2 Jnio Quadros
A.Neto 0,84 0,76 0,90 0,57 0,80 0,67 0,73 0,80 0,67 0,58 0,83 0,94 0,95 0,70 0,72 0,59 0,49 0,79 0,83 0,73
Modificada 0,91 0,83 0,90 0,79 0,87 0,86 0,86 0,87 0,80 0,70 0,89 0,94 0,95 0,85 0,87 0,79 0,69 0,84 0,88 0,83
1985-2007 Sarney 1 Sarney 2 Sarney 3 Sarney 4 Sarney 5 Collor 1 Collor 2 Collor 3 Collor 4 Itamar Franco 1 Itamar Franco 2 Itamar Franco 3 Itamar Franco 4 FHC I 1 FHC I 2 FHC I 3 FHC II 1 FHC II 2 FHC II 3 FHC II 4 FHC II 5 Lula I 1 Lula I 2 Lula I 3 Lula I 4 Lula II 1 Mdia ( X ) Mediana Amplitude Coef. Var ( / X )
A.Neto 0,94 0,88 0,89 0,82 0,67 0,33 0,33 0,33 0,72 0,62 0,56 0,54 0,33 0,62 0,62 0,59 0,79 0,67 0,63 0,68 0,50 0,64 0,59 0,69 0,59 0,73 0,63 0,63 0,61 0,27
Modificada 0,94 0,91 0,94 0,91 0,83 0,67 0,67 0,67 0,85 0,78 0,75 0,76 0,67 0,77 0,80 0,79 0,87 0,82 0,81 0,83 0,75 0,74 0,70 0,78 0,72 0,77 0,79 0,78 0,28 0,09
Jango 1 Jango 2 Jango 3 Jango 4 Jango 5 Jango 6
Mdia ( X ) Mediana Amplitude Coef. Var ( / X )
0,75 0,74 0,46 0,17
0,85 0,86 0,26 0,08
Fonte: banco de dados de elaborao prpria. * A modificao , basicamente, no calcular ministrios apartidrios como um dos casos da somatria que resulta no ndice. Isso no exclui, evidentemente, os ministrios apartidrios do total em que se calcula as porcentagens de ministros.
Em cada perodo, em qualquer das verses do ndice, a proximidade entre mdias e medianas indica que a mdia uma boa medida: a distribuio dos dados bastante simtrica. No que se refere s duas opes do ndice, possvel reparar que, como esperado, a verso modificada aponta resultados mais elevados. Dessa modificao no ndice que derivam, em grande medida, os resultados discrepantes entre este trabalho e os de Amorim Neto (2000, 2006), que identificam o Brasil como pas abaixo da mdia nas Amricas no que se refere proporcionalidade entre cadeiras e ministrios (2006, p. 55, tabela 2.1, ltima coluna), uma vez que a porcentagem mdia de ministros apartidrios do pas parece ser das menores no continente (ibidem, penltima coluna). Mas um efeito no esperado tambm fica demonstrado: a verso modificada do ndice apresenta variao muito menor, j que a distncia entre valores mximos e mnimos (amplitude) cai muito e, mais importante ainda, j que os coeficientes de variao so colocados em patamares bem menores. Essa diferena entre as verses dos ndices indica que parte importante da variao na proporcionalidade ministros/cadeiras deve-se s diferentes opes dos presidentes, em cada equipe formada, sobre a quantidade de ministrios no poltico-partidrios que mantm. E tambm quanto essa opo os dois momentos da poltica brasileira so semelhantes, j que os ministrios apartidrios foram 17,7% das nomeaes da democracia passada e 23,1% da atual. Evidentemente, o resultado mais importante que em qualquer dos perodos nota-se que dos ministrios entregues a partidos, a imensa maioria foi alocada guardando proporo com a fora dos partidos na CDF. E o mais importante para ns mesmo a comparao entre as duas democracias. Observando as mdias, temos resultados interessantes, pois o ndice de coalescncia mdio , em qualquer das verses, pouco maior para a democracia de 1946 do que para a democracia de hoje. Considerando-se ou no os ministrios apartidrios, os presidentes de ambos perodos seguiam lgica partidria para a distribuio dos ministrios. E at um pouco mais na democracia de 1945. Contudo, correto dizer que o ndice do perodo recente certamente puxado para baixo pela presena mais frequente de partidos menores nas equipes de governo, cuja proporo de cadeiras na CDF pode muitas vezes ser menor do que a equivalente a 1 ministrio recebido. Mesmo assim, calculando o ndice excluindo os partidos menores da democracia atual, no
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continuao
cheguei a grandes alteraes que justificassem esse corte. O que importa, de qualquer modo, que as perguntas de que partimos comeam a ganhar respostas: parece que as nomeaes ministeriais da democracia de 1946 registravam padro partidrio, no esforo de montagem de coalizes, assim como na democracia atual. Mais adiante, retornaremos ao ndice de coalescncia para us-lo como varivel em outros testes estatsticos. Por enquanto, valeria a pena ainda uma breve passagem sobre o tema da estabilidade dos ministrios. A imagem de que a democracia de 1945 era politicamente mais instvel, com recorrentes ameaas de golpes e insurreies polticas, recorrente. lcito supor que os ministrios dessem muito mais trabalho aos presidentes, sendo menos instveis. Mas preciso testar. Utilizando um ndice bastante simples, possvel levantar pistas que questionam ainda se o gerenciamento das coalizes por parte do presidente era realmente crtico na democracia 1946-64 ou mesmo durante governos em crise, como afirma Wanderley Guilherme dos Santos (1987, p. 328) sobre a passagem de Joo Goulart pelo poder. Ou ainda, se os ministros permaneciam, individualmente, mais ou menos tempo nos cargos do que hoje em dia. Calculei, para cada governo das duas democracias, a mdia dos dias de mandato de cada ministro (colunas A). Dividi esse nmero pelo nmero mximo de dias que um ministro poderia ter em seu governo, ou seja, o total de dias do mandato. O resultado est nas colunas B e varia de 0 a 100%. Por exemplo, resultando em 66% significaria que os ministros desse gabinete ficaram no cargo, em mdia, 66% do tempo que poderiam ficar, ou seja, do mandato presidencial. Portanto, quanto mais perto de 100% mais duradouras as permanncias, menor a rotatividade suposta. Vejamos a tabela 2: TABELA 2. Durao mdia, em dias, da permanncia dos ministros em cada governo
1945-1964 A Mdia 561 542 248 77 727 B (%) Mdia / Total de dias do mandato 30,7 41,6 55,9 94,6 39,9 1985-2007 A Mdia 619 418 314 759 624 B (%) Mdia / Total de dias do mandato 33,9 44,9 38,3 52,0 42,7 continua
1945-1964
A Mdia 206 149 187
B (%) Mdia / Total de dias do mandato 100,0 29,8 43,4 54,5
1985-2007
A Mdia 688
B (%) Mdia / Total de dias do mandato 47,1
Jnio Quadros Jango (parlam.) Jango (pres.) Todos Excluindo os mandatos muito curtos de N.Ramos e J.Quadros:
Lula I
Todos
43,1
40,2
Fonte: banco de dados de elaborao prpria.
E.Dutra G.Vargas Caf Filho Nereu Ramos J.K.
J.Sarney F.Collor Itamar Franco F.H.C. I F.H.C. II
Pode-se considerar o resultado mdio do perodo 1946-64 incluindo ou no os governos de Nereu Ramos e de Jnio Quadros, que por serem muito curtos puxam os resultados para cima. Mesmo desconsiderando, no parece que os ministros permanecessem antes menos tempo no cargo do que o fazem atualmente: ficavam em mdia 40,2% do tempo mximo que poderiam ficar e desde 1985 vm ficando cerca de 43,1 % do tempo mximo que poderiam ficar. Isso quer dizer que a estabilidade dos ocupantes da equipe ministerial era igual atual, indicando que os presidentes tinham que se preocupar com trocas no gabinete em termos de tempo do mandato bastante prximos nas duas experincias democrticas. bom esclarecer que nada disso permite afirmar que a estabilidade dos gabinetes em si mesmos baixa ou alta. primeira vista, por exemplo, ministros que ficam em seus cargos cerca de 40% do tempo que poderiam pode no parecer uma permanncia elevada. Mas esse tipo de avaliao s poderia ser validada e s pode avanar mediante dados comparados com outras democracias, em especial comparando nosso regime no s com parlamentarismos um expediente raro, do qual um dos nicos exemplos de trabalho elaborado est no livro de Amorim Neto sobre nomeaes ministeriais nas Amricas (2006). Alm disso, nesse ponto especfico no meu interesse investigar grandes caractersticas do sistema de nomeaes, mas sim comparar os perfis das equipes ministeriais nos dois presidencialismos brasileiros investigando o trabalho que dava aos presidentes, quanto eles tinham de se ocupar com mudanas no gabinete. Nisso os dados aqui encontrados auxiliam, j que cerca de 40% de permanncia o patamar das duas democracias, a despeito
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de ser considerado alto ou baixo. E essa proximidade nos nmeros dos dois perodos anloga a uma outra: enquanto no perodo anterior houve uma mdia de 1, gabinete por ano, a democracia atual acusou 1,14. Amorim Neto (2006, p. 84) aponta que a democracia brasileira atual tem a segunda menor durao de gabinetes dentre as 12 principais democracias das Amricas. Parece que o desempenho da democracia de 1945-64 era apenas to baixo quanto, no pior. E parece que os presidentes brasileiros contavam e contam com a distribuio de ministrios em ambas as democracias para formar seus governos. Optavam e optam por esse expediente seguindo lgica partidria, de olho nas foras parlamentares das legendas que sustentam a base de apoio do Executivo. O presidencialismo de coalizo, no que se refere partilha das pastas de governo, no parece muito diferente entre as duas democracias do Brasil. Ainda que caractersticas muito importantes desses presidencialismos divirjam: e esse o ponto que abordo a seguir.
3. NOMEAES MINISTERIAIS EM PRESIDENCIALISMOS DE COALIZO DIFERENTES

O objetivo inicial das perguntas propostas era averiguar se a lgica partidria importava na operacionalizao das coalizes do presidencialismo de 1945-64 tal qual ocorreria hoje em dia. medida que encontramos indcios de que isso realmente ocorria nos dois perodos, torna-se preciso casar essa nova informao com o fato j difundido de que a governabilidade, o sucesso do Executivo e os incentivos para confiana do presidente nos partidos estavam ausentes na outra democracia brasileira. Ou seja, no de estranhar que os presidentes brasileiros tivessem tamanha preocupao em atender os critrios partidrios na nomeao de seus gabinetes, se os partidos no eram confiveis, se o Executivo no podia contar com sua base, tendo poucos sucessos na defesa de seus interesses? Para construir um modelo que d conta dessa dificuldade, preciso antes retomar quais foram exatamente esses resultados e concluses sobre o funcionamento do presidencialismo pr-1964, sempre na comparao com os resultados da atual democracia. Apesar da maior escassez de dados sobre o regime de 1946-64 e apesar da menor sistematizao das informaes que temos sobre aquela poca, a litera-
tura j trouxe algumas informaes teis para tatear essa resposta que procuramos, como em Charles Pessanha (1997), Wanderley Guilherme dos Santos (1987), Maria Isabel Vallado Carvalho (1977), Mona Lyne (2005), Amorim Neto e Santos (2003) e, especialmente, Santos (2003)16. Se organizarmos algumas dessas informaes, se atualizarmos dados quando possvel e se utilizarmos conjuntamente alguns novos bancos de dados17, possvel sistematizar informaes e comparaes sobre a democracia de 1946-64, de modo a situar melhor o funcionamento da partilha de cargos naquele perodo. Tentarei tal empreitada a seguir, utilizando-me de dados desses autores, mas sempre em interface com: banco de votaes nominais de 1951-1964 do NeconIuperj e banco de votaes nominais de 1988-200718 do Cebrap, cedidos por ambas as instituies. Os presidentes brasileiros, pois, partilhavam cargos partidariamente mesmo estando em um regime em que no prevaleciam sobre o Legislativo tal como Figueiredo e Limongi (1995) demonstraram ser o padro atualmente. Atualizando as comparaes de Pessanha (1997) para alm de 199219, a tabela 3 mostra quo diferente atuao do presidente brasileiro no regime de hoje. Dotado de instrumentos que o permitem ser muito mais pr-ativo, o Executivo ps-1988 tende a precisar confrontar menos os projetos vindos da oposio, j que inicia nmero muito maior de projetos do que fazia na democracia anterior. E pauta muito mais as votaes congressuais com seus interesses, independentemente dos resultados das votaes:
CAPA 16 Os artigos com os quais Fabiano Santos contribuiu para o conhecimento de informaes sobre o perodo so vrios. Felizmente, porm, todos os que nos interessam esto reunidos na coletnea citada (2003). Na verdade, embora recente, o banco referente a 1946-64 o mesmo utilizado por Amorim Neto e Santos (2001) e Santos (2003). Reparem que a partir desses dados algumas datas no sero exatamente correspondentes a todos ministrios com que venho trabalhando. Por exemplo, o banco do Cebrap inicia seus dados em 1988, no em 1985, data do primeiro gabinete Sarney. Detalharei as adaptaes na medida em que forem necessrias. O anexo 1 mostra a tabela 4 em grfico, o que atualiza o grfico de Figueiredo e Limongi (1999, p. 49). CRDITOS SUMRIO SAIR
17 18
19
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TABELA 3. Iniciativa legal por legislatura* nas duas democracias

1946-50 n % Executivo Legislativo Outros Total 616 641 69 46,5 48,3 5,2 1951-54 n % 465 640 38 40,7 56,0 3,3 1955-58 n % 427 658 58 37,4 57,6 5,1 1959-62 n % 245 396 54 695 35,3 57,0 7,8 100,0 1963-64 n % 51 68 4 123 41,5 55,3 3,3 Total n 1804 2403 223 % 40,7 54,2 5,0
1326 100,0 1143 100,0 1143 100,0 1988-90 n % 1991-94 n % 837 157 55 79,8 15,0 5,2 1995-98 n % 771 153 13 937 82,3 16,3 1,4
100,0 4430 100,0 Total n % 3197 643 100 81,1 16,3 2,5
1999-2002 n % 866 214 17 78,9 19,5 1,5 100
2003-2006 n % 723 119 15 857 84,4 13,9 1,8
Executivo Legislativo Outros Total
515 103 30 648
79,5 15,9 4,6
100,0 1049 100,0
100,0 1097
100,0 3940 100,0
Fonte: PESSANHA, Charles (1997) para o perodo 1946-64 e elaborao prpria a partir do banco de dados de votaes nominais do Cebrap para o perodo 1988-2007.
* A legislatura 1987-90 s possui dados a partir de 1988. Os dados para a legislatura 20072010 continham apenas votaes do ano 2007 e foram excludos dessa tabela pelo baixo nmero de casos totais (6 casos) que acabava configurando a legislatura inteira.
Dentro desse universo de projetos submetidos ao plenrio, os dados que discuto a seguir seguem um recorte bastante mais circunscrito. Tal como Santos (2003), seguindo por sua vez parte da discusso apresentada nos artigos de Figueiredo e Limongi (1995, 1997, 1999), sigo trabalhando apenas com as votaes nominais por serem as nicas que permitem medir disciplina e coeso dos parlamentares individualmente. Acompanho ainda Santos (2003) e Amorim Neto e Santos (2001) que, diferentemente de Figueiredo e Limongi (1999), trabalham apenas com votaes nominais de projetos enviados pelo Executivo. O ideal seria fazer testes tambm com as votaes enviadas pelo Legislativo, sendo que o interesse desta pesquisa no reside apenas em avaliar taxas de sucessos dos projetos do Executivo, mas sim o desempenho dos parlamentares representados nos ministrios frente s preferncias governamentais em qualquer votao. Contudo, o banco de dados que utilizo para a democracia de 1946-64, o mesmo utilizado por Santos (2003) e Amorim Neto e Santos (2001), s permitir estudar tambm as votaes nominais de projetos enviados pelo Legislativo aps reorganizao. Esse processo, rduo,
faz parte desta pesquisa mas ainda no foi concludo. Por fim, cabe destacar que s incluo na amostra votaes que atingiram qurum e um mnimo de conflito partidrio de 10%, tal como realizado por esses autores20. S h votaes que se enquadram nesses parmetros a partir de 1951, data que teria mesmo de ser o marco inicial dos dados analisados aqui, j que s a partir desse ano passou a haver identificao oficial dos lderes da maioria e dos lderes dos partidos. Das 1342 votaes nominais entre 1946 e 1964, apenas 297 (22,3%) foram enviadas pelo Executivo e, dessas, 57 (19,2%) no apresentaram conflito partidrio, 75 (25,2%) no atingiram qurum e 36 (10,4%) se enquadram em ambos quesitos. Restaram 134 (45,1%) votaes vlidas. J entre 1988 e dezembro de 2007, das 1113 votaes nominais cuja origem consta informao, 853 (76,6%) tiveram origem no Executivo. Dessas, 190 (22,3%) no atingiram o corte de conflito partidrio mnimo, 24 (2,8%) no atingiram qurum e 20 (2,3%) falharam em ambos quesitos. Restaram ao final 619 (55,6%) votaes vlidas. Considerando, pois, as votaes nominais de projetos enviados pelo Executivo e dentro dos critrios descritos, podemos retomar o esforo de Fabiano Santos (2003) ao provar que os ndices de Rice mdios de coeso dos partidos polticos da democracia passada ficavam sempre bem abaixo dos encontrados para as legendas atuais21. Para o autor, no perodo atual o presidente pode esperar dos deputados um comportamento que segue a tendncia majoritria do partido (...) O mesmo no pode ser dito a respeito do perodo 1946-64. Essa a chave de nosso problema no presente trabalho: exatamente a partir dessa lgica, absolutamente plausvel, que nasce a estranheza com o fato de que mesmo sem poder contar com os partidos polticos, os presidentes partilhavam cargos ministeriais com as legendas inclusive com
20 A metodologia foi utilizada por todos os autores citados: evidentemente, no faz sentido analisar votaes que no atingiram quorum para serem validadas. Ao mesmo tempo, sem um mnimo de conflito partidrio nas votaes no faz sentido analis-las, j que seria pouco razovel estudar padres em votaes consensuais, por exemplo. Esse indicador mede quo coesos so os partidos atravs de uma frmula bastante simples, a ser aplicada em cada votao: R = % de votos Sim % de votos No, desconsiderando o sinal do resultado. Se o partido tem coeso mnima, significa que est perfeitamente dividido: R= 50% 50%, da R = 0. Se o partido tem coeso mxima, R=1. Coeso diferente de disciplina ou lealdade. Um pouco dessa discusso apresento a seguir. Detalhes valiosos podem ser encontrados tambm em Nicolau (2000).
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o cuidado de no negligenciar os pesos dos partidos na CDF. Posto que no podiam confiar nos partidos, por que agiam de tal modo? Inspirado nas abordagens de Santos (2003) e de Figueiredo e Limongi (1999), apresento na tabela 422 o ndice Rice dos partidos com mais de 5%, considerados apenas nas votaes em que faziam parte da base de sustentao do presidente: TABELA 4. ndice Rice mdio dos partidos* considerados apenas nas votaes em que faziam parte da base do governo
1951-64 PR PSD PSP PTB UDN 57,9 59,6 66,8 61,4 50,8 DEM PMDB PP PSDB PT PTB Ppdir**
1988-2007 87,0 67,0 70,9 87,4 92,0 79,2 89,7 83,3 80,3 88,2 21,6
Ppesq** Total mdio Mediana Dv. Padro () 60,9 66,6 29,2 Total mdio Mediana Dv. Padro ()
Fonte: para perodo 1946-64, banco de votaes nominais cedido pelo Necon-Iuperj. Para o perodo atual, banco de votaes nominais cedido pelo Cebrap. * Foram considerados apenas partidos que atingiram mais de 5% das cadeiras de cada perodo, mesmo para a mdia total e outros indicadores estatsticos. ** Ppdir: partidos pequenos de direita; Ppesq: partidos pequenos de esquerda.
Certamente a coeso partidria do sistema poltico recente significativamente maior do que a coeso da democracia anterior, segundo os resultados dos ndices Rice acima. No h dvida que a diviso nos votos partidrios era maior do que no regime de hoje. Mas preciso entender o significado do ndice Rice. Esse indicador mede quo coesos so os partidos atravs do clculo para cada votao: R = % de votos Sim % de votos No, desconsiderando o sinal do resultado. Se o partido tem coeso mnima, significa que est perfeitamente dividido: R= 50% 50%, da R = 0. Se o partido
22 Os anexos 2 e 3 contm quadros mais detalhados com dados detalhados dos ndices Rice apresentados na tabela 5.
tem coeso mxima, R=1. Isso significa que, em mdia, depois de 1988 as votaes seguiram aproximadamente o seguinte padro de diviso dentro dos partidos da base governista: 90% de um lado, 10% divergindo (R=9010=80). Enquanto em mdia, antes de 1964, o padro teria sido de 80% de um lado, 20% divergindo (R=80-20=60). A despeito de um Rice muito menor na democracia anterior, no parece ser possvel dizer que uma mdia de votos congruentes de 80% para os partidos da base configurasse um cenrio de imprevisibilidade ou insegurana legislativas extremas, na democracia de 1945. Especialmente quando levamos em considerao que, segundo o banco de votaes nominais americanas gentilmente cedido pelo professor Keith Poole (Universidade da Califrnia), nos Estados Unidos entre 1945 e 1964 o Rice mdio foi de 65,3 e, entre 1988 e 2006, de 78,3. E se aplicarmos o corte de conflito partidrio mnimo de 10%, caem para 57,3 e 71,3 nos respectivos perodos. No consta que a House of Representatives americana tenha sido considerada no-confivel ao ponto de inviabilizar o funcionamento do sistema poltico ou do presidencialismo. Diferindo um pouco da ideia central de que o sistema partidrio no era confivel, dado que pouco coeso, autores como Wanderley Guilherme dos Santos (1987) e Maria Isabel Vallado Carvalho (1977) indicaram que o comportamento das agremiaes polticas em 1946-64 era voltil, variaria de acordo com cada issue votada. Poderia at mesmo no oferecer obstculos a projetos de grande relevncia e importantes para o presidente, como teria sido o caso das polticas desenvolvimentistas de Juscelino Kubitschek, segundo Carvalho. Nesse sentido, o cenrio no era to catastrfico para o presidente dependendo de qual projeto lhe interessava mas o que na verdade no elimina por si s nada da incerteza e da no-confiabilidade do Executivo frente s respostas do sistema partidrio em geral. Como saber se a issue em questo aglutinar os parlamentares em torno da preferncia do governo? Esse problema da confiana e previsibilidade da atuao dos partidos possui ainda outras medidas usuais na literatura nacional e internacional, como bem explica Nicolau (2000). Uma delas a fidelidade em relao aos lderes23, que antes
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Disciplina, ou fidelidade em relao ao lder um clculo muito simples: % de votos que seguiram a orientao do lder. Pode ser considerada em relao ao lder do partido ou, por exemplo, em relao ao lder do governo.
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denominamos sempre disciplina. Esse ndice foi especialmente utilizado em estudos sobre a democracia atual a partir dos trabalhos de Figueiredo e Limongi (1999) para medir quantos parlamentares obedecem recomendao prvia (encaminhamento) dada pelo lder do partido, enquanto Amorim Neto (2000) tentou medir obedincia em relao ao encaminhamento do lder do governo. Disciplina em relao ao partido e disciplina ao governo, portanto, podem ser exemplos de uso do indicador. No que se refere s diferenas tericas entre disciplina e coeso, Bowler, Farrell e Katz (1999, p. 4-5) afirmam que whenever we observe members of legislatures voting as a bloc or otherwise acting in unison, this can be because the members agree with each other or because they are being made to act in accord to each other despite their personal preferences. Para eles, clearly the two concepts are related. Presumably discipline is needed when cohesion is low and is not needed in its more coercitive forms when cohesion is high. Exatamente por isso, os autores colocam a anlise relacional desses indicadores nos seguintes termos: below some minimal level of coherence, it is impossible () to impose discipline. Above some relatively high level of coherence, the imposition of discipline is pointless, since the members agree anyway (p. 5). Isso torna ainda mais interessante investigar as taxas de disciplina do perodo anterior a 1964, em uma perspectiva comparativa para com o regime democrtico atual. Afinal, nessa perspectiva, do ponto de vista lgico, nveis mnimos de coeso justificariam o carter heurstico da disciplina partidria como conceito. Mas a aplicao desse ndice de disciplina aos lderes na democracia de 1946-64 tem srios obstculos. Conhecemos os votos de cada parlamentar nas votaes nominais, mas no as posies oficiais, formais, das lideranas. Vejamos. Na democracia atual, antes das votaes em plenrio os lderes dos partidos indicam qual voto deve ser dado por seus correligionrios para que atendam s preferncias do partido, bem como o lder do governo indica antes disso qual voto espera dos partidos de sua base e portanto dos parlamentares da coalizo para ter atendidas suas preferncias. Mas durante o perodo 1946-64, em geral no possvel encontrar registros desse tipo de encaminhamento de voto nem por parte das lideranas partidrias e nem por parte do lder da maioria figura inaugurada em 1951. Isso significa que enquanto para a democracia de hoje temos um ins-
trumento formal que identifica preferncias do governo e dos partidos, para a democracia passada no dispomos de artifcio semelhante. Face essa dificuldade, Santos (2003) prope a seguinte alternativa para parte desse problema: como no havia encaminhamento de voto pelo lder do partido, a opo do autor foi medir disciplina dos parlamentares em relao ao voto dado em plenrio pelo lder de sua legenda. Na verdade, pois, uma taxa de coincidncia para com o voto dado em plenrio pelo lder partidrio. A suposio, sem dvida, a de que no seria de se esperar que, em geral, o prprio lder no soubesse internamente a postura preferida pela agremiao e, menos ainda, de se esperar que atentasse contra ela sistematicamente. Assim, os dados de disciplina partidria encontrados por Santos (2003) para as principais legendas da democracia de 1946-64 permitem alguma comparao com os revelados por Figueiredo e Limongi (1999) para os principais partidos da democracia atual: TABELA 5. Disciplina partidria mdia dos principais partidos nas votaes nominais de projetos enviados pelo Executivo.
1951-62 PSD UDN PTB PR PSP 78,6 71,7 82,9 72,2 81,1 PPB PFL PTB PMDB PSDB PDT PTB Total 77,3 Total 1989-99 85,8 93,4 88,0 84,1 91,3 91,8 97,1 89,9 CRDITOS SUMRIO SAIR CAPA
Fonte: para 1951-62: Santos (2003, p. 81); para 1989-99: Figueiredo e Limongi (1999, p.112). Esses dados foram apenas extrados das fontes citadas, no foram calculados para este trabalho devido necessidade de recatalogar informaes sobre os lderes partidrios. por isso que s h nmeros para at 1999 e que no aparecem resultados para medianas e desvio padro, que seriam bastante interessantes mas no constam nos dois trabalhos originrios.
Como se v, a disciplina partidria da democracia de 1946 era em geral menor do que a atual. Mas estando corretos os dados de Santos (2003) e sendo aceitvel a proposta de considerar o voto do lder partidrio aproxi-
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mao da preferncia do partido surpreendentemente, no era to menor assim. A disciplina partidria encontrada em geral na democracia passada indica que o presidente realmente no poderia ter certeza que a anuncia dos partidos da coalizo aos seus interesses resultaria efetivamente no atendimento dessas preferncias por parte dos parlamentares. Mas se no tinha o grau de certeza dos presidentes da democracia de hoje, no parece verdico dizer que sua confiana nos partidos da base era um risco to maior a ponto de constituir uma espcie de chute s cegas. Ou seja, o Executivo no poderia contar realmente com total segurana ou certeza quanto fidelidade partidria dos parlamentares de sua coalizo, mas no era uma aposta exatamente ruim. O pressuposto de que, em um presidencialismo como o brasileiro em ambas as democracias, o Executivo no teria incentivos para negociar com partidos polticos dado o individualismo do sistema (i.e.: Ames, 1995, 2000; Lamounier, 1986; Mainwaring, 1997, 1999), falso para democracia atual e talvez seja ao menos exagerado para a democracia de 1946. Esses resultados do ndice Rice e da aproximao do que seria a disciplina partidria naquela democracia comparados com os resultados referentes ao sistema de hoje ajudam a entender porque motivo os presidentes brasileiros partilhavam seus ministrios mesmo naquele perodo. Ajudam a entender porque apostavam nesse instrumento mesmo em um cenrio institucional muito mais frgil para o presidente e menos disciplinador para os parlamentares atuantes dentro da CDF. Outra maneira de utilizar o ndice de disciplina de modo bastante proveitoso para os propsitos desta pesquisa, considerar a fidelidade no em relao ao encaminhamento de voto do lder partidrio, mas sim em relao ao do lder do governo. Amorim Neto (2000) segue esse caminho para tentar verificar, sobre o perodo 1989-1998, a influncia de um grupo de variveis (entre elas a coalescncia ministrios/cadeiras) sobre a disciplina dos parlamentares em relao posio do governo em cada matria votada. Seria interessante manipular o indicador de disciplina nessa outra acepo tambm para a outra democracia, disciplina como fidelidade ao que em 1946-64 era o lder da maioria mas como j foi dito no havia encaminhamento oficial desse lder nas votaes. No entanto parece que, para Santos (2003), soluo anloga utilizada para os lderes partidrios pode servir para o lder da maioria, ainda que ele mesmo
no a leve a cabo: o fato de a imensa maioria das matrias enviadas pelo Executivo terem recebido o no do lder da maioria significa, muito provavelmente, que em muitos casos o resultado final da tramitao legislativa de seus projetos desagradou ao presidente (2003, p. 79). Ou seja, faz sentido julgar que em geral o voto do lder da maioria deva ser prximo ao posicionamento preferido pelo governo. O uso do artifcio, cujos resultados apresento na sequncia, parece razovel como ponto de partida para identificar a preferncia do Executivo. Afinal, se faz sentido para os lderes dos partidos, tambm no seria de se esperar que o lder da maioria sistematicamente desconhecesse ou contrariasse as preferncias do governo nas votaes em plenrio dos projetos enviados pelo Executivo. evidente que os resultados derivados dessa suposio no podem ser conclusivos, havendo uma srie de objees possveis sobre a obedincia do prprio lder da maioria posio do Executivo em cada votao. Imagine a seguinte situao. O governo envia um projeto qualquer para a CDF durante aquela democracia e, sem poderes de agenda de hoje no consegue impedir enormes alteraes em seu projeto. Passa ento a preferir sua rejeio. Certamente todos os parlamentares sabem a preferncia do Executivo, pela qual o lder da maioria trabalha nos bastidores. Mas como o voto nominal pblico, o parlamentar que lder da maioria prefere por qualquer motivo dar seu voto pela aprovao do projeto, por exemplo para registr-lo junto a sua constituency. Portanto vota pela aprovao, contra o interesse do governo, enquanto confia que o todo da base aliada vai rejeit-lo. Esse cenrio parece perfeitamente plausvel. E esse tipo de risco que aconselha sermos comedidos no uso do voto do lder no lugar de encaminhamento do lder. Mesmo assim, as solues de Santos (2003) podem ao menos dar alguma luz sobre o perodo, j que no parece presumvel que em geral, sistematicamente, o lder da maioria oponha-se preferncia do presidente apostando no resultado do resto do partido e da base, at porque se a disciplina baixa ele mesmo sabe que a base pode surpreender-lhe. Alis, se o lder fizesse isso, seria de se esperar que no durasse muito no posto, em comparao aos lderes de governo atuais. O que no parece ser verdade, j que entre 1951 e 1964 houve apenas 8 diferentes ocupantes do posto de lder da maioria, em uma mdia de 0,61 (8/13) por ano, contra 13 lderes do governo entre 1988 e 2007 que perfazem uma mdia de 0,68 (13/19) por ano.
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Utilizando, pois, o voto dado pelo lder da maioria em plenrio como aproximador da preferncia do governo, teramos os seguintes resultados para a disciplina mdia dos parlamentares em relao posio do Executivo24: TABELA 6. Mdia de votos acompanhando o encaminhamento do lder de governo (1988-07) ou o voto dado em plenrio pelo lder da maioria (1951-64) nas votaes nominais de projetos enviados pelo Executivo.* em %
1951-64 PR PSD PSP PTB UDN 69,4 76,1 75,7 64,6 63,6 1988-2007 DEM PMDB PP PSDB PT PTB Ppdir** Ppesq**
91,3 80,4 83,0 93,2 93,6 84,8 91,0 76,4 89,3 93,9 17,8
Mas uma coisa afirmar que o presidente pode contar minimamente com sua base aliada para sustentar seus interesses na CDF no sentido de que partidos so minimamente disciplinados e coesos, ainda que no em taxas muito elevadas. Outra coisa encontrar uma relao estatstica direta entre variveis. Por exemplo, entre a coalescncia de ministrios-cadeiras e a disciplina dos parlamentares. A inspirao aqui o j citado teste desenvolvido por Amorim Neto (2000), cobrindo o perodo 1989-1998. A varivel dependente utilizada pelo autor a disciplina em relao ao encaminhamento do lder do governo. E sendo o teste multivariado, h variveis independentes alm da coalescncia, mas que no sero reproduzidas aqui. Proponho um teste, portanto, bastante simples. Uma regresso linear usando a mesma varivel dependente que Amorim Neto e, como independente, a taxa de coalescncia (em minha verso modificada) encontrada entre ministros e cadeiras possudas por cada partido no momento de cada votao25. Outra vez, claro, substituo no perodo 1951-64 o encaminhamento do lder do governo pelo voto dado em plenrio pelo lder da maioria, seguindo Santos (2003). TABELA 7. Relao entre coalescncia (verso modificada) e taxa de disciplina para com a preferncia do governo nas votaes nominais de projetos enviados pelo Executivo. Resultado do teste de regresso linear. Varivel dependente: disciplina dos parlamentares frente ao posicionamento do governo.
Modelo 1951-1962*** Constante: Var. indep. % coalescncia () R2 n de observaes: p-valor: *** p <0,01; ** p < 0,05; * p< 0,1 Fonte: banco de dados de formulao prpria. Recordo que no perodo anterior a 1964, no havia encaminhamento de voto do lder da maioria. Em seu lugar, considerei como aproximao o voto dado em plenrio pelo lder da maioria, tal como fez Santos (2003). SUMRIO SAIR 25 importante reparar que o n=118 de votaes do entre 1946-64 conta com 11 a menos do que o total do perodo, 129. Motivo: no foi encontrado o voto do lder da maioria em plenrio ou ele esteve ausente nas votaes. 0,311*** [0,012] 0,505*** [0,015] 0,105 118 Modelo 1989-2006*** 0,418 [0,003] 0,748*** [0,005] 0,082 667 CRDITOS CAPA
Mdia total Mediana Dv. Padro ()
71,0 70,6 26,8
Mdia total Mediana Dv. Padro ()
Fonte: para perodo 1946-64, banco de votaes nominais cedido pelo Necon-Iuperj. Para o perodo atual, banco de votaes nominais cedido pelo Cebrap. * Foram considerados apenas partidos que atingiram mais de 5% das cadeiras de cada perodo, mesmo para a mdia total e outros indicadores estatsticos. ** Ppdir: partidos pequenos de direita; Ppesq: partidos pequenos de esquerda.
Nessa tabela, evidentemente, cada partido s teve seus votos considerados quando a legenda fazia parte da coalizo. Outra vez repete-se a situao: no h dvida de que o padro de fidelidade dos parlamentares da base de governo em relao ao posicionamento que se supe ser o do governo significativamente maior na democracia de hoje. Especialmente se atentarmos para as medianas, j que a mdia atual parece estar distorcida um pouco abaixo. Mas mesmo assim, no est claro que 70% seja um valor que impea o presidente de apostar na sua base aliada atravs da partilha de cargos.
24 Os anexos 4 e 5 contm quadros com dados detalhados da disciplina em relao preferncia do governo, que aparece nessa tabela 7.
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Os resultados, ambos significantes (p-valor baixo) e na direo esperada, so efetivamente similares para as duas democracias. Nos dois perodos a variao da varivel independente explica a variao da dependente em intensidade similar. Mas qual intensidade? De apenas 0,105 e 0,082. Tambm o R2 ajustado que Amorim Neto (2000) encontrara para seu modelo multivariado era desse patamar: cerca de 0,15 para o perodo 1989-1998 em um modelo de 4 variveis explicativas, dentre elas a coalescncia (usada evidentemente na verso original do ndice). Divirjo da avaliao do autor nesse ponto, pois no acho que esses baixos resultados o dele ou o meu possam confirmar a relao entre a coalescncia de cadeiras/ministrios e a disciplina dos deputados da base do governo. Em qualquer das democracias brasileiras. Pelo contrrio, apesar da significncia e dos valores e direo da constante e de , um poder explicativo to baixo quanto o indicado pelos R2 dos dois perodos na verdade sugere que no h relao entre a variao de uma varivel e a variao da outra. O que no significa que a existncia de proporcionalidade entre ministrios/cadeiras no importe para a existncia de disciplina. Explico. razovel que o resultado encontrado seja de fraca explicao da variao de uma sobre a variao da outra, porque esse tipo de teste espera, no cenrio ideal, que qualquer variao na coalescncia implicaria em alterao na variao da disciplina, o que no faz sentido. Imaginemos que de um dado gabinete para o seguinte tenha havido uma mudana na proporcionalidade entre ministrios e cadeiras da ordem de menos 5%. Seria plausvel esperar que a disciplina tambm casse? E se a alterao na coalescncia fosse um aumento de 0,8%, a disciplina da base presidencial verificada em plenrio sofreria alterao? Podemos supor que um partido da situao, julgando injusta a quantidade de ministrios recebidos dado seu tamanho na CDF, pudesse declinar seu esforo em aprovar a agenda do Executivo. Mas no podemos supor que essa reao seja proporcional. Tampouco parece razovel re-catalogar o ndice de coalescncia em uma varivel ordinal com resultados do tipo baixa-mdia-alta, o que seria teoricamente a soluo apropriada para o problema. O empecilho est em que, como mostrei na tabela 1, encontrei nas duas democracias brasileiras coalescncia entre ministrios e cadeiras na CDF com mdias em torno de 0,8 e com coeficiente de variao de apenas 8 a 9%. Qual patamar seria baixo, qual o alto?
No obstante, fato que importa ao presidente guardar fidedignidade entre o espao que um partido ocupa no governo e a fora legislativa desse partido. A explicao para esse aparente imbrglio a que chegamos est no fato de que, tal qual nos parlamentarismos, a partilha de cargos nas duas democracias brasileiras apenas o incio da coalizo de governo. Parece que no cenrio brasileiro em geral, distribuir ministrios prestando ateno fora legislativa dos partidos da base pode ser no um determinante proporcional da disciplina preferncia do governo, mas uma condio inicial da aceitao de participao na coalizo governista. Distribuir cargos d origem prpria coalizo, tal como em parlamentarismos multipartidrios o governo fruto da partilha formal do gabinete. Ou seja, efetivada a coalizo depois de distribudos os ministrios, concorda-se em sustentar o governo no Legislativo. A partir da, variaes na disciplina dos parlamentares ao lder do partido ou do governo podem variar de acordo com as issues, com as instituies internas do Congresso, com a fora legislativa do Executivo, etc. Nesse cenrio, alteraes profundas nos ministrios funcionam como a prpria mudana de coalizo em que a nova que formada, depois de acordada e de redistribudos os ministrios, tambm j tomou a posio de apoiar o governo. Da que a real diviso seja receber ou no ministrios, aceitar ou no fazer parte da coalizo. No que se refere a ambos os perodos democrticos brasileiros, estatisticamente faz diferena para as taxas de disciplina que um parlamentar esteja ou no representado nos ministrios mesmo ao nvel de erro de 0,001%, como indica o teste T de diferena entre mdias. Rejeitam-se as Hipteses nulas (H0) para os dois perodos j que os intervalos (delta) no contm o valor zero. Faz diferena para a mdia de disciplina estar ou no no ministrio:
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TABELA 8. Teste T de Student para diferena entre as mdias de coincidncia com o voto do lder da maioria (1946-1964) ou disciplina ao lder do governo (1988-2007), entre os partidos que tm ministrios e os que no tm. Nvel de significncia de 0,001. t = 3,291 (para os g/l dos dois clculos)
Casos partidos que: 1988-2007 Tm ministrios No tm N 2517 1621 Mdia 87,60 40,57 Mediana 93,90 16,67 DP () 17,75 41,41 Skewness Kurtosis -2,76 0,36 8,44 -1,70
= entre 46,44 e 47,63; Zero no est contido; rejeita H0 1946-64 Tm ministrios No tm 402 188 70,88 47,67 81,00 50,50 27,02 29,95 -1,02 0,07 -0,04 -1,28
= entre 21,71 e 24,72; Zero no est contido; rejeita H0 Fonte: para perodo 1946-64, banco de votaes nominais cedido pelo Necon-Iuperj. Para o perodo atual, banco de votaes nominais cedido pelo Cebrap.
Atravs dos testes que realizei no incio deste artigo, ficou evidente que as nomeaes de ministros seguiam praticamente to risca a lgica partidria quanto fazem hoje. A preocupao em equiparar a presena dos partidos nos gabinetes com suas foras legislativas era uma constante na democracia passada tal como hoje em dia. A questo principal a partir da era entender porque interessava aos presidentes do pas agir de tal modo se o sistema poltico da poca, ao contrrio do atual, no dava segurana e confiabilidade de que os partidos corresponderiam aos interesses do Executivo na hora de votar. Agora, atravs dos resultados que apresentei, parece ser possvel rascunhar uma resposta para essa dvida inicial. No se trata exatamente de questionar se a fora dos partidos na democracia de 1946 era efetivamente menor do que a atual, o que est inequvoco. Trata-se antes de argumentar que os partidos estavam longe de ser fracos o bastante que desincentivassem as coalizes de governo. Ou dito de outro modo, eram fortes o suficiente para que compensasse ao presidente da Repblica apostar minimamente nas legendas de sua base de sustentao. Fortes o suficiente para que compensasse dividir com elas a mquina do governo e a aplicao de recursos. Mas como seria essa diviso de recursos, no apenas de ministrios, especialmente no perodo supostamente populista e clientelista de 1945-64? Essa questo retoma evidentemente o problema de considerar-
mos que todos os ministrios tm 1) igual valor para todos os tipos e ideologias de partidos e 2) igual valor bruto no momento da partilha. Concordo, nesse ponto, com Budge e Keman (1993, p. 89), para quem em primeiro lugar: the allocation of such offices is just as important for a policy-pursuing as for an office-seeking party, ou seja, no h diferena no quanto importam os ministrios para partidos ditos fisiolgicos ou ditos programticos. Fora do mundo da normatividade, h indcios em toda literatura internacional de que a busca pela partilha de ministrios independente desse fator. Em segundo lugar e mais importante, from the point of view of maximizing power and prestige, any office with na equal vote and roughly equivalent perquisites is equivalent to any other office. So one can be treated for another without bothering much about their specific policy remits (p. 89-90). Alm de que seria excessivamente arbitrrio dar pesos importncia poltica ou eleitoral dos partidos. Mas uma outra opo pode ser analisar seus pesos oramentrios, desconsiderando evidentemente gastos de repasse automtico e incondicional como os da Previdncia. Se utilizarmos a mesma frmula do ndice de coalescncia proposto por Amorim Neto (2000), com a mesma modificao que propus anteriormente, s que para calcular para os perodos 1946-1964 e 1995-0626 a coalescncia entre oramentos efetivados pelos ministrios de cada partido e o nmero de cadeiras do partido em relao base27, encontramos os seguintes resultados:
CAPA CRDITOS SUMRIO SAIR 26 27 No consegui, at o momento, encontrar dados confiveis discriminados por ministrio para os anos de 1985 a 1994. Nem mesmo junto ao Min. do Planejamento. A frmula passaria a ser 1 1/2 ( |G M| ), onde para cada partido considerado, G a % de gastos efetivados por todos os ministrios desse partido.
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TABELA 9. Coalescncia entre gastos efetivados nos ministrios de cada partido e a fora parlamentar dos mesmos (1946-64 e 1995-06)
Dutra 1 Dutra 2 Dutra 3 Dutra 4 Vargas 1 Vargas 2 Caf Filho 1 Caf Filho 2 Caf Filho 3 Nereu Ramos JK 1 JK 2 Jnio Quadros
0,95 0,80 0,80 0,67 0,63 0,55 0,76 0,66 0,58 0,82 0,68 0,65 0,65 0,77 0,64 0,91 0,57 0,50 0,88 0,71 0,67
FHC I - 1 FHC I - 2 FHC I - 3 FHC II - 1 FHC II - 2 FHC II - 3 FHC II - 4 FHC II - 5 Lula I - 1 Lula I - 2 Lula I - 3 Lula I - 4 Lula II - 1
0,68 0,66 0,59 0,63 0,67 0,64 0,63 0,70 0,47 0,79 0,50 0,74 0,53
Jango 1 Jango 2 Jango 3 Jango 4 Jango 5 Jango 6 Mdia Mediana
0,65 0,64
que em nvel de ateno ao tamanho dos partidos na CDF at ligeiramente maior do que fazem hoje. Esse dado bastante relevante, por duas razes. Primeiro, porque at agora esta pesquisa havia mostrado que sim, os presidentes brasileiros distribuem proporcionalmente os ministrios quanto quantidade, mas isso nada falava sobre a qualidade das pastas governamentais. Restava aberta uma possibilidade no descartvel: presidentes poderiam distribu-las no guardando a mesma proporcionalidade no que se refere importncia dos ministrios, de tal modo, por exemplo, que fosse includo na equipe ministerial um grande partido legislativo necessrio para atingir maioria na CDF, mas sem desconcentrar as pastas de maiores recursos das mos do partido presidencial. Em segundo lugar, precisamente porque um presidente s abrir mo do controle de recursos que poderiam estar com seu prprio partido se as legendas beneficiadas derem, minimamente, algum retorno em termos de governabilidade e de sucesso da agenda governamental. Caso contrrio, no haveria motivo para partilhar recursos materiais e posies de governo to importantes para a determinao dos resultados eleitorais futuros, especialmente na democracia de 1946 em que o uso de recursos para patronagem, normalmente se diz, seria politicamente muito mais relevante (Amorim Neto e Santos, 2001; Lyne, 2005; Santos, 2003). Mas vemos que no essa a regra: os presidentes brasileiros partilhavam efetivamente a administrao dos recursos de seu governo tambm naquela democracia. E, ainda outra vez, temos indcio de que isso seguia com bastante retido uma lgica partidria.
Fonte: para os ministros e as bancadas, banco de dados de elaborao prpria. Para os gastos: IBGE (1990) e consultas diretas ao Min. do Planejamento.
CONCLUSES
CAPA
H tambm, portanto, alguma proporcionalidade entre o tamanho dos partidos e a soma dos oramentos que recebem para administrar. E no apenas em ambos os perodos o resultado entre 0 a 1 prximo, como at maior no perodo de 1946-64. evidente que a ausncia dos dados dos governos anteriores ao de Fernando Henrique Cardoso pode afetar o resultado mdio do perodo atual, mas nada leva a crer em grandes alteraes para mais ou para menos. Ou seja, os presidentes da democracia de 1946 dividiam a administrao de recursos oramentrios com os partidos da base e pode ser
Nesse sentido, est claro que a lgica do presidencialismo de coalizo funcionava tambm em 1946-64, a despeito de o Executivo no possuir poderes de agenda nem MPs, de no haver colgio de lderes nem fora regimental das lideranas na CDF. A despeito, pois, de haver taxas de disciplina e coeso partidrias e taxas de disciplina posio do governo menores que as atuais. E isso acontece precisamente porque uma coisa afirmar que eram menores que as atuais, outra dizer que eram to baixas que desaconselhavam o presidente a poder apostar na formao de coalizes. No fato. Essa parece ser a grande confuso implcita ao interpretarmos a menor confiabi-
CRDITOS SUMRIO SAIR
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lidade dos partidos polticos na democracia anterior: menor no o mesmo que pequena, insuficiente ou irrelevante. O problema arbitrrio e, de qualquer maneira, necessita uma diferenciao importante. Ao menos do ponto de vista lgico, creio haver uma diferena relevante entre disciplina ao lder partidrio e ao lder do governo. Para o Executivo, a fidelidade dos parlamentares para com os lderes de suas legendas tornar razovel a opo por coalizo quando atingir patamar suficientemente acima de 50% (nvel de aleatoriedade completa), significando assim alguma previsibilidade. J no que tange ao conceito de disciplina s preferncias do governo, o clculo outro: ganhos em contar com partidos da base tm simplesmente de ser maiores do que os ganhos sem eles. Ou seja, tem de valer a aposta. E parece que nas duas democracias a distribuio ministerial vem valendo: investir na partilha de cargos em troca do retorno parlamentar partidrio foi tambm o expediente presidencial na democracia de 1945. No tentavam sistematicamente cooptar 28 polticos de modo catico, desordenado ou apartidrio. Tampouco parece que a estratgia preferencial fosse a cooptao de setores de partidos opositores, como afirma Santos (2003), ou mesmo comenta Amorim Neto (1994)29. No se quer dizer com isso, tampouco, que os presidentes eram extremamente bem sucedidos em suas demandas e interesses frente ao Legislativo. Na verdade, o simples fato de iniciarem muito menos trmites de projetos na CDF do que fazem hoje, como vimos, j sem dvida um limitador do espao de atuao do Executivo. A predominncia do Legislativo na iniciativa legal na democracia de 1946 tende a significar tambm que a probabilidade de o presidente ter que defender seus interesses de projetos vindos da oposio era muito maior naquele perodo. Outro dado importante bem
28 O conceito de cooptao usualmente utilizado para designar ministros que embora polticos, no representam na coalizo os partidos a que so filiados. Ou seja, indica a tentativa de presidentes de ganhar apoio de setores polticos a despeito de seus partidos no quererem tomar parte oficial na coalizo, ou a despeito de o presidente sofrer constrangimentos em convocar formalmente a legenda a unir-se coalizo. O artigo fundador de Amorim Neto sobre o tema afirmava exatamente que em ambos perodos democrticos vrios gabinetes teriam sido de cooptao, portanto no coalizo. Lendo o texto, percebe-se que h sobreavaliao do carter de cooptao, por um motivo simples. Parece que o autor considerou gabinete de cooptao todos aqueles que obtiveram qualquer nomeao dessa natureza.
29
salientado por Santos (2003). Dos 129 projetos enviados pelo Executivo e que foram para votao nominal, o lder da maioria s votou sim em apenas 52 (40%) casos. Isso deve significar que nos outros 60% o Legislativo alterou de tal modo o projeto que o Executivo passou a preferir sua rejeio na hora de votar. Enquanto isso, entre 1989-2007 o lder do governo recomendou voto sim a cerca de 80% das votaes nominais de projetos enviados pelo governo. A delimitao que essas ressalvas permitem fazer a seguinte. Na democracia passada, no que a partilha de governo por si s bastasse ao presidente para conseguir prevalecer sobre o Legislativo ou mesmo garantir aprovao de seus interesses mais importantes. Trata-se de que o Executivo, dentro da atuao legal que conseguia ter, dentro do espao muito mais delimitado que possua, apostava sim na partilha do governo para os partidos polticos. A disciplina dos parlamentares ao governo e aos partidos, bem como a coeso partidria, poderiam no ser altas o bastante para garantir previsibilidade e segurana ao presidente, ou para tornar as legendas da coalizo confiveis. Mas no eram to baixas a ponto de tornar custosa demais a montagem de coalizes atravs de nomeaes ministeriais, perante o que seriam benefcios de menos. Como a importncia ou a confiabilidade dos partidos no so simetricamente proporcionais disciplina ou coeso em plenrio, mas sofrem avaliao que no uma regresso linear, os presidentes no tentavam governar sozinhos. O questionamento mais geral que isso permite, ainda que de forma preliminar, a ideia de que os partidos de 1946-64 no importavam ou eram fracos. Talvez nem tanto. Este trabalho no pretendeu mostrar ou estudar exatamente isso e, em verdade, os resultados aqui presentes no so suficientes para faz-lo. Mas ainda que como decorrncia imprevista da pesquisa, parece que alguns nmeros apresentados permitiriam voltar a pensar o papel dos partidos naquela democracia. No h dvida alguma de que hoje os partidos importam. No h dvida alguma de que os regimentos internos da CDF fariam partidos importarem mesmo no pior cenrio previsto pelos que acreditavam no extremo personalismo da poltica brasileira. Mas quando construram a argumentao que comprovou isso, Figueiredo e Limongi (1999) jamais aventaram que a importncia e a fora partidrias fossem decorrncias dos poderes de agenda presidenciais ou da fora dos lderes em plenrio.
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Na verdade, afirmaram com clareza que esses instrumentos institucionais garantiriam importncia e fora partidrias, corrigiriam qualquer influncia personalista. No seriam necessariamente as suas origens: Apesar da to propalada incapacidade dos partidos polticos brasileiros para estruturar e canalizar as preferncias do eleitorado e para construir razes slidas e profundas na sociedade civil, apesar de todos os incentivos ao individualismo que a legislao eleitoral brasileira possa ter, apesar de todos esses e tantos outros argumentos comumente citados, os regimentos internos da Cmara e do Senado conferem amplos poderes aos lderes partidrios para agir em nome dos interesses de seus partidos. Os regimentos internos consagram um padro decisrio centralizado onde o que conta so os partidos (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 27-8, grifo meu). Ou seja, hoje partidos no podem ser fracos por decorrncia da arena eleitoral, dados os incentivos infra-institucionais. Mas podem e podiam j no ser to fracos mesmo antes dos efeitos desses incentivos. Nada impede a priori. Uma outra concluso interessante que o presidencialismo de coalizo brasileiro parece depender menos de seu carter de coalizo. Padres similares de nomeaes de ministros nas duas democracias no garantiram a mesma tranquilidade para os Executivos de ontem e de hoje. Isso significa, ento, que a partilha de cargos no condio para o funcionamento do sistema? No: a julgar pelo fato de que, como dito no incio, bastante fcil perceber os interesses dos partidos em participar no sistema de partilha de cargos, isso explica uma das razes pelas quais os partidos aceitam dar o primeiro passo: a anuncia para com as preferncias do presidente. Independentemente do segundo passo, que transformar isso em voto de seus parlamentares. E esta pesquisa ajuda a corroborar a ideia de que nomeaes de ministros importam. Mas em consonncia com as j clssicas explicaes de Figueiredo e Limongi (1999) sobre o funcionamento da atual democracia baseado nas novas infra-instituies, este artigo sugere tambm que se as nomeaes ministeriais nas democracias brasileiras podem ser condio necessria em ambos perodos, apenas parecem no so ser condio suficiente.
ANEXOS
ANEXO 1. Iniciativa legal, atualizando o grfico em Figueiredo e Limongi (1999, p. 49)

1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 1946 1950 1954 1958 1962 1967 1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 Executivo Legislativo
Fonte: PESSANHA, Charles (1997) para o perodo 1946-1988 e elaborao prpria a partir do banco de dados de votaes nominais do Cebrap para o perodo 1988-2007.
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ANEXO 2. ndice Rice mdio dos partidos* em cada equipe de ministros formada (partidos considerados apenas nas votaes em que faziam parte da base do governo)
PR Vargas 1 Vargas 3 Caf Filho 1 Caf Filho 3 Nereu Ramos JK 1 JK 3 Jnio Quadros Jango 1.1 Total mdio . . 54,9 58,3 54,2 56,5 63,1 73,4 . 57,9 DEM Sarney 5
continuao DEM FHC 1.1 FHC 1.2 FHC 1.3 FHC 2.1 FHC 2.2 FHC 2.3 FHC 2.4 FHC 2.5 Lula 1.1 Lula 1.2 93,3 87,2 92,6 96,8 93,2 85,2 90,3 . . . . . . 87,4 PMDB 63,2 62,0 58,0 74,2 71,0 71,8 72,2 75,3 . 61,3 64,7 55,5 85,1 68,3 PP . 65,6 50,6 83,7 84,3 76,7 83,8 77,6 . . . 64,0 86,9 74,1 PSDB 86,4 85,2 87,2 94,8 94,4 89,6 92,7 89,3 . . . . . 88,1 PT . . . . . . . . 91,7 85,0 93,2 86,6 95,6 91,6 PTB 83,3 76,1 80,4 78,1 . . . . 83,9 74,2 73,2 73,6 . 77,1 Ppdir** Ppesq** . . . . . . . . 93,9 83,7 88,8 75,1 92,4 88,5 . . . 47,7 89,5 92,4 83,6 . 85,5 84,5 81,3 81,4 87,6 84,2 Total 81,6 75,3 73,8 79,2 86,5 83,1 84,5 80,7 87,1 80,3 80,5 74,9 88,8 81,3
PSD 57,6 52,1 59,1 49,7 86,6 58,8 80,3 . 30,6 59,6 PMDB 67,0 .
PSP 76,0 . 54,6 . 82,9 59,0 73,0 57,2 . 66,8 PP . .
PTB 67,3 43,5 47,8 89,1 82,1 57,6 70,0 . 92,2 61,4 PSDB . .
UDN . . 72,3 33,6 . . . 0,0 . 50,8 PT . .
Total 67,0 47,8 58,4 57,7 76,4 58,0 71,6 43,5 61,4 60,9 PTB . . Ppdir** Ppesq** . 87,3 80,7 . . Total 74,2 84,3 76,3 . . 82,2 71,4 . . 73,4 84,5 71,1 70,2 64,6 91,9 continua
Lula 1.3 Lula 1.4 Lula 2.1 Total mdio
81,4 81,2 71,9
Collor 1
Collor 2 Collor 3 Itamar 1 Itamar 2 Itamar 3 Itamar 4
74,7 93,1 62,1 60,8 59,7 86,6
. . 70,4 79,5 75,8 90,0
69,8 71,8 . . 50,1 97,5
. . 78,6 79,9 81,8 88,5
. . . . . .
. 81,5 62,1 59,7 55,6 97,0
75,6 88,1 . . . .
Fonte: dados sobre ministrios e considerao das coalizes so de elaborao prpria deste artigo. Sobre as votaes: para o perodo 1946-64, a fonte foi o banco de votaes nominais cedido pelo Necon-Iuperj. Para o perodo atual, banco de votaes nominais cedido pelo Cebrap. * Foram considerados isoladamente apenas partidos que atingiram mais de 0,5% das cadeiras de cada perodo. ** Ppdir: partidos pequenos de direita; Ppesq: partidos pequenos de esquerda. CAPA CRDITOS SUMRIO SAIR
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ANEXO 3. ndice Rice mdio dos partidos* em cada legislatura** (partidos considerados apenas nas votaes em que faziam parte da base do governo)
ANEXO 4. Disciplina* mdia nas votaes nominais de projetos enviados pelo Executivo, por parte dos partidos** da base presidencial, segundo cada equipe de ministros (partidos considerados apenas nas votaes em que faziam parte da base)
PR Vargas 1 Vargas 3 Caf Filho 1 Caf Filho 3 . . 68,7 43,1 77,1 67,7 82,3 86,7 . 69,4 DEM Sarney 5 Collor 1 84,0 87,2 79,3 76,7 96,5 69,4 73,2 76,0 93,3 PSD 78,2 68,3 76,7 55,2 93,3 76,8 92,4 . 49,6 76,1 PMDB 75,0 . 87,7 . . 80,4 84,3 87,9 95,0 PSP 77,7 . 77,3 . 91,5 68,3 88,5 78,6 . 75,7 PP . . 83,5 56,7 85,9 . . 75,0 98,8 . . 89,3 82,5 90,9 94,3 . . . . . . . 90,8 74,1 68,7 71,5 98,5 85,5 93,4 . . . . . . 66,1 64,3 . . 73,0 92,0 75,9 74,6 80,3 96,0 CAPA continua CRDITOS SUMRIO SAIR PTB 75,7 64,4 45,1 21,7 91,0 61,0 87,2 . 29,3 64,6 PSDB . . UDN . . 79,8 44,4 . . . 50,0 . 63,6 PT . . Total 77,2 66,3 67,8 41,1 88,2 68,4 87,6 71,8 39,5 71,0 PTB . . Ppdir*** Ppesq*** Total . 92,3 . . 79,5 89,8 em%
PR 1951-54 1955-58 1959-62 Total mdio 54,9 59,5 48,3 57,9 DEM 1988-90 1991-94 1995-98 1999-02 2003-06 2007-10
PSD 55,5 62,9 59,9 59,6 PMDB 67,0 75,6 61,5 73,7 61,2 85,1 68,3
PSP 75,1 62,8 72,2 66,8 PP . 70,3 64,1 83,8 64,0 86,9 74,1
PTB 54,2 64,0 79,7 61,4 PSDB . 80,1 86,0 93,3 . . 88,1
UDN 72,3 33,6 0,0 50,8 PT . . . . 89,3 95,6 91,6
Total 59,1 61,5 64,1 60,9 PTB . 66,9 78,1 73,7 78,5 . 77,1 Ppdir*** Ppesq*** Total 87,8 82,2 . . 88,4 92,4 88,5 . 77,6 82,5 76,7 84,6 87,6 84,2 84,1 74,4 76,2 83,6 83,1 88,8 81,3
Nereu Ramos JK 1 JK 3 Jnio Quadros Jango 1.1 Total mdio
85,7 71,2 89,1 92,2 . . 87,4
Total mdio
Fonte: para perodo 1946-64, banco de votaes nominais cedido pelo Necon-Iuperj. Para o perodo atual, banco de votaes nominais cedido pelo Cebrap. * Foram considerados isoladamente apenas partidos que atingiram mais de 0,5% das cadeiras de cada perodo. ** A legislatura 1987-90 s possui dados a partir de 1988. Os dados para a legislatura 20072010 continham apenas votaes do ano 2007 e foram excludas dessa tabela pelo baixo nmero de casos totais (6 casos) que acabava configurando a legislatura inteira. *** Ppdir: partidos pequenos de direita; Ppesq: partidos pequenos de esquerda.
Collor 2.1 Collor 2 Collor 3 Itamar 1 Itamar 2 Itamar 3 Itamar 4
131
continuao DEM FHC 1.1 FHC 1.2 FHC 1.3 FHC 2.1 FHC 2.2 FHC 2.3 FHC 2.4 FHC 2.5 Lula 1.1 Lula 1.2 Lula 1.3 Lula 1.4 Lula 2.1 Total mdio
PMDB 80,9 78,2 77,3 86,0 83,3 82,8 80,9 87,7 . 74,9 76,4 65,2 85,4 80,4
PP . 79,9 73,7 91,8 89,4 84,9 90,4 81,4 . . . 70,5 88,4 83,0
PSDB 91,3 92,0 91,3 97,4 97,2 94,8 94,5 94,6 . . . . . 93,2
PT . . . . . . . . 95,9 90,3 94,4 87,9 94,2 93,6
PTB 87,2 86,1 88,4 80,4 . . . . 89,3 82,7 83,3 74,4 . 84,8
Ppdir*** Ppesq*** Total . . . . . . . . 95,6 90,0 90,4 80,6 90,0 91,0 . . . 33,2 31,8 49,5 23,6 . 90,9 77,3 75,5 54,0 87,1 76,4 88,1 85,8 84,9 81,2 79,6 78,6 76,5 87,9 91,9 80,9 81,5 67,6 88,3 84,3
92,9 92,7 93,9 98,4 96,6 80,8 93,4 . . . . . . 91,3
ANEXO 5. Disciplina* mdia nas votaes nominais de projetos enviados pelo Executivo, por parte dos partidos** da base presidncia, segundo cada legislatura*** (partidos considerados apenas nas votaes em que faziam parte da base). em %
PR 1951-54 1955-58 1959-62 Total mdio 68,7 68,9 74,3 69,4 DEM 1988-90 1991-94 1995-98 1999-02 2003-06 2007-10 Total mdio 87,7 78,5 93,2 94,3 . . 91,3 PSD 73,9 77,8 78,2 76,1 PMDB 75,0 83,6 78,5 83,9 73,8 85,4 80,4 PSP 77,7 73,1 88,3 75,7 PP . 67,8 79,5 89,7 70,5 88,4 83,0 PTB 66,2 62,8 67,2 64,6 PSDB . 87,4 92,1 96,2 . . 93,2 UDN 79,8 44,4 50,0 63,6 PT . . . . 93,2 94,2 93,6 Total 71,8 69,9 75,7 71,0 PTB . 77,2 86,9 73,7 85,2 . 84,8 Ppdir****Ppesq**** Total 91,7 89,9 . . 91,9 90,0 91,0 . 65,3 4,7 34,5 83,2 87,1 76,4 87,6 79,3 85,4 79,8 85,1 88,3 84,3
Fonte: dados sobre ministrios e considerao das coalizes so de elaborao prpria deste artigo. Sobre as votaes: para o perodo 1946-64, a fonte foi o banco de votaes nominais cedido pelo Necon-Iuperj. Para o perodo atual, banco de votaes nominais cedido pelo Cebrap. * na democracia atual considera-se como disciplina o voto dos parlamentares em relao indicao de voto do lder do governo. No havendo indicao de voto no entre 1946-64, considerei como referncia, seguindo Fabiano Santos (2003), o voto dado pelo deputado que era lder da maioria. ** Foram considerados isoladamente apenas partidos que atingiram mais de 0,5% das cadeiras de cada perodo. *** Ppdir: partidos pequenos de direita; Ppesq: partidos pequenos de esquerda.
Fonte: para perodo 1946-64, banco de votaes nominais cedido pelo Necon-Iuperj. Para o perodo atual, banco de votaes nominais cedido pelo Cebrap. * na democracia atual considera-se como disciplina o voto dos parlamentares em relao indicao de voto do lder do governo. No havendo indicao de voto no entre 1946-64, considerei como referncia, seguindo Fabiano Santos (2003), o voto dado pelo deputado que era lder da maioria. ** Foram considerados isoladamente apenas partidos que atingiram mais de 0,5% das cadeiras de cada perodo. *** A legislatura 1987-90 s possui dados a partir de 1988. Os dados para a legislatura 20072010 continham apenas votaes do ano 2007 e foram excludas dessa tabela pelo baixo nmero de casos totais (6 casos) que acabava configurando a legislatura inteira. **** Ppdir: partidos pequenos de direita; Ppesq: partidos pequenos de esquerda. SUMRIO SAIR CAPA CRDITOS
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A Fundao Konrad Adenauer uma fundao poltica da Repblica Federal da Alemanha que, naquele pas e no plano internacional, vem trabalhando em prol dos direitos humanos, da democracia representativa, do estado de Direito, da economia social de mercado, da justia social e do desenvolvimento sustentvel. Os principais campos de atuao da Fundao Konrad Adenauer so a formao poltica, o desenvolvimento de pesquisas aplicadas, o incentivo participao poltica e social e a colaborao com as organizaes civis e os meios de comunicao. No Brasil, a Fundao realiza seu programa por meio de escritrios no Rio de Janeiro e em Fortaleza, sempre em conjunto com parceiros locais. Com suas publicaes, a Fundao Konrad Adenauer pretende contribuir para a ampliao do debate pblico sobre temas de importncia nacional e internacional. adenauer-brasil@kas.de www.kas.de/brasil
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O PAPEL DO CONGRESSO NACIONAL NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO

Jos lvaro Moiss (organizador)

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DADOS INTERNACIONAIS PARA CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)

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O DESEMPENHO DO CONGRESSO NACIONAL NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO (1995-2006)

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A ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E O CONGRESSO NACIONAL BRASILEIRO

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HIPTESES, DADOS UTILIZADOS E METODOLOGIA

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TABELA 1. Volume de iniciativas do Executivo e Legislativo por Objetivo do Projeto (1995-2006)

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Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP.

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TABELA 2. Iniciativas do Executivo e Legislativo por Tipo de Lei.

Total N 1099 % 40,7 36,9 22,4 100

Leis Oramentrias e de Crdito Projetos de Lei Medida Provisria Total

1099 605 606 2310 1099 605 606 2310

996 606 2701 1099 996 606 2701

Leis Oramentrias e de Crdito Projetos de Lei Medida Provisria Total

GRFICO 1. Iniciativas legais do Congresso Nacional e do Executivo (1946-2007)

Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP.

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0,30 0,20 0,10 0,00

TABELA 3. Dias de tramitao de projetos do Executivo e do Legislativo

Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP.

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Legislativo N % 0 391 391 0 391 391 0 100 100 0 42,8 14,5

1788 522 2310 1788 522 2310

77,4 22,6 100 100 57,2 85,5

Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP.

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TABELA 5. Projetos fora da pauta de votao do Congresso Nacional (maro de 2010)

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Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP.

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Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP.

Fonte: Elaborao prpria/Banco de dados do CEBRAP.

Veto parcial mantido % 5,0 14,0 13,8 23,1

Veto parcial sem info % 5,0 10,8 6,9 21,2