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INSTITUCIONES E INSTITUCIONALISMO EN

AMRICA LATINA
Perspectivas tericas y enfoques disciplinarios
SantIago Basabe Serrano
Compilador
Esteban Laso Ortiz
Heidy Ocampo Meneses
Joaqun Meja Rivera
Romel Jurado Vargas
Santiago Basabe Serrano
Editorial del Centro de Investigaciones de Poltica y
Economa fCIPEC)
2007
. . (\ . 1)
INSTITUCIONES E INSTITUCIONAUSMO EN AMRICA LATINA
Perspectivas tericas y enfoques disciplinarios
Santiago Basabe Serrano
/compilador)
Primera edicin: Editorial del Centro de Investigaciones
de Poltica y Economa /OPECj
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ISBN-978-9942-01-3842
Impreso en Quito - Ecuador, agosto de 2007
El Centro de Investigaciones de Poltica y Economa (OPEC/ no comparte
necesariamentelas opiniones vertidas por los autores ni stas comprometen
a las instituciones a las que prestan sus servicios. Se autoriza citar o
reproducir el contenido de esta publicacin siemprey cuando se mencione la
fuente y se remita un ejemplar a la editora.
ndIce
Prlogo
Andrs MeJa Acosta
Presentacin
Santiago Basabe Serrano (C.I.P.E.C.)
Las instituciones desde la perspeaive psicolgica:
el punto de vista evolutivo.
Esteban Laso Ortlz
El Estado Ecuatoriano desde las categoras
del Estado de Derecho.
Romel Jurado Vargas
La Nueva Economa Institucional: Lgicas operativas,
supuestos tericos y anlisis emprico.
Heldy Paola Ocampo Meneses
El Nuevo Institucionalismo en Ciencia Poltica:
perspeaives, enfoques y campos de accin.
Santiago Basabe Serrano
Entre la legitimidady la esquizofrenia social y estruaurst
Joaqun MeJa Rivera
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EI nuevo institucionalismo en Ciencia poltica:
perspectivas, enfoques y campo de accin
Santiago Basabe Serrano*
El resurgimiento del inters por el estudo de las instituciones ha abierto un
nuevo campo de anlisis, discusin e interpretacin de la realidad social. Desde
diversas disciplinas y enfoques tericos las estructuras institucionales, los
incentivos que stas ofreceny los escenarios dentro de los que se establecen las
interacciones entre actoressociales y polticos, marcan el aparecimiento de lo que
en la literatura especializada se denomina neo institucionalismo. Este artculo
pretende establecer una revisin panormica de algunos de los rasgos ms
importantes de la visin terica planteada, sealando las bondades que sta
ofrece para el anlisis desde diferentes campos de inters cientfico y lasposibles
aplicaciones que, a realidades como laslatinoamericanas, pueden ser extradas de
los planteamientos tericos que aqu se revisan.
Dado que la economa y la ciencia poltica, en ese orden, han sido las
disciplinas pioneras en la recurrencia al estudio de las instituciones desde una
perspectiva renovada, la mayor parte de los aportes desarrollados por el neo
institucionalismo parecen hallarse en esos campos. Este trabajo se foca/iza el
segundo de ellos, desarrollando algunas ideas fundamentales que guardan
relacin no slo con la concepcin de lo que es una institucin poltica, sino
tambin intentando interpretar de forma clara cul es la funcionalidad que los
arreglos institucionales ejercen dentro de un sistema poltico determinado. Arena
poltica, actores, regulaciones, estrategias e incentivos son algunas de las
palabras clave que orientan el anlisis que se propone.
A manera de esbozo general del trabajo, efecto un ligero recorrido del
mismo. En primer lugar, y a manera de contextualizacin, me ocupo de la
corriente institucionalista tradicional, sealando sus distintas caractersticas y
limitaciones. Luego la confronto con las aproximaciones tericas surgidas en las
dcadas de los cincuenta y sesenta: el conductismo y la eleccin racional
Doctor Ic) en Ciencia Poltica (Universidad Nacional de San Martn. Buenos Aires - Argentina) Director del Centro de
Investigaciones de Polticay Economa /CIPEC). Profesor Asociado de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FLACSO Sede Ecuador. Comentarios y sugerencias: santiagobasabe@gmail.com
Perspectvas tericas Lj ento9ues dscplnaros
principalmente. Posteriormente establezco ras principales lneas argumentativas
de la vertiente neo institucional: sus implicaciones, virtudes y especficos puntos
de tensin y acuerdo en relacin a suspredecesoras. Concluyo con algunas ideas
en torno a la utilidad de las estructuras polticas como espacios no slo de
interaccin de los actores sino tambin como reguladoras de estrategias
individuales y catalizadoras de acuerdos a travs de la formacin de equilibrios
inducidos. Como un acpite final agrego algunas ideas relacionadas con la
realidad institucional latinoamericana, formulando salidas especficas y
propuestas para el trabajo investigativo.
1.- Algunos apuntes previos
Los mecanismos de reduccin de conflictividad social, la comprensin de los
sentidos que orientan el juego de los actores y las formas para propiciar
equilibrios en la toma de decisiones colectivas, han sido foco de estudio y
anlisisde diversascorrientes doctrinarias en Ciencias Sociales. Desde las diversas
tradiciones tericas, el tema de las estrategias que asumen los individuos en sus
actividades especficas y la forma a travs de la que se genera la agregacin de
preferencias- tanto en el voto en comit como en elecciones masivas - ha sido
un campo recurrente de discusin y cuestionamiento. En esa perspectiva, tanto
las nociones de conflicto y equilibrio como la construccin de herramientas para
mensurar su impacto en los grupos sociales, han suscitado enconadas disputas
entre los defensores de las distintas posturas.
Ante el inhspito escenario planteado, el bosquejo de las principales
corrientes doctrinarias que articulan el debate es una tarea difcil, no exenta de
sesgos y limitaciones. Por ello, este trabajo debe ser entendido como una visin
parcial del amplio.abanico de enfoques que articulan la discusin dentro de los
temas expuestos. Ms an, a pesar de centrarse en el estudio de la vertiente neo
institucional en ciencia poltica, creo que ni defensores ni detractores quedarn
conformes del todo con lo que aqu se exprese u omita. De hecho, la creciente
cantidad de adeptos que encuentra este enfoque hace que la produccin
acadmica est en constante variacin; sea por la generacin de nuevas
alternativas tericas, el refinamiento de las ya existentes o la incorporacin de
temticas especficas al estudio neo institucional.
lnsttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latna
111 _
Para cumplir con el objetivo de evidenciar las principales caractersticas del
nuevo institucionalismo en ciencia poltica, la argumentacin parte de la
exposicin previa de algunas de las ideas centrales halladas en las escuelas
sistmica y de la eleccin racional. La decisin de acotar abruptamente el campo
de estudio se debe - independientemente de los lmites de estetrabajo - no slo
a la secuencia temporal que existeentre los tres enfoques sealados sin tambin
a que el debate propiciado por el nuevo institucionalismo en las diversas
disciplinas guarda relacin directa y confronta abiertamente con algunos de los
postulados esenciales de sistmicosy seguidores de la tradicin ms ortodoxa del
paradigma del elector racional.
De oro Jada, el hecho de intentar una revisin panormica de los distintos
posicionamientos tericos referentes al tema no implica en modo alguno actuar
como simple "observador" del estado del arte hallado en la literatura. Por el
contrario, se podr observar que intento construir una defensa explcita de la
validez de las instituciones como estructuras de reduccin de complejidad, como
factores clave en la restriccin de los comportamientos individuales; y,
finalmente, como escenarios dentro de los que el equilibrio puede ser inducido
(Shepsle, 1986). En ese plano, me adhiero y soy partcipe del "retorno" de las
instituciones como eje analtico para la comprensin de las realidades sociales,
econmicas y polticas.
De la amplitud de opiniones tejidas en torno a la concepcin y funcionalidad
de las instituciones polticas que aqu se ofrece se podr inferir con facilidad que
la visin neo institucional en realidad agrupa varios enfoques y perspectivas. La
relativa juventud de los estudios centrados en los arreglos institucionales y las
tensiones percibidas entre propuestas tericas, hallazgos empricos y estrategias
metodolgicas - sobre todo en reas como la de la eleccinjudicial - explicanen
buena medida el porqu no se puede hablar an de una escuela neo
nstituconaltsta plenamente constituida. En cualquier caso, la actividad
investigativa que sesigue generando esun buen augurio para laconsecucin de
criterios unificados entre sus partidarios.
No obstante la ausencia de un criterio de enlace prstino entre los diversos
enfoques neo institucionales, es preciso anotar que, en trminos generales, esta
perspectiva no intenta generar teorasholsticasu omniabarcadoras de la realidad
Perspectvas tericas y entogues dscplnaros
social. En ese sentido, no existela pretensin dentro del nuevo institucionalismo
de propiciar una "Gran Teora", con amplias e ilimitadas capacidades explicativas.
Dentro de la sociologa, las teoras de la accin social (parsons, 1951) Y de los
sistemas autopoiticos (Luhmann, 1990) constituiran referentes de este tipo de
estructura. En la ciencia poltica, la teora de los sistemas (Easton, 1965) se
hallara dentro de la tradicin sealada.
Por el contrario, la corriente neo institucional es partidaria de la elaboracin de
teoras de alcance medio (Merton, 1949; 1968), entendidas como aquellas que
limitan su esfera explicativa a un conjunto especfico de fenmenos sociales,
econmicos o polticos. De esta forma se evita caer en argumentos y
conclusionesque por ser tan amplios y poco concretos impiden la posibilidad de
ser falsados (Popper, 1985). En ese plano, el neo institucionalismo persigue
generar y analizar datos utilizando mtodos explcitos, codificados y pblicos
que, por lo tanto, puedan evaluarse (King, Keohaney Verba, 2000: 18)
Finalmente, por la formacin e intereses propios del autor, el trabajo que sigue
tiene una orientacin hacia la ciencia poltica y el estudio de lo poltico; sin
embargo, esta particularizacin no invalida la posibilidad de extender los
criterios bsicos a otras disciplinas. De hecho, existe una recurrencia terica
dentro del campo de la economa (Bates, 1990; North, 1995), las relaciones
internacionales (Keohane, 1989) o la sociologa {March y Olsen, 1984)1. Es de
esperar que la expansin del nuevo institucionalismo no solo permita el
refinamiento de lasteoras que all conviven sino tambin, como ciertos trabajos
investigativos as lo demuestran (Iaryczower, Spiller y Tommasi, 2002), que la
posibilidad de establecer anlisis interdisciplinarios sean ms frecuentes.
2. El Instituclonallsmo tradicional: fortalezas y debilidades tericas.
Buscar los orgenes y primeros referentes del institucionalismo es una ardua
y dificultosa tarea que se explica no slo por la amplitud de autores que seran
parte del recuento sino tambin por las sutiles diferencias encontradas al
comparar el pensamiento de la mayora de ellos. Si a lo dicho sumamos la
Una descripcin de los distintos enfoques del nuevo institucionalismo en ciencia poltica, se lo puede hallar en, Hall,
Peter A. y Taylor eR. "Political Science and the Three New Institutionalisms" Trabajo presentado al Instituto Max
Planck durante su encuentro de 9 de mayo de 1996. http://WWW.mpi-fg-koeln.mpg.de/pU/mpitg_dp/dp96-6.pdf.
Para una elaboracin ms amplia, Peters, Guy. El Nuevo Institucionalismo. Teora Institucional en Ciencia Poltica.
Editorial Gedisa. Barcelona, 2003
Insttucones e Insttueonalsmo en Amrca Latna
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ausencia de sistematizacin entre las ideas bsicas formuladas por cada
perspectiva y la falta de un hilo conductor en el tiempo, llegamos a comprender
porqu no es sino hasta fines del siglo XIXque esta visin se establece como una
escuelade pensamiento propiamente dicha. En todo caso, sepodra aseverar que
ya en los escritos polticos de Arlsttetes> hallamos un acercamiento formal a lo
que constituyen las instituciones y. sobre todo, a entender la forma a travs de la
que stas posibilitan tanto la generacin del "buen gobierno" como la
modelacin de la conducta de los ciudadanos.
En un recorrido apresurado por la historia. los primeros "contractuastas"
constituyen otro punto de referencia en torno al anlisis y estudio de las
instituciones como baluarte del orden social y la convivencia pacfica de los
asociados. De Hobbes a Rousseau, pasando por Locke. con lasespecificidades de
cada uno de ellos, existe una mediana convergencia en cuanto a considerar que
el contrato al que se someten las personas constituye el campo normativo que
demarca las reglas de juego dentro de las que la libertad puede ejercerse y
gozarse. La idea de la ley como el espritu que gobierna los pueblos, presente en
Montesquievs, o la nocin de igualdad a partir del cumplimiento de las normas,
proclamada en los papeles federales - federal papers -, constituyen otro punto de
referencia.
4
La admiracin de Tocqueville
S
por la organizacin observada en la sociedad
norteamericana a partir del equilibrio y control mutuo de los poderes estatales-
check and balance r, la insistencia en la construccin de dispositivos legales
acordes a la realidad de cada pueblo expuesta por John Stuart Mili para el caso
ing/s
6
o por Juan Bautista Alberdi para las nacientes repblicas
Iattnoamericanas", dan pauta de la importancia de los diseos institucionales en
el desarrollo y explicacin de diversos fenmenos sociales. Ya en nuestros das,
Rawls [1970) sealar tambin que la Constitucin Poltica es la exteriorizacin
2 Si bien las recomendaciones aristotlicas observadas en obras como "La Poltica" o "La Constitucin de los
Atenienses" son en su mayor parte de carcter normativo. constituyen la base de lo que sern los principios
esenciales de la cienciapoltica contempornea.
3 Montesquiev. El Espritu de las Leyes. Editorial Ubertador. Buenos Aires. 2004
4 El Federalista. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1998
5 Tocqueville. Alexis. La Democraciaen Amrica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2005
6 Stuart Mili. John. ConsideracionesSobreel Gobierno RepreSentativo. UniversidadAutnoma de CentroAmrica. san
Jos de Costa Rica. 1987
7 Alberdi, Juan Bautista. Fragmento Preliminar al EstudiOdel Derecho. Ciudad Argentina. BuenosAires. 1998
Perspectvas tericas y entogues dscplnaros
del acuerdo mnimo de convivencia que, asumido tras el velo de la ignorancia,
permite alcanzar una sociedadjusta y con libertades esenciales.
Sinembargo, y conforme se indic al inicio del presente pargrafo, esslo a
finales del siglo XIX que la escuela institucionalista se estructura como marco
autnomo de pensamiento. Si bien en sus orgenes este enfoque pudo haberse
afianzado en disciplinas como el derecho y la ciencia poltica - que pretenda su
autonoma para esa misma poca -, las principales ideas del institucionalismo se
expandieron con rapidez al resto de campos y reas de las Ciencias Sociales. Ya
en el siglo XX, autores como Carl Friederich, James Bryce, Herman Finer, Samuel
Finer, Gwendolyn Carter, entre otros, constituirn los referentes ms citados
IPeters, 1999: 15)
De acuerdo a la contextualizacin que precede, el institucionalismo
tradicional puede ser caracterizado como una escuela en la que, <:tesde lo
terico, se imprime un marcado nfasis hacia lo normativo; mientras que, en lo
metodolgico, procura situarse en la posicin del "observador"; quien intenta
describir y comprender en trminos concretos el mundo que lo rodea y sus
distintos fenmenos sociales. As, para el institucionalismo clsico - por llamarlo
de alguna manera - la finalidad del investigador ser palpar la vigencia de la
norma en la cotidianeidad de los ciudadanos pues la correspondencia entre el
"ser" y el "deber ser" determinar el grado de "buen gobierno" en el que se
desenvuelve la sociedad.
Como consecuencia de lo dicho, en este enfoque se presenta una relacin
directa entre el valor, descrito a travs de la ley, y el hecho observable en la
realidad. Luego, la perfomance ptima ser la que pueda generar coherencia
entre lo normativo y lo fctico. As, al ser los actores asumidos como entidades
determinadas por el contexto institucional en el que se desenvuelven, sus
capacidades de negociacin y acuerdo se ven eclipsadas al momento de
plantear el anlisis poltico y social. De all que los supuestos implcitos en la
corriente citada sean: (i) los individuos se hallan constreidos y dirigidos por los
arreglos institucionales previamente instaurados; y, (ii) los marcos regulatorios
constituyen la exteriorizacin de lo que la sociedad asume como eficaz y justo
para su comn convivencia.
Insttucones e Insttucionalsmo en Amrca Latina
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A pesar de la fluidez del argumento, una de las principales tensiones
generadas dentro de la corriente institucionalista constituy la nocin de "buen
gobierno" y su correlacin con la normatividad que la fundamenta. En efecto, las
discrepancias entre la visin anclada en la costumbre - consuetudo inveterada -
propia de la tradicin anglo-americana (Ho/mes, 1909), y la europea continental,
centrada en el tenor de la ley positiva escrita, marcaron el punto de quiebre ms
evidenciableB. A consecuencia de ello, la primera se centr menos en el estudio
de las instituciones polticas del Estado", mientras que la segunda otorg un
fuerte nfasis a la nocin de lo legtimo, vista como aquello que guarda relacin
a lo prescrito normativamente desde la esfera estatal.
En todo caso, sepuede argumentar que el institucionalismo tradicional tiene
una orientacin legalista, a travs de la que la ley y su injerencia en el
desempeo de la actividad gubernamental son consideradas primordialmente.
Por ello, para esta escuela de pensamiento ocuparsede lasinstituciones polticas
era ocuparse de la legislacin y de su estructura formal, aunque sin dejar de
considerar a la norma como producto, tanto de la accin humana como de la
realidad emprica (Peters. 1999: 21). Las corrientes suscitadas a inicios del siglo
XXen Francia y, fundamentalmente, en Alemania (K6nig, 1993), constituyen los
referentes del desarrollo del institucionalismo tradicional europeo continental.
De otro lado, junto al normativismo ya expuesto, el institucionalismo
tradicional se caracteriza por una fuerte orientacin esttuauretiste en su
construccin terica. De all que, si se considera a las instituciones como
determinantes ipso tecto de los desempeos de los actores, la posibilidad de
predecir comportamientos sistmicos o individuales sea plausible a travs del
simple anlisis de las instituciones formales que articulan los escenarios polticos.
Bajo dicha perspectiva, variables de carcter cultural o incluso aquellas
relacionadas con la articulacin de estructuras institucionales informales (Dryzek,
1996)10 son inobservadas y reducidas a lo contextual y aleatorio.
8 Sobe la base de esta distincin Ujphart analiza la presencia o ausencia de restricciones al poder de las mayoras
parlamentarias dentro de los regmenes democrticos. Al respecto, ver el captulo XII de, Ujphart, Arend. Modelos de
democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seispases. Editorial Ariel CienciaPoltica. 8arcelona, 2000.
9 A pesar de lo expuesto, en la tradicin anglo americana existen trabajos en los que se considera el "buen gobierno"
a partir del anlisis de las instituciones estatales y sus rendimientos. En ese sentido, la prOduccin acadmica de
WoOdrow Wilson y 10. Woolsey son referenciales. Actualmente hay un retorno al estudio del Estado, sobre todo
desde la vertiente del marxismo analtico, observable en los trabajos de Skocpol, Evans, Rueschmeyer; entre otros.
10 Sobre las dinmicas de operacin de las instituciones informales y su tratamiento dentro del sistema poltico y social,
se puede recurrir a, Oryzek. John S. "la lgica informal del diseo constitucional", en Goodin, Robert (comp). Teora
del diseo institucional. Editorial Gedisa. Barcelona, 2003.Pags. 135 - 16
Perspectvas tercas y enfoques dscplnaros
Adems, dado que el institucionalismo tradicional observa y compara todo
el sistema social y no instituciones en particular, seauto describecomo hollsttco.
Reafirma dicha caracterizacin el hecho de que para esta escuela el fenmeno
poltico se observa entrelazado con variables socio - econmicasy no de forma
autnoma. Por ello, los principios rectores de tal corriente se centran en la
inclusin y la complejidad de los diferentes segmentos de la sociedad,
desechando la autonoma e independencia de los actores respecto a las
estructurasy esferas polticas y sociales. Algunas de estas ideas sern retomadas
posteriormente por las corrientes conductstas y sistmicas, de las que en ciencia
poltica la propuesta por Easton 1'965) constituye su referente.
Finalmente, y como consecuencia de lo anotado, el institucionalismo
tradicional se caracteriza por ser historicista, al considerar una influencia mutua y
de largo plazo entre sociedad y poltica. Como se observar en el pargrafo
siguiente, este es uno de los puntos nodales de tensin entre esta escuela - y
algunos enfoques neo institucionales .11 y las argumentaciones a-temporales
provenientes de la tradicin del elector racional, concentrada en la bsqueda de
maximizacin de beneficios individuales a partir de preferencias generadas y
definidas ex ante por parte de los actores (Hinich y Mnger, 2002)
Los cambios suscitados en el entorno internacional a raz de la Segunda
Guerra Mundial y la paulatina mutacin de algunas disciplinas, como la
economa y la sicologa, constituyen el teln de fondo para el surgimiento de las
primeras crticas al enfoque institucional. As, el punto neurlgico de las
apelaciones presentadas se centr en sealar que un anlisis limitado a la
estructura jurdico . normativa tiende a ocultar tanto determinados rasgos
informales de la poltica como la forma que asumen las especficas interacciones
suscitadas entre los actores. En ese plano, los detractores del institucionalismo
concluirn diciendo que el excesivo apego al formalismo y a la "letra muerta de
la ley" - plasmado en interpretaciones de carcter exegtico - dan lugar a
1I El enfoque del nuevo institucionalismo histrico ser el que con mayor atencin se dedique a la argumentacin
terica relacionada a la influencia" de los antecedentes y cristalizaciones institucionales sobre
es ecmtos posteriores. Un anlisis explcito de dicna "lfnea investigativa asf como de sus prinCipalesestrategias de
exporao n se a a en, Ueberman, Evan S. "Causal inference in historical institutional analysis. A specification of
periodization strateqes", en Comparative Political Studies. Vol 34, No 9, Novernber 2001. Pags. 10011 - 1031. Desde
la economia. los trabajos de Douglas North son tambin seminales en la comprensin de las relaciones entre
historia, instituciones y rendimientos polticos y sociales. Al respecto, North, Douglas. Instituciones, cambio
institucional y desempeo econmico. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1995
Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latna
B _
interpretaciones poco realistas y con limitada capacidad de demostracin
emprica12.
De otro lado, los ataques contra el institucionalismo se orientaban hacia su
pretensin de constituirse en un constructo terico de amplia y difusa capacidad
explicativa de la realidad. Dado que el factor causal para mensurar al "buen
gobierno" estaba provisto por la relacin directamente proporcional entre
diseo institucional y accin humana, una de las crticas fuertes consisti en
sealar que el enfoque era aplicable solamente a sociedades desarrolladas y con
instituciones polticas plenamente consonoaoasn. De esta forma, a la vez que se
evidenciaban las limitaciones del carcter holstico del institucionalismo se pona
en el centro del debate el estudio de aquellos sistemas polticos en los que el
divorcio entre lo prescrito y lo observado es evidente. (Peters, 1999: 23)
Concomitantemente a las objeciones apuntadas, el institucionalismo clsico
peca tanto por la ausencia relativa de comparacin de casos al momento de
encarar el estudio de lasestructuras polticas como por la carencia de un enfoque
analtico de las instituciones sometidas a observacin y explicacin. A pesar de
que se puede hablar de una proto teora nacida en esta poca, al prescindir del
mtodo comparado los institucionalistas omitieron la fuente ms importante de
generacin de constructos tericos rigurosos y verificables rDogan y Polasey,
1990; Peters, 1997; Anduiza, Crespoy Mndez, 1999).
Como consecuencia del escenario descrito, el institucionalismo y sus
seguidores empiezan a perder estelaridad dentro de la discusin acadmica y,
sobre todo, en el debate en torno a la posibilidad de establecer Ciencias Sociales
con un mayor nivel de rigurosidad y precisin. De all en ms, tanto la bsqueda
de una validacin formal de los resultados alcanzados en la investigacin
cientfica como la capacidad de predecir a partir de ellos, sern el punto central
12 Uno de los referentes de dicha concepcin centrada en la comprensin de la realidad nicamente a partir de Joque
dice y declara el derecho es Hans J<elsen. Al respecto se puede recurrir a, Kelsen, Hans. Teora general del estado.
Editora Nacional. Mxico, 1950.Para una elaboracin ms rigurosa de la teora kelseniana, ver Kelsen, Hans Teora
pura del derecho. Editorial de la Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires, J999
13 La objecin citada se observa cotidianamente en la gran mayora de los pases de Amrica Latina. El divorco entre lo
prescrito institucionalmente y las verdaderas prcticas y cdigos de comportamiento cotidiano de nuestras
sociedades constituyen por tanto un espacio de reflexin an por ser analizado y debatido. Un trabajo que aborda
dicha temtica desde la perspectiva del respeto a derechos fundamentales de las personas se encuentra en, Mndez
E., Juan, Guillermo O Donnell y Pablo Srgio Pinheiro (comp). La (in) efectividad de la ley y la exclusin en Amrica
Latina. Editorial Paids. Argentina, 2002
Perspeetvas tericas y entogues dscplnaros
Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latna
del debate acadmico. Ante tales hechos, los desarrollos alcanzados por la teora
del precio y la posibilidad de implementar modelos matemticos formalmente
demostrables harn expedito el campo para que, a partir de la segunda mitad del
siglo XX, la economa pase a constituirse en el referente de las Ciencias Sociales
3.- Revolucin conduetlsta y hegemona de la eleccin racional.
Como se mencion, para los aos cincuenta y sesenta - sobre todo en la
tradicin norteamericana - alcanza su punto de efervescencia la discusin en
torno a la efectiva capacidad explicativa y, sobre todo, a la real condicin
cientfica del conjunto de disciplinasy reas de estudio que giran alrededor de las
Ciencias Sociales. El debate que seplanteaba por ese entonces circulaba en torno
a saber si caba etiquetar bajo el trmino de "ciencia" a lo que se estaba
investigando y trabajando, o si haba que limitarse a generar actividades
acadmicas orientadas a agregar construcciones discursivas, analizar casos
especficos y proveer conclusiones no generalizab/es
14
.
En esa bsqueda de otorgar mayor rigurosidad a los planteamientos
provenientes de las Ciencias Sociales, los tericos de la eleccin racional (Becker,
1986) y en menor medida los del conductismo y el anlisis sistmico (Easton,
1953) se obstinaron en generar ciertos supuestos a partir de los que se
posibilite predecir los comportamientos de los individuos. Para alcanzar dicho
objetivo se impusieron dos retos fundamentales; de un lado, elaborar un
conjunto de constructos lo suficientemente slidos a partir de los que se d
forma a una teora poltica contrastable ernpfrtcarnente'e: y, de otro, recurrir a
mtodos e instrumentos de investigacin rigurosos y de alto contenido
matemtico y estadstico. As, sobre todo desde la tradicin del elector racional,
surgirn las teoras analticas (Hinich y Mnger; 2002) y las aplicaciones a la
cienciapoltica de la teora dejuegos (Von Neumann y Morgenstern, 1944), tanto
en su versin paramtrica como en los posteriores modelos dinmicos. lb
I 4 Dentro de la discusrn epistemolgica y de metodologia en Ciencias Socialesuna de las grandes divisiones se centra
en el alcance del conocimiento que provee la investigacin cientfica. De un lado estn aquellos que declaran que la
actividad investigativa debe estar encaminada a un conocimiento especfico y particular a travs de la interpretacin;
y. de otro. estn los que asumen que los resultados observados deben tener la capacidad de generar inferencias
descriptivas y/o explicativas. Un anlisis profundo de la tensin planteada se puede hallar en, King, G., Keohane, R.
y Verba, S. Designing Sociallnquiry. Princeton University Press. Prlnceton, 1994. Pags. 36 - 41
I 5 De donde surgir la corriente de la teora poltica positiva, entre cuyos exponentes se puede citar a Kenneth Arrow,
Peter Ordeshook, Melvin Hinich, Joseph Colomer, entre otros.
16 Una descripcin de la teora dejuegos con aplicaciones a las ciencias socialesse puede hallar en, Shubil<,Martn. Teora
de Juegos en las Ciencias Sociales. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1996.
mE
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Como se anot, la primera de las disciplinas sociales que logr alcanzar con
mediana claridad los objetivos formales planteados fue la economa,
esencialmente a partir de la vertiente microeconmica relacionada con la teora
del precio (Riker, 1980). De hecho, la relacin oferta - demanda, la asignacin y
distribucin de bienes y servicios a partir de dicha interaccin y la funcin
informativa del sistema de precios en el mercado tuvieron pretensin de validez
al haber sido demostradas empricamente. Por ello, los supuestos
epistemolgicos del individualismo metodolgico incorporados en la teora del
precio y correlacionados con el enfoque de la eleccin racional, no slo que se
expandieron en esta rea del saber sino que constituyeron referentes para la
construccin de paralelismos aplicables al resto de disciplinas.
De esta forma, las Ciencias Sociales de mediados del siglo XX, y
particularmente la ciencia poltica, se enfrentaron al inevitable giro terico
propiciado desde la visin de la economa neo clsica17. De alguna manera, la
plida performance generada por la ciencia poltica en cuanto a su precisin para
explicar y predecir la realidad socia(l8 llev a que a partir de la poca se
desencadene un perodo de "econornzadn" que no puede ser atribuido
solamente a esta disciplina sino que inund la mayora de disciplinas
relacionadas. De hecho, salvo casosaislados como el del politlogo William Riker,
buena parte de los avances propiciados en los estudios polticos de mediados del
siglo pasado provienen de economistas. Nombres como los de Buchanan,
Tullock, Brennan, Arrow, Downs, entre otros, son un referente de lo afirmado.
En trminos generales, la escuela conductista y sobre todo la de la eleccin
racional, anclarn sus basesalrededor de una serie de posibles caractersticas que
son descritas a continuacin, y que servirn para establecer contraposiciones -
17 La variacin epistemolgica y de enfoque suscitada responde tambin al contexto poltico y econmico de la poca.
Los efectos de la Segunda Guerra Mundial y el proceso de reestructuracin de las relaciones entre los paseshicieron
volver la mirada, a nivel macro, ms hacia los economistas que hacia politlogos y abogados, como haba sido
frecuente hasta ese momento. En el caso de Amrica Latina, no obstante, los estudios relacionados con ciencia
polftica, sociologfa y otras disciplinas se centraron en temticas que en esos momentos eran propias de la
coyuntura de estos pases. De ellas, cito a los trabajos sobre la aplicabilidad de las estrategias de desarrollo
propiciadas por la CEPAL, los populismos, la emergencia de dictaduras militares y, ms hacia fines de los setenta e
inicios de los ochenta, la bsqueda de mecanismos eficacespara retornar a regmenes democrticos. Una reseade
las trayectorias de la cienda polftica en Amrica Latina se lo puede apreciar en el compendio de artculos de la Revista
de Ciencia Poltica de la Universidad Catlica de Chile en su volumen de aniversario 25. Instituto de Ciencia Poltica
de la Universidad Catlica de Chile. Santiago, 2005
18 Por esta ausencia de capacidad predictiva, Riker calific a la ciencia poltica como la "ciencia triste". Una
argumentacin relativa a los objetivos de la disciplina desde diferentes enfoques puede hallarse en, Ordeshook, Peter
y Kenneth, Sheps/e. Politica/ Equilibrium. KJuwer- Nijhoff Publishing. Boston, 1980
Perspectvas tercas 4 enfogues dscplnaros
haciael final del trabajo - con las ideasformuladas tanto por el institucionalismo
tradicional como por la nueva corriente de anlisis de lasinstituciones. En primer
lugar, y como se ha mencionado en prrafos anteriores, el conductismo y la
eleccin racional se centraron en la construccin de una teora rigurosa
-cercana a las ciencias exactas y naturales- en la que la implementacin de
instrumentos metodolgicos formales y el establecimiento de modelos
matemticos para la explicacin y prediccin de los eventos humanos es
prioritario.
Dentro de la escuela conductista, los estudios de poltica comparada parten
de una aproximacin estructural -funcionalista, en la que el sistemapoltico- y las
sociedades en general - se define tanto por el conjunto de funciones que debe
desempear como por los mecanismos a travs de los que las demandas se
procesan. De esta forma, la comparacin se verifica al establecer cules son las
estructuras que procesan los requerimientos del "entorno" y la eficienciacon que
segenera dicha gestin. As, la funcionalidad y el "buen gobierno" se enmarcan
en (i) el reclutamiento de preferencias y su articulacin alrededor de intereses
especficos, (ii) la elaboracin de reglas y su posterior aplicacin, (m) la
adjudicacin de resultados o valores entre las distintas agregaciones de
prererenoas": y, finalmente, (iv) los mecanismos de comunicacin poltica
necesarios para operacionalizar dicha secuencia (Almond y Coleman, 1960;
Almond y Powell, 1967).
En esencia, la visin conductista nos remite a un modelo sistmico de
anlisis de demandas sociales - inputs - y resultados polticos - outputs - bajo el
que la vida de la potts se explica en funcin de determinadas caractersticas
individuales - sobre todo sicolgicas- que, validas de estructuras diferenciadas,
permiten el desarrollo de las sociedades (Peters, 1999: 28). As, el conductismo
sienta las bases de un desarrollo terico que alcanzar su plena vigencia a partir
de las formulaciones generales dadas en la escuela de la eleccin racional,
aunque con una variacin sustancial: para esta ltima el comportamiento
poltico no hallar explicacin en los atributos sicolgicos y sociales del individuo
sino mas bien en sus motivaciones y clculos realizados a partir de la ecuacin
19 Uno de los autores referenciales en este enfoque es David Easton, para quien el sistema polltico tiene como objetivo
especfico la "asignacin arbitraria de valores". Al respecto se puede acudir a, Easton, David. Esquema para el anli-
sis poltico. Amorrortu Editores. Buenos Aires, 1999. Dentro del enfoque estructural - funcionalista cito a, Almond,
G.A. y J.S. Coleman. Polities in developing countries. Princeton Universily Press. Princeton, 1960; y, Almond, GA y
G.B. Powell. Comparative PoI/ties: System, Processand Policy. Uttle, Brown. Bastan, 197B
1m] Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latna
costo / beneficio.
En el caso de los trabajos desarrollados desde el conductismo y sus afines, el
enfoque sistmico se encuentra presente en la reflexin y presentacin de
resultados. Si para el institucionalismo tradicional la vida poltica sesustentaba en
las leyes y los aparatos estructurales de reduccin de conflictividad, en el
conductismo el nfasisse centr en las demandas - insumos - dirigidas desde la
esfera socio - econmica hacia el sistema poltico. La gran crtica planteada a esta
visin radica en la omisin analtica de las interacciones planteadas por los
actores al interior de la arena poltica. De hecho, desde esta perspectiva lo que
sucede en el escenario de las negociaciones e intercambios polticos, visto como
el espacio de intermediacin de demandas sociales, constituye un espacio
inexpugnable y desconocido: una caja negra de generacin de valores - black
box.
2o
Frente a la crtica citada, la escuela conductista replicar sealando que, para
efectos de anlisis y explicacin de las elecciones polticas adoptadas, el juego
poltico que se da dentro de las instituciones formales revela muy poco y sesga
las conclusiones. Por el contrario, enfatiza que la mejor comprensin de la
realidad se la puede extraer del estudio de los indicadores hallados en el entorno
socio - econmico. Por tanto, asume que economa y sociedad determinan la
poltica y no, como propugnaba el instituciona/ismo, que exista una
interdependencia entre esas variables. As, para el conductismo hay predileccin
por el estudio de determinadas facetas del comportamiento de los actores en
desmedro del desentraamiento del anlisis de las formas que asumen las
dinmicas y negociaciones suscitadas dentro del gobierno.
Retomando la atencin hacia la tradicin del elector racional, es necesario
relievar el supuesto clave de dicha posicin terica y que consiste en la
observacin de los actores polticos como maximizadores racionales de utilidad,
indiferentes a la capacidad modeladora de las instituciones; y, por tanto,
determinados por lgicas puramente individualistas de comportamiento. Lo
dicho se har palpable cuando Anthony Downs (1957) afirme que los polticos
20 El concepto de caja negra - black box - ser retomado por Tsebelis para referirse a la imposibilidad de conocer las
lgicas de operacin interna de los sistemasjUdiciales. Al respecto se puede recurrir principalmente al captulo 10
"Judiciary and bureaucracies" de, Tsebelis, George. Veto players. Howpolitical institutions work. Princeton University
Press. Princeton, 2002.
Perspeetvas tercas y en:ogues dscplnaros mm
Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latna
maximizan su utilidad buscando ser reelegidos, por lo que las plataformas de los
partidos y las polticas de gobierno en lugar de ser los fines per se de la poltica
se convierten en simples medios para lograr la reelecdnet.
En contraposicin al institucionalismo tradicional, la escuela de la eleccin
racional se caracteriza entonces por su sesgo anti normativo. En ese sentido, el
dejar de lado el nivel prescriptivo le permite realizar indagaciones ms cercanas a
la "poltica real", buscando establecer y observar lo que efectivamente hacen los
actores dentro del escenario poltico, cules son sus clculos y estrategias de
accin y cules los fines que persiguen.. Por ello, en el plano analtico este
enfoque implica un divortium entre los valores y los hechos fcticos; entre el
componente tico de la poltica y las prcticas dadas en la arena de la
negociacin y el acuerdo. De hecho, para la eleccin racional esa diferenciacin
har posible construir una verdadera ciencia poltica, sin sesgos y objetiva;
dejando a la teora y la filosoa poltica la discusin normativa y deontolgica.
En este punto cabe realizar una aclaracin que parece pertinente. Sealar
que la tradicin del elector racional implica dejar de lado la referencia a lo
normativo implica argumentar que desde esa visin el conjunto de arreglos
institucionales en los que se enmarca la accin individual es considerado como
un factor exgeno al anlisis. Vale decir, que se lo asume como un elemento
externo que no afecta al anlisis y que puede ser controlado, en trminos de
estrategias investigativas. Sin embargo, no implica sealar que la escuela de la
eleccin racional no mantenga un marco referencial de carcter normativo para
la elaboracin de su construccin terica; por el contrario, all est la base de su
hegemona y, a la vez, el blanco de sus principales crticas.
Dado que las dinmicas polticas, sociales o econmicas se desarrollan bajo
estrategias individuales referidas por el clculo de la funcin de utilidad y la
relacin costo/beneficio, la escuela del elector racional asume como presupuesto
normativo que los modelos desarrollados aplican igualmente para todas las
personas que sean sometidas a estudio. As, las decisiones, reglas, y preferencias
son establessobre el tiempo y son similares entre la gente IStiglery Becker, 1977:
761. Dicho supuesto esde carcter normativo e impide la posibilidad de falsacin
2' Downs, Anthony. An economic theory 01democracy. Harper & Row. Nueva York, 1957
1m
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de la teora pues su universalismo puede explicar todo, independientemente de
otro tipo de factores institucionales, culturales o econmicos bajo los que se
desarrollen los hechos sujetos a anlisis
22
. En este sentido, la escueladel elector
racional y el marxismo comparten la misma crtica.
Como consecuencia de lo apuntado, la teora de la eleccin racional orienta
el estudio de la realidad a partir de la recurrencia al individualismo
metodolgico, en base al que la observacin y el anlisis deben centrarse en el
comportamiento de los actores y de sus preferencias
23
Sobre dicha premisa las
estrategias investigativas radicarn en desagregar los fenmenos socialescuanto
sea posible, para luego examinarlos analticamente y, finalmente, intentar
establecer las cadenas de eventos que articuladas entre s dan lugar a un hecho
mayor flittle, 199Jl. Bajo la misma lgica, un mecanismo alternativo constituye
la narracin sistemtica de sucesos especficos - anaJytic narratives - para a
partir de los resultados obtenidos intentar construir inferencias descriptivas o
explicativo - causales [Steel, 2003; Geddes, 20041
Sin embargo, las estrategias investigativas y de exploracin cientfica
expuestasno constituyen patrimonio exclusivode la tradicin del elector racional.
De hecho, existe un relativo consenso en sealar que el anlisis de la realidad a
partir de la observacin del individuo constituye la forma ms clara de capturar
y aprehender los hechos sujetas a examen. Tal es la extensin y seguidores que
ha alcanzado el individualismo metodolgico que an las corrientes del nuevo
marxismo - denominadas analticas - no dudan en argumentar que el foco de
atencin de la ciencia poltica y de las disciplinas sociales en general se halla
orientado por las dinmicas y comportamientos de los individuos y solamente de
ellos fElster, 19901.
24
En relacin al tratamiento que reciben los procesos de toma de decisiones
pblicas en la escuela del elector racional - y que se expresa en la variante del
public choice - el argumento central indica que los resultados colectivos son la
22 Un anlisis exhaustivo de los principales argumentos y supuestos de la escuela de la eleccin racional as como las
crticas provenientes dentro de la misma tradicin y desde enfoques diversos se puede encontrar en, Green, Donald
p.y lan Shapiro. Pathologies of Rational Choice. YaleUniversity Press. New Haven and London. 1994
23 Dentro de la visin ms ortodoxa de la eleccin racional, las preferencias se conforman ex ante, por lo que el
aparato institucional y tactores de carcter social o cultural deben ser tratados como simple "contexto" alrededor del
que cada actor desarrolla sus actividades polticas..
24 Elster, Jon. Tuercas y tornillos. Editorial Gedisa. Barcelona, 1996
Perspectvas tericas y enfo
9ues
dscplnaros
Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latna
consecuencia de la cristalizacin de preferencias individuales especficas. En este
sentido, Buchanany Tullock (1962: 13) argumentan que la accin colectiva no es
otra cosa que la actividad de individuos que eligen alcanzar sus objetivos de
forma colectiva, antes que individualmente. En forma similar, Riker y Ordeshook
(1973) sealarn la imposibilidad de que la sociedad como tal posea preferencias
autnomas, por lo que debe existir una remisin irreversiblea las estrategias de
cada actor.
Finalmente, en la perspectiva analizada los arreglos institucionales se
performan y operan como simple "contexto" alrededor del que se da la
bsqueda de fines y metas individuales. De all que la configuracin de las
preferencias de los actores severifique ex ante, adquiera caractersticas utilitarias
solo restringidas por el intercambio mantenido con otros actoresy, en definitiva,
se asuma a las reglas como elementos contingentes del supuesto de
maximizacin de preferencias ordenadas de forma transitiva e
independientemente de las metas especficas de cada actor (Riker, 1990: 173) -.
Este elemento es quizs el de mayor trascendencia al momento de establecer
diferencias y puntos de tensin entre la tradicin del elector racional y los
enfoques neo institucionalistas que a continuacin se indican.
4.- El "resurgimiento" de las Instituciones.
La corriente del nuevo institucionalismo surge a inicios de la dcada de los
ochenta del siglo pasado, entre otras causalidades, como una respuesta a las
falencias que se haban detectado en la teora de la eleccin racional.
Fundamentalmente, los nuevos institucionalistas sealan que los arreglos
institucionales tienen capacidad de incidencia en el comportamiento de los
actores, por lo que sus preferencias pueden ser variadas y modeladas en el
tiempo. Adems critican el excesivo utilitarismo del rational choice ms ortodoxo
que asume la imposibilidad de que los individuos acten fuera del clculo
costo/beneficio sin caer en acciones "irracionales"25
De otro lado, las crticas del nuevo institucionalismo se concentran en la
Iimitante analtica de la eleccin racional en cuanto al campo de observacin de
25 Una accin es racional cuando sus objetivos son perseguidos por medios que son eficientes y efectivos para
alcanzarlos.Al respecto sepuede consultar el clsicotrabajo de, Olson, Mancur. The logc of collective acnon: public
gooos and the theory of groups. Harvard Universty Press. 1971
lE]
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los fenmenos sociales. Dicha tradicin circunscribe la racionalidad de la accin
a los escenarios especficos en los que se desarrollan los individuos, con
independencia de factores de carcter cultural e histrico 15kocpol, 1992) que les
preceden y que generan influencia en el proceso de toma de decisiones. En ese
sentido, la propuesta neo institucional se centra tanto en la adaptacin de las
preferencias individuales a las estructuras institucionales como en la capacidad de
estas ltimas para generar resultados sociales diversos a los objetivos de
maximizacin de bienestar propuestos por los actores.
Para autores como James March y Johan Olsen 11984), a quienes se puede
considerar como referentes de la nueva tradicin institucional, el conductismo
peca tambin por su exacerbado contextualismo, manifestado en la
subordinacin del fenmeno ponnco a circunstancias econmicas y sociales,
como el crecimiento, la estructuracin de clases sociales y los clivajes
26
Esta
dependencia de la pontrca respecto a la economa y la sociedad busca ser
redefinida en el nuevo institucionalismo al prescribirse que sociedad, Estad02
7
y
diseos normativos tiene una mutua dependencia, generando interacciones que
se afectan tanto por la actuacin de los actores como por las limitaciones
impuestas por las reglas y dispositivos constitucionales a las que stos se ven
sometidos.
Como se ha mencionado a lo largo del trabajo, el nuevo enfoque
institucional busca dejar de lado el reduccionismo de las escuelas de la eleccin
racional y del conductismo al momento de analizar el comportamiento colectivo.
De hecho, para esos enfoques las decisiones colectivas no son ms que
agregacin de preferencias individuales y, por tanto, basta con analizar las
interacciones entre los individuos para hallar explicacin de lo que se asume
como decisin ponnca a nivel organizacional. Contrariu sensu. en la visin neo
institucional se dir que las decisionesy preferencias individuales de laspersonas
variarn en su contenido dependiendo de los marcos institucionales en los que
se acte. Por ello, la desagregacin del comportamiento colectivo en
componentes menores no dejara espacio para ningn impacto apreciable de las
26 los c1ivajes son escisioneso cortes suscitadosal interior de una sociedad determinada. Sufundamentacin puede ser
de carcter territorial, de composicin tnica. de diversidad cultural o de preferencia religiosa. Al respecto los
trabajos de UpsetyRokkan (1967; 1992Json seminales.
27 El "retorno" al estudio del aparato estatal como fadar clave dentro del estudio de la poltica puede ser observado en.
Evans. P.B. Rueschmeyer. D. y Skocpat T. Bringing me State BackIn. Cambridge University Press. Cambridge. 1985
Perspectvas tericas y enf0'lues dscplnarios
estructurasmayores de la sociedad (instituciones)y de la organizacin poltica.
En relacin a la carga utilitarista planteada por la teora de la eleccin
racional, la vertiente neo institucional criticar que se valoren las decisiones por
lo que producen al individuo, cuando aqullas pueden representan ciertos
valores intrnsecos. Por ello, se dir que actuar dentro de una estructura
institucional implica asumir compromisos diferentes a los estrictamente
personales, dado que se desconoce lo que ser beneficioso para el actor en el
futuro; as, el proceso de toma de decisioneses observado como prospeaivo. En
dicha lgica, si se considera adems que no hay informacin completa respecto
a cmo actuarn los otros individuos
28
, esplenamente razonableque para tomar
decisiones las personas se apoyen ms bien en criterios institucionales
establecidos que en el intento de maximizar su beneficio particular. fPeters, 1999:
34).
En cuanto al papel de la historia en el progreso social, el nuevo
institucionalismo marca tambin diferencias frente a la visin estructural -
funcionalista del conductismo, que asume que las sociedades van de formas
ms elementales de organizacin poltica a otras ms complejasy avanzadas en
virtud del devenir histrico. Frente a ello, la crtica se dirigir en contra del
excesivo determinismo que sobrevalorala historia como un eficiente proceso que
avanza hasta la consecucin de cierto equilibrio fMarch y Olsen, 1984). En
respuesta, el nuevo institucionalismo otorga menos funcionalidad al factor
histrico, dando por sentado que los procesos polticos son ms difciles y
complejos de analizar de lo que se considera bajo 105 supuestos conduaustes.
Finalmente, el nuevo institucionalismo se opone a la tradicin
instrumentalista ortodoxa de la eleccin racional en lo referido a la naturaleza
consecuencialista del anlisis all propuesto. En ese plano, la crtica sealar que
recurriendo a esa estrategia de observacin se deja al margen el estudio de los
procesos polticos fLittle, 1991; Steel, 2003) que son los que en definitiva dan
lugar a resultados polticos particularizados. En ese plano, el nuevo
tnstitucionsltsmo analiza la vida poltica como fruto de las complejas
28 Respecto a la necesidad de subsumir las preferencias plenamente individuales en favor de aqullas asumidas
colectivamente, vla Instituciones, una argumentacin vlida se encuentra en la ilustracin del "velo de la ignorancia"
y la "posidn inicial" ofrecida por la teora contractuansta de Jonn Rawls. Paraun anlisis amplio de dicna postura
terica se puede acudir a. Rawls, Jonn. Teora de la Justicia. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1997.
Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latna 111 _
interacciones socio econormces, simblico - ritualsticas fBagehot, 1928) y
emocionales suscitadas dentro de un proceso poltico de toma de decisiones
enmarcado en normasy reglas de comportamiento que generan cierto equilibrio
entre los actores sociales. Sobre la nocin de equilibrio institucional volver en el
pargrafo siguiente.
5. Instituciones, preferencias y procesos de decisin. Algunos
apuntes sobre los equilibrios Inducidos.
A partir de la descripcin dada respecto al nuevo institucionalismo y su
contraposicin con varios de los supuestos tericos de la eleccin racional y el
conductismo, hay varios puntos nada/es en los que se puede observar de mejor
forma la aplicabilidad y pertinencia del estudio de las instituciones polticas. De
ellos, la posibilidad de alcanzar equilibrios y tornar ms viables los procesos de
toma de decisiones son algunos de los ms relevantes. Previo a analizar los
fundamentos de dichasventajas analticas, conviene sealaralgunas aclaraciones
finales en torno a la concepcin de lo que es una institucin en la corriente
terica aludida.
Latu sensu, una institucin constituye un rasgo estructural y/o la forma de
gobierno de un tejido social fPeters, 1999: 36), por lo que puede ser formal,
como las legislaturas (Me Cubbins y Sullivan, 1987; Shepsle y Weingast, 1995;
Tsebelis y Money, 1997) y los ejecutivos (l-aver y Schofield, 1990); o informal,
como una red de organizaciones interactuantes fKnoke y Laumman, 1987;
Rhodes, 1988, 1997}. Por ello, una institucin trasciende a los individuos,
implica interacciones pautadas entre grupos y permite as alcanzar niveles sub
ptimos de establdad>. De all que lasinstituciones restrinjan en cierto modo el
comportamiento de sus miembros
3o
y den lugar a cristalizaciones y equilibrios
inducidos (Sheps/e, 1986).
Como se ha sealado a lo largo de este trabajo, en el conductismo y la
29 En poltica la posibilidad de equilibrios de largo plazo es prcticamente nula, por lo que el futuro est librado a la
forma en que las estrategias y alternativas se presenten dentro de coyunturas polticas especficas.
30 El concepto de institucin vara en funcin de la disciplina y el sustento terico que articule el anlisis y la
refiexin acadmica. Dentro de la ciencia poltica existen algunas lneas argumentativas que enfatizan el estudio de
las estructuras institucionales en fntima relacin con las estrategias individuales de actores racionales.As, una fusin
entre Instituciones y rational choice marca la pauta de posibles acercamientos entre las dos tradiciones. Un trabajo
seminal en esta corriente es el de, Tsebelis, George. Nested Games: Rational Choice in Comparative Pelities. University
of California Press. Berkeley. 1990
Perspectvas tericas y entoeues dscplnaros
eleccin racional son las preferencias de los individuos las que priman para el
anlisis de la sociedad. Para ello, se han diseado un complejo conjunto de
modelos y formalizaciones matemticas de alto rigor acadmico pero que, tarde
o temprano, se enfrentan con una pregunta de difcil resolucin: al momento de
tomar decisiones de carcter poltico, zcmo se puede alcanzar equilibrio entre
preferencias individua/es surgidas de un conjunto de actores racionales, egostas,
y que maximizan por separado sus propios beneficios?
Ante tal planteamiento, el teorema de la imposibilidad de Arrow (1963)
proporciona una lapidaria contestacin en la que se demuestra la ausencia de
mecanismos de agregacin de preferencias que armonicen los deseos de todos
los participantes en una accin coiecnva. No obstante, en poltica como en el
resto de las esferas de la vida social, es necesario alcanzar cierto grado de
estabilidad, an a costa de incluir o excluir sistemticamente determinadas
preferencias (Riker, 1991; 5421. Para ello, las estructuras institucionales
constituyen un marco propicio para inducir al equilibrio y, a la par, para propiciar
escenarios dentro de los que las estrategias de los actores se desarrollen con
cierto nivel de comprornlsos> y certeza.
La vala de las instituciones y de su estudio est dada entonces porque a
travs de ellas se pueden alcanzar equilibrios inducidos estructuralmente
(Sheps/e, 1989; North y Weingast, 1989); es decir, un conjunto de acuerdos a
travs de los que determinadas preferencias se ven cristalizadas en dispositivos
normativos. Lo dicho implica sealar que el equilibrio alcanzado - el conjunto de
puntos en el que el statu qua no puede ser derrotado, en trminos de Tsebelis
(2002) - es el resultado de la agregacin de determinadas preferencias
individuales a costa de la exclusin de otras. Por ello, la induccin a la que sehace
referencia debe ser entendida como transitoria y susceptible de variaciones,
31
La nica forma de dejar de lado el problema planteado, y los ciclos polticos que de all se derivan, es la toma de
decisiones a travs de un nico actor con autoridad - el caso del dietador -, Al respecto, Atrow, Kenneth. Sodal
Choice and Individual vaiues. New Cork, Wiley, 1951
32 Lasasimetras en el acceso a la informacin y factores temporales que modifican el proceso de toma de decisiones
conllevan a que dentro del mercado poltico, como tambin en el econmico, los "contratos perfectos" aquellos en
Jos que las posibilidades de contingencias o Incumplimiento se ven reducidas a su mnima expresin - sean
prcticamente imposibles. Frente a ello, las instituciones desempean un papel clave, al servir como catalizadores de
compromisos crefbles (Shepsle, 1991) entre las partes. Al respecto, Shepsle, Kenneth. "Discrecionalidad, instituciones
y el problema del compromiso del gobierno", en La nueva economa poltica: racionalidad e Instituciones Saiegh,
Sebastiny Mariano Tommasi [comp), Editorial Universitaria de Buenos Aires. Buenos Aires. 1998. Pp. I 13 - 138. Un
abordaje del compromiso a partir de una visin amplia de la eleccin racIonal y el individualismo metodolgico se
encuentra en, Elster, Jan. Ulises y las sirenas. Estudios sobre racionalidad e irracionalidad. Fondo de Cultura
Econmica. Mxico, 1989.
lnsttucones e lnstitucionalismo en Amrca Latina
111 _
propias de lasdinmicas halladas en la arena poltica.
De lo expuesto se colige que en poltica es imposible alcanzar equilibrios
duraderos, tanto a nivel de los deseos individuales como en el campo de las
estructuras institucionales. As, la diferencia entre estas perspectivas, que en
realidad constituyen distintos momentos de un mismo fenmeno, estar
marcada simplemente por el hecho de que la revelacin de las debilidad del
equilibrio en el campo institucional se da probablemente luego de un proceso
ms largo que en el caso de las preferencias individualmente planteadas. Con
ello, se podra decir que las instituciones se observan mejor como preferencias
congeladas en el tiempo (Riker, 1991: 545).
Dado que la performance de la poltica se observa mejor en los intercambios
suscitados entre actores, en la influencia que sobre el comportamiento de
aqullos ejercen los diseos institucionales y en la habilidad de los polticos para
explotar la transitoriedad de los equilibrios alcanzados; el estudio de dichos
fenmenos encuentra en el enfoque del nuevo institucionalism0
33
un espacio
amplio de interpretacin y anlisis, acaso menos sesgado que en el proveniente
de la eleccin racional y el conductismo. De all que lo aqu argumentado
constituya una defensa del "retorno" de las instituciones como campo frtil de
exploracin acadmica y de explicacin de las complejos sentidos generados en
el campo de la poltica.
Por tanto, un acercamiento entre la racionalidad maximizadota de los
individuos y el estudio de las influencias ejercidas por los incentivos selectivos
impregnados en las instituciones permitira establecer de mejor forma cmo
funcionan y qu producen - outcomes - los sistemas polticos modernos
(Morgenstern, 2002). La riqueza de la construccin terica planteada, sumada a
una fuerte verificacin emprica que sea capaz de generar inferencias descriptivas
y/o causales (King, Keohane y Verba, 1994) va comparacin de casos, 'permitira
abrir espacios para una ciencia poltica con mayor campo de interpretacin y con
espacio para la recepcin de aportes provenientes de disciplinas afines.
33 Al hablar de nuevo institucionalismo. sobre todo en ciencia poltica. utilizo el trmino en forma genrica. a efectos
explcativos; sin embargo. existen al menos siete lneas de investigacin que se disputan la hegemona al interior de
la escuela en mencin. Entre ellas cito a la siguientes: (i) institucionalismo normativo, (ii) instituciona/ismo de
eleccin racional. (iii) institucionalismo sociolgico. liv) institucionalismo histrico. [v) institucionalismo emprico, [vi)
institucionalismo internacional; y. (vii) institucionalismo social. La clasificacin expuesta se realiza a partir de la
descripcin constante en, Peters, Guy B. El nuevo institucionalismo. (obr. dt.],
Perspectvas tericas y entogues dscplnaros
Como se mencion al inicio del trabajo, el neo institucionalismo no es una
escuela plenamente consolidada a la fecha. Arduos trabajos e intercambio de
opiniones son frecuentes en la bsqueda de certezas y consensos. No obstante,
las disputas inter y entre disciplinas estn a la orden del da y, desde luego, la
ciencia poltica no es ajena a ellas. De otro lado, la crtica a la ortodoxia del
rational choice debe ser entendida precisamente as, como un cuestionamiento
no a la esencia de la teora sino a aqulla visin ms estricta y que pretende
aislar del anlisis todos los factores que no sean las preferencias individuales. En
otras palabras, lo que se desafa es la concepcin que seala que,
lndepencentemente de la interaccin entre actores, no existenfactores externos
al individuo que influencien en el proceso de toma decisiones suscitado dentro
de la arena poltica.
En este sentido, la propuesta desde el neo institucionalismo en ciencia
poltica podra ser argumentada de la siguiente forma: existe un conjunto de
arreglos institucionales de diverso orden que, a lavez que demarcan el escenario
dentro del que los actores polticos establecen sus estrategias, incide en las
decisiones que stos asumen respecto a la consecucin de sus objetivos
particulares. Por ello, la corriente neo institucional propone una racionalidad
acotada de los individuos, permitiendo de estaforma balanceary otorgar el peso
que corresponde a cada factor explicativo de los distintos fenmenos polticos.
De otro lado, y contrariamente a lo que sesuelepensar, esteenfoque no deja
de lado ni minimiza la influencia de factores relacionados con determinados
cdigos de comportamiento cotidiano de las personas ni con variables de
carcter cultural. Simplemente considera que las instituciones conviven con ellos
y que existen relaciones de interaccin entre estos factores que son las que
podran dar explicacin a algunos los fenmenos polticos y sociales. De hecho,
el estudio de las instituciones informales (Dryzek, 1996) esuno de los campos de
inters del nuevo institucionalismo en ciencia poltica y cuenta con una amplia
produccin cientfica.
En ese plano, la interpretacin de lo que es un arreglo normativo y los
alcances que ste ofrece debe ser realizada tomando en consideracin el tipo de
institucin que se est analizando y observando. Dentro de la realidad no todos
los diseos institucionales son igualesy, por ello, las lgicasy dinmicas internas
Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latna
Im _
de los actores varan a partir del contexto en el que se encuentran operando. El
nuevo institucionalismo ofrece por tanto una serie de variaciones, acorde a la
temtica e inclusivea la disciplina, que permiten adaptar el marco terico a lo que
se pretende investigar. A efectos de alcanzar una mayor uniformidad dentro de
este enfoque, como tambin sucede en otros constructos tericos, es
imprescindible impulsar la investigacin empricay la difusin de hallazgos.
Finalmente, espero haber tenido xito al transmitir la idea de que la visin
neo institucional no constituye simplemente un ropaje de moda del
institucionalismo tradicional. Aqu lo que se ha buscado argumentar es que
existen arreglos institucionales que actan como reglas, como conjuntos de
incentivos positivos y negativos, alrededor de los que los actores van
desarrollando sus estrategias. Si bien las instituciones tienen incidencia sobre las
acciones de los individuos, en este enfoque no se asume una irrestrieta
adaptacin de los actores a los constreimientos de la norma, tal cual lo
sealaba el institucionalismo tradicional. La posibilidad de observar con mayor
claridad tanto a los individuos como a lasinteracciones que stos puede generar
con normas, entorno y otros factores, constituyen el aporte principal y la
riqueza ofrecida desde la perspectiva aqu expuesta.
6.- Instituciones en Amrica Latina: algunos comentarlos y
perspectivas
Este trabajo tiene un objetivo puntual y especfico: entregar una
panormica de las corrientes neo institucionales en ciencia poltica a partir de la
revisin de sus antecedentes ms inmediatos. No obstante, en estaparte agrego
algunos comentarios y percepciones relacionadas al tratamiento que ha recibido
el tema a lo largo de los distintos pases de Amrica Latina. Mi argumentacin
parte de la observacin de la realidady concluye con algunas ideas relacionadas
a posibles salidas frente al marasmo institucional en el que convivimos y del que
indefectiblemente somos parte activa y pasiva.
En trminos generales, la queja permanente de la ciudadana, de los actores
polticos, de las organizaciones sociales y de cualquier segmento social en
Amrica Latina es que las instituciones no funcionan. An cuando no siempre
conocemos los objetivos de lasestructuras institucionales a lasque nos referimos,
Perspectvas tericas y enfogues dscplnaros
la conclusin suele ser la misma: hay una ausencia relativa de compatibilidad
entre la declaracin normativa y la conducta cotidiana de los individuos. Ms
lacerante an, esta imagen permea la gran mayora de instituciones, de
contextos y de grupos de actores. En definitiva, la nocin de anomia de
Durkheim y Merton parece hallar entre nuestras latitudes su ms amplia
expresin.
No me detengo en todos los aspectosdel problema planteado. El espacioy
los objetivos de este trabajo no lo permiten y seguramente carezco de
elementos de juicio para proponer una salida acabada y aplicable en trminos
amplios. Solamente considero dos factores esenciales para el mejor desempeo
de los arreglos institucionales: el planteamiento de los objetivos; y, los medios
establecidos para el efecto. De esta manera, argumento que una de las tantas y
variadas dificultades por las que atraviesa la institucionalidad latinoamericana
puede ser entendida a partir de la simple evaluacin de los fines que persiguen
nuestras instituciones, de un lado, y de los medios que se otorgan a los actores
para su cumplimiento, de otro.
Uno de los criterios bsicos para el diseo o reforma institucional est dado
por la bsqueda de objetivos que vayan acorde con la realidad del grupo
humano al que va a ser dirigido. En ese sentido, un conjunto de arreglos
institucionales, sin desatender la rigurosidad de la elaboracin jurdica de las
normas, plantea un ejercicioprevio que salede la esfera de influencia normativa
y se traslada a la de la cotidianeidad. En ese sentido, es necesario primero
capturar la realidad social para establecer la norma y no elaborar el diseo
normativo apriori para luego encajar los cdigos ciudadanos dentro de aqul. Lo
dicho puede parecer una perogrullada pero es una caracterstica recurrente del
diseo de polticas pblicas a nivel de la regin.
En definitiva, lo que aqu se argumenta es que es menester hacer leyes que
vayan acorde a las personas, acorde a sus formas de percibir el mundo, acorde a
sus costumbres, acorde a su historia. En esesentido, la ley debe ser el reflejo del
espritu de la gente, como bien lo argument Montesqulev.> Hay que observar
primero a la ciudadana, convivir con ella y luego simplemente formalizar esas
34 Monresquiev. El Espritu de las Leyes. Ediciones Ubertador. Buenos Aires, 2004
Insttucones e lnstitucionalierno en Amrca Latna
Im _
conductas, dira Juan BautistaAlberdj35, preocupado por lajusticia, la igualdad y
el Estado de Derecho en Amrica Latina. Plantear objetivos institucionales para
realidades como las de la regin constituye entonces uno de los primeros
desaos y, quizs, uno de los puntos de mayor atencin al momento de evaluar
desempeosy rendimientos institucionales.
De otro lado, los objetivos planteados deben guardar relacin con los
medios destinados para su efectivo cumplimiento; en otras palabras, es
imprescindible la distribucin de cuanto poder - material o simblico - sea
necesariopara que los fines institucionales - la moral institucional jPeters, 1999)
- puedan ser alcanzados. Disear estructuras institucionales cuyos rendimientos
se anticipan ineficientes, por cualquiera de las dos razones expuestas, dan lugar
a inseguridad, aumentan los niveles de incertidumbre e impiden el desarrollo del
elemento fundamental y cemento de cualquier sociedad: la confianza.
36
Hablando de objetivos, el gran lder Saln, luego de estructurar el diseo
institucional para Atenas, confes que no haba dado a sus compatriotas el
gobierno ms adecuado a su felicidad sino el ms tolerable a sus prejuicios. En
relacin a los medios, Hamilton, al exponer una de las tres grandes mximasde
la ticay la poltica que orientaron la Constitucin PoJ(tica de los Estados Unidos
de Amrica, argumenta que" ... los medios deben ser proporcionados al fin; que
todo poder debe ser conmensurado a su objeto; que no debe haber limitacin
de un poder que tiene por finalidad lograr un propsito que en s mismo no
admite limitacin".37
Amrica Latina parece ser el escenario en el que objetivos y medios no son
los parmetros a partir de los que se disean las instituciones. Construimos
universidades sin contar con una planta suficiente de docentes, hospitales sin
recursos para contratar mdicos; ofrecemos servicios a quienes no lo necesitan.
La propuesta es sencilla y a la vez compleja y consiste en pensar en instituciones
menos ambiciosas; vale decir, en estructuras cuyos objetivos impliquen un
alcancemenor pero que, contreriu sensu. cuenten con los mecanismospara que
35 Alberdi. Juan Bautista. Fragmento Preliminar al Estudio del Derecho. lobr. cit.)
36 La observacin realizada por Tocqueville a la democracia de 105 Estados Unidos permite extraer una serie de
enriquecedoras conclusiones. La confianza en el desempeo de las instituciones y 105 intercambios ciudadanos a
partir del respeto y la estima son algunas de ellas. Tocqueville. Alexis. La democracia en Amrica. (obr. cit.'
El Federalista. Paper No XXXI. Pag '23 (obr. cit.]
37 El Federalista
Perspectvas tericas Lj entogues dscplnaros
aqullos puedan ser implementados realmente y potenciados a futuro. De esta
forma, un progresivo aumento de la llamada institucionalidad, entendida como
la coherencia entre objetivos y medios, puede permitir no solamente crecer en
cuanto al mbito de injerencia de las instituciones sino tambin generar
confianza y legitimidad del sistema a nivel de la ciudadana.
Alrededor de lasteoras de la segunda mejor alternativa [Talbot Corarn, 1996}
se encuentra un espacio frtil de investigacin y desarrollo cientfico de las ideas
expuestas en esta ltima parte. En lo restante, es tarea de los investigadores no
slo desentraar el complicado mundo de las instituciones sino tambin obtener
informacin de la realidad que permita generar conocimiento cientfico preciso y
con capacidad explicativa. La argumentacin es valiosa e inestimable pero si no
se acompaa con trabajo exploratorio serio y documentado corre el riesgo de
convertirse en una mala literatura. No abogo aqu por estilos metodolgicos
especficos ni por concepciones epistemolgicas determinadas, solamente hago
explcita la necesidad de conocer ms la realidad latinoamericana a travs de la
difusin de la investigacin emprica y de los resultados hallados.
Con algunas diferencias entre unos pases y otros, el acceso a informacin y
datos procesados cientficamente desde Amrica Latina es residual. Esta
deficiencia limita extraordinariamente el desarrollo de teoras y salidas especficas
originadas en nuestra propia realidad y constituye uno de los retos
indispensables que los investigadores sociales debemos asumir. Si para generar
un arreglo institucional eficiente esnecesario conocer previamente como piensan
las personas, para construir teoras parece tambin inevitable primero conocer la
realidad emprica.
Buenos Aires, Otoo de 2006
Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latina
mE _

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