ESTRUCTURAS Y MECANISMOS PARA ENFRENTAR LAS "NUEVAS" AMENAZAS: LA REESTRUCTURACIÓN DEL INSTRUMENTO MILITAR Jaime García Covarrubias1

Desde la primera reunión de ministros defensa de las Américas realizada en Williamsburg (EE.UU.) en 1995, quedó en evidencia la preocupación de los diferentes países por las llamadas "nuevas" amenazas y el temor de carecer de mecanismos efectivos para resolverlas. Esta preocupación nuevamente se repitió en Bariloche, Cartagena y Manaos acrecentándose en víspera de la próxima cumbre de Santiago ahora muy determinada por el impacto que causaron los atentados terroristas ocurridos en Washington y Nueva York en el mes de septiembre del año pasado. Como está establecido, la Conferencia de ministros del sector defensa no es un órgano resolutivo sino que es un foro de consulta informal pero permanente en el área de la Seguridad para los países de la región. En consecuencia, solamente se trata de una instancia de intercambio de ideas y de debate relativo a temas de interés común. Desde esta perspectiva, lo más prudente para abordar los temas de Seguridad del continente es generar iniciativas por similitud de casos o por bloques unidos por algún tipo de alianza o acuerdo, en reemplazo de la puesta en ejecución de medidas de seguridad globales bajo el alero de algún organismo o de un sistema de seguridad supraestatal de difícil implementación. Lo anterior, redundará en la consolidación de un "ambiente de seguridad" tal que permitirá entre otras el cumplimiento de las metas de la Cumbre Hemisférica de Miami de 1994 acordados en su respectiva Declaración de Principios cuales son preservar y fortalecer la comunidad de democracias americanas, erradicar la pobreza y la discriminación y garantizar el desarrollo sostenible con la conservación del medio ambiente para las generaciones futuras. Todas tareas difíciles pero obviamente muy deseables y urgentes. Las "nuevas" amenazas Las conocidas como nuevas amenazas se refieren a los riesgos a que están sometidas todas las naciones del mundo después del término de la guerra
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Doctor en Ciencias Políticas y Sociología. Licenciado en Ciencias Militares y Brigadier ® Profesor del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (Washington DC)

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migraciones descontroladas. Sin embargo. en la reunión precitada los grupos de trabajos coincidieron en que las nuevas amenazas eran: el creciente desempleo. violaciones a los derechos humanos. Desde las primeras reuniones ministeriales del continente éstas amenazas se plantearon globalmente sin especificar cuales serían resueltas con los instrumentos propios de la Defensa y Seguridad pública. crimen organizado. 2 Declaración de San Carlos de Bariloche. dada entre varias razones a la equivocada asimilación que se hace entre ambos conceptos. esto es con el aparato militar y/o policial o bien con organismos de otra índole. Así las cosas. económico y social como eventuales amenazas a los Estados. Cual es el ámbito de una y cual es el de la otra. marginalidad social. Complica aún más el cuadro el hecho de que algunos identifiquen al concepto de Seguridad Nacional con la seguridad pública. Como se puede apreciar. narcotráfico. En efecto. No hay duda de que a los ministros de defensa les preocupa mucho más la "gestión" de la Defensa que la definición conceptual de sus términos. es necesario subrayar que esta preocupación por definir los ámbitos de la Seguridad y la Defensa es recurrente en las cuatro reuniones ministeriales. Se deduce entonces que reconocer el impacto que tiene en la seguridad de los estados las tradicionales crisis económicas en la región tendió a "globalizar" las amenazas adjudicándoselas todas al sector Defensa. discusión de interés más académico que político debido a que más allá de definiciones. A partir de ese momento comienza a surgir con fuerza el concepto de nuevas amenazas planteando de paso la necesidad de reformar el sector defensa de los países con el objeto de desarrollar las capacidades necesarias para afrontarlas. terrorismo en todas sus formas.fría. Por ello. se trata de una combinación de diversos riesgos que tienen en común solamente el hecho de que no pueden ser resueltos con un solo instrumento requiriendo por lo tanto de un tratamiento por separado. en todos estos años se ha intensificado la necesidad de definir que se entenderá por Defensa y Seguridad. 2 Esta última circunstancia paulatinamente originó una ampliación de la cobertura de riesgos ya que se asimilaron problemas de índole político. discriminaciones diversas y otras. degradación del medio ambiente. en la Declaración de San Carlos de Bariloche se señala la preocupación por el impacto que tienen los fenómenos económicos en la Seguridad de los países. Sin duda. los conceptos requieren ser plasmados en una gestión concreta. Octubre 1996 2 .

si simplemente se asimila la Seguridad a la Defensa al disponer las misiones concretas para las FF. O bien. lo que reconoce tácitamente que cada país tiene libertad para definir un ámbito propio de amenazas específicas. sea del ámbito propio de la Defensa sino que más bien es su alcance el que la tipifica. para Chile el narcotráfico es aún un problema policial mientras que en Colombia nadie duda que el narcoterrorismo subversivo es hace rato un problema de Defensa.AA. También. podría ampliarse excesivamente el papel de éstas. por su propia naturaleza o esencia. Lo fundamental es tener muy claro que en el mundo de hoy habrá tres escenarios que pueden cobrar vigencia simultáneamente. continuar con la afirmación de que la Seguridad es una especie de instrumento que en sí involucra a la Defensa como parte componente.En consecuencia. de los países continúa siendo la defensa de la soberanía nacional.AA. deberán plasmar y profundizar medidas de disuasión concretas. Quizás el debate así planteado. El primero es la Paz a la que le agrego el apellido de "relativa" ya que las llamadas nuevas amenazas son un fenómeno que se perciben en un escenario de paz. reales y creíbles.AA. 3 Es importante tener presente que ha habido coincidencia entre los ministros de la región en que el rol principal de las FF. Esto concede libertad de acción a los países en cuanto a la validación de sus hipótesis de guerra (obviamente vecinales) las que deberán ser resueltas o distendidas por los propios países a través de vínculos bilaterales. es pertinente mantener vigente las interrogantes típicas: Donde comienza una y donde termina la otra o sí la Seguridad es solo un efecto global y la Defensa un instrumento para resolver por la vía de las armas (disuasión) las contingencias que así lo precisen. El problema es que si el escalón político de la Defensa insiste en dilucidar conceptualmente sobre el ámbito de la Seguridad y de la Defensa se perderá tiempo y quizás no se avance mucho. Desde mi punto de vista creo que no hay entre las "nuevas" amenazas alguna de ella que. En lo personal mi posición la tengo asumida y adhiero a que la Seguridad es un "efecto". El tercer escenario será 3 Esta situación ocurre en Paraguay donde no se contempla el concepto de Seguridad y todo se asimila a la Defensa. 3 . El segundo es la crisis en que las FF. Por ejemplo. puede a la larga resultar estéril porque no siempre se distingue entre "fines" y "medios" por lo que resulta más recomendable dejar a los académicos debatiendo y centrarse en identificar el fenómeno (en este caso a las amenazas) y definir los instrumentos aptos para resolverlas.

vive su Paz "relativa" sujeto al terrorismo islámico y tiene una guerra en Afganistán. 4 .AA.AA.terrorismo como la que observamos en Colombia. pensando en el rol de un foro solo consultivo y más bien motivador o articulador de acuerdos que mandatorio. Lo concreto es que las llamadas "nuevas" amenazas afectan desde el Estado hasta el ciudadano individual y son hoy un fenómeno esencialmente de tiempos de paz ya que si observamos con acuciosidad histórica veremos que la mayoría de ellas son de antigua ocurrencia en el mundo pero se han materializado especialmente en tiempos de guerra. Estos tres eventos podrán cruzarse y combinarse toda vez que hoy las guerras no se declaran coexistiendo con la paz y o la crisis. Las amenazas identificadas y sectorizadas permitirán ver cuán comunes son y de serlo dimensionar la necesidad de coordinar mecanismos.UU. El segundo paso es determinar el grado de alcance de la amenaza para identificar el instrumento o medio que la resolverá. Asimismo.subversión. Se agrega el interés político natural de materializar una efectiva subordinación de las FF. lleva a que se le designen nuevas misiones incluyendo su discutido papel en el desarrollo de los países. En suma. En síntesis. Mientras más grande el país podrá tener más riesgo de la simultaneidad de los eventos. EE. químicas o nucleares o las crisis económicas de posguerra. acciones combinadas o generar instrumentos comunes de resolución. En este último paso cada país deberá evaluar y reconocer sus amenazas. El primero es identificar las amenazas más probables para la región dividiendo ésta en sectores ya que no toda América es exactamente igual.Estas amenazas están afectando a los países esencialmente en tiempos de paz .No es que haya "nuevas" amenazas lo que ocurre es que existe una diferente percepción acerca de las mismas. Lo confirman los actos de terrorismo en la guerra. lo que ocurre es que existen tres puntos centrales: . se me ocurre la realización de dos pasos.propio de guerra o conflicto con el empleo militar de los medios de la Defensa.Hay un interés social de que las FF. en cualquier momento podrá ser parte de una crisis o elevada tensión en alguna parte. Por ejemplo. degradación del medio ambiente producto del uso de armas convencionales. hagan más cosas por menos dinero. Desde mi punto de vista. las migraciones masivas después de bombardeos. . Lo anterior. que por lo demás cuenta con cuarenta años. centrándolas en sus tareas específicas y para ello es menester redefinirles sus misiones. pareciera que la única amenaza realmente nueva (o más bien renovada) es la interacción de la tríada narcotráfico. exigencia muy propia de una economía de mercado.

Esta materia se repite en Bariloche 4 años después cuando se insiste acerca del perfil de las FF. 5 . para el siglo XXI. Son muchas las experiencias obtenidas a partir de la guerra del Golfo a inicios de la década de los noventa y la de Afganistán a partir de inicios del siglo XXI. sobre todo en su fase de crisis. si a futuro se privilegiará la 4 Chile anunció su proceso de modernización militar a inicios de los años noventa. hoy. En el intertanto en los Estados Unidos se ha anunciado el comienzo de un proceso de "Transformación militar" que viene a reemplazar al de modernización de las fuerzas militares que rigió por años la agenda de diseño de fuerzas. desde mi punto de vista hay solo dos instrumentos para resolverlas desde la perspectiva del sector de la Defensa. En atención a esto último.Modernización o Transformación Militar Hay diferentes tipos de mecanismos para resolver las amenazas. Desde la primera reunión realizada en Williamsburg en 1992. Sin embargo. para el futuro. las FF. significado y especificidades que tiene el nuevo proceso. 4 Las preguntas que surgen son: Que persiguen estos procesos de modernización? Cuales son sus fundamentos? En que medidas estas modernizaciones están sintonizadas con los futuros requerimientos políticos de la defensa? Por cierto todas interrogantes que competen a cada país pero que sin duda tendrán implicaciones futuras porque cualquier interoperabilidad de mañana pasará por los procesos de modernización actuales. A partir de esta idea se ha generado un intenso debate acerca de los contenidos. Por su parte.AA y las unidades policiales dependiendo el alcance de la amenaza. esto es la FF. Uruguay ha anunciado en estos días la puesta en ejecución de un proyecto de reforma militar.AA de distintos países abordaron esta inquietud del escalón político de la Defensa con procesos de modernización militar. se afirma la necesidad de adaptar a las FF. me abocaré con más detalle al diseño del instrumento de la Defensa Nacional. Por ejemplo. el empleo de las fuerzas militares en Afganistán se ha constituido en excelente laboratorio para probar los resultados del proceso de modernización de los años noventa y la necesidad de aplicar el nuevo concepto de "Transformación" estudiando las modificaciones que pudiera requerirse. por lo que el trabajo será arduo y discutido.AA. En las reuniones posteriores no hay una mayor mención sobre este punto ni detalles acerca de lo que se desea alcanzar. y aún en desarrollo. se analiza entre otros temas. Sin embargo.AA.

Por ejemplo. Lo anterior. . flexibilidad y polivalencia. Esta decisión ha sido criticada por algunos pero se esgrime a su favor que un sistema de mando y control altamente tecnologizado precisa de una infraestructura de apoyo que no brinda ni Afganistán ni Pakistán ni ningún otro estado del área. .La acción conjunta del poder aéreo con el terrestre es fundamental para obtener rápidos resultados los primeros días ya que puede ser muy difícil revertir los fracasos iniciales. Hoy. . En efecto. exige paralelamente con las acciones bélicas organizar un nuevo ejército nacional en el país ocupado.El conflicto es.Es la primera guerra en que el comando general de las operaciones está lejos del campo de batalla. organizando una 5 En USA hay actualmente un debate público entre militares y especialistas acerca de la necesidad o no del sistema móvil de artillería "crusader" . . contra un grupo étnico y no globalmente contra el Estado afgano. Este sistema está siendo descartado por el Secretario de Defensa Donald Rumsfeld.La necesidad de proteger el territorio propio (homeland) de las acciones o represalias terroristas. resultando estas unidades.Las fuerzas expedicionarias tipo "marines" y las unidades especiales cumplen un rol fundamental de reacción rápida. el Gral Gordon Sullivan opina con un artículo titulado "Why we need crusader" en Washington Post de Mayo 16. con bajas reconocidas los primeros días.artillería o la aviación como forma contundente de preparar el terreno y de apoyar a las fuerzas de infantería5 Lo cierto es que de las muchas conclusiones ya obtenidas destacan las siguientes: . el Gral Tommy Franks (Comandante de las fuerzas que combaten en Afganistán) tiene su sistema de mando y control en Tampa (Florida) y es desde allí donde dirige las operaciones. incluso. un comandante superior está más cerca del campo batalla "lejos físicamente" pero con alto apoyo tecnológico que en una posición física más cercana pero desprovisto de esos medios. en este caso. En el mismo diario y fecha se publica otro artículo del Secretario Rumsfeld intitulado "A choice to transform the military" 6 . Se agrega el rol que juegan las unidades de Inteligencia quiénes han cumplido tareas inmediatamente cercanas a las fuerzas de tarea.

Al respecto. principal potencia militar del mundo. sino que se trata de tomar en consideración las tendencias rescatando los aspectos que pudieran ser aplicables guardando las proporciones y respetando las especificidades. También se recomienda "Rethinking transformation" Barry Blechman in Armed Forces Journal International. De acuerdo a este criterio.Coordinar los esfuerzos de Inteligencia. protección constante y logística adecuada. es interesante conocer el concepto con algún grado de profundidad. estas conclusiones podrían estar en el plano más bien informativo debido a que no son aprovechables integralmente por el resto de América latina ya que son propias de EE. y no asimilable a ningún país de la región ya que nadie tiene ni su poderío económico-militar. nivel de intereses ni compromisos estratégicos. sería particularmente interesante que la reunión de ministros de defensa conociera este proyecto de Transformación militar con el objeto de sacar conclusiones para América latina. que en los procesos futuros o de Transformación militar habría que tomar en consideración al menos los siguientes aspectos: 6 Precisamente en los últimos días el Pdte Busch ha anunciado la necesidad de tener un elemento común de dirección y coordinación de la Inteligencia. se estima que las principales falencias son mucha "información" pero no necesariamente buena calidad en la "Inteligencia" asimismo como muchos organismos con dificultad para coordinarlos.AA.7 Para mayor abundamiento en el mismo artículo que estoy citando se dice que Transformación militar implica: Superioridad en la Inteligencia. 7 Se recomienda "Adapting Forces to a new era: Ten transforming Concepts" de Hans Binnedijk and Richard Kugler en Defense Horizons. Sobre este punto. porque es posible que los procesos de modernización vayan perdiendo vigencia mas temprano que tarde y resulte necesario realizar una transformación más integral en las FF.dirección general y fuerzas especialmente constituidas para ello. No obstante. maniobras dominantes.UU.UU. CSBA Center for Strategic and Budgetary Assessment (testimonies by Andrew Krepinevich and Paul Wolfowitz) 8 Ibid Binenedink and Kugler 7 . En EE.. 8 Al plantear este tema. March 2001. . Center for Technology and National Security Policy (National Defense University) November 2001. Lo anterior. precisión en las coordinaciones.6 Obviamente. se me ocurre. se entiende por "Transformación militar" al desarrollo de nuevas capacidades militares para resolver en mejor formas las actuales amenazas y las sorpresas estratégicas. se insiste en que no se trata de aplicar recetas foráneas ni mucho menos de copiar modelos.

.Definir muy claramente el rol que tendrán en el desarrollo nacional.policial en esa "zona gris" donde las fuerzas policiales por necesidad de los países son empleadas en tareas netamente de combate. implicando por tanto. Asimismo. además es importante consignar que son varios los países que tienen a la policía en los Ministerios de Defensa.No hay nuevas a amenazas sino que una diferente percepción de éstas ya que constituyen un fenómeno singular puesto que ahora ocurren en tiempos de paz y afectan desde el ciudadano individual hasta el Estado. hay diferencias profundas entre Modernización y Transformación militar. cuidando que no se desnaturalice su función principal. desarrollar las capacidades indispensables para resolver las "nuevas misiones" ya que éstas últimas si que son nuevas no así las amenazas. Conclusiones . Modernización es perfeccionar lo existente para cumplir en forma más eficiente las misiones que se venían cumpliendo. En consecuencia. durante todo el siglo pasado. preparar fuerzas para desempeño eficiente en operaciones multinacionales. Esta definición produce un cambio de consideración ya que mina el basamento que han tenido muchas FF. Paralelamente.AA. En cambio Transformación militar es reestructurarse en función de cambios en la misión y los parámetros estratégicos. . Por ejemplo. Otro de países andinos y un tercer bloque MERCOSUR y asociados.Desarrollar capacidades conjuntas y con posibilidades de interoperabilidad internacional. . . habría que considerar al menos un bloque México y Centroamérica. es importante efectuar una sectorización de la región en función de las amenazas ya que no todas las subregiones poseen los mismos problemas y circunstancias. educación y formas de empleo de los medios. 8 . Para ello.tácticos-logísticos.Es necesario operacionalizar las amenazas determinado los efectos que producen. esto último se aprecia en Colombia. Para ello. .Organizaciones más livianas y polivalentes dotadas de reservas móviles. . una revolución radical en las orgánicas.Prever una efectiva coordinación militar.Fuerzas Armadas concebidas como un instrumento de la política exterior y no al servicio de hipótesis vecinales a veces desligada de los intereses y de las oportunidades de los Estados.

9 .Buscar una fórmula para aproximarse con un criterio coordinado a los procesos de Modernización o Transformación. porque es evidente de que se requerirá el desarrollo de nuevas capacidades operativas u de acción.. se reitera que desde mi punto de vista resulta más correcto hablar de "nuevas" misiones y no de "nuevas" amenazas. Finalmente. Junto a ello. . según sea el caso.Adoptar nuevas misiones exigen un estudio acerca de la necesidad o no de plantearse una Transformación militar. estudiar y acordar el desarrollo de alguna capacidad interoperativa.Estudiar de acuerdo al catastro de amenazas los mecanismos de acción conjuntos o coordinados con el objeto de resolverlas en forma realista y abordarlas en forma efectiva. .