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D ERECHO

ECONMICO

ECUATORIANO Tomo 2
Marco Antonio Guzmn

Obra suministrada por Universidad Andina Simn Bolvar, Ecuador

Contenido Tomo II
PARTE CUARTA Actuaciones especficas del Estado y los entes pblicos en los sectores primario y secundario de la economa XI. PROTECCIN DEL MEDIO AMBIENTE Y ACTUACIONES ESPECFICAS RESPECTO A LOS SECTORES AGRCOLA, FORESTAL, PECUARIO, MINERO Y DEL ESPACIO MARTIMO Y AREO Proteccin del medio ambiente: normativa dispersa e inorgnica
Una Ley para el Ecodesarrollo Regional Amaznico La ecologa en las Islas Galpagos Problemas fundamentales en relacin con el medio ambiente El Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburferas en el Ecuador Intentos de proteccin jurdica del medio ambiente en la Constitucin Poltica Uso del suelo

Sector Primario
Agricultura Leyes en materia de tierras, aguas, bosques, flora y fauna Fomento y Desarrollo Agropecuario Recursos hdricos Recursos forestales Programas especficos de promocin agropecuaria Recursos ictiolgicos Ley de Facilitacin de Exportaciones y de Transporte Acutico

Ondas hertzianas, electrnicas y telecomunicaciones


Reformas a la Ley de Telecomunicaciones Radiodifusin y Televisin Aeronutica Minas

XII. HIDROCARBUROS Tratamiento jurdico especial


Importancia de los recursos hidrocarburferos en la vida nacional La primera poca de la actividad petrolera en el Ecuador La transicin

La Ley de Hidrocarburos
Caractersticas de la Ley de Hidrocarburos Las codificaciones de 1974 y 1978 La Constitucin de 1978 Reformas de 1982 Creacin de PETROECUADOR Las reformas de noviembre de 1993 Comparacin entre el sistema previsto por la Ley de Hidrocarburos y el que configuran las reformas de 1993 Normas que burlan una disposicin constitucional

XIII. OTROS RECURSOS ENERGTICOS


Sistemas nacionales de energa Instituto Nacional de Energa, Consejo Superior de Energa Graves inconsistencias de la poltica energtica

Energa elctrica
Inicios en el pas Normativa bsica del sector elctrico

Otras energas
Energa atmica

Problemas de la legislacin ecuatoriana en materia de energa elctrica


Falta de articulacin con la planificacin general Modelo centralizador y concentrador Preferencia por megaproyectos Postergacin de procesos de transmisin y distribucin Prdidas de energa demasiado altas Inexistencia de procesos de modulacin de la demanda Altos e inapropiados subsidios que debilitan el sistema Drstica disminucin de fondos provenientes de la participacin en las exportaciones hidrocarburferas; incremento de costos externos, y prdidas para INECEL Concentracin de centrales de generacin hidrulica en una sola vertiente hidrogrfica Excesiva concentracin de funciones; crecimiento exagerado del rea administrativa. Falencia en actividades bsicas Rigidez en la administracin de recursos humanos Politizacin de niveles directivos La situacin de las Empresas Elctricas

XIV. SECTOR SECUNDARIO Y ACTIVIDADES UBICABLES ENTRE ESTE Y EL TERCIARIO Visin general
Leyes de Fomento para el Sector Industrial Otras leyes de fomento de actividades manufactureras Razones para el relativo fracaso de la poltica de sustitucin de importaciones Consejo Nacional de Productividad y Competitividad

Turismo
Hacia una reorientacin de la poltica turstica nacional Posibilidades de impulso a la actividad turstica en Ecuador Algunas caractersticas del turismo en Ecuador Conclusin

PARTE QUINTA Actuaciones del Estado respecto al sector terciario de la economa XV. COMERCIO INTERNO, TRANSPORTE, PBLICA Y SERVICIOS BSICOS CONTRATACIN

Fases de la actividad del Estado en el sector terciario


Comercio interno Transporte

Normativa sobre Contratacin Pblica


Orientacin y objetivos bsicos de la Ley de Contratacin Pblica Caractersticas generales de la Ley de Contratacin Pblica Objetivos y orientacin de la Ley

Suministro de servicios en reas de comunicacin y provisin de energa XVI. ENTIDADES OPERATIVAS DEL SECTOR FINANCIERO
Entidades financieras operativas pblicas Intermediacin financiera de entidades privadas Tipos de instituciones financieras privadas Operaciones que pueden realizar los Bancos Operaciones que pueden efectuar las sociedades financieras privadas Operaciones de las que estn excluidas las Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crdito

Posibilidad de que las mutualistas y las cooperativas de ahorro y crdito amplen su participacin en los mercados financiero y de valores
Informalidad en el rea financiera Disparidad entre desarrollo de poblaciones intermedias y servicios para ellas Desatencin a clientes pequeos y concentracin financiera Crecimiento en capital y activos de las cooperativas; absorcin de recursos por los bancos Crecimiento de activos Decrecimiento de captaciones Progresiva merma en la captacin de ahorro por parte del subsector financiero privado social o comunitario Magnitudes de activos y cartera comparadas con otras entidades del sector financiero

Requerimientos para que las cooperativas alcancen mayor participacin en los mercados financieros y de valores
Imperativos generales Ampliacin de servicios financieros Sistemas de control Aspectos de estructura y organizacin

XVII. ENTIDADES OPERATIVAS DEL MERCADO DE VALORES Mercado de capitales, Mercado de Valores; enunciado de sus entidades operativas
Clases o mbitos del Mercado de Valores Intermediarios y operadores de valores

Mercado burstil
Bolsas de Valores Casas de valores

Mercado extraburstil
Mecanismos de transacciones extraburstiles (METEX) Compaas operadoras de valores extraburstiles (COVEX)

Depsito Centralizado de Compensacin y Liquidacin de Valores Calificadoras de Riesgo Fondos de inversin


Composicin de activos Limitaciones Fideicomisos mercantiles

Administradoras de fondos
Holdings y grupos econmicos

XVIII. SEGURIDAD SOCIAL: SOCIALIZACIN DEL RIESGO


Inadecuado manejo del tema de Seguridad Social en el pas Orientaciones fundamentales de la seguridad social Evolucin del Sistema de Seguridad Social en Ecuador La crisis del IESS y sus causas Caractersticas de la poblacin econmicamente activa en el Ecuador Proyecciones de una privatizacin de la Seguridad Social en Ecuador Los principios de universalidad y solidaridad Los seguros paralelos o mixtos

Las experiencias en otros pases


Pases desarrollados

Pases en desarrollo
Chile Per Colombia Singapur Conclusiones del anlisis comparativo La seguridad social y la consulta popular

XIX. COMERCIO EXTERIOR Actuacin del Estado en el Comercio Exterior


La normativa del Comercio Internacional Tendencias de la economa mundial y del comercio internacional La situacin del Ecuador Principales rubros de exportacin Destino de las exportaciones ecuatorianas

Principales normas que rigen el comercio internacional y su incidencia para el Ecuador


Convenios de los que es parte el Ecuador Tratados y Acuerdos Internacionales de los que el Ecuador no fue o no es parte, que inciden en su comercio externo

El GATT
Acuerdos mundiales por productos Beneficios arancelarios conferidos por grupos de pases Beneficios conferidos por pases especficos

El manejo interno de las polticas de Comercio Exterior


Imperativos

PARTE SEXTA Modernizacin del Estado y privatizacin XX. MODERNIZACIN DEL ESTADO Visin terica general: posiciones contrastantes y necesidad de equilibrio
Las tesis contrapuestas Posicin que compartimos El imperativo esencial del momento actual

Diversas posiciones
La visin ultraprivatizadora: un punto de partida real; pero una distorsin bsica en que ella incurre Evaluacin de esas tesis Valores trascendentes y neoliberalismo El trasfondo del neoliberalismo Hacia un equilibrio en las medidas de modernizacin La cruzada privatizadora

XXI. MODERNIZACIN Y PRIVATIZACIN: PRAXIS GENERAL EN ALGUNOS PASES TIPO, ESPECIALMENTE DE AMRICA LATINA
La crisis del Estado de Bienestar La teora de la disminucin del tamao del Estado

Modernizacin y privatizacin en Amrica Latina


Indicadores del deterioro

Las polticas de accin y medidas especficas


Las medidas econmicas Efectos de la reduccin del gasto pblico Incidencia de las modificaciones en la estructura del gasto

Otras reformas
Liberalizacin del comercio exterior Resultado final de las medidas econmicas y tentativas de atenuarlo Programas de aumento de capacidades productivas

Casos de algunos pases latinoamericanos especficos


Chile Argentina Bolivia Per Mxico

Conclusiones XXII. LA EXPERIENCIA ECUATORIANA MODERNIZACIN DEL ESTADO EN MATERIA DE

nfasis desproporcionado en cierto tipo de privatizacin; falseamiento y postergacin de la descentralizacin


Objeto de la Ley de Modernizacin La privatizacin frente a elementos prioritarios de la modernizacin La accin modernizadora del Gobierno

del presidente Durn Balln, en la prctica nfasis a cierto tipo de privatizacin

Urgencia de adoptar medidas efectivas para la descentralizacin


Muy desigual distribucin de recursos Necesario incremento de recursos para entidades seccionales Inequidad y desequilibrio Distribucin de rentas de recaudacin nacional El proyecto de reformas a la Constitucin presentado en 1994 por el Ejecutivo y la descentralizacin El Proyecto de Ley de Descentralizacin Administrativa y Financiera del Partido Social Cristiano

Conclusiones XXIII. LA EMPRESA PBLICA Y LAS TENDENCIAS A PRIVATIZARLA


La posicin general de la Doctrina frente a la Empresa Pblica La actitud del Gobierno del presidente Durn Balln La actitud de ciertas cpulas sindicales Hacia una visin objetiva Limitaciones de la empresa pblica La tendencia doctrinaria general respecto a la gestin empresarial En busca de un tratamiento especfico para los servicios pblicos y la gestin econmica pblica

Actuaciones indispensables
Amplia gama de alternativas de privatizacin Facultades de la entidad reguladora de servicios pblicos Objetivos de la regulacin Equilibrio y equidad en las tarifas Integracin de las comisiones reguladoras

Privatizaciones en pases tipo


La situacin en Latinoamrica

La situacin en Ecuador
Se ha priorizado y potenciado una de las muchas formas de privatizacin

XXIV. UNA VISIN DE LA MODERNIZACIN DEL ESTADO, CENTRADA EN NUESTROS PASES Hacia una posicin latinoamericana objetiva frente a la modernizacin del Estado
Etapas en la modernizacin

Lneas directrices de una poltica de transformacin del Estado


Trascendencia y apremio de la descentralizacin Provisin y produccin de bienes y servicios pblicos

Hacia el autocentramiento de nuestras economas


Mecanismos de control local Autocentramiento y mercado mundial Los requerimientos fundamentales

Conclusin: actividades bsicas y urgentes


La Universidad Andina Simn Bolvar

Parte Cuarta
Actuaciones especficas del Estado y los entes pblicos en los sectores primario y secundario de la economa
En las partes segunda y tercera de este libro se examinaron las normas y orientaciones del Derecho Constitucional Econmico Ecuatoriano, los preceptos legales protectores de intereses generales bsicos, en el campo econmico y social, las normas que se refieren a materias econmicas, con mayor profundidad, pero que conciernen, en definitiva, a todos los sectores, y establecen respecto a ellos o algunos de ellos una rectora del Estado. En tal sentido, se aludi a la planificacin, a la formulacin y ejecucin de presupuestos del sector pblico, a la orientacin y manejo generales de los recursos financieros y al control de las entidades que operan en tal campo, a la orientacin y control del Mercado de Valores. En un intento de sistematizar las actuaciones del Estado y los entes pblicos en la vida econmica nacional, se har referencia, en las partes cuarta y quinta de este libro, a las que ellos efectan, en modo de influir en sectores econmicos especficos. Para ese efecto, se aludir, en esta parte cuarta, a la gestin activa de defensa del medio ambiente que han de desplegar el Estado y los entes pblicos, y, luego, a actuaciones de ellos que inciden, en modo especfico, en los sectores primario y secundario de la economa, y tambin a las actividades ubicables entre ellos dos. Se ha conferido, en tal revisin, nfasis al examen de la normativa encaminada a la preservacin del medio ambiente. Los riesgos de la contaminacin por resduos de hidrocarburos, la contaminacin hdrica y la atmosfrica, que se advierten ya en el pas y que van incrementndose, tornan necesario que se fije preferente atencin en la solucin de esos problemas. Se ha buscado analizar en forma orgnica y que las concatene entre s, las leyes en materia de regulacin general del uso del suelo o territorio; a las concernientes al sector agrcola, aguas, bosques; a la reforma agraria y fomento del desarrollo en aquel sector, y, al hacerlo, se ha puesto de relieve el importante papel que jugaron las comunidades

campesinas en la adopcin de reformas a la Ley de Desarrollo Agropecuario, que inicialmente reflejaba en forma predominante los intereses de un grupo social de alta capacidad econmica y social, y que despus permiti configurar un razonable consenso nacional. No se descuida la normativa correspondiente a los recursos ictiolgicos y a la utilizacin de aguas marinas, ni la referente a materia aeronutica bsica. Se examinan, con el limitado grado de detenimiento que permite la visin sinttica que exige este libro, las orientaciones sobre la utilizacin de ondas hertzianas y electrnicas, en especial las de la nueva Ley de Telecomunicaciones y su reglamento. Se alude tambin al aprovechamiento de los recursos del subsuelo y las normas que lo rigen. Dada la importancia y la gravitacin que tienen en la economa nacional, se otorga especial atencin, en el captulo XII, a los recursos hidrocarburferos, a la evolucin de la normativa que los rige, y a las modificaciones introducidas en el gobierno del presidente Durn Balln a la Ley de Hidrocarburos; se enfatiza en las ventajas desproporcionadas que se otorgaron a las compaas que exploten esos recursos y en el manejo del precio de los derivados del petrleo como un verdadero tributo regresivo. En el captulo XIII se enuncia la legislacin concerniente a las otras fuentes de energa, con especial acento en la generacin, distribucin y comercializacin de la elctrica y las normas que respecto a ella se han dictado o se proyecta emitir. Se resean los principales problemas que se han presentado en el sector y las causas de ellos. En el captulo XIV se hace una breve r evisin de las normas atinentes al sector secundario de la economa; se presenta un rpido panorama de la evolucin del impulso y la proteccin a la actividad industrial en Ecuador; y tambin se alude a las que se refieren a actividades que comparten caractersticas de ste y el terciario, entre ellas, las relativas a la actividad naviera y la turstica. Se analizan los incentivos que se ha dado al suministro de servicios a los turistas y las razones por las cuales parece imperativa una reorientacin de la poltica del manejo del turismo en el pas. En la parte quinta del libro se har referencia a las orientaciones y normas del Derecho Econmico Ecuatoriano sobre el sector terciario; y en la sexta, a orientaciones relativas a los temas de modernizacin del Estado y privatizacin de la empresa pblica.

Captulo XI
PROTECCIN DEL MEDIO AMBIENTE Y ACTUACIONES ESPECFICAS RESPECTO A LOS SECTORES AGRCOLA, FORESTAL, PECUARIO, MINERO Y DEL ESPACIO MARTIMO Y AREO
Proteccin del medio ambiente: normativa dispersa e inorgnica; inquietante falta de coordinacin. Nuevas comisiones y unidades asesoras. Una Ley para el Ecodesarrollo Regional Amaznico. La ecologa en las Islas Galpagos. Problemas en relacin con el medio ambiente: contaminacin por defectos de la explotacin petrolera; contaminacin hdrica; contaminacin atmosfrica. Intentos de proteccin jurdica del medio ambiente. Uso del suelo. Sector primario. Agricultura. Leyes en materia de tierras, aguas, bosques, flora y fauna; Reforma Agraria; la Misin Andina del Ecuador, una institucin ejemplar. La Ley de Reforma Agraria; la de Fomento y Desarrollo Agropecuario; la de Desarrollo Agrario y sus reformas. Recursos hdricos: nueva organizacin del sector hdrico. Recursos forestales. Programas especficos de promocin agropecuaria. Recursos ictiolgicos; problemas del sector pesquero. Ley de Facilitacin de Exportaciones y del Transporte Acutico. Ondas hertzianas, electrnicas y telecomunicaciones: la Ley de Telecomunicaciones, sus reformas, su reglamento; radiodifusin y televisin. Aeronutica. Minas. Para mantener el sistema de exposicin adoptado ir de lo general a lo especial en el presente captulo se har referencia, en primer lugar, a las actuaciones del Estado y entes del sector pblico encaminadas a proteger el medio ambiente y a la regulacin sobre el uso del suelo y el territorio, que abarcan a varios subsectores, fundamentalmente el primario; y, luego, se aludir a la normativa especfica sobre subsectores o ramas de dicho sector.

Proteccin del medio ambiente: normativa dispersa e inorgnica


En casi todos los pases del primer mundo, las normas correspondientes a la utilizacin de los recursos naturales se suelen enmarcar dentro de los preceptos de una

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ley orgnica de proteccin ecolgica o preservacin del ambiente, que se suele denominar Ley del Medio Ambiente. El Ecuador no cuenta an con una ley general actualizada en esta materia, si bien entidades ecologistas han llegado a identificar unas mil doscientas o mil cuatrocientas normas dispersas, relativas a la proteccin del medio ambiente (ms bien pocos preceptos legales y muchas disposiciones reglamentarias o secundarias o enunciaciones declarativas, que no tienen suficiente coherencia entre s y a veces son contradictorias). Es til poner de relieve que ya Colombia, Venezuela y Bolivia disponen de legislacin orgnica en materia de proteccin del medio ambiente. Actualmente en nuestro pas la normativa jurdica especial si es que puede as denominrsela respecto al medio ambiente est configurada bsicamente por el planteamiento declaratorio del numeral 2 del art. 19 de la Constitucin Poltica, por la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental (R.O. No. 97, de 31 de mayo de 1976), la Ley para el Ecodesarrollo de la Regin Amaznica (R.O. de 21 de septiembre de 1992), varios reglamentos especficos y numerosas disposiciones administrativas, a veces muy ampulosas, que en la prctica no se cumplen (Se declar, por ejemplo, a la del noventa como la dcada del medio ambiente, pero en lo concreto los niveles de contaminacin se han incrementado). Todo ello, en adicin a normas de otras leyes de carcter general que contienen disposiciones sobre el tema, a las que se har referencia enseguida. En este captulo, luego de recordar, brevemente, los textos jurdicos que tienden a proteger el ambiente mediante la restriccin de actividades especficas concretas, se har nfasis en las normas que tratan de configurar una actuacin positiva del Estado y el sector pblico encaminadas a tal fin. Conforme ya se anot en el captulo VI, existen muchas disposiciones dispersas, que restringen ciertas actividades de los particulares, con el nimo de proteger diferentes elementos del medio ambiente. Tales normas estn contenidas en leyes generales, como la de Rgimen Municipal, el Cdigo de Salud, el Cdigo de Polica Martima; o en leyes concernientes a sectores especficos, como la de Aguas, la de Desarrollo Agrario, la de Minera, la de Hidrocarburos, la Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre, las de Sanidad Vegetal y Animal, la de Pesca y Desarrollo Pesquero, la propia Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental; o en especialsimas, como la Ley para la formulacin, fabricacin, comercializacin y empleo de plaguicidas y productos afines (R.O. de 22 de mayo de 1990), o la que prohibe la importacin de desechos peligrosos o contaminantes; as como en los reglamentos de tales leyes. Se cuentan 13 leyes, 13 reglamentos, un decreto, una ordenanza metropolitana, que se refieren al tema.1 Como ya se mencion tambin en dicho captulo, se han dictado Reglamentos especficos para la prevencin de la contaminacin ambiental, en lo relativo a los recursos: agua (R.O. de 5 de junio de 1989), aire (R.O. de 12 de noviembre 1990 emisin de ruidos, 15 de julio de 1991, R.O. de 25 de octubre de 1993 mtodos de medicin de contaminacin), suelo (R.O. de 30 de julio de 1992), manejo de desechos slidos (R.O. de 3 de agosto de 1992). Con alcance regional o local, se han expedido varias ordenanzas provinciales o municipales, entre las que merece especial mencin la de Prevencin y Control de la

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Contaminacin producida por las descargas lquidas industriales y las emisiones hacia la atmsfera, dictada por el Distrito Metropolitano de Quito. De alguna manera han presentado ya una tendencia notoria para configurar una posicin ms activa del Estado, en cuanto a proteccin del ambiente, los Decretos Ejecutivos que declararon la dcada de los noventa como la del Ecodesarrollo (R.O. No. 424, de 25 de abril de 1990), o a la preservacin del medio ambiente como objetivo nacional permanente, o al que adopta las Polticas Ambientales Bsicas del Ecuador (D.E. No. 1802, de 1 de junio de 1994, publicado en el R.O. No. 456, de 7 de junio de 1994). O en el Proyecto de reformas a la Ley de Trnsito y Transporte Terrestre, en trmite hasta agosto de 1996. Por decretos ejecutivos o disposiciones administrativas, se han creado la Comisin Asesora Ambiental de la Presidencia de la Repblica (CAAM) y la Unidad Asesora Ambiental del CONADE (UNAMA), que tendran un mbito de accin nacional, ms bien terica, y con nfasis en aspectos de planificacin y coordinacin. En el Ministerio de Energa y Minas funcionan la Subsecretara del Medio A mbiente (SMA) y la Direccin Nacional de Medio Ambiente (DINAMA). En PETROECUADOR existe una unidad de promocin y control ambiental que, sin duda, est por debajo de los requerimientos que genera la contaminacin producida por la exploracin y explotacin de hidrocarburos. En INECEL existe una Unidad de Manejo Ambiental del Sector Elctrico. La Municipalidad de Quito ha creado una unidad administrativa, rebasada por los problemas de contaminacin atmosfrica e hdrica que se dan en la capital. Se han configurado unidades similares en varios ministerios e instituciones pblicas. No se nota an su influjo en el vivir nacional. El Banco Mundial concedi al Ecuador, en abril de 1996, un crdito de 15 millones de dlares para un programa de ordenamiento ambiental; prstamo que se formaliz a fines de julio. Por Acuerdos Ejecutivos Nos. 213 (R.O. de 17 de agosto de 1992), 299 (R.O. de 25 de octubre de 1995) y 343 (R.O. de 24 de julio de 1996), se estructuraron, en el Ministerio de Energa y Minas, la Secretara de Proteccin Ambiental y, como dependencias de ella, la Direccin Nacional de Proteccin Ambiental, y las direcciones ambientales hidrocarburfera, elctrica y minera que la integran.

Inquietante falta de coordinacin


Los grados de coordinacin entre los diferentes organismos que tienen funciones vinculadas con el medio ambiente son totalmente insuficientes; en muchos aspectos, deplorables. La Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental, expedida el 31 de mayo de 1976 (R.O. No. 097), contemplaba, para la aplicacin de esa Ley y sus Reglamentos, el funcionamiento de un Comit Interinstitucional de Proteccin del Ambiente, que ella cre. Tal Comit estaba integrado por el Ministro de Salud, quien lo presidira, el Ministro de Recursos Naturales y Energticos, el Ministro de Agricultura y Ganadera, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Industrias, Comercio, Integracin y Pesca y el CONADE, o los delegados de esos funcionarios o esta entidad.

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Ese Comit deba encargarse, a nivel nacional, de la planificacin racional del uso de los recursos aire, agua y suelo, para la prevencin y control de la contaminacin ambiental (art. 4). Resultaba completamente imprctico, casi imposible, que un amplio e inorgnico Comit, que se reuna en forma ms bien ocasional, pudiera realizar una actividad permanente, que requiere de ingentes esfuerzos y recursos. Se encargaba de la coordinacin de actividades al Ministerio de Salud, a travs del Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias, IEOS. Dentro del sistema tena importancia el Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidrulicos, INERHI, en lo que respecta a la prevencin de la contaminacin en las aguas de ros, lagos, lagunas y ms acumulaciones o cauces de agua dulce. El Comit se reuni pocas veces.

Nueva orientacin institucional


En el Gobierno del presidente Durn Balln se suprimi el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS). Asimismo se reemplaz al Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidrulicos por un Consejo de Recursos Hdricos y varios (9) organismos regionales. Las funciones del IEOS fueron asumidas por la Subsecretara de Saneamiento Ambiental, que desenvuelve sus actividades en el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. Tambin, como se mencion antes, en el mismo Gobierno se crearon la Subsecretara del Medio Ambiente y la Direccin Nacional de Medio Ambiente. No tena sentido, en esas condiciones, que el Ministerio de Salud, del que dependa el IEOS, presidiera el Comit y tuviera a su cargo la coordinacin de actividades de Proteccin del Ambiente. En la prctica, el Ministerio de Salud, que apenas cuenta con un magro presupuesto, totalmente insuficiente inclusive para atender sus funciones esenciales, muy poco pudo hacer para llevar adelante, en materia de proteccin y preservacin del ambiente, una necesaria coordinacin con los Ministerios de Agricultura y Ganadera, de Industrias, Comercio, Integracin y Pesca, de Defensa, de Educacin, de Energa y Minas y otras entidades. Esa labor requerira de recursos financieros y humanos de importante magnitud.

Otras comisiones y unidades asesoras


En un intento de buscar remedios a la situacin, se cre, mediante D.E. No. 1107, publicado en el R.O. de 24 de septiembre de 1993, la antes mencionada Comisin Asesora Ambiental de la Presidencia de la Repblica. Segn tal Decreto Ejecutivo y el No. 1284, publicado en el R.O. de 8 de diciembre de ese mismo ao, dicha Comisin est integrada por 11 miembros: el delegado del Jefe del Estado, que la preside; los Ministros de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional, de Agricultura y Ganadera, de Energa y Minas, de Industrias, Comercio, Integracin y Pesca, de Desarrollo Urbano y Vivienda; el Secretario General de Planificacin o sus delegados; y tres representantes del sector privado: uno por las cmaras de la produccin de la Costa y Galpagos, otro por las de la Sierra y el Oriente; y un representante de la Organizaciones No Gubernamentales de Defensa del Medio

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Ambiente. La sociedad civil, los usuarios, como se ve, tienen una representacin ms bien parca. En definitiva, tal Comisin resulta algo similar al Comit Interinstitucional de Proteccin del Ambiente, aun cuando pueda resultar ms ampulosa. La UNAMA Unidad Asesora Ambiental del CONADE est adscrita a la Secretara Nacional de Planificacin y da sustentacin tcnica a la CAAM. Estos dos organismos son transitorios. Mediante D.E. No. 1802, de 1 de junio de 1994, publicado en el R.O. de 7 del mismo mes, se adoptaron unas Polticas Bsicas Ambientales del Ecuador. Pero hasta fines de u j lio de 1996 no se haban definido con precisin competencias entre los ministerios de Vivienda y Desarrollo Urbano, de Energa y Minas, y de Salud, respecto a proteccin del Medio Ambiente. Aparte de las primeras noticias que divulgaron la integracin de la Comisin y los deseos de xito para la misma, no se ha conocido de reuniones de sus titulares, si bien, en mbitos restringidos, han circulado algunas publicaciones interesantes de la Comisin.

UNA LEY PARA EL ECODESARROLLO REGIONAL AMAZNICO


Otro intento, tambin inorgnico, de legislacin en torno a la materia lo constituye la Ley del Fondo para el Ecodesarrollo Regional Amaznico y de Fortalecimiento de sus Organismos Seccionales, que se public en el R.O. No. 30, de 21 de septiembre de 1992. El artculo 5 de esa Ley crea el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amaznico (ECORAE), como entidad de derecho pblico, dotada de autonoma jurdica, econmica y administrativa. En el R.O. No. 435, de 6 de mayo de 1994, se publican los reglamentos que viabilizan el funcionamiento de la entidad, a la que compete la elaboracin en forma conjunta con el CONADE del Plan Maestro para el Ecodesarrollo de la Regin Amaznica, y su ejecucin. El Directorio de la entidad luce ampuloso y politizado: diez miembros, que incluyen al representante del Presidente de la Repblica (el cual presidir el cuerpo colegiado); un diputado de las provincias amaznicas, elegido por el Congreso Nacional; los Ministros de Agricultura, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional o sus delegados; un Prefecto Provincial, elegido por el Congreso Nacional de entre los de las provincias orientales; un Alcade o Presidente de Concejo, designado por el Consorcio de Municipalidades Amaznicas, de entre los que presidan los Concejos de la regin oriental; un representante de PETROECUADOR; uno de los Centros Agrcolas de la regin, elegido por ellos; uno de las organizaciones indgenas de la Regin Amaznica. El diputado, el prefecto y el alcalde o presidente del Concejo deben ser de distintas provincias.

LA ECOLOGA EN LAS ISLAS GALPAGOS


En esa misma lnea, los D.E. Nos. 2707, del 10 de septiembre de 1991, publicado en el R.O. No. 769, de 13 del mismo mes; y 1731, de 6 de mayo de 1994, publicado en el R.O. No. 436, del 9 de mayo de 1994, configuran la Comisin Permanente para las

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Islas Galpagos, que desempea un rol fundamental en la preparacin, aprobacin y ejecucin del Plan Maestro para la Proteccin de la Biodiversidad en dichas islas, mediante el fortalecimiento del Sistema Nacional de reas Protegidas. Esa Comisin Permanente est integrada por un representante del Presidente de la Repblica, quien la presidir; un delegado de cada una de las siguientes entidades: Ministerios de Defensa Nacional, Agricultura y Ganadera, Industrias, Comercio, Integracin y Pesca, Informacin y Turismo, CONADE, Instituto Nacional Galpagos INGALA, Municipios de Galpagos, Asociacin Nacional de Empresas Tursticas en Galpagos, Asociacin de Armadores Tursticos, Asociacin de Precooperativas de Pescadores Artesanales. Un directorio de una docena de miembros, en el que no aparece INEFAN (Instituto Ecuatoriano Forestal de reas Naturales y Vida Silvestre), al que se da, en la prctica, gestin preponderante en el Archipilago, y en el que la Fundacin Charles Darwin y la Asociacin Ecuatoriana de ECOTURISMO acreditan delegados, para que acten como asesores, sin voz ni voto. En el R.O. No. 942, de 9 de mayo de 1996, se public el Reglamento Orgnico funcional de INGALA. La aprobacin del Plan de Manejo del Parque Nacional Galpagos, revisado, consta en el R.O. de 27 de junio de 1996. En un interesante documento publicado en agosto de 1995 por la Comisin Asesora Ambiental de la Presidencia de la Repblica, como proyecto de un Manual Legal sobre el Medio Ambiente en el Ecuador se citaban ms de treinta textos jurdicos directamente relacionados con la proteccin del medio ambiente en el Archipilago de Galpagos. Varios organismos internacionales han manifestado insatisfaccin respecto a los niveles de cuidado y mantenimiento de los frgiles ecosistemas de las Islas. Para fines de julio de 1996, el Congreso aprob un proyecto de Ley de Rgimen Socioecolgico para Galpagos, presentado por Eduardo Vlez, diputado de esta provincia. El proyecto debilitaba los mecanismos protectores de los recursos naturales de las islas y aumentaba la injerencia poltica en INGALA. Se anticipaba que el Presidente de la Repblica lo vetara parcialmente. Hasta el 7 de agosto de 1996 no haba pronunciamiento del Ejecutivo.

PROBLEMAS FUNDAMENTALES EN RELACIN CON EL MEDIO AMBIENTE


En contraste con esta profusa organizacin de comisiones, en los hechos se han presentado, en los ltimos tiempos, graves problemas ecolgicos. Los problemas ms notorios que se han suscitado en el pas en menoscabo del medio ambiente tienen relacin con la utilizacin, por parte de transnacionales petroleras, de tecnologas obsoletas o rezagadas en la explotacin de recursos hidrocarburferos ecuatorianos, as como con los grandes derrames petroleros, que contaminaron ros y vastas zonas orientales; con la utilizacin masiva de pesticidas txicos en bananeras, sobre todo propiedad de transnacionales, que afectaron a las aguas del estuario del ro Guayas; el vertido de desechos industriales que contamina las aguas de los ros cercanos a varias ciudades, especialmente a Quito, Guayaquil y Ambato; y con la polucin atmosfrica intensa de Quito y Guayaquil, ocasionada por el uso de gasolinas con alto contenido de plomo y la importacin de motores viejos o el mantenimiento y circulacin de vehculos en mal estado.

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Contaminacin por defectos de explotacin petrolera


En los ltimos 20 aos, cada uno de los 600 pozos que se han perforado en la Amazona ecuatoriana ha generado, segn informes especializados a los que hizo referencia el diario Hoy ,2 alrededor de 4.165 m3 de desechos txicos de perforacin. La mayora de ellos fueron depositados en piscinas abiertas, que derramaron su contenido, por desbordamiento o mal mantenimiento. Se calcula que, como consecuencia de ello, se han vertido en la Amazona 5 millones de galones de esos desechos cada ao. Segn se lo pone de relieve en el libro Crudo Amaznico, de Judith Kimerling,3 diariamente, en las estaciones que separan el petrleo de los desechos, se ha podido descargar ms de 4,3 millones de galones de residuos txicos, llamados aguas de produccin o salmuera txica, que contiene hasta 4.200 galones de petrleo no aprovechado. La mayor parte de esas sustancias se ha evacuado, finalmente, sobre ros y bosques. Un estudio del Gobierno ecuatoriano, realizado en 1987, demostr que el crudo que sala de 187 pozos operados por la Texaco era regularmente arrojado en el entorno y que el 80% de las piscinas de tratamiento estaban mal construidas. Entre 1972 y 1992 , segn informes especializados, en las aguas de ros y esteros y en terrenos colindantes en un rea de 400 mil hectreas se habran derramado 17 millones de barriles de petrleo y cerca de 30 mil millones de galones de agua con contaminantes qumicos y cancergenos. Para dar una idea del desastre es til tener en cuenta la magnitud de dos acontecimientos de este orden, que conmocionaron al mundo: el derrame de crudo del buque Valdez, de la Exxon; y el suscitado en la Repblica ex sovitica de Komi, cerca de la ciudad petrolera de Usinks, en las proximidades del Crculo rtico. En el primero, que los medios de informacin estadounidenses consideraron el accidente ms grande de la historia petrolera de ese pas, el buque Valdez, de la transnacional petrolera Exxon, derram 11 millones de barriles de petrleo, en las heladas aguas de Alaska, en marzo de 1989. En el segundo, ocurrido entre agosto y octubre de 1994, alrededor de 60 millones de barriles de petrleo mezclado con agua y otras sustancias habran escapado de unas 20 rupturas del oleoducto que une los pozos petroleros del Alto Vaseisk, Jariag y Adalinskoye (este ltimo explotado por una empresa estadounidense), con la ciudad de Usinks, y llegado, hasta el ro Pechora, que desemboca en el Ocano rtico,4 llevado por las aguas de sus tributarios los ros Usa y Kolva. La situacin haba mejorado para 1995; pero an subsistan graves problemas. Hasta noviembre de ese ao, segn informaciones oficiales, se haban producido 58 derrames de crudo en el perodo: ms de uno por semana. Totalizaron, segn esas cifras oficiales, ms de 6 mil barriles. El 30 de marzo se vertieron 1.071 barriles en la Estacin 24, Baeza, y el 23 de junio, 2.000 barriles, en la estacin Tetet. La principal causa, la corrosin interna y externa de la lneas secundarias, que trasladan crudo desde los pozos hasta el oleoducto. En mayo de 1996 se suscitaron derrames en el sector del kilmetro 50 de la va Lago Agrio-Coca y en la Estacin Shushufindi Central. En el caso del primero, se hicieron referencias a entre 10 mil y 25 mil barriles escapados. En junio de ese ao seguan presentndose derrames, debidos a problemas de corrosin de la tubera principal o a descuido de los operadores.5

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EL REGLAMENTO AMBIENTAL PARA HIDROCARBURFERAS EN EL ECUADOR

LAS

OPERACIONES

Dentro de la tnica de mayor participacin del Estado en la proteccin del Medio Ambiente, a la que se hizo ya referencia, el 17 de agosto de 1995 se expidi el Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburferas en el Ecuador, que fue publicado en el R.O. No. 766, de 24 de agosto de 1995. El Reglamento tiene 11 captulos, que comprenden 66 artculos. Adems, consta de dos anexos, el primero, un glosario de trminos tcnicos; el segundo, un enunciado de determinaciones, a veces cuantitativas, de parmetros, lmites permisibles y manejo de desechos. Los captulos del Reglamento son: Jurisdiccin y Competencia; Programa y Presupuesto Ambientales; Prospeccin Geofsica; Perforacin Exploratoria y de Avanzada; Desarrollo y Produccin; Industrializacin; Almacenamiento, Transporte y Comercializacin de Petrleo y sus derivados; Obras Civiles; Lmites Permisibles; Estudios Ambientales; Sanciones. En el captulo sobre Perforacin Exploratoria y de Avanzada se regula con detalle los aspectos concernientes a: sitio de perforacin, tratamiento de fluidos y ripios de perforacin, completacin de pozos, realizacin de pruebas de produccin. En cuanto al desarrollo y produccin, se da nfasis a la perforacin de desarrollo, las instalaciones de produccin, las pruebas de ella, la rehabilitacin de piscinas abandonadas y mal taponadas, el reacondicionamiento de pozos, la seguridad e higiene industrial, la proteccin de la vida silvestre. En lo que respecta a industrializacin, se regula especficamente las instalaciones para tal objeto, el manejo y tratamiento de efluentes y las seguridades para el desempeo de la actividad. En Estudios Ambientales se regula, con mucho detalle, el contenido que deben tener los estudios que se norma para cada tipo de operaciones hidrocarburferas.

Contaminacin hdrica
El uso indiscriminado y desatentado de plaguicidas, pesticidas y fungicidas para obtener mayores rendimientos en las plantaciones de banano y tambin de cacao ha provocado el arrastre de residuos de fumigacin con esos productos por los cauces hdricos de la cuenca del Guayas, hasta el punto de elevar los niveles de toxicidad de las aguas del estuario en niveles alarmantes. Los camarones de piscinas alimentadas con esas aguas no han resistido su toxicidad. El sndrome de Taura ha diezmado las camaroneras ubicadas en el sector. Al efecto de aquellos productos qumicos, se ha sumado la polucin causada en el Golfo por embarcaciones que utilizan bunker, diesel y gasolinas con alto contenido de plomo, el vertido, en el ro Guayas, de las aguas negras de la ciudad de Guayaquil y de desechos industriales. Esta ltima causa ha afectado severamente a los ros que atraviesan las ciudades de Quito, Cuenca y Ambato. El Machngara es un ro muerto, cuyos efectos contaminantes se dejan sentir hasta la boca del Esmeraldas. Se haban encontrado en un litro de sus aguas 770 mg de sulfatos, 2.2 mg de fenoles, 27 mg de ortofosfatos, entre

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otras sustancias. Los ros cuencanos estn notoriamente afectados, si bien se ha iniciado un proceso de recuperacin de sus aguas. El ro Ambato se asemeja cada vez ms al Machngara. La insuficiencia de normas que obliguen a mantener lagunas de tratamiento antes de que las aguas se viertan a los ros, as como la blandura en la aplicacin de las disposiciones existentes, han dado esos resultados.

Contaminacin atmosfrica
Quito se ha tornado en los ltimos aos la quinta ciudad ms contaminada de Latinoamrica. Aun cuando su nmero de habitantes no hace esperar tal resultado, las caractersticas topogrficas de la ciudad, larga y encerrada entre montaas, el nmero excesivo de autos que en ella circulan (se hablaba de 140 mil vehculos, a octubre de 1994, de 180 mil, a agosto del 95, de 200 mil, a fines de ese ao), por liberalidad extrema en la poltica de importacin, del ltimo tiempo, los efectos contaminantes del uso de gasolina con plomo, la proliferacin de motores a diesel y viejos, importados sin control o mal mantenidos, han generado esa consecuencia. Los niveles de plomo en el aire registrados en el centro de la ciudad y en la zona de los tneles sobrepasaban los ndices crticos (medio microgramo de plomo por metro cbico de aire), y eran mayores que el doble de los encontrados en Caracas. Los escolares que estudian en l ocales ubicados en el centro de la ciudad y los vendedores ambulantes presentaban concentraciones de plomo en la sangre superiores al 280% del valor tolerable, y afrontaban reales procesos de envenenamiento por dicho exceso. Se hace referencia a 220 mil vehculos que circulaban diariamente en Guayaquil a octubre de 1994; a 250 mil en 1995, si bien las caractersticas de contaminacin atmosfrica no son tan notorias como en Quito. En Cuenca se estimaba que la quema de combustibles emita 236 toneladas de holln y 510 mil de monxido de carbono. A todo ello se ha aadido la intensa contaminacin ocasionada por el funcionamiento de pequeos generadores de energa elctrica, para uso particular, casi individual, que proliferaron con motivo de los prolongados apagones que se generalizaron a fines de 1995, como consecuencia de la crisis del sistema Paute y de la central trmica de Esmeraldas, que se una a la ya alta contaminacin de origen industrial. Para la segunda mitad de 1995, se hablaba de que las emisiones totales de anhdrido carbnico llegaban en Ecuador a cifras del orden de 38.112 billones de gramos (gigagramos Gg, dice la informacin tcnica). La quema de combustibles, la emisin de los medios de transporte, la industria son, como se anot, responsables de ese altsimo nivel de contaminacin. Segn informaciones publicadas en torno al asunto en El Comercio de Quito, en diciembre de 1995, de aquella cifra (referida a todo el pas), 18.877 Gg de CO2 eran imputables al sector energtico, de los cuales 9.883 Gg corresponden a quema de combustibles en plantas de generacin de energa elctrica; 8.995, que significan alrededor de un 24%, al transporte terrestre, areo, martimo; 1.150 Gg de CO2 solamente a la industria cementera. En general, el 20% de la contaminacin valores del orden de 7.620 Gg era de origen industrial.6

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INTENTOS DE PROTECCIN JURDICA DEL MEDIO AMBIENTE EN LA CONSTITUCIN POLTICA


En el Proyecto de Reformas a la Constitucin presentada por el ejecutivo se incluyeron, como sptima seccin del ttulo II de la primera parte de la Carta Poltica, varias normas bsicas sobre proteccin del medio ambiente. Se declaraba que: es deber del Estado velar porque no se afecte el derecho a vivir en un medio ambiente sano, equilibrado y propicio para el desarrollo de la vida y bienestar humanos y tutelar la conservacin del patrimonio ambiental. Correlativamente, se aada que las personas naturales y jurdica tienen la obligacin de contribuir al logro de estos objetivos y de ejercer sus derechos sin abusar de ellos. La Ley establecer las restricciones indispensables al ejercicio de determinados derechos o libertades a fin de proteger el medio ambiente. Se reiteraba que se proteger la diversidad e integridad del ambiente, y se conservar y vigilar las reas de especial importancia de los ecosistemas. Se encargaba al Estado garantizar la correcta aplicacin de la poltica ambiental de conservacin, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, orientada al desarrollo humano sustentable, y a los gobiernos central y seccionales crear y mejorar las condiciones de saneamiento ambiental mediante la dotacin de servicios, especialmente en las zonas urbano marginales y rurales. El Congreso Nacional conforme se anot ya en el captulo VI recogi esos planteamientos, en forma ms concisa, en el artculo 5 del tercer grupo de reformas a la Constitucin. Ellos constan como arts. 44 a 48 de la constitucin codificada, que se publica en el R.O. No. 969, de 18 de junio de 1996.

USO DEL SUELO


No ha llegado an a configurarse un sistema jurdico que rija, en forma adecuada, la utilizacin del espacio y suelo nacionales para destinos agrcola, pecuario, forestal, minero, industrial, urbano, metropolitano, con sentido orgnico y visin equilibrada de las conveniencias y los problemas nacionales. Existen normas sobre clasificacin de suelos para utilizacin agropecuaria y forestal, que efecta, a nivel nacional, el Ministerio de Agricultura y Ganadera, y atribuciones ms amplias sobre la utilizacin general del suelo y el espacio, asignadas a los municipios, que en la mayora no las ejercen, en la prctica, por limitaciones financieras y tcnicas. Constituye un imperativo nacional buscar una adecuada sistematizacin de la legislacin en materia de recursos naturales, en torno a las ideas fundamentales de que tierra, aguas, flora, fauna, sustancias mineras e hidrocarburferas constituyen una compleja realidad, en cierto modo unitaria y orgnica, que el Estado debe proteger, teniendo como base el bien comn, el equilibrio de intereses no solo de la poblacin actual, sino de las generaciones venideras de este pas.

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Sector Primario
Tienen influjo en el sector primario las leyes relativas al manejo de recursos agrcolas, forestales, ictiolgicos y mineros. Como se conoce, el sistema jurdico ecuatoriano otorga especial trascendencia a los hidrocarburos y contempla una muy extensa normativa sobre ellos, a la que se har referencia en un captulo especfico. En general, desde comienzos de siglo, y en forma ms acentuada desde la Constitucin de 1929, el Derecho Ecuatoriano ha consagrado el principio del dominio eminente del Estado sobre los recursos existentes en el subsuelo, en el mar, en los fondos marinos adyacentes a las costas y que forman parte del territorio nacional, as como sobre las tierras baldas, los bosques naturales y las zonas de altas cumbres. De alguna manera, la posicin neoliberal tiende a alterar la vigencia y aplicacin de este principio, celosamente guardado por varias generaciones, en el Derecho Constitucional ecuatoriano.

AGRICULTURA
Pese a la existencia de una legislacin abundante y profusa en torno al sector agrcola y que aparentemente ha tratado de crear beneficios para ste, es difcil evitar la conclusin de que la agricultura ha sido subestimada, en los cuatro ltimos decenios, como factor clave para un ms rpido y equitativo desarrollo del pas. La produccin agrcola nacional represent, en los aos ochenta, el 15,6% del Producto Bruto Interno, y creci a una tasa promedio del 4%, mayor que la del sector no agrcola que fue del 2,2%; la exportacin de productos agrcolas lleg a significar, en 1991 luego de un proceso de recuperacin el 51% de las exportaciones no petroleras; el sector agrcola absorbe magnitudes del orden del 40% de la mano de obra total del pas. Pese a tales realidades, la poltica econmica general y la estructura de incentivos que se crearon para atender los requerimientos macro-econmicos para la generacin de una infraestructura industrial, fundada en la sustitucin de importaciones de productos manufacturados, agravadas por la tendencia petrolerista, que exalt, en perjuicio de los autnticos nacionales, muchos valores extraos, han discriminado al pequeo y mediano productor agrcola. Esa tendencia se ha acentuado en el Gobierno del presidente Durn Balln. Las intervenciones estatales han tendido a modificar y regular la estructura de la propiedad y la tenencia de la tierra, a obtener una mejor utilizacin de los recursos hdricos, a incidir en la comercializacin de productos agrcolas, especialmente de los que se han llamado bsicos. Aun cuando ha habido tasas de servicios y prstamos subsidiados, as como, en ciertas pocas, precios protegidos, esos beneficios han sido captados por reducidos grupos de empresarios agrcolas propietarios de considerables extensiones de tierra, as como de intermediarios, cuyo centro de intereses no ha sido fundamentalmente el sector rural. La orientacin tanto de la legislacin como de la actuacin poltica y administrativa ha dado margen a que los recursos que perciben los trabajadores agrcolas, y en

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general los agricultores pequeos y medianos, sean desproporcionadamente bajos. El ahorro y la inversin en el agro han disminuido notablemente en los ltimos decenios. Eso, a su vez, ha acentuado las tendencias a una muy baja productividad agrcola. En la Sierra, la situacin se agrava porque, virtualmente, todo el suelo productivo est sometido a uso intensivo, y otros recursos naturales han sido tambin inadecuadamente explotados y degradados. El sistema jurdico actual no ha contribuido en forma adecuada a romper el crculo vicioso que se ha descrito someramente. La legislacin, la actuacin poltica y administrativa han tenido, en definitiva, una orientacin que ha perjudicado a la agricultura y al sector rural. En materia de gasto e inversin pblicos en el sector, estos han disminuido en un 2,2% durante el perodo 1980 a 1991. 7

LEYES EN MATERIA DE TIERRAS, AGUAS, BOSQUES, FLORA Y FAUNA


Tienen influencia determinante en el sector agrcola las leyes de la Reforma Agraria, Tierras Baldas, Colonizacin con una de tratamiento especial para la Regin Oriental, as como la Ley de Fomento Agropecuario y los amplios, numerosos y profusos reglamentos de tales leyes, sobre todo de la primera. A ellas se suman la Ley de Aguas, la de Creacin del Instituto de Recursos Hidrulicos del Ecuador y la de reestructuracin de los organismos pblicos que regulan el uso de recursos hdricos, la Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre, y sus reglamentos.

Reforma Agraria
La Reforma Agraria que se inici realmente en los aos cincuenta ha tenido en el pas una concepcin fluctuante. De una orientacin que conceda especial nfasis a la divisin casi rencorosa de la tierra, que consigui la liquidacin del latifundio y de las relaciones feudales de trabajo, se pas a una visin ms bien tibia y desarrollista. Un largo informe de evaluacin del proceso de la Reforma Agraria realizado por el Ministerio de Agricultura y que consta de ocho amplios tomos, concluye que fue, en definitiva, un fracaso. Desde luego, no puede olvidarse el contexto en que se inici el proceso: alta concentracin de las mejores tierras en un grupo muy reducido de propiedades; nmero muy grande de minifundios. En la Sierra, 138 propiedades llegaban a ocupar 880 mil ha, mientras casi 88 mil menores de una ha conjuntaban apenas 40 mil ha, o 212 mil propiedades no alcanzaban en total las 341 mil ha. En el pas, el 73% de las unidades de explotacin agrcola sostenan a 250 mil familias; y el 0,4% de explotaciones, pertenecientes a 1.400 familias, copaban el 45% de las tierras agrcolas. En lo econmico, el latifundio que mantena tierras no aprovechadas adecuadamente, se una a un minifundio improductivo. En lo social, se mantenan en muchas zonas sistemas de servidumbre y explotacin inadmisibles. En el proceso de ejecucin de la reforma agraria, quiz se concedi inicialmente ms atencin a los objetos, a los bienes la tierra y su divisin, que al hombre el campesino.

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La Misin Andina del Ecuador, una institucin ejemplar


Fue curioso, por ejemplo, que se suprimiera la Misin Andina, una excelente entidad financiada por el Gobierno Nacional, la OIT, la FAO, la UNESCO, que ejecutaba, con acierto y xito, los planes de desarrollo rural integral del Gobierno ecuatoriano, fundamentalmente en el sector campesino indgena. Ni el FODERUMA ni el FISE han llegado a cubrir el rol efectivo y entraable para los campesinos, que desempe aquella entidad. Claro que ciertos dirigentes de entonces suponan que la Misin Andina era una organizacin religiosa no catlica, en razn de su denominacin, mientras otros la consideraron un ente comunista, por sus tcnicas de acercamiento a la comunidad y porque, en algn momento, la OIT haba seleccionado uno o dos expertos soviticos para el manejo de proyectos especficos, como el establecimiento de una planta de procesamiento semi industrial de productos de arcilla, en El Tejar de La Victoria, Pujil, Cotopaxi. La metodologa del trabajo de la Misin Andina se sujetaba a una cuidadosa secuencia: en primer trmino, se vinculaba con una comunidad campesina determinada; luego, propiciaba a la autoidentificacin de sus principales necesidades, problemas, soluciones, prioridades, con ayuda de antroplogos y trabajadores sociales, que utilizaban tcnicas de motivacin; enseguida, determinaba los costos de los proyectos que permitan llevar adelante las soluciones prioritarias, as como la forma de asumirlos, con la contribucin paritaria de la comunidad, que aportaba con trabajo, casi siempre comunitario, bienes, prstamo de implementos, etc., mientras la Misin Andina aportaba direccin tcnica, maquinaria, trabajo profesional de equipos multidisciplinarios, que buscaban promover el desarrollo econmico, social y cultural de la comunidad respectiva, y a veces tambin con vveres, suministrados por el Programa Mundial de Alimentos. Los trabajos tenan excelente calidad y se realizaban a costos sorprendentemente bajos. La comunidad buscaba esa economa y se encargaba del mantenimiento de sus implementos con dedicacin, pues eran fruto de su esfuerzo.

Algunas consecuencias de la Reforma Agraria


Tambin la concepcin de la Reforma Agraria aplicada en Ecuador e limin el concepto tradicional de la hacienda, que encarnaba un sistema de organizacin de bienes y servicios y de transmisin de produccin rural hacia sectores urbanos, si bien, indudablemente, mantena rezagos feudales y rasgos de odiosa servidumbre humana. No distingui entre los aspectos buenos y malos de la institucin. Virtualmente la suprimi, pero no supo reemplazarla con otra que, sin tener los defectos de un rgimen feudal y servil, cumpliera en forma igual o mejor las funciones de entidad concentradora y organizadora de bienes y servicios en el sector rural y su vinculacin con el urbano. El Estado no supo o no pudo impulsar, en sustitucin del sistema de la hacienda, un sistema coherente de pequea y mediana empresa agrcola, o una slida organizacin de cooperativas agropecuarias, ni dar moderno cauce y fuerza al tradicional sistema de la comunidad indgena.

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En tal horizonte, la Reforma Agraria motiv, en medida importante, durante muchos aos, la desinversin del sector privado tradicional en el campo, y el traslado de los recursos de ese sector hacia las ciudades, sobre todo a las reas de construccin y de industria, sin que lograra definir un sistema de orientacin de recursos sustitutivos hacia el rea rural. La situacin antedicha, la multiplicacin del minifundio que determin la primera Ley de Reforma Agraria, la insuficiencia muchos dicen que inexistencia de crdito, asistencia tcnica, ayuda para el suministro de fertilizantes e insumos agrcolas bsicos, que determinaron graves mermas en la produccin de las pequeas parcelas, fueron algunos de los desencadenantes de la migracin rural masiva hacia Quito y Guayaquil. La ltima Ley de Reforma Agraria tenda an a desestimular el mantenimiento de tierras agrcolas ociosas o que no fueran utilizadas por sus dueos, sea por el cultivo personal, sea mediante la gestin de administracin y responsabilidad financiera de la actividad agrcola. A ese efecto, mantena las figuras de expropiacin y reversin de la tierra, que daban pie a que el propietario de un predio agrcola insuficientemente utilizado pudiera perderlo por expropiacin, que supona el pago del precio en que se avaluaba tal bien; o por reversin, que implicaba la privacin de la propiedad, sin pago, en caso de que el predio se mantuviera sin cultivo, por los perodos previstos por la Ley. Buscaba tambin inducir a una mayor utilizacin de tcnicas de cultivo modernas y eficientes que permitieran optimizar el uso de los recursos naturales disponibles.

FOMENTO Y DESARROLLO AGROPECUARIO


Esta orientacin fundamentalmente desarrollista se profundiz en la Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario, expedida el 6 de marzo de 1979 y publicada en el R.O. del 15 del mismo mes. Dicha Ley confiere algn nfasis a la investigacin agropecuaria, al suministro de asistencia tcnica y aunque con sentido ms bien declarativo al otorgamiento de crdito agropecuario, dentro del que potencia la orientacin de recursos para centros de mecanizacin, multiplicacin de semillas mejoradas, formacin de laboratorios especializados en materias agropecuarias y establecimiento de agroindustrias. Asimismo, tiende a facilitar la organizacin empresarial campesina. Para propiciar la mecanizacin agrcola, exonera de derechos arancelarios a la importacin de maquinaria, equipos, herramientas e insumos destinados a la ejecucin de proyectos agropecuarios especficos. Vinculadas con esta visin desarrollista del sector agrcola, estn la Ley de Semillas, sus reglamentos, la de promocin de cooperativas agropecuarias, las leyes de sanidad vegetal y animal, entre otras.

Ley de Desarrollo Agrario y sus reformas


Entre mayo de 1994 y el 15 de agosto de ese ao, el pas vivi una etapa realmente interesante en lo que concierne a la orientacin del problema agrario. Durante el mes de mayo, el Congreso Nacional haba concluido la discusin y aprobado un proyecto de Ley de Desarrollo Agrario, preparado con la intervencin

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predominante del Ministerio de Agricultura y Ganadera y de las Cmaras de Agricultura. Lo haba hecho pese a la oposicin y a las objeciones de los movimientos indgenas y campesinos y de los diputados de ms acentuada orientacin democrtica. El 2 de junio de 1994, el Presidente del Congreso Nacional, Samuel Bellettini Zedeo, proclam que el Congreso Nacional haba adoptado la Ley de Desarrollo Agrario. Pese a las protestas de los movimientos indgenas y populares, el presidente Durn Balln la sancion, con fecha diez de junio. La Ley se public en el Suplemento del R.O. No. 461, de 14 de junio de 1994. La Ley tena un claro sesgo empresarial neoliberal y agroexportador. Reflejaba los intereses de los grandes empresarios agrcolas. Tenda a consolidar la gran propiedad agrcola que fuera eficiente, a impulsar el uso de la tierra para la ganadera y el cultivo de productos de exportacin. Parta del supuesto de que la Reforma Agraria haba concluido y buscaba trasladar la propiedad de la tierra de las comunidades indgenas y campesinas a empresarios individuales o colectivos. Vinculaba la utilizacin del agua con la propiedad de los predios rsticos y permita ceder los derechos de aprovechamiento del agua. Soslayaba los principios constitucionales de funcin social de la propiedad de la tierra y del uso del agua. Con la expedicin de la Ley se reafirm el que quiz haya sido el acontecimiento histrico ms importante de los ltimos aos: el despertar o concientizacin de la fuerza del movimiento indgena, que se haba puesto ya de relieve en el primer levantamiento indgena. Los indgenas y otros movimientos campesinos manifestaron su oposicin a la Ley con interrupcin de las carreteras, marchas en las ciudades, virtual paralizacin del suministro de productos agrcolas de primera necesidad a las urbes. Se vea venir una paralizacin del pas o una sucesin interminable de cruentos choques. Eso movi al Presidente de la Repblica a convocar a los sectores sociales, directamente involucrados en la aplicacin de la Ley, para examinar reformas imprescindibles para ella. Una Comisin Especial en la que tuvieron actuacin relevante los representantes de los sectores indgenas y campesinos discuti largamente las reformas a la Ley de Desarrollo Agrario. Se lleg a una solucin de consenso, que fue adoptada por el Plenario de las Comisiones Legislativas en los primeros das de agosto, y el Decreto-Ley No. 007 que la recogi fue sancionado, el 4 de agosto de 1994, por el Presidente de la Repblica. El Decreto Ley contena cincuenta y nueve artculos reformatorios de la Ley de Desarrollo Agrario, que cambiaron radicalmente su orientacin y fisonoma. La Ley recogi los intereses de los grupos indgenas, montubios, afro-ecuatorianos y campesinos en general; logr un equilibrio entre los intereses puramente empresariales y los de las comunidades campesinas; reconoci y protegi la propiedad comunitaria; potenci la produccin agrcola destinada a satisfacer las necesidades nacionales de productos alimenticios y la produccin ancestral; promovi la orientacin del crdito y la transferencia de tecnologa hacia los pequeos y medianos productores. Las reformas de la Ley lograron un razonable equilibrio entre los intereses de los grandes empresarios agrcolas y de los grupos de campesinos, especialmente indgenas, montubios, afro-ecuatorianos y pequeos productores; entre la necesidad de incrementar la produccin exportable y la de atender al mercado interno; entre la

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eficiencia econmica y la utilizacin, con orientacin social mnima, de recursos naturales tan importantes como la tierra y el agua.

RECURSOS HDRICOS
La Ley de Aguas (D.S. No. 369, de 18 de mayo de 1972, publicado en el R.O. No. 69, de 30 del mismo mes) consagr el principio de que el Estado tiene el dominio eminente sobre todas las aguas que existan en el territorio nacional, elimin la figura de aguas de propiedad particular aquellas que nacan y moran en un mismo predio que haba dado margen a la utilizacin del agua como una mercanca, cuyo dominio permita a veces mayores desajustes y abusos que la propiedad de grandes extensiones de tierra. Las aguas pueden ser utilizadas por los particulares en virtud de concesiones que otorga el Estado, que establece para el otorgamiento de ellas una prioridad descendente, que va desde la utilizacin con fines de atencin a necesidades para uso humano (bebida, alimentacin, aseo), utilizacin agrcola, pecuaria, fines industriales, otros propsitos. La administracin y control de tales concesiones corresponda, hasta fines de octubre de 1994, al Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidrulicos (INERHI), que estaba encargado, adems, de las funciones de ejecutar obras de regado y mejor utilizacin del recurso hdrico. El INERHI se cre mediante D.S. No. 1551, de 10 de noviembre de 1966, publicado en el R.O. No. 158, del da siguiente. Un problema constante y no resuelto en el rea de regado ha sido la fijacin de bajas tarifas para el agua de riego, lo que no ha permitido financiar los proyectos pblicos de regado; a ello se une la ineficiencia en la utilizacin del agua; y la obsolescencia en la organizacin del INERHI. Para 1993, ms de 60 mil causas relativas a derechos sobre aguas se hallaban pendientes de resolucin.8

Nueva organizacin del sector hdrico


Por D.E. No. 2224, expedido el 25 de octubre de 1994, a base de los artculos 7, 17, letra b, 42, letra a de la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada, y publicado en el Suplemento del R.O. No. 558, del 28 del mismo mes, el INERHI fue transformado y reemplazado por un conjunto de nueve organismos y entidades. Ese conjunto de organismos y entidades pblicas est constituido por el Consejo Nacional de Recursos Hdricos, la Corporacin de Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas (CEDEGE), la Corporacin para el Desarrollo de la Regin de las Provincias de Azuay, Caar y Morona Santiago (CREA), la Subcomisin Ecuatoriana de la Comisin Mixta Ecuatoriana-Peruana para el Aprovechamiento de las Cuencas Hidrogrficas Binacionales Puyango-Tumbes y Catamayo-Chira (PREDESUR), la Corporacin Regional de la Sierra Centro, de las provincias de Chimborazo, Tungurahua, Cotopaxi y Pastaza (CORSICEN), la Corporacin Regional de la Sierra Norte, de las provincias de Pichincha, Imbabura, Carchi, Esmeraldas, Napo y Sucumbos (CORSINOR), la Corporacin de Desarrollo Regional de El Oro (CODELORO), y la Unidad de Proyectos de Riego del Ministerio de Agricultura, encargada de ejecutar las actividades

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contempladas en el Convenio de Prstamo celebrado por el Gobierno del Ecuador con el Banco Mundial para el Proyecto de Asistencia Tcnica del Subsector Riego. El Consejo Nacional de Riego est integrado por los ministros de Agricultura y Ganadera, de Finanzas y Crdito Pblico, de Energa y Minas, de Desarrollo Urbano y Vivienda, ms el Secretario General de Planificacin. Cuenta con una Secretara General cuyo titular tiene el rango de Subsecretario de Estado, el Consejo Consultivo de Aguas, el Comit Consultivo, constituido por los directores ejecutivos de las corporaciones regionales de desarrollo y el Presidente de la Comisin Asesora Ambiental de la Presidencia de la Repblica o los delegados permanentes de dichos funcionarios. El Consejo tiene atribuciones directivas generales y reguladoras: determinar polticas generales, aprobar el Plan Nacional de Riego, Control de Inundaciones y Drenaje, establecer normas comunes a las que deben sujetarse los proyectos de inversin pblica en el rea de aprovechamiento y utilizacin del agua, as como de calidad de ella, auditar la inversin de los recursos invertidos en aquellos proyectos, delegar a las corporaciones regionales de desarrollo la adjudicacin de derechos de aprovechamiento de aguas, resolver en apelacin determinadas resoluciones adoptadas por las corporaciones en mencin. A las antedichas Corporaciones Regionales de Desarrollo se les asignan facultades especficas para la ejecucin, mantenimiento y manejo de obras para la utilizacin de los recursos hdricos, otorgamiento de derechos de uso y aprovechamiento de aguas de riego, conservacin ambiental, control de la contaminacin de recursos hdricos, cuidado del buen funcionamiento de las juntas de usuarios, resolucin de las controversias entre estos. Estas corporaciones cuentan con directorios, integrados por el Ministro de Agricultura, quien los presidir, el Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda, el Secretario General del Consejo Nacional de Recursos Hdricos y sendos representantes de los Consejos Provinciales as como de las Asociaciones de usuarios que existan en la regin respectiva. En el caso de haber en ella ms de un Consejo Provincial o ms de una Asociacin de Usuarios, las representaciones sern anuales y rotativas.

RECURSOS FORESTALES
La Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre (R.O. de 24 de agosto de 1981) contiene normas encaminadas a proteger los bosques y la vegetacin protectora, a conformar un patrimonio forestal del Estado, a inducir la realizacin de forestacin o reforestacin en las cuencas de alimentacin de manantiales, en reas que requieran de proteccin o reposicin de cubierta vegetal y en las tierras que, por no ser aptas para la explotacin agropecuaria o por situaciones especficas de ubicacin o condiciones naturales, tienen vocacin forestal. La Ley regula la actividad de las industrias forestales y establece para ellas lmites tendientes a mantener los bosques naturales a impedir procesos de deforestacin y no afectar a las reas naturales protegidas. A este respecto, prev las siguientes reas naturales del patrimonio del Estado: parques nacionales, reserva ecolgica, refugio de vida silvestre, reservas biolgicas, reas nacionales de recreacin, reserva de produccin de fauna, y rea de caza.

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El Reglamento General de aplicacin de dicha Ley se expidi el 16 de febrero de 1983, y fue publicado en el R.O. del 22 del mismo mes. En septiembre de 1992 (R.O. No. 27, 16 de septiembre de 1992), se cre el Instituto de reas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN), entidad autnoma, pero adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadera, a la que incumbe el cuidado y promocin y racional aprovechamiento de los recursos naturales renovables y la preservacin y restauracin de reas naturales y silvestres. El Reglamento respectivo se dict el 4 de enero de 1993 (R.O. No. 99). El 19 de mayo de 1993 (R.O. No. 193), se estableci el Fondo Nacional Forestal. Con fecha 7 de julio de 1994, se expidi el D.E. No. 1907, publicado en el R.O. No. 482, de 13 de esos mismos mes y ao, que contiene varias disposiciones relativas a la proteccin, conservacin y control de los bosques y manglares, entre las que cabe mencionar las de creacin de la Guardia Forestal y establecimiento de funciones para ella; la adopcin de normas para la delimitacin y adjudicacin de tierras de uso exclusivo forestal; la configuracin del manejo sustentable de los bosques y de las formas de control. Mediante Resolucin 016-RD, de 9 de diciembre de 1994, publicada en el R.O. No. 618, de 24 de enero de 1995, el Directorio del INEFAN configur un conjunto de normas relativas a la Patente de Funcionamiento de las Industrias Forestales y establecimientos de comercio de madera; la Licencia de Aprovechamiento de Madera y las Guas de Circulacin de los Productos Forestales. Se fij como costo de la patente el resultante de multiplicar por 100 cada metro cbico de madera que ingrese al establecimiento. En el R.O. de 27 de junio de 1996, se publica la normativa para la adjudicacin de reas del patrimonio forestal del Estado en favor de empresas industriales, madereras ecuatorianas. Las normas a las que se ha hecho referencia parecen insuficientes frente al hecho de que la tala de bosques y manglares se haya acentuado desoladoramente en los ltimos aos. Segn estudios de la Asociacin Ecuatoriana de Industriales de la Madera (Aima), en los ltimos 30 aos se han consumido en el Ecuador 3,5 millones de hectreas de bosques.9 La naturaleza de la institucin induce a apreciaciones ms bien conservadoras. Entidades ecologistas sostienen que la superficie de bosques talados anualmente resulta entre diez y doce veces mayor que la superficie que se reforesta. Y ello, en forma inadecuada.

PROGRAMAS ESPECFICOS DE PROMOCIN AGROPECUARIA


Adems del Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIAP), que ha tenido una larga y fructfera actuacin, pese a la severa limitacin de recursos de que ha sido objeto sobre todo en los ltimos aos, existe una verdadera multitud de organismos y entidades ms o menos autnomos, que impulsan determinadas actividades agropecuarias. Antes de intentar una somera enumeracin de ellos, es ineludible sealar que los valores destinados a la investigacin agropecuaria han sido muy bajos en el pas, y han descendido notablemente en los ltimos aos. Si se compara el valor total de los recursos destinados, en un ao, a este fin prioritario y esencial para nuestra economa,

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con los que, por ejemplo, se destinaron a construir, adecuar o ampliar estadios, para los breves das de desarrollo en Ecuador de la Copa Futbolstica Interamericana (1994), se tendr una impresin ms que dolorosa. Entre los cuerpos jurdicos destinados a impulsar especficas actividades agropecuarias, cabe mencionar los que crearon los denominados Programas o Comisiones: del Banano, del Cacao, del Caf, del Arroz, del Algodn, del Azcar, de Granos de Clima Templado y Forrajes; reglamentos para la cra de animales menores, de ganado mayor; y los que, en afn desregulador y de reduccin de la burocracia, los han eliminado. El nmero de reglamentos y acuerdos ministeriales que regulan aspectos especficos del cultivo, promocin, almacenamiento, comercializacin, importacin, exportacin, etc., de esos productos, as como de otros especficos o de situaciones especiales (desde lentejas, maz, arvejas, piretro, cocos, coquitos, hasta granjas cuncolas, avcolas, criaderos de chinchilla, ganado de raza, bfalos), es apabullante. El 15 de febrero de 1995 se aprob, por ejemplo, una nueva ley especial para el sector cafetalero, que cre el Consejo Cafetalero Nacional.

RECURSOS ICTIOLGICOS
En materia de utilizacin de los recursos bioacuticos existentes en el mar territorial, en las aguas martimas interiores, en los ros, en los lagos o canales, naturales o artificiales, rigen las normas de la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero. Dicha Ley considera tales recursos como bienes nacionales cuyo aprovechamiento es regulado y controlado por el Estado. Las normas de esa Ley se aplican a la utilizacin de recursos bioacuticos en cualquiera de sus fases: extraccin, cultivo, procesamiento, comercializacin. La Ley distingue entre pesca artesanal, industrial, de investigacin, deportiva. La pesca artesanal est reservada exclusivamente para los pescadores nacionales. La industrial, que es la realizada con embarcaciones provistas de artes mayores, puede ser ejercida previa autorizacin expedida por el Ministerio del ramo. La Ley configuraba un sistema de promocin y fomento que contemplaba beneficios generales y beneficios especficos para las empresas pesqueras clasificadas en categoras especial, A y B. Las empresas que hubieran sido clasificadas en esas categoras gozaban de exoneracin de los derechos arancelarios para la importacin de maquinarias nuevas, equipos auxiliares y repuestos nuevos. Las clasificadas en categoras especial y A estaban exentas del pago de impuestos para la transferencia de dominio de bienes necesarios para la actividad de las empresas pesqueras. A la Ley se unen numerosos reglamentos: para la cra y cultivo de especies bioacuticas, para la comercializacin de camarn, para la pesca de atn de aleta amarilla, de holoturias pepinos de mar, de tortugas, de redes y mallas, etc. En este mbito de actividades del Estado, cabe mencionar la normativa que rige para los Institutos Nacional de Pesca y de Investigaciones Oceanogrficas.

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Problemas del sector pesquero


La falta de adecuada programacin del sector pesquero y de su idnea vinculacin con la planificacin nacional del desarrollo, la inestabilidad de las normas concernientes al sector, la insuficiencia y obsolescencia de la flota pesquera ecuatoriana, as como de los mtodos y artes que utilizan nuestros pescadores, el deterioro ambiental de las aguas contiguas a las playas, la falta de medios idneos de comercializacin (instalaciones de fro en tierra, buques refrigerados), la escasa demanda interna de pescado, son algunas de las limitaciones que afectan al desarrollo de nuestro sector pesquero. A ellas se unen circunstancias que se nos imponen desde fuera del pas: en algunas naciones industrializadas se aplican leyes restrictivas a la importacin de productos ictiolgicos, que en varios casos han llegado a determinar el cierre de mercados a productos como el atn, o imponer cuotas que se encuentran totalmente por debajo de las posibilidades de suministro de productos ecuatorianos. A ello se une el ingreso, cada vez ms agresivo, de flotas pesqueras modernas de pases industrializados, que muchas veces faenan en forma ilegal en aguas ecuatorianas.

LEY DE FACILITACIN DE EXPORTACIONES Y DE TRANSPORTE ACUTICO


Mediante Decreto Legislativo No. 147, publicado en el R.O. No. 991, de 25 de mayo de 1992, se expidi la referida Ley, que es un instrumento importante en lo que concierne al rgimen de exportaciones de productos agropecuarios e ictiolgicos. Trata de abreviar y agilitar los trmites para efectuar exportaciones y de facilitar una transferencia al sector privado de ciertas actividades orientadas a promover la exportacin de aquellos productos.

Ondas hertzianas, electrnicas y telecomunicaciones


Otro de los campos en los que se da un sistema de intervencin y actuaciones del Estado, bajo el entendido de que las ondas hertzianas, electrnicas y frecuencias radioelctricas son parte inalienable del territorio nacional, es el de las telecomunicaciones, la radio y televisin. En esta rea de actividad, as como en las de utilizacin del espacio areo y de los recursos energticos, se ana la normativa de utilizacin de recursos naturales con la de suministro de servicios pblicos ligados con ellos. La normativa bsica sobre esta materia est configurada por la Ley Especial de Telecomunicaciones expedida, como Ley No. 184, por el Congreso, con fecha 8 de agosto de 1992, y publicada en el R.O. de 10 de ese mismo mes y ao (que reemplaz a la Ley Bsica de Telecomunicaciones, adoptada el 16 de octubre de 1972 y publicada en el R.O. tres das despus), y por la Ley de Radiodifusin y Televisin, expedida el 2 de abril de 1975, y publicada en el R.O. No. 785, de 18 del mismo mes, con la reformas contempladas en la Ley Especial de Telecomunicaciones.

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Se podran considerar tambin parte de aquella normativa bsica las disposiciones sobre utilizacin de la rbita Geoestacionaria. La Ley Especial de Telecomunicaciones regla la utilizacin, en el territorio nacional, del espectro radioelctrico, al que considera recurso natural de propiedad exclusiva del Estado y, en tal virtud, bien de dominio pblico, inalienable e imprescriptible. Confiere al Estado la gestin, el control y la administracin de tal recurso. Concepta a las telecomunicaciones como un servicio de necesidad, utilidad y seguridad pblicas. Bajo tales supuestos, rige la instalacin, operacin, utilizacin, desarrollo, de toda transmisin, emisin o recepcin de signos, sonidos imgenes, por radioelectricidad, medios pticos, sistemas electromagnticos; el uso de frecuencias. Tipifica delitos contra las telecomunicaciones y contempla sanciones para ellos y para las infracciones correlativas. Desde el punto de vista orgnico, establece la Superintendencia de Telecomunicaciones, como rgano estatal que administra y controla el espectro radioelctrico; y a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, EMETEL, como entidad encargada de la planificacin del desarrollo de los sistemas de telecomunicacin del pas, su explotacin y mantenimiento.

REFORMAS A LA LEY DE TELECOMUNICACIONES


Mediante Ley No. 94, expedida por el Congreso Nacional el 4 de agosto de 1995, y publicada en el R.O. No. 770, de 30 de ese mismo mes, se adoptaron numerosas reformas a la Ley de Telecomunicaciones. La Ley reformatoria consta de 57 artculos, seis disposiciones generales, diez transitorias y un artculo final. El objetivo bsico de tal Ley reformatoria fue viabilizar la privatizacin de la Empresa Estatal de Telecomunicaciones y de los servicios en dicho campo. Con mayor precisin, podra decirse que su propsito fue el de facilitar el negocio de la venta de activos de EMETEL y la creacin de condiciones propicias para que los inversionistas privados que dedicaran recursos a comprar esos activos pblicos pudieran obtener altas utilidades. La orientacin de las reformas contenidas en esta Ley es de muy dudosa constitucionalidad. La Carta Fundamental reserva al sector pblico el rea de telecomunicaciones. Las reformas no solo que permiten, sino que inducen a transferir al sector privado los servicios de tal rea. Se nota en la Ley un acentuado afn de regular los contratos de concesin, que permiten esa transferencia. Frente a ello, resalta una virtual ausencia de normas protectoras de los usuarios, de los abonados y de la sociedad civil. Los aspectos ms relevantes de la proteccin al pblico, as como el manejo mismo de los aspectos bsicos del sector telecomunicaciones, se han dejado a los contratos de concesin. La ley contiene normas muy generales relativas a fijacin de tarifas. No consagra derechos especficos para los usuarios de los servicios y abonados a ellos. La conformacin del Consejo Nacional de Telecomunicaciones no protege en forma adecuada a los usuarios y a la sociedad civil. El Consejo est integrado por siete miembros. De ellos, dos (el Presidente del Consejo y el Secretario Nacional de

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Telecomunicaciones) son designados directa y expresamente por el Presidente de la Repblica; el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas tambin es nombrado por l; uno de los miembros del Consejo virtualmente es nominado por el Vicepresidente de la Repblica; uno, por las cmaras de la produccin; y otro, es el representante del Comit Central nico Nacional de los Trabajadores de EMETEL. Es difcil concluir que la sociedad civil, que los usuarios del servicio, estn adecuadamente representados en el Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL). Integra tambin el Consejo el Superintendente de Telecomunicaciones, designado, de acuerdo con la Ley, por el Congreso Nacional, de entre una terna presentada por el Ejecutivo. La Superintendencia de Telecomunicaciones es, segn la Ley, una entidad que tiene plena autonoma. Sin embargo, el Reglamento dispone que las remuneraciones del Superintendente, la organizacin de la Superintendencia, el rgimen financiero y administrativo de la entidad, son resueltos por el Consejo Nacional de Telecomunicaciones, en el que tiene gravitacin determinante el Ejecutivo y especficamente funcionarios designados por ste para dirigir entidades que debe controlar esa Superintendencia. No es real, en esas condiciones, la existencia de una entidad autnoma.

Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones


El Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones y de la reformatoria de ella se expidi mediante D.E. No. 3301, expedido el 29 de noviembre de 1995 y publicado en el Suplemento del R.O. No. 832, de esa misma fecha. El Reglamento es mucho ms completo y sistemtico que la Ley de Telecomunicaciones y su reformatoria. Contiene muchas normas que deberan figurar en una Ley. El Reglamento consta de 158 artculos y 19 disposiciones transitorias. Incluye, adems, un glosario de trminos tcnicos. Est dividido en 9 ttulos. De ellos, el segundo tiene 9 captulos; el tercero, 4; el cuarto, 5; y el quinto, 3. En el ttulo segundo Normas Generales constan los captulos 4 y 5, que se refieren a los Derechos y Obligaciones de los usuarios y abonados, y a la Inviolabilidad de las Comunicaciones. Virtualmente todas las normas que se incluyen en estos captulos deban estar contenidas en disposiciones legales. Tambin las disposiciones del Ttulo Sexto Del Espectro radioelctrico y asignacin de frecuencias deberan estar incluidas, con mayor precisin que lo que actualmente ocurre, en una Ley. Al constar en normas reglamentarias, la proteccin de los derechos de los integrantes de la sociedad, as como los del Estado, se torna en extremo frgil y se presenta sujeta a la voluntad de un Ejecutivo cambiante. En el suplemento del R.O. de 5 de junio de 1996, se publica el reglamento para la prestacin de servicios de valor agregado. En el segundo suplemento del R.O. de 28 de esos mes y ao, se expiden varias normas operativas internas de la Secretara Nacional de Telecomunicaciones.

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RADIODIFUSIN Y TELEVISIN
La Ley de Radiodifusin y Televisin y su Reglamento rigen el funcionamiento de las estaciones de radiodifusin y televisin, la obtencin de concesiones, instalaciones, potencia, programacin. Estuvo muy avanzado el trmite de un proyecto que actualizara y sustituira dicha ley. Sin embargo, tal trmite se empantan cuando el Ejecutivo, al enviar, con el carcter de urgentes, al Congreso Nacional proyectos de Ley de Telecomunicaciones, pretendi incluir, como captulos, el tratamiento de las radiodifusoras y estaciones de televisin con cierto sesgo concentrador, proclive a generar monopolios privados en esos campos. A los cuerpos legales indicados se unen los Reglamentos Generales a la Ley de Radiodifusin y Televisin, de Programacin de Radio y Televisin, de Control de Propaganda de Cigarrillos y Bebidas Alcohlicas, de Televisin Codificada, de Servicio Fijo por Satlite, entre otros. Existe un reglamento de tarifas para el uso de frecuencias, cuyas reformas ms recientes se publicaron en el R.O. No. 980 de 3 de julio de 1996.

AERONUTICA
En materia de utilizacin del Espacio Areo Nacional se aplican las normas de la Ley de Aviacin Civil, publicada en el R.O. de 11 de marzo de 1974, la Ley de Trnsito Areo, cuya codificacin consta en el R.O. de 20 de julio de 1960, y el Cdigo Aeronutico, publicado en el R.O. de 14 de julio de 1978. La Administracin Federal de Aviacin Estadounidense (FFA), que califica los grados de eficiencia de las autoridades aeronuticas de los pases cuyas naves areas ingresan al territorio de los Estados Unidos de Amrica, as como la modernidad y actualizacin de las normas de esos pases en aquella materia, consideraba, a marzo de 1996, que muchas regulaciones aeronuticas del Ecuador eran caducas. Por esa razn y otras de carcter administrativo y tcnico, vinculadas con la capacidad operativa de la Direccin de Aviacin Civil, la FFA confiri a nuestro pas la categora 2, para efectos del ingreso y operacin de aeronaves ecuatorianas al territorio de los Estados Unidos. Esa categora implica muchas restricciones en nmero de frecuencias de vuelo, de capacidad de carga total, de nmeros mximos de pasajeros, etc. Ocho pases americanos han sido clasificados, para estos efectos, en categora 1, que otorga ms facilidades y ventajas; cinco estn en categora 2 (adems de Ecuador: Colombia, Per, Venezuela y Bolivia); cuatro, se encuentran en categora 3 (Paraguay, Guatemala, Uruguay, Nicaragua). En materia aeronutica, como en otros campos tcnicos, el pas presenta retrasos realmente difciles de explicar. En 1944 se adopt el Convenio de Aeronutica de Chicago, que contempla normas universales sobre aeronutica, cuya observancia es realmente una condicin necesaria para que un pas se incorpore a plenitud al intercambio mundial en esa materia. El Ecuador ratific el Convenio apenas en 1983. Poco se ha hecho por lograr que la normativa interna se ajuste plenamente a sus reglas.

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La Direccin de Aviacin Civil envi al Congreso, hacia 1994, un nuevo proyecto de Ley que reemplazara ciertas normas de las Leyes de Trnsito Areo, del Cdigo Aeronutico, de la Ley de Aviacin Civil, vigentes desde 1960, 1978 y 1974, en su orden. En noviembre de 1995, luego de varios meses de espera, se haba aprobado el Reglamento de licencias para el personal aeronutico. Est publicado en el R.O. No. 818, de jueves 9 de esos mes y ao, y abarca 98 pginas de densa normativa.10 Hasta fines de mayo de 1996, ese proyecto yaca archivado en el Congreso. En el R.O. de 24 de julio de 1996 se publican los principios de Poltica Aeronutica para el desenvolvimiento de la actividad en el Ecuador, aprobados por el Consejo Nacional de Aviacin Civil.

MINAS
La Ley de Minera vigente fue expedida el 21 de agosto de 1985 y se public en el R.O. el 22 de esos mismos mes y ao. Mantiene el principio de que los yacimientos existentes en el territorio nacional son de dominio inalienable e imprescriptible del Estado. Regula los yacimientos metlicos, no metlicos, los placeres aurferos o argentferos, los de materiales de construccin, las rocas ornamentales y los fondos marinos. Distingue, como fases de actividad minera, la prospeccin, la exploracin, la explotacin, el beneficio o concentracin, la fundicin, la refinacin y la comercializacin. La prospeccin minera puede realizarse sin previa autorizacin del organismo pblico sectorial. Las fases de exploracin, explotacin, comercializacin, requieren de esa autorizacin. La Ley prev una especial secuencia entre las fases de prospeccin, exploracin y explotacin. Si se obtiene permiso de prospeccin (que no es obligatorio), alcanzar una concesin para la exploracin se torna ms fcil. El plazo de exploracin puede renovarse, pero el adicional se confiere sobre un rea reducida. Las reas mximas de la concesin para exploracin y para su prrroga se fijan en la Ley y el Reglamento. La fase de prospeccin se constrie a detectar si en una zona especfica existen formaciones minerales. En la de exploracin debe hacerse ya una estimacin de costos de explotacin, inversiones, existencias, plazos de explotacin, rentabilidad. Para alcanzar concesiones de explotacin se requiere demostrar la capacidad tcnica, financiera y operativa del solicitante. En teora, ello se justifica para no conferir derechos tericos a quienes, sin tener en la prctica posibilidad de llevar adelante trabajos de explotacin, quitaran posibilidades de actuacin a quienes tengan capacidad para hacerlo realmente. Los contratistas de concesiones deben pagar al Estado derechos superficiarios y regalas, que se fijan, los primeros, en funcin de la extensin del rea objeto de la concesin, y las segundas, en relacin al precio de venta de los productos. El Reglamento General de la Ley se expidi el 27 de mayo de 1986. Est publicado en el R.O. de 4 del mes siguiente. En el R.O. de 30 de julio de 1996, se public el reglamento de Seguridad Minera, que determina rganos de control para tales efectos, normas generales de seguridad, la prevencin de los riesgos del trabajador minero, regula el empleo de explosivos, la ventilacin en la minera subterrnea, las instalaciones elctricas, de fortificacin, las actividades mineras de superficie y subterrneas.

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Captulo XII
HIDROCARBUROS
Tratamiento jurdico especial. La importancia de los recursos hidrocarburferos; la primera poca de la actividad petrolera del Ecuador; la transicin. Ley de Hidrocarburos; sus caractersticas. La Corporacin Estatal Petrolera Ecuatoriana. Codificaciones de 1974 y 1978; la Constitucin de 1978; Reformas de 1982; Petroecuador y sus filiales; las reformas de noviembre de 1993. Comparacin entre el sistema previsto por la Ley de Hidrocarburos y el que configuran las reformas de 1993: contratacin de servicios; contrato de participacin; contratacin para campos marginales; diferimiento de la explotacin a voluntad de concesionarias; imprecisiones en plazos de explotacin de diferentes tipos de hidrocarburos; hacia una privatizacin del oleoducto ecuatoriano que no parece justificarse; peligros de una libre importacin de derivados; maleables precios de referencia. Normas que burlan una disposicin constitucional. Gas natural. Los precios de los derivados del petrleo en el pas.

Tratamiento jurdico especial


Dada la importancia que para el pas reviste la utilizacin de los recursos hidrocarburferos, la materia ha sido objeto de legislacin especial. Ello se justifica porque es posible establecer, como lo resaltara el doctor Jorge Andrade Noboa,1 que el rgimen jurdico de hidrocarburos tiene, en el Ecuador, un objeto propio, constituido por la actividad que se desarrolla en torno de las diversas fases de actividad petrolera, objeto que es distinto de la actividad comn, civil, mercantil o industrial; ha configurado principios o reglas propios; presenta un desarrollo suficiente de las instituciones legales caractersticas de ese derecho, que resuelven problemas propios de la actividad; y caractersticas inherentes a esos objetos y actividades. Sin embargo, las reformas introducidas a la Ley de Hidrocarburos en 1993 y algunas que se han planteado para la Constitucin Poltica de la Repblica tienden ms bien a desvanecer esa especificidad.

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La importancia que tienen los recursos hidrocarburferos para la vida econmica del pas justifica mantener aquel tratamiento especial.

IMPORTANCIA DE LOS RECURSOS HIDROCARBURFEROS EN LA VIDA NACIONAL


Algunas cifras, concernientes a los ltimos aos, permiten resaltar material, casi visualmente, la importancia de los recursos hidrocarburferos para la vida nacional.2 Hacia 1993 y 1994, la produccin y utilizacin de petrleo y gas natural significaban un 17% del Producto Interno Bruto Nacional, porcentaje que prcticamente igualaba al de que tenan la Agricultura, Silvicultura, Caza y Pesca, en su conjunto, y superaba en ms de un 10% a la del Sector Industrias y Manufacturas (que giraba en torno al 15,5% del PIB). El crecimiento del subsector petrolero en los ltimos aos ha sido mayor que el del Producto Interno Bruto: en 1993, la tasa de crecimiento de aquel lleg al 11,5%, frente a una del 2% del PIB total o, especficamente, del 2,5% de la Industria Manufacturera, o de la tasa negativa de -1,7% del sector Agricultura, Silvicultura, Caza y Pesca. De acuerdo con los ms optimistas datos del Gobierno, el PIB habra crecido en un 3,8%, en 1994. La expansin del sector petrolero fue del 7,8%. En 1995, solo lleg al 2,3%. Las exportaciones petroleras significaron el 66,33% de las totales, en 1985; el 51,88%, en 1990; el 43,16%, en 1993; el 35,39%, en 1995. El porcentaje de la produccin petrolera que se exporta ha presentado un sostenido crecimiento en los ltimos aos: 59,2%, en 1990; 62,3%, en 1994. Para 1985, el Presupuesto General del Estado dependa en un 59,8% de los ingresos petroleros; la dependencia se atenu para 1986 y 1987, en los que gir en torno a un 37 y 40%; volvi a acentuarse en 1990 (50,1%), 1992 y 1993 (49,1 y 48%), y para 1994 fue de alrededor de un 43,5%; y en 1995, represent el 31,2% de los ingresos del presupuesto consolidado (El Comercio, 1 de agosto de 1996). Los ingresos fiscales provenientes de la venta de petrleo y derivados fueron de 842.373 millones de sucres, en 1991; subieron a 1537.323 millones, en 1992; a 2080.026, en 1993; a 2362.668 millones de sucres, en 1994. Para agosto de 1996, el Banco Central del Ecuador calculaba que, en tal ao, los ingresos podran alcanzar 7.6 billones de sucres (Ibdem). Parte sustancial de ese incremento proviene de la subida de precios, pues el volumen del consumo nacional de derivados creci en alrededor de un 6,6% anual. En cambio, el incremento de los precios ha sido dramtico en el pas. Segn estudios que aparecen el 8 y 10 de marzo de 1996, en el diario Expreso de Guayaquil, la gasolina subi 777 veces (es decir, un 77.700%) entre agosto de 1979 y marzo de 1996. El petrleo es la principal fuente primaria de energa. En el balance energtico del pas, para 1994, representa cerca del 86% de la produccin ecuatoriana en este campo. Si a ello se une el gas natural, que contribuye con un 6,5%, se concluir que ms de 92% de la produccin energtica nacional proviene de los hidrocarburos (CAAM, 42, 43). La generacin dimanada de la biomasa es de un 5,2%; y la hidroenerga, que ha venido declinando, apenas signific, para fines de 1994, un 2,5%. Si se analiza la conformacin por fuentes del consumo final energtico del Ecuador, se concluye que los productos hidrocarburferos aportan con alrededor del 71% del

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requerimiento interno. Le siguen, a notable distancia, las fuentes derivadas de la biomasa (lea, bagazo), que cifran en torno al 21%, y de la electricidad, que oscila entre el 8 y 9%. La diferencia entre porcentajes de produccin energtica y consumo interno final est dada por el importante volumen de petrleo que se exporta. El predominio de los derivados de petrleo, con variaciones poco significativas en los porcentajes, se ha mantenido por ms de dos dcadas. No existen perspectivas de que la electricidad u otro energtico pueda desplazar significativamente aquellas fuentes, ms an con el incremento de centrales trmicas de generacin elctrica.

LA PRIMERA POCA DE LA ACTIVIDAD PETROLERA EN EL ECUADOR


La actividad petrolera en el Ecuador no es antigua. Si bien desde comienzos de la Repblica se haba advertido la presencia de sustancias bituminosas en la zona de Santa Elena, no hubo intentos para aprovecharlas sino hasta 1875. Respecto al otro confn, para 1858 el gegrafo nacional don Manuel Villavicencio mencionaba, en su Geografa General del Ecuador, que en la Regin Oriental se poda apreciar la presencia de asfalto y alquitrn en el ro Holln y en los manantiales salitrosos de la cordillera de Cutuc. Ya hacia mayo de 1878, la Asamblea Nacional decret la concesin de derechos exclusivos a la firma M.G. Mier y Ca., para que pudiera extraer de los terrenos comprendidos en la jurisdiccin de la parroquia Santa Elena, toda especie de sustancias bituminosas, como petrleo, brea y kerosina. En 1886, el Congreso Nacional expidi el primer el Cdigo de Minera del Ecuador, sancionado por Jos Mara Plcido Caamao, que declaraba la propiedad estatal sobre las minas y contiene escasas referencias al petrleo. Para 1909, el presidente Alfaro suscribi, con Carlton Granville Dunne, un convenio que autorizaba el aprovechamiento de recursos bituminosos en Santa Elena a una compaa que formara con el Gobierno ecuatoriano, que tendra la obligacin de construir obras de compensacin, incluido un ferrocarril, y entregar al Gobierno acciones liberadas por un valor de 70 mil libras esterlinas.3 En 1914, el general Leonidas Plaza Gutirrez promulg un Cdigo de Minera reformado, en el que se declaraban de propiedad del Estado el petrleo y dems sustancias fsiles. En 1918 se constituy en Londres la compaa Anglo Ecuadorian Oilfields Ltd., la cual en 1923 descubri petrleo comerciable en la Pennsula de Santa Elena y comenz su explotacin. En esa poca se otorg tambin a la compaa The Leonard Exploration Ltda., una concesin de 25 mil km 2 en la regin oriental, para explorar y explotar petrleo, por 50 aos. Se haba iniciado la que podra decirse primera poca petrolera del Ecuador. Para entonces, fue sancionada por el presidente Jos Luis Tamayo la Ley sobre Yacimientos o Depsitos de Hidrocarburos (octubre de 1921). Hacia 1933 se cre la Direccin General de Minas y Petrleo, adscrita al Ministerio de Obras Pblicas. Su primer titular fue el seor Enrique Coloma Silva, quien fuera tambin Gerente de la Anglo Ecuadorian Oilfields. l redact la Ley de Petrleos 1937, expedida por el Ing. Federico Pez. Esta ley permita la ilimitada apertura del pas a concesiones petroleras.

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En 1938, el general Alberto Enrquez Gallo promulg el Decreto No. 45, que modificaba el contrato celebrado con la Anglo Ecuadorian Oilfields, incrementando el valor de las regalas que deban pagarse al Estado. Anglo continu con xito la explotacin de los pozos de Santa Elena, hasta que en 1967 proclam que estaban agotados.

LA TRANSICIN
Al amparo de la Ley de 1937, se confirieron, en los aos cuarenta, concesiones a la compaa Shell, al Consorcio Standard Royal (Esso-Shell). Se incrementaron, sin embargo, las regalas, derechos superficiarios e impuestos a la renta que deban cubrir las concesionarias. De un rendimiento del 1% que obtena el Estado de la explotacin petrolera entre 1900 y 1942, pas a alcanzar un 8%4 despus de 1943. El ao 1948, Shell devolvi parte de su concesin en el Oriente, manifestando que no haba petrleo. No obstante, ese mismo ao el Consorcio Standard Royal (del que formaba parte), solicit y obtuvo una concesin de 4 millones de ha, con el pago de derechos de 10 centavos de sucres por ha. En 1961, el Ministro de Fomento Jaime Nebot Velasco otorg a la compaa Minas y Petrleos del Ecuador S. A. una concesin de 4350.000 ha, en la regin oriental. Esta compaa traspas al consorcio Texaco Gulf, en un contrato firmado en Estados Unidos por millones de dlares, una concesin por la que aquella pagaba 4 centavos de sucres por ha-ao. La Junta Militar de Gobierno otorg, con ese antecedente, una concesin de 1431.350 ha, por cuarenta aos, al consorcio Texaco-Gulf. Para 1967 brot petrleo, en cantidad y calidad comerciables, en el pozo Lago Agrio No. 1 (2.640 bbl/d). En julio y agosto de 1968 se confirieron 7 concesiones a empresas extranjeras. Haba comenzado la segunda era petrolera del Ecuador.

La Ley de Hidrocarburos
En 1971, el presidente Jos Mara Velasco Ibarra, a la sazn en ejercicio de poderes supremos, sancion la Ley de Hidrocarburos de ese ao, a cuyas caractersticas haremos referencia enseguida. Adopt tambin la Ley que creaba la Corporacin Petrolera Estatal Ecuatoriana (CEPE). A consecuencia de una disposicin transitoria agregada en la fase final del proceso de elaboracin de esos cuerpos legales, la mayor parte de las normas de dichas leyes habran tenido aplicacin prctica cuando fenecieran los contratos entonces vigentes, es decir despus de los aos 2000. Para 1972, el Gobierno Militar presidido por el general Guillermo Rodrguez Lara expidi el Decreto No. 430, en cuya virtud se declararon, desde el 6 de junio de ese ao, en plena vigencia y aplicacin las normas de la Ley de Hidrocarburos de 1971, as como las de creacin y organizacin de CEPE. Seis empresas extranjeras que haban venido operando en el pas (Texaco-Gulf, Sun Oil, Anglo, Cautivo, Cayman, O.K.C.) suscribieron nuevos contratos, con sujecin a las normas de esa Ley; dos (Amoco, Shenandoa), devolvieron sus reas. Se declar la caducidad de las concesiones de Minas y Petrleos y Petrolera Yasun.

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CARACTERSTICAS DE LA LEY DE HIDROCARBUROS


En conformidad con el nuevo cuerpo legal, los yacimientos hidrocarburferos se declararon de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado; la exploracin, la explotacin, la comercializacin y la industrializacin de los hidrocarburos quedaban reservadas primigeniamente para la Corporacin Estatal Petrolera Ecuatoriana, CEPE. Solo ella poda explotar tales recursos y efectuar esas actividades, sea en modo directo, ya en virtud de contratos con firmas privadas. Poda hacerlo con sujecin a formas contractuales determinadas, que eran la asociacin, la prestacin de servicios y la constitucin de compaas de economa mixta, formas contractuales que suponan una participacin del Estado en las utilidades de la empresa, sea a travs de los gravmenes (regalas, derechos superficiarios, cuotas de entrada, obras de compensacin), ya a travs del impuesto a la renta. Los procedimientos de contratacin se efectuaban a partir de concurso pblico internacional, con empresas idneas. La terminacin de los contratos qued sujeta tambin a normas especiales, que se configuran en la institucin de su caducidad.

LAS CODIFICACIONES DE 1974 Y 1978


La codificacin de la Ley de Hidrocarburos de 1974 recogi las reformas introducidas entre 1971 y 1974; las ms relevantes fueron: la creacin del Juzgado de Hidrocarburos, cuyo titular era el propio Ministro de Recursos Naturales; el derecho de CEPE a adquirir participaciones en los contratos de asociacin; la limitacin de la forma contractual de prestacin de servicios especficos y no a la exploracin y explotacin; la obligacin de que las empresas que haban celebrado contratos de exploracin o explotacin lo hicieran nuevamente con el Estado, en caso de que devolvieran reas. En 1978 se expidi otra Codificacin de la Ley de Hidrocarburos. La modificacin ms importante en el sistema fue la introduccin de un nuevo modelo contractual para la exploracin y explotacin de hidrocarburos, denominado operaciones hidrocarburferas, que trataba de reemplazar la forma contractual de prestacin de servicios, eliminada, para dichas operaciones, por la codificacin de 1974. El modelo (que inclua el pago en especie a la contratista) no lleg a aplicarse y fue eliminado por las reformas introducidas a la Ley en 1982.

LA CONSTITUCIN DE 1978
La Constitucin adoptada por plebiscito en 1978, que entr en vigencia en 1979, incluy a la de hidrocarburos entre las reas de explotacin econmica reservadas al Estado, y estableci que solo excepcionalmente poda delegar a la iniciativa privada el ejercicio de aquellas actividades.

REFORMAS DE 1982
En 1982 se expidieron dos leyes (Decreto Ley 101, Ley 102, R.O., de 13 de agosto de 1982), que reformaron la Ley de Hidrocarburos, para configurar un nuevo modelo

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contractual, denominado de prestacin de servicios para la exploracin y explotacin de hidrocarburos, que si bien mantena la reserva para el Estado de la explotacin de hidrocarburos, suprimi las regalas y casi todos los gravmenes tradicionales, y l os reemplaz por un sistema de pago al contratista por los servicios prestados, un impuesto especial sobre la renta neta del contratista y otro sobre la produccin de petrleo en ciertos niveles. Adems, reform las normas sobre reas de exploracin y explotacin, regul el Sistema Especial de Licitacin, previ normas sobre contaminacin ambiental y estableci el precepto de que CEPE tena derecho a deducir sus costos antes de cualquier distribucin de los ingresos producidos, lo que fren en parte, la descapitalizacin de la entidad, que haba llegado a lmites crticos, por las presiones de financiamiento del Presupuesto General del Estado, con recursos provenientes de la actividad hidrocarburfera.

CREACIN DE PETROECUADOR
La Corporacin Petrolera del Ecuador, CEPE, que fue inicialmente la empresa estatal a cuyo cargo estaban, de modo primigenio; las operaciones hidrocarburferas, fue reemplazada, en 1989, por la organizacin PETROECUADOR, estructurada como un holding de empresas pblicas, a cuya cabeza est aquella, a la que gobierna un Directorio, en el cual tiene amplia participacin el Ejecutivo, a travs de varios Ministros, y es administrada por un Consejo de Administracin, de corte tecncrata. La organizacin contaba con varias empresas filiales: Petroproduccin, Petrotransportes, Petrocomercial (que absorbi luego a la precedente), Petroindustrial, Petroamazonas (absorbida luego por la anterior). Aunque el objeto y campo de actividades de cada una de ellas eran especficos dentro del mbito de actividad de PETROECUADOR, desde luego la base de la organizacin de todas es similar: como rgano directivo tienen un Directorio, integrado por las mismas personas que constituyen el Consejo de Administracin de PETROECUADOR. En cada filial, el Directorio nombra al Gerente, ejecutivo de la filial y su representante legal, y al Secretario del organismo colegiado que, en cada caso, es un funcionario de la empresa respectiva. La Direccin de Hidrocarburos del Ministerio de Energa y Minas tiene a su cargo el control tcnico general de las empresas que operan en el sector hidrocarburfero; control y supervigilancia que se han calificado de tericos e irreales. Para la contratacin y control de recursos de la empresa estatal PETROECUADOR y sus filiales no se aplican las normas comunes de contratacin pblica, rgimen de personal y control de recursos, sino las especficas que constan de la Ley que crea dicha empresa y de las normas que la desarrollan. Los decretos ejecutivos que reglamentaron dicha Ley, as como el funcionamiento de las empresas filiales de PETROECUADOR, fueron expedidos bajo la concepcin de configurar un sistema unitario y orgnico entre PETROECUADOR y todas sus filiales, sin eliminar sus autonomas jurdicas. En la prctica, se escaparon detalles operativos y la unidad del sistema fue perdiendo estrictez. El nmero de reglamentos y normas secundarias especficas no deja de ser impresionante.

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LAS REFORMAS DE NOVIEMBRE DE 1993


Durante el Gobierno del seor presidente Sixto Durn Balln se curs, como proyecto considerado de materia econmica y de carcter urgente, el que, recogido como Ley No. 44, expedida por el Plenario de las Comisiones Legislativas Permanentes del Congreso Nacional el 23 de noviembre de 1993, introdujo, en veinte artculos, varias reformas a la Ley de Hidrocarburos, con el fin de liberalizar el otorgamiento de concesiones y configurar los contratos de participacin para la exploracin y explotacin de hidrocarburos. Dicha Ley fue sancionada tres das despus y publicada en el R.O. de 29 de noviembre de 1993. Mediante Ley No. 49 del mismo Plenario de las Comisiones Legislativas Permanentes, publicada en el R.O. de 28 de diciembre de 1993, se efectuaron algunas reformas y precisiones formales en la Ley No. 44. En la exposicin de motivos se manifest que con dicha Ley se trataba de responder a la realidad internacional de los aos 1993-1994, caracterizada por un notable incremento de la oferta de posibilidades de exploracin y explotacin de campos hidrocarburferos, bsicamente por la incorporacin de los pases de Europa Oriental y de los que integraron la Unin Sovitica a la oferta internacional; y se sealaba que, por ello, tenan que mejorarse los atractivos para los inversionistas forneos, si se quera atraer recursos de capital, cuya demanda se haba tornado cada vez ms amplia en el mundo. En dicho documento se expres, adems, que resultaba necesario eliminar un esquema monoplico, que determinaba la ineficiencia de algunos entes del sistema PETROECUADOR. Sin embargo, y aun cuando las circunstancias antedichas, y adems la necesidad de mantener o incrementar ingresos para el Estado, explicaban las tendencias de propiciar en forma acentuada la inversin fornea o de vender o privatizar activos pblicos, no caba dejar de lado la realidad que a esa poca seal el entonces Ministro de Energa y Minas, doctor Francisco Acosta Coloma: las reservas hidrocarburferas del pas podrn agotarse en quince aos.5 No pareca, por ello, admisible malbaratar tales reservas menos an si no se tena una idea precisa de los volmenes de las reservas probadas y las probables para que un Gobierno pudiera obtener mayores ingresos inmediatos, o conferir injustificados beneficios a ciertos grupos de empresas, a trueque de afectar gravemente a las venideras generaciones ecuatorianas. Por lo dicho, sin desmerecer los esfuerzos por conseguir planteamientos de empresas petroleras que resultaran beneficiosos para el pas, no convena ni conviene configurar normas muy laxas y permisivas, que podran, por el contrario, poner en inequitativa ventaja a empresas que celebraran contratos de participacin. La Ley No. 44 elimin por completo el pago de primas de entrada, derechos superficiarios, regalas, aportes en obras de compensacin, aporte especfico para promover la investigacin cientfica y tcnica en materia de hidrocarburos. Los ingresos que el Estado percibira de la explotacin del petrleo en esas condiciones resultaran muy inferiores a los que obtuvo de las compaas que contrataron segn l as normas aplicables con anterioridad a la vigencia de la indicada Ley.

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Es til reflexionar en torno a si, en estas condiciones, conviene explotar al presente, sin lmites, un recurso que pertenece a la Nacin como realidad transcendente; es decir, a las presentes y futuras generaciones; o si es preferible establecer topes de explotacin, que permitan velar por el futuro, aun cuando los ingresos del Estado en estos aos o los negocios o utilidades de algunas compaas no fueran tan grandes.

COMPARACIN ENTRE EL SISTEMA PREVISTO POR LA LEY DE HIDROCARBUROS Y EL QUE CONFIGURAN LAS REFORMAS DE 1993
Antes de la expedicin de la Ley No. 44, como lo resalta el doctor Andrade Noboa,6 solo el Estado tena derecho de explotar todas y cada una de las fases de la actividad petrolera: exploracin y explotacin; almacenamiento y transporte por oleoductos; refinacin e industrializacin; comercializacin interna y externa de petrleo y derivados. Ejerca esa actividad, como titular del derecho, como rector de la poltica petrolera y como beneficiario de sus utilidades. La ejercitaba a travs de PETROECUADOR, la cual poda hacerlo por s misma o celebrando contratos. A partir de la reforma, la actividad petrolera ya no est reservada exclusivamente para el Estado. Qued abierta a la actividad particular. En las nuevas actividades de refinacin, almacenamiento, industrializacin, transporte y comercializacin, las empresas privadas que deseen emprenderlas no debern celebrar forzosamente contratos con PETROECUADOR, sino que debern ser calificadas previamente por el Ministerio del ramo. En las actividades que ya vena cubriendo PETROECUADOR o en las de exploracin o explotacin (nuevas o antiguas), la entidad petrolera estatal puede delegar tales actividades a travs de cualquier forma contractual de delegacin vigente en la Ley ecuatoriana, o constituir compaas de economa mixta. Las formas contractuales que la actual Legislacin sobre hidrocarburos contempla son: la asociacin, la prestacin de servicios, la participacin (creada por la Ley 44) y la formacin de compaas de economa mixta. Solo opera un contrato de asociacin (PETROECUADOR-City). Se han celebrado trece contratos de prestacin de servicios, de los que subsisten seis. Para fines de 1995 se haban firmado siete contratos de participacin. No se ha constituido ninguna compaa de economa mixta para ejercer actividades previstas por la Ley de Hidrocarburos.

Contratacin de servicios
Cabe, por lo dicho, comparar las formas de contratacin de servicios y de participacin. La primera, que se aplicaba en forma predominante, si no exclusiva, antes de la expedicin de la Ley No. 44, supona que la empresa contratista asuma todo el riesgo de las operaciones de explotacin, si es que no se comprobaban descubrimientos de petrleo comercial, sin que PETROECUADOR tuviera obligacin alguna de reembolso. Si haba descubrimientos comerciales, PETROECUADOR asuma obligaciones de reembolso, desde que hubiera explotacin rentable.

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La tasa de servicios se estableca en funcin de un coeficiente sobre la utilidad neta por barril (determinado segn la licitacin pblica correspondiente), que se multiplicaba por el nmero de barriles producidos. Ni el Estado perda derechos sobre los yacimientos, ni el contratista adquira derechos reales de ningn tipo sobre ellos. Asuma derechos personales frente a PETROECUADOR respecto a los pagos debidos por esta entidad. Se respetaban los principios constitucionales de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado sobre los hidrocarburos y sus reservas en dicha rea estratgica. Ya que el contratista no tena derecho al petrleo, tampoco obligacin de pagar regalas ni otros gravmenes; pero, como se indic ya, quedaba sometido a un impuesto especial a la renta y, eventualmente, a un impuesto a la produccin de petrleo.

Contrato de participacin
Tiene por objeto la exploracin y explotacin de hidrocarburos en el rea del contrato, en virtud de la delegacin otorgada por PETROECUADOR al contratista, quien debe invertir, bajo su riesgo, los capitales y la tecnologa necesarios. Una vez iniciada la produccin comercial, el contratista tendra derecho a una participacin en la produccin fiscalizada, la que se calculara sobre la base de los porcentajes estipulados en el contrato. Se prevea un factor de correccin para el porcentaje de participacin, determinado por la gravedad del crudo, de suerte que aumentara la participacin a favor del contratista cuando el crudo fuera menor de 25 API. La participacin estatal no sera menor del 12,5 para una produccin bsica, que inicialmente se estim en hasta 30 mil barriles diarios, e ira incrementndose por escalas de mltiplos de esa cifra. La participacin del contratista, calculada a precio de venta, constituira su ingreso bruto, del cual se efectuaran las deducciones generales previstas por la Ley, y pagara el impuesto a la renta, contemplado en el ttulo I de la Ley de Rgimen Tributario Interno (25%). El contratista no estaba obligado al pago de regalas sobre la participacin que le corresponda, ni tampoco al de otros gravmenes tradicionales (derechos superficiarios, cuotas de entrada, obras de compensacin). En cambio, el Estado quedaba obligado a pagar regalas sobre la produccin total. El contratista de participacin tena derecho a exportar todo el petrleo que obtuviera, sin estar obligado a aportar proporcionalmente para el consumo interno, ni menos a precios de costo, como lo hacan antes de las reformas los asociados y los concesionarios. En definitiva, el contrato de participacin es muy similar a una concesin, que ahora lleva nombre distinto, y es menos beneficioso para el Estado que el tradicional, ya que el contratista no paga impuestos ni gravmenes petroleros.

Contratacin para campos marginales


Las reformas de la Ley prevn un sistema de contratacin para campos marginales, que cre para el contratista beneficios adicionales, an menos explicables que las del

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contrato de participacin, pues se trata de reservas ya identificadas por PETROECUADOR, cuya entrega a empresas que no tienen clara identificacin con los intereses nacionales, en condiciones injustamente ventajosas para ellas, podra perjudicar a las venideras generaciones de nuestro pas. Procede este tipo de contratacin para los campos que tuvieran, en el ltimo ao, una produccin diaria de hasta el 1% de la diaria total nacional; que estn alejados de la estructura principal de PETROECUADOR que contengan crudos menor a 20 API; o que necesiten tcnicas excesivamente costosas para PETROECUADOR, a objeto de llevar adelante la produccin del campo. El Estado delega al contratista, por intermedio de PETROECUADOR, la exploracin adicional o la explotacin en los campos de produccin marginal actualmente a cargo de Petroproduccin. El contratista quedar obligado a realizar a su costo y riesgo todas las inversiones requeridas para la exploracin adicional y la explotacin de esos campos. A ese efecto, tendr derecho al uso de la infraestructura y activos de PETROECUADOR; pero estar obligado a su custodia y mantenimiento y a la devolucin de los bienes, al final del contrato, en las condiciones que los recibi. Los activos creados por el contratista revertirn al Estado. El contratista est exento de regalas, primas de entrada, derechos superficiarios, aportes en obras de compensacin y al 1% no reembolsable para investigacin. Debe tributar el impuesto a la renta comn previsto por el ttulo I de la Ley de Rgimen Tributario Interno.

Diferimiento de explotacin a voluntad de concesionarias


La redaccin de los artculos 9 y 10 de la Ley 44, que sustituyeron a los artculos 20 y 23 de la Ley de Hidrocarburos y tambin a las normas de los artculos 42 y 43 de ella, implic otros cambios adicionales del sistema, que aventajan, al parecer sin real y plena justificacin, a las compaas que celebren contratos para exploracin y explotacin despus de las reformas. En el sistema contemplado por la Ley de Hidrocarburos con anterioridad a las reformas, se permita a las compaas que hubieren obtenido contratos o concesiones de exploracin retener nicamente el 40% del rea concedida para exploracin (o el 50% de ella, si fuere de 50 mil ha o menos). La norma parta del supuesto de que, con ello, se les induca a realizar una exploracin en extremo cuidadosa, para justificar su eleccin del rea en la que ejerceran su derecho a la concesin de explotacin; y se estimaba que se abran posibilidades para que otras empresas interesadas pudieran efectuarla en las reas devueltas, lo que impedira que una empresa pudiera congelar por largo tiempo la explotacin de recursos hidrocarburferos que pudieran existir en una zona o campo. Frente a ello, el artculo 8 de las reformas sustituy al artculo 20 de la Ley de Hidrocarburos, en tal forma que se produjeron, en definitiva, tres efectos concretos. En primer lugar, la empresa que hubiese obtenido una concesin de exploracin puede retener toda la zona explorada, si hubiera descubierto hidrocarburos comerciales en toda la superficie conferida para exploracin. En segundo lugar, est en posibilidad de retener toda la zona concedida para exploracin, si aun cuando no hubiera encontrado hidrocarburos comerciales en toda el

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rea de concesin conviene con PETROECUADOR realizar nuevas actividades exploratorias en los tres primeros aos del perodo de explotacin. Adems, solo debe entregar al Estado las reas retenidas (o, en otros trminos, stas tendran que revertir al Estado) si es que se dieren los siguientes casos especficos: a) si la concesionaria no realizare las actividades exploratorias adicionales comprometidas; o, b) no descubriere yacimientos petroleros comerciales; o, c) tambin si los campos descubiertos en el perodo de explotacin, cuya productividad de hidrocarburos est comprobada, no hubieren sido desarrollados y puestos en produccin dentro de los cinco aos siguientes a la aprobacin del plan de desarrollo del rea. En definitiva, del texto de las reformas, se desprende que si una concesionaria descubriere yacimientos petroleros comerciales durante el perodo de explotacin, de modo que abarque toda el rea de concesin para exploracin, la contratista podra retener toda el rea durante el perodo de explotacin. No queda claro que si no inicia, dentro de determinado plazo, la explotacin de esos pozos comerciales, afrontara una sancin de reversin del rea concedida. En efecto, ni el artculo 20, con el texto que introdujo las reformas del artculo 8 de la Ley reformatoria, ni el artculo 23, modificado por el artculo 9 de dicha ley, permiten concluir que se mantenga la norma sancionadora de reversin al Estado para todos los casos de yacimientos productivos no explotados, si es que no se comienzan los procesos efectivos de explotacin de esos yacimientos petroleros comerciales dentro de un perodo determinado. La parte final del artculo 20 reformado por el artculo 8 de la Ley 44, solo establece esa consecuencia para los campos descubiertos en el perodo de explotacin; es decir, en los tres aos adicionales al de exploracin inicial; y no para los descubiertos en ese perodo inicial de exploracin. Como norma que contempla una sancin, la antedicha no podra ser interpretada en forma extensiva ni analgica. En cambio, el artculo 43 de la Ley de Hidrocarburos (que fue suprimido, lo mismo que el 42, por el art. 19 de la Ley No. 44) estableca, en forma general, la siguiente regla, aplicable a todos los campos productivos descubiertos en cualquier fase de la actividad de las concesionarias: Tambin revertirn al Estado los campos comprendidos en reas para explotacin cuya productividad de hidrocarburos est comprobada y que no hayan sido desarrollados y puestos en produccin dentro de los cinco aos siguientes a la terminacin del pozo exploratorio descubridor. Las modificaciones que introdujeron en la Ley de Hidrocarburos los referidos artculos de la Ley No. 44 podran dar lugar a que se retardaran injustificadamente, y a la sola voluntad de las concesionarias, procesos de explotacin en yacimientos productivos.

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Imprecisiones en los plazos de explotacin de diferentes tipos de hidrocarburos


El artculo 9 de la Ley 44 sustituy al artculo 23 de la de Hidrocarburos. En principio, parecera que tal sustitucin se encaminaba a diferenciar los perodos de exploracin y explotacin de petrleo crudo respecto a los de gas natural. Eso podra parecer razonable. Sin embargo, resulta til analizar los siguientes detalles del texto reformatorio. En primer lugar, el tenor del sustituido artculo 23 de la Ley de Hidrocarburos permita hacer referencia a todo tipo de contrato relativo a yacimientos de hidrocarburos. El texto reformado alude especficamente a todo tipo de contrato relativo a la exploracin y explotacin de petrleo crudo. En el caso del gas natural, las reformas establecen un perodo de exploracin de hasta cuatro aos, prorrogable hasta por dos ms, previa justificacin de la contratista y expresa autorizacin de PETROECUADOR (al igual de lo que ocurre en el caso del petrleo crudo). Como particularidad para el gas natural, se seala que la contratista tendr derecho a un perodo de investigacin y desarrollo del mercado y de construccin de la infraestructura necesaria para el efecto lapso que sera posterior al perodo de exploracin y anterior al inicio del de explotacin el cual podr durar hasta cinco aos, prorrogables, a fin de que la contratista comercialice el gas natural descubierto. Adems, establece un plazo de explotacin de hasta veinte y cinco aos prorrogables, sin determinacin de plazo de prrroga, segn los intereses del Estado. En el caso del petrleo crudo, el perodo de explotacin es de hasta veinte aos, prorrogable por PETROECUADOR hasta por cinco aos. Supuesto que la norma relativa al gas natural se enuncia con carcter general y no con referencia especfica al gas del golfo de Guayaquil y que, adems, al parecer, lo usual es que la produccin de gas natural resulte conjunta y simultnea con la de petrleo crudo, la disparidad de plazos puede suscitar varios problemas de aplicacin de las normas. Entre ellos, podran mencionarse los siguientes: a) si la contratista ha descubierto petrleo comercial y gas natural asociado, y si debe comenzar la explotacin de crudo, pero tiene cinco aos para investigacin y desarrollo del mercado de gas y construccin de la infraestructura necesarios para el efecto, durante tal perodo el gas natural asociado seguira desperdicindose; b) si el contrato de explotacin de crudo concluye a los veinte aos, ms cinco de prrroga, qu ocurrira con el de explotacin de gas natural asociado, que puede tener un plazo inicial de 25 aos y prorrogarse sin el lmite de cinco, que rige para el crudo? Adicionalmente, parecera al menos para la visin del profano que el texto del artculo 23, que rige para la exploracin y explotacin de petrleo crudo y de gas natural, dejara de lado a otros yacimientos hidrocarburferos (asfalto, por ejemplo).

Hacia una privatizacin del oleoducto que no parece justificarse


El artculo 14 de la Ley No. 44 sustituy al artculo 62 de la Ley de Hidrocarburos, de forma que PETROECUADOR deber cobrar a las empresas usuarias de los oleoductos, poliductos y gasoductos principales tarifas que tomen en consideracin

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costos y gastos y una rentabilidad razonable sobre inversiones; pero excluy los valores correspondientes a amortizacin del capital invertido. En el caso de que no se hubieren acumulado los valores que permitan la amortizacin de la inversin o la reposicin del bien, el Estado, aun cuando beneficie a firmas privadas con tarifas bajas, correra el riesgo de no contar oportunamente con recursos suficientes para sustituir instalaciones muy proclives al deterioro, como las de los oleoductos que pertenecen a PETROCOMERCIAL. La existencia de esos riesgos se aade a varias cuestiones fundamentales: el supuesto de que no se ha concretado la expansin real de la produccin de hidrocarburos; entendido que quiz convendra fijar topes para ella; considerando que PETROCOMERCIAL podra obtener para la ampliacin bsica del oleoducto los mismos crditos externos con los que las empresas privadas financiaran esa ampliacin valdra realmente la pena que se despojara al Estado de una actividad rentable que se ha venido manejando con razonable eficiencia, lo que sucede en el caso del oleoducto transecuatoriano? Al socaire de las reformas introducidas en la Ley de Hidrocarburos, el Gobierno del presidente Durn Balln intent, sin justificacin valedera y dentro de su nimo de favorecer a intereses privados, ampliar el Sistema del Oleoducto Transecuatoriano (SOTE), cuyo costo ascenda a 600 millones de dlares. Segn lo resalta el economista Isaas Campaa en el Boletn Economa, del Instituto de Investigaciones Econmicas de la Universidad Central, de febrero de 1996, de acuerdo con el proyecto del Ejecutivo, la empresa a la que se adjudicaba la ampliacin del oleoducto, se haca cargo de toda la operacin del SOTE, por lo cual el Estado dejaba de percibir ms de 4 mil millones de dlares. A peticin de las Fuerzas Armadas en el seno del Comit de Licitaciones, se declar desierto el concurso de ofertas, por ser perjudicial a los intereses nacionales.7

Algunos peligros de una libre importacin de derivados


El artculo 15 de la Ley No. 44 (que reemplaz al 68 de la anterior versin de la Ley de Hidrocarburos) permite a firmas privadas interesadas almacenar, distribuir o vender al pblico derivados de hidrocarburos o efectuar varias de esas actividades, para lo cual les da capacidad de adquirir tales derivados en plantas refinadoras establecidas en el pas o importarlos. Si bien podra resultar interesante eliminar el monopolio que, bsicamente, mantena PETROCOMERCIAL en estos campos, la posibilidad de que firmas privadas importaran libremente derivados generara el riesgo de que, al preferir ellas comprarlos en el exterior, dado que pueden conseguirse niveles de precios ms bajos, por economa de escala de grandes refineras e inclusive por procesos de dumping pudiera no justificarse (desde el solo punto de vista econmico) el funcionamiento de las refineras instaladas en el pas, que significaron al Estado gigantescos costos. La influencia de firmas privadas que deseen menoscabar la competencia de la produccin de las refineras pblicas, podra agravar su deterioro, si no se toman las medidas adecuadas para atenuar la situacin de desventaja comercial en que ellas se encontraran.

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Ms riesgos de una libre importacin de derivados


El artculo 16 de la Ley 44 permite que cualquier persona, natural o jurdica, domiciliada o simplemente establecida (de hecho) en el pas pueda importar o exportar hidrocarburos. En ausencia de normas muy claras y precisas sobre calidad y precios, podra importarse gasolinas de baja calidad, que causen daos al medio ambiente y a los motores para cuyo funcionamiento se las utilice. Resultar difcil exigir responsabilidades, si no hay mecanismos que aseguren la domiciliacin y la posibilidad real de atender a reclamos. Adicionalmente, al no preverse normas sobre el pago de aranceles a la importacin de esas gasolinas, o no concebirse razonables lmites de precios, podra agravarse la situacin de las refineras nacionales, o producirse procesos de drenaje de divisas que permitan a firmas interesadas obtener estocks que se exportaran a pases vecinos, sin mecanismos reales de control, afectando a la balanza comercial y de pagos del pas. Uno de los riesgos que se anotaron en el anlisis precedente, efectuado al expedirse la Ley que contiene las referidas reformas a la de Hidrocarburos, se concret a fines de 1995. Al amparo de la norma en anlisis, el Ministro de Energa Dr. Francisco Acosta Coloma, expidi el Acuerdo Ministerial No. 20, publicado en el R.O. No. 487, del 20 de julio de 1994, relativo a comercializacin de hidrocarburos. El artculo No. 10 de dicho acuerdo admite que: Las comercializadoras calificadas, podrn realizar las actividades de importacin de derivados del petrleo y su comercializacin, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes y estarn sujetas a los requisitos tcnicos, normas de calidad, proteccin ambiental y control que fije el Ministerio de Energa y Minas. Sobre la base de las normas antedichas se realiz, a fines de 1995, una cuantiosa importacin de combustibles, que ha sido calificada de fraudulenta, y en la que habran participado funcionarios de PETROECUADOR y empresarios de las Compaas HIPEROIL, ECUABUNKERS y SUNAVAL. La Comisin Legislativa de lo Civil y Penal del Congreso Nacional denunci como fraudulenta esa importacin ante el Juez Cuarto de lo Penal de Pichincha. Seal que los combustibles importados por HIPEROIL haban ingresado al pas sin pago de arancel alguno, fingiendo que ellos hubieran tenido origen en pases del Pacto Andino, cuando as no haba ocurrido, y haban sido vendidos a PETROCOMERCIAL con una diferencia de ms de 1.500 sucres por galn, lo que le habra proporcionado un beneficio ilcito de ms de 42 mil millones de sucres. Se estim que el perjuicio al Estado alcanzaba aproximadamente un billn de sucres. El Juez Cuarto de lo Penal de Pichincha, sindic al ex Ministro de Energa del Gobierno del presidente Durn Balln, doctor Francisco Acosta Coloma, al Presidente de HIPEROIL, Alfonso Darquea Coloma, a los ex Gerentes de PETROCOMERCIAL y PETROINDUSTRIAL, seores Marco Salas y Benjamn Valle, respectivamente. En un reportaje publicado por el El Comercio, el 3 de diciembre de 1995, se afirmaba que el ex Ministro de Energa, Dr. Francisco Acosta Coloma, y el ex Gerente de PETROCOMERCIAL, Mario Snchez, tendran intereses en la empresa HIPEROIL.8

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Maleables precios de referencia


El artculo 17 de la Ley No. 44, que sustituy al inciso tercero del artculo 71 del texto de la de Hidrocarburos, faculta una determinacin muy permisiva y liberal de precios de referencia de hidrocarburos, pues el fijarlos segn el promedio ponderado de los obtenidos el ltimo mes de ventas externas de hidrocarburos realizadas por PETROECUADOR, sin tener en consideracin otros parmetros objetivos, permitira maniobras en la realizacin de esas ventas, lo que podra distorsionar el precio de referencia. El dejar los precios de los derivados de petrleo e hidrocarburos a las solas fuerzas del mercado, segn lo enuncia el artculo 18 de la Ley 44, resulta, por las consideraciones que se han enunciado ya, altamente riesgoso para los consumidores nacionales y para el pas, aun cuando pudiera convertirse en una socorrida fuente de recursos para el Ejecutivo, obtenida en virtud de un impuesto no autorizado por la Ley, y no obstante que, adems, pudiera beneficiar a compaas que importaran gasolinas o derivados y luego las reexportaran a pases vecinos, en ocasiones de contrabando.

NORMAS QUE BURLAN UNA DISPOSICIN CONSTITUCIONAL


Es generalizada opinin que las normas de las leyes 44 y 49, antes referidas, burlan la constitucin en v igencia, en cuanto tratan de impedir el efecto jurdico que estn llamadas a producir las normas del artculo 46 de la Carta Fundamental. Si bien no se ha discutido la reserva de la explotacin econmica de todas las fases de la industria petrolera que hace la Constitucin a favor del Estado, las reformas tratan de eludir aquel precepto constitucional, distorsionando el natural alcance de los trminos excepcin y excepcionalmente. El artculo 46 de la Constitucin precepta que: Son reas de explotacin econmica reservadas al Estado: a) los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo y todos los minerales y sustancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo. A continuacin, se refiere a las que denomina reas estratgicas, en el sentido de que, por su trascendencia y magnitud, puedan tener decisoria influencia econmica o poltica y se haga necesario orientarlas hacia el inters social. Aade que el Estado, excepcionalmente, podr delegar a la iniciativa privada el ejercicio de cualquiera de las actividades antes mencionadas, en los casos que la Ley establezca. Conforme resalta el doctor Andrade Noboa,9 es principio de la lgica que toda excepcin confirma la regla, porque sta queda en pie ms vigorizada que antes por la creacin de la excepcin. Pero en este caso en que se ha abierto la explotacin a la empresa privada, sin lmite de casos ni cosas, no parece tratarse de una excepcin, sino de una nueva regla, que ha desconocido la regla constitucional. El doctor A ndrade enfatiza que la explotacin petrolera reservada al Estado ha producido ingentes recursos pblicos que han revitalizado, desde 1972, la economa del pas; el impacto de la riqueza petrolera en la balanza comercial, balanza de pagos, reserva monetaria, producto interno bruto, ingreso de divisas a travs de las exportaciones, presupuesto del Estado y de numerosas instituciones pblicas partcipes de esas rentas ha sido decisivo, registrando en cada sector porcentajes impresionantes.

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Seala que una parte mayoritaria de esa riqueza ir a parar a la empresa privada, por efecto de la apertura universal que se ha hecho de la riqueza petrolera. El doctor Andrade Noboa llega a la conclusin de que el Estado recibir en el futuro, por efecto de las reformas en anlisis, una parte minoritaria de esa riqueza, proveniente de ciertas regalas y derechos que le pagar la empresa privada; que las empresas particulares a las que toque en suerte la explotacin de alguna fase de la industria petrolera obtendrn, sin duda, importantes beneficios; que disminuirn los recursos del Gobierno y del Presupuesto del Estado; y que el pas no recibir de las empresas particulares explotadoras de recursos hidrocarburferos lo que obtena antes de esas reformas, de las entidades pblicas que lo hacan. Por su parte, el contraalmirante Gustavo Jarrn Ampudia concluye que con la expedicin de las reformas en referencia y de algunas normas de la Ley de Modernizacin con aquellas vinculadas se ha terminado la era de la soberana nacional sobre el petrleo, y se ha abierto desembozadamente la de la transnacionalizacin y privatizacin de la industria petrolera.10 Una imagen cuantitativa del impacto de las referidas reformas legales puede derivarse de la estimacin del total nacional de las reservas petroleras remanentes, que llegaba, al 31 de diciembre de 1994, a 3.517541.318 barriles, de los que 3491.241.318 estaban ubicados en la cuenca oriental. Las reservas remanentes constituan, a esa fecha, un 63,72% de las originales.11 Gas natural La explotacin y aprovechamiento de gas natural resultan totalmente marginales. Mientras tanto en el Per, a comienzos de 1996, las filiales de seis empresas de Estados Unidos firmaron un acuerdo, valorado en 200 millones de dlares, para desarrollar un proyecto de gas y electricidad, que comenzaran en el primer trimestre de ese ao, con la utilizacin del yacimiento de Auayta, que, segn informaciones de prensa de la primera quincena de ese ao, tiene unos 669 mil millones de m 3 de reservas.

Los precios de los derivados del petrleo en el pas


El manejo de los precios de la gasolina y otros derivados del petrleo en el Ecuador se ha utilizado como un instrumento para financiar el Presupuesto General del Estado y atender a otro tipo de gastos pblicos. En definitiva, los precios fijados por los sucesivos gobiernos han constituido un impuesto que, al gravar en forma indiscriminada a todos quienes consumen combustibles y al tener impacto en un universo muy amplio de productos y servicios en cuya generacin o transporte influyen significativamente, castiga a quienes menos tienen y se constituye en un tributo fuertemente regresivo. En dos interesantes estudios que se publican en el El Expreso, ediciones del viernes 8 y el domingo 10 de marzo de 1996, Milton Arroba12 demuestra que, entre agosto de 1979 y marzo de 1996, la gasolina subi 777 veces, mientras el precio del dlar se haba incrementado, en el perodo, en 118 veces. El incremento de los precios del diesel fue an ms acentuado.

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Los precios que, para 1996, se cobraban al pblico por los derivados del petrleo, no guardaban ninguna relacin con sus costos de produccin. Para 1979, cuando las Fuerzas Armadas entregaron el poder al Gobierno del presidente Jaime Rolds, el galn de gasolina Extra costaba 4 sucres. A marzo de 1996, cifraba en los 3.500 sucres. La primera alza se dio en el Gobierno del presidente Jaime Rolds cuando, a raz de la guerra de Paquisha o a pretexto de ella, se subi el precio del combustible de 4 a 17 sucres el galn. Durante el Gobierno del presidente Hurtado, se efectuaron varias alzas de la gasolina Extra. Al terminar ese rgimen, ella tena un precio de 30 sucres por galn. En el perodo del presidente Febres Cordero subi, desde esa suma, hasta los 180 sucres. Al concluir el Gobierno del presidente Borja, que aplic una poltica gradualista, severamente criticada por el entonces analista econmico Alberto Dahik, el precio del galn de dicha gasolina se hallaba en los 650 sucres. El Gobierno del presidente Durn Balln fue el que ms elev los precios de los combustibles. En septiembre de 1992, la gasolina Extra pas de 650 a 1.460 sucres. En enero de 1994 el precio se increment a 2.500 sucres por galn. Para marzo de ese ao, se hall el arbitrio de aplicar la frmula I.D.P. (Inflacin, paridad del dlar en el mercado y precio del petrleo en la Costa del Golfo). El precio de la gasolina y los derivados del petrleo se dispararon, desde entonces. En realidad, la frmula permite un acentuado manejo poltico del asunto. Para marzo de 1996, el consumidor final pagaba por cada galn de gasolina Extra un precio de alrededor de 3.500 sucres. Producir un galn de gasolina le costaba entonces a PETROINDUSTRIAL 1.602 sucres en promedio. Diariamente se generaban 1.420.440 galones de gasolina, de los que el 80% corresponde a gasolina Extra, y el resto a Super y Eco. El costo de la materia prima (petrleo) llegaba a 1.123 sucres por galn, considerado un precio de 16 dlares por barril de crudo en el mercado internacional. El procesamiento del crudo para obtener gasolina costaba 270 sucres por galn. Si se agregaba una utilidad del 15% sobre el valor de insumos y costo de produccin, el precio del galn de gasolina Extra en terminal debera haber girado en torno a 1.700 sucres. Pero se lo fijaba en 3.110 sucres, con un sobreprecio de ms de 1.500 sucres. Las comercializadoras se marginaban una utilidad del orden de 400 sucres por galn. En las gasolinas Eco y Super se producan tendencias similares. El costo de produccin de un galn de diesel asciende a 1.510 sucres. A nivel de terminal PETROCOMERCIAL lo vende a 2.175 sucres por galn. Hay un sobreprecio de 665 sucres. Los mrgenes de diferencia constituyen un tributo que, como se dijo, es regresivo y grava a los que menos tienen. A dems de que los combustibles resultan un elemento bsico de importante nivel de consumo en todos los estratos econmicos, la incidencia que tiene su precio en otros productos y servicios es notable. En los R.O. de 25 y 29 de julio de 1996, se publicaron los reglamentos para la utilizacin de aditivos en los derivados de petrleo; y para ejecutar las actividades de almacenamiento, transporte, comercializacin y venta al pblico de esos derivados, producidos en el pas o importados.

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Captulo XIII
OTROS RECURSOS ENERGTICOS
Diversas fuentes de produccin energtica. El Instituto Nacional de Energa, Consejo Superior de Energa; graves inconsistencias de la poltica energtica. Energa elctrica: normativa bsica del sector elctrico. Las energas no convencionales: energa elica; atmica. Problemas de la legislacin ecuatoriana y del manejo econmico y tcnico en materia de energa elctrica: falta de articulacin del plan de generacin elctrica con la planificacin general; modelo centralizador y concentrador; preferencia por megaproyectos y sus problemas; postergacin de procesos de transmisin y distribucin; prdidas de energa demasiado altas; inexistencia de procesos de modulacin de la demanda; altos e inapropiados subsidios que debilitan el sistema; drstica disminucin de fondos provenientes de las exportaciones hidrocarburferas; incremento de costos externos y prdidas para INECEL; concentracin de centrales de generacin elctrica en una sola vertiente hidrogrfica; excesiva centralizacin de f unciones; crecimiento exagerado del rea administrativa; rigidez en la administracin de recursos humanos; politizacin de niveles directivos; la situacin de las empresas elctricas.

SISTEMAS NACIONALES DE ENERGA


El rea relativa a la generacin, distribucin y comercializacin de energas es otra en la que se entremezclan normas concernientes a la utilizacin de recursos naturales con el de suministro de servicios pblicos, como ocurre tambin en la de telecomunicaciones. En otros pases, la normativa concerniente a energa se estructura de modo orgnico, a fin de graduar la utilizacin de diferentes fuentes de energa, en forma tal que se morigere el consumo de materias no renovables, se estimule la produccin de energa procedente de recursos renovables, se controle la contaminacin ambiental, y se optimice la utilizacin de recursos escasos, al tiempo que se restringe el gasto de

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divisas. En todo caso, la provisin de energa es considerada como un sistema nacional, que busca integrarse. En el Ecuador no se ha llegado a tal nivel normativo; por el contrario, se ha retrocedido, en relacin con algn avance que hubo en tal materia hacia mediados de los setenta.

INSTITUTO NACIONAL DE ENERGA, CONSEJO SUPERIOR DE ENERGA


Mediante D.S. No. 2888-A, de 22 de septiembre de 1978, publicado en el R.O. No. 683, de 2 de octubre de 1978, se crearon el Consejo Superior de Energa y el Instituto Nacional de Energa INE, con el nimo de asignarles funciones de planificacin, regulacin y control de la utilizacin de fuentes de energa, y coordinacin de los organismos que tienen relacin con tal actividad. El objetivo de aquella ley era racionalizar el consumo de hidrocarburos y sus derivados, as como la generacin y distribucin de energa elctrica, la utilizacin de fuentes de energa no convencionales (biomasa lea, bagazo, etc., energa solar, energa geotrmica). Se pensaba tambin en la posibilidad de que el INE funcionara como organismo de control tcnico general para las entidades pblicas que operaban en el sector, y de defensa de los intereses del consumidor, en las reas de mantenimiento de calidad y fijacin de tarifas. El Instituto Nacional de Energa fue gradualmente reducido a una entidad de dimensiones y capacidades modestas, que se ocupaba de proyectos especficos, ms bien secundarios, de ms eficiente utilizacin de energa (diseo y difusin de fogones mejorados, por ejemplo). Por ltimo, el 16 de junio de 1995, mediante D.E. No. 2808 (R.O. No. 721, de 21 de esos mismos mes y ao), por recomendacin del Consejo Nacional de Mo dernizacin, se suprimieron tanto el Consejo Superior de Energa como el Instituto Nacional de Energa INE; sus funciones se trasladaron a una Direccin dependiente del Ministerio de Energa y Minas; y se derog el D.S. No. 2888-A, de 22 de septiembre de 1978 y dems disposiciones que se opongan al presente Decreto, cuyo carcter de Ejecutivo torna muy discutible la posibilidad jurdica de que haya dejado sin efecto a normas contenidas en un Decreto Supremo. Poco tiempo despus, se suscitaron los escndalos de importacin de gasolina, diesel y otros derivados de petrleo por parte de algunas empresas privadas, dirigidas por empresarios locales y exfuncionarios de PETROCOMERCIAL (entre ellas la compaa HIPEROIL), que amasaron ganancias de miles de millones de sucres con la realizacin de cuestionadas importaciones de esas substancias. (La prensa aseguraba, en diciembre de 1995, que HIPEROIL obtuvo utilidades del orden de los 40 mil millones de sucres). No hay en el pas, en suma, una legislacin orgnica que regule la utilizacin de fuentes de energa y su produccin, en condiciones que respondan al inters nacional y a los requerimientos de desarrollo del pas.

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GRAVES INCONSISTENCIAS DE LA POLTICA ENERGTICA


La falta de vigencia real y de verdadera operacin de un organismo de planificacin y control del uso de energas llev al pas a incurrir en errores realmente inadmisibles. Se subestim la utilizacin de biomasa en la generacin energtica, aunque ella suministraba energa, hacia 1977, para ms del 35% del consumo final total y de 1990 a 1995, todava aportaba con valores que oscilaban entre el 20 y el 21% de ese consumo. Su uso se da sobre todo en el sector rural, y es acentuado entre los grupos pobres de las afueras y los mseros de las zonas urbanas. La lea tena, en aquel consumo, una participacin del 31,3% en 1977, y de valores que rebasan el 16%, de 1990 a 1995. Se incentiv va subsidios el consumo de gas licuado de petrleo, que creci en un 14,7% anual en el perodo 1985-1990, y en el 7,7% entre 1990 y 1994, aun cuando el pas es deficitario en su produccin. Se procedi as bajo la falsa idea de que se iba a beneficiar a los grupos ms pobres, mientras, en la realidad, ellos utilizaban predominantemente la biomasa como fuente para atender a sus necesidades de energa, conforme se anota arriba. En los hechos, para 1995 se comprob que el subsidio al gas licuado ayudaba solo en un 23% a los grupos ms pobres de la poblacin, y en ms de un 75% favoreca a los ms aventajados. Se generaron facilidades para el consumo de diesel, que ha tenido, entre 1990 y 1994, tasas de crecimiento que van del 20 al 27%. En cambio, no se ha inducido el consumo de fuel oil, que ha disminuido en los ltimos aos, aunque el pas tiene un supervit de produccin que se coloca muy difcilmente en mercados externos, tanto por volumen, cuanto por precio, por lo que resulta conveniente su utilizacin interna, en reemplazo de combustibles como el diesel, que debe importarse para cubrir la demanda actual. Se ha postergado la ejecucin de proyectos hidroelctricos identificados desde hace largo tiempo en las siete cuencas hidrogrficas de la vertiente del Pacfico y en las seis de la vertiente oriental. Se ha dejado de lado la utilizacin de energa solar, elica y geotrmica, aunque hay posibilidades importantes de usarlas, a costos razonables. En el plano de la generacin de energa hidroelctrica, se prefirieron proyectos monumentales que no se desarrollaron idneamente a los medianos y pequeos, que podan implementarse en numerosas cascadas y cadas de agua de las vertientes occidental y oriental de las cordilleras andinas. Se drenaron recursos necesarios para el desenvolvimiento de proyectos hidroelctricos importantes, al minimizar la participacin de INECEL en las rentas petroleras y al generalizar subsidios al consumo de energa elctrica, que favorecan a los sectores de ms altos recursos, mientras los habitantes del sector rural eran objeto de acentuada marginacin. Para 1995, se comprob que los subsidios al consumo de energa elctrica beneficiaban solo en un 17% a los ms pobres.

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Energa elctrica INICIOS EN EL PAS


El servicio de energa elctrica se inici en 1897, con la formacin de la Empresa Elctrica Luz y Fuerza, en la ciudad de Loja, que instal dos turbinas hidrulicas de 12 Kw cada una. Poco tiempo despus, en Quito, se constituy la empresa Jijn-Gangotena y Urrutia, que instal 50Kw, y que posteriormente se denomin The Electric Light and Power Co. En las dcadas de los aos veinte y treinta, se suscribieron contratos con compaas estadounidenses, para abastecer de energa a Guayaquil, Riobamba y Ambato. Hasta 1961 la electrificacin vivi un proceso anrquico. La haban tomado a cargo, durante largo tiempo, las municipalidades. Para aquel ao se contaba en Ecuador con ms de 1.200 centrales elctricas, con una capacidad instalada de alrededor de 120 Mw, inferior a la que, en esa poca, tena cualquier pas de Amrica.

NORMATIVA BSICA DEL SECTOR ELCTRICO


El 23 de mayo de 1961 se promulg la Ley Bsica de Electrificacin, que cre el Instituto Ecuatoriano de Electrificacin (INECEL). En materia de energa elctrica, la normativa fundamental estuvo, por ms de una dcada, constituida por dicha Ley, publicada en el R.O. No. 227, de 31 de ese mismo mes. A su amparo, se configur el Sistema Elctrico Nacional. Tal Ley fue sustituida por la que se adopt mediante D.S. No. 1042, de 4 de septiembre de 1973 (R.O. 387, de 10 de igual mes). En esta Ley se robusteci INECEL al que se confiri autonoma econmica y administrativa. A partir de ese ao, se asign al Fondo Nacional de Electrificacin el 47% de las regalas provenientes de la produccin del petrleo, participacin que se redujo al 35%, en 1975, y desde 1982 virtualmente se diluy, al anclrsela en un terico tipo de cambio de 44 y luego de 66 sucres por dlar, mientras el real suba hasta casi los tres mil, a fines de 1995. A base de aquella participacin, INECEL inici la ejecucin de grandes proyectos de generacin elctrica, as como de transmisin a nivel nacional que, por la reduccin, se desfinanciaron. La Ley Bsica de Electrificacin, en vigencia hasta marzo de 1996, conceptuaba que el suministro de energa es un servicio de utilidad pblica de inters nacional. Estableca que es atribucin privativa del Estado el cual la ejercer a travs del Instituto Ecuatoriano de Electrificacin, INECEL la generacin, transmisin, distribucin y comercializacin de la energa elctrica. Admita, sin embargo, que se podran celebrar contratos especficos de prestacin de servicios y otorgar permisos para suministrarlos. La Ley contemplaba un sistema de integracin elctrica regional. Otras normas atinentes al sector elctrico constan en la Ley 70-09, expedida el 6 de mayo de 1970 (R.O. de 15 de ese mismo mes), que crea el Fondo Nacional de Electrificacin; y el Decreto 319, de 27 de marzo de 1973 (R.O. No. 281, del 6 de abril de ese ao), que establece el Fondo de Electrificacin Rural, respecto al cual se han dictado varias normas legales de reforma o extensin de perodo de vigencia.

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Entre los reglamentos concernientes a esas leyes, cabe mencionar el del Fondo de Desarrollo para Electrificacin Rural, el Reglamento Nacional para la instalacin de acometidas del servicio elctrico (R.O. No. 681, de 10 de febrero de 1984), el Reglamento para fijacin de tarifas de suministro de energa elctrica (R.O. No. 644 de 21 de diciembre de 1983). Existe, adems, un nmero significativo de reglamentos operativos.

Otras energas
En 1992 se dictaron una Ley de Fomento de Utilizacin de Fuentes no Convencionales de Energa y su reglamento. Aunque dicha Ley llevaba a pensar en un objetivo de muy largo alcance, en buena medida se limitaba a establecer incentivos tributarios que inducan la venta de calefactores solares. Fue derogada en 1993. Es imperativo configurar una legislacin actualizada e idnea sobre esta materia. Sin embargo, en la regin interandina hay amplias reas, como en las cercanas de Ibarra y Quito, en diversas zonas entre Latacunga y Cuenca, entre Loja y la frontera sur, que tienen elevados promedios anuales de radiacin solar global, que gira en torno a los 4.800 Wh/m 2/da. En las zonas altas del callejn interandino, en las laderas occidentales y orientales de la cordillera existen amplias posibilidades de utilizacin de energa elica. Para mediados de enero de 1996, en el sitio Pramo Grande, a 3.550 m de altura, en los altos de Alag, pocos km al sur de Quito, se inici la instalacin de 400 juegos de turbinas de vientos, de 80 kv cada una, que se prev generarn, para 1997, 32 megavatios (32 Mw, el 10% de la demanda actual de Quito), mediante el aprovechamiento de las corrientes elicas superiores a los 12,07 m/s, que se dan en la zona. El sistema no consume combustibles, no contamina, y genera electricidad a tarifas competitivas (El Comercio, 21 de enero, 1996, B-5). Las Islas Galpagos pueden utilizar energa solar y energa elica, con significativos rendimientos. En cuanto a energa geotrmica, pueden mencionarse reas de gran inters, como las de Tufio, Chachimbiro, Chalupas, ubicadas en las provincias de Carchi, Imbabura y Cotopaxi, respectivamente, que tienen condiciones hidrogeolgicas aptas y fuentes de alta entalpa. En Cuicocha, en el volcn Imbabura, en el Cayambe, en el nudo de Mojanda, en la pequea cordillera de Ilal (Pichincha), en Cuenca y Chimborazo, hay reas de menor importancia, por su baja entalpa.

ENERGA ATMICA
Cabe mencionar la existencia de la Ley de la Comisin Ecuatoriana de Energa Atmica. Esta fue creada inicialmente por D.E. No. 1909, publicado en el R.O. No. 569, de 21 de julio de 1968; y configurada en forma definitiva por D.S. No. 3306, de 8 de marzo de 1978, publicado en el R.O. No. 798, de 23 del mismo mes. Le corresponde asesorar al Gobierno Nacional en todo lo relativo al uso pacfico de la energa atmica y

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ejecutar la poltica, planes y programas para la investigacin cientfica, desarrollo, utilizacin pacfica y control de la energa atmica, en todos sus aspectos. La entidad afronta situaciones de verdadera falencia econmica, por congelamiento de los recursos que le asignaba el Estado. Al parecer, tiende a convertrsela en una fundacin privada.

Problemas de la legislacin ecuatoriana en materia de energa elctrica


Una visin parcial o, si se quiere, cierto acento unilateral respecto a la concepcin del suministro de energa elctrica y a su naturaleza, unida a la falta de una precisa y oportuna articulacin de la programacin del sector elctrico con la planificacin global del desarrollo del pas, han influido en forma notable en la generacin o agravamiento de problemas que afectan al sector. En cuanto al primer aspecto, cabe sealar que de los primeros artculos de la Ley Bsica de Electrificacin se colige una concepcin que otorga nfasis al suministro de energa elctrica como servicio social. De alguna manera se presupone la existencia de un virtual derecho individual de los habitantes del pas para obtenerlo. En cambio, quiz, no se confiere proporcionada importancia a otros elementos, igualmente fundamentales, inherentes al concepto de suministro de energa elctrica, como parte de un proceso econmico global, insumo de una produccin final y, adems, como un bien, mercanca o efecto de comercio que tiene su costo, y se produce de resultas de un proceso de transformacin, que requiere una capacidad instalada, que no solo ha de mantenerse, sino incrementarse, para atender a una demanda creciente, si se diere ese caso. El sistema normativo que se haba venido aplicando entre 1973 y 1995 no pareca tener en cuenta que el sector productivo de un pas requiere de energa elctrica en condiciones de razonable mayor competitividad con otros medios energticos, y que conseguir la racionalidad en el suministro de energa implica su optimizacin, para que atienda, en forma equilibrada, a los objetivos tanto econmicos como sociales que con l deben perseguirse. Entre otros aspectos importantes, en el campo econmico no poda desprenderse de tal sistema normativo una concepcin clara y constante del sector ni una orientacin de buscar sistemticamente la eficiencia y el buen servicio al usuario, como responsabilidad esencial de quienes generen y distribuyan energa elctrica. A la poco idnea valoracin de elementos econmicos en la concepcin del suministro de energa elctrica se haba unido, en la prctica, una tambin insuficiente si no inexistente articulacin de la planificacin del sector elctrico con la de otros que conciernen a la generacin y utilizacin de energa y, en general, con la planificacin global del desarrollo del pas. La falta de estrecha correlacin entre la planificacin general del desarrollo y la del sector elctrico fue factor importante para determinar o mantener un inicial sobredimensionamiento de la demanda y, consecuentemente, de la oferta de energa elctrica. A su vez, la suma de las predichas situaciones fue un componente significativo para inducir una concepcin estatal paternalista, como medio de atender esa demanda, que inicialmente fue sobrestimada, en los aos de arranque del proceso subregional andino.

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Llev, de paso, a crear un modelo centralizador y concentrador de suministro de energa elctrica; a descalabrar el financiamiento del Instituto Ecuatoriano de Electrificacin; e inducir a una tambin centralizada configuracin institucional con tendencias a acaparar funciones, a sobredimensionar el rea, y a generar rigidez en el manejo de recursos humanos, a los que se mantuvo ligados a la previsin de ejecutar nuevos proyectos, que no han llegado a concretarse y para los cuales es difcil prever que exista suficiente financiamiento en el futuro, si persisten las actuales condiciones del sector elctrico ecuatoriano.

FALTA DE ARTICULACIN CON LA PLANIFICACIN GENERAL


Por limitaciones inherentes no solo al funcionamiento del Instituto Ecuatoriano de Electrificacin, sino al sistema de planificacin gubernamental ecuatoriano, la del sector elctrico no lleg a guardar una adecuada coherencia con la planificacin general del desarrollo del pas. A partir de 1975 se diluy el propsito de configurar un modelo orgnico de desarrollo nacional. Lamentablemente no puede hablarse, desde esa poca, como ya se lo seal, de planes generales de desarrollo econmico y social del pas, que respondan a un modelo o proyecto nacional. Esa circunstancia gravit muy notablemente para que no se realizara una planificacin integral del sector energtico, en la que se buscara un equilibrio entre la utilizacin de recursos hidrocarburferos para generar energa, para exportarlos, mantener adecuadas reservas, desarrollar proyectos de generacin hidroelctrica, o de utilizacin de energas no convencionales. La ausencia de una real planificacin, que implicara secuencias de ejecucin de programas y proyectos, determin que numerosos proyectos de generacin hidroelctrica que se haban identificado desde los aos sesenta, no llegaran a ponerse en prctica, sobre todo en lo que respecta a proyectos pequeos y medianos. De todas maneras, en los aos del auge petrolero se llevaron adelante programas importantes, que buscaban cierta racionalidad de la inversin en sectores estratgicos, aun cuando no haba un plan de desarrollo nacional que los sistematizara orgnicamente. A partir de 1983, se adoptaron medidas encaminadas a solucionar emergencias generales sucesivas, asimismo sin responder a una planificacin global. Esa situacin se agrav, particularmente en el caso de INECEL, a partir de 1985. Es muy difcil distinguir, objetivamente, hasta qu punto se trataba de emergencia, y hasta dnde de imprevisin, pues, algunos de los problemas ms importantes que se deban precaver, enfrentar, controlar y solucionar dimanaban de fenmenos cclicos, si bien presentaban variaciones no completamente imprevisibles en cuanto a su magnitud (estiajes).

La poltica de generacin elctrica en los aos del auge petrolero


Los gobiernos que administraron el pas en la poca del auge petrolero dieron mucha importancia a la ejecucin de proyectos trascendentes, tanto en el campo hidrocarburfero como en el elctrico. Sin embargo, no buscaron una necesaria y precisa

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unidad de accin entre esos dos sectores, pese a que siempre fue fcil advertir que estaban ntimamente ligados, tanto por constituir, en la prctica, subsectores de uno ms amplio, que podra llamarse el energtico, cuanto porque los esquemas de financiamiento se correlacionaban estrechamente, as en su concepcin como en el manejo de fuentes de recursos. Evidentemente, el que para ciertos g rupos de opinin result un no previsto incremento de recursos hidrocarburferos, determin en el pas una posicin petrolerista, que confiri nfasis desproporcionado a los nuevos recursos con los que lleg a contar el pas, sin tener presentes, con claridad, las limitaciones del pasado y el carcter no renovable de esos recursos; gener tendencias a la monumentalidad, al gasto desenfrenado, al endeudamiento ligero y fcil; y, en fin, se dej llevar por modelos ajenos a la esencia y a las caractersticas de nuestro pas que acentuaban notas de consumismo impropias del tamao y limitaciones de la sociedad ecuatoriana. Tal tendencia agrav en sectores como el energtico. De todas maneras, aun dentro de esa concepcin, y como parte de ella, desde 1973, se ligaron al menos los recursos hidrocarburferos y los elctricos, bajo el pensamiento de que al pas le resultaba indispensable sustituir una fuente de energa proveniente de elementos fsiles, no recuperables, perecederos y limitados, con una que procediera de recursos renovables. Sobre tal supuesto, se asign el 47% de las divisas provenientes de la exportacin de crudo y fuel oil al Instituto Ecuatoriano de Electrificacin, justamente para que se propiciara aquella sustitucin. Paralelamente, se haba destinado una participacin muy importante en las divisas provenientes de la exportacin de hidrocarburos al Banco de Desarrollo del Ecuador, con el propsito de sustraer al gasto recursos que se acumularan para formar un fondo de inversin nacional, con el que segn se previ resultaba imprescindible contar para la poca en que menguaran las cantidades de hidrocarburos susceptibles de exportacin. Pese a esa concepcin, la poltica petrolera y la de electrificacin se manejaron, en la prctica, sin una coordinacin estrecha, aun cuando las dos estuvieron impregnadas de la tendencia al monumentalismo y al debilitamiento en la austeridad del gasto. Como se seal ya, frente a tal hecho, varios grupos vinculados con el desarrollo nacional haban manifestado que resultaba altamente conveniente y, ms an, forzoso tomar medidas coherentes respecto a la generacin de energa, sea que sta proviniere del consumo de hidrocarburos o de carbn mineral, o de lea, bagazo u otros combustibles tradicionales, ya fuese elctrica, o emanase de fuentes no convencionales: elica, solar, geotrmica, atmica. Justamente bajo estas consideraciones, se cre el ya mencionado Instituto Nacional de Energa (INE), como entidad adscrita al Ministerio del ramo. En la prctica, conforme se indic, nunca se dio respaldo poltico ni administrativo a tal entidad, y ella, en lugar de tener influencia importante en la adopcin de los planes del sector hidrocarburfero y del sector elctrico, se vio en el caso de empantanarse en proyectos tecnolgicos sin trascendencia, hasta que, en circunstancias discutibles, fue eliminada, a mediados de 1995, por recomendaciones del CONAM.

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Agravamiento de problemas
En definitiva, las polticas y los planes de cada uno de esos sectores siguieron rumbos dispares, no articulados entre s y, a veces, inclusive contradictorios. Quiz ello contribuy para que, en general, el aprovisionamiento de energa en el pas dejara de lado proyectos hidroelctricos y se fincara fundamentalmente en la utilizacin de combustibles ligeros, siguiendo el modelo de pases ms desarrollados, al influjo de las transnacionales petroleras. Eso mengu los valores en divisas de los que poda disponer el Ecuador y, en grado importante, fue parte para deteriorar su sistema ecolgico. Lamentablemente en el Gobierno del presidente Durn Balln, y de modo especial desde los mediados de 1993 y 1994, esa orientacin se acentu, lo que ocurri, en forma an ms notoria, despus de la grave crisis de generacin elctrica registrada desde mediados de 1995.

Bsqueda de solucin
Parece evidente que, para una racional configuracin del sistema normativo del sector elctrico, resulta imprescindible mantener una adecuada coordinacin entre las actividades generadoras de energa, tanto en los aspectos de planificacin como de ejecucin de proyectos de generacin y suministro de recursos energticos, con el fin de propender a un desarrollo energtico diversificado, contribuir a la modernizacin de la sociedad ecuatoriana, a los necesarios cambios en su estructura socio-econmica, y a la adecuada incorporacin de grupos marginados a la vida econmica, social y cultural activa del pas. Desde luego, en la configuracin de un esquema idneo de planificacin y coordinacin del sector energtico, debe buscarse la correspondencia entre los presupuestos de las diferentes entidades que acten directamente en l y la planificacin respectiva, lo que no ha ocurrido, en niveles satisfactorios, en el caso de INECEL. Existe un plan de electrificacin, con la definicin de programas a corto y mediano plazo; sin embargo, no hay una adecuada correspondencia entre ese plan y la aprobacin y ejecucin de los presupuestos anuales de las instituciones del sector, por lo cual los resultados presentan una sistemtica diferencia respecto a la planificacin. La elaboracin de presupuestos ni responde a la planificacin del sector ni a las necesidades reales de gasto e inversin; tampoco refleja una participacin activa de las direcciones ni de las empresas elctricas.

Requerimientos de energa elctrica que potenciaron la generacin trmica


En los setenta aos de inicio del auge petrolero que coincidieron tambin con un despegue, que luca auspicioso, del proceso de integracin subregional el sector industrial present un crecimiento realmente acentuado. Las cifras de posible demanda que llev a suponer tal crecimiento sirvieron de base como ya se anot para las proyecciones de ella, que INECEL, aparentemente, mantuvo en aos subsiguientes. Por desgracia, las perspectivas de la integracin andina no llegaron a concretarse; pero, quiz en buena medida por falta de una ms estrecha vinculacin entre la planificacin general del desarrollo del pas y la del sector elctrico, no se realizaron

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adecuados y oportunos ajustes entre las metas del proceso de integracin, del crecimiento del sector industrial y del elctrico. Aquella inexacta percepcin, vinculada con los apremios de una reconversin industrial que reflejaba el influjo de la CEPAL, indujo a la construccin de centrales trmicas, con las que se buscaba atender rpidamente tales supuestas necesidades. Posiblemente tal situacin llev a contornear un sistema fundamentado en el desarrollo de megaproyectos que se conectaron a los centros bsicos de consumo Quito y Guayaquil, en los que se haban establecido industrias que tenan importantes proyecciones de exportacin hacia los pases del Grupo Andino. Para los aos noventa, la oferta de energa, dimanada de la capacidad instalada al promediar los setenta y a principios de los ochenta con el fin de producirla y, sobre todo, de la capacidad de idnea distribucin, se quedaron cortas frente a la demanda, aunque no se han llegado a realizar estudios que consideren conjuntamente los anhelos o necesidades de obtener servicios elctricos con la posibilidad de absorcin o pago de sus costos reales. La crisis de la generacin de energa hidroelctrica de mediados de los noventa suscitada por el deterioro del proyecto Paute y el fuerte estiaje de 1994 y 1995 indujo a la adopcin de medidas apresuradas relativas a la provisin de energa generada en fuentes trmicas. Una demanda, que se estima crece en un 12% anual, se intensific, en modo realmente enfermizo, cuando al estiaje que afectaba el funcionamiento de la presa de Paute se sum la paralizacin, el 22 de octubre de 1995, de la central trmica de Esmeraldas, que generaba 125 Mw de energa. Eso llev a apresuradas negociaciones tendientes a adquirir ms grupos trmicos, cuyo costo de generacin es, sin duda, muy alto.

MODELO CENTRALIZADOR Y CONCENTRADOR


El nfasis en criterios economicistas llev a desarrollar una estructura fuertemente centralizada en pocas y grandes obras hidroelctricas y trmicas conectadas entre s y con los principales centros de consumo Quito y Guayaquil, que impulsaron un manejo concentrador de la energa. Para fines de los aos setenta y comienzos de los ochenta, ante la necesidad aparente de atender en forma muy rpida a un incremento de demanda, que se conceptuaba inexactamente como explosivo, surgi tambin una actitud de paternalismo estatal, que no exigi el adecuado esfuerzo de los beneficiarios del servicio. Al unirse la tendencia de concentracin de recursos econmicos en pequeos grupos con un indiscriminado subsidio en las tarifas elctricas, que se mantenan irrealmente bajas, se fue acentuando una orientacin que ha desembocado en que un grupo de empresas grandes y medianas, que no llegan a significar el 10% del universo, absorben el 95% de energas comerciales, mientras el 5% restante lo consumen pequeas empresas, que llegan a sumar el 90% de los establecimientos. Similares situaciones de concentracin de altos porcentajes de consumo de energa por pequeos grupos de usuarios se dan en el sector residencial.

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Esa situacin ha llevado a que se potencie la cobertura con el servicio a las zonas urbanas, fundamentalmente en Quito y Guayaquil, mientras las rurales han sido postergadas. Baste mencionar, a este respecto, que la cobertura del sector rural resulta tres veces menor que la que se registraba en el urbano. Para 1991, las necesidades de la zona urbana estaban atendidas en un 94,2%, mientras la cobertura de las zonas campesinas apenas llegaba a un 35%, no obstante el incremento de los trabajos efectuados en ellas. Solo el 1,8% del endeudamiento externo que, luego de la drstica disminucin en su participacin en las rentas petroleras, se vio precisado a tomar INECEL, se ha destinado a la electrificacin rural. Es evidente que estas cifras no guardan ninguna relacin con los propsitos, mencionados por varios gobiernos, de crear mejores condiciones de vida en el sector rural, tanto como imperativo de justicia, igual que como medio para atenuar la intensidad de la migracin del campo, que provoca crecientes dificultades en las ciudades. Respecto a esta situacin de concentracin y desequilibrio en el manejo de la energa elctrica, conviene tener presente que la potencia instalada y la energa generada crecieron ms de doce veces entre 1965 y 1980. El consumo creci diez veces, pero el porcentaje de poblacin atendida, frente al total de la nacional, solo se increment en 4,03 veces, aun cuando la poblacin servida total haya aumentado en 8,36 veces. Al advenir la crisis energtica, determinada fundamentalmente por el estrangulamiento financiero del sector, pero originada en la errnea concepcin de su manejo no se haban implantado sistemas de racionamiento equilibrado, sino que se haba procurado atender, por fuerza de las circunstancias, a grupos o zonas de mayor capacidad econmica o fuerza poltica. Dentro de esta orientacin, los conglomerados empresariales de gran capacidad, en un esquema de libertad de importacin de grupos de generacin elctrica trmica, podrn mantener su produccin, mientras otros debern afrontar su decaimiento. Parecido fenmeno se producir entre los grandes centros de consumo con mayor capacidad de presin poltica relativa, frente a las pequeas poblaciones y el campo. Vale tener presente, al respecto, que ya aquellos grupos empresariales haban obtenido, a fines de 1995, autorizacin para importar libremente generadores trmicos de electricidad y para encargarse del suministro general; o que la ciudad de Guayaquil consigui mayores cantidades relativas de energa. A la postre, situaciones de es ta naturaleza determinarn mecanismos de transferencia de riqueza que coadyuvarn a la concentracin an mayor de ella.

PREFERENCIA POR MEGAPROYECTOS


La necesidad de atender rpidamente a una altamente concentrada demanda de potencia y energa, unida a una inexacta aplicacin de principios de economa de escala y quiz a presiones de proveedores, llev a INECEL a privilegiar grandes proyectos, que insumieron recursos de enorme magnitud, fueron proclives a un ritmo de endeudamiento desmesurado, que super la capacidad de obtener crditos de entidades financieras internacionales, y llev a un alto componente casi el 50% de endeudamiento, frente a alrededor de setenta prestamistas y proveedores privados (que requeran ms altas

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tasas de inters y menores plazos de pago), as como a una ms acentuada dependencia de tecnologas forneas. Tal orientacin vino en desmedro de proyectos de menor magnitud, que habran permitido una ms alta contribucin de la comunidad beneficiada y mayores grados de incorporacin de tecnologa e insumos locales, bajos costos de operacin, pocos cambios ambientales, a ms de que habra hecho posible una mejor relacin de fuentes de generacin y distancias de transmisin en la configuracin del anillo bsico del Sistema Nacional Interconectado. De otro lado, disminuy la capacidad de seleccin de opciones idneas en materia tanto de costo-beneficio de las obras de represamiento, como de grupos electrgenos, y acentu como ya se anot la gravitacin de los proveedores externos y el endeudamiento contrado frente a ellos. A este respecto, se ha puesto de relieve, con alguna frecuencia, que los grupos electrgenos utilizados en los proyectos de Pisayambo y Paute, pudieron no corresponder a las reales proyecciones de los recursos hdricos que, en los dos casos, se habran sobrestimado. Se ha anotado, adems, que en el de Paute, por ejemplo, frente a una capacidad generadora total de 1.075 Mw, la potencia garantizada cifra apenas en 300, en poca de estiaje, y en el mes ms seco se reduc e a 130 Mw. Evidentemente, hay un desbalance entre equipamiento frente a capacidad de reservorio, que se agrava notablemente por el acentuado proceso de sedimentacin del vaso de la presa Amaluza, que se atenu parcial y transitoriamente con el uso de una draga de mantenimiento, pero no de recuperacin del embalse que, adems, qued fuera de servicio durante largo tiempo, en el perodo 1994 -1996. El hecho de que las turbinas no hubieran estado sobredimensionadas, si los proyectos de Pisayambo y Paute se realizaban en su totalidad, explica en algn grado estas diferencias, aunque no las justifica. Cabe recordar que Pisayambo fue concebido originalmente como un proyecto de efecto mltiple (generacin elctrica y riego); y que el proyecto Paute contemplaba la construccin de la presa Mazar que, se haba previsto, embalsara agua suficiente para regular una generacin estable durante las pocas de estiaje. En un muy interesante artculo aparecido en El Comercio de Quito, edicin del mircoles 20 de marzo de 1996 (p. B-4), se haca notar que, por falta de la presa Mazar, entre el 16 de febrero y el 16 de marzo de 1996 a pocos das de la sequa ms grave que haba soportado en 31 aos el sector de Paute, lo que en meses anteriores provoc una crisis de funcionamiento de la Central y de aprovisionamiento de energa elctrica al pas se tuvieron que desperdiciar 139642.000 m3 de agua excedente del embalse Amaluza. Esa agua tuvo que echarse por los vertederos y desages de la presa Amaluza, debido al exceso de lluvias registrados entre aquellas fechas. El agua malgastada habra permitido mover las turbinas de la presa Paute por 19 das, con un promedio horario de 418 Mw. Ello habra significado 193.947,22 Mw/h. Convertida en dinero esa cantidad significaba 77.57888.889 sucres, al precio de 400 sucres el Kw/h, que INECEL compraba para aquellas pocas a EMELEC, Electroquito, Electroquil, Seacost.

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Segn la referida informacin, entre 1993 y 1995, se botaron 3.915,3 millones de m 3 de agua excedente del embalse Amaluza. En cuanto al Proyecto Paute, el general Marcos Gndara Enrquez sostiene que lo estudios para llevar adelante el proyecto Paute resultaban insuficientes y que la decisin de ejecutarlo fue apresurada y mal fundamentada.1 Respecto a lo primero, al parecer no se profundiz suficientemente en el estudio de los efectos que podra tener la inestabilidad del sector de Guarumales y la existencia de una falla geolgica diagonal al ro Paute; no se tuvo en cuenta que, en algunos sectores, el plano inclinado de la ladera tiene una pendiente del 80%, y en otros llega a superar el 100%;2 no se analizaron los problemas que podra traer la ubicacin de un sifn bsico a 90 m de profundidad. En cuanto a lo segundo, se haba previsto que antes de poner en funcionamiento la presa Daniel Palacios, tena que construirse el represamiento Mazar, para disminuir el riesgo de sedimentacin de la primera. No se lo hizo. Hasta 1996 no se ejecutaba ese proyecto ni se haban forestado las laderas colindantes con la cuenca del Paute, para disminuir el ritmo de sedimentacin de la presa. Adicionalmente, al parecer, al realizar los estudios que recomendaron la ejecucin del Proyecto Paute en lugar del hidroelctrico del Jubones, la firma extranjera que los efectu no dispuso oportunamente de datos confiables sobre la evolucin de precipitaciones pluviomtricas o no los tuvo en cuenta, y dej de lado el peridico agravamiento de la intensidad de estiaje en la zona. Pese a todas esas situaciones, se construy y equip la Central Hidroelctrica Paute. Es la mayor obra de ingeniera civil ejecutada en el Ecuador. Consta de una presa de hormign de 170 m de altura, ubicada en Amaluza; tiene 420 m de longitud de coronacin; y su capacidad de almacenamiento llegaba a 120 millones de m3 de agua. El costo de las obras de ingeniera civil fue de 766 millones de dlares. Se habla de un costo total de 3 mil millones de dlares. Adicionalmente, el costo de esos megaproyectos pudo haber resultado desproporcionado frente a las posibilidades efectivas de consumo, a precios reales, de la energa generada. Es til mencionar, a este respecto, que se ha enunciado el criterio de que el crecimiento promedio del 10,6% anual del sector elctrico en los aos ochenta pudo haber tenido consecuencias negativas en el comportamiento de agregados macroeconmicos, puesto que requiri de volmenes de recursos que superaron a los que deba haber aportado la economa, adems de que no indujo la generacin de recursos para la recuperacin de la inversin, ni ha tenido un proporcionado impacto en el crecimiento de otros sectores productivos, segn seala, por ejemplo, Alberto Acosta.

El desastre de La Josefina y sus secuelas


Los problemas que dimanan de la dimensin y ubicacin del Proyecto Paute se agravaron a raz del desastre de La Josefina. El 29 de marzo de 1993, dos sucesivos deslizamientos del cerro Tamuga, que implicaron el movimiento de una masa aproximada de entre 15 y 20 millones de m3 de material, interrumpieron los cursos de los ros Paute, Jadn y Burgay, en el sector denominado La Josefina. Se form un dique de alrededor de 100 m de espesor, que

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repres ms de 200 millones de m3 de agua, que formaron una laguna, la cual cubri extensas zonas vacacionales y agrcolas. La Central Paute tuvo que suspender provisionalmente su funcionamiento, lo que produjo severas prdidas para el pas. Fue, realmente, un desastre anunciado, pues varios tcnicos haban llamado con anterioridad la atencin respecto a la existencia de grietas en el Tamuga y del agravamiento de una situacin geolgica inestable debido a la explotacin de canteras en la zona. Aunque durante el mes de abril de 1993, la situacin se mantuvo bajo control, y el Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito haba logrado concluir un canal de desage para el embalse, el 1 de mayo ese ao, ante las presiones de los propietarios de fincas vacacionales de Chaullabamba, el Coronel Camacho, integrante de dicha organizacin militar, vol, con dos cohetes antitanques, una roca de alrededor de 3 m de dimetro, que obstrua el canal de desage. Las aguas se precipitaron entonces, con furia, ro abajo, hacia Paute. Los trabajadores de la Central aseveran que el efecto de la crecida en cuanto a la sedimentacin de slidos equivali al transcurso de un ao de flujo de aguas sin precaucin, pues la violencia del fenmeno no dej decantar en el embalse Amaluza al menos 15 millones de m 3 de slidos. El agua subi 20 m en la represa del complejo hidroelctrico, y, segn los trabajadores, el lodoso torrente carcomi los cimientos del estribo izquierdo de la presa y agrav los problemas generados por la presencia de una falla geolgica que pone en peligro la vida til de la central. El show de reinicio de actividad El 2 de mayo de 1993, para demostrar que la Central no haba sufrido dao y atenuar las crticas enunciadas ante la inexistencia de un seguro que protegiera adecuadamente a la Central, un apresurado Presidente de la Repblica3 accion sus turbinas. Los trabajadores de INECEL aseveraron, para esa poca, que el gesto le signific al pas una prdida de ms de 50 mil millones de sucres, por daos fsicos en las agujas de las turbinas que caus el material slido abrasivo que acarreaba un agua no decantada, racionamiento por ms de 15 das, compra de energa a las termoelctricas, lucro cesante. Daos postvinientes y su gravedad Se intent paliar los daos con el funcionamiento de una draga para evacuar sedimentos. Para septiembre de 1994, la draga qued fuera de servicio al desprenderse la bomba de succin, que no pudo ser recuperada. Para octubre de 1994 se consideraba que la capacidad de almacenamiento de la presa estaba disminuida en un 30%. La etapa invernal de fines de 1994 agrav los problemas. Se produjo un macro deslizamiento frente a los tneles de descarga de las aguas turbinadas, en el lado derecho de la presa; en el estribo izquierdo se podan notar graves fisuras. Se haba advertido que si se suscitaba un deslizamiento de gran magnitud, se podra formar una represa de ms de 200 m, superior a la de La Josefina. Se inundara

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la caja de mquinas. Si el lado izquierdo de la presa cayera, el material taponara los tubos de carga de la Central. En ambos casos, sta dejara de funcionar.4 Se haba puesto de relieve la gravedad del problema que se desprende del hecho de que la Central Paute genera el 65,5% de la energa elctrica que abastece al Sistema Nacional Interconectado. A mucha distancia vienen Agoyn, que contribuye con un 9%, y los sistemas trmicos de Guayaquil y Esmeraldas, que generan el 8,5 y el 7,5%, respectivamente, de la energa elctrica de que dispone dicho sistema.

La vuelta a las tinieblas


Sin embargo de todas esas advertencias, los directivos polticos no tomaron, en su oportunidad, las medidas que los tcnicos requeran. Los problemas se acentuaron con el pronunciado estiaje de mediados y fines de 1995. En agosto, septiembre, octubre y diciembre de ese ao, los niveles del espejo de agua en la presa Daniel Palacios y el flujo hdrico hacia ella bajaron a niveles crticos. Se tuvo que suspender por varias horas diarias el funcionamiento de las turbinas, mientras se acumulaba lquido suficiente para operarlas con relativa seguridad. Adicionalmente se produjeron daos en la planta de generacin trmica de Esmeraldas. Hacia la tercera semana de enero de 1996, la situacin se repiti, agravada por paros de los trabajadores del sector elctrico, que protestaban por la orientacin que para entonces tenia el trmite de la Ley de la materia. El pas tuvo que soportar racionamientos de energa elctrica que supusieron suspensiones de servicio de hasta ocho horas diarias durante varias semanas. Los responsables del drama, por imprevisin, decidia, falta de capacidad de decisin, o, segn muchos, deseo de desfigurar la imagen de los organismos tcnicos nacionales, para privatizarlos, mediante venta de activos a vil precio, no fueron llamados a cuentas.

Micro, mini y pequeas centrales hidroelctricas


Para mediados de 1996, INECEL haba establecido que en el pas existen 111 sitios donde es factible construir y poner en operacin micro, mini y pequeas centrales hidroelctricas, que representarn una potencia instalada total de 46.180 Kw, casi el doble de la actualmente instalada. Al hacerlo se incorporara a alrededor de 150 nuevas poblaciones ecuatorianas a los beneficios de la energa elctrica. En 88 lugares podran instalarse micrio y mini centrales, con una potencia total de 16.180 Kw. En 23 sitios podran construirse pequeas centrales con una potencia total de 30 mil Kw. Las microcentrales tienen un rango de potencia instalada de hasta 50 Kw. Las microcentrales, entre los 50 y 500 Kw. Las pequeas centrales entre 500 y 2.000 Kw. De los 111 lugares, 64 estn en la Sierra, 23 en la Costa y 24 en la Amazona (El Comercio, Suplemento INECEL, 24 de mayo de 1996).

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POSTERGACIN DE PROCESOS DE TRANSMISIN Y DISTRIBUCIN


La tendencia a privilegiar megaproyectos, tanto hidroelctricos como trmicos, as como la magnitud inevitable de los egresos imprevistos que ellos implicaban, pudieron tambin llevar a diferir la realizacin de proyectos de transmisin, subtransmisin y distribucin de energa suficientemente adecuados y modernos. Es til tener en cuenta que del monto del endeudamiento externo contratado para el sector elctrico, el 69,18% se orientaba a la financiacin de grandes proyectos de generacin. El porcentaje sube al 69,74% respecto al total de desembolsos de los crditos. Para transmisin, subtransmisin y distribucin se destin menos del 30% del financiamiento externo. Los valores dedicados a subtransmisin y distribucin no llegaron al 10%. Lo negativo de esta distribucin se aprecia mejor si se considera que, luego de concluido el Proyecto Paute, existi y an se da en perodos de abundancia de lluvias energa generada y no utilizable por no disponer de medios para llegar al usuario. La situacin resultaba todava ms grave por el desfase que se registr entre la ejecucin de los proyectos de generacin y los de transmisin, subtransmisin y distribucin. Es an menos comprensible o justificable, si se considera que el costo de ejecucin de proyectos de transmisin, distribucin y subdistribucin es notablemente menor que el de generacin de energa, por lo que el no realizar, en magnitud u oportunidad suficientes, los primeros lleva a esterilizar los segundos de mucho ms alto costo, lo cual es aberrante. De otro lado, es preciso considerar que las mermas, difciles de evitar ante la transmisin de energa a grandes distancias que mediaban entre los centros de generacin y de consumo, y sobre todo por la obsolescencia y el deterioro de las redes de distribucin, ms acentuadamente las de Guayaquil que EMELEC no mantena, han llevado a que se produjeran prdidas muy altas de energa. Adems, el muy rpido crecimiento de una sobredimensionada oferta de energa generada en megaproyectos dificult la adecuacin de los usuarios a las condiciones de suministro que los nuevos sistemas implicaban, en el sentido de no habituarlos gradualmente al pago de precios que deban tener un incremento proporcionado a las inversiones que se realizaban, as como a adquirir una cultura de consumo que evitara el dispendio de energa.

PRDIDAS DE ENERGA DEMASIADO ALTAS


Entre 1988 y 1990, las prdidas de energa, que se evidencian en la relacin entre energa generada y facturada, giraron en torno al 20%, con tendencia al agravamiento. Segn informacin del propio INECEL, publicada en el El Comercio, de Quito, del lunes 11 de enero de 1993, las prdidas de energa rondaban el 25% (24,6) del total de la generada. Se suscitaban en un 5% en la fase de transmisin, y en cerca del 20%, en las de subtransmisin y distribucin. Casi un 13% corresponda a las denominadas prdidas negras, asimilables con el robo o contrabando de energa. En ciertas Empresas Elctricas, las prdidas son significativamente ms altas que el promedio nacional. Por ejemplo, frente a un promedio del 20,07%, registrado en 1990,

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las de la Empresa Elctrica Esmeraldas ascendieron, en tal ao, al 30,32%; las de la Empresa Los Ros S.A., a 27,64%; las de Emelmanab, a 25,50% ; o a 25,11%, las de Santa Elena S.A. Frente a ello, el promedio de prdidas totales de energa generada en otros pases de Amrica Latina, gira entre el 12 y 14%. OLADE considera que en un sistema racionalmente administrado, las prdidas totales de energa deberan cifrar entre el 7 y el 10%. En los pases nrdicos, que presentan caractersticas topogrficas de alguna similitud con las nuestras, esas prdidas significan el 3 o 4%. A los mencionados problemas, de carcter fundamentalmente tcnico, se ha unido el insuficiente desarrollo de sistemas de control contable y financiero que permita detectar las prdidas con rapidez, precisin y adecuada determinacin de razones y su ubicacin. Para llegar a una idea aproximada de la magnitud del problema, cabe tener presente que, si se considera un costo de alrededor de 85 sucres por Kw/h (incluidos los costos marginales), en 1990, y una generacin de 6.372 Gw/h, las prdidas de energa elctrica significaban valores no recuperados del orden de 541.620 millones de sucres. En 1992, con una generacin de 7.220 millones de Kw/h, segn datos publicados por INECEL, y un costo total de produccin del orden de 100 sucres por Kw/h, los valores correspondientes a prdidas habran ascendido a 722 mil millones de sucres. Es til tambin considerar al respecto que, para 1991, las prdidas de energa que afront el pas por contrabando de recursos significaron valores que se aproximan al 22% del consumo industrial registrado y superaron el 94% del que corresponde al sector agrcola y pesquero.

INEXISTENCIA DE PROCESOS DE MODULACIN DE LA DEMANDA


Como se lo anot ya, el apremio de atender rpidamente a una demanda sobrestimada por las inexactas apreciaciones sobre el crecimiento del sector industrial, no permiti que se generara un idneo sistema de adecuacin de los consumidores de energa elctrica a los requerimientos de los nuevos sistemas, tanto en lo que concierne al pago de tarifas, como a la utilizacin y administracin del recurso. Las tarifas que se cobraban por el servicio elctrico fueron siempre insuficientes, inclusive para cubrir costos operativos reales. En los aos setenta, permanecieron virtualmente congeladas. Para los aos ochenta, se comenz a realizar ajustes, con miras a alcanzar un incremento del orden del 3% mensual, que no compensaba el aumento de costos ni se acercaba a la gravitacin de los procesos inflacionarios. Eso determin que, a precios constantes, las tarifas promedio de 1990 representan el 50% de la aplicada en 1970, que ya era insuficiente. Los ndices indiscriminadamente bajos de precios que se cobraban a usuarios de altos recursos por la energa elctrica utilizada llevaron, adems, a que se produjeran situaciones de uso irracional de esa energa y de crecimiento anrquico del consumo. El precio que se cobraba por el Kw/h en Ecuador, segn datos de la OLADE, que se publican en El Comercio de Quito, edicin del lunes 13 de noviembre de 1995 (p. B-1), era el de 3,28 centavos de dlar, para la categora residencial, mientras en Chile llegaba a 14,50 centavos; en Uruguay, a 15,48; en Argentina, a 11,85; en el Per, a 10,85; en Brasil, a 9,58 centavos de dlar; en Colombia, a 4,01.

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Diferencias tambin notables se daban en los precios del Kw/h de energa, en la categora comercial. En tanto que en Ecuador, la tarifa era de 7,31 centavos de dlar, en Argentina suba a 21,08; en Bolivia, a 15,80; en Uruguay, a 16,38; en Chile, a 12,26; en Per, a 11,16; en Colombia, a 12,26, centavos de dlar. Adicionalmente, el cobro de tarifas estuvo y todava se mantiene seriamente distorsionado, porque en ellas se incluyen impuestos para electrificacin rural, tasas para servicios municipales de recoleccin de basura, para proteccin ambiental y, adems, costos del alumbrado pblico. Es preciso destacar que el pas no cuenta con polticas ni instrumentos adecuados para orientar el crecimiento del consumo, de acuerdo con criterios de racionalidad econmica y eficiencia energtica. Por ejemplo, no se estimula en forma adecuada el ahorro en el consumo de energa elctrica; no se prevn limitaciones o recargos para el uso de equipos obsoletos, que la desperdician. La situacin induce tambin a las empresas elctricas a utilizar energa de generacin hidrulica producida por INECEL, en lugar de p reocuparse de cuidar sus plantas trmicas u optar por otras fuentes de produccin. La tendencia ha sido mayormente marcada en el caso de EMELEC. Desde luego, hay que anotar tambin que INECEL ha desestimulado el desarrollo de algunos proyectos hidrulicos en los que tenan inters determinadas empresas elctricas.

ALTOS E INAPROPIADOS SUBSIDIOS QUE DEBILITAN EL SISTEMA


La fijacin de tarifas, perfectamente insuficientes para cubrir los costos de produccin del servicio, fue uno de los elementos que determinaron en grado mayor el descalabro financiero de INECEL y del sistema elctrico ecuatoriano. La falta de correlacin entre bajas tarifas y altos costos daba margen a un subsidio que, para 1990, se estim llegaba a 8.100 millones de sucres por mes, y que para 1992 sobrepasaba los 12 mil millones de sucres mensuales. Ese subsidio resultaba irracional, desde el punto de vista econmico, pues, en la situacin de dficit de la balanza de pagos y del presupuesto que el pas afront, a mediados de los aos noventa, mantenerlo determinaba, en el corto plazo, la paralizacin de la produccin de la energa elctrica, en razn de que el drenaje de recursos que l supona agotara los fondos necesarios aun para el mantenimiento bsico del sistema. Pero era quiz y sigue sindolo tanto o an ms absurdo desde el punto de vista social, en el sentido de que favoreca preferentemente a un grupo pequeo de poblacin de altos recursos y, a la postre, perjudicaba a los sectores de menores ingresos, que no podran acudir a medios de aprovisionamiento autnomo o individual, ante un grave deterioro o un colapso de las entidades pblicas que realizan su gestin con fines de desarrollo global e inters social. Para 1990, con un precio de generacin que, considerados los costos marginales, se estimaba en 85 sucres por Kw/h, el 21% de un subsidio que, en total, cifraba en los 8.100 millones de sucres mensuales antes mencionados, favoreca al 3,8% del nmero total de abonados, mientras el 16% de ese subsidio, supuesta la produccin total de la energa, beneficiaba al 1% de abonados.

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Esos ndices de distribucin del subsidio no se alteraron mayormente para 1992, poca en la que se estimaba que los precios de generacin, considerados los costos marginales, haban subido a alrededor de 110 sucres por Kw/h, y el subsidio se acercaba a los 13 mil millones de sucres mensuales. Ello, sin aceptar cifras an ms altas para el precio total de generacin, segn estimaciones de muchos tcnicos. En ese ao, para el sector residencial, el 60% del total de abonados se beneficiaba con el 25% del subsidio, mientras el 16% de los abonados, con mayor capacidad econmica y ms alto consumo, se aventajaba con un 47%. En el sector comercial, el 61% de los abonados reciba el 19% del subsidio; y el 39% se beneficiaba con el 81%. En el sector industrial, el 11% de los abonados absorba el 44% del subsidio. Los datos, ya de s preocupantes, se perfilan con mayor dramatismo si se considera que el 30% de la poblacin ecuatoriana no cuenta con servicios elctricos; o que el solo consumo de lea es mayor al doble de energa elctrica (215, 58%), y el de lea ms el de bagazo y otros desechos, llega a triplicarlo. Es doloroso, a ese respecto, analizar las investigaciones realizadas en el sector rural de la Sierra, Manab y Esmeraldas sobre las condiciones en que se abastecen de recursos generadores de energa los campesinos y gente de nivel econmico bajo: dedicacin desproporcionada de tiempo, desmedro de su dignidad para conseguir o recolectar lea, chamiza, hojarasca, estircol seco, basura, desechos, y quemarlos en precarias, insalubres y angustiosas condiciones. En esas circunstancias, hay una clara tendencia a que una parte de la poblacin desperdicie energa elctrica, cuyo costo de produccin es muy alto para el pas; mientras otra se ve en situaciones que inducen a afectar la ecologa o tiene que afrontar circunstancias casi denigrantes para un concepto de integridad y dignidad humanas. La tendencia al despilfarro de energa, sobre todo elctrica, se acenta en los grupos de recursos elevados, para los que el pago de consumo elctrico, a precios subsidiados, no demanda mayor esfuerzo sino, por el contrario, un beneficio que no parece equitativo. Eso ha inducido a que un segmento muy reducido de la sociedad utilice recursos energticos con una tendencia al desperdicio an mayor que la que se advierte en sociedades muy ricas y desarrolladas.

DRSTICA DISMINUCIN DE FONDOS PROVENIENTES DE LA PARTICIPACIN EN LAS EXPORTACIONES HIDROCARBURFERAS; INCREMENTO DE COSTOS EXTERNOS Y PRDIDAS PARA INECEL
La circunstancia de que se hubiera disminuido hasta virtualmente eliminarla la participacin de INECEL en los ingresos por la exportacin de hidrocarburos haba agravado notablemente el desmedro que determinaba para el sector elctrico el mantenimiento de tarifas que no cubran el costo de produccin. Desde luego, es menester considerar, a ese respecto, que esa participacin fue concebida como un recurso que deba destinarse exclusivamente a inversin orientada a crear fuentes de generacin de energa que sustituyesen a la trmica, para precaver los problemas que el pas pudiera afrontar cuando no dispusiera de suficientes recursos hidrocarburferos, por su naturaleza no renovables; y de ninguna manera como contribucin para el gasto corriente. De otro lado, se la tuvo siempre, inclusive por su naturaleza, como temporal.

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Por todo ello, no poda sustituir ingresos originados en el cobro de servicios, ni compensar subsidios, prdidas o ineficiencias. Como se mencion ya, al Instituto se le haba asignado una participacin del 47% de los ingresos provenientes de la exportacin de hidrocarburos. Para 1980, aquella signific 128,7 millones de dlares de los Estados Unidos de Amrica. En virtud de la Ley No. 138, de Desarrollo de Vialidad Agropecuaria y Fomento de la Mano de Obra, expedida el 23 de mayo de 1983, se fij un tope de 44 sucres por dlar en la participacin de INECEL en las divisas originadas por la exportacin de crudo y fuel oil; y en la Ley No. 002, de 1 de marzo de l985, se congel tal participacin, al establecer que ella se calculara sobre una cotizacin de 66,5 sucres por dlar. Esas medidas, tpicamente monetaristas, ponen de relieve tambin el divorcio entre la planificacin general de la economa y la del sector elctrico. Como resultado de tales medidas y de otras similares, la participacin de INECEL en las rentas petroleras ha ido disminuyendo en forma acentuada. Para 1985, significaba 100 millones de dlares; para 1990, apenas 7,2 millones. En 1995 giraba en torno a los 2,8 millones, y para 1999 significar 1,1 millones de dlares; es decir, un 0,85% de la participacin de 1980. Frente a ello, los costos de insumos de origen externo han subido constantemente, pues INECEL tiene que financiarlos al costo real de las divisas en el mercado. A ello se suma el impacto de una generalizada tendencia inflacionaria. La situacin se ha agravado significativamente por el retraso de las empresas elctricas en pagar la energa que les vende INECEL. Si se consideran los valores a los que ascienden las prdidas de energa, ms los que alcanzan los subsidios, se llegar fcilmente a acumular un volumen de un billn de sucres por ao que no perciben el Instituto y el sector elctrico ecuatoriano. Si se tienen en cuenta las prdidas contables acumuladas que registra INECEL y se fija adicionalmente la atencin en el hecho de que los ingresos de fuentes externas sern menores que los egresos requeridos por el servicio de la deuda, y que adems son necesarios otros gastos externos, se llegar fcilmente a la conclusin de que resulta imposible que el Instituto pueda afrontar la deuda externa contrada hasta el momento, y menos la que se requerira para ejecutar otros proyectos hidroelctricos o trmicos de gran magnitud. Eso agravara el retraso del Ecuador frente a otros pases del rea. Por ejemplo, Colombia tiene una potencia instalada 4 veces mayor que la de nuestro pas; el consumo de energa del vecino del norte supera en casi 6 veces el de Ecuador (Rodrigo Cabezas, Energa colombiana, El Comercio, 21 de julio de 1996).

CONCENTRACIN DE CENTRALES DE GENERACIN HIDRULICA EN UNA SOLA VERTIENTE HIDROGRFICA


La notable merma en los ingresos de INECEL tuvo mucha incidencia en el retraso de la ejecucin de megaproyectos que se haban contemplado en los planes maestros de electrificacin, para ser desarrollados en la zona occidental del pas. Ese hecho sustancial, unido a la poca inclinacin a desarrollar mini y microcentrales hidroelctricas, someti al pas a una dependencia excesiva de la produccin de energa con relacin al

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rgimen de lluvias de las cordilleras central y oriental de los Andes y a los perodos cclicos de estiaje. La situacin se ha agravado por la disminucin de la capacidad del embalse de Amaluza, por la acum ulacin de sedimentos, la falta de adecuadas acciones para disminuir esa tendencia, la no ejecucin de la presa prevista en Mazar, y la limitada posibilidad de acumular reservas hdricas que permitan garantizar el funcionamiento eficiente del sistema Paute. Se ha diferido la construccin y desarrollo de las centrales hidroelctricas de DaulePeripa y de Toachi, que deban robustecer la atencin al sector occidental y se encuentran en la vertiente hidrogrfica del Pacfico. En el proyecto Daule-Peripa, segn declaraciones de los directivos de la Comisin de Estudios para el Desarrollo de la cuenca del Guayas, que se formularon con motivo de la renuncia del cargo de presidente del Directorio presentada por el seor ingeniero Marcel Laniado, se haba mantenido en situacin de desperdicio, por falta de conclusin de los trabajos, una inversin de 300 millones de dlares hecha para construir los tneles y obras conexas que serviran para el desarrollo de la fase de generacin hidroelctrica.

GRAVITACIN EXCESIVA DE PLANTAS DE GENERACIN TRMICA


Esas circunstancias pueden haber contribuido, adems, a que se acentuara la tendencia a generar energa en centrales trmicas en una magnitud que resulta desproporcionada frente a las posibilidades de generacin hidrulica o geotrmica que tiene el pas. En ste existen segn investigaciones de INECEL 111 sitios en donde es factible construir e instalar micro, mini y pequeas centrales hidroelctricas. Frente a ello, para fines de 1995, los grupos de generacin trmica d e energa elctrica de grande o mediana magnitud superaban en el pas la cifra de cuarenta,5 distribuidos en diferentes empresas elctricas. Y ello, sin contar con los adquiridos por empresas privadas, para atender a sus necesidades. A ese respecto, cabe sealar que en Brasil la energa generada en centrales trmicas llegaba, en 1991, al 6,42% de la de origen hidroelctrico; en Costa Rica, tal relacin fue del 3,11%; en Guatemala, del 3,95%; en Honduras, del 1,10 %; en Panam, del 18,30%; en Colombia, llegaba al 23,69%; en Chile, al 73,57%. Eso, mientras la proporcin en Ecuador, pas con potencial de generacin hidroelctrica igual o superior a aquellos, cifraba en dicho ao, en el 88,16%. Simplemente para redondear una idea sobre tal situacin, cabe sealar que en Paraguay la proporcin indicada fue del 0,19% (OLADE, datos a 1989, Informe Regional, vol. 1, diciembre 1991). Esa situacin se agrava notablemente cuando se considera que la operacin de muchas centrales trmicas es, en el Ecuador, tremendamente ineficiente. Alberto Prez Llona denunciaba, a fines de 1995 (artculo citado), que las centrales de Manta, Machala, Milagro y Santa Elena tenan en conjunto 21 grupos de generacin trmica de energa elctrica, que posean una capacidad instalada de 52,5 Mw; pero que producan para esa poca solo 28,9 Mw. Por ineficiencia, no se generaban 23.600 Kw solo en esas centrales.

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Mientras tanto, segn esa denuncia, repuestos que se haban licitado y adquirido, en 1992, por un valor cercano a los 5 millones de dlares, no haban podido ser utilizados porque fueron inadecuados y, adems, de segunda mano.

EXCESIVA CONCENTRACIN DE FUNCIONES; CRECIMIENTO EXAGERADO DEL REA ADMINISTRATIVA DEL SECTOR ELCTRICO. FALENCIA EN ACTIVIDADES BSICAS
La falta de una clara distincin entre funciones normativas y de control; de direccin y operacin de actividades que debe asumir el Estado y de otras que podran ser ejercidas por la empresa privada, unida a un bajo desarrollo tcnico de las empresas elctricas, haba determinado una alta e inconveniente concentracin de funciones en INECEL. El Instituto configura las polticas relativas a energa elctrica; adopta y expide normas; las aplica; controla esa aplicacin; planifica la actividad del sector; interviene en la construccin de centrales de generacin, tanto hidrulica como trmica; construye e instala los sistemas de transmisin; fiscaliza las obras respectivas; las mantiene; financia a las empresas elctricas; determina, con mucho detalle, los procedimientos a los que stas deben sujetarse; interviene en su administracin, como accionista absolutamente mayoritario; fiscaliza esa administracin. La ejecucin de esas mltiples funciones ha supuesto una desorbitada, injustificada y creciente carga de trabajo, y un progresivo y aun mayor aumento de personal. Como ejemplo de la situacin, cabe sealar que INECEL, que a 1970 tena 214 empleados, lleg a los 2.171 en 1980. En un decenio, el personal se multiplic en ms de diez veces. En el mismo perodo, la energa generada a nivel nacional creci en 3,92 veces: pas de 786 a 3.080 Gw/h. Hacia 1995, ese personal superaba la cifra de 2.500 (2.545 empleados registrados); pero hay quienes sostienen que bordeaba los 3 mil, incluido personal a prueba o transitorio. Una parte apreciable de las tareas que l desempea no tiene aplicacin prctica, en el plano externo, tanto porque no existen suficientes mecanismos de control y coordinacin reales con las empresas elctricas, cuanto por la politizacin de stas (o al menos de varias de ellas), que ha tornado inocuas muchas actuaciones de los tcnicos del Instituto. En el campo interno, es muy discutible, por la evidente falta de coordinacin, y la acentuada duplicacin de actividades. Se anotaba que la emisin de un cheque requera, en algunos casos, de treinta firmas! y, en promedio, de diecisiete. Adems, el mantenimiento de puestos innecesarios y los niveles de remuneracin establecidos para ciertas reas, como resultado de presiones burocrticas y sindicalistas indebidamente orientadas, han sido objeto de cuestionamientos. Frente a ello, el retraso en actividades esenciales resulta injustificable: los activos no han sido objeto de una revalorizacin o actualizacin que refleje su costo, a cifras constantes, o con referencia a costos de reposicin de activos; no hay sistemas confiables de su depreciacin. Ese retraso trae consigo dificultades para la contratacin de seguros por valores adecuados y resulta probable que las instalaciones y equipos de INECEL, hacia cuya adquisicin se ha dirigido una parte importante del endeudamiento interno del pas, o tengan seguros insuficientes, o ni siquiera estn asegurados. Con la catstrofe de La Josefina aquello se demostr palmaria y dramticamente.

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En general, la contabilidad, por la razn enunciada y otras adicionales, est atrasada y no resulta del todo confiable.

RIGIDEZ EN LA ADMINISTRACIN DE RECURSOS HUMANOS


La fijacin en la orientacin de ejecutar y construir megaproyectos ha llevado a mantener en INECEL, quiz sin actividades y funciones reales, a muchos ingenieros y otros profesionales que, se supona, iban a participar en la ejecucin de grandes proyectos que no han llegado a concretarse y que difcilmente podrn ejecutarse a corto plazo, por las graves limitaciones econmicas que antes se han reseado. Al no realizarse esos proyectos, los ingenieros y personal tcnico que deban trabajar en ellos han venido a radicarse en Quito y engrosar las filas de una burocracia que busca justificativos en la realizacin de trmites y el mantenimiento de controles no siempre necesarios. Profesionales y tcnicos del propio INECEL, que ejecutan tareas operativas o de mantenimiento, aseveran que muchos de los integrantes de la burocracia dedicada a la administracin y control no trabajan ni dejan trabajar; que toman decisiones de carcter tcnico sin conocimiento, informacin o coordinacin suficientes; inventan proyectos, unidades y prstamos, con el solo fin de mantener actividades y grupos privilegiados; y han generado lo que aquellos tcnicos consideran una verdadera maraa de normas y regulaciones internas, cuya justificacin real no parece ser sino el mantenimiento de esa burocracia. Se mencionaba, por ejemplo, que haba, para los aos 1993 y 1994, un nmero muy grande de ingenieros y tcnicos que debieron efectuar delicados trabajos de control de diseo y fiscalizacin de grandes proyectos que no se realizaron ni podrn ejecutarse, al menos en la magnitud prevista originalmente, en un futuro cercano. Algunos hablaban de 300 tcnicos que se encontraran en tal situacin; otros crean que esa cifra aumentara hasta el doble. En todo caso, segn ciertas apreciaciones internas que no se sustentan en estudios tcnicamente realizados y se han enunciado a grosso modo, el personal de INECEL debera disminuir en por lo menos 1.100 plazas. Mientras tanto, los mecanismos de distribucin y subdistribucin no parecen adecuadamente atendidos y las empresas elctricas regionales demuestran serias falencias, en materias tanto tcnicas como administrativas y financieras, en las que alguna parte del personal que labora en la oficina matriz de INECEL podra dar un invalorable aporte. La situacin se agrava con el peso e influjo excesivos de sindicatos y organizaciones laborales, que han entrabado la capacidad de administracin; en muchos casos, ellos han tomado una posicin prcticamente de cogobierno de la entidad; y, segn lo anotan algunos tcnicos del propio INECEL, han conferido nfasis desproporcionado al mantenimiento y permanencia en la entidad de personal innecesario. Desde luego, estas circunstancias no son producto per se de la existencia de organizaciones laborales, sino de una distorsin, que convendra evitar. El desajuste referido se acentu por el hecho de que la conformacin de los niveles directivos de INECEL ha estado, en muchas ocasiones, sometido a una desmedida influencia poltica, y an ms, casi politiquera, en el sentido de involucrar a la entidad en

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paquetes de arreglos partidistas, y trueques de votos de mayoras del Congreso u otros rganos. La posicin de un directivo en tales circunstancias se debilitaba, an ms frente al poder real de sindicatos que agrupaban a profesionales y tcnicos que, por la naturaleza de sus funciones, no deberan estar amparados por contrataciones colectivas orientadas a defender los derechos laborales del trabajador que no ejerce funciones pblicas que, de hecho, y justamente como consecuencia de una no justificada expansin de atribuciones de INECEL, asuma la entidad, que las concretaba a travs de la participacin de profesionales, tcnicos u otro personal que acta, sin duda, en el rol de funcionario pblico, y que, en muchas ocasiones ejerce potestad y autoridad inherentes al poder pblico.

POLITIZACIN DE NIVELES DIRECTIVOS


Tanto la conformacin del Directorio, como la orientacin de la eleccin de muchos gerentes generales y directivos implica una acentuada politizacin de la rectora de la entidad. No se ha diseado un sistema que garantice el conocimiento tcnico y la necesaria experiencia tanto tcnica como empresarial, en altos niveles ejecutivos (inclusive del Gerente General) del Instituto Ecuatoriano de Electrificacin. En general, la conformacin y funcionamiento del directorio no ha respondido a las necesidades de direccin que requiere INECEL. En algunos casos, los directores no han tenido una verdadera representacin institucional o no han sido personas vinculadas con el sector. El predominio de la influencia poltica en la organizacin y administracin del sector elctrico ha generado una situacin de inestabilidad que afecta al cuerpo ejecutivo superior y dificulta llevar a la prctica programas administrativos de largo alcance.

LA SITUACIN DE LAS EMPRESAS ELCTRICAS


La energa elctrica de consumo pblico es distribuida en el pas bsicamente por veinte empresas elctricas, incluidas las que operan en el Oriente y Galpagos. Estas empresas estn constituidas como sociedades annimas, sujetas al control de la Superintendencia de Compaas. De ellas, en 19 los mayores accionistas son INECEL y las entidades seccionales de la provincia correspondiente. EMELEC perteneca a un accionista privado extranjero. La compra de las acciones, indemnizacin, transferencia y deudas de la ltima han sido objeto de amplio debate y contrapuestos comentarios. La creacin de ELECTROQUIL y ELECTROQUITO aadi nuevas empresas a este panorama. La situacin de las empresas en cuyo capital participa INECEL es sui gneris, tanto en lo que concierne a la integracin de su capital, como en lo que respecta a su modo de operacin y mecanismos de control. La mayor parte de ellas se capitalizaron bsicamente con aportes del Instituto. Por aplicacin de las disposiciones de la Ley sobre Electrificacin Rural, en varias los Consejos Provinciales podrn pasar a ser accionistas dominantes.

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Inicialmente, algunas empresas elctricas generaron su propia energa, producida por centrales cuya infraestructura se financi, como se mencion ya, con aporte de capital de INECEL. Despus, la mayora de ellas accedieron al Sistema Nacional Interconectado y distribuyen energa elctrica que tericamente compran a INECEL. No se tiene idea clara del valor real de los activos de las empresas elctricas, pues no han sido objeto de una precisa revalorizacin, ni menos de una actualizacin tcnica, para reflejar valores a cifras constantes o segn costos de reposicin de equipos. En buena parte de las empresas no existen seguros o son insuficientes. Lo que ocurri con importantes activos de la Empresa Elctrica de Azuay, con ocasin del desastre de La Josefina, fue muestra de ello: una central estuvo subasegurada, por decisin que aparentemente a ltima hora tom su Gerente, en beneficio de la aseguradora. Las deudas que las empresas elctricas mantienen frente a INECEL por adquisicin de energa y otros conceptos, son ingentes. Considerados esos pasivos, la mayor parte de esas empresas est, tcnicamente, en situacin de quiebra. Al parecer esas empresas no tienen ningn inters y quiz tampoco posibilidad de pagar sus deudas al Instituto, como tambin el inters de ste en cobrarlas o la posibilidad real de hacerlo lucen muy limitados. Como el sector pblico es propietario de uno y otras, el sentido de exigencia de las obligaciones de pago y cobro se debilita. En algunas de las empresas elctricas, las prdidas de energa son muy altas. Tampoco parece interesarles evitarlas o disminuirlas. Asimismo, en la prctica no les causa preocupacin mayor la eficiencia y el buen servicio a los clientes. La existencia de un monopolio y la falta de medidas de control y sancin reales determinan, en gran medida, esta posicin. Desde el punto de vista tcnico y administrativo, la mayora son deficientes. Su direccin y administracin estn altamente influenciadas por circunstancias y presiones polticas, que nacen tanto de la Gerencia de INECEL, cuanto, y quiz en mayor grado, de las autoridades de los organismos del rgimen seccional que, con el Instituto, son los accionistas mayoritarios de casi todas las empresas. La composicin accionaria de su capital y la integracin de sus directorios son proclives a tal situacin. En cuanto a la supervigilancia, si bien son compaas annimas, estn sujetas a una compleja gama de controles, que se superponen: la Superintendencia de Compaas, por la naturaleza jurdica de las empresas; la Contralora General del Estado, en razn de que en casi todas los accionistas son entidades pblicas; INECEL, como el mayor accionista y encargado de la aplicacin de normas de la Ley Bsica de Electrificacin. Adems, a los sistemas de control interno comisarios, y de auditora externa previstos por la Ley de Compaas. El nivel de influjo de INECEL llega, en teora, a niveles de verdadero tutelaje. El Instituto ha diseado una compleja trama de normas a las que, en casi todos los aspectos de su operacin, deben ceirse las empresas y sus ejecutivos. Estos consideran que la que califican de maraa de normas es resultado de la falta de ocupacin en tareas creadoras y productivas de un nmero importante de funcionarios del Instituto. En la prctica, sin embargo, por influencias polticas, los ejecutivos y directivos de las empresas tienden a hacer caso omiso de las regulaciones de INECEL. La Superintendencia de Compaas no es particularmente cuidadosa en el control de las Empresas Elctricas, porque estima que con la actuacin de INECEL y la Contralora se

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cubren los riesgos que suelen afrontar normalmente las compaas. De otro lado, no podra disolverlas y liquidarlas, cualquiera fuese su situacin econmica y financiera, por los problemas polticos y econmicos que ello supondra. La Contralora tampoco se preocupa en forma adecuada de la vigilancia sobre esas empresas, en razn de que ella incumbe fundamentalmente a la Superintendencia de Compaas. En definitiva, todo el mundo trata de vigilar tericamente a esas empresas, aunque en la prctica exista muy poco control objetivo y real y, cuando lo desean, sus ejecutivos actan muy independientemente, con prescindencia de normas e instrucciones. Las normas que se les aplica, las polticas que observan son muy similares, aunque las condiciones que deban afrontar sean, en muchos casos, profundamente dismiles por las diferencias del territorio que cubren, el grado de concentracin o dispersin de la poblacin a la que atienden, o por la muy diversa proporcin de los servicios que deben suministrar a los sectores residencial, comercial e industrial. En cuanto a la regulacin interna de las empresas elctricas, considerada su calidad de compaas annimas, deben estar dadas segn sus respectivos estatutos sociales. Al examinarlos, se encuentra que no responden a una visin sistemtica y unitaria.

El suministro de energa elctrica a 1996


El dficit de energa elctrica determin, en el pas, una crisis profunda, a fines de 1995 y principios de 1996. Cortes de energa de hasta 8 horas, irregularidad en el suministro, fluctuaciones de voltajes, pusieron a la poblacin ecuatoriana y a la produccin del pas en muy serias dificultades. Se estimaba que el Ecuador haba sufrido en esos dos meses prdidas por alrededor de 10 millones de dlares diarios.6 Se estuvo al borde del colapso total, pues la insuficiencia de produccin de la Central Amaluza, en Paute, oblig a las otras existentes en el pas a trabajar a plena capacidad, y a veces por sobre ella. Se pusieron entonces de relieve los defectos de mantenimiento de las centrales de generacin elctrica que se haban venido acumulando en el pas por varios aos, dadas las restricciones del suministro de recursos al sector energtico y las distorsiones que en el uso de ellos se venan produciendo. Tuvo que pararse la Central Trmica de Esmeraldas. En la Central Hidroelctrica de Agoyn se presentaron problemas, que requeran de mantenimiento mayor, considerados el estado de la turbina, de los labes mviles, de los anillos de desgaste y la estructura de soporte. En la Central Gonzalo Zevallos haca falta el mantenimiento de las unidades 2 y 3, que debi realizarse a las 30 mil horas de operacin y que no se haba efectuado pese a haber sobrepasado las 100 mil horas. Las centrales trmicas de Guangopolo y Santa Rosa tenan problemas que ameritaban un mantenimiento completo, para el cual no se dispona de los repuestos necesarios. Si esto ocurra en las centrales de mayor tamao, lo que suceda en las ms pequeas resultaba, en muchos casos, ms grave.7 Tales hechos reflejaban la postergacin de que haba sido objeto el sector elctrico en los ltimos aos.

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Desde 1986 virtualmente no se haba invertido en l. Los proyectos de generacin hidroelctrica y termoelctrica estaban muy desfasados en su ejecucin y puesta en marcha. Aun cuando el ltimo plan bsico de electrificacin tena previsto instalar una potencia de 1.561 Mw dentro de este siglo, prcticamente no se increment la capacidad disponible desde mediados de 1986. Para 1996 haba un dficit de energa de 300 Mw. Pero la demanda de energa haba venido creciendo en un 10% anual. Se estimaba que de no invertirse en la construccin de proyectos prioritarios, el dficit para comienzos de los 2000 ya no sera de esos 300 Mw, sino que superara los 1.800. Desde 1994 haba un gran retraso en la ejecucin de programas prioritarios para el suministro de energa elctrica. Para octubre de 1994, deba haber entrado en operacin el parque trmico, ya rehabilitado, que generara 116 Mw. Eso no ocurra hasta 1996. En el ao 1995 tenan que haber entrado en operacin dos centrales a gas, de 90 y 92 Mw. Eso no haba sucedido hasta 1996. El Gobierno del presidente Durn trat de que, mediante concesiones a firmas privadas, se buscara compensar el dficit. Pese a las ventajas con que se las adjudicaron a Electroquil, Electroquito, Emelec, Seacost, las empresas privadas no obraron con la celeridad esperada, salvo, en alguna medida, el caso de Emelec, que entre diciembre de 1995 y marzo de 1996 ampli en 78 Mw su capacidad de generacin. Electroquil se comprometi, mediante escritura pblica de 31 de octubre de 1995, a entregar 80 Mw de energa hasta el 31 de diciembre de ese ao. Hasta fines de marzo de1996 no lo haca. Se anunci que en abril entraran en operacin dos turbinas que generaran dicha cantidad de energa. Electroquito se comprometi, mediante escritura pblica suscrita tambin en esa fecha, a entregar 146 Mw de potencia efectiva. No acopi capital propio suficiente para financiar la compra de turbinas. A marzo de 1996 se vea como inevitable la resolucin del contrato. Seacost se comprometi, mediante escritura de 7 de noviembre de 1995, a instalar 120 Mw de potencia efectiva, hasta el 26 de noviembre de 1995. Cambi su oferta para suministrar 150 Mw. Instal 40 Mw hacia febrero de 1996, y 110 Mw a mediados de marzo de dicho ao. Los equipos de generacin son usados. A fines de mayo de 1996 se analizaba la posibilidad de dar por terminado el contrato o de renegociarlo.8 Para octubre de 1996 se prevea la entrada en operacin de una nueva central a gas de 30 Mw, mientras que para octubre de 1997 debera hacerlo la Central Trinitaria, de operacin a vapor, que generara 125 Mw. Para los prximos aos, estaba prevista la operacin de los siguientes proyectos: Daule-Peripa, de 130 Mw (octubre de 1988); San Francisco, de 230 Mw (diciembre de 1999), y la central a gas del golfo de Guayaquil, ciclo combinado, de 100 Mw (en octubre del 2001). Para esa poca deban funcionar tambin la central hidroelctrica de Apaqu, de 36 Mw, y el proyecto Paute-Mazar, de 180 Mw. Se prevea que la central hidroelctrica Coca-Codo Sinclair, de 432 Mw, entrara en operacin el 2006. Ese equipamiento requiere, segn estimaciones de INECEL, una inversin del orden de los 1.300 millones de dlares para el perodo 1994-2006. Para el lapso 19941998, las inversiones superaran los 370 millones de sucres.9

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Desde hace varios aos se ha hecho objeto a INECEL de muy severos recortes de recursos.

La nueva Ley de Rgimen del sector energtico


En la situacin que se ha descrito rpidamente arriba, se trat de cursar una Ley que diera un nuevo marco legal al sistema elctrico. El Ejecutivo haba iniciado esfuerzos en ese sentido desde 1994. En junio de ese ao, el Congreso Nacional recibi un proyecto de Ley del Rgimen del Sector Elctrico, de corte acentuadamente privatizador. El 31 de agosto el Congreso dio lectura al proyecto, pero lo archiv. El 17 de agosto de 1995 el Presidente envi, con el carcter de econmico urgente, un nuevo proyecto que no lleg a modificar en forma aceptable el anterior; mas tuvo que retirarlo, por falta de apoyo, y para evitar que se lo niegue, lo que habra supuesto que no pueda ser discutido en un ao. El 20 de octubre de 1995, la Comisin de lo Econmico del Congreso Nacional present su proyecto, que tuvo ms viabilidad que el anterior. Luego de un largo trmite, que buscaba alcanzar consensos, el 22 de febrero de 1996 el Congreso Nacional aprob la Ley de Rgimen del sector elctrico. Durante el accidentado perodo de trmite de la Ley se puso de relieve la existencia de dos corrientes antagnicas en torno a su orientacin: la una, quera convertirle en un instrumento de privatizacin a ultranza, para trasladar virtualmente el control de todo el sistema elctrico nacional a empresas privadas; la otra, mantena una posicin de cerrada defensa de la actuacin preponderante, monoplica del Estado y el sector pblico, en la generacin, distribucin y comercializacin de recursos de energa elctrica y, sobre todo, de los beneficios o privilegios de los que, en comparacin con el resto de la poblacin ecuatoriana, disfrutaban quienes laboran en el sector elctrico. Presiones de todo tipo respaldaban esas posiciones. De un lado el G obierno, que haba venido restringiendo los recursos destinados al sector y creando dificultades administrativas para su funcionamiento, acentu esas actitudes, para agravar la crisis que soportaban el INECEL y las empresas elctricas; los grupos de empresarios interesados en participar en la adquisicin de las empresas estatales y pblicas que operaban en el sector, o al menos de una parte de sus acciones, intensificaron su campaa contra las entidades pblicas que lo manejaban. Dentro de una orquestada campaa de descrdito contra ellas, trataron se hacer recaer en su burocracia no solo las culpas que ella tena, sino los errores que se haban cometido en todos los niveles del Gobierno y de la poblacin, e inclusive el problema de la falta de lluvias. De otro lado, los trabajadores y varios sectores sociales amenazaron con paralizar las actividades del sector elctrico. Para febrero, se haba llegado a una posicin de relativo consenso en torno al contenido de la Ley de Rgimen Elctrico. Su texto buscaba mantener los derechos y condiciones de un Estado Regulador; impulsaba la reinversin de recursos y de utilidades en el propio sector; promova y garantizaba la inversin privada en nuevos proyectos hidroelctricos, sobre todo en pequeas centrales; buscaba la capitalizacin para el mejoramiento de los ya existentes. Estableca, para la capitalizacin o venta, el

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valor real de las obras construidas con el esfuerzo de todo el pas; transformaba las empresas estatales en sociedades annimas. En otros aspectos, estableca un sistema tarifario que trataba de disminuir el impacto sobre los usuarios ms pobres; garantizaba y protega los derechos del usuario por los daos que sufran sus aparatos elctricos a consecuencia de las alteraciones de voltaje o apagones. La posicin enfatizaba en que no convena al pas ofrecer ventajas para la venta de todo o parte de unos activos que ya existan, lo que dara lugar a una verdadera confiscacin privada de la riqueza social, sino que debera potenciarse la inversin en nuevos proyectos de generacin, sobre todo hidroelctrica. Durante muchos das, el Ejecutivo no clarificaba posiciones en torno al veto parcial o a la formulacin de objeciones especficas respecto al texto preparado por el Congreso. A mediados de marzo dio a conocer al Presidente del Congreso 36 observaciones sobre dicho texto. Apenas en agosto de 1996, el Congreso comenz a conocer las objeciones del Ejecutivo.

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Captulo XIV
SECTOR SECUNDARIO Y ACTIVIDADES UBICABLES ENTRE ESTE Y EL TERCIARIO
Leyes de Fomento para el Sector Industrial. Un balance de la aplicacin de la Legislacin de Fomento Industrial. Otras leyes de fomento de actividades manufactureras: Ley de Fomento de Parques Industriales; Ley de Fomento de la Industria Automotriz; Leyes de Rgimen de Maquila y de Zonas Francas. Razones para el relativo fracaso de la poltica de sustitucin de importaciones. Consejo Nacional de Productividad y Competitividad. Actividades que se desenvuelven entre el sector secundario y el terciario: la Ley de Fomento a la Marina Mercante Nacional. El Turismo: hacia una reorientacin de la poltica de manejo del turismo en Ecuador. Posibilidades de impulso a la actividad turstica en el pas. Algunas caractersticas del turimo en el Ecuador. Turismo y tributos. Conclusin.

Visin general
En lo que concierne al sector industrial, la actuacin del Estado, adems de las normas generales que, segn lo dispuesto en el Cdigo de Salud, precautelan el inters sanitario general, o los preceptos del Cdigo Penal, que reprimen daos que se causen a terceros, precisa mencionarse el sistema que configuran las leyes de fomento de la industria y la pequea industria, de parques industriales, de zonas francas, de maquila, de fomento de la industria automotriz; y, parcialmente, las contenidas en la Ley de Fomento a la Marina Mercante Nacional. La situacin de las leyes de fomento resulta ambigua en lo que concierne a su posibilidad de aplicacin prctica, desde que, a fines de los aos ochenta, con la expedicin de la Ley de Rgimen Tributario Interno, virtualmente se eliminaron los beneficios tributarios previstos por ellas, posicin que tendr, de otro lado, que mantenerse despus de 1995, en virtud de los compromisos adquiridos por el Ecuador dentro de la Organizacin Mundial de Comercio.

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Adicionalmente, podran sealarse como referidas a este sector, las leyes que crearon el Centro de Desarrollo Industrial del Ecuador, CENDES (que en el Gobierno del presidente Durn Balln se ha buscado eliminar), y el Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional, SECAP, orientado, en modo preponderante, a la preparacin de personal que pueda trabajar en el sector manufacturero; y, en buena medida, la Ley del Instituto Ecuatoriano de Normalizacin, a la que ya se mencion en el captulo VI. Como casos de asuncin parcial de actividades econmicas en el sector secundario por parte del Estado u otras entidades del sector pblico deberan considerarse los de empresas que operan en la rama industrial que han organizado el Estado o las referidas entidades, o en cuyo capital accionario ellas participan. La nmina de empresas estatales o municipales no es, en Ecuador, tan abigarrada como en otros pases. Sin embargo, se torna importante el nmero de aquellas en las que tienen participacin organismos pblicos que, fundamentalmente, son varios Ministerios, la Corporacin Financiera Nacional, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, la Direccin de Industrias del Ejrcito, direcciones especiales de la Armada y la Fuerza Area. Aun cuando, en nmero, el de empresas estatales resultaba menor que el que se presentaba en otros pases, su espectro abarcaba un rea muy amplia, que iba desde fbricas de cemento y fundiciones o siderrgicas, hasta empresas automotrices, pasando por fbricas de calzado y vestidos, ingenios, cerveceras, laboratorios farmacuticos.

LEYES DE FOMENTO PARA EL SECTOR INDUSTRIAL


En general, las leyes de fomento a la actividad industrial que se han adoptado en el Ecuador a partir de los aos cincuenta y que tuvieron aplicacin que dej algn efecto en los procesos de desarrollo, se enmarcaron dentro de la concepcin cepalina de la sustitucin de importaciones. Sin embargo, vale dejar constancia de que, con mucha anterioridad a ellas, se haban expedido algunas, cuya trascendencia fue poco significativa. Conforme anota Alberto Acosta,1 ya para 1906 se haba dictado una Ley de Proteccin Industrial, con la que, a base de aranceles, se intent elevar la rentabilidad de los industriales. Para 1921, se promulg una Ley de Fomento del Desarrollo de Industrias. En 1925, como parte del incipiente proyecto de la Revolucin Juliana, se expidi la Ley Protectora de las Industrias Nacionales, que guardaba correlacin con la de Aranceles y Aduanas. Las dos buscaban, bsicamente, salvaguardar las industrias textiles. Ante la crisis del mercado de sombreros de paja toquilla, se trat de promover el establecimiento de industrias en las provincias del Azuay y Caar, hacia 1954 y 1955. Para esa poca, se contemplaron tambin incentivos tributarios para la instauracin de industrias en el cantn Eloy Alfaro, de la provincia de Esmeraldas, y en la ruta abierta por el ferrocarril de Ibarra, San Lorenzo, a partir de Lita. Desde fines de los aos cincuenta, se configur un sistema de fomento industrial ya francamente inspirado en la poltica de sustitucin de importaciones, emanada de la CEPAL, que como lo describe Germnico Salgado2 fue consolidndose gradualmente en la dcada de los sesenta, como una poltica prioritaria dotada de los instrumentos

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necesarios y se afirm en los setenta, en los que, adems, busc promover la descentralizacin industrial. Tal sistema, en teora, se ha mantenido, en el texto de leyes y reglamentos, en sus rasgos generales aunque los gobiernos de orientacin neoliberal (Febres Cordero, Durn Balln) hayan buscado desmontarlo totalmente. Estaba configurado por un conjunto de beneficios generales para las industrias que se establecieran en el pas, y de beneficios especficos para las que fueran clasificadas en categoras Especial A, B, que han guardado relacin con los niveles de complejidad e importancia de las actividades industriales respectivas. La legislacin contempl, despus, una clara diferencia entre la que podra decirse industria grande al menos dentro de los tamaos usuales en el pas y la pequea industria y artesana. Las dos leyes configuraron un sistema de administracin de beneficios que supona el funcionamiento de rganos de caractersticas y facultades similares, llamados Comits Interministeriales que se integraban con representantes del Ministerio de Industrias, del de Finanzas, de la Secretara Nacional de Planificacin y de los gremios industriales o de la pequea industria. Los requisitos para que una actividad fuese considerada industria o pequea industria (a ms de la exigencia bsica de transformacin de materia prima que se requera en las dos leyes) fueron modificndose en el tiempo, en lo que concierne a los mximos de activos fijos que poda tener una pequea industria, en funcin de la tendencia devaluatoria de nuestra moneda. La diferencia entre pequea industria y artesana estribaba en el mayor o menor grado de utilizacin de mano de obra directa en los procesos productivos correspondientes. Cuando sta dominaba, la actividad se consideraba artesanal. Posteriormente, el sistema jurdico ecuatoriano enfatiz el establecimiento de empresas que realizaran transformacin de carcter industrial en zonas menos desarrolladas del pas. Esa diferenciacin hizo inicialmente referencia a las provincias de Pichincha y Guayas frente a las restantes del pas; luego aludi, de una parte, a los cantones de Quito y Guayaquil y, al final, se centr entre las parroquias urbanas de stos, de un lado, y al resto del pas, al que se denomin zona de promocin industrial, de otro. Dentro de esta modalidad se mantuvo, durante algunos aos, la orientacin de conceder beneficios especiales a empresas que se establecieran en ciertas zonas para desarrollar proyectos especficos que tuvieran que ver con la produccin agrcola, con sus recursos mineros o con la necesidad de generar polos regionales de desarrollo. Estas industrias se enunciaban en las llamadas Listas de Inversin Dirigida (LID). Similar orientacin se produjo en lo que concierne a la pequea industria. Segn lo sintetiza Germnico Salgado,3 el sistema confera una alta proteccin en buena parte de la actividad industrial, especialmente a los productos finales. Los instrumentos de esa proteccin eran, en primer trmino, tanto el arancel y los recargos arancelarios, como un importante conjunto de restricciones no arancelarias: depsitos previos y prohibiciones en las listas de cambios, licencias previas, con frecuencia combinadas con cuotas; en segundo lugar, exoneraciones o reducciones de los impuestos a la constitucin jurdica de las empresas, a la importacin de materias

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primas y bienes de capital, a la renta y al capital; en tercer lugar, la obligacin de compra por el Estado, de bienes de produccin nacional. A ello se aada el mantenimiento de bajas tasas de inters, que en varios aos resultaban negativas, si se consideraba la inflacin, y que eran an menores si se acceda al crdito de la Corporacin Financiera Nacional-Comisin de Valores; y, tambin, los asimismo bajos precios de la energa elctrica y los combustibles. No obstante los singulares beneficios crediticios conferidos, hacia fines de los setenta, por el Fondo de Promocin de Exportaciones (FOPEX), la orientacin de las leyes del Sistema de Fomento Industrial privilegi la produccin para el mercado interno.

Un balance de la aplicacin de la Legislacin de Fomento Industrial


Los mecanismos de desconcentracin previstos por las dos leyes en referencia no dieron los resultados que se esperaban. Para los aos noventa, segn datos del Ministerio de Industrias, Comercio, Integracin y Pesca, el 75,72% de las empresas que merecieron clasificarse de acuerdo con la Ley de Fomento Industrial se encontraban en Quito y Guayaquil. El 61% de las empresas calificadas como pequea industria funcionaba tambin en los dos centros. De otro lado, como lo relev Rob Vos,4 la industria manufacturera, en muchas subramas, est dominada por estructuras monoplicas u oligoplicas, y empresas de gran escala, varias de ellas con predominio de inversin fornea. En un interesante estudio concerniente a la aplicacin de las Leyes de Fomento Industrial y de la Artesana y de la Pequea Industria, Claudio Creamer5 seala, en primer trmino que, dado su mayor peso poltico, el sector industrial se benefici en grado superior que la agricultura, de los incentivos fiscales ofrecidos a travs de la exoneracin de impuestos a la importacin de materias primas y bienes de capital, y an en mayores proporciones para el caso del certificado de abono tributario. A la ventaja tributaria se aadi el muy alto volumen de crdito que obtuvo el sector manufacturero, para lo que pudo contribuir en alguna medida la concentracin de las instituciones financieras en las dos ciudades principales. En el perodo de 12 aos al que se refiere el estudio de Creamer, el 76% de las empresas ya acogidas a los beneficios de la Ley de Fomento Industrial se concentraron en Quito y Guayaquil, en las que se generaba el 79% del valor de produccin, y operaba el 89% del personal que ocupaban. En cuanto a nuevas empresas acogidas a los beneficios de la referida Ley, el 72,3% de ellas tambin se concentr en Quito y Guayaquil. Los ndices de concentracin de empresas acogidas a los beneficios de la Ley de Fomento de la Artesana y la Pequea Industria en las dos urbes fueron algo menores (alrededor del 60%); pero los porcentajes de personal empleado y del valor de la produccin venan a ser casi 10 puntos ms altos. El volumen de recursos que el Estado dirigi al desarrollo de estas empresas fue notablemente menor que el orientado hacia la creacin y expansin de las industriales, que solan pertenecer a grupos oligoplicos, y ejercan mayor influencia o poder poltico. Poco hizo, adems, el Estado para conseguir una efectiva integracin del desarrollo rural con el desarrollo industrial, mediante la bsqueda de mecanismos tendientes a

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mejorar los encadenamientos hacia atrs y hacia adelante, o para lograr una adecuada seleccin de tecnologas, aspectos en los que haba puesto tanto nfasis Rob Vos.6

OTRAS LEYES DE FOMENTO DE ACTIVIDADES MANUFACTURERAS


En adicin a las generales antes referidas, cabe mencionar algunas leyes especficas. La Ley de Fomento de Parques Industriales buscaba impulsar la creacin de infraestructuras en las que se pudieran concentrar varias plantas industriales. Se dict en noviembre de 1975. Se esperaba que se instalasen tales parques en la mayora de las provincias. En la prctica, aquello ocurri en Azuay, Tungurahua y Chimborazo. En estrecha correlacin con la Programacin del Sector Automotriz del Grupo Andino, se adopt, en enero de 1979, la Ley de Fomento de la Industria Automotriz. Esta Ley buscaba facilitar el cumplimiento de los compromisos asumidos por el pas en el mbito de la programacin automotriz del Grupo Andino; la promocin del desarrollo ordenado del sector automotor, mediante el establecimiento o ampliacin de empresas dedicadas a la fabricacin de vehculos y componentes; el impulso de industrias bsicas de fundicin y forja, as como de tecnologas fundamentales de estampado, maquinado, estrusin; la racionalizacin de la industria de vehculos y su importacin. Podan obtener clasificacin de acuerdo con esta Ley las empresas que se dedicaran a ensamblar vehculos asignados al pas dentro de la programacin automotriz del Grupo Andino, a fabricar componentes atribuidos al pas, fabricar carroceras o desarrollar las industrias bsicas de fundicin y forja cuya produccin se destinara al sector automotriz. Al liberalizarse en grado extremo la importacin de vehc ulos, la Ley ha dejado virtualmente de tener aplicacin prctica. Ya dentro de las nuevas corrientes de globalizacin de la economa, se dictaron las Leyes de Rgimen de Maquila (agosto de 1990), y de Zonas Francas (febrero de 1991). Ellas prevn regmenes de excepcin en los aspectos aduanero, tributario y laboral, que buscan propiciar la utilizacin de mano de obra local para labores de terminado y ensambladura, a partir de materia prima o insumos que se importan bajo un rgimen de internacin temporal (en el caso de la maquila), o no llegan a considerarse ingresadas al pas, desde el punto de vista aduanero, en el caso de zonas francas. Dichas leyes facilitan la contratacin de personal local bajo un rgimen de excepcin, que resulta menos exigente que e l general en materia de duracin mnima del contrato, estabilidad y horarios de trabajo. En la Ley de Zonas Francas se anan, en cierta forma, los beneficios configurados por la Ley de Maquila y la Ley de Fomento de Parques Industriales, pues se trata de estimular el suministro de infraestructura industrial para la realizacin de actividades de terminado. La Ley de Zonas Francas cre el Consejo Nacional respectivo (CONAZOFRA), integrado por un representante del Presidente de la Repblica, quien lo presidir; representantes de los Ministros de Industrias, Comercio, Integracin y Pesca, de Finanzas y Crdito Pblico, de Defensa; del Banco Central del Ecuador; de las empresas administradoras de las zonas francas; y de sus usuarios.

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La Ley de Fomento a la Marina Mercante Nacional (18 de abril de 1979, R.O. de 3 de mayo de ese ao) promueve actividades concernientes tanto al sector secundario (construccin y reparacin navales), como al sector servicios (transporte martimo fluvial). Contempla beneficios as para la importacin de naves de no ms de diez aos de construccin siempre que no pueda armrselas en Ecuador cuanto para la construccin y reparacin de naves en el pas. El rgano de administracin de esta Ley es el Consejo de Fomento de la Marina Mercante, con sede en Guayaquil, e integrado por el Comandante General de Marina o su delegado, quien lo presidir; el Subsecretario de Comercio del Ministerio de Industrias, Comercio e Integracin o su delegado; el Subsecretario de Finanzas o su delegado; el Secretario General de Planificacin o su delegado; y un representante de la Asociacin de Armadores Nacionales (ASONAR).

RAZONES PARA EL RELATIVO SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES

FRACASO

DE

LA

POLTICA

DE

En relacin con la aplicacin en el Ecuador de la poltica de sustitucin de importaciones y de las normas legales en que ella se concret, Alberto Acosta anota que no tuvo en el pas los resultados esperados. Atribuye tal situacin, en primer trmino, a la incapacidad de las lites para crear las condiciones propicias para su cristalizacin y, especficamente, a la falta de una dinmica transformacin del mercado interno, a la ausencia de una redistribucin productiva y de una real concentracin de esfuerzos para crear la infraestructura necesaria, para disear una poltica aduanera y arancelaria idnea y garantizar el flujo adecuado de capitales para la readecuacin del aparato productivo. 7

CONSEJO NACIONAL DE PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD


El 17 de agosto de 1995 se cre el Consejo Nacional de Productividad y Competitividad, organismo que aspira a ser un centro de concertacin de las fuerzas productivas del pas (mano de obra, capital, tecnologa). Con ello se buscaba un espacio para el dilogo entre los trabajadores, las universidades, el gobierno y los sectores empresariales, que permita avanzar en la industrializacin del pas, con productividad y competitividad que propicien la salida de productos ecuatorianos al mercado internacional.

Turismo
Aun cuando se suele decir que el turismo es una industria sin chimeneas, parece innegable que la actividad que lo promueve y sirve se enmarca ms bien dentro del sector terciario. Si bien comenzaron a enunciarse preocupaciones oficiales de promocin del turismo en 1946 y 1948 (creacin de la Comisin de Turismo, anexa al Ministerio de Relaciones Exteriores, en mayo de 1946; de la oficina de informacin para el turismo, en

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Los Angeles, Estados Unidos, en enero de 1948), la primera Ley de Fomento Turstico se expidi el 10 de julio de 1964. En los aos siguientes, ella y su reglamento fueron objeto de numerosas reformas. El 6 de julio de 1989, se promulg la Ley de Turismo en actual vigencia, que consta en el R.O. de 11 de ese mismo mes. Su reglamento general se expidi el 6 de octubre de dicho ao, y se public, cinco das despus, en el Suplemento del R.O. No. 292. El organismo que ejerce las potestades estatales relacionadas con el control, el fomento y la promocin del turismo es la Corporacin Ecuatoriana de Turismo (CETUR), que tiene su sede en Quito y direcciones regionales para el Litoral, el Austro y el Norte, en Guayaquil, Cuenca e Ibarra, respectivamente. Los fines de la entidad son promover el turismo receptivo, el turismo interno y social; contribuir a la conservacin, la proteccin y el aprovechamiento de los recursos tursticos nacionales; coordinar las actividades que propicien el turismo. La Ley prev la existencia de un directorio de CETUR, ms bien frondoso, integrado por un Delegado del Presidente de la Repblica, los Ministros de Industrias, Comercio, Integracin y Pesca, de Relaciones Exteriores, de Finanzas, el Secretario General de Planificacin del CONADE, o los delegados permanentes de tales funcionarios, un delegado de la Asociacin Ecuatoriana de Agencias de Viajes y Turismo (ASECUT), un delegado de la Asociacin Hotelera del Ecuador (AHOTEC), y un delegado de la Asociacin de Representantes de Lneas Areas en el Ecuador (ARLAE) representantes, debera decirse, mejor que delegados. La Ley confiere los beneficios usuales en las de fomento (exoneracin de impuestos para la constitucin de compaas o aportes de bienes para ellas, para la importacin de bienes no producidos en el pas que se requirieren directamente para la actividad), y distingue entre beneficios generales y especiales. Diferencia establecimientos hoteleros, que clasifica en doce especies, desde hoteles hasta paradores y albergues, pasando por hostales, pensiones, moteles; extra hoteleros, como apartamentos tursticos, campamentos de turismo, ciudades vacacionales; lugares de suministro de comidas o bebidas; lugares de suministro de servicios de recreacin o esparcimiento; agencias de viajes; servicios de juegos de azar, servicios de transporte de personas; y promocin y publicidad tursticas. El Estado, a travs de CETUR, mantiene atribuciones de control, que se materializan en la obligacin, por los establecimientos antes indicados, de mantener un registro y de obtener licencia anual de funcionamiento, que se otorgan a base del cumplimiento de las normas legales correspondientes. Diferentes entidades pblicas participan como accionistas en empresas que operan en el sector turstico: hoteles como el Hotel Coln, el Intercontinental Quito, o el Ambato. Tambin mantienen paradores, refugios, etc.

HACIA UNA REORIENTACIN DE LA POLTICA TURSTICA NACIONAL


Sin embargo, no parece an haberse definido una idnea poltica turstica para el Ecuador. Quiz no llegamos, en este campo como en muy numerosos aspectos a discernir lo que realmente es sustancial y prioritario para el pas, y nos dejamos avasallar por visiones y modelos externos. Sugestionados por las propagandas hoteleras de Miami y el Caribe, centramos nuestra atencin tal vez en modo desproporcionado

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en las muy bellas playas que tiene el pas a las que, empero, no se mantienen adecuadamente; pero en buena medida dejamos de lado algunos aspectos esenciales en que l podra ser nico. Hemos permitido que se menoscabe la ecologa de las Galpagos, que se contamine Limon Cocha, que las reas exteriores de maravillosos conventos como San Francisco y la Merced se conviertan en letrinas o que sus arqueras se deterioren. Seguramente, los aspectos que tenemos que promover con mayor nfasis y al mismo tiempo precautelar para impulsar nuestro turismo son la riqueza biolgica que encierra el pas, los indescriptibles contrastes que ofrece dentro de extensiones ms bien pequeas. En Ecuador se da un muy alto nivel de biodiversidad, pese a la limitada extensin de nuestro territorio: tenemos en l cerca de 250 microclimas; podemos pasar en breves horas del ambiente trrido y ecuatorial, al tropical, al semitropical, al fro, al glacial, al templado, en sus ms diversas variedades. Se estima que existen en nuestro pas alrededor de 2.870 especies animales (incluidos mamferos, aves y reptiles), mientras, por ejemplo, en los Estados Unidos existen 1.394;8 se calcula que se desarrollan en Ecuador 25.000 variedades de plantas. Otros investigadores se refieren a cifras y porcentajes ms altos. Segn la Gua Turstica del Ecuador, preparada por Pablo Cuvi, 1.600 especies de aves y 4.500 de mariposas revolotean en los montes y selvas ecuatorianos; tenemos 280 especies de mamferos, 345 de reptiles (Estados Unidos, en todo su vasto territorio de 50 estados, tiene 234 y 263 especies, respectivamente) y 385 de anfibios.9 Diez distintas etnias indgenas, con muy peculiares caractersticas, habitan nuestro territorio; los grupos humanos que se desarrollan en diferentes zonas o sectores geogrficos presentan tambin ricas notas diferenciales. Sin embargo, no suele darse nfasis a tales aspectos, ni a los tesoros artsticos que poseemos; no exaltamos tampoco, en adecuada forma, nuestro riqusimo folclore. Debemos, sin duda, potenciar la orientacin turstica hacia el ecoturismo y el etnoturismo, y, en asociacin con ellos, exaltar y exhibir nuestros valores culturales y artsticos. Hacia esos campos deberamos orientar las acciones para captar un turismo que, segn las cifras mundiales, debera ser ms bien selectivo y especializado. Para fines de 1994, en Ecuador existan 18 reas protegidas. Estaban bajo amparo estatal 2070.693 ha. Esa extensin se reparte en seis parques nacionales, tres reservas ecolgicas, una reserva biolgica, dos reas nacionales de recreacin, una reserva para reproduccin de la fauna, dos reservas bioantropolgicas y una reserva marina. Adems, se cuenta con un monumento natural y un patrimonio cultural. Adicionalmente, segn estudios de la Fundacin Ecuatoriana para la Promocin del Turismo (FEPROTUR), existen 21 zonas protegidas con administracin privada y otras 12 podran ser protegidas en los prximos aos. Con todo ello, se cubrira aproximadamente el 15% del territorio nacional, segn el presidente de FEPROTUR.10

POSIBILIDADES DE IMPULSO A LA ACTIVIDAD TURSTICA EN ECUADOR


Las posibilidades reales de impulsar las actividades tursticas del pas se ponen de relieve con cifras como las siguientes, que se publicitaron con ocasin de la II Reunin

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del Consejo de Turismo de ALADI, que se efectu en Quito durante la tercera semana de octubre de 1994. La industria turstica mundial registr en 1993, segn dichas fuentes, 500 mil millones de llegadas. En 1995, esa cifra aument a 567 millones. Tal volumen de viajeros produjo utilidades del orden de los 304 mil millones de dlares americanos para la actividad turstica. De esos montos globales, Amrica del Sur pudo absorber tan solo 11 millones 855 mil arribos, que dejaron divisas por 8.341 millones de dlares. Ecuador recibi apenas 400 mil turistas e ingresos por 190 millones de dlares . Para mediados de 1994, se mencionaban, como proyeccin, montos muy optimistas: un nmero de turistas que se aproximara a los 500 mil; crecimiento del 19%, a partir de 1992. En la prctica, en 1995 llegaron al Ecuador 445 mil turistas.11 Las cifras definitivas concernientes a 1994 morigeraron ese optimismo: el crecimiento de ingresos tursticos en ese ao fue apenas de un 5% mayor que el del precedente. Para 1995, segn declaraciones del Ministro de Turismo, Armando Espinel, el turismo ecuatoriano habra experimentado un menoscabo de virtualmente un 25%. El conflicto blico con el Per, algunas medidas de hecho tomadas por pobladores de Galpagos, la crisis de energa que afect al funcionamiento de centros tursticos, habran sido causas para ello.12 Los nmeros, como se ve, son parcos. Amrica del Sur se beneficia en algo ms de un magro 2% del flujo turstico mundial. Ecuador, de menos de un 4% de la reducida cifra que corresponde a Amrica del Sur. Menos del un millonsimo de los arribos tursticos que se producen el mundo; proporcin aun inferior en cuanto a ingresos de fuentes tursticas! (el 0,8 y el 0,6 de un millonsimo, respectivamente). Francia, Estados Unidos, Espaa, Italia, recibieron en 10 aos, 56 millones, 43 millones, 35 millones, 27 millones, de turistas, en su orden, y obtuvieron ingresos de 21,3 miles de millones de dlares, 45,5 miles de millones, 19 y 19,6 miles de millones de dlares, en su orden. Ecuador tuvo 400 mil visitantes y unos ingresos estimados en 200 millones de dlares. De todas maneras, es til considerar algunas cifras vinculadas con medios ms similares al nuestro, que pueden sealar perspectivas reales, dentro de las limitaciones antedichas, para el turismo ecuatoriano. A ese efecto, cabe hacer referencia a dos pases que, en alguna medida, tienen caractersticas que ofrecen alguna similitud con ciertos aspectos del Ecuador. Costa Rica, que segn se lo anota en un interesante anlisis sobre esta materia efectuado por la revista Ekos, de mediados de enero de 1996 tiene la sexta parte de nuestro territorio, recibi 700 mil turistas anuales en los ltimos diez aos y obtuvo un ingreso de 320 millones de dlares. Costa Rica ofrece bellos paisajes de costa y mar y de serrana, e inclusive algunas montaas y volcanes, ms bien pequeos. Es difcil compararlos con la majestuosidad de los nuestros. Pero, sin duda, podra ofrecer ciertas ventajas por la infraestructura disponible y la ms fcil accesibilidad de sitios tursticos. Jamaica, que es 25 veces ms pequea que Ecuador, recibi 1,2 millones de turistas en ese mismo perodo y un ingreso de 740 millones de dlares. Asimismo, ofrece paisajes de costa y serrana y el especial atractivo de las reas de cultivo de caa de azcar, ingenios y grupos tnicos morenos. Venezuela capt 600 mil viajeros en 1995. Espera pasar a cerca de un milln, para 1996.

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Per fue visitado en 1995 por 485 mil turistas, quienes generaron un ingreso de divisas por 520 millones de dlares. En Mxico, solo a Cancn llegaron, en el ao 1995, 20 millones de visitantes, que generaron ingresos superiores a 1.300 millones de dlares. El Estado de Florida, en los Estados Unidos de Amrica, recibi 39,8 millones de visitantes, y 41,3 millones en 1995. A Ecuador llegaron en un largo perodo, como se dijo, 400 mil turistas y dejaron alrededor de 200 millones de dlares. Cules son las razones para la diferencia?, se pregunta la Revista EKOS,13 y seala dos fundamentales: la primera, que esos pases y otros que tienen gran capacidad receptora de turismo, como Mxico, Francia, Italia, han desarrollado programas permanentes de promocin turstica, progresiva, innovadora y moderna; la segunda, que en esos pases hay un respaldo econmico mixto, del sector privado y el estatal, que no han logrado coordinarse adecuadamente en Ecuador. Para desarrollar planes tursticos idneos, que comprendan programas sostenidos de mercado, de promocin, de publicidad y relaciones pblicas, es necesario contar con recursos sustanciales y permanentes, y, en modo fundamental, que el Estado aporte con polticas acertadas, seguridad y estabilidad generales.

ALGUNAS CARACTERSTICAS DEL TURISMO EN ECUADOR


De investigaciones realizadas en 1994 y 1995, se desprenden algunas cifras importantes, que se enuncian en el artculo El turismo y la gestin econmica del Ecuador (EKOS, Economa ) y que difieren, de algn modo, de la visin general que puede tenerse sobre el turismo en el Ecuador. Una magnitud importante del flujo turstico se produce por tierra. Alrededor del 50% de los turistas son colombianos. Luego estn los estadounidenses y los canadienses. Entre los turistas que arriban por avin, predominan los estadounidenses (20%), luego vienen los suizos (12%), los brasileos (9,3%), ingleses y alemanes (6,7 y 6%). Los turistas que ms permanecen en el pas son los canadienses (45 das, promedio), seguidos por los suizos, chilenos y espaoles (35, 33 y 32 das). Si bien las islas Galpagos generan ms recursos, no son el destino que recibe el mayor nmero de turistas. En todo caso, entre 1985 y 1995, el nmero de visitantes pas de 18 mil a ms de 45 mil. Quito (72,7%), Guayaquil (27,4%), Ibarra (26,7), Otavalo (23,5%), las playas de Esmeraldas (20,7%), Cuenca (18,9%), las playas del Guayas (14,6%), Baos (14,4%), Ambato (11,8%), las playas de Manab (10,1%), son los destinos ms visitados. En Quito haba, para fines de 1995, 10.296 plazas y 5.292 habitaciones para turistas; en Guayaquil, 7.488 y 5.124, respectivamente; en Cuenca, 3.062 plazas y 1.464 habitaciones.

Turismo y tributos
La actividad turstica paga alrededor de quince tributos ms que las generales: patente de INEFAN, Registro y licencia de funcionamiento de CETUR, Licencia de la Intendencia de Polica respectiva, permiso de la Direccin Municipal de Higiene,

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Direccin de Marina Mercante (permiso de trfico), tasas aeroportuarias, impuesto al deporte, 15 por mil de las planillas hoteleras, impuesto a los espectculos pblicos, aporte para el Fondo de Salvamento del Centro Histrico de Quito, Impuesto para los cuerpos de bomberos y defensa contra incendios.

Ley de cmaras de turismo y su Federacin Nacional


En el R.O. No. 689, de 5 de mayo de 1995, se public la Ley de Cmaras de Turismo y su Federacin Nacional. El 17 de enero de 1996, en el segundo suplemento del R.O. No. 864, se expide su reglamento general. El art. 4 de la ley obliga a todas las personas titulares o propietarios de empresas o establecimientos dedicados a actividades tursticas a afiliarse a la cmara provincial respectiva, de modo previo al ejercicio de las actividades. Las cmaras provinciales de turismo de Pichincha, Guayas, Chimborazo, Azuay, Cotopaxi, El Oro, Esmeraldas, Tungurahua, Galpagos, Imbabura, Manab, Loja, fueron aprobadas mediante resoluciones Nos. 05 al 018 del Ministro de Turismo publicadas en el R.O. No. 999, de 18 de julio de 1996.

Nueva Ley de Turismo


Para fines de mayo de 1996, se discuta en el Congreso Nacional, en debates definitivos, un proyecto unificado de nueva Ley de Turismo, que impulsaba la actividad e incrementaba las atribuciones de la Corporacin Ecuatoriana de Turismo.

CONCLUSIN
Para lograr un incremento de flujos tursticos hacia el Ecuador, hay que mejorar los servicios bsicos, incrementar la infraestructura turstica, generar una ms positiva actitud de la poblacin hacia el turista, mejorar la imagen del pas. Todo ello requiere un gigantesco y concertado esfuerzo nacional, en el que se anen los recursos del sector pblico y el sector privado. Los ejes de la ley son la apertura de la inversin extranjera, el apoyo a los empresarios de turismo ecuatorianos y cierto incremento de atribuciones de CETUR, as como algn apoyo a la descentralizacin turstica. Hasta el 6 de agosto de 1996, el Congreso no aprobaba el proyecto

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Parte quinta
Actuaciones del Estado respecto al sector terciario de la economa
En la parte segunda de este libro se hizo referencia a las normas constitucionales en materia econmica y a las actuaciones del Estado y ciertas entidades pblicas para regular y orientar con sentido general las actividades econmicas. En las partes tercera y cuarta, se han revisado las actuaciones del Estado y las entidades pblicas especficamente en los sectores primario y secundario, as como las normas jurdicas a aqullas concernientes, lo mismo que a las actividades que, en cierto modo, estn comprendidas entre el sector secundario y el terciario. En los captulos que contiene esta parte quinta se analizarn las normas que regulan actividades bsicas del sector terciario de la economa y las actuaciones directas del Estado o las entidades pblicas en dicho sector. Esas actuaciones y normas comprenderan las relativas al comercio en general, al interno especficamente, al transporte, a la adquisicin de bienes y servicios por el sector pblico, a la prestacin de servicios pblicos bsicos generales, a los servicios financieros, a la seguridad social y al comercio exterior. Quiz es til anotar que el sector terciario ha tenido, sobre todo a partir de los aos noventa, una singular dinamia. Mientras, desde f ines de los ochenta, decrecieron los sectores agrcola y manufacturero, el terciario, en particular en el rea de servicios financieros, creci vertiginosamente. Las altas tasas de inters, los requerimientos de liquidez, la falta de adecuados controles en los procesos de intermediacin generaron desproporcionadas ganancias para quienes actuaban en el comercio y en el sector financiero, e indujeron una mentalidad rentstica en el pas. En el captulo XV se resea la evolucin de las actuaciones del Estado y el sector pblico en el comercio interno y su intervencin en reas bsicas o conflictivas de ste. Como un aspecto muy especial de la comercializacin de bienes y servicios, se alude a la normativa de la contratacin pblica, para la adquisicin de unos y otros y la realizacin de obras para entidades del sector pblico. Se hace una referencia prolija a los objetivos y orientaciones bsicos de la Ley de Contratacin Pblica, a sus caractersticas generales, a los propsitos que ella persigue.

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Particular importancia se da a los aspectos concernientes a la actuacin de las entidades operativas del sector financiero, y, entre ellas, especialmente a las privadas: bancos, compaas financieras, mutualistas, cooperativas de ahorro y crdito. En el captulo XVI se reitera la observacin respecto a las tendencias concentradoras que ha generado el actual sistema jurdico y financiero, que es y va a ser manejado por grupos progresivamente ms concentrados. Se han relevado las ventajas, no siempre justificadas, que el actual sistema jurdico y administrativo confiere a los bancos frente a otras entidades operativas del sector financiero, as como las posibilidades que podra tener el subsector financiero comunitario o social mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito, lo que contrasta con su lento crecimiento, el poco apoyo que recibe y el trato discriminatorio del que, en muchos aspectos, es objeto. En el captulo XVII, se analiza el mbito de accin de los diferentes tipos de entidades operativas que actan en el mercado de valores, se relevan las perspectivas de ste, los aspectos en los que, de alguna manera, se desvirtan, para favorecer tendencias concentradoras, y se enuncian algunos correctivos y soluciones. Al examinar el tema de la Seguridad Social, en el captulo XVIII, luego de suministrar una visin sucinta sobre el sistema del Seguro Social Ecuatoriano, se busca ofrecer un panorama objetivo respecto a la crisis de ste y sus causas. Frente a las tendencias de privatizarlo, se efecta un anlisis de los principios de generalidad y solidaridad que lo sustentan, y se hace referencia a las experiencias registradas en otros pases, tanto desarrollados como en los del Tercer Mundo, as como de las conclusiones que de ellas podran derivarse. Se suministra informacin sobre las magnitudes de los servicios del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y respecto a las tendencias que se han suscitado luego de conocer los resultados de la Consulta Popular sobre el tema. En el captulo XIX se hace referencia tanto a las tendencias de la economa mudial y del comercio internacional, como a la normativa que lo rige. Se alude a las caractersticas del comercio exterior ecuatoriano, a los principales productos que el pas exporta, a la evolucin de la balanza comercial, a los ms importantes mercados para el pas; se examinan brevemente los convenios internacionales de los que, en esta materia, es parte el Ecuador, y tambin a los acuerdos y tratados de los que el pas no lo es, pero que inciden notablente en su comercio externo; a los acuerdos mundiales relativos a productos especficos, a los beneficios arancelarios conferidos por ciertos grupos de pases, y a los que otorgan algunos de ellos; y se sealan, por ltimo, los aspectos en que es necesario fortalecer o corregir polticas o actuaciones del Estado ecuatoriano y del pas.

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Captulo XV
COMERCIO INTERNO, SERVICIOS BSICOS TRANSPORTE, CONTRATACIN PBLICA Y

Sector terciario. Comercio interno: organizacin de ferias; comercializacin de productos especficos: productos agropecuarios (ENAC), de primera necesidad (ENPROVIT), medicinas (DENAMED), libros escolares (ESNALME), artesanales (OCEPA), hidrocarburos y sus derivados (PETROCOMERCIAL), energa elctrica (INECEL, EMPRESAS ELCTRICAS PBLICAS). Transporte. Normativa sobre Contratacin Pblica: objetivos bsicos y orientacin; antecedentes; caractersticas generales. Objetivos y orientacin de la Ley: equilibrio de diversos factores; asegurar la conclusin de obras; competencia y seleccin, para asegurar el inters pblico; eliminar dilaciones en el proceso de contratacin; proteccin de los legtimos intereses del contratista; mejoramiento institucional. Suministro de servicios en las reas de comunicacin y provisin de energa.

Fases de la actividad del Estado en el sector terciario


En el sector terciario, y particularmente en el comercio y en servicios, el Estado y el sector pblico tienen una gama de actividades ms bien amplia. Para ir desde lo menos a lo ms complejo, cabe mencionar las atribuciones municipales de organizar ferias y mercados que faciliten el contacto entre proveedores y consumidores e impulsen la intermediacin mercantil, hasta las regulaciones muy sofisticadas en materia de intermediacin financiera y comercio internacional, pasando por la asuncin parcial de ciertas actividades comerciales o de servicio especficas.

COMERCIO INTERNO
La organizacin de ferias y mercados ha sido una de las funciones tradicionales de las entidades del rgimen local. En los ltimos aos se ha dado nfasis a las ferias libres y mercados mayoristas.

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En los aos setenta se fueron acentuando las medidas de control de precios, hasta configurar una organizacin sistemtica, cuyo pinculo estaba constituido por la Superintendencia de Precios, entidad encargada d e coordinar las actuaciones de los diferentes rganos del Estado y de las entidades seccionales en dicho campo, que tuvo corta vida. El Estado ha intervenido en la comercializacin interna de una serie de productos, a travs de la actividad de la Empresa N acional de Artculos Agropecuarios (ENAC), la Empresa Nacional de Productos Vitales (ENPROVIT) y empresas que intervienen en la comercializacin de textos escolares (ESNALME), de medicinas (DENAMED), Centro Estatal de Medicamentos e Insumos Mdicos (CEMEIN), de abonos e insumos agropecuarios (FERTISA), de artesanas (OCEPA). Se reserv para PETROTRANSPORTE y PETROCOMERCIAL, filiales de PETROECUADOR, el monopolio del transporte de hidrocarburos y la comercializacin primaria de ellos, actividades que ahora son efectuadas por la segunda, y que a partir de 1995 se abrieron, con amplitud, para la empresa privada. La apertura fue tan amplia que dio margen a las muy cuestionadas importaciones de diesel y derivados por empresas privadas, que generaron enormes utilidades especulativas para empresas como HIPEROIL y grandes prdidas para el Estado. INECEL y las empresas elctricas regionales, con mayoritaria participacin del sector pblico, tenan a su cargo, en forma exclusiva, la distribucin y comercializacin de energa elctrica. En el momento actual se busca desmontar y eliminar todo el sistema de participacin e intervencin directa en las actividades de comercializacin. La nueva Ley de Electrificacin abre amplio campo a la iniciativa privada.

TRANSPORTE
En materia de transporte, el Estado ejerce regulacin del transporte terrestre, por medio del Consejo Nacional de Transporte Terrestre y de las Direcciones Provinciales de Trnsito, y de la Empresa de Ferrocarriles del Estado; del transporte martimo y fluvial, segn las normas de la Ley de Puertos, Cdigo de Polica Martima, Ley de Caza y Pesca Martimas, Ley de Puertos; del transporte areo, con ajuste a las normas de la Ley de Trnsito Areo, Ley de Aviacin Civil y convenios internacionales de los que el Ecuador es parte. Para julio de 1996 haba una Ley de Trnsito Terrestre en incierta situacin: la haba aprobado el Lejislativo, y la vet el Presidente de la Repblica. Hasta fines de ese mes, no se haban tomado resoluciones al respecto por parte del Congreso Nacional. El sector pblico ha asumido, en diferentes pocas, actividades de transporte, mediante empresas en las que diversas entidades pblicas tienen participacin: empresas municipales de transporte, Empresa de Ferrocarriles del Estado, en cuanto a transporte terrestre; Transnave, Flopec, Astinave, Flota Mercante Gran Colombiana (accionista minoritario), en lo concerniente a transporte martimo; TAME, Ecuatoriana de Aviacin, en cuanto a transporte areo. Al presente, se desarrollan actividades tendientes a que el Estado desinvierta los recursos que ha dedicado a participar en dichas empresas.

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Normativa sobre Contratacin Pblica


Podran ubicarse en esta rea las normas relativas a contratacin pblica, ya que establecen normas especficas para la adquisicin y venta de bienes y servicios por parte del Estado y las entidades del sector pblico. Tal normativa est contenida bsicamente en la Ley de Contratacin Pblica y su Reglamento General, si bien existen reglas secundarias muy prolijas y a veces repetitivas, concernientes al funcionamiento de los Comits de Contratacin de diferentes entidades pblicas. Tambin en este mbito podran estar las normas que rigen la contratacin y suministro de consultora (Ley de Consultora y sus reglamentos). El sistema que, en forma cuidadosa, trat de establecerse con la expedicin de la Ley de Contratacin Pblica, ha sido virtualmente dejado de lado al adoptarse leyes que configuran normas de excepcin, en la prctica ms amplias que la norma general, con la publicacin de las que exoneran de los requisitos de aquella a los contratos de montos muy altos que concierten la Junta Nacional y el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, para la construccin de viviendas, y las entidades seccionales, para la ejecucin de obras de infraestructura. Para mediados de 1996, se analizaban proyectos sustitutivos de la Ley de Contratacin Pblica en actual vigencia.

ORIENTACIN Y OBJETIVOS BSICOS DE LA LEY DE CONTRATACIN PBLICA


La Ley de Contratacin Pblica es, por su n aturaleza y proyecciones, un texto jurdico difcil, que debe ser configurado y examinado con mucha ponderacin. Concierne a cuestiones vitales del Estado, y afecta a legtimos intereses de sectores muy respetables e importantes de la vida nacional; pero tambin es susceptible de vincularse a otro tipo de aspiraciones que, en muchos casos, podran no tener las caractersticas antedichas. De alguna manera resulta explicable, por eso, que las actitudes y apreciaciones en torno a ella hayan tendido a ser extremadas, subjetivas o simplistas y prescindir del conocimiento y anlisis del texto legal. Al expedirse la Ley, al tramitarse necesarias reformas a ella, al preparar su reglamento general, y expedir normas reglamentarias especficas, se enunciaron planteamientos que respondieron a esa orientacin. El juego poltico, en sus menos positivas expresiones, ha tenido una gravitacin desmesurada y negativa en torno a esta materia, fundamentalmente tcnica. Es imprescindible optar por una visin objetiva sobre el asunto y partir, para su anlisis, de bases reales. Conviene, para ello, referirse a los antecedentes de la expedicin de esa Ley, as como a su orientacin y objetivos bsicos, y luego examinar las modificaciones introducidas en ella que, en alguna medida, a l distorsionaron. Esas modificaciones fueron las siguientes: La Ley Reformatoria expedida por el Congreso Nacional bajo el No. 112, con fecha 24 de enero de 1991, que se public en el R.O. del lunes 28 de enero de 1991; la Ley Especial para Contratacin y Proyectos de Inters Social, expedida por el Congreso

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Nacional, como Decreto No. 02, publicado en el R.O. 289 de 14 de diciembre de 1993, que desarticul el sistema previsto por la Ley de Contratacin Pblica, al sustraer de l a la construccin de vivienda de inters social, obras de agua potable, alcantarillado, vialidad, riego, educacin y salud, hasta por el monto de 10 mil salarios mnimos vitales generales. A ellas se aaden: la ley No. 180, publicada en el R.O. 996, de 10 de agosto de 1992; las leyes 157, constantes en el R.O. de 1 de julio de 1992; y la 02, publicada en el R.O. de 9 de septiembre de ese ao; la ley No. 121, publicada en el Suplemento del R.O. No. 963, de 10 de junio de 1996.

Antecedentes de la Ley de Contratacin Pblica


Prcticamente desde que se expidi la Ley de Licitaciones y Concursos de Ofertas pudo notarse que su texto no se ajustaba adecuadamente a la realidad del pas, y se sinti la necesidad de configurar un cuerpo legal que regulara la contratacin pblica. Tal circunstancia se puso de relieve, en forma que podra calificarse de pattica, cuando en las disposiciones transitorias de la indicada Ley se contempl la creacin de una comisin especial que preparara un proyecto de Ley de Contrataciones Pblicas. Al cabo de 13 aos de la expedicin de la antigua Ley de Licitaciones que fuera objeto de varias reformas el entonces diputado, ingeniero Ral Carrasco Zamora, despus Ministro de Obras Pblicas en el Gobierno del presidente Rodrigo Borja Cevallos, present al Congreso Nacional un proyecto de Ley, sobre cuya base diferentes instituciones vinculadas con la contratacin pblica especialmente la Contralora y la Procuradura Generales del Estado as como distintos sectores de profesionales desplegaron una ardua labor, para preparar un documento que recogiera experiencias institucionales sobre esa materia.1 Se present a la Funcin Legislativa un proyecto orgnico, coherente, unitario, que recoga sistemticamente un conjunto de principios bsicos que se precisarn ms adelante. El texto de la Ley de Contratacin Pblica no coincidi exactamente con tal proyecto, pues l, en ciertos aspectos especficos, fue reformado, en los ltimos momentos, por el Congreso Nacional, algunos de cuyos integrantes introdujeron nuevas disposiciones, sustituyeron o alteraron otras, eliminaron captulos, sin buscar adecuada concordancia, e inclusive sin hacer la precisa remisin al articulado de la versin final de la Ley. No cabe menos que sealar que en la mayora de los casos los cambios no fueron afortunados. Buena parte de las crticas que se formularon posteriormente respecto a la Ley si es que no todas han enfatizado las inconsistencias que aquellos cambios determinaron. Problemas de la Ley de Licitaciones En la elaboracin de la Ley de Contratacin Pblica se recogieron las experiencias obtenidas en la aplicacin de la Ley de Licitaciones, con el nimo de superar insuficiencias o subsanar aspectos de ella que resultaron negativos y afectaban a la acertada adjudicacin de contratos o al adecuado desarrollo o ejecucin de la obra pblica.

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Eso ocurra, por ejemplo, con el desajuste que la Ley de Licitaciones permita entre decisiones de inicio de obras y observancia de normas bsicas de planificacin; con el poco nfasis conferido a la preexistencia de estudios tcnicos suficientes, debidamente supervisados y recibidos. Tales situaciones menoscababan la base tcnica y la solvencia de los proyectos y determinaban dilaciones en la ejecucin de las obras o deficiencias en ellas. Las limitaciones y falencias en los procesos de difusin de concursos y de seleccin de ofertas, agravadas por su maniobrabilidad (en los que el acceso a informacin bsica y, en alguna manera, las decisiones dependan de la influencia de los interesados) quitaban confianza respecto a la pureza y acierto de tales procesos. La situacin se empeoraba con los abusos en la celebracin de contratos emergentes, contratos complementarios, autorizacin de trabajos adicionales. La insuficiencia de normas tendientes a asegurar el financiamiento real de las obras y, dentro de l, tambin el equilibrio y justicia en los pagos a los contratistas, determinaba inseguridad en la ejecucin de ellas. La inadecuada configuracin de reglas de juego que rigieran con claridad las relaciones entre entidad contratante y contratistas; la posibilidad de indebidas exigencias para la adjudicacin de contratos o la efectivizacin de pagos de planillas, a las que daban margen ciertos vacos de la Ley; la falta de equilibrio y la lentitud en la solucin de controversias incrementaban esa inseguridad en los contratistas y, a la postre, determinaban recargos en costos y conspiraban contra la buena ejecucin de las obras.

CARACTERSTICAS PBLICA

GENERALES

DE

LA

LEY

DE

CONTRATACIN

En general, el proyecto de dicha Ley que, finalmente, el presidente Borja envi al Congreso Nacional aspiraba a modernizar el sistema de contratacin pblica, sin apartarse de aspectos esenciales de la tradicin jurdica ecuatoriana. De otro lado, se propona reunir un solo cuerpo legal, dndoles unidad y coherencia, a disposiciones que regan la materia de contratacin pblica que estaban dispersas en numerosas leyes, decretos, reglamentos, as como clarificaciones dimanadas de la jurisprudencia administrativa, configurada sobre la base de la doctrina universal, por la Contralora y la Procuradura Generales del Estado. El proyecto anhelaba, adems, realzar y revalorar la aplicacin de criterios tcnicos y principios de planificacin en la preparacin de estudios, en la iniciacin de procesos de contratacin, en la seleccin de ofertas, en la adjudicacin de contratos y en la ejecucin de obra pblica. Buscaba, en definitiva, evitar demoras en el proceso de contratacin, aunque para ello hubiera que desalentar acciones precipitadas, o carentes de fundamentacin idnea, o que generaran problemas de nulidad que llevaran a dilatar los procesos, al dar margen a que se tuviera que reiniciarlos. Obviamente, el Proyecto se propona tambin conseguir equilibrio y justicia en las relaciones de las partes involucradas en el proceso de contratacin, pues ese debe ser el objetivo esencial comn de toda Ley.

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OBJETIVOS Y ORIENTACIN DE LA LEY


La Ley de Contratacin Pblica tena como orientaciones bsicas: 1. Lograr un proporcionado y justo equilibrio entre varios elementos o factores. Por ejemplo, entre correccin formal y rapidez o eficiencia; entre impulso a la obra pblica y desarrollo del sector industrial ecuatoriano; entre visin poltica, tcnica y jurdica; inters de entidades contratantes y contratistas. Dentro de este esquema de proporcionado equilibrio de derechos, que es esencia y fundamento general de una ley duradera, la Ley buscaba, adems, en forma especfica: 2. Asegurar la ejecucin de la obra o servicio, desde el punto de vista tcnico, econmico, jurdico, teniendo en consideracin las normas de desarrollo planificado de las actividades administrativas. 3. Posibilitar una real defensa del inters del Estado, mediante la seleccin adecuada del mayor nmero posible de ofertas idneas (arts. 67, 70, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 85, 86). 4. Agilitar los procesos de contratacin e impedir la dilacin de sus etapas (arts. 18, 21, 29, 35, 36, 37, 40, 41 letra h, 65). 5. Configurar una justa y equilibrada proteccin de los legtimos intereses de los contratistas, que permitiera el robustecimiento del sector de la construccin (arts. 67, inc. 2, 85, inc. 4, 86, inc. 3, 87, inc. 4, 88, 89). 6. Obtener eficiencia y equilibrio en la solucin de controversias y administracin de justicia, en materia de contratacin pblica (arts. 113, 114, 115, 116). 7. Propiciar el mejoramiento institucional de las entidades que tienen parte en la orientacin y control de la ejecucin de obra pblica (arts. 12, 18, 65, 117, 118).

Equilibrio de diversos factores


La primera orientacin bsica de la Ley fue la de alcanzar un justo y proporcionado equilibrio entre varios factores. En primer trmino, en lo que concierne a intereses fundamentales del propio Estado, cabe sealar la bsqueda de equilibrio entre la moralidad pblica y la ejecutividad de las instituciones; entre el imperativo esencial de agilitar la ejecucin de obras o la adquisicin de bienes y servicios, y los no menos importantes de sujetarse, para la iniciacin de procesos de contratacin, a los planes de desarrollo nacional, regional o local, y a las limitaciones financieras, o a la necesidad de propiciar la produccin local de bienes de capital u ocupar servicios locales, como medio de impulsar el desarrollo industrial y tcnico del pas (arts. 16, 41 letra a). Es preciso, a este respecto, considerar que una indiscriminada rapidez en la ejecucin de obras o en la adquisicin de bienes o servicios no justifica, necesariamente, ocupar tcnicos extranjeros o equipos importados, cuando los hay nacionales, o rechazar razonables niveles de endeudamiento u olvidar prioridades requeridas por el desarrollo armnico del pas o la institucin. Tambin se trat de lograr un adecuado equilibrio entre las diferentes visiones que se pueden dar respecto a la ejecucin de obras o a la adquisicin de bienes o servicios (visin poltica, tcnica y jurdica). La bsqueda de tal equilibrio se refleja en la

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integracin de los Comits de Contrataciones y similares, en los que intervienen la mxima autoridad de la entidad contratante o su delegado, un asesor jurdico y tambin tcnicos en la materia respectiva (arts. 9, 10, 11). Se quiso conseguir equilibrio y equidad en la relacin entre las instituciones del sector pblico y los contratistas privados. En este orden de ideas, bajo la consideracin de que el contrato de obras pblicas asume prcticamente las caractersticas de un contrato de adhesin, la Ley buscaba dotar de adecuadas garantas bsicas a los contratistas, que permitieran la existencia del razonable desequilibrio que supone un contrato administrativo y que exigen el inters pblico y los bienes que precautela el Estado, y no dieran margen a una desigualdad inequitativa, desproporcionada y peligrosa para los propios intereses permanentes del Estado.

Asegurar la conclusin de obras


El segundo conjunto de ideas que inspir la Ley fue asegurar el cumplimiento de las obras o la dotacin de bienes y servicios, tomando, para ello, idneas medidas de orden tcnico, econmico y jurdico. Desde el punto de vista tcnico, se busc reforzar la obligatoriedad de que, de modo previo a la contratacin de una obra o servicio o a la adquisicin de un bien, la entidad contratante dispusiera de estudios suficientes, efectuados de conformidad con principios bsicos de planificacin administrativa, que hubieran sido objeto de fiscalizacin o supervisin, y que justificaran esa contratacin (arts. 14, 41 letra a). Con este fin, se jerarquiz en la Ley las normas relativas a la determinacin de las fases de la ejecucin de la obra y se estableci la responsabilidad personal, civil y pecuniaria de las personas que tuvieren a su cargo las diversas etapas del proceso por los errores o fallas en que se hubieren incurrido en la respectiva etapa (arts. 6, inc. final, 12, inc. final, 27, inc. 2, 34, 69). En los largos aos de aplicacin de la Ley de Licitaciones, se pudo apreciar que las mayores dilaciones en la ejecucin de obra o en desembolso de prstamos internacionales se deban no a demoras en los procesos de ejecucin de los contratos, sino a la paralizacin o mala realizacin de obras por deficiencias en los estudios y diseos respectivos. Para asegurar la terminacin de la obra desde el punto de vista econmico, la Ley exiga un certificado de disponibilidad de recursos, durante el proceso de ejecucin de la obra, as como la determinacin de partida y el origen de los fondos (arts. 15, 41 letra a). Tambin se intent lograr tal finalidad mediante la aplicacin de un adecuado sistema de reajuste de precios (arts. 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 99, 100). Cabe anotar, por ejemplo, que, segn la Ley de Licitaciones, no se aplicaba tal reajuste al anticipo. Eso constitua una evidente injusticia, que se agravaba cuando no se lo pagaba en forma oportuna, lo que lamentablemente era lo usual (se quiso atenuar tales circunstancias con la norma prevista en el artculo 90 de la Ley de Contratacin Pblica). En las reformas a la Ley de Contratacin Pblica, cursadas en enero de 1991, se atenu este principio.

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Situaciones de desproteccin del contratista como la que se anota, podan determinar una progresiva descapitalizacin del sector de la construccin, que la Ley de Contratacin Pblica trataba de evitar, pues tal descapitalizacin perjudicaba, a la larga, al pas. Para asegurar, en el campo jurdico, el adecuado financiamiento de la obra, se busc desalentar situaciones que determinaran la nulidad de los contratos (por ejemplo, la intervencin de personas que pudieran desviar el equilibrio y justicia del proceso), eliminar dilatorias y dar agilidad al procedimiento de seleccin; todo ello, bajo el supuesto de que, en un proceso inflacionario, la prdida de tiempo en ejecutar una obra, la desfinanciaba. El proyecto pretenda tambin asegurar, de algn modo, la solvencia de los contratistas. Para ello, la Ley requera la presentacin de diferentes documentos y garantas de los contratistas, y un procedimiento definido de la ejecucin de las obras, con todo lo que se configura un esquema de defensa jurdico-formal del n i ters del Estado y de las Instituciones del sector pblico (arts. 24, inc.3, letra c).

Competencia y seleccin para asegurar el inters pblico


Con el fin de defender en forma real los intereses pblicos, se busc propiciar mayores posibilidades de acierto en cuanto a la determinacin de la conveniencia de ofertas especficas. A estos efectos, la Ley contemplaba un sistema de difusin adecuada de las convocatorias a licitacin o concurso (art. 17, letra a); procuraba la concurrencia del mayor nmero de oferentes; y configuraba un proceso de seleccin ms idneo (arts. 21, 24). Para el desarrollo de ese proceso se determinaron parmetros, elementos y caractersticas que permitieran a las instituciones u organismos contar con un mayor nmero de ofertas, claramente comparables (art. 17, letras d, f, h, k). Correlativamente, se previeron normas precisas para la seleccin de ofertas; se busc mantener confidencialidad en el proceso (por ejemplo, la garanta de seriedad de oferta debe guardar relacin no con el monto sino con el presupuesto referencial de la entidad); se aspiraba a alcanzar una adecuada transparencia en aquel proceso (art. 24, inc. 4, letra c). Por ltimo, se confiri al Comit de Contratacin plena responsabilidad para la seleccin de la mejor y la adjudicacin del contrato (art. 29, inc. 3).

Eliminar dilaciones en el proceso de contratacin


La Ley haba previsto que la mxima autoridad pueda ordenar el inicio de la fase precontractual (arts. 14, 17); que el Comit de Contrataciones u organismo similar realizara la seleccin (art. 29); que la mxima autoridad o su delegado suscribiera el contrato que haba sido objeto de adjudicacin, sin necesidad de otras autorizaciones previas (art. 59). La Ley contemplaba tambin lmites mnimos y mximos para el cumplimiento de cada una de las fases del proceso; solo permita en casos excepcionales la ampliacin

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de plazos. Todo esto, con el fin de agilitar el proceso de adjudicacin de obra pblica y su contratacin, y evitar dilaciones (arts. 21, 35, 37, 39). Igualmente, la Ley de Contratacin Pblica prevea plazos reales y no indefinidamente prolongables como ocurra en la Ley de Licitaciones para que los funcionarios pblicos competentes emitieran los informes que les correspondan sobre documentos precontractuales o proyectos de contratos (arts. 18, 65).

Proteccin de los legtimos intereses del contratista


Otro de los objetivos de la Ley fue proteger los intereses legtimos del contratista, dado el supuesto de que el contrato de obra pblica asuma, prcticamente, las caractersticas de un contrato de adhesin (art. 67). Con el fin de configurar una proporcionada proteccin de estos legtimos intereses del contratista, la Ley buscaba establecer reglas claras para la relacin contractual desde el inicio del proceso precontractual. Tales normas deban expresarse (arts. 17, 24) en los documentos precontractuales de la licitacin o concurso, en los que se determinaran perodos y lugares de presentacin de ofertas; se deban enunciar sistemas de valoracin y otros elementos que permitieran que los fundamentos de la contratacin fueran conocidos por todos los interesados (art. 17, letra k). Asimismo para garantizar los legtimos intereses del contratista, la Ley estableca un sistema equilibrado de reajuste de precios (arts. 89, 100). Adems (art. 86), posibilitaba las entregas-recepciones parciales; contemplaba la entrega-recepcin definitiva presunta (art. 89, inc. 4); otorgaba al contratista (arts. 87, inc. 3, 88) la posibilidad de recurrir ante el Juez para la liquidacin de contratos correspondientes a obras que injustamente no hubieran sido receptadas; sancionaba la retencin indebida, por pagadores, fiscalizadores u otros funcionarios, de valores que debieron cubrirse segn la Ley o la dilacin injustificada de pagos que tenan que hacerse segn la Ley o el contrato. La Ley estableca, para todas las controversias en materia de contratacin pblica, la posibilidad de que tanto la entidad contratante como los contratistas, pudieran demandar ante la Corte Superior y apelar, en segunda y definitiva instancia ante la Corte Suprema de Justicia, una de cuyas salas conocera de tales apelaciones. Con ello, se buscaba dar agilidad y oportunidad en la administracin de justicia (arts. 113, 116).

Mejoramiento institucional
La Ley precisaba atribuciones de mantenimiento de registros, de seguimiento de contratos, de suministro de asesora, en el caso tanto de la Contralora como de la Procuradura General del Estado. Contemplaba tambin actuaciones, concernientes a sealamiento y reajuste de precios, para el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos. Prevea fuentes de financiamiento para las unidades tcnicas de esas entidades.

Suministro de servicios en reas de comunicacin y provisin de energa


Durante largo tiempo el Estado se reserv el suministro de servicios pblicos en algunas reas de la comunicacin: correos, telgrafos, telfonos, telecomunicaciones en general.

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Es justo recordar que, en muchos casos, tal situacin se dio ante abusos en que incurrieron, en su poca, empresas privadas muchas de ellas extranjeras que, sobre todo en el ramo de las telecomunicaciones, mantenan virtuales monopolios privados en el pas. Ante la dispersin e ineficiencia extrema del servicio de suministro de energa elctrica, a las que se aludi en el captulo Otras Fuentes de Energa, a partir de 1971 se estableci un sistema de virtual monopolio del sector pblico en el suministro de provisin de tal energa, a travs de INECEL y de las empresas elctricas regionales, en las que el Instituto tena una participacin accionaria predominante. Igual ocurri con el suministro de derivados de petrleo por parte de las filiales de PETROECUADOR, especialmente PETROCOMERCIAL. A partir de 1993, se emprendi un proceso tendiente a privatizar esos servicios. Para fines de 1995, se haba admitido amplia participacin privada en todos ellos. Se hace tambin referencia a estos asuntos en los captulos de este libro en los que se analizan las materias de hidrocarburos, otras fuentes de energa, telecomunicaciones, modernizacin del Estado y privatizacin. Como en ellos se resalta, hay que distiguir entre el dominio eminente por parte del Estado y la Nacin sobre los recursos naturales, las facultades estatales para la proteccin y preservacin de ellos, su capacidad regulatoria esencial respecto a los servicios pblicos, su deber de amparo a los usuarios, y los aspectos operativos de los servicios especficos.

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Captulo XVI
ENTIDADES OPERATIVAS DEL SECTOR FINANCIERO
Marco institucional de las entidades financieras. Entidades financieras pblicas; intermediacin financiera de entidades privadas. Cambios que introdujo la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Tipos de instituciones financieras privadas. Bancos y Sociedades Financieras, frente a Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crdito. Operaciones que pueden realizar los Bancos; operaciones que pueden efectuar las sociedades financieras privadas; operaciones de las que estn excluidas las Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crdito. Una compensacin simblica. Posibilidad de que las Mutualistas y, sobre todo, para las Cooperativas de Ahorro y Crdito amplen su participacin en los mercados financiero y de valores: informalidad en el rea financiera; disparidad entre desarrollo de poblaciones intermedias y servicios para ellas; desatencin a clientes pequeos y concentracin financiera. Capitalizacin y eficiencia de cooperativas; absorcin de recursos por los bancos. Requerimientos para que las cooperativas alcancen una mayor participacin en los mercados financieros y de valores: imperativos generales; ampliacin de servicios financieros; sistemas de control; aspectos de estructura y organizacin: solidez y solvencia econmica y financiera; contabilidad y auditora; caja central y encajes; organizacin administrativa; manejo de prstamos; condicin idnea para que las mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito participen en el mercado de valores. En cuanto al sector financiero, a ms de las grandes lneas de direccin de poltica econmica que incumben a la Junta Monetaria, Banco Central, Banco del Estado o de Desarrollo, as como al control y supervigilancia de la actividad financiera en general, a las que se hizo referencia al analizar la actividad de orientacin y manejo generales de los recursos financieros (captulo IX), vale la pena examinar las actuaciones especficas del Estado o de los organismos pblicos en ese mbito y su relacin con las actividades de los respectivos entes privados.

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ENTIDADES FINANCIERAS OPERATIVAS PBLICAS


Las actuaciones de los entes pblicos en el mbito operativo del sector financiero se concretan en una asuncin parcial del suministro directo del financiamiento a ciertas actividades. El Estado confiere financiamiento directo para la ejecucin de proyectos de entidades pblicas considerados prioritarios en los planes de desarrollo, a travs del Banco de Desarrollo del Ecuador (BEDE), al que se ha denominado luego Banco del Estado. Otorga financiamiento al sector agropecuario y a la artesana y pequea industria mediante la actuacin del Banco Nacional de Fomento, complementada con la de CENAPIA. Facilita recursos financieros para la industria de mayor dimensin y el turismo, por medio de la Corporacin Financiera Nacional. Confiere ayuda financiera a la empresa informal, a travs del sistema de garanta y retrogaranta crediticia (para grupos artesanales o pequeas industrias) o con la actuacin de la Corporacin Nacional de Apoyo a las Unidades Populares Econmicas, CONAUPE. Ofrece financiamiento para la vivienda, por la actuacin de la Junta Nacional de la Vivienda y el Banco Nacional de la Vivienda. Otorga prstamos para la mejor capacitacin de estudiantes a travs del Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo (IECE). Cada una de las instituciones antedichas est regida por una ley orgnica especfica, que se desarrolla en los respectivos reglamentos generales. Se financiaba la realizacin de estudios, hasta el nivel de diseo definitivo, para proyectos que contribuyeran al desarrollo econmico-social del pas, a travs del Fondo Nacional de Inversin, FONAPRE, que fue suprimido en el Gobierno del presidente Durn Balln. El BEDE asumi el financiamiento de estudios para proyectos de infraestructura o prestacin de servicios pblicos bsicos, sobre todo en el rea de saneamiento.

INTERMEDIACIN FINANCIERA DE ENTIDADES PRIVADAS


En cuanto a la intermediacin financiera efectuada por entidades privadas, cabe sealar que el Estado ejerce la supervigilancia y control de tales entidades, a travs de la Superintendencia de Bancos. La entidad conforme se lo seal en el captulo IX trata de precautelar los intereses de los ahorristas y de quienes confen sus fondos a las entidades financieras privadas, mediante la expedicin de normas que rigen el detalle de sus actividades, as como por una constante supervigilancia de sus actuaciones, a fin de que se ajusten a las normas legales y reglamentarias correspondientes.

Cambios que introdujo en el sector financiero privado la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero
Antes de la expedicin de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, en el pas operaban bancos privados con una o varias secciones, compaas financieras privadas, compaas de mandato e intermediacin financiera, compaas de arrendamiento mercantil (leasing), almacenes generales de depsito, casas de cambio, compaas emisoras de tarjetas de crdito, compaas que operaban en el descuento y

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redescuento de cartera (factoring). Las entidades correspondientes estaban regidas en su actividad por varias leyes especiales. La Ley General de Bancos distingua entre las secciones comercial, de ahorros, hipotecaria y de mandato de los bancos privados. Estableca cupos, lneas y lmites de operacin para cada una de ellas. Los lmites de operacin guardaban relacin con el capital del banco o la seccin bancaria correspondiente, con los depsitos que recibiera del pblico, con los activos totales. La evolucin de la prctica bancaria ecuatoriana se ha inclinado hacia la operacin de la banca mltiple. Esa es la tendencia que se refleja en la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero adoptada por el Congreso Nacional el 3 de mayo de 1994, luego de que el Proyecto respectivo fue tramitado con el carcter de Ley en materia econmica, de trmite urgente. La Ley fue sancionada y publicada en el Suplemento del R.O. No. 439, de 12 de mayo de 1994. Esta ley reemplaz a la General de Bancos, a las de Compaas Financieras y a todas las que regan en algunos aspectos inconexamente el sistema financiero privado. Tiende a reconocer la conformacin de grupos financieros y reglar su funcionamiento. Permite que se estructuren grupos financieros de los que formen parte bancos, compaas financieras, de seguros, de arrendamiento mercantil, emisoras de tarjetas y casas de valores. Una compaa holding o un banco podrn encabezar tales grupos. El hecho de que las casas de valores se hallen bajo el control de la Superintendencia de Compaas mediatiza y torna de segundo grado el control de la Superintendencia de Bancos sobre el movimiento financiero de todo el grupo, que podra cargar nfasis en la operacin de la casa de valores. La Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, como ya se anot, contempla, en el ttulo VI, altas ventajas para grupos financieros muy concentrados, en tanto que prev para el pequeo ahorrista una somera proteccin, que no guarda proporcionada relacin con aquellas. El sistema legaliza las tendencias concentradoras del manejo de recursos financieros en pequeos grupos de poder, que se han acentuado en el pas en los ltimos aos. Permite que contados grupos, realmente cerrados e integrados por un nmero reducido de personas, controlen el sector financiero, el del mercado de valores y, a travs de ellos, acenten su influencia, ya muy grande, sobre todo el aparato productivo nacional. En tal sentido, como ya se examin, la Ley crea condiciones proclives a que el ahorro de una gran masa dispersa de ahorristas sea absorbido por cuatro o cinco grupos financieros, y dedicado luego, en gran medida, a financiar bsicamente las inversiones de sus integrantes. En contraste, los intereses de los pequeos ahorristas y de los deudores de entidades financieras aparecen muy poco protegidos. A fines de 1995, se desat una crisis del sistema financiero (iliquidez, altsimos intereses, preocupante cartera vencida, que afect a varios bancos (28) y especialmente a algunas compaas financieras (18). El presidente Durn Balln curs, el 2 de enero de 1996, como Ley de trmite urgente, un proyecto que contena reformas a la Ley de Rgimen Monetario, las cuales buscaban que el Banco Central del Ecuador pudiera hacer prstamos emergentes no

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solo a los bancos, sino tambin a las compaas financieras, al tiempo que se trataban de mejorar los mecanismos de control sobre el sector. Hasta marzo de 1996, dicho proyecto estaba realmente en el limbo. El Congreso Nacional modific el Proyecto; el Presidente de la Repblica vet el que le envi el Congreso; haba controversias en el parlamento respecto a la posicin que deba adoptar respecto a las observaciones del Presidente; el Primer Magistrado convoc a un perodo extraordinario de sesiones del Congreso para que las conociera y tambin para que autorizara una reorganizacin de las Cortes Superiores; haba una confusa mayora que, al parecer, se inclinaba por clausurar el Congreso Extraordinario del perodo as convocado por el Presidente; pero el grupo de diputados que apoyaban la posicin del Ejecutivo no daba qurum a las sesiones del Parlamento; varios de ellos fueron llamados a juicio dentro del proceso que segua el Presidente de la Corte Suprema por abusos en el manejo de fondos reservados. Es de temer que las tendencias concentradoras del manejo de recursos financieros en pequeos grupos de poder se acenten aun ms, auspiciados por esas leyes o proyectos de ley y por el Gobierno.

TIPOS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS PRIVADAS


Segn se anot ya, la Ley General de Instituciones Financieras y su Reglamento General (R.O. No. 475, 4 de julio de 1994), distinguen los siguientes tipos de instituciones financieras privadas: a) bancos; b) sociedades financieras; c) asociaciones mutualistas de ahorro y crdito para la vivienda; d) cooperativas de ahorro y crdito que realizan intermediacin financiera con el pblico. Son instituciones de servicios financieros: a) almacenes generales de depsito; b) compaas de arrendamiento mercantil; c) compaas emisoras o administradoras de tarjetas de crdito; d) casas de cambio; e) corporaciones de garanta y retrogaranta; f) compaas de titularizacin. Son instituciones de servicios Auxiliares del sistema financiero: a) transporte de especies monetarias y de valores; b) servicios de cobranza; c) cajeros automticos; d) servicios contables; e) servicios de computacin; f) de fomento a las exportaciones; g) inmobiliarias propietarias de bienes destinados exclusivamente a usos de oficinas de una sociedad controladora o institucin financiera;

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h) otras que fueren calificadas por la Superintendencia de Bancos. Para 1996, segn informaciones de prensa Expreso, de Guayaquil, 8 de enero de 1996, p. 8 existan en Ecuador 363 instituciones financieras privadas, de las cuales solamente 239 estaban controladas por la Superintendencia de Bancos. Su personal de control haba sido rebasado por los apremios que implic la creacin de numerosas entidades financieras. Por la naturaleza de este libro y dada la visin general que l intenta suministrar, se centrar el anlisis sucinto que aqu se realiza, en los que la Ley califica de tipos de entidades financieras privadas. En otro trabajo se har un examen ms detenido de las entidades financieras en general y de las burstiles.

Bancos y sociedades financieras, frente a mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito


Los bancos y las sociedades financieras son, de acuerdo con nuestra Ley, las instituciones financieras privadas estrellas, las mimadas por la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Pueden realizar las operaciones ms reditivas autorizadas por la Ley. Estn en capacidad de organizar los grupos financieros que ella prev. Pueden ser propietarias de compaas de seguros y reaseguros. Las asociaciones mutualistas de ahorro y crdito para la vivienda y las cooperativas de ahorro y crdito que realicen intermediacin financiera con el pblico y a las que podra denominarse el sector financiero comunitario o social resultan, en cierto modo, las cenicientas del sistema. Se las excluye de operaciones importantes, no se permite que formen grupos financieros, se las induce a convertirse en bancos o compaas financieras. En las primeras puede haber un nmero pequeo de socios y alta concentracin de capital y del manejo administrativo. En las segundas, por su naturaleza, el nmero de socios tiende a ser muy amplio. En el Ecuador los porcentajes de recursos que manejan las mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito son, como se ver ms adelante, muy pequeos. En otros pases, especialmente en los europeos, alcanzan proporciones predominantes. Las leyes promueven su formacin y mantenimiento.

OPERACIONES QUE PUEDEN REALIZAR LOS BANCOS


En conformidad con el artculo 51 de la Ley, los bancos pueden efectuar las siguientes operaciones, en moneda nacional o extranjera, o en unidades de c uenta establecidas en la Ley: a) Recibir recursos del pblico en depsitos a la vista: Los depsitos a la vista son obligaciones bancarias que comprenden los depsitos monetarios, exigibles mediante la presentacin de cheques u otros mecanismos de pago y registro; los de ahorro, exigibles mediante la presentacin de libretas de ahorro u otros mecanismos de pago y registro; y, cualquier otro exigible en un plazo menor a 30 das. Podrn constituirse bajo diversas modalidades y mecanismos libremente pactados entre el depositante y el depositario.

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b) Recibir depsitos a plazo: Los depsitos a plazo son obligaciones financieras exigibles al vencimiento de un perodo no menor a treinta das, libremente convenido por las partes; pueden constar o instrumentarse en un ttulo-valor, nominativo a la orden o al portador, y ser pagados antes del vencimiento del plazo, previo acuerdo entre el acreedor y el deudor. c) Asumir obligaciones por cuenta de terceros, a travs de aceptaciones, endosos o avales de ttulos de crdito, as como otorgar garantas y cartas de crdito internas o externas, o expedir cualquier otro documento similar, de acuerdo con las normas y usos internacionales. d) Emitir obligaciones y cdulas garantizadas con sus activos y patrimonio: las obligaciones de propia emisin se regirn por lo dispuesto en la Ley de Mercado de Valores. e) Recibir prstamos y aceptar crditos de instituciones financieras del pas y del exterior. f) Otorgar prstamos hipotecarios y prendarios, con o sin emisin de ttulos, as como prstamos quirografarios. g) Conceder crditos en cuenta corriente, contratados o no. h) Negociar letras de cambio, libranzas, pagars, facturas y otros documentos que representen obligaciones de pago, creados por ventas a crdito, as como anticipar fondos con respaldo de los referidos documentos. i) Efectuar negociaciones de documentos resultantes de operaciones de comercio exterior. j) Negociar ttulos-valores y descontar letras documentarias sobre el exterior, o hacer adelantos sobre ellas. k) Constituir depsitos en instituciones financieras del pas y del exterior. l) Adquirir, conservar o enajenar, por cuenta propia, valores de renta fija, de los previstos en la Ley de Mercado de Valores y otros ttulos de crdito establecidos en el Cdigo de Comercio y otras leyes, as como valores representativos de derechos sobre estos, inclusive contratos a trmino, opciones de compra-venta y futuros; podrn igualmente realizar otras operaciones propias del mercado de dinero; y participar en forma directa en el mercado de valores extraburstil, exclusivamente con los valores mencionados en esta letra y en operaciones propias: Las operaciones efectuadas a nombre de terceros o la venta y distribucin al pblico en general de dichos valores debern realizarse a travs de una casa de valores u otros mecanismos de transaccin burstil. m) Efectuar, por cuenta propia o de terceros, operaciones con divisas, contratar reportos y arbitrajes sobre stas, y emitir y negociar cheques de viajeros. n) Prestar servicios de caja y tesorera. ) Realizar cobranzas, pagos y transferencias de fondos, as como emitir giros contra sus propias oficinas o las de instituciones financieras nacionales o extranjeras. o) Recibir y conservar objetos muebles, valores y documentos en depsito, para su custodia, y arrendar casilleros o cajas de seguridad para depsitos de valores. p) Actuar como emisores de tarjetas de crdito, de dbito o tarjetas de pago.

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q) Efectuar operaciones de arrendamiento mercantil, de acuerdo con las normas previstas en la Ley. r) Obrar como fiduciarios mercantiles, exceptuado el ejercicio de las actividades de fondos de inversin regulado por la Ley de Mercado de Valores, sujetndose a las normas generales emitidas por la Superintendencia de Bancos. s) Comprar, edificar y conservar bienes races para su funcionamiento, atenindose a las normas generales expedidas por la Superintendencia de Bancos, y enajenarlos. t) Adquirir y conservar bienes muebles e intangibles, para su servicio, y enajenarlos. u) Comprar o vender minerales preciosos, acuados o en barra. v) Emitir obligaciones con respaldo de la cartera de crdito hipotecaria o prendaria, propia o adquirida, siempre que en este ltimo caso se originen en operaciones activas de crdito de otras instituciones financieras. w) Garantizar la colocacin de acciones u obligaciones; y x) Efectuar inversiones en el capital social de las sociedades que integran los grupos financieros regulados por el ttulo VI de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero.

Nmero de bancos
Para el primer trimestre de 1996, haba alrededor de 40 bancos (en mayo llegaron a 43). Los diez ms grandes concentraban un 75% de los activos totales que, para diciembre de 1995, haban llegado a 20,65 billones de sucres, un 61% por sobre la cifra de 1994. A finales de abril de 1996, los activos totales llegaban a 22,7 billones de sucres. Los bancos privados tuvieron utilidades por 376 mil millones de sucres: un 55% por sobre las de 1994. Su patrimonio y su capital crecieron, entre fines de 1994 y fines de 1995, en el 74,74% y el 72,95%, respectivamente.1

OPERACIONES QUE PUEDEN FINANCIERAS PRIVADAS

EFECTUAR

LAS

SOCIEDADES

Las sociedades financieras privadas pueden efectuar todas las operaciones que estn facultados para realizar los bancos, excepto recibir recursos del pblico en depsitos a la vista (facultad enunciada en el literal a de la enumeracin precedente) ni conceder crditos en cuenta corriente sobregiros, contratados o no (facultad del literal g). Pero, en cambio pueden participar en la promocin de proyectos de inversin en los sectores productivos, e invertir en acciones de compaas de esta naturaleza, bajo las siguientes condiciones: 1. Que la suma de las inversiones por este concepto no exceda del 20% del patrimonio tcnico de la respectiva sociedad financiera inversora. 2. Que la inversin no sobrepase 30% del capital pagado y reservas de la compaa receptora. 3. Que la inversin corresponda a acciones de nuevas compaas o a las que se emitan como resultado de aumentos de capital que la institucin financiera est apoyando; y,

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4. Que las referidas inversiones no se mantengan por un plazo superior a tres aos, pudiendo prorrogarse dicho plazo por una sola vez, hasta por un ao adicional, previa autorizacin de la Superintendencia (art. 2, inciso 3 y 53 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero). Hacia fines de 1995, haba ms de 50 financieras. Manejaban recursos que significaban alrededor de un 10% de los que controlaban los bancos (9,4%, en activos; 12,1%, en patrimonio; 10,5%, en cartera; 7,4% de las captaciones). Luego de la crisis financiera de fines de ese ao y de comienzos de 1996, tres compaas financieras (INTERMIL, ECUACORP, FILASA) estaban en situacin de quiebra; cinco formaron un banco; otro grupo planeaba configurar una nueva entidad bancaria; tres fueron absorbidas por igual nmero de bancos preexistentes; y tres, por otras financieras.2

OPERACIONES DE LAS QUE ESTN EXCLUIDAS LAS MUTUALISTAS Y COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRDITO
Una muestra de la orientacin de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero y su Reglamento General (R.O. No. 475, de 4 de julio de 1994), en cuanto supeditan la modernizacin como tal al beneficio de los grupos financieros ms dinmicos, aunque tambin mucho ms concentrados, es la forma en que han abordado el tema de las cooperativas de ahorro y crdito y las mutualistas, a las que podra designarse como un subsector comunitario o social del sector financiero. En definitiva, la Ley y el Reglamento inducen a trasladar el grueso de los recursos de ese subsector a los bancos y sociedades financieras, instituciones manejadas por aquellos grupos. El artculo 2, inciso 2 de la Ley insiste en que la actividad principal de las asociaciones mutualistas de ahorro y crdito para la vivienda es la captacin de recursos del pblico para destinarlos al financiamiento de la vivienda, su construccin y el bienestar familiar de sus asociados. Con ello determina una doble limitacin de las operaciones, tanto en lo que concierne al objeto de ellas, como a sus beneficiarios. Adems, les prohibe realizar las operaciones mencionadas en las letras j, m, u y w, que, segn el artculo 51 de la referida Ley, pueden realizar los bancos (art. 2, inciso 4, letra a). En el caso de las cooperativas de ahorro y crdito que realicen intermediacin financiera con el pblico, el artculo 3 del Reglamento General respectivo va an ms all de lo que les prohibe la letra b del inciso 4 del artculo 2 de la Ley General de Instituciones Financieras. En dicho sentido, el Reglamento General a la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, (D.E. No. 1852, de 24 de junio de 1994, R.O. No. 475, de 4 de julio de ese mismo ao), en su art. 3 dispone que: Las Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Crdito para la Vivienda y las Cooperativas de Ahorro y Crdito que realizan intermediacin financiera con el pblico podrn efectuar las operaciones previstas en el artculo 51 de la Ley, excepto: 1. negociar ttulos valores y descontar letras documentarias sobre el exterior, o hacer adelantos sobre ellas;

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2. efectuar por cuenta propia o de terceros operaciones con divisas, contratar reportos y arbitrajes sobre stas y emitir o negociar cheques de viajeros; 3. comprar o vender minerales preciosos acuados o en barra; y, 4. garantizar la colocacin de acciones y obligaciones. Adems las Cooperativas de Ahorro y Crdito que realizan intermediacin financiera con el pblico no podrn: a) negociar documentos resultantes de operaciones de comercio exterior; y, b) efectuar operaciones de arrendamiento mercantil de acuerdo con las normas previstas en la Ley. Si se examinan cuidadosamente las operaciones que se prohibe expresamente realizar a las Mutualistas y Cooperativas de Ahorro y Crdito y se analiza el a lcance prctico de las operaciones a las que afecta tal expresa restriccin respecto a muchas de las que no se mencionan como prohibidas para las entidades del sector financiero social o comunitario, se podr concluir que de las veinticinco operaciones que se permiten a los bancos, siete les estn expresamente prohibidas, a las entidades del sector financiero comunitario o social, y nueve o diez tendran, en la prctica, severas limitaciones por aplicacin de las normas prohibitivas. En suma, de las veinticinco operaciones permitidas a los bancos, apenas ocho o quiz nueve pueden ser ejercidas con amplitud y eficacia por las entidades del sector financiero social o comunitario. Entre ellas, hay algunas sin mayor transcendencia operativa y prctica: recibir y conservar objetos y bienes muebles en depsito, y arrendar casilleros (letra o), prestar servicios de caja y tesorera. Las prohibiciones de negociar valores, de efectuar operaciones con divisas, de garantizar la colocacin de valores, dificultan o restringen, en la prctica, en forma muy severa, o inclusive esterilizan las facultades tericas aparentemente concedidas a las entidades del sector financiero social para: asumir obligaciones por cuenta de terceros a travs de ciertos ttulos valores, emitir ciertos valores propios, aceptar crditos del exterior, otorgar prstamos hipotecarios con emisin de ttulos, emitir tarjetas, actuar como fiduciarios mercantiles. Sin duda, tendra que concluirse que la Ley General de Instituciones del Sector Financiero, en forma habilidosa y poco leal, por decir lo menos, tiende a excluir a las entidades financieras del sector social o comunitario de una real competencia con las entidades financieras de corte capitalista y favorecerlas. Esa orientacin se corrobora, por ejemplo, en el Reglamento para la conversin de Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Crdito para la Vivienda en Bancos o Sociedades Financieras, que se publica en el R.O. de 1 de agosto de 1996.

Una compensacin simblica


Frente a tal situacin general, el Congreso Nacional, ante la gestin de los dirigentes de las cooperativas de ahorro y crdito, que movilizan un importante nmero de electores, otorg, a fines de 1995, una compensacin simblica, un caramelo, segn el decir popular, a dichas cooperativas: un representante de ellas, designado por la Federacin Nacional, integrara la Junta Monetaria, y otro la Junta Bancaria.

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La orientacin de la Ley aprobada por el Congreso Nacional es positiva; pero, cabe preguntar por qu solo las cooperativas de ahorro y crdito tienen un representante en los mencionados organismos y no las asociaciones mutualistas de ahorro y crdito para la vivienda y el bienestar familiar, si cuentan con un nmero de afiliados, activos y operaciones comparables y, en algunos casos, ms altos que los de aquellas?

Posibilidad de que las mutualistas y las cooperativas de ahorro y crdito amplen su participacin en los mercados financiero y de valores
En lo que concierne a ciertos hechos, que se han dado o acentuado en la economa ecuatoriana en el ltimo tiempo y que pueden abrir importantes perspectivas para que las mutualistas y, sobre todo, las cooperativas de ahorro y crdito, configuren una adecuada actuacin orgnica en los mercados financiero y de valores, cabe sealar, entre otros, los siguientes: Como se anot en el captulo IV, durante el perodo 1982-1995 se ha producido, sin duda, una muy significativa disminucin en los ingresos -promedio reales de los sectores populares y medios. La participacin de las remuneraciones en el producto interno bruto haba bajado desde el 31,9% en 1980, hasta el 12% en 1992.3 Haba descendido an ms en los subsiguientes. Las centrales sindicales mencionaban en 1995 una participacin apenas del orden del 11%. El deterioro en los salarios haba afectado sobre todo a los sectores medios. Ese hecho ha determinado una disminucin de la demanda en ciertos productos y, entre ellos, los de la industria nacional. En la medida en que la industria ha perdido dinamismo por el deterioro de la demanda, los empleos que se han creado en los ltimos aos estn mayoritariamente ubicados en el sector informal. El nmero de asalariados o empleados en relacin de dependencia ha disminuido, y ha crecido muy notablemente el de trabajadores por cuenta propia y pequeos empresarios, que virtualmente se haba duplicado ya entre 1980 y 1990.4 Las cooperativas de ahorro y crdito podran estar en mejor condicin que los bancos privados de vincularse con estos trabajadores y empresarios y ofrecerles servicios ms eficaces.

INFORMALIDAD EN EL REA FINANCIERA


Las ramas de actividad econmica que tuvieron mayor crecimiento en su capacidad de absorcin de empleos entre 1982 y 1990 fueron: minas y canteras (13,6%), lo que se explica, fundamentalmente, por las explotaciones de tipo artesanal como en Nambija, que ocupan miles de personas; luego, establecimientos financieros (8%); despus, comercio (7,3%), servicios (5,3%). Frente a ello, el nmero de empleos en el sector agropecuario creci apenas en un 3,5%; en la industria, en un 3,3%; y en la construccin, en un 3,8%.5 Curiosamente, el nmero de personas que declararon trabajar en el rea de servicios financieros en el sector rural creci en un 11%.6 Pero, cabe preguntar en qu establecimientos ejercen aquella actividad las personas que declaran tenerla? Es dable concluir que quiz ellas se dedican en sus

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establecimientos de comercio o en sus hogares a esa antigua aunque discutible actuacin que el decir popular ecuatoriano califica como chulco; tanto ms que los porcentajes superiores de aumento de personas dedicadas a la referida actividad se dan en las categoras de patrn o socio activo (13,5%), cuenta propia (11,6%), trabajador familiar sin remuneracin (16,7%), y no declarados (18,8%), mientras que el nmero de empleados asalariados en la rama de actividad se incrementa en un 6,9%, que es inferior a la mitad de las dos categoras anteriores.7 En un interesante estudio efectuado por el Banco Central del Ecuador, FODERUMA y CEDATOS se sealaba que el 65% de los productores agropecuarios guardaba su ahorro en casa; el 15% lo haca en el Banco Nacional de Fomento; el 12% en bancos comerciales y un 8% en cooperativas.8 Para obtener crdito dentro de un esquema que podra calificarse como formal, el campesino acude en forma ms acentuada a las instituciones de ayuda al campesino (por ejemplo, Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio, FEPP) o a las cooperativas agrcolas (24,5%), luego, al Banco Nacional de Fomento, despus a FODERUMA (14,5%), en seguida, a las Cooperativas de Ahorro y Crdito (14,4%), y por ltimo, a los bancos privados (5,7%).9 Tal situacin puede explicarse porque el personal bancario y, en alguna medida tambin el actual de la mayora de cooperativas de ahorro y crdito tiene una orientacin encaminada fundamentalmente a una concepcin urbana del crdito, y no se ha familiarizado con las necesidades y limitaciones de los pequeos productores campesinos y los especficos problemas de administracin de crdito frente a ellos. En torno a esta materia, cabe anotar la evidente tendencia a eliminar FODERUMA o minimizar su proyeccin. De otro lado, el Banco Nacional de Fomento cuyo personal, segn se anunci, se disminuir tambin sustancialmente parece encaminarse, en alguna medida, a una actuacin de banca de segundo piso, en la que, posiblemente, se priorizar el financiamiento de proyectos grandes, mientras se orientar hacia otras instituciones financieras la utilizacin, como bancos de primer piso, de fondos destinados a proyectos de menores dimensiones. Desde luego, ello no descarta el establecimiento de agencias y unidades del Banco Nacional de Fomento en unas pocas ciudades y poblaciones menores, como se lo ha venido haciendo, dentro del proceso de modernizacin y dinamizacin del Banco, que ha puesto nfasis en el desarrollo de una red nacional de computacin, emisin de cheques cobrables en todo el territorio ecuatoriano y otros adelantos tcnicos de esa ndole, aunque no, en medida proporcionada, en el facilitamiento del crdito barato y accesible para el pequeo agricultor y artesano. Sin duda, a ste ms que las sofisticaciones tcnicas o la posibilidad de efectivizar sus cheques en muchas plazas lo que impone altos costos , le interesar sustancialmente el abaratamiento de los costos financieros que deba cubrir. Parece evidente que la del financiamiento sin mayores complicaciones a los productores agropecuarios, sobre todo medianos y pequeos, es un rea que podran tomar con algn xito cooperativas de ahorro y crdito que se especialicen en ese sector. Ello, sin duda, favorecera a la produccin nacional, a los productores agropecuarios y al movimiento cooperativista.

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DISPARIDAD ENTRE DESARROLLO DE POBLACIONES INTERMEDIAS Y SERVICIOS PARA ELLAS


Aun cuando la mayor parte de los servicios bancarios y financieros se concentran en forma absolutamente desproporcionada en Quito y Guayaquil (valores superiores al 70% en crditos de bancos privados a 1994; al 89% a diciembre de 1995; al 90% en financieras privadas, sobre el 97% en intermediarias financieras),10 las dos ciudades han ido perdiendo importancia relativa dentro del contexto urbano en lo demogrfico, tendencia que continuar vigente hasta el fin del siglo. A este respecto, vale considerar que en 1950 ellas reunan el 51% de la poblacin urbana d el Ecuador, en 1990 su incidencia se reduce a menos del 49%. Como conjunto, el grupo de las seis ciudades de 100 mil o ms habitantes en 1990 han tendido hacia una tasa de crecimiento demogrfico inferior a la del resto de la poblacin urbana del pas. Las ciudades de rango pequeo presentan una mayor dinamia.11 La necesidad de prestar servicios financieros ms amplios en estas ciudades de rango menor, as como en el sector rural, situacin que se vincula con el manejo acentuadamente informal de los recursos financieros y el crdito (que se ha sealado en el acpite anterior), abre un campo importante de accin para las mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito, que pueden tener mayor conocimiento de los medios locales y mejor contacto con ellos.

DESATENCIN A CLIENTES PEQUEOS Y CONCENTRACIN FINANCIERA


La evolucin de las tasas de inters, de las diferencias entre tasas pasivas y tasas activas ha inducido a los bancos privados a buscar una clientela selectiva y a tratar de desprenderse de clientes pequeos mediante el incremento de cobros mnimos de servicios (por ejemplo, en chequeras). As mismo, les ha puesto en condiciones de buscar ahorros operativos, entre otros aspectos, por disminucin de personal. Tanto esos clientes como cierto tipo de personal con alguna especializacin podran ser absorbidos por las mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito. En correlacin con ello, cabe tener en cuenta que el sector empresarial formal tiende a ser manejado por grupos econmicos cada vez ms concentrados. Segn informaciones de la Superintendencia de Compaas, un nmero muy reducido de personas controla el capital empresarial registrado en dicha Superintendencia.12 No llegaran a 6 mil las personas que ejercen control absoluto sobre las empresas supervigiladas por dicha entidad, y no pasaran de 400 las que tienen predominio sobre esas compaas. Ese nmero ha ido disminuyendo. Para fines de 1995, cifraba, al parecer, en menos de 350. En las casas de valores y, consecuentemente, en las bolsas de valores, la influencia de las entidades financieras podr ser muy acentuada, como se lo ha resaltado en otros captulos de este libro. El manejo de los mercados financieros y de valores por parte de las entidades financieras tradicionales, de base capitalista, est, pues, altamente concentrado.

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Frente a ello, las 23 Cooperativas de Ahorro y Crdito controladas por la Superintendencia de Bancos llegaron a tener 636 mil socios, para 1992;13 cifrando en 544 mil, para mediados de 1993, y en 566 mil para fines de ese ao. Para finales de 1995 el grupo de Cooperativas de Ahorro y Crdito controladas por la Superintendencia de Bancos (para entonces 26) tena 659.501 socios, de los cuales 460.489 eran activos, y 199.012 inactivos. Haba 134 Cooperativas de Ahorro y Crdito que se calificaron inicialmente como abiertas. En total, las cooperativas de esta rama alcanzaban, en 1990, a 287 organizaciones, que operaban en todo el pas con aproximadamente 837 mil socios. Para octubre de 1994, las cooperativas de crdito activas llegaban a 320, con cerca de un milln de socios en todo el pas, segn datos de la Federacin Ecuatoriana de Cooperativas de Ahorro y Crdito (FECOAC). En general, alrededor de 2 millones de personas pertenecan, entonces al sistema cooperativo que, obviamente, abarca campos ms amplios que el de ahorro y crdito consumo, vivienda, produccin. Para 1996, el nmero de cooperativas de ahorro y crdito no sujetas al control de la Superintendencia de Bancos haba crecido a 800. En general, haba 9.500 cooperativas. La Direccin de Cooperativas, que tericamente las controla, careca de medios para hacerlo, segn declaraciones del ejecutivo de dicho organismo.14 Las 10 mutualistas que operaban en el pas, con 59 locales de atencin en 28 ciudades y 14 provincias, tenan 818.000 socios, a septiembre de 1993. A partir de los aos ochenta, las Mutualistas haban venido soportando una crisis que, para 1992, tuvo sus peores manifestaciones, en disminucin de nmero de prstamos, de valor real de crditos, de nmero de asociados. Desde 1993 experimentaron una discreta recuperacin. Al 31 de diciembre de 1995, segn informaciones de la Asociacin Nacional de Mutualistas del Ecuador, tenan 921.156 asociados, y haban otorgado crditos por 321.326 millones de sucres, aproximadamente (139.210,6 millones, en crditos hipotecarios; 182.115,2 millones, en quirografarios). Es un imperativo nacional lograr una mejor distribucin de los titulares de empresas que operen en los sectores productivos, as como de los recursos financieros que ellos puedan obtener. Las Cooperativas de Ahorro y Crdito pueden tener un papel determinante en este empeo. En un campo ms especfico, tambin pueden tenerlo las asociaciones mutualistas de ahorro y crdito para la vivienda.

CRECIMIENTO EN CAPITAL Y ACTIVOS DE LAS COOPERATIVAS; ABSORCIN DE RECURSOS POR LOS BANCOS
El grupo de cooperativas de ahorro y crdito actualmente sujetas al control de la Superintendencia de Bancos ha desplegado un buen esfuerzo de capitalizacin. Segn datos de la entidad de control, ellas, a octubre de 1993, se capitalizaron en ms del 113% frente al saldo registrado a inicios del ejercicio; mientras el sistema bancario lo hizo en el 31,4%. En 1994, el ndice de capitalizacin cifraba en torno al 58%, en relacin con el saldo de comienzos de ese ejercicio. En los bancos, alcanz al 45%.

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CRECIMIENTO DE ACTIVOS
Las cooperativas de ahorro y crdito han tenido tambin tasas importantes de crecimiento de activos. En 1992, ella lleg al 79% con relacin al ao anterior. Entre 1993 y 1994 cifr en 69,7%, en sucres corrientes, y en 33,3%, en sucres constantes de 1993. Desde luego, el activo de los bancos privados creci, en ese ltimo perodo 93,94 en un 76,3%, en sucres corrientes, y en un 38,5%, en sucres constantes de 1993. Se podr comparar estas cifras con mayor detalle en el acpite de este captulo que se destina a tal objeto. En el sistema mutualista, el crecimiento en dicho lapso fue de un 32,3%, en valores corrientes; en valores constantes se experimenta ms bien un decrecimiento real. Los resultados obtenidos por las cooperativas han llegado, durante los tres primeros aos de los noventa, a porcentajes mayores que los alcanzados por el sistema bancario (53,5%, 1991; 53,0% 1992; 58,2% agosto de 1993). En 1994, los resultados crecieron en un 289,86%. Los de los bancos privados aumentaron en un 238%.15

DECRECIMIENTO DE CAPTACIONES
No obstante todo lo dicho, los depsitos de ahorro en cooperativas alcanzaron apenas al 7,2% de los que obtuvieron los bancos en 1990, y bajaron al 5,6% del total captado por estos, en 1991; al 4,5% en 1992. Para 1995 no llegaban al 3%. Si se utiliza la terminologa que se ha puesto en uso a raz de la expedicin de la Ley General de Instituciones del Sector Financiero, las captaciones (depsitos a la vista y a plazo) obtenidas por las cooperativas de ahorro y crdito en 1993, lo mismo que en 1994, significaban apenas alrededor de un 1,92% de las obtenidas por los bancos privados, en cada uno de esos aos (87.601 y 141.461 millones de sucres, respectivamente, frente a 4.568.400 y 7.377.333, en su orden). Para septiembre de 1995, las captaciones totales de las cooperativas descendieron al 1,76% de las que a esa poca tuvieron los bancos privados. Cifraron en torno al 1,67 y 1,66% de las captaciones totales de las entidades del sector financiero privado, que incluyen, adems de los bancos privados, a las compaas financieras, las intermediarias financieras, las empresas emisoras de tarjetas de crdito, las compaas de arrendamiento mercantil, y las instituciones que podran ser calificadas como integrantes del subsector financiero comunitario o social: cooperativas de ahorro y crdito y asociaciones mutualistas de ahorro y crdito para la vivienda. Las captaciones de las mutualistas significaron, en 1993 y 1994, sumas que equivalan al 4% y al 3,19%, respectivamente, de las alcanzadas por los bancos privados.16

PROGRESIVA MERMA EN LA CAPTACIN DE AHORRO POR PARTE DEL SUBSECTOR FINANCIERO PRIVADO SOCIAL O COMUNITARIO
Entre 1980 y 1993 el porcentaje de ahorro privado que absorbieron los bancos creci sustancialmente. En el primero de aquellos aos era del 49,43% del ahorro total. En 1993, lleg al 83,12%. Las mutualistas bajaron, entre 1980 y 1993, de una captacin del 40,12% al 8,78%, segn las Asociacin Nacional de Mutualistas del Ecuador, o del

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33,76% al 11,5% del ahorro total, o experimentaron un descenso an mayor, segn otras fuentes.17 Para 1989, la totalidad de cooperativas de ahorro y crdito llegaban a tener el 10,3% de los depsitos de ahorro nacional, mientras las mutualistas estaban en el 15,5%. La recepcin de depsitos de ahorro por parte de las 23 cooperativas controladas por la Superintendencia fue, a 1993, del orden del 4,2% del total captado por el sector financiero.18 Como ya se mencion, la captacin de recursos (depsitos a la vista y a plazo) de las cooperativas cifr, en 1993, en el 1,67% de las que alcanzaban todas las entidades del sector financiero privado sujetas al control de la Superintendencia de Bancos, y baj al 1,66% en el ao siguiente. En el caso de las mutualistas, el descenso en esos rubros fue del 3,49% al 1,92%, entre 1993 y 1994. Es, pues, fcilmente apreciable la acentuada merma que experimentaron las mutualistas y las cooperativas de ahorro y crdito en materia de captacin de ahorros. Ese descenso puede atribuirse a una falta de agilidad en la adecuacin de las tasas pasivas de inters y adems a la limitacin de servicios financieros.

MAGNITUDES DE ACTIVOS Y CARTERA COMPARADAS CON OTRAS ENTIDADES DEL SECTOR FINANCIERO
Los activos de las 23 cooperativas controladas por la Superintendencia (que representan el 88% de los activos de las de ahorro y crdito, totalizaron, a diciembre de 1993, 142.095 millones de sucres). Pero los bancos privados tuvieron, para esa poca, 7.264.908 millones de sucres! Eso implica que los activos de esas cooperativas llegaban apenas a cifras del orden del 1,95% de los que tenan los bancos privados; proporcin que, con ligeras variaciones, se dio tambin en los aos 1991 y 1992, y que baj al 1,88% en 1994, ao en el que los activos de las cooperativas llegaron a 241.182 millones; mientras los de los bancos privados alcanzaban los 12.810.421 millones de sucres. Para 1995, los activos de las cooperativas de ahorro y crdito controladas por la Superintendencia de Bancos haban subido a 311.670 millones de sucres, segn cifra cortada a 30 de septiembre, suministrada a mediados de enero de 1996. Los de los bancos privados, para esa fecha, eran de 18.345.168 millones de sucres. En otras palabras, los activos de las cooperativas significaban alrededor del 1,70% de los activos de los bancos privados. Los activos de las mutualistas, para los aos 1993 y 1994 equivalan al 3,6% y a 2,7%, respectivamente, de los bancos privados, y al 294 y 2,18%, en su orden, de las entidades financieras privadas en general. Para tener una idea de la dimensin de las cooperativas de ahorro y crdito, cabe sealar que, el total de los activos del Banco Continental, segn sus balances condensados correspondientes al balance imprevisto cortado al 24 de agosto de 1993, que se public en la prensa nacional, cifraba en 318.153 millones de sucres, y subi a 1.221.199 millones de sucres, al 30 de noviembre de 1995; y que los activos totales del Grupo Conticorp (Banco Continental, Contileasing, Financonti, Cash S.A., Almaconti, Financiera Continental, Contivalores, Contifondos, Banco Continental Overseas,

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Panamerican Services llegaban a 491.943 millones de sucres en agosto de 1993, y a 1.746.303 millones, al 30 de noviembre de 1995). En otras palabras, los activos de todas las antedichas cooperativas apenas significaban, para 1993, el 42% de los de un solo banco, y el 27% de los del grupo financiero correspondiente. La proporcin haba descendido, en 1995, al 25,52% de los del banco; y al 17,85% del grupo financiero. Se ha tomado como referencia al Banco Continental, tanto porque l, si bien tiene una magnitud importante, no estaba entre los cuatro ms grandes de pas, cuanto porque presentaba determinadas caractersticas en la actuacin del Gobierno frente a l. En relacin con el primer aspecto, se hallaba en el quinto lugar entre los bancos privados nacionales entre 1994 e inicios de 1996. En cuanto a lo segundo, haba recibido un trato deferente por parte del Gobierno del presidente Durn Balln: el doctor Gustavo Ortega Trujillo, relevante miembro del Grupo Conticorp y de la familia Ortega, fue Superintendente de Compaas, primero, Embajador ante S.M. el Rey de Blgica, despus; cuando el Continental tuvo dificultades financieras, el Banco Central le confiri un crdito subordinado de 485 mil millones de sucres, al 37% de inters (El Comercio, 26 de marzo de 1996, p. B-5; Hoy, 28 de ese mes, p. A-2). Frente a ello, el Banco Central y el Gobierno demostraron gran renuencia a conferir un crdito 140 veces menor a la Cooperativa 8 de Septiembre, que tena 10 mil clientes y estaba sujeta al control de la Superintendencia de Bancos, la que tuvo severas dificultades a fines de marzo de ese mismo ao. Menos an, frente al cierre de la Cooperativa de Ahorro y Crdito de la Pequea Empresa, CAPCE, 4.500 socios, ocurrido en los primeros das de marzo, y que estaba bajo la vigilancia de la Direccin Nacional de Cooperativas, del Ministerio de Bienestar Social, por no llegar a la magnitud requerida para que la Superintendencia de Bancos efecte ese control. Si se establece una comparacin con entidades financieras del sector pblico vale la pena tener en cuenta las siguientes cifras. En activos, el Banco Nacional de Fomento tena 960.721 millones de sucres, en 1993, y 1.060.748 millones de sucres, en 1994; el Banco Ecuatoriano de la Vivienda llegaba, en este rubro, a 542.000 y 814.164 millones, en esos aos; el Banco del Estado a 481.893 millones y 627.600 millones, respectivamente, y alcanzaba a 937.536 millones, en 1995; la Corporacin Financiera Nacional tena, a fines de 1995, un activo total de 706.58 millones. En cuanto a cartera, el Banco Nacional de Fomento tena 534.457 millones de cartera por vencer, en 1993 y 613.581, en 1994. La cartera del Banco del Estado fue de 298.553 millones de sucres, en 1993; de 464.451 millones de sucres, en 1994, y de 712.088 millones, en 1995. La cartera por vencer de la Corporacin Financiera Nacional fue de 201.672 millones, a fines de 1995. Con este mismo propsito de tener valores de referencia respecto a la magnitud del sistema de cooperativas de ahorro y crdito y de las mutualistas, es til recordar que los activos de PETROECUADOR cifraban en torno a los 6.056.190 millones de sucres, para diciembre de 1993. Los volmenes de cartera de crdito de las cooperativas sujetas al control de la Superintendencia alcanzaron, para diciembre de 1993, a 98.937 millones de sucres. A esa poca, eran apenas el 2,7% de la cifra que corresponda entonces a los bancos

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privados. Para fines de 1994, llegaron a 190.046. Haban crecido, con respecto al ao anterior, en un 92,1%, a sucres corrientes, en un 50,9% a sucres constantes de 1993; pero tan solo llegaron al 2,79% de los volmenes de cartera de los bancos privados.19 Para septiembre de 1995 llegaron a 239.073 millones de sucres. Para febrero de 1996 ltimas cifras publicadas por la Superintendencia de Bancos disponibles a julio de ese ao la cartera de crdito de las cooperativas llegaba a 258.326 millones de sucres; los volmenes de cartera de crdito de los bancos privados fueron de 11.389.631 millones. Las cooperativas tenan una cartera de crdito de alrededor del 2.27% de los bancos privados. La cartera de crdito del Banco Continental llegaba, el 24 de agosto de 1993, a 181.907 millones de sucres; y al 30 de noviembre de 1995, alcanzaba los 1.021.237 millones de sucres. Las diferencias entre los bancos privados y otras entidades fundamentalmente capitalistas, como las compaas financieras, y l as instituciones del sector financiero comunitario o social (mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito) se agravarn, seguramente, conforme avanza la aplicacin de las normas de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, que privilegian a los bancos y a los grupos financieros y les dan mayores posibilidades de captar recursos.

Requerimientos para que las cooperativas alcancen mayor participacin en los mercados financieros y de valores IMPERATIVOS GENERALES
Al pas le resulta absolutamente imprescindible lograr el equilibrio de liquidez en su economa. Las mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito pueden jugar un papel importante en este campo, al absorber recursos de ahorro de los sectores populares y medios y prestar servicios financieros en esos sectores y niveles. La tendencia de los grupos tradicionales de poder ha sido limitar el campo de actividades de las cooperativas de ahorro y crdito, y desestimular su crecimiento. Constituye manifestacin demostrativa de aquella orientacin lo ocurrido con la cooperativa San Francisco de Ass, que lleg a tener 200 mil socios y manejar activos y conferir volmenes de prstamos que, en su momento, se parangonaron con los de los mayores bancos privados. Para evitar riesgos en tal sentido, las cooperativas de ahorro y crdito deben esforzarse por garantizar a sus socios y al pblico absoluta seguridad, indudable liquidez y, adems, han de tender a alcanzar adecuados niveles de rentabilidad y perfiles sostenidos de crecimiento y ampliacin de su cuota de participacin en el mercado. Les es imperativo, paralelamente, conservar adecuada relacin con sus socios y con el movimiento cooperativista y no soslayar sus principios.

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AMPLIACIN DE SERVICIOS FINANCIEROS


Para que las cooperativas de ahorro y crdito puedan mantener niveles de crecimiento idneos, as como una imagen apropiada, resulta imperativo que puedan ofrecer a sus socios y al pblico una gama completa de servicios financieros. Frente a esta aspiracin, cabe tener presente que en el Ecuador hay la tendencia a reservar para los bancos ciertas actividades financieras, como ya se demostr, y, adems, a identificar al banco con la forma jurdica de sociedad annima. En otros pases aquellas limitaciones no se dan. En Alemania, por ejemplo, dentro del grupo de bancos denominados universales, capaces de efectuar cualquier tipo de operacin bancaria con cualquier tipo de clientes, estn los bancos cooperativos. Ellos operaban comercialmente, hacia 1993, en tres niveles: 3.365 locales o de base, seis regionales y un banco cooperativo central.20

SISTEMAS DE CONTROL
Desde luego, para ofrecer al pblico suficiente seguridad, solidez, liquidez y transparencia en sus operaciones, es imprescindible que, respecto a las cooperativas de ahorro y crdito, opere un sistema de control completamente equiparable al que se aplica a todas las entidades del sistema financiero y, en lo posible, comn a ellas. En torno a este asunto, se han esgrimido, en los ltimos aos, varias tesis en Ecuador: crear una Superintendencia de Cooperativas, que ejerza, respecto a todas stas, las que la de Bancos tiene sobre las sujetas a su control; diferenciar entre las cooperativas de ahorro y crdito abiertas y las dems, y sujetar solo las calificadas como abiertas al control de la Superintendencia de Bancos; establecer reas de control diferenciadas entre dicha Superintendencia y la Direccin de Cooperativas. En relacin con esos planteamientos, cabra mencionar que en un pas como el Ecuador, donde el tamao del Estado y sus organismos se ha tornado excesivo y en el que existe una burocracia desproporcionada frente a las posibilidades del pas, no parece adecuado pensar en la creacin de un nuevo organismo burocrtico. Aun cuando se ha adelantado en trmites para la conformacin de una Superintendencia de Cooperativas, resultaba preferible que conforme se desprende de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero en la Superintendencia de Bancos que acredita experiencia en materia de control financiero se fortalezca una unidad de nivel apropiado (podra ser una Intendencia) en la que se tenga personal que pueda ejercer vigilancia sobre las actividades de las Cooperativas de Ahorro y Crdito, con el mismo alcance y rigurosidad que a las dems entidades del sector financiero; pero con conocimiento y percepcin apropiados de los principios y procedimientos cooperativos. El ejercicio de control por ese organismo suscitara ms confianza del pblico respecto a la operacin y las actividades de las cooperativas de ahorro y crdito. Como el ejercicio de tal vigilancia por parte de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras sobre cooperativas pequeas podra tener dificultades operativas y prcticas, o tornarse proclive a un crecimiento burocrtico no deseable, habra que buscar soluciones imaginativas. Por ejemplo, podra pensarse en enfatizar las labores de las unidades de auditora de esas cooperativas, y quiz prever que algunos mecanismos

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de control sean ejercidos por las federaciones de las Cooperativas de Ahorro y Crdito o institutos auxiliares especficos. En todo caso, deberan agotarse los esfuerzos para evitar que haya incertidumbre sobre las normas que puedan ser aplicadas a las cooperativas de ahorro y crdito, y eliminar dicotomas o alternativas de aplicacin de uno u otro sistema normativo por parte de una autoridad.

ASPECTOS DE ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN


Para dar ms eficacia a la accin de dichas cooperativas, as como para proyectar una imagen ms slida frente al pblico, deberan tomarse medidas tanto en el aspecto del robustecimiento de la estructuracin financiera y contable, como del incremento de la eficiencia en el campo operativo.

Solidez y solvencia econmica y financiera


Para el buen xito de un proyecto que permita expandir las actividades de las cooperativas de ahorro y crdito, debera, ante todo, buscarse la creacin de una realidad de solidez y solvencia econmica y financiera de estas entidades y, obviamente, de la correlativa imagen entre el pblico usuario. Dentro de esta perspectiva, habra que pensar inclusive en las caractersticas de la constitucin y conformacin del capital de las cooperativas en cuestin, pues resulta imperativo que su base econmica les permita, en algn modo, configurar supuestos de posibilidad de competencia con los bancos. Con esta mira, tendra que examinarse la posibilidad y conveniencia de admitir como socios de esas cooperativas a otras personas jurdicas, as como constreir la realizacin de aportes a entregas de recursos en numerario o efectivo. Paralelamente, debera propiciarse este tipo de inversin. Para facilitar a estas cooperativas la adquisicin de cierto tipo de activos fijos, podra analizarse la configuracin de algn tipo de aportaciones preferidas para quienes puedan realizar aportes destinados a financiar esos activos, ante la circunstancia de que no deseen hacerlo todos los socios. Como un medio de impulsar la captacin de recursos, podra pensarse en que, en caso de producirse excedentes, cierto tipo de pequeos aportantes pudieran tener preferencia en la entrega peridica de valores por cuenta de esos excedentes, en forma que se mantenga alguna relacin con las tasas de inters generalmente aplicables. As mismo, debera analizarse la conveniencia de que al retirarse cierto tipo de socios, se les pudiera reintegrar los aportes por ellos efectuados y en los que se aplicara alguna forma de indexacin, mientras se mantengan positivas condiciones financieras y econmicas de la cooperativa, a juicio del organismo de control. Con el objeto de desarrollar procesos de incremento de capital y patrimonio, tendran que definirse normas ms exigentes de formacin de reservas.

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Contabilidad y Auditora
A fin de acentuar la imagen de solidez y transparencia de estas cooperativas, resulta imprescindible afianzar el mantenimiento de sistemas de contabilidad y llevanza de libros absolutamente precisos, confiables, eficaces e inmediatamente actualizados. La presentacin de balances y otros documentos sobre el estado de situacin de las cooperativas debera hacer obligatoria referencia a su evolucin; es decir, incluir comparaciones con aos precedentes y proyecciones de cifras hacia el futuro inmediato. Dentro del afn de aumentar la imagen de solidez y seguridad de estas cooperativas, deberan preverse, para ellas, mecanismos de auditora interna y externa.

Caja central y encajes


Para dar confianza sobre las disponibilidades de liquidez oportuna, es inedulible pensar en cierto tipo de sistemas de encaje y realizacin de depsitos en un organismo central. Podra pensarse en la creacin de una caja central de liquidez de las cooperativas de ahorro y crdito, que funcionara en el propio Banco Central, con algn sentido de independencia frente a la que maneje los recursos de la banca privada.

Organizacin administrativa
Sera til viabilizar la operacin de la Asamblea General de Socios en cooperativas que tengan un nmero considerable de miembros, mediante el establecimiento de un sistema de representaciones o delegaciones, que implique el mantenimiento de mecanismos de consulta entre mandantes y delegados. Para obtener mayor eficiencia administrativa, cabra distinguir con nitidez las atribuciones de los Consejos de Administracin y de Vigilancia; y preverse la existencia legal de un organismo intermedio entre el primero de dichos consejos y la gerencia, que sera la Comisin Ejecutiva. En la organizacin de los Consejos de Administracin, vale la pena pensar en sistemas de renovacin parcial y alternabilidad para su funcionamiento. Las atribuciones y responsabilidades del gerente y los administradores tendran que ser definidas muy precisamente, a fin de evitar conductas que perjudiquen los intereses de la cooperativa.

Manejo de prstamos
En materia de crditos tendran que consagrarse medidas que impidieran la concentracin o el acceso a los mismos en condiciones de indebida preferencia por parte de los integrantes de organismos de administracin o control internos.

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Condicin idnea para que las mutualistas y cooperativas de ahorro y crdito participen en el mercado de valores
Sin duda, para mutualistas y las cooperativas de ahorro y crdito que realicen intermediacin financiera con el pblico, puede ser muy til actuar como clientes dentro de la operacin del mercado de valores, con el objeto de colocar excedentes de liquidez, dedicndolos a la adquisicin de valores. Sinembargo, lo que resultara realmente importante para ellas es que puedan llegar a vincularse con el rol de entidades protagonistas de ese mercado. A dicho efecto, deberan agotarse esfuerzos encaminados a lograr que tales cooperativas, quiz a travs de sus federaciones, pudieran participar en la integracin de casas de valores, de compaas operadoras de valores extraburstiles, de compaas administradoras de fondos de inversin. Todas esas entidades deberan organizarse, de acuerdo con la Ley de Mercado de Valores, como compaas annimas. La Ley de Cooperativas debera facultar a las cooperativas de ahorro y crdito o al menos a sus federaciones a participar en dichas compaas, ser miembros de bolsas de valores y de mecanismos centralizados de negociacin extraburstil, as como para realizar operaciones burstiles y extraburstiles. As mismo, debera lograrse que la ley especial que rigiera la actividad de las cooperativas de ahorro y crdito les facultara para emitir determinado tipo de valores, propios de sus operaciones, con el objeto de que pudieran ampararse, como las dems instituciones financieras sujetas al control de la Superintendencia de Bancos, a la posibilidad de hacer oferta pblica de esos ttulos, sin el trmite de calificacin y autorizacin previa de la Superintendencia de Compaas.

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Captulo XVII
ENTIDADES OPERATIVAS DEL MERCADO DE VALORES
Mercado de capitales y Mercado de Valores. Clases o mbitos del Mercado de Valores. Intermediarios y operadores de valores. Mercado burstil: bolsas de valores; casas de valores. Integracin del capital de las casas de valores. Operaciones en el mercado burstil; ruedas de bolsa. Caractersticas del mercado burstil ecuatoriano. Mercado extraburstil: mecanismos de transacciones extraburstiles (METEX); compaas operadoras de valores extraburstiles (COVEX). Depsito Centralizado de Compensacin y Liquidacin de Valores. Calificadoras de Riesgo. Fondos de inversin: composicin de activos; limitaciones. Fideicomisos mercantiles. Administradoras de fondos: holdings y grupos econmicos.

Mercado de capitales, Mercado de Valores; enunciado de sus entidades operativas


Segmento fundamental del mercado de capitales y complementario del mercado crediticio es el mercado de valores. Posibilitan la operacin de dicho mercado varias instituciones: las bolsas de valores; las casas de valores; los mecanismos de transacciones extraburstiles (METEX) y las compaas operadoras de valores extraburstiles (COVEX); los depsitos centralizados de compensacin y liquidacin de valores; las compaas calificadoras de riesgos; los fondos de inversin; las compaas administradoras de fondos de inversin. Estas instituciones se hallan bajo el control y supervigilancia de la Superintendencia de Compaas y la rectora del Consejo Nacional de Valores. El propsito general de ellas es organizar la oferta y la demanda de valores, promover su negociacin, dar seguridad, confiabilidad y transparencia, crear mbitos en los que puedan efectuarse, bajo esas caractersticas, transacciones de valores.

CLASES O MBITOS DEL MERCADO DE VALORES


El Mercado de Valores se desarrolla en los mbitos burstil y extraburstil.

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Mercado burstil es el conformado por ofertas, demandas y negociaciones de valores inscritos en la bolsa, realizadas en sta por las casas de valores y los operadores de bolsa autnomos (agentes de bolsa). Mercado extraburstil es el que se desarrolla fuera de las bolsas de valores, a travs de un mecanismo centralizado de negociacin, con la participacin de intermediarios autorizados y con valores que, aun cuando no se hallen inscritos en una bolsa de valores, lo estn en el Registro del Mercado de Valores y en el respectivo mecanismo de transacciones extraburstiles (artculo 3 del Reglamento).

INTERMEDIARIOS Y OPERADORES DE VALORES


Son intermediarios de valores: las casas de valores, los agentes u operadores de bolsa autnomos, las instituciones del sector financiero autorizadas para ello, y las compaas operadoras de valores extraburstiles miembros de un mecanismo de transacciones extraburstiles. Operadores de valores burstiles son las personas naturales que actan en el mercado por cuenta de las respectivas casas de valores. Lo son de valores extraburstiles las personas naturales que actan por cuenta de una compaa operadora de valores extraburstiles (arts. 27 y 30 del Reglamento).

Mercado burstil
Las instituciones fundamentales del mercado burstil son las bolsas de valores y las casas de valores.

BOLSAS DE VALORES
Son corporaciones civiles cuya funcin es proporcionar el lugar de reunin y los servicios necesarios para formalizar las ofertas, demandas y transacciones efectuadas por las casas de valores. Su fundacin es autorizada por la Superintendencia de Compaas, que mantiene control sobre ellas. Adems de las reglas enunciadas en los artculos 8 a 10 de la Ley de Mercado de Valores, 18 a 20 de su Reglamento General, se rigen por las normas del Reglamento para el establecimiento y calificacin de las Bolsas de Valores, adoptado por el Consejo Nacional de Valores, mediante Resolucin No. CNV-93-003, expedida el 22 de diciembre de 1993, y publicada en el Suplemento del R.O. No. 349, de 31 de ese mismo ao. Deben establecer las instalaciones y configurar los sistemas que aseguren la operacin de un mercado de valores transparente y equitativo y permitan la ejecucin y liquidacin de negociaciones, en forma rpida y ordenada, a cuyo efecto, han de mantener informacin sobre los valores cotizados en ellas, sus emisores, intermediarios de valores, operaciones burstiles, cotizaciones y montos. Para iniciar las operaciones, una bolsa de valores deber contar con al menos 20 casas de valores miembros, cada una propietaria de una cuota patrimonial. El patrimonio

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de una bolsa de valores se divide en cuotas iguales y negociables de propiedad de sus miembros, sin que ninguno de ellos pueda tener en propiedad ms de una. El mximo rgano directivo de una bolsa de valores est constituido por un directorio, integrado por un nmero impar de entre por lo menos siete y no ms de once directores, elegidos por la asamblea de casas de valores que integran la bolsa. Los directores debern acreditar un amplio conocimiento tcnico, experiencia en mercado de valores, idoneidad moral, no guardar parentesco entre s ni estar inhabilitados para el ejercicio del comercio ni de cargos pblicos, ni estar demandados por obligaciones incumplidas con entidades financieras o por obligaciones tributarias. La mayora de los integrantes del directorio (cuatro, cinco o seis, segn el caso) debern ser elegidos entre los administradores o representantes de las casas de valores miembros de la corporacin; y la minora, entre personas que no sean representantes, administradores, ni accionistas titulares de ms del 10% del capital de una casa de valores miembro de la bolsa respectiva. La participacin mayoritaria de los actores directos del mercado, en un rgano de regulacin de ste, se aparta de la teora general de independencia de los rganos de control y regulacin frente a los controlados. Antes de la expedicin de la Ley de Mercado de Valores, las bolsas de valores estaban organizadas como compaas annimas. Inicialmente, en su directorio no se incluan representantes de los agentes de bolsa. Despus se los incluy. El destino de sus utilidades era resuelto por sus accionistas. Al presente, al ser corporaciones civiles, aquellas se reinvierten para robustecer el patrimonio de la entidad. Actualmente operan en el pas tres Bolsas de Valores: la de Quito, la de Guayaquil y la de Cuenca, que tiene un volumen de operaciones ms bien reducido, desde el 28 de mayo de 1995, funciona como Bolsa Electrnica de Valores del Ecuador, SATI. En los 6 primeros meses de 1996, las Bolsas de Valores negociaron 5942.239 millones de sucres, aproximadamente un 60% de ese valor correspondi a la de Quito. Para fines de julio el monto negociado lleg a 7.638.803 millones de sucres. Para junio se haba superado la cifra negociada en 1995 (5.132.318 millones de sucres).

CASAS DE VALORES
Casa de valores es la compaa annima autorizada y controlada por la Superintendencia de Compaas, que ejerce la intermediacin de valores, y cuyo objeto social nico es la realizacin de las actividades previstas en la Ley de Mercado de Valores. Para operar en tal mercado, dichas casas debern ser miembros de una bolsa de valores. Las casas de valores tienen, segn la ley, las siguientes facultades: a) operar, de acuerdo con las instrucciones de sus comitentes, en el mercado burstil; b) administrar portafolios de valores o dineros de terceros para invertirlos discrecionalmente en instrumentos de mercado de valores; c) adquirir o enajenar valores por cuenta propia; d) realizar operaciones de colocacin primaria de valores, sea por s solas, sea mediante la conformacin de consorcios;

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e) anticipar fondos de sus recursos a sus comitentes, para ejecutar rdenes de compra de valores inscritos en el registro del mercado de valores; f) ofrecer asesora e informacin en materia de operaciones en el mercado de valores; g) ser accionistas de compaas operadoras de valores extraburstiles o de compaas administradoras de fondos de inversin y miembros de bolsas de valores o de mecanismos centralizados de transacciones extraburstiles. Adems de las reglas enunciadas en los artculos 21 a 24 de la Ley 28 del Reglamento General, les son aplicables las normas del Reglamento sobre Casas de Valores y otros intermediarios, expedido por el Consejo Nacional de Valores mediante Resolucin No. CNV-93-004, de 22 de diciembre de 1993, publicada en el Suplemento del R.O. No. 349, de 31 de dicho mes y ao. Para octubre de 1994, la Superintendencia de Compaas haba autorizado la operacin de 57 casas de valores: 30 en Quito, y 27 en Guayaquil. Para igual mes de 1995, el nmero subi a 76: 39 en la capital; 37 en el Puerto Principal. A mayo de 1996 descendi a 68.1 Hacia diciembre de 1995, se puso de relieve la fragilidad de un sistema integrado por un nmero desproporcionadamente alto de entes, que pertenecan a grupos econmicos cerrados y respecto a los cuales no se haban definido coherentes y adecuados mecanismos de control. Casi una decena de casas de valores tuvieron graves problemas financieros, que se presentaron tambin en otras intermediarias. Algunos de sus dirigentes, que haban captado altos recursos del pblico, y virtualmente se hallaban en quiebra, fugaron del pas. La situacin movi a preocupacin general. La Superintendencia de Compaas acentu sus medidas de control. Para mediados de enero de 1996 dispuso la suspensin de las operaciones de 26 casas de valores 18 de Quito, 8 de Guayaquil, porque no haban presentado oportunamente, en los dos meses anteriores, la informacin econmico-financiera requerida por la Ley de Mercado de Valores. Al da siguiente de adoptada, se revi la sancin para varias. (El Comercio, 19 de enero de 1996, p. B-2; 20 de enero pp. A -1 y A -2). Eso pona de relieve la falta de precisin, claridad y coherencia de los mecanismos de control sobre las casas de valores, situacin a la que el autor haba hecho ya referencia en conferencias pblicas organizadas por la Universidad Andina cuando se tramitaba la actual Ley del Mercado de Valores. En el R.O. de 8 de mayo de 1996, se publicaron las reformas al Reglamento sobre Casas de Valores y otros intermediarios expedidas por resolucin No. 96005 del Consejo Nacional de Valores.

Integracin del capital de las casas de valores


Respecto a esta materia se produjo, al expedir la Ley de Mercado de Valores, una situacin confusa en el texto de la Ley, que se reitera en el del Reglamento. La participacin de las entidades financieras en el capital de las casas de valores fue uno de los temas ms debatidos en las comisiones legislativas del Congreso Nacional. En la Comisin de lo Tributario, Fiscal, Bancario y de Presupuesto se haba optado para mediar entre las posiciones contrapuestas de excluir a las entidades financieras o

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de admitir que tengan porcentaje ilimitado en el capital de las casas de valores por la tesis de que el porcentaje mximo de capital que, en conjunto, puedan tener dichas entidades en una casa de valores, no rebase el 25% de su capital. Aquello no se reflej en la redaccin de los artculos 21 y 67 de la Ley ni, obviamente, en el artculo 27, inciso 2, del Reglamento. No resulta conveniente para el inters general que los bancos o entidades u organizaciones financieras privadas estn o no estructuradas como compaas puedan asumir posiciones de predominio en una casa de valores. Tampoco que las compaas administradoras de fondos tengan injerencia en aquellas. Es necesario que la disposicin correspondiente tenga plena claridad y no d margen a situaciones confusas o interpretaciones discrepantes. De otro lado, es preciso que las normas previstas en los artculos 21, inciso 2, 67, y 75, numeral 3 de la Ley de Mercado de Valores guarden adecuada y clara concordancia. Al usarse, en el texto actual de la disposicin vigente, el trmino de su respectivo capital, se gener una situacin ambigua. Mientras el deseo de la Comisin Legislativa que examin el proyecto haba sido como ya se ha anotado que se limitara la participacin de entidades financieras hasta un porcentaje mximo del capital total d e la casa de valores, el uso de los trminos respectivo capital en las disposiciones mencionadas, cuya reforma resulta necesaria, da margen a que pueda entenderse que ese capital se refiere o al del banco, o al de cada una de las instituciones del sector financiero. Con ello, stas pueden copar como ya ha ocurrido el capital de una casa de valores, aun cuando, para invertir en ellas, se hallen sujetas a lmites fijados con relacin al capital social total de cada una de esas entidades. En efecto, no es lo mismo limitar la participacin de las entidades bancarias y financieras a un porcentaje de su capital social que al de una parte del capital de la casa de valores. Pinsese en un banco que tenga un capital social muy grande, y que cuente con entidades filiales que operen como financieras, almaceneras, arrendadoras mercantiles u otras compaas a las que se refiere la facultad 26a. del artculo 173 de la Ley General de Bancos. Una inversin de hasta el 10% del capital social de ese banco, ms inversiones de aquellas otras compaas, permitiran, sin duda, adquirir todo el capital de una casa de valores. La falta de perfecta claridad en las normas sobre integracin del capital de las casas de valores tiene proyecciones negativas, tanto en lo que concierne a la operacin del mercado de valores, como organismo de contrapeso del financiero, para efectos de fijacin de ciertos costos del dinero, cuanto en lo relativo a un directo y eficaz control de las entidades financieras por parte de la Superintendencia de Bancos. La situacin se agrava si, como se anot, se configura el manejo de una casa de valores por parte de un grupo financiero, en conformidad con las normas de los artculos 57, 58, 62, 67, inciso 2, de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, ya mencionados. Aquello da margen a que pocos grupos financieros puedan tener un papel preponderante, no solo en el manejo de las casas de valores, sino de las bolsas de valores y, con ello, del rgano de regulacin (Consejo Nacional de Valores), en la designacin de cuyos integrantes aquellos grupos puedan ejercer influencia determinante.

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Ni la Ley ni el Reglamento clarifican la medida en que un grupo financiero pueda integrar el capital de una o varias casas de valores. Parece indispensable hacerlo.

Operaciones en el mercado burstil


Las casas de valores pueden realizar en el mercado burstil, mediante sus operadores de bolsa, operaciones al contado o a plazo, para la adquisicin o venta de los valores que antes se enunciaron. Las operaciones al contado deben liquidarse a ms tardar hasta las 10:45 de la maana del da hbil siguiente al de la rueda en que se realiz la transaccin. Las operaciones a plazo podrn ser: con prima, cuando cualquiera de las partes puede desistir de la operacin, dejando a favor de la contraparte la prima acordada; con garanta, cuando las partes no entregan por anticipado los ttulos ni el precio negociado, sino que constituyen garantas bancarias, prendarias o pignorativas de valores fiduciarios para seguridad de la contraparte, en caso de incumplimiento; con prima o garanta unilateral, cuando una de las partes deposita los ttulos o el precio, y la otra constituye una prima o una garanta de las antes mencionadas, para asegurar el cumplimiento de su obligacin. Operaciones cruzadas son aquellas en las que un mismo agente u operador de mercado ofrece y demanda valores, a plazo o al contado, a nombre de distintos clientes, aceptando la oferta presentada por l mismo. Operaciones de fuera, son aquellas en las que se negocian valores procedentes o destinados a una plaza del pas, diversa de aquella en que se efecta la operacin. La liquidacin se verificar despus de cinco das hbiles. Si los valores y el precio fueren entregados antes de ese lapso, la liquidacin se efectuar de inmediato. Operaciones con otra plaza son las de fuera en las que participa como agente vendedor o comprador un operador en cada plaza.

Ruedas de bolsa
Las ruedas de bolsa son las reuniones en las que se negocian los valores registrados en el mercado burstil. Pueden celebrarse con la presencia fsica de los operadores y a viva voz, es decir, mediante el pregn de las diferentes ofertas y demandas presentadas; o a travs de sistemas electrnicos de transacciones, esto es, sin que necesariamente se requiera la presencia fsica de los operadores; o simultneamente. El funcionamiento de las ruedas de las diferentes bolsas de valores del pas deber propender a la integracin del mercado nacional.

Caractersticas del mercado burstil ecuatoriano


El mercado burstil ecuatoriano ha crecido en magnitud importante en los ltimos aos. Sin embargo, es muy pequeo inclusive frente al de otros pases latinoamericanos, y resulta todava inestable y frgil. Esta caracterstica se acenta para la negociacin de acciones.

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Para 1995, las negociaciones en l efectuadas giraron en torno a los 5 billones de sucres, en total, con un crecimiento del 260% frente a 1994. Las negociaciones en la Bolsa de Valores de Quito tuvieron un crecimiento ms dinmico que en las de Guayaquil y Cuenca. Segn su Presidente Ejecutivo, aumentaron en un 440% con relacin a las del ao anterior. Sin embargo, la mayor parte de las negociaciones se efectu en ttulos de renta fija. La negociacin de acciones signific, en la Bolsa de Valores de Quito, el 16%, y en la de Guayaquil, el 23%, participaciones que fueron menores que en el ao precedente. De otro lado, las negociaciones de Bolsa experimentaron una notable baja a inicios de 1996. Los volmenes negociados en los primeros das de ese ao fueron comparables a los menos cuantiosos negociados en cualquier poca del precedente. A ello se agreg una importante cada de precios. La participacin de las acciones se torn insignificante: 0,72%, en Quito; 0,23%, en Guayaquil. En febrero, las transacciones se recuperaron; para fines de abril de 1996, llegaron a 3,1 billones de sucres; casi tres veces ms de lo negociado en el primer cuatrimestre del ao anterior. Lo ocurrido pone de relieve lo prometedor, pero al mismo tiempo inestable que resulta an el Mercado Ecuatoriano de Valores. Para formarse una idea comparativa sobre las magnitudes de los valores transados en acciones en las Bolsas de Valores Ecuatorianas, y la visin internacional que puede tenerse al respecto, cabe citar tres grupos de datos enunciados en la publicacin periodstica regional intitulada Pulso Latinoamericano, del Grupo de Diarios de Amrica. El primero resea el monto transado en acciones en varios pases latinoamericanos, durante los primeros meses del ao 1995, hasta septiembre. Enuncia los valores en dlares de los Estados Unidos. Segn esa informacin, el monto transado en acciones habra llegado en el Ecuador, a 5,7 millones de dlares, en 1995, mientras en Chile cifraba en los 1.057,5 millones; en el Per, en los 1.286,5; en el Brasil, en los 4.000 millones de dlares. El segundo, que se refiere a transacciones de todo el ao 1995, menciona una cifra de 341,8 como monto negociado en acciones en el Ecuador, mientras Per llegara a los 4.634 millones de dlares; un pas pequeo, como el Uruguay, a los 4.933 millones; Chile, a los 11.170 millones; Mxico, a los 26.231 millones; y Brasil, a los 79.000 millones de dlares. El tercer grupo de datos alude a los montos de acciones negociados en febrero y abril de 1996. Seala para Ecuador el de 3,03 y de 14,9 millones de dlares, mientras en Colombia se negociaron 82,21 y 175 millones; en Per, 511,6 y 240 millones; en Chile, 1.097 y 1.061; en Mxico, 2.483 y 3.691; y en Brasil, 7.896 y 4.052 millones de dlares.2

Mercado extraburstil
El Mercado extraburstil que la Ley, en alguna medida, soslaya, pero que el Reglamento potencia notablemente, est configurado por los mecanismos de transacciones extraburstiles y las compaas operadoras de valores extraburstiles.

MECANISMOS DE TRANSACCIONES EXTRABURSTILES (METEX)


Aunque la Ley de Mercado de Valores no contempla ni estos mecanismos ni las compaas de valores extraburstiles, a las que se hace referencia despus, el artculo

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25 del Reglamento General institucionaliza a los primeros, a los que se refiere como corporaciones civiles aprobadas y controladas por la Superintendencia de Compaas, que tienen por objeto brindar a sus miembros los servicios y mecanismos para que puedan negociar, en el mercado extraburstil, l os valores inscritos en el Registro del Mercado de Valores y en el respectivo mecanismo de transacciones extraburstiles y que no lo estn en las bolsas de valores. La organizacin y funcionamiento de estos mecanismos, as como la de sus miembros y operadores y su actividad en el mercado extraburstil, se sujetarn en todo lo que les fuere aplicable a las disposiciones previstas por la Ley de Mercado de Valores y su Reglamento, para las bolsas de valores, sus miembros, operadores y operaciones. La Resolucin No. CNV-93-003, expedida por el Consejo Nacional de Valores el 22 de diciembre de 1993, en forma realmente artificiosa, con la simple adicin de una frase que distorsiona el ttulo del Reglamento y de la disposicin general cuarta, extiende a los Mecanismos de Transacciones Extraburstiles las normas atinentes a las Bolsas de Valores.

COMPAAS OPERADORAS DE VALORES EXTRABURSTILES (COVEX)


Son las compaas annimas miembros de un mecanismo de transacciones extraburstiles, cuyo objeto exclusivo es la realizacin de actividades de intermediacin en el mercado extraburstil.

Depsito Centralizado de Compensacin y Liquidacin de Valores


Es el servicio que prestan obligatoriamente las bolsas de valores, en forma individual o conjunta, y que tiene por o bjeto la custodia, compensacin, liquidacin y registro de las transferencias de valores que se negocian en el mercado burstil. Las funciones del depsito centralizado de compensacin y liquidacin son: 1. llevar la custodia y depsito de los valores inscritos en el registro de mercado de valores; 2. llevar los registros de acciones, obligaciones y otros valores, a nombre de los emisores, inclusive el libro de acciones y accionistas de sociedades que inscriban sus acciones en la bolsa; 3. registrar las t ransferencias, compensaciones y liquidacin de valores que se negocien en la bolsa y en otros mecanismos centralizados de negociacin; 4. expedir certificaciones de los actos que realicen en el ejercicio de sus funciones, a solicitud de las partes intervinientes, de las superintendencias de compaas o de bancos, de una bolsa de valores o por mandato judicial; 5. mantener cuentas en las que consten los titulares de los valores depositados, sus montos y caractersticas generales, y dejar y dar constancia de la existencia de dichas cuentas; 6. inscribir en las cuentas de los respectivos titulares los valores que no se representen en ttulos o certificados; 7. otras actividades conexas que autorice el Consejo Nacional de Valores.

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Calificadoras de Riesgo
Las calificadoras de riesgo son sociedades annimas o de responsabilidad limitada autorizadas y controladas por la Superintendencia de Compaas, que tienen por objeto exclusivo la calificacin del riesgo y de la solvencia de los emisores de valores que se negocien en el mercado de valores, o de tales instrumentos. Las entidades del sector financiero, as como las reguladas por la Ley de Mercado de Valores o sus grupos empresariales, no podrn tener acciones ni participaciones sociales en el capital de las sociedades calificadoras de riesgo. Se considera grupo empresarial al conjunto de empresas que, aunque jurdicamente independientes, presenten vnculos de tal naturaleza en su propiedad, administracin, accionariado, responsabilidad crediticia y resultados, que hagan presumir que la actuacin econmica y financiera de sus integrantes est guiada por los intereses comunes del grupo, o subordinada a estos, o que existen riesgos financieros comunes en la adquisicin de valores que emiten. Las compaas Calificadoras de Riesgo se rigen por las normas de los artculos 46 a 50 de la Ley de Mercado de Valores, 31 de su Reglamento General y por las del Reglamento de Calificacin de Riesgos expedido por el Consejo Nacional de Valores, mediante Resolucin No. CNV-94-008, de 5 de mayo de 1994, publicada en el R.O. No. 458, de 9 de junio del mismo ao. Este ltimo detalla el procedimiento de calificacin de los valores negociables en bolsa y sus categoras. Para octubre de 1994 operaban en el pas dos calificadoras de riesgos: Calificadora Ratings S.A., en Quito, y Calfivar, en Guayaquil.3 Para octubre de 1995, las calificadoras de riesgo llegaban a cuatro: se organiz una ms en Quito (Ecuability), y otra en Guayaquil (Ecuatoriana de Avalos S.A., Ecuavsa). A marzo de 1996, su nmero haba aumentado a cinco.

Fondos de inversin
Los fondos de inversin estn constituidos por el conjunto de recursos de varios inversionistas, sean personas naturales o jurdicas, que conforman un patrimonio comn, el cual se invierte en valores y es manejado por una compaa administradora de fondos, por cuenta y riesgo de los aportantes o partcipes. Cada fondo se considera un patrimonio independiente de su administrador, quien deber llevar una contabilidad separada para cada uno de ellos y de la suya. Las contabilidades estarn sujetas a auditora externa por una misma firma auditora. Antes de iniciar las operaciones de un fondo, el administrador deber obtener la aprobacin de la Superintendencia de Compaas para los reglamentos internos d e aquel y el contrato de incorporacin al mismo. Los fondos son colocados en el mercado, sea directamente, por las compaas administradoras de ellos, ya a travs de las casas de valores. Los fondos de inversin se rigen por las normas del Reglamento de F ondos de Inversin, expedido por Resolucin No. CNV-93-04 del Consejo Nacional de Valores, fechada el 23 de febrero de 1994, publicada en el R.O. No. 409, de 29 de mayo de ese ao. La Resolucin CNV-94-020, (R.O. No. 610, de 12 de enero de 1995), introdujo algunas reformas en tal Reglamento.

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Los fondos de inversin pueden ser administrados o colectivos. Los primeros tienen como finalidad invertir valores de alta liquidez en el mercado; sus unidades no son negociables; el fondo admite la incorporacin de aportantes, as como el retiro de uno o varios. Los segundos tienen como finalidad invertir en valores o proyectos productivos especficos que no necesariamente tengan alta liquidez en el mercado.

COMPOSICIN DE ACTIVOS
Los activos de los fondos de inversin pueden componerse de los siguientes valores: valores inscritos en el Registro del Mercado de Valores; depsitos a la vista o a plazo fijo en entidades financieras controladas por la Superintendencia de Bancos; valores crediticios o contentivos de obligaciones numerarias a cargo de esas entidades financieras, o avalados o garantizados por ellas; valores crediticios o contentivos de obligaciones numerarias a cargo del Estado u otras entidades de derecho pblico; valores emitidos y transados en las bolsas de valores de terceros pases con los que la Superintendencia de Compaas tenga convenios de cooperacin o integracin; otros que autorice el Consejo Nacional de Valores.

LIMITACIONES
Los fondos administrados de inversin deben invertir por lo menos el 50% de sus recursos en valores inscritos en la bolsa o en valores emitidos, aceptados o avalados por instituciones financieras o por el Estado; no podrn poseer ms del 10% del capital suscrito de una compaa, ni ms del 20% de sus activos podr componerse de valores a cargo de un mismo grupo empresarial; no se podr exceder del mismo porcentaje en valores crediticios, a menos que sean emitidos o garantizados por el Estado o por el Banco Central del Ecuador. No podrn realizarse inversiones en valores emitidos por el grupo empresarial al que pertenezca la administradora de fondos, ni en unidades o cuotas de inversin u otros papeles similares.

FIDEICOMISOS MERCANTILES
Adems de realizar las inversiones antedichas, las compaas administradoras de fondos de inversin pueden celebrar fideicomisos mercantiles. Estos fideicomisos, que tambin han sido configurados por la Ley de Mercado de Valores, consisten en el acto u operacin en virtud del cual una o ms personas, llamadas constituyentes, transfieren dinero u otros bienes a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos por un plazo o para cumplir una finalidad especfica. El fideicomiso as conformado tendr independencia total de sus constituyentes, y una vez constituido no podr ser revocado, aun cuando pueda transferirse la administracin de l a otro fiduciario, si as se lo establece en el acto constitutivo. Los bienes, dineros o valores que constituyen el patrimonio del fideicomiso pueden ser libremente administrados por el fiduciario, de la forma que estimare ms conveniente, dentro de los objetivos sealados y en funcin de lograr el mejor desempeo y atencin de su encargo. Al trmino del plazo sealado o cumplida la condicin, los bienes, dinero, valores que constituyan el fideicomiso sern entregados

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exclusivamente al o a los beneficiarios sealados en el ttulo constitutivo del fideicomiso o a sus sucesores en el derecho.

Administradoras de fondos
Las compaas administradoras de fondos son sociedades annimas cuyo nico objeto es administrar fondos y fideicomisos. Adems de las que se mencionan enseguida, estn sujetas a las normas que expida el Consejo Nacional de Valores. Son obligaciones de las administradoras de fondos: a) informar peridicamente a los partcipes de los fondos que administren respecto de su estado y del comportamiento de los mercados; b) integrar a cada fondo toda la rentabilidad obtenida en la gestin de administracin, descontando solamente los gastos y remuneraciones convenidas, en la forma y con la periodicidad que se contemplen en la respectiva regulacin; c) ejercer, en beneficio de los partcipes de los fondos que administren y de las compaas receptoras de la inversin, todos los derechos que la Ley confiere a los titulares de valores emitidos por aquellas. Les est prohibido: 1. adquirir, enajenar o mezclar activos de un fondo con los de otro fondo o con los suyos propios; 2. garantizar un resultado, rendimiento o tasa de retorno especficos; 3. efectuar transacciones con valores entre los distintos fondos que administren o traspasar valores de su propiedad o de su propia emisin a tales fondos; 4. dar o tomar dinero en prstamo a o de los fondos que administre, o entregar estos en garanta; 5. emitir obligaciones; 6. recibir depsitos en dinero; 7. mantener en custodia los valores de los fondos que administren; y, 8. participar de manera alguna en la administracin, asesoramiento, direccin o cualquier otra funcin que no sea la de accionista en aquellas compaas en las que un fondo mantiene inversiones. Las Sociedades Administradoras de Fondos se rigen por las normas del Reglamento para Funcionamiento de la Sociedad Administradora de Fondos, constante en Resolucin No. CNV-93-006, expedida por el Consejo Nacional de Valores el 22 de diciembre de 1993 y publicada en el Suplemento del R.O. No. 349 del 31 de esos mismos mes y ao, y por las del Reglamento de Fondos de Inversin, ya mencionado. A octubre de 1994, la Superintendencia de Compaas haba otorgado autorizacin a 6 compaas administradoras de fondos, que manejaban quince fondos y haban logrado captar, en cinco meses de operacin, 178 mil millones de sucres, de 4.662 partcipes.4 Para octubre de 1995, se haba autorizado la operacin de 18 compaas administradoras de fondos, que manejaban 47 fondos. Para noviembre, el nmero aument a 48. A fines de ese mes, en Quito, 16 fondos, de 6 administradoras, con 5.387 partcipes, manejaban 243.946 millones de sucres; en Guayaquil, 25 fondos, de nueve administradoras, con 17.828 partcipes, contaban con 400.217 millones de sucres, segn informacin de la Superintendencia de Compaas. Para marzo de 1996, operaban diecinueve compaas administradoras de fondos: seis, en Quito; trece, en Guayaquil.

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diecisiete fondos, de cinco administradoras de Quito, tenan 7.021 partcipes, y un patrimonio total de 349.656,4 millones de sucres; treinta fondos, de diez administradoras de Guayaquil, tenan 25.163 partcipes, con un patrimonio total de 462.295,8 millones de sucres y 3 millones de dlares.

HOLDINGS Y GRUPOS ECONMICOS


Aun cuando ni la Ley ni el Reglamento mencionan a los holdings como entidades operadoras del mercado de valores ni como mecanismos de l, es evidente que, de acuerdo con el texto actual de la Ley y su reglamento, podran ser utilizados como mecanismos de concentracin de recursos e inclusive de distorsin del mercado. Por ello, es til hacer referencia a las disposiciones que los regulan. La redaccin del numeral 22 del artculo 74 de la Ley de Mercado de Valores, en los trminos que tiene al presente, implica una notoria discrepancia con los del artculo 46 de la propia Ley, y suscita graves confusiones, las que se acentan cuando, en la letra d del numeral primero del artculo 43 del Reglamento, virtualmente se unimisman los conceptos de holding y grupo empresarial. En la prctica, aquella norma legal, en coordinacin con la constante en el numeral 24 de dicho artculo (que somete a la vigilancia total de la Superintendencia de Compaas a las compaas holdings que voluntariamente hubieren conformado grupos empresariales), elimina toda eficacia al control de las holdings y de los grupos de inters econmico; simplemente se limita, en definitiva, a legitimar o al menos cohonestar su actuacin, y torna las que en las leyes de otros pases son obligaciones de estos grupos, en la opcin de un beneficio tributario para ellos. Las leyes de varios pases, e inclusive determinados instrumentos internacionales, obligan a los grupos empresariales y, en general, a los grupos de inters econmico, a presentar informacin consolidada, con mucho detalle, as como a someterse a especiales mecanismos de control y a veces a publicar tal informacin. En la Ley de Mercado de Valores se neutraliza y elimina, en la prctica, la obligatoriedad, ya bastante atenuada de consolidacin de cuentas, cuando en el numeral 22, inciso segundo, del artculo 74 se requiere, para determinar la existencia de una holding, que la compaa respectiva tenga como objeto social la compra exclusivamente, y no cualquier forma de adquisicin de acciones o participaciones sociales, para vincular a varias compaas y ejercer control sobre ellas; o cuando con la contradiccin con la frase anterior que ello supone se exige, en el inciso tercero de ese numeral, la decisin (sic) de la Junta General de accionistas o socios de cada una de las compaas involucradas, para conformar la holding; o cuando, en el numeral 24 del artculo 74, se admite el control de la Superintendencia de Compaas solo sobre las compaas holding que voluntariamente hubieren conformado grupos empresariales. Todo ello, en alguna manera, es semejante a disponer que las coimas se sancionen solo cuando constan de escritura pblica o las han admitido solemnemente las personas en ellas involucradas Para apreciar mejor las insuficiencias del texto adoptado por la Ley de Mercado de Valores, vale la pena comparar la figura que ella crea con la cuidadosa regulacin que, como derecho comunitario europeo, establece la Sptima Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas, adoptada el 13 de junio de 1983, o analizar las disposiciones

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del artculo cuarto de la Ley Espaola de Mercado de Valores, segn el texto que se publica en el Boletn Oficial del Estado Espaol, el 1 de agosto de 1989, en correlacin con las normas sobre balances y cuentas anuales de las sociedades annimas y con las de la Ley de Auditora de Cuentas. Esas normas sealan prolijamente los casos en los que diversas sociedades, compaas o entidades constituyen, de hecho, una unidad de decisin, porque cualquiera de ellas controle o pueda controlar indirectamente las decisiones de las dems; hacen referencia a hechos y circunstancias que pueden dar lugar a que, en la prctica, se produzca ese control o unidad de decisin; y establecen para las integrantes del grupo empresarial o econmico no solo la obligacin de llevar cuentas consolidadas y presentar informes consolidados de gestin, sino que regulan el modo de llevar las cuentas consolidadas, el control de ellas, su publicidad, los sistemas de valoracin de activos y pasivos.

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Captulo XVIII
SEGURIDAD SOCIAL: SOCIALIZACIN DEL RIESGO
Distorsiones en el actual tratamiento del tema. Orientaciones fundamentales de la seguridad social. Evolucin del Sistema de Seguridad Social en el Ecuador. La crisis del IESS y sus causas; caractersticas de la poblacin econmicamente activa en el Ecuador; proyecciones de una privatizacin de la Seguridad Social en Ecuador: los regmenes de capitalizacin individual. Los principios de universalidad y solidaridad; los seguros paralelos o mixtos. Las experiencias en otros pases: pases desarrollados: la derrota de la privatizacin en Estados Unidos; privatizacin parcial en Gran Bretaa; expansin de la seguridad social en Espaa; la tendencia a la redistribucin en A lemania. Pases en desarrollo: Chile: bonos de reconocimiento; cotizaciones; las Asociaciones Administradoras de Fondos de Pensiones, (AFP): los resultados de la reforma. Per; Colombia; Singapur. Conclusiones del anlisis comparativo.La Seguridad Social y la Consulta Popular de noviembre de 1995. Situacin actual del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.

INADECUADO MANEJO DEL TEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN EL PAS


Uno de los temas que mayor trascendencia revisten para el pas, pero que ha sido tratado por lo general con superficialidad e inquina, es el concerniente a la Seguridad Social. En el planteamiento del tema realizado por ciertos polticos y medios de comunicacin, no se han examinado con profundidad las caractersticas de nuestra sociedad ni los orgenes del Sistema de Seguridad Social Ecuatoriano y su evolucin; no se ha distinguido con claridad entre los sistemas de capitalizacin individual y capitalizacin colectiva en comunidades abiertas, ni los mecanismos de distribucin, ni se ha enfatizado en sus proyecciones; no se han analizado con objetividad los resultados a mediano y largo plazo de experiencias vividas en diversos pases desarrollados y en vas de desarrollo. Con miras a orientar los resultados de una Consulta Popular en forma que se indujera a que el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social cediera el campo a

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Administradoras de Fondos de Pensin manejadas por grupos financieros privados, se atribuyeron los problemas y la profunda crisis que vive el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, en forma casi exclusiva, a defectos administrativos o a sobredimensin de la burocracia que, sin duda, efectivamente existen y deben corregirse; pero se ha soslayado el incumplimiento de las obligaciones del Estado frente al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; la utilizacin de fondos del IESS en beneficio del propio Estado, de las entidades financieras, de grupos de afiliados o empresarios o especficos sectores de la poblacin ecuatoriana; la creacin demaggica de beneficios justos, pero no financiados, en favor de grupos de esa poblacin, que merecen obviamente tal proteccin, pero que agravan el desfinanciamiento del sistema. En forma que parece deliberada, esa campaa, orquestada desde el Ejecutivo, cerr los ojos ante la situacin de los afiliados al Instituto, y en general de los ecuatorianos de los sectores econmicamente menos favorecidos que tienen que dejar de trabajar, por incapacidad o por vejez.

ORIENTACIONES FUNDAMENTALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL


En teora, existen dos o rientaciones fundamentales en cuanto a la obtencin de seguridad social para un grupo humano: la cobertura del riesgo a travs de la contratacin personal de plizas de compaas privadas de seguros; y la visin de la Seguridad Social, como un elemento esencial de una sociedad organizada y solidaria. La primera, individualiza el riesgo, lo liga con la actuacin de un tercero que produce el dao, y que debe responder por l, o con la culpa o descuido de quien sufre ese perjuicio, o con el ineluctable transcurso del tiempo, que genera vejez e incapacidad para el trabajo. Para disminuir la incidencia econmica de esas situaciones, los individuos contratan seguros. El entrecruzamiento de stos determina, en definitiva, una cobertura social del riesgo, que, desde luego, resulta limitada. La tesis se identifica, en lo tcnico, con el rgimen de capitalizacin del ahorro por persona, y en cuanto a concepcin global, con la tica protestante de la responsabilidad e iniciativa individuales como motores de la economa. En la segunda, el riesgo se entiende como un suceso natural en la vida social. La sociedad, dentro de una concepcin solidaria, asume parte de ese riesgo. La orientacin se vincula ms con la actitud catlica de caridad solidaria o con la visin comunitaria ancestral andina, que protega a los ancianos y enfermos y reservaba para ellos cierto tipo de tareas dentro del quehacer colectivo global. Por nuestra doble vertiente histrica catlico espaola y comunitaria indgena al parecer tendramos ms inclinacin a la socializacin del riesgo.

EVOLUCIN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN ECUADOR


La introduccin de sistemas de Seguridad Social result temprana en el pas. En 1905 se expidi la Ley de Jubilacin para los Telegrafistas; en 1908, la de jubilacin y proteccin de invalidez de bomberos; en 1917, la de jubilacin a profesores fiscales. Ello, sin hacer referencia a las pensiones vitalicias que se otorgaron a altos oficiales militares que actuaron en la independencia.

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En 1925 se dict la ley que g eneralizaba para todos los oficiales militares las pensiones de retiro y montepo. En marzo de 1928 se expidi la Ley de Jubilacin, Montepo Civil y Ahorro Cooperativo para empleados pblicos y bancarios, y se cre la Caja de Pensiones. En 1935 se expidi la primera Ley del Seguro Social Obligatorio; al ao siguiente se crearon el Instituto Nacional de Previsin y la Caja del Seguro, y en los aos 1937 y 1938, los Seguros de Enfermedad, la Jubilacin Patronal y los Fondos de Reserva. Aquella ley tena una amplia cobertura: involucraba a los trabajadores agrcolas, domsticos, temporales y a domicilio. Ante el desfinanciamiento del Sistema del Seguro, que se evidenci a fines de los aos treinta, se dict, en 1942, la segunda Ley del Seguro Social Obligatorio, que ya restringa el mbito de aplicacin de la Seguridad Social, y excluy de ella a los trabajadores agrcolas en general, a los trabajadores domsticos, temporales y a domicilio. Posteriormente, el Seguro se ampli, para abarcar a profesionales, a maestros de capilla y sacerdotes (se dictaron leyes especiales para ello), a ciertos trabajadores agrcolas y a asegurados voluntarios. El Instituto Nacional de Previsin tena una posicin rectora del sistema conformado por las Cajas de Pensiones (para los empleados pblicos), y del Seguro (para los privados).

Acentuamiento de los problemas


A fines de los aos sesenta, se inici la operacin del Seguro Campesino, que ofrece servicios bsicos a grupos campesinos, y cubre no solo al asegurado sino a sus familiares. La actividad arranc sin los estudios actuariales suficientes. No obstante que ya para 1964 y 1972 los gobiernos militares respectivos haban declarado nulos los contratos colectivos suscritos en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y disuelto los numerosos sindicatos formados en ste, a partir de 1979 se suscit un arrollador proceso de burocratizacin del Instituto. El crecimiento de las reas administrativas se torn descomunal. El ingreso de personal se politiz. La ineficiencia y el despilfarro de fondos se acentuaron. A ello se agregaron una inadecuada programacin de servicios, la concentracin de ellos en Quito y Guayaquil, y fallas en la concepcin del alcance del Servicio Mdico, que determinaron su desfinanciamiento. El dficit del IESS trat, de alguna manera, de ser corregido mediante el mtodo de financiamiento global, que introdujeron las reformas del Decreto-Ley No. 21, expedido en 1986, las que, adems, virtualmente sustituyeron un rgimen de capitalizacin por uno de reparto. Ante los referidos vicios que sin duda debieron subsanarse oportunamente, el Gobierno del presidente Durn Balln y el Consejo de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la iniciativa privada, en lugar de identificar y plantear medidas concretas y especficas para eliminarlos, concentraron todos sus esfuerzos en propugnar formas de privatizacin de la Seguridad Social y de adopcin de sistemas de capitalizacin individual del ahorro, para atender a la jubilacin por vejez o incapacidad para el trabajo.

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En un pas en el que la mayora de la poblacin est sumida o en la pobreza o en la miseria se han mencionado porcentajes del 80 y 45%, respectivamente, para la poblacin en general, y del 91 y el 62% para la rural y por ende se encuentra en una virtual imposibilidad de ahorro, adems de que tiene altos ndices de ocupacin y trabajo informales, aquello resulta imposible. Tomar esa direccin implicara configurar un sistema de seguro nicamente para los sectores de poblacin de altos y quiz medianos recursos; eliminar la concepcin de solidaridad entre diversos grupos sociales y entre generaciones; y dejar en verdadero desamparo a los sectores ms pobres, que son los absolutamente mayoritarios en el Ecuador.

LA CRISIS DEL IESS Y SUS CAUSAS


Para mediados de los aos noventa se haba tornado un lugar comn manifestar que el modelo de seguridad social del Ecuador atravesaba una crisis profunda y global, que abarcaba aspectos financieros, econmicos, tcnicos, administrativos. El dficit anual de la Institucin habra llegado, para fines de 1994, a 163.432 millones de sucres: los egresos sumaban un billn 124.589 millones; los ingresos alcanzaban a 961.157 millones de sucres.1 Ciertos personeros del gobierno del presidente Durn-Balln, as como algunos dirigentes empresariales o polticos enfatizaban, en modo desproporcionado, en el gigantismo burocrtico y el crecimiento administrativo desmesurado del IESS, que subi de 5.898 empleados, en 1975, a 17.000, en 1994. 2 Sealaban que los gastos administrativos sumaban, para entonces, 133.234 millones de sucres, y atribuan, en forma virtualmente exclusiva, a esas circunstancias los numerosos defectos de servicio de la Institucin, que se exageraban y presentaban en forma peyorativa. Frente a esta corriente de opinin, que se intentaba propalar masivamente, haba, sin embargo, un grupo muy respetable, que trataba de razonar ms a fondo y estimaba que el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social como lo sealaba, para entonces, el diario Hoy,3 no puede ser abandonado a su suerte, porque no es esa institucin perversa que pintan aquellos dirigentes y ciertos medios de difusin, sino una vctima ms de la demagogia poltica, en el pasado, y de poderosos intereses econmicos, en el presente. Quienes haban buscado crear esa imagen de perversidad institucional, olvidaban o trataban de soslayar la forma en que el sistema econmico y poltico nacional haban menoscabado y perjudicado al IESS. No tenan presente que, p ara mediados de los aos noventa, el Estado deba a dicha Institucin y, en el fondo, a sus afiliados, entre 600 mil millones y un billn 202 mil millones de sucres (segn se calculara la deuda capitalizando los intereses no pagados de cada ao, o no). Dejaban de lado que el IESS haba perdido cerca de 4 mil millones de dlares por las consolidaciones de la deuda con el Estado. Tampoco se tuvieron en cuenta las magnitudes en que el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social haba sido vctima de manejos demaggicos de legisladores y funcionarios del Ejecutivo. Como consecuencia de ello, por ejemplo, el aporte de los trabajadores no se calculaba, en los ltimos quinquenios, sobre la totalidad de la remuneracin, sino sobre

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una parte de ella. Como lo anotara el Ministro de Bienestar Social de entonces, Alberto Crdenas,4 el IESS recibe (de los afiliados) doce pensiones calculadas en relacin con el salario mnimo vital vigente, y paga (a los jubilados y otros beneficiarios) 18 pensiones calculadas respecto a ese mismo valor. En esa materia, Len Rolds Aguilera sealaba que en el caso de los afiliados del sector pblico, los aportes se cubran sobre los sueldos bsicos, y no consideraban los valores correspondientes a subsidios de antigedad, responsabilidad, familiar, escolar, y otros que se aplicaban en diversas entidades, por lo que el aporte se haca sobre menos del 50% de la remuneracin real.5 De otro lado, varios gobiernos descubrieron los analgsicos dcimos sueldos, compensaciones y bonificaciones que el IESS deba agregar a las pensiones de jubilados y otros beneficiarios y no aumentaban aportes al Instituto. No se tuvo presente que prcticamente todos los gobiernos, adems de no pagar a tiempo sus obligaciones al Instituto, obtenan de l prstamos para, con sentido demaggico, entregar dineros para la realizacin de obras o trabajos de diverso gnero No se consideraba que, adems de obligarle a comprar bonos del Estado, con rendimientos financieros que no eran los del mercado, se forzaba al IESS a esterilizar sus recursos, congelndolos en el Banco Central; o a depositarlos, sin rdito, en bancos y entidades financieras privados, que obtenan de la utilizacin de esos fondos importantes ganancias; o, en un largo perodo, se le indujo a adquirir cdulas hipotecarias. Poda argirse que, con lo primero, se beneficiaba a todo el sistema econmico, al contribuir a los esfuerzos anti inflacionarios, pero se ocult que se lo haca a costa de los afiliados; con lo segundo se favoreca a los grupos financieros muy pequeos y muy cerrados del pas; con lo tercero, a un pequeo sector de la clase media. No se calcularon con precisin las ventajas que significaba para grupos empresariales mantenerse en mora del pago de sus obligaciones frente al IESS, para beneficiarse del diferencial entre los intereses que por ello tenan que pagar y los rditos que obtenan de la colocacin de su dinero en el mercado. Se dej de lado, adems, que por presin de diversos gobiernos recursos importantes del IESS sirvieron para salvar ineficientes empresas que se encontraban en quiebra, y que cuando haban reflotado se trat virtualmente de rematar, en beneficio de cerrados grupos econmicos. Tampoco se anotaba que muchos bienes inmuebles del IESS haban sido cedidos gratuitamente en favor de la colectividad, en unos casos, o para dedicarlos a parques o reas de recreacin de sus empleados, grupos de afiliados o entidades de la ms diversa laya. No se consider tampoco que, sin suficiente aporte del Estado, el IESS trataba de atender a un grupo muy amplio de campesinos del pas que desde luego merecen tal atencin, a travs del Seguro Social Campesino. O que haba un nmero importante de afiliados voluntarios alrededor de 70 mil, que durante un largo lapso aportaban menos que el promedio y demandaban los mismos servicios, lo que ocasionaba a la Institucin un gasto superior a aquellos aportes. Menos an se tuvieron en cuenta para la campaa publicitaria, econmica y poltica que se desat contra el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social razones tcnicas, actuariales y demogrficas, que haban contribuido a ese desfinanciamiento. Para los aos cuarenta, por ejemplo, segn lo sealara el Ministro Alberto Crdenas,6 la esperanza de vida de los jubilados con 30 aos de servicio y 55 de edad, era de 10 aos

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adicionales, en promedio. Hacia 1995, haba subido a 22 aos adicionales, en promedio. Eso implicaba mayores egresos. Por ltimo, no se tuvo en cuenta que, aparte de estos beneficios a diversos grupos, tambin algunos afiliados medraron de los dineros de la mayora, a travs de prstamos hipotecarios y quirografarios con intereses ms bajos que los del mercado. Es innegable que en el IESS se gener una burocracia frondosa, frecuentemente innecesaria y a veces corrupta; pero los que resaltaban tal hecho no queran recordar que, en gran medida, ella se form por irresponsabilidad de los polticos que cubrieron compromisos y cuotas demaggicas, llevando a la Institucin a centenares de personas, muchas de ellas descalificadas. Para 1995, se haba intentado cambiar esa situacin. Segn lo resuma Milton Arroba, hasta 1996 se buscaba reducir la nmina de personal en ms de diez mil trabajadores. Como consecuencia del agudo desfinanciamiento de la entidad, la crisis de ella haba tocado fondo para mediados de los aos noventa. Se deca que el IESS se derrumbaba. Los hospitales de Quito y Guayaquil no daban abasto para atender a los afiliados enfermos que requeran sus servicios; faltaban medicinas, camas; no haba suficiente menaje; se careca de insumos y repuestos que permitieran utilizar adecuadamente costosos equipos, que se deterioraban, por deficiencia en el mantenimiento. Ante ello, y en lugar de esforzarse por solucionar los problemas, se enfatizaba, para regocijo de grupos de empresarios interesados y desconcierto de los afiliados y el pueblo, en privatizar el IESS o en crear seguros paralelos. No se haba examinado el alcance de tales supuestos.

CARACTERSTICAS DE LA POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA EN EL ECUADOR


Ante todo, no se consideraban las condiciones de la poblacin del Ecuador y especficamente de su poblacin econmicamente activa. No se tena ni tiene en cuenta que casi un 80% de la poblacin ecuatoriana supervive en niveles de pobreza y, dentro de ese grupo, cerca del 45% afronta situaciones de miseria; que en el sector rural esos ndices suben al 91% y al 64%, respectivamente. En ese contexto, es muy difcil que existan posibilidades reales de ahorro voluntario, pues es sabido que en circunstancias como las mencionadas, cualquier incremento de ingreso se destina prioritariamente a ampliar consumos bsicos insatisfechos. Tampoco se haba considerado que, dentro de la poblacin econmicamente activa, el nmero de personas que trabajan por cuenta propia en e l sector informal, como familiares sin remuneracin casos en los cuales, evidentemente, es muy difcil pensar en aportaciones o fondos de ahorro que se capitalicen en aseguradoras, es casi tan alto como el de personas que trabajan en el sector moderno. Segn lo destaca Alfredo Mancero Samn, en su libro Seguridad Social y Vejez: la privatizacin de los fondos de pensiones,7 solamente 46% de los ocupados laboraban en el sector moderno de la economa, en conformidad con la Encuesta Permanente de Hogares del rea Urbana; 42% eran trabajadores del sector informal, y el 12% restante eran trabajadores del servicio domstico (5,6%) y/o desempeaban labores agrcolas. A

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su vez, entre los trabajadores del sector formal, cerca de un 10% trabajaban por cuenta propia o eran patronos. Mancero conclua que, si la afiliacin al Seguro Social fuese obligatoria solo para los asalariados, apenas el 42% de los ocupados urbanos podran ser protegidos por el sistema previsional. Si esto ocurra y sucede en el sector urbano, en el rural, que abarca un buen 46% de la poblacin ecuatoriana, los porcentajes de trabajadores por cuenta propia, informales, o que laboran sin remuneracin dentro de un esquema familiar, resultaran mucho ms altos. En suma, aun dentro del sistema de seguridad social obligatoria, el porcentaje de poblacin protegida resultara muy bajo. Cabe preguntar, entonces, qu ocurrira en un sistema de capitalizacin voluntaria de excedentes de ahorro? La situacin se agrava, si se examina la edad de los asalariados. En general, segn las investigaciones de Mancero, la proporcin de trabajadores en relacin de dependencia alcanza su mxima hacia los 39 aos, y comienza a declinar a partir de esa edad, luego de la cual aumenta el porcentaje de los trabajadores por cuenta propia o de otras categoras. La declinacin es mucho ms acentuada en el caso de las mujeres.

PROYECCIONES DE UNA PRIVATIZACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ECUADOR


Las circunstancias antes analizadas llevan a concluir que si se suprimiese el sistema de afiliacin obligatoria a un organismo nacional de seguridad social en nuestro caso el IESS, la poblacin protegida disminuira drsticamente. De otro lado, como se desprende de los acpites posvinientes, las condiciones de esa proteccin resultaran precarias. Un rgimen de seguridad mixta podra erosionar gravemente las posibilidades de recaudacin de recursos, por parte del organismo encargado de administrar los fondos de afiliaciones obligatorias para un servicio de seguridad social mnima, que favorezca a los grupos de escasos recursos.

Los regmenes de capitalizacin individual


Alfredo Mancero enuncia una caracterizacin muy sistemtica de estos regmenes.8 En un rgimen de capitalizacin individual, anota, el derecho a percibir una jubilacin es proporcional al fondo acumulado por el asegurado durante un determinado nmero de aos, y el monto de pensin depende de las contribuciones aportadas por el asegurado y del rendimiento financiero del fondo constituido con stas. La tasa de cotizacin (valor peridico que se entrega al asegurador) debe guardar armona con el perodo estimado de vida activa, lo cual supone que a una incorporacin tarda al trabajo asalariado o a un retiro en edad temprana, debera corresponder tasas ms onerosas. El ingreso corriente del asegurado debera ser estable y creciente a lo largo de toda su vida activa para que el fondo constituido con sus contribuciones le permita disfrutar de una pensin sustancial desde el momento del retiro y toda su vida pasiva. Si durante la vida activa los ingresos son

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fluctuantes y la estabilidad en el trabajo es precaria, el fondo se debilita y las pensiones sern de poca monta. A su vez, el rendimiento financiero del fondo as constituido deber ser igual o mayor a la tasa de actualizacin de las prestaciones futuras, lo cual ya no depende del esfuerzo individual de cada asegurado, sino del entorno macroeconmico general, de la gestin eficiente de quien administr los fondos, del tipo de prestaciones que se ofrecen a los asegurados y del factor de capitalizacin utilizado en los balances actuariales. En el rgimen de capitalizacin se puede fijar un tasa de cotizacin nica en funcin de la vida activa promedio de los asegurados, pero no se puede garantizar una pensin mnima Eso, como lo anota el mismo autor, se inscribe dentro de la orientacin del mercado, que ha manifestado histricamente muy poca vocacin por la justicia distributiva y, en cambio, una clara tendencia a la exclusin social.9

LOS PRINCIPIOS DE UNIVERSALIDAD Y SOLIDARIDAD


En cambio, en los sistemas de seguridad general y obligatoria se busca constituir un fondo que permita distribuir por lo menos pensiones iguales o superiores a un mnimo vital de subsistencia. Se acude a la lgica de la asistencia colectiva anota Mancero precisamente para garantizar un ingreso mnimo a todos los trabajadores, cualesquiera hayan sido los fondos acumulados en el transcurso de su vida activa y las necesidades individuales de supervivencia desde el retiro hasta el fallecimiento. El derecho a percibir una pensin ya no depende tan solo del esfuerzo del individuo durante su vida activa; la atribucin de aqulla se decide en razn del esfuerzo comn de la colectividad y del nmero de beneficiarios que habrn de repartirse uniformemente el fondo anual, segn un concepto abstracto de subsistencia, expresado en una fraccin de la remuneracin mnima imponible, pues no hay otra manera de definir razonablemente la cuanta de la pensin asignada a cada individuo.10

LOS SEGUROS PARALELOS O MIXTOS


En los sistemas de seguros paralelos o mixtos, se combina la existencia de un seguro general obligatorio con cotizaciones o primas mnimas, que dan derecho a pensiones generales tambin mnimas, con la posibilidad de que los afiliados al servicio general paguen tambin primas adicionales a compaas aseguradoras privadas, para obtener una pensin de mayor magnitud.

Las experiencias en otros pases


Para que pueda tenerse una idea ms objetiva y real sobre las posibilidades de reforma del sistema previsional ecuatoriano, es til hacer una somera referencia a lo

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ocurrido en otros pases que han afrontado modificaciones de sus sistemas, con dispares resultados. A ese efecto, se presentar una sntesis del prolijo anlisis que realiza Alfredo Mancero Samn en los captulos 4, 5, 6 y 7 de su libro, ya citado. En ellos se hace referencia a las reformas y tendencias presentadas en pases industrializados tipo, y tambin en pases en desarrollo que presentan circunstancias dignas de relevarse en forma especial.

PASES DESARROLLADOS
El referido autor realiza un anlisis de la evolucin presentada en los Estados Unidos, Gran Bretaa, Espaa y Alemania y a las caractersticas de sus sistemas previsionales.

La derrota de la privatizacin en Estados Unidos


Bajo el epgrafe precedente, el autor se refiere a la evolucin registrada en los ltimos aos en el pas del norte respecto a su sistema de seguridad social. Anota que, en l, sta se rige por el principio de la universalidad, e incluye prestaciones basadas en la necesidad presuntiva por prdida de ingresos. El sistema es contributivo y obligatorio y se financia con las cotizaciones de los patronos, empleados y trabajadores independientes, durante su edad productiva. Seala que, poco despus del inicio de la administracin Reagan, la crisis de seguridad pareca desembocar en una catstrofe, a pesar de las enmiendas introducidas en la administracin Carter, en 1977. Recuerda que el presidente Reagan haba cuestionado severamente el sistema de seguridad social americano y pugnaba por ir hacia una total privatizacin del mismo, y relieva que, luego del anlisis de los trabajos de Wilbur Cohen y Milton Friedman, James Buchanan y Colin Campbell, que defendan la alternativa de una privatizacin total de la funcin aseguradora de riesgos, as como de los planteamientos de Martin Feldstein, que sustentaba la conveniencia de mantener el monopolio del Estado, en cuanto a la oferta de proteccin social, la Comisin Greenspan desech los planteamientos neoliberales y las tesis radicales del presidente Reagan. En definitiva, en los Estados Unidos la seguridad social se financia con impuestos a las personas de renta elevada, aunque se haya incrementado gradualmente las edades de jubilacin. El sistema, reafirmado en 1983 bajo esos lineamientos, se mantiene, y en la administracin Clinton tendi a expandirse, con el objeto de que la administracin federal ampliara los servicios pblicos de salud.

Privatizacin parcial en Gran Bretaa


En Gran Bretaa, la seguridad social tena, hasta 1977, dos niveles: en el primero participaban obligatoriamente todos los trabajadores y contribuan proporcionalmente a sus salarios, pero se les reconoca como pensin bsica una renta mnima, que no tomaba en cuenta los ingresos y contribuciones efectuados durante su vida activa; en el segundo nivel de carcter voluntario la pensin adicional era directamente

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proporcional a los ingresos percibidos por el trabajador antes de su jubilacin y, en algn modo, era comparable a un plan privado de pensiones. La reforma a la que se lleg en 1978 implic la coexistencia del sistema de seguridad social pblica con un rgimen de contratacin privada, diverso del primero. Los trabajadores incorporados al programa estatal de pensiones deban pagar contribuciones proporcionales sobre sus salarios y percibiran una pensin total equivalente al 41% de sus ingresos antes de la jubilacin. Pero los empleadores podran optar por la contratacin de un seguro privado, siempre que su plan supusiera para sus trabajadores beneficios iguales o superiores a los ofrecidos por el sistema estatal. Quienes se acogieren a esta ltima alternativa perderan el derecho a reclamar la pensin estatal basada en sus ingresos; pero, en compensacin, se beneficiaran con exenciones tributarias equivalentes a la prdida de ingreso que supona el pago de la prima a la aseguradora. El resultado final de la reforma fue que apenas la mitad de los trabajadores ingleses llegaron a aceptar la contratacin con seguros privados.11 Ante la renuencia laboral, 10 aos despus, en 1988, tuvo que expedirse una ley que desestimulaba la permanencia de los trabajadores en el Programa Estatal de Pensiones por Ingresos, SERPS, y creaba estmulos tributarios y de otro orden para quienes acudieran a sistemas alternativos: exencin tributaria del 16,5% de su salario, en lugar del 8,6%, previsto por la ley de 1978; posibilidad de contratacin individual de planes de pensiones, en lugar de la colectiva que prevea esa ley; clculo del ingreso sobre todos los aos trabajados y no sobre los 20 ms altos, para quienes continuaran en el SERPS. El poder y la eficiencia del sistema de seguros privados ingls, seguramente el ms antiguo, organizado y bien financiado del mundo, explican, en alguna manera, la presin que se ejerci para lograr la transferencia de recursos del ente pblico de seguridad a las organizaciones privadas de seguros.

Expansin de la seguridad social en Espaa


La seguridad social instituida en Espaa en 1900, se caracteriz por una progresiva ampliacin de las coberturas, hasta 1967, as como por la simplificacin de requisitos y trmites y el establecimiento de cuantas mnimas de las pensiones, con independencia del perodo de contribuciones y las cuotas aportadas, segn lo previeron las reformas de 1972 y 1978. Despus de las reformas de 1985 y 1990, el sistema espaol de seguridad social garantiza la proteccin a todos los ciudadanos, mediante dos modalidades: una contributiva, que financian los empleadores, los trabajadores y el Estado, y se administra como un rgimen de reparto simple; y otra no contributiva, de prestaciones econmicas, que se financia ntegramente por cuenta del Estado. La Ley No. 8, de 1987, admite la existencia de planes de pensiones voluntarios y de libre contratacin, que funcionan adicionalmente a la seguridad social obligatoria general, y sin perjuicio de ella. Las aportaciones anuales mximas de cada unidad, son deducibles del impuesto sobre la renta, pero no pueden rebasar un mximo preestablecido por la ley.

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La tendencia a la redistribucin en Alemania


En Alemania la desproporcin entre una poblacin vieja, en constante crecimiento, y una poblacin joven, que disminuye, ha llevado al Estado a tomar medidas tributarias dentro de una poltica redistributiva. Segn Monika Queisser,12 las notas esenciales del sistema de seguridad social alemn se pueden resumir en la siguiente forma: una pensin bsica, ajustada, a partir de 1992, en funcin de los salarios neto y bruto, para todos los ciudadanos mayores de 65 aos, financiada con un impuesto al valor agregado ms un componente de pensin adicional, cubierta mediante cotizaciones; una pensin de sobrevivencia, financiada con una cotizacin que deberan pagar todos los ciudadanos a partir de los 20 aos de edad, para que, con 45 aos de aportacin, pueda tenerse una pensin cercana al 45% de la remuneracin neta promedio.

Pases en desarrollo
Los sistemas de seguridad de Chile, por su resonancia y la existencia de opiniones controvertidas sobre l; de Per y Colombia, por su carcter de vecinos y la relativa similitud de sus economas con la nuestra; de Singapur, que tiene una economa muy prspera y en constante crecimiento, han sido objeto de anlisis en el referido libro de Alfredo Mancero.

CHILE
Hasta 1981, Chile mantuvo un sistema de seguridad social organizado bajo el rgimen de reparto, sobre la base de beneficios definidos e ingresos provenientes de las contribuciones de empleadores y trabajadores ms los rendimientos de las reservas acumuladas. Aun cuando, a esa poca, 32 instituciones administraban ms de un centenar de regmenes previsionales distintos, el Servicio de Seguro Social, la Caja de Empleados Pblicos y la Caja de Empleados Particulares concentraban el 94% de los cotizantes. Una serie de presiones polticas tendientes a reducir los requisitos de acceso a las prestaciones, rebajar las tasas de cotizacin e incrementar las pensiones, llevaron al sistema a un agudo desfinanciamiento. Despus de varios esfuerzos encaminados a mantener el sistema, adoptados en 1974, 1975 y 1979, que resultaron simples paliativos intrascendentes, hacia los aos ochenta comenz a tomar fuerza la corriente favorable a la adopcin de un rgimen de capitalizacin. En 1981 se expidi el Decreto-Ley 3.500, que lo consagraba. El rgimen previsional por el que opt Chile signific, en primer lugar, una relacin totalmente directa entre las contribuciones efectuadas por cada trabajador y las pensiones que l recibira; esto es, una base individual de acumulacin de reservas que elimina toda posibilidad redistributiva (intra e inter generacional). En segundo lugar, fue un seguro sustitutivo de todas las formas previsionales anteriores a 1981, ya que las pensiones ofrecidas por el nuevo rgimen son totalmente independientes del programa de pensiones mnimas financiadas con impuestos directos. En este sentido va ms all que la reforma britnica de 1978. En tercer lugar, consagra un sistema de igualdad de oportunidades, que exige las mismas cotizaciones y requisitos para la adquisicin de

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derechos a los asegurados de todas las actividades econmicas, a excepcin de que a las mujeres se les reconoce una edad 60 aos ms temprana que a los hombres 65 para efectos de jubilacin. En cuarto lugar, es una institucin especializada en los riesgos de vejez, invalidez y sobrevivencia, separada y distinta de las entidades encargadas de los restantes programas de seguridad social. Finalmente, es un rgimen privado, en lo que respecta a la administracin de las cuentas individuales, ya que, en ltima instancia, el Estado es el asegurador principal. En efecto, si bien las Asociaciones Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) estn obligadas a garantizar un rendimiento mnimo para los fondos de pensiones, dentro de los parmetros establecidos en la ley, y a constituir una Reserva de Fluctuacin de Rentabilidad, si esos fondos llegaran a ser insuficientes y la AFP no pudiera disponer de recursos propios para cubrir las deficiencias, el Estado deber disolverla; pero debe completar el faltante hasta alcanzar el mnimo de endeudamiento exigido por la Ley. De igual manera, el Estado garantizar el pago de renta vitalicia en un 100% del monto de la pensin mnima, y del 75% del exceso sobre sta, hasta un tope fijado en la Ley, cuando quiebre la compaa de seguros.

Bonos de reconocimiento
Para hacer posible el traspaso masivo de los cotizantes del antiguo rgimen hacia las AFP, el Gobierno se comprometi a emitir bonos de reconocimiento de las cotizaciones pagadas al antiguo rgimen previsional, que serviran para mejorar los fondos que se acumularan en el sistema de las AFP o para contratar una renta vitalicia igual a la pensin que le habra reconocido el rgimen. Los bonos de reconocimiento son instrumentos emitidos por las antiguas entidades previsionales, con un valor calculado en funcin del tiempo y las remuneraciones percibidas por el trabajador, a cuyo nombre se emiten. Son ajustables por la inflacin y ganan un inters real anual del 4%, hasta la fecha en que se hacen efectivos. Son exigibles en su totalidad cuando el trabajador cumple la edad para jubilarse, queda invlido o fallece. Desde marzo de 1990, pueden cederse por simple endoso.

Cotizaciones
Entre las medidas encaminadas a inducir a la utilizacin del nuevo rgimen de seguros de vejez, la Ley chilena eximi a los empleadores del aporte patronal, a cambio de un aumento obligatorio del orden del 17% en las remuneraciones de todos sus trabajadores. Las cotizaciones, que deban ser cubiertas por los trabajadores, se fijaron, paralelamente, en el 17% del ingreso imponible, y estaban destinadas en un 10% para ahorro forzoso que financiara las pensiones de vejez; 3% de seguro de invalidez y sobrevivencia; y 4% para prestaciones de salud. Las personas que no optaran por el sistema de las AFP tenan que asumir totalmente el 26% de la cotizacin a las entidades del antiguo sistema de seguros. Los trabajadores que optaran por el nuevo sistema llegaran a tener mejoras salariales en el orden del 12%.

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Las asociaciones administradoras de fondos de pensiones (AFP)


Las AFP son sociedades annimas creadas con la finalidad exclusiva de administrar los fondos de pensiones de sus afiliados y otorgar los beneficios y prestaciones establecidos por la Ley; deben tener un capital mnimo, proporcional al nmero de afiliados, constituir una Reserva de Fluctuacin de Responsabilidad, y mantener un encaje igual al 1% del fondo de pensiones que administran. Les est prohibido dedicarse a otras actividades comerciales y financieras. Pueden invertir los fondos de pensiones en ttulos valores, oficiales y privados, hipotecas, certificados de depsito bancario, y otros instrumentos financieros (inclusive acciones) seleccionados y calificados previamente por la Comisin Calificadora de Riesgo. Los lmites mximos por instrumento y emisor son fijados por el Banco Central. La Superintendencia de las AFP, adscrita al Ministerio de Trabajo y Previsin Social, regula y fiscaliza su actividad. La custodia fsica de sus inversiones est a cargo del Banco Central de Chile. El patrimonio de las AFP es separado y distinto del patrimonio de los afiliados, y est constituido principalmente por las comisiones cobradas a los cotizantes, ms los rditos por la inversin del encaje y otras fuentes operacionales y no operacionales.

Los resultados de la reforma


An resulta temprano para hacer una evaluacin de los resultados reales a largo plazo del rgimen chileno. Se pueden enunciar, sin embargo, algunas notas importantes de su actuacin. Para 1990, el total de afiliados a las AFP representaba casi el 80% de la fuerza de trabajo chilena. Pero del total de trabajadores por cuenta propia, los incorporados al sistema apenas significaba el 3% de los afiliados. El crecimiento del nmero de afiliados a las AFP fue, en los primeros aos de operacin del sistema, muy superior al de la tasa de ocupados, lo que se explica por el traspaso de los afiliados en el viejo rgimen y la obligatoriedad de incorporacin para los nuevos trabajadores, a partir de 1983. Pero en el perodo 1988-1990 tuvo una tasa muy semejante al crecimiento de la ocupacin. De entre las 12 a 20 AFP que se organizaron en Chile, las tres ms grandes captaban alrededor del 70% de los cotizantes efectivos. La tendencia de concentracin de afiliados es manifiesta.13 La rentabilidad de las AFP fue baja en los primeros aos de operacin, e inclusive el Gobierno debi intervenir en algunas; pero en 1988 y 1990 el sistema mostr una elevada rentabilidad. A fines de 1990, las inversiones de los fondos de pensiones estaban distribuidos en la siguiente forma: un 44%, en ttulos del Estado; un 23%, en acciones y bonos de empresas; 17%, en depsitos y bonos bancarios; y un 16%, en ttulos hipotecarios. En cambio, la rentabilidad de las cuentas individuales de los afiliados era inferior al rendimiento de los fondos de pensiones, dado que las AFP cobran a sus afiliados una comisin fija y otra proporcional a la cotizacin. La comisin fija resulta regresiva para los cotizantes de bajos ingresos, eleva su costo previsional y afecta negativamente el nivel de sus futuras pensiones. El examen de una muestra de afiliados lleva a concluir

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que los aportes del afiliado de ms altos ingresos reciben una rentabilidad anual 13% ms alta que la de ingresos medios, y 39% superior a la de uno de bajos ingresos. El porcentaje que los costos de comercializacin y publicidad llegaron a tener dentro de la operacin de las AFP, torna dudosos los argumentos de la rebaja de costos operativos inherente a la eficiencia de la administracin privada, que suele esgrimirse para criticar los gastos administrativos de los sistemas pblicos de seguridad social.

PER
Mediante leyes expedidas a fines de 1991 y de 1992, se modific sustancialmente el sistema de seguridad social peruano. Las dos leyes mencionadas siguen el modelo chileno. Especialmente la ltima, si bien no elimina formalmente al Instituto Peruano de Seguridad Social, dados los incentivos y castigos que prev, conduce a su liquidacin, pues evidentemente, patronos y trabajadores son inducidos a preferir su afiliacin a Administradoras Privadas de Fondos de Pensin. El sistema peruano resulta muy similar al chileno. Entre las notas diferenciales, cabe sealar que el peruano fija un tope mayor que el chileno para mejorar las pensiones de vejez, se contemplan exigencias de capital mnimo para las AFP cinco veces mayores que las previstas en Chile, topes de inversin ms altos en ttulos del Estados y menores en ttulos extranjeros.

COLOMBIA
Para comienzos de los noventa, la crisis del sistema de seguridad social colombiano comenz a discutirse con alguna profundidad, aun antes de que se convocara la Asamblea Nacional Constituyente. Fue objeto de debates en ella. Se perfilaron, entonces, tres posiciones: una que buscaba introducir varias reformas administrativas bsicas en el Instituto Colombiano de Seguridad Social; otra corriente, privatizadora, inspirada en el modelo chileno; y una reforma mixta. El artculo 48 de la nueva Constitucin colombiana de 1991 define a la seguridad social como un servicio pblico de carcter obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, con sujecin a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los trminos que establezca la Ley; garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social; prescribe que los recursos de las instituciones de Seguridad Social no se podrn destinar ni utilizar para fines diferentes a ella; y seala que en la nueva ley debern establecerse los mecanismos apropiados para que las pensiones mantengan su valor constante. Pero, asimismo, declara que el Estado, con la participacin de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de la Seguridad Social y que sta podr ser prestada por entidades pblicas o privadas, de conformidad con la ley. La redaccin reflejaba la posicin de la Asamblea que, aunque se inclinaba por una reforma mixta, no lleg a hacer mayora ni a definirse en torno al asunto. Dentro de este contexto, el presidente Gaviria present al Congreso colombiano, en septiembre de 1992, un proyecto que se aproximaba a una reforma privatizadora, y que consista, bsicamente, en suprimir todas las entidades previsionales pblicas, y sustituirlas por un sistema privado de administradoras de fondos de pensiones.

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El proyecto se aproximaba notablemente al modelo chileno, si bien permita que, adems de las AFP, pudieran manejar las cuentas individuales de los asegurados otras entidades, como las asociaciones mutualistas de ahorro y crdito, las fiduciarias privadas y las instituciones financieras pblicas. El proyecto fue objeto de una gran oposicin en el Congreso y tuvo que ser retirado por el presidente Gaviria. Posteriormente, se lleg a una solucin de equilibrio. Se mantuvo el Instituto de Seguridad Social; pero se permiti la operacin de entidades estatales, privadas y mixtas. El empleador paga las dos terceras partes de las primas de seguro. Para 1996 haba alrededor de 14 millones de personas al sistema. En dos aos se habra pasado de una cobertura del orden del 17% a una de casi el 40% de la poblacin.14

SINGAPUR
Mancero hace referencia15 tambin al caso de Singapur, uno de los tigres asiticos, para analizar las alternativas al sistema tradicional de seguridad social. Singapur es un caso notable de desarrollo econmico exitoso. Para 1992, el producto per cpita superaba los 13 mil dlares anuales. En el decenio de los 80, su crecimiento fue del 6% y la tasa de inflacin oscil alrededor del 1% anuales. La tasa de desempleo se ha mantenido durante largo tiempo en torno al 2%. El 84% de la fuerza de trabajo est constituida por asalariados; el 13% son empresarios y trabajadores por cuenta propia. El 30% de los ocupados laboran en el sector manufacturero. El sistema de seguridad social se vertebra en torno al Fondo Central de Previsin (CPF), que desempea las funciones de los institutos estatales de seguros sociales, como monopolio controlado por el Gobierno. Consiste en un sistema de ahorro obligatorio, que se financia con las contribuciones de los empleadores, los trabajadores en relacin de dependencia laboral y los empleados del sector pblico; los trabajadores autnomos pueden cotizar voluntariamente, hasta los lmites de aportacin fijados por el Gobierno; todas las cotizaciones y los intereses que ellas generen sern acreditados a las cuentas individuales de cada trabajador, libres de impuestos, sin que opere mecanismo alguno de redistribucin intra o inter generacional. Las cotizaciones alcanzan el 40% de los sueldos y salarios; los empleadores aportan el 17,5% y los trabajadores el 22,5%. Cuando el trabajador llega a los 55 aos, su cotizacin es reducida en un 75%; en un 85%, si pasa de los 60 aos, y en un 90%, para los que superan los 65, como un estmulo la continuidad en el trabajo, debido a la escasez de mano de obra que se da en el pas. Los fondos aportados pueden destinarse a la adquisicin de vivienda, una cobertura adecuada en caso de enfermedad y al pago de una pensin equivalente al 20-40% del ingreso laboral. En la cuenta individual de cada afiliado se han abierto subcuentas para vivienda, pensiones de vejez, tratamiento mdico hospitalario, otorgamiento de crditos educativos para estudios universitarios y politcnicos.

CONCLUSIONES DEL ANLISIS COMPARATIVO


Al evaluar los sistemas de seguridad social y el impacto social de la privatizacin en Amrica Latina, el conocido experto en seguridad social Carmelo Mesa-Lago16 enuncia,

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entre otras, las siguientes que l considera lecciones que deben ser tomadas en cuenta por los pases de la subregin en el tratamiento de sus sistemas de seguridad social: a) el mercado y los administradores privados no garantizan necesariamente la competencia, el control de elevacin y la morosidad; b) debe evaluarse muy cuidadosamente el costo de la transicin como carga para la sociedad y como alternativa frente a otros programas pblicos para grupos de bajos ingresos; c) la existencia de cuantiosos ahorros colectivos no ha conducido a una expansin correspondiente del mercado de capitales interno. En tiempos recientes, la Organizacin Interamericana de Trabajadores (ORIT), al evaluar los sistemas de privatizacin de la seguridad social, sostiene que la forma de administracin del fondo de pensiones impuesta en Chile es engaosa y puede resultar un gran fracaso. Sustenta tal opinin en el criterio de que el sistema chileno es absolutamente mercantilista y en l se utilizan los dineros de los trabajadores para ubicarse en un fluctuante y especulativo mercado de valores. El Secretario General de la ORIT aadi que para que el sistema de las AFP d resultados, el pas debe ofrecer un crecimiento econmico de ms del 25% en 15 aos y anot que jams un pas latinoamericano ha crecido en un 10% sostenido, por lo que ninguno de los trabajadores que entra a un sistema como el chileno puede tener garantizada su pensin.17 Como muestra de la utilizacin de los recursos de los trabajadores en forma especulativa y que a veces significa drenaje de recursos nacionales, se ha mencionado que la empresa PROVIDA, la administradora de fondos de pensiones ms grande de Chile, haba pedido, en octubre de 1994, autorizacin para colocar 2,52 millones de ADS en el mercado de valores de Estados Unidos y 1,08 millones en otros mercados concurrentes. A mediados de noviembre de ese ao, el Gobierno chileno autoriz a los administradores de los fondos de pensiones para invertir hasta el 6% de sus activos en el extranjero. El nmero de pases donde pueden hacer negocios subi de 3 a 30 18 Al examinar las caractersticas de obligatoriedad, generalidad y solidaridad para que los sistemas de seguridad social sean efectivos, varios expertos franceses establecen una similitud de aquella obligatoriedad con la de la vacunacin forzosa ante el aparecimiento de una peligrosa peste.19 Por qu se preguntan ante una peste contagiosa el Estado obliga a la vacunacin de toda una poblacin? Por qu razn el Estado obliga a toda la poblacin que trabaja a afiliarse a una entidad previsional y no permite que cada uno decida libremente si desea ahorrar para su vejez? Y se contestan: la respuesta es muy sencilla, si no existiera la obligatoriedad de la vacunacin, algunos individuos se resistiran y la evitaran; si no existiera la institucin del ahorro forzoso en los seguros de vejez, muchos jvenes preferiran no destinar parte de sus ingresos actuales a la financiacin de la seguridad social, y as impediran la entrega de prestaciones a las personas en edad de retiro. Ambos comportamientos pondran en riesgo la seguridad colectiva, al hacer ms costoso el enfrentamiento de la peste o la proteccin a la vejez. En suma, en un pas como el nuestro, con muy elevados ndices de pobreza general, con altos niveles de desempleo o subempleo, con tasas de informalidad econmica acentuadas, el pensar en una privatizacin del sistema de seguridad social o en un sistema mixto, con seguros paralelos, podra resultar un apresuramiento que, ms que el beneficio del pas y de la mayora de su poblacin, considerara ventajas de

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pequeos grupos, adems muy cerrados, vinculados con el negocio de seguros privados. Y hay que tomar en cuenta, adems, que en el Ecuador la actuacin de las compaas privadas de seguros, sobre todo en el ltimo tiempo, no ha resultado satisfactoria. La cobertura de siniestros ha dejado de ser eficiente y rpida. Interminables trmites y formalidades no exigidas por la ley tienden a diferir la efectivizacin del seguro, hasta agotar, por cansancio, al asegurado.

LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA CONSULTA POPULAR


La segunda pregunta de la consulta popular convocada para el 26 de noviembre de 1995 fue una de las que result objeto de ms controvertida y ardorosa propaganda, para atraer a los electores hacia un voto afirmativo o negativo. La pregunta, aparentemente, buscaba mejorar la proteccin a personas de escasos recursos, mediante el incremento de eficiencia de los servicios. Deca, como propuesta de redaccin de un texto constitucional para el que el Ejecutivo buscara apoyo: Toda persona tiene derecho a escoger libre y voluntariamente que, tanto el rgimen de seguridad social como sus prestaciones, servicios y el destino de los aportes estn a cargo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social o de otra institucin pblica o privada. El sistema de seguridad social se fundar en los principios de solidaridad y libre competencia. El Ejecutivo, las cmaras de la produccin, varias agrupaciones empresariales trataban de inducir a un voto afirmativo, mediante una intensa campaa que se basaba en la presentacin de imgenes de gentes de escasos recursos, muchas de ellas de avanzada edad, que haban sido objeto de inadecuado tratamiento en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, y que aspiraban a tener mejores pensiones y un trato ms cordial. La campaa, sin embargo, soslayaba, en primer trmino, la circunstancia de que la mayora de las personas cuyas imgenes y situacin utilizaba no estaran, en la prctica, en posibilidad de aportar a las Administradoras de Fondos de Pensin, sumas que les permitieran obtener mensualidades de jubilacin ms altas que las que reconoca y pagaba el IESS. En segundo lugar, dejaba de lado el hecho de que, segn la propuesta del Consejo de Modernizacin (CONAM), las personas cuya edad rebasara los 50 aos no podran optar por el sistema de depositar sus ahorros en las Administradoras de Fondos de Pensin, sino que, forzosamente, tendran que mantener sus aportes en el Instituto Ecuatoriano de Pensiones, una de las entidades estatales en las que dicho proyecto fraccionaba el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social que, como se conoce, tena el carcter de entidad autnoma. Sobre todo ocultaba una situacin muy importante. Segn el proyecto del CONAM, suprima el fondo de reserva y dejaba en situacin muy confusa los seguros contra los riesgos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. La votacin popular por el No fue absolutamente categrica.

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Situacin actual del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social


Para marzo de 1996 el nmero de afiliados, jubilados, viudas, que estaran amparados por los servicios del IESS, llegaba a 2203.000 personas. Si se considera el Seguro Social Campesino, que concede atencin a ms de 900 mil afiliados, que pertenecan a 668 mil familias, constituidas por 2.529 agrupaciones campesinas, esas cifras aumentaran. La poblacin cubierta por el sistema del Instituto de Seguridad Social llegaba apenas, para 1994, al 19,1% de la poblacin total, uno de los ndices ms bajos de Amrica Latina y el Caribe. A ese ao, los ingresos reales del IESS significaban, en sucres corrientes de 1994, 1483.838 millones de sucres. La red hospitalaria en la que funcionan las unidades mdicas del Instituto de Seguridad Social alcanzaba, en marzo de 1996, los 248.285 m2 de construccin. Si a 2 de los nuevos hospitales de Ibarra, Latacunga, Ambato, ello se suman 148.723 m Riobamba, Guaranda, Cuenca, Manta, Portoviejo y Milagro, la extensin construida alcanzara virtualmente los 400 mil m. La inversin en esa infraestructura de salud rondaba la cifra de 380.010 millones de sucres. El IESS tena, a marzo de 1996, 17 hospitales y 71 dispensarios mdicos que funcionaban en las zonas urbanas de todo el pas, y eran atendidos por 9.153 trabajadores, que forman parte del equipo de salud de la entidad: mdicos, odontlogos, enfermeras, farmacuticos, nutricionistas, tecnlogos mdicos, auxiliares de enfermera. A ello habra que aadir 573 dispensarios que operan en diferentes zonas rurales, para atender al Seguro Social Campesino. Para 1994 se haban realizado 28.050 cirugas de alto riesgo y 43.154 operaciones usuales. En total, ms de 71 mil intervenciones quirrgicas. El Estado ecuatoriano mantiene frente al IESS una crecida deuda. A marzo de 1996, ella llegaba a 1938.485 millones de sucres. Esa deuda se descompona en tres categoras. La primera, que se denomina deuda histrica, abarcaba la acumulada desde 1985 hasta 1994; su monto entre capital, intereses y multas, ascenda a 1655.300 millones de sucres. La segunda corresponde a obligaciones contradas en 1995; su valor era de 253.135 millones de sucres. La tercera est conformada por los aportes al Seguro Social Campesino impagos, por 30 mil millones de sucres. El 26 de marzo de 1996, el presidente Durn Balln anunci que se suscribira el Acuerdo de Consolidacin de la deuda que el Estado ecuatoriano haba venido arrastrando frente al IESS desde 1984. Los valores adeudados hasta el 31 de diciembre de 1995 se cubriran, segn tal acuerdo, a 12 aos plazo, mediante la entrega semestral de bonos emitidos en unidades de valor constante (UVCs). Los bonos tendran un recargo de un porcentaje sobre la tasa pasiva mnima establecida por el Banco Central del Ecuador. El pago de los bonos contara con el fideicomiso del Banco Central. Las entregas semestrales se haran a partir del 1 de enero de 1997. Cada una de ellas alcanzara una suma de 140 mil millones de sucres en UVCs. La deuda de 43 mil millones por retraso en los pagos del Seguro Campesino sera cancelada, con Certificados de Tesorera, hasta fines de diciembre de 1996. Para el 1 de

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agosto de 1996, el Ministro de Finanzas realiz un pago por 123 mil millones de sucres. Hasta esa fecha no llegaba a firmarse el convenio de consolidacin acordado. Cabe esperar que el prximo Gobierno no desconozca ni modifique ese convenio.20 En mayo de 1996, al tenor de las reformas constitucionales de principios de ao, se declar que la mayor parte del personal del Instituto se sujetara a las normas de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa; solo estaran amparadas por el Cdigo de Trabajo aquellas personas que las leyes laborales expresamente someten a l. Se suprimieron ms de cien sindicatos, y los privilegios para sus dirigentes. La Comisin de Especialistas que analizaba, desde fines de 1995, la reestructuracin del Sistema de Seguridad Social, recomend separar las reas de pensiones, salud, seguro campesino, cada una con autonoma econmica y administrativa; pero bajo la regulacin del IESS. Los aportes deberan realizarse sobre la remuneracin total. Se eliminara la jubilacin reducida. Para poder jubilarse se requeriran 35 aos de aportes, con cualquier edad, o 60 aos de edad y 30 de servicios para los hombres o 25 aos de servicios para las mujeres. Supuestos estos cambios, se incrementaran las pensiones, tanto mnima como mxima, a niveles relativamente ms aceptables que los que se aplican en la actualidad.21

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Captulo XIX
COMERCIO EXTERIOR
Actuacin del Estado en el Comercio Exterior: la normativa del Comercio Internacional. Tendencias de la economa mundial y del comercio internacional. La situacin del Ecuador; diversificacin de exportaciones; visin retrospectiva en los ltimos aos. Balance Comercial. Principales rubros de exportacin: petrleo; banano; camarn; caf y cacao; flores. Destino de las exportaciones ecuatorianas. Principales normas que rigen el comercio internacional y su incidencia para el Ecuador: convenios de los que es parte el Ecuador. Acuerdo de Cartagena y Grupo Andino: Zona Andina de Libre Comercio; Unin Aduanera Andina; Rgimen Comn a la Inversin Extranjera. Una evaluacin del Pacto Andino. La Comunidad Andina. Tratado de Montevideo (1980) y sus normas complementarias. Los compromisos de la Cumbre de las Amricas, Miami. La Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Tratados y Acuerdos Internacionales de los que el Ecuador no fue o no es parte, que inciden en su comercio externo: el GATT; los Tratados de Roma y de Maastrich; Tratado de Libre Comercio de Norteamrica; El Grupo de los Tres, el Cono Sur, Mercosur. Acuerdos mundiales por productos. Beneficios arancelarios conferidos por grupos de pases: Sistema General de Preferencias de la UNCTAD; Programa Especial de Comercio para los pases del Grupo Andino, aprobado por la Unin Europea. Beneficios conferidos por pases especficos: Ley de Preferencias Arancelarias Andinas de los Estados Unidos: condiciones por pas y por productos. Mecanismos japoneses. El manejo interno de las polticas de Comercio Exterior: imperativos.

Actuacin del Estado en el Comercio Exterior


En materia de comercio exterior, la actuacin del Estado ha sido, tradicionalmente, muy acentuada. Los aranceles de importacin fueron, desde el comienzo de la edad moderna, tanto un elemento muy importante para el financiamiento de la actividad estatal, como una herramienta para defender la produccin nacional. Con posterioridad, se sent nfasis

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en el manejo de las polticas de sustitucin de importaciones, de desarrollo industrial y fomento agropecuario, as como de obtencin de equilibrios en la balanza de comercio externo y pagos. Igualmente, en materia de exportacin el Estado ha tratado de orientar, va abonos tributarios, en una poca, o por convenios con pases amigos, el flujo de exportaciones. Esa orientacin se remarc a partir de los aos cincuenta; pero experiment una declinacin significativa a fines de los aos ochenta y comienzos de los noventa, aun cuando los pases del primer mundo y sus grandes empresas aplicaran unilateralmente y a su manera las teoras del incremento pogresivo del libre comercio. En efecto, en ste, como en muchos aspectos, los pases capitalistas y las empresas multinacionales, propulsoras del neoliberalismo, exhiben un doble discurso: mientras presionan a travs de los organismos monetarios y crediticios internacionales, as como de los portavoces y partiquinos criollos de las transnacionales para que los pases del tercer mundo abran, sin limitacin, sus fronteras y aduanas para los productos de los pases ms desarrollados y sus transnacionales, adoptan prcticas restrictivas frente a los productos del tercer mundo y especficamente de Latinoamrica. Comercio internacional sin restricciones, en cuanto favorezca a los intereses de los pases industrializados y sus transnacionales; severas limitaciones, en cuanto les afecte, aun cuando sea en mnimo grado, es su ensea. Las limitaciones que, en la prctica, sufren las ventas de banano, de caf, cacao, atn, as como de las flores y otros productos agrcolas no tradicionales, y tambin los textiles y el calzado del Ecuador y de otros pases del sur, es una prueba de esa orientacin. La evolucin de la economa mundial y la posicin sumisa y corta de miras de los ltimos gobiernos han determinado que la orientacin y el manejo de nuestro comercio exterior quede cada vez ms, en manos de tres o cuatro pases del primer mundo y de un nmero igual de grandes transnacionales. Hemos ido cediendo progresivamente los instrumentos, tanto internos como internacionales, con los que, en alguna medida, podramos defendernos de esa situacin. Los dirigentes polticos y econmicos de los ltimos aos particularmente los que se han dejado avasallar por los encantos del neoliberalismo y la economa global han preferido olvidarse de las utopas creadoras de generar o impulsar una economa que resulte autosustentable en las mayores proporciones posibles, o de crear uniones entre los pases subdesarrollados, o soslayarlas, y se han inclinado ante las ventajas individuales o de grupos que ofrecen las transnacionales a quienes las sirven. En la actualidad, la expansin o deterioro de nuestro comercio externo dependern, ms que de los esfuerzos locales, de la voluntad de organismos especializados de los Estados Unidos o de la Unin Econmica Europea, o de los acuerdos que adopten Estados Unidos, Canad y Mxico, o este pas, Colombia y Venezuela, as como de las grandes transnacionales que manejan el comercio exterior de Amrica Latina.

LA NORMATIVA DEL COMERCIO INTERNACIONAL


Parte de la normativa a la que han de someterse los ecuatorianos y sus empresas en cuanto al comercio internacional, son los convenios y acuerdos internacionales a los que ha llegado el pas. Estos suelen ser bilaterales o multilaterales. Entre los

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multilaterales, tienen particular relevancia los que configuran los sistemas de integracin regional y subregional. Las clusulas de esos tratados, convenios o acuerdos internacionales y las normas comunitarias que dimanan de los multilaterales se han incorporado al sistema jurdico nacional. El pas ha permitido que disminuya sustancialmente su capacidad de actuacin frente a los convenios multilaterales y se conforma con convenios bilaterales que no tienen ya mayor aplicacin prctica. Hemos dejado periclitar al Grupo Andino, cuyos propsitos y finalidades se han desvirtuado, en alguna medida. No nos hemos preocupado mayormente de la evolucin de ALADI. No habamos puesto oportuno empeo en ingresar al GATT. Como se dijo ya, los problemas de nuestro Comercio Exterior estn cada vez ms en manos de los pases del primer mundo y sus organizaciones econmicas.

TENDENCIAS DE INTERNACIONAL

LA

ECONOMA

MUNDIAL

DEL

COMERCIO

Se prev que la poblacin mundial llegar, para los aos 2000, a los 6 mil millones de personas. Un elevado porcentaje de ellas ser pobre y no participar activamente, por tanto, ni en la economa mundial ni en sus beneficios ni en los flujos del comercio internacional. El poder, la tecnologa, la riqueza y los niveles de bienestar se concentrarn en pocos pases, que se agruparn en tres grandes bloques econmicos. Los estados que los integren y contadas empresas transnacionales, originarias de ellos, comerciarn entre s y fijarn las reglas que deban cumplir los nacionales de esos pases y los de los otros de todo el mundo, para intercambiar productos, tecnologas, inversiones. El predominio econmico, poltico, militar; la hegemona en materia de telecomunicaciones, informtica, tecnologa e inversiones; la necesidad de controlar la contaminacin y resguardar el medio ambiente mundial; las normas internacionales llevarn a globalizar muchos aspectos de la vida humana, a especializar los mbitos de produccin y de comercio, a fijar los precios internacionales. En este tiempo, y previsiblemente por algunas dcadas, los pases hegemnicos son: Estados Unidos, en lo poltico, militar y econmico; Japn, en los campos tecnolgico y financiero; Alemania, como centro del mercado europeo, potencialmente el ms grande del mundo. Cada uno de esos pases busca consolidar su mbito de poder en un bloque econmico continental, que le permita superar a los otros: la Unin Europea, el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica que busca constituir un centro de atraccin para todos los pases del hemisferio occidental, la unin de los pases asiticos de la cuenca del Pacfico. Sin embargo, no parece perfilarse la posibilidad de que haya un solo pas hegemnico, sino que por lo menos tres bloques debern definir normas de accin generales en aspectos de inters planetario: crecimiento econmico mundial, tecnologa, inversin, comercio internacional, ecologa, desarrollo social. De alguna manera, Latinoamrica sentir en forma ms acentuada el influjo de los Estados Unidos y, en medida marginal, que debera potenciarse el que busque configurar la cuenca sudeste y sudoeste del Pacfico como rea de mayor intercambio. El crecimiento de China

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continental como pas productor y consumidor, debera atraer la permanente atencin ecuatoriana. El incremento de podero, de acumulacin de recursos, de desarrollo tecnolgico en los tres pases dominantes, as como una mayor expansin de las transnacionales en ellos formadas dejar poco espacio para la accin de los pequeos pases y sus empresas. La parte dinmica de las exportaciones mundiales, que se referir a bienes y servicios que incorporan tecnologas de punta (electrnica, informtica, ordenadores, biogentica, robtica, telecomunicaciones), as como nuevos materiales, ser manejada por grandes empresas transnacionales. Ellas controlarn ms del 40% del comercio mundial que acaparan en la actualidad. El comercio internacional se har por transferencias entre las grandes empresas transnacionales: matriz-filiales, para la tecnologa; filiales-matriz o filial que sta designe, para las materias primas; y matrizfiliales o filiales-filiales, para los productos terminados. El uso de nuevos materiales y el reciclaje determinar una notable disminucin de la demanda y los precios de los minerales. El desarrollo de nuevas fuentes de energa reducir la demanda de petrleo y otros hidrocarburos. La biotecnologa que est generando una revolucin en el campo agrcola y ganadero, disminuir la demanda de muchas materias primas y productos frescos y procesados procedentes de pases localizados en las zonas tropicales. Las corrientes mundiales de conservacin del medio ambiente tendern a imponer normas de p roduccin y utilizacin de recursos, que afectarn en grado ms acentuado a los pases del tercer mundo.1

LA SITUACIN DEL ECUADOR


Para tener una idea de lo que ocurre en el Ecuador, as como de las perspectivas para el pas, cabe sealar que sus exportaciones resultaban, a comienzos de los aos noventa, casi 200 veces inferiores a las de Alemania o Estados Unidos, prcticamente, veinte veces menores que las de Mxico, alrededor de quince veces menos significativas que las de Brasil o seis que las de Argentina o tres que las de Colombia. Apenas frisaban en el 10% de las exportaciones intrasubregionales andinas. Son alrededor de 0,08% de la exportacin mundial. En el ao 1990, nuestra deuda externa significaba el 364% del valor de las exportaciones ecuatorianas. Para 1995, pese a que sus exportaciones subieron apreciablemente (4.321 millones de dlares) Ecuador se mantena entre los ltimos pases latinoamericanos, por niveles de exportacin. Superaba a Paraguay (820 millones), Bolivia (1.100) y Uruguay (2.090), segn informaciones de ALADI. Colombia llegaba a 10.923; el Per a 5.280 millones; Brasil a 46.620; Mxico a 80.658 millones de dlares. Nuestra deuda externa giraba en torno al 300% del valor total de las exportaciones. Las exportaciones ecuatorianas se concentraban en muy pocos productos: petrleo, banano y camarn, que en 1993 representaron ms del 72% del total, (casi el 76%, si al 46,3% del petrleo se une el 3,6% de sus derivados). A ellos se aadan otros, cuyo aporte al total era pequeo: caf (2,5%), manufacturas de metales (2,4%), elaborados de productos del mar (2,4%), cacao (1,5%), pescado (1,3%), elaborados de cacao (1,2%), flores (1%), manufacturas (1%). Para 1994, la estructura no vari sustancialmente. Hubo un aumento importante en la exportacin de caf que subi al 10% y leves

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incrementos en las de pescado y elaborados de productos del mar y manufacturas de metales (3%).2

Cierta diversificacin de las exportaciones en 1995


En 1995, hubo incrementos significativos en la exportacin d e banano (20,2%), elaborados de banano (125%), sardinas (298%), atn fresco (363%), atn enlatado (53,3%), frutas tropicales (95%), flores frescas (37,8%), madera (51,5%), tabaco en rama (83%). Fueron muy importantes sobre todo desde el punto de vista cualitativo los incrementos en la exportacin de productos industriales no tradicionales, que totalizaron 473 millones de dlares, lo que implic un incremento del 63,4% respecto a 1994. Es til relevar los aumentos en jugos y conservas de frutas (92,4%), productos metalmecnicos (142,4%: pasaron de 47,6 a 115,4 millones de dlares), productos qumicos (323,6%; de 10,6 a 44,9 millones de dlares). Aunque en montos fueron pequeos, resulta importante resaltar los incrementos en la exportacin de aparatos elctricos (275%), manufacturas de cuero y plstico (84,7%, de 19,6 a 36, millones), artculos de madera y corcho (192%, de 5,1 a 9,8 millones). En cambio, la participacin del caf en grano baj notoriamente (51,7%; de 365,7 dlares, a 176,5, FOB). Igual sucedi con el pescado congelado: de 59 a 23 millones, 60,7; con los sombreros de paja toquilla (-19,5%), arroz blanco (-36%), legumbres preparadas y en conserva (-33%).

Visin retrospectiva de los ltimos aos


Si se efecta una visin retrospectiva de nuestro comercio exterior en los ltimos aos, tendra que concluirse que, en general, las exportaciones ecuatorianas, luego de una cada entre 1986 y 1987 (de 2.186 a 1.928 millones de dlares) han ido subiendo constantemente. Pasaron desde 2.193 millones de dlares, en 1988, hasta 2.851 en 1991. Fueron de 3.008 millones de dlares, en 1992; subieron levemente, hasta 3.062, en e1993; crecieron a 3.843, en 1994; y llegaron prcticamente a 4.322 millones de dlares, en 1995. En el perodo, se produjo un incremento constante de las exportaciones no petroleras, que entre 1992 y 1995 se elevaron en un 67%, mientras las de hidrocarburos lo hicieron en un 14,4%. Las exportaciones de productos agrcolas tradicionales subieron en un 49%, en tanto las de agrcolas no tradicionales aumentaron en un 148%. Desde luego, en valores absolutos, las primeras estuvieron en ms de 700 millones de dlares en 1992 y 1993, y superaron los 1.100 millones en 1994 y 1995 (1.141, 1.107, respectivamente), mientras las de no tradicionales crecieron de 64 a 105, a 134 y a 160 millones de dlares, en los aos 1992, 1993, 1994 y 1995. La exportacin de productos industrializados tuvo una baja entre 1986 y 1987 (de 308 millones a 291 millones). Se recuper entre 1988 y 1990 (de 332 millones pas a 370 millones). Volvi a caer en 1991 y 1992 (339 y 359 millones). Se recobr en 1993 (544 millones), para subir a 685 millones en 1994 y 809,6 en 1995.

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Si se comparan los rubros bsicos de exportaciones en los aos 1992, 1993, 1994 y 1995, se tendran las siguientes cifras:

EXPORTACIONES POR TIPO DE PRODUCTO (miles de dlares FOB) Ao Total Exportaciones 3.007.577 3.061.678 3.843.354 4.321.871 Total Total Primarios Industrializados 2.648.444 2.517.482 3.157.899 3.512.279 359.133 544.196 685.455 809.596

1992 1993 1994 1995

El Presidente de la Federacin Ecuatoriana de Exportadores, Hernn Len, haca notar que entre 1992 y 1995 las exportaciones ecuatorianas aumentaron en 802 tems. Para 1995, se exportaron 1.692 productos. Como cifras referenciales para valorar qu magnitudes y proyecciones tiene la diversificacin de nuestras ventas externas, cabe mencionar que, entre los productos primarios, el Ecuador export un milln 248 mil dlares en minerales no metlicos, en 1993. La cifra baj a 865 mil, en 1994. El producto que ms contribuy a generar tales valores fue la piedra pmez!, con 883 mil dlares, en 1993, y 865 mil, en 1994. O bien, tener presente que para 1995 se export oro por un valor de 75 millones de dlares, y flores por casi 100 millones de dlares. El pas tambin exporta, en cantidades poco significativas, legumbres frescas refrigeradas y enlatadas, cereales, frutas frescas distintas del banano, jugos de frutas. Entre las legumbres pueden mencionarse vainitas, frjol de palo verde enlatado, esprragos, brcoli, palmitos en conserva; entre los cereales, es interesante la venta externa de quinua; como frutas frescas, se exportaron limones, melones, pias, mangos, fresas o frutillas, e inclusive uvas de trpico. Tambin se han vendido al exterior concentrados de maracuy, salsa de tomate. Hay tambin exportaciones de yuca o de cardamomo! Alcanzaron sumas relativamente importantes, las de brcoli, palmitos, concentrados de maracuy. Esas lneas deberan promoverse. Desde luego, las magnitudes de exportacin de estos productos son relativas. Suelen girar en torno a los cien mil dlares por producto. Para 1996, la exportacin total de frutas tropicales de toda denominacin, sin incluir banano, alcanz los 7,8 millones de dlares; la de otros productos agrcolas no tradicionales, lleg a 4 millones; la de jugos y conservas de frutas a 28,3 millones de dlares; todo ello, frente a ms de 850 millones de dlares que significaba la exportacin de banano, o 1.375 millones de dlares a la que lleg la de petrleo y derivados. Por otra parte, resultan inestables. La exportacin de hojas de t, por ejemplo, cay, en un ao en un ms del 30% (1994, 1,6 millones de dlares; 1995, 1,1 millones). Tal vez es til resaltar que para 1995, las exportaciones de productos agrcolas no tradicionales creci en un 30%, lo que signific un incremento de 50 millones de dlares.

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Alcanz, en 1995, valores del orden de los 120 millones de dlares. Igualmente, es importante remarcar que las ventas externas de los particulares alcanzaron los 2.800 millones de dlares; es decir, una cifra cercana a la totalidad de las exportaciones ecuatorianas en 1991.

Revolucin silenciosa
La revista Gestin de julio de 1996 resaltaba que entre 1990 a 1995 haba ocurrido una revolucin silenciosa en materia de exportaciones. Las ventas externas ecuatorianas crecieron a un ritmo nunca antes registrado desde el boom petrolero. Al tiempo que se diversificaron los tems vendidos, el nmero de exportadores, el origen geogrfico y los destinos de venta de los bienes exportados.

Dependencia de un pas y deterioro de precios


Sin embargo, en general puede decirse que, para sus exportaciones, el pas depende de unos pocos productos y que sus ventas externas tienen un destino dominante: Estados Unidos de Amrica. A ello se aade que las exportaciones registraron un crecimiento promedio mayor en volumen que el que present el incremento del valor exportado. Segn Gestin, eso refleja un deterioro en el promedio general de precios de los productos de exportacin. Ese promedio de precios registr una cada del 1,1% en el perodo 1990-1995 (p. 13). Hasta 1989 ms de la mitad de las exportaciones se realizaban a ese pas. El porcentaje tenda a bajar lentamente desde los 1990. En 1990 y 1991 cifraba en torno a los 48,5%. En 1992 y 1993, se mantuvo en alrededor del 46% (46,79% y 46,06%). Baj al 42,41%, en 1994 y volvi a subir levemente, al 43,36%, en 1995.

Balance comercial
Las importaciones ecuatorianas totales llegaron en 1993 a 2.562 millones de dlares; subieron en 1994 a 3.622 millones, para alcanzar a 4.138, en 1995. Los valores dedicados a compra de materias primas fueron de 941 millones en el primero de dichos dos aos, y de 1.296 millones, en el segundo, y llegaron a 1.706,5 millones, en 1995; a bienes de capital, 946 millones, 1.359 millones, y 1.376,5 millones, en 1993, 1994 y 1995, respectivamente. Se importaron bienes de consumo por valores de 585 millones, en 1993, 875, en el 1994, y 821,5 millones, en 1995. Para 1995, las importaciones CIF totales habran superado, como se dijo, los 4.137 millones de dlares, de los cuales un 41% se habra destinado a la adquisicin de materias primas; un 34,6%, a bienes de capital; un 4,6% a combustibles y lubricantes; y casi un 20% a bienes de consumo. Las exportaciones ecuatorianas crecieron, en 1994, en un 22,37%, en relacin con las de 1993; pero las importaciones lo hicieron en un 47,53%. Nuestro supervit comercial baj, en cifras FOB, en 354 millones, en 1994, con relacin al ao anterior. Para 1995, las exportaciones ecuatorianas se haban incrementado en un 17% con relacin a 1994; las importaciones aumentaron casi en un punto ms. En 1995 el pas

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registr un supervit comercial de apenas 278 millones de dlares de los Estados Unidos de Amrica, la mitad del ao anterior. Fue la menor cifra alcanzada desde 1988.

PRINCIPALES RUBROS DE EXPORTACIN


Es til examinar la evolucin reciente de nuestros principales rubros de exportacin.

Petrleo
Se prev que la produccin de petrleo, que cifr en 1994 en los 400 mil barriles diarios, llegar, a fines de siglo a cerca de 500 mil, para decrecer muy rpidamente en los aos siguientes. Entre 1986 y 1993, las exportaciones de petrleo y derivados han significado entre el 38 y el 51% de las totales. En el primero de dichos aos, significaron 912 millones de dlares de los Estados Unidos de Amrica; en 1992, 1.251 millones; en 1994, llegaron a 1.185 millones de dlares. Se estima que para 1995, superaron los 1.500 millones de dlares. Sin embargo, se considera que para los aos 2010, o quiz antes, la produccin podra disminuir a la tercera parte de la registrada a mediados de los aos noventa. Para entonces se tendr que reemplazar las rentas provenientes de la exportacin de hidrocarburos con otras, y tal vez dedicar altas sumas a la importacin de derivados.

Banano
A partir del auge del petrleo, las exportaciones de banano han sido las segundas en importancia para el pas, excepto en 1986 a 1988. Su participacin relativa en la exportacin total ha fluctuado entre el 12%, en 1986, y el 25%, en 1991. Para tal ao, llegaron a 715 millones de dlares; pero en 1993, descendieron en un 42%, lo que evidencia la fragilidad del rubro. Se recuperaron 708 y 845 millones en los aos de 1994 y 1995. A los efectos de la sigatoka negra y de los inviernos impredecibles, se ha unido la actitud de los pases compradores. La resolucin de los integrantes de la Unin Europea, en orden a fijar cupos restrictivos para los pases latinoamericanos productores de la fruta, signific un golpe para nuestras exportaciones bananeras, que se agrav con la actitud de Costa Rica, Colombia, Nicaragua y Venezuela, que aceptaron, en marzo de 1994, esa reduccin. Para fines de 1995, frente a este grupo de pases (G-4), Ecuador, Panam, Mxico, Guatemala y Honduras haban avanzado en la conformacin de una poltica bananera comn (Grupo G-5). De otro lado, la productividad ecuatoriana, de 1.200 cajas por hectrea, que es muy baja frente al promedio centroamericano de 2.800 (Costa Rica, sobre 3.500 cajas por ha), disminuy la capacidad de expansin de ventas del pas, que aunque ha sido el primer proveedor de algunos mercados, se ve amenazado en ellos por la produccin costarricense. No obstante todo ello, para fines de octubre de 1994 el Ecuador rompi su rcord de exportaciones bananeras. Haba rebasado, ya para ese mes, el volumen de ventas que se registr en todo el ao de 1991, que haba sido el de ms alta exportacin de la

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fruta.3 A fines del ao 1994 export 3 millones 280 mil toneladas mtricas de fruta. El valor de las exportaciones cifraba alrededor de 708 millones de dlares. Super en alrededor de un 49% el de 1993. Pese a que la Unin Europea mantuvo sus medidas restrictivas para el ingreso de banano, se abrieron n uevos mercados para l: pases como Lituania, Bulgaria, Eslovaquia, Ucrania, Lbano, Irak y Siria comenzaron a comprar la fruta ecuatoriana. Para Ecuador resultar muy importante captar los mercados potenciales de China y Rusia. Se han iniciado esfuerzos en tal sentido. Para fines de 1995, la cifra de exportaciones de banano y pltanos bordeaba los 3,7 millones de toneladas, con un valor cercano a los 845 millones de dlares. Las ventas y los ingresos se incrementaron entre el 13 y algo ms del 14%, segn e stimaciones de diferentes fuentes. Se prev que para 1996 las ventas se acercarn a los 3,7 millones de toneladas, y para 1997 rozarn los 4 millones. Sin embargo, las ventas de enero de 1996 experimentaron una disminucin cercana al 6% en relacin con las del mismo mes en 1995; y hasta marzo de 1996 haba conflictos entre productores, exportadores y Gobierno, en torno a la fijacin de precios mnimos referenciales de la caja de banano a ser pagados a los productores. A fines de junio de 1996, las compaas exportadoras pagaban a los productores 3.000 sucres por caja de banano de exportacin, aun cuando el precio oficial era de 10.350 sucres (El Comercio, 28 de junio de 1996, p. B-14). El mayor comprador fue la Unin Econmica Europea. Hasta fines de noviembre de 1995, import 1,3 millones de toneladas de fruta, por 314 millones de dlares.4 Para ese ao, segn estimaciones de la Agencia Francesa de Prensa (AFP), basadas en datos de la Unin de Pases Productores de Banano, la Corporacin Bananera Nacional de Costa Rica y cifras de instituciones oficiales de cada pas, por ella consultadas, la oferta mundial de banano poda cifrar en torno a los 11,30 millones de toneladas; la demanda, girara alrededor de los 10,25 millones de toneladas. Ecuador contribuira entre un 24 a 26% a la oferta, seguido segn esas informaciones por Costa Rica (18%), Colombia (14%), Panam (6%). Amrica Latina en general ofertara ms del 75%. La demanda real se distribuira bsicamente entre la Unin Europea (35%) y Estados Unidos (31,2%). El resto de Europa del Oeste demandara el 6,2%; Europa del Este, el 1,9%, el Medio Oriente, el 5%; otros pases el 16,1%. 5 Entrado ya el ao 1996, la poltica gubernamental y tambin la del sector privado en el campo bananero, y especficamente la posicin del Ecuador ante la Unin Europea, lucan inciertas. Una tendencia se inclinaba por el ingreso del pas a la Regulacin No. 404 (Acuerdo Marco) de la UE, que establece un sistema de cuotas para los pases latinoamericanos productores de la fruta, a fin de proteger la produccin de las antiguas colonias de pases europeos; otra, en la que se alineaba la Corporacin Nacional de Banano (CONABAN), prefera entrar al panel que acusa a la Unin Europea de violar los principios de libre comercializacin, al fijar cupos de importacin de la fruta por pases. El Gobierno, hasta fines de mayo de 1996, no haba definido su posicin. Y hasta agosto de ese ao se notaba poca firmeza en sus orientaciones.

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Camarn
Las exportaciones de camarn han crecido significativamente en las ltimas dcadas, de tal modo que ese producto ha pasado a ser el tercero en importancia. Entre 1986 y 1993, su participacin relativa en las ventas externas globales vari entre el 12,5%, en 1990 y el 19,9%, en 1987. Super al banano en los aos 1986 a 1988. En 1992 registr un volumen de ventas de 526 millones de dlares; luego de una baja en 1993 (471 millones), se ha recuperado en 1994 y 1995 (551 y 665 millones). La falta de control de infecciones bacteriolgicas, el aislamiento e inseguridad de las camaroneras, la aguda insuficiencia para fertilizacin de camarones, determinaron una notoria reduccin de la produccin desde 1993. El camarn de las piscinas de las provincias de Guayas y El Oro haba sido afectado por el llamado Sndrome de Taura, enfermedad que al parecer deriva de la contaminacin de las aguas del estuario del golfo de Guayaquil, causada fundamentalmente por la descarga de aguas servidas urbanas, el uso excesivo de pesticidas proscritos en otros pases, los derrames de bunker. Eso determin una cada en la produccin del orden del 16%. Para el ao 1993, el volumen de ventas externas baj en porcentajes del orden del 13%, y el valor de exportaciones en casi el 8%; pero en 1994 los valores de stas crecieron en ms de un 14%, aunque la produccin no se haba restablecido del todo. Para 1995, los volmenes exportados aumentaron en casi un 19% llegaron a 190,2 millones de libras , y el valor de las ventas externas subi en alrededor de un 24%, no obstante que haban quedado fuera de operacin alrededor de 17 mil hectreas de camaroneras afectadas por el sndrome de Taura; y que los precios en Estados Unidos bajaron desde ms de cinco a menos de cuatro dlares la libra, para el camarn blanco tipo 41/50. Pese a la baja de precios y al incremento de costos de produccin, la Cmara de Acuacultura seal que las ventas superaron, para tal ao, los 668 millones de dlares, debido a un notable incremento de productividad; pero alertaba sobre riesgos que podan afectar ms severamente la actividad camaronera. Analistas econmicos del diario El Comercio (Martes Econmico, 26 de diciembre, p. 10), las estimaban en 685,9 millones de dlares, y de El Universo (martes 9 de enero 1996, Mundo Econmico, p. 4.) calcularon que superaban los 695 millones. El Banco Central seala la cifra de 665 millones. En el aspecto cualitativo, la situacin mejor, pues, an cuando el volumen de exportaciones fue relativamente similar al de 1992, el valor de las ventas aument, debido a que se incrementaron las de camarn cocido, el promedio de cuya venta en Estados Unidos fue, en 1995, de 3,51 dlares la libra. Los principales mercados para el camarn son, en general: el Japn (40% de la demanda total), los Estados Unidos (33%) y la Unin Europea (25%). Competimos con Tailandia, que llega al 20% de la produccin mundial, China (19%), Indonesia (17,5%). El Ecuador, con sus 120 mil toneladas, alcanza al 15,5% de la produccin mundial. La mayor parte de las ventas ecuatorianas se hace a los Estados Unidos. Se est abriendo el mercado europeo, con ventas ms bien modestas, que, de todas maneras, significaron el 24% del valor exportado en 1994, y el 27%, en 1995.6 Las perspectivas mejorarn en 1996, en razn de que en marzo de ese ao, la Unin Europea desminuy

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al 3% el valor de los aranceles aplicables al producto originario de Amrica Latina y el Caribe.

Caf y cacao
Los dos productos de exportacin tradicional del pas han experimentado notables bajas de ventas en los ltimos aos. Ellas estn relacionadas tanto con el avance de procesos de liberalizacin indiscriminada de mercados, como con la profunda baja de calidad y productividad de esos cultivos en el pas, que denotan falta de eficiencia y de aptitud seria para la exportacin. Las exportaciones de caf han venido cayendo en forma constante, desde 1986 hasta 1992, en que representaron alrededor de una quinta parte de las obtenidas en 1986 (299 millones de dlares). Si bien en 1993 tuvieron un muy pequeo repunte, las ventas de ese ao cifraron apenas en los 89 millones de dlares. Para 1994, los valores mejoraron hasta casi alcanzar los 366 millones; pero en 1995 se desplomaron, a cerca de la mitad de esa cifra (183 millones). En el primer semestre de 1996, disminuyeron, en volumen, en un 31,3%, con relacin a igual perodo del ao anterior. En valores obtenidos bajaron en un 46% (de 95 millones de dlares a 51,7 millones). Tambin decrecieron en un 41,7% las ventas de caf industrializado (El Comercio, 20 de julio de 1996, p. B-2). Las exportaciones de caf soluble haban alcanzado, en 1995, 60 millones de dlares, con un incremento superior al 50%, en comparacin con igual lapso del ao anterior. El Ecuador ocup el segundo puesto en el mundo en procesamiento de caf soluble.7 Comparadas con el total de exportaciones nacionales, las ventas de caf significaron el 13,7% en 1986 (segundo producto de exportacin, sobre el banano y el camarn); pero apenas alcanzaron el 2,54%, en 1993. Para 1992, el precio internacional del caf ( 48,25, dlares el saco de 46 kilos) lleg a su nivel ms bajo. En 1994, el precio repunt. En 1995, volvi a caer. Vale la pena anotar que para 1989, el mercado mundial del caf fue liberalizado, con consecuencias desastrosas para los pases exportadores y, sobre todo, para los productores, en general pequeos campesinos o asociaciones de campesinos, en ms de 50 pases del Tercer Mundo, como lo ha hecho notar, por ejemplo, la Organizacin Internacional del Cacao, que se opone a una liberalizacin indiscriminada del mercado de este producto y argumenta, para ello, lo que ocurri con el caf. Con la liberalizacin del mercado mundial del caf desde alrededor de 140 centavos de dlar por libra, en los aos 1986, a menos de 60, en 1995.8 Como un resumen de la situacin de nuestras perspectivas de exportacin del grano, cabe sealar en lo externo que no se ha renovado el Convenio Internacional del Caf; y en lo interno que no se han renovado ni mejorado las plantaciones, aunque se haya dictado, el 15 de febrero de 1995, una nueva ley para el sector cafetalero, que crea un Consejo Cafetalero Nacional. El promedio de rendimiento de los cultivos cafetaleros en Ecuador giraba, en los ltimos aos, en torno a los cinco quintales por ha. En otros pases cafetaleros est en el orden de quince y veinte, conforme lo haca notar el Subsecretario del Comercio Exterior del MICIP, en febrero de 1996 (El Comercio, 6 de febrero, p. B-1).

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En las reuniones de la Asociacin de Pases Productores de Caf efectuadas en Londres, a fines de enero de 1996, tales estados resolvieron mantener su plan de retenciones de reservas y restriccin de ventas, con el fin de equilibrar la oferta con la demanda y, por tanto, recuperar los precios. Ese plan no dio los resultados que se esperaban y continu la volatilidad del precio internacional del grano. El 31 de enero de 1996, el precio de la tonelada se cerr en 2.000 dlares, la cotizacin ms alta desde noviembre de 1995; pero en los primeros das de febrero, las ventas con compromiso de entrega en marzo de 1996 registraron una baja de 87 dlares por tonelada. Se avizoraba, adems, que por los problemas de descenso de produccin, por heladas, el Brasil admitiera mantener la retencin del grano, luego de haber recuperado su nivel de produccin. Las exportaciones de cacao cayeron de 83 millones de dlares americanos, en 1987, a 35 millones, en 1992 y 43 millones, en 1993. Similar evolucin se presenta en el caso de los derivados de cacao. De 77 millones de dlares, bajaron a 39 millones en 1992, y a 34 millones, en 1993. Para 1994, la exportacin de cacao y elaborados lleg, en conjunto, a 101,8 millones de dlares. En 1995 alcanz los 129 millones de dlares en conjunto (78,9 millones, en grano; 50,2 millones en elaborados). La participacin total de esos productos en los valores de exportacin del pas descendi del 7,3% en 1987, al 2,6% en 1992. En 1995 se mantena en alrededor de esta ltima cifra. La notable baja en la asignacin de cuotas en el mercado internacional y la virtual prdida de la calificacin de cacao de aroma para el ecuatoriano (hechos que se suscitaron a mediados de 1994) ensombrecen el panorama de estos productos para los aos venideros. Irresponsabilidad de los exportadores, que ensacaban cacao mezclado con basura, e ineficiencia de los negociadores ecuatorianos en los organismos internacionales, coadyuvaron a sta que podra ser una catstrofe, a la que, desde luego, tampoco resulta ajena la cada de los precios internacionales. La Organizacin Internacional de Cacao haca, a fines de 1995, intensos esfuerzos para evitar que, igual que lo que ocurri con el caf, se adelanten procesos indiscriminados y abruptos de liberalizacin del mercado del cacao, que pudieran perjudicar a los productores del grano. 9

Flores
Con un inicio pequeo, en 1982 el mercado ecuatoriano de exportacin de flores ha crecido significativamente. Desde 1986 hasta 1993, pas de 1,7 millones hasta casi 40 millones. Para 1995, el valor de esa exportacin se acercaba a los 100 millones de dlares. Entre 1994 y 1995 aument en un 83,5%, pese a que, entre septiembre de 1994 y marzo de 1995, afront momentos muy difciles, cuando el Departamento de Comercio de los Estados Unidos aplic un arancel de 49,75% para la importacin de rosas desde el Ecuador.10 Superado ese escollo, se prev un notable incremento en la exportacin de flores. A junio de 1996, el Banco Central y EXPOFLORES estimaban que en ese ao el pas vendera al exterior alrededor de 35.500 toneladas de flores, por un valor del orden de 96 millones de dlares. De l la parte sustancial correspondera a las rosas (65 millones

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de dlares), con 17 millones a las yipsofhilias o ilusiones, y alrededor de 4,4 millones de dlares a los claveles.

DESTINO DE LAS EXPORTACIONES ECUATORIANAS


El pas que absorbe con gran diferencia sobre los dems el mayor porcentaje de las exportaciones ecuatorianas es Estados Unidos de Amrica.11 En 1986 hacia l se orient un 61% del total de esas exportaciones (incluido petrleo y derivados). Esa participacin baj para 1993 hasta alrededor del 46%; para 1994, descendi hasta un 42,41% y aument muy levemente (42,6%), en 1995. Frente a ello, las exportaciones totales a los pases de la ALADI, significaron el 18,7%, en 1994, y el 17,5%, en 1995. Dentro de ellas, las realizadas a los pases del Grupo Andino alcanzaron a 10,2% y el 8,3%, respectivamente, en esos dos aos. Las efectuadas a la Unin Europea giraron en torno al 19%, y al resto de Europa alrededor del 3%; al Asia, cerca de 11,5%. Si se analiza el destino del total de las exportaciones del Ecuador sin considerar el petrleo y los otros combustibles, el nivel de dependencia frente a aquel comprador mayoritario persiste, si bien en los ltimos aos se ha atenuado en alguna medida. Para 1986, los principales destinos de las exportaciones nacionales (valores superiores al 1% del total), fueron: Estados Unidos (61%), Repblica Federal de Alemania (3,6%), Japn (2,6%), Chile (2,2%), China (1,7%), Colombia (1,4%), Holanda (1,3%), Brasil (1%), Argentina (1%). En 1993, las exportaciones ecuatorianas tuvieron el siguiente destino: Estados Unidos (46,3%), Colombia (8,5%), Italia (7,3%), Espaa (5%), Alemania (4%), Blgica y Luxemburgo (3,5%), Japn (3%), Reino Unido de la Gran Bretaa (2,8%), Francia (2,8%), Chile (2,7%), Holanda (2,7%), Per (2,2%). En 1995, la distribucin fue la que sigue: Estados Unidos (42,74%), Colombia (5,69%), Italia (3,97%), Espaa (3,44%), Alemania (3,84%), Blgica y Luxemburgo (2,15%), Japn (2,70%), Reino Unido de la Gran Bretaa (2,19%), Argentina (2,05%), Francia (1,81%), Chile (4,67%), Holanda (1,29%), Per (1,58%), Brasil (1,25%), Mxico (1,24%). Para tener una idea de cuan marginales resultan las exportaciones ecuatorianas frente al total de las compras externas de esos pases, cabe poner de relieve, por ejemplo, que para 1992, hacia los Estados Unidos confluy un volumen de ventas externas de todos los pases del mundo que totalizaba 532.300 millones de dlares. De ellos, las ventas ecuatorianas llegaron apenas a 1,4 millones de dlares FOB y significaron tan solo el 0,26% del total (Para 1994, cifraron en 1,45 millones). En el caso de Italia, frente a un total de 170 mil millones de dlares, las que se realizaron desde Ecuador llegaron a 90 millones; en el de Alemania, respecto a 406 mil millones del total, las ecuatorianas llegaron a 106 millones; en el de Espaa, la relacin es de 95 mil millones, frente a 107 millones; en el del Japn, respecto a valores totales de importacin del orden de 233 mil millones de dlares, en 1992 las ventas del Ecuador significaron alrededor de 60 millones, y en 1993 cayeron a 11 millones de dlares. Si bien en 1994 subieron a 76 millones de dlares y en 1995 bordearon los 117 millones. Si se hace referencia a pases de Amrica Latina, vale la pena tener presente que, mientras las compras que Chile efectu a todos los pases del mundo llegan a 7.400

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millones de dlares, en 1992, las que realiz a Ecuador en ese ao llegaron a 152 millones, y bajaron a 129 millones de dlares en 1993.12 En el caso del Per, las importaciones que el pas vecino efectu desde Ecuador son apenas un 3% del total. Entre enero y octubre de 1994, ellas llegaron a 123,34 millones de dlares, mientras nuestras exportaciones cifraron en 48,93 millones.13 Para 1995, la relacin comercial se redujo en valores del orden de 30 millones de dlares. En el de Colombia, nuestras exportaciones crecieron en los aos 1993 y 1994. A finales de 1994, el intercambio comercial de nuestros dos pases en tal ao rondaron en torno a 650 millones de dlares. Para 1995, cifraron en los 800 millones.14 Las exportaciones ecuatorianas a Colombia se ubicaron cerca de los 147 millones de dlares en 1993 y giraron en torno a los 226 millones en 1994. En 1995, se aproximaron a los 240 millones. Entre 1990 y 1994 haban crecido en seis veces. Resulta preocupante, sin embargo, la circunstancia de que, salvo en 1993, el Ecuador ha mantenido un dficit permanente frente al vecino del Norte: nuestras importaciones de Colombia han sido mayores que las ventas que le hemos hecho: se acercaron a los 300 millones de dlares, en 1994; a los 350 millones, en 1995. El dficit en este ao super los 110 millones de dlares. Casi el 57% de las importaciones que el Ecuador realiza de pases del rea Andina, provienen del vecino del norte. A estas circunstanc ias se une la diferencia de dimensiones econmicas de los dos pases. Por ejemplo, el PIB del Ecuador es de 17,7 millones de dlares; el de Colombia llega a 65 millones; nuestra reserva monetaria fue de 341,8 millones; la del vecino del norte, a 1.558 millones de dlares. En el primer caso, la cifra es 3,67 veces mayor; en el segundo, 4,56 veces ms alta. Al examinar la distribucin de las exportaciones del Ecuador por regiones y subregiones, se obtienen las siguientes cifras: el pas export productos por un valor de 175,5 millones de dlares a los pases del Grupo Andino, en 1992 (suma que subi a 393,3 millones en 1994 y cifr en 352 millones de dlares, en 1995); vendi en el primero de esos aos, 227,6 millones a los otros de la ALADI; 38,9 millones a los pases del Mercado Comn Centroamericano, mientras sus exportaciones a los Estados Unidos llegaron a 1.407,5 millones de dlares (que en 1994 ascendieron a 1.630 millones). A los pases de la Unin Europea se exportaron productos por un valor de 467,4 millones de dlares, que para 1994 subieron a 753 millones y para 1995 a 835 millones. En general, de los 3.007,6 millones de dlares a los que alcanzaron, en el ao de 1992, las exportaciones del Ecuador, 1.970,6 se hicieron a pases de Amrica; 541,4, a Europa; 480,1, al Asia; 13,5, a Oceana; y 1,6, al frica. En el ao de 1993, nuestras exportaciones bajaron a 2.903,8 millones de dlares. Las exportaciones a Estados Unidos disminuyeron a 1.326 millones; las realizadas al Grupo Andino subieron a 268,1 millones, mientras se producan bajas en los volmenes exportados a otros continentes. En 1994, la suma total de nuestras exportaciones ascendi a 3.843,3 millones de dlares, que se distribuyeron en la siguiente forma: Amrica, 2.510,9; Europa, 879,3; Asia, 438,8; Oceana, 9,7; y frica, 4,6 millones de dlares. En 1995, la distribucin fue la que se enuncia enseguida: Amrica, 2.827,7 millones de dlares; Europa, 484,1 millones; Asia, 481,5 millones de dlares; Oceana, 19,0 millones; y, frica, 8,7 millones.

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En general, para configurar mejor nuestras posibilidades frente al comercio mundial y disear estrategias de comercio exterior y de alineamiento en los grupos econmicos que van surgiendo en el mundo, es bueno considerar las siguientes cifras: nuestro Producto Interno Bruto es 0,0005% (cinco diez milsimos) del PIB mundial; la poblacin ecuatoriana representa un 500 avo de la poblacin mundial; la produccin industrial del pas apenas llega a las tres milsimas de la del mundo; el comercio global del Ecuador, petrleo incluido, tan solo significa las ocho diez milsimas del comercio mundial; nuestro sector financiero total llega al tamao del Banco de la Provincia de Buenos Aires.15

Principales normas que rigen el comercio internacional y su incidencia para el Ecuador


Varios tratados y convenios internacionales tienen influencia acentuada sobre el comercio exterior ecuatoriano. Unos son instrumentos de los que el Ecuador es parte; lamentablemente no son los que ms influyen en la orientacin de nuestro comercio exterior, justamente en razn de la magnitud comparativamente pequea de nuestras exportaciones hacia los pases latinoamericanos, andinos y la mayor parte de aquellos con los que hemos celebrado convenios especficos. La ms alta incidencia en nuestro comercio externo la tienen normas que constan de convenios o acuerdos internacionales de los que no somos parte o resoluciones soberanas de determinados pases.

CONVENIOS DE LOS QUE ES PARTE EL ECUADOR


Entre los convenios de los que es parte el Ecuador, deben mencionarse, sobre todo el Acuerdo de Cartagena y sus derivaciones, como las que configuran la Zona Andina de Libre Comercio, la Unin Aduanera Andina, basada en el el arancel externo comn del Grupo Andino, el Rgimen Comn a la Inversin Extranjera que casi ya no es tal adoptado en el Grupo Andino; el Tratado de Montevideo de 1980, que cre la ALADI, en reemplazo de la ALALC, y las derivaciones de ese tratado. Desde fines de 1995, el Ecuador forma parte tambin de la Organizacin Mundial de Comercio. En cuanto a convenios bilaterales de comercio, el Ecuador, entre 1987 y 1988, haba suscrito alrededor de 75 tratados de amistad, comercio y navegacin; modus vivendi, convenios, declaraciones y otros instrumentos bilaterales, con numerosos pases: Alemania Federal, Argelia, Argentina, Austria, Blgica, Bolivia, Brasil, Bulgaria, Canad, Colombia, Cuba, Checoeslovaquia, Chile, China Nacionalista, China Popular, El Salvador, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Gran Bretaa, Honduras, Hungra, Mxico, Noruega, Nueva Zelanda, Polonia, Rumania, Suiza, URSS, Uruguay, Venezuela. Durante 1994, el Ecuador celebr acuerdos de complementacin econmica y libre comercio con Chile, Paraguay y Uruguay. La distribucin de las cifras de nuestras exportaciones ponen de relieve cuan poca significacin han tenido en la prctica esos convenios, aunque pudiesen explicar, en alguna forma, la subsistencia de un nutrido cuerpo diplomtico.

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Acuerdo de Cartagena y Grupo Andino


El 26 de mayo de 1969, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Per suscribieron el Acuerdo de Cartagena, que dio nacimiento al Grupo Andino. En 1973 se adhiri Venezuela; en 1976 se alej Chile. Los objetivos iniciales del Grupo fueron muy ambiciosos: acelerar la industrializacin conjunta y programada de la subregin, contribuir al desarrollo equitativo de los pases socios, mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Luego de una primera etapa muy dinmica, registrada entre 1969 y 1982, afront, entre 1983 y 1989, una de casi paralizacin, para reactivarse despus y experimentar en los 1994 un verdadero comps de espera. Para marzo de 1996, se configur el Sistema Andino de Integracin (SAI) y el Grupo Andino dio paso a la Comunidad Andina. Zona Andina de Libre Comercio Si bien su creacin fue una de las metas del Grupo Andino desde que se suscribi el Acuerdo de Cartagena, al presente funciona solo en forma parcial. En los primeros meses de 1992, la acordaron Bolivia, Colombia y Venezuela. Desde febrero de 1993 se incorpor a ella el Ecuador. Lamentablemente, an no lo hace el Per. Tal vez es prematuro evaluar los resultados de su funcionamiento, pero cabe anotar que entre 1992 y 1993 se produjo un notable crecimiento de las exportaciones intrasubregionales que de 1.330 millones en 1990, pasaron a 2,886 millones en 1993. En 1995 el comercio entre los pases del Grupo Andino alcanz los 4.627 millones de dlares, con un crecimiento del 35% frente a 1992. Haba tenido incrementos del 22,7% en 1992, del 24,9% en 1993. Unin Aduanera Andina Luego de que entrara en operacin la Zona de Libre Comercio, deba avanzarse a la formacin de la Unin Aduanera Andina. La accin fundamental para ello era la de poner en vigencia el Arancel Externo Comn del Grupo Andino. Los pases andinos han aprobado la base terica de ese arancel, su nomenclatura y cuatro niveles principales y dos adicionales, determinados segn el grado de elaboracin de los productos. Los niveles principales son: 5% para materias primas bsicas; 10% para materias primas escasamente elaboradas; 15% para productos intermedios; 20% para productos finales. Los niveles complementarios son: 0% para la lista de productos comprendida en el anexo 3 del Arancel Externo Comn, y 40% para automotores. Sin embargo, por resolucin de la Reunin de Presidentes de 1992, se facult a Bolivia a tener su propio arancel y, posteriormente, la Comisin del Acuerdo autoriz al Per a marginarse de sus derechos y obligaciones dentro del Pacto Andino hasta enero de 1995. El Ecuador ha objetado la existencia de niveles comunes en las industrias siderrgica y petroqumica. Soslayando esa objecin, Colombia y Venezuela aprobaron, para 1994, aranceles nacionales iguales, que reflejan su posicin comn frente al Arancel Comn Externo Andino, han otorgado preferencias arancelarias a los pases del Caribe y a Chile, y negocian con Mxico un zona de libre comercio.

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Superados en gran medida esos obstculos, el 26 de noviembre de 1994, en la Reunin de Quito Decisin No. 370 de la Comisin del Acuerdo de Cartagena se aprob el Arancel Externo Comn Andino, lo que implica dar nacimiento formal a la Unin Aduanera Andina. Se confirm la base terica de ese Arancel Comn: 0 al 5% para materias primas y bienes de capital; 10 al 15%, para productos semielaborados; 20%, para productos totalmente terminados. Bolivia contina con un arancel del 5 al 10%. El Arancel Comn, concerniente a productos de terceros pases, abarca el 90% del universo arancelario andino, compuesto de ms de 6 mil partidas arancelarias. Ecuador, como pas de menor desarrollo relativo, ha excluido de l, en forma permanente, 840 partidas arancelarias, que constan en el Anexo 2. Adems, en modo temporal, ha marginado 400 tem ms, que constan en el Anexo 4. Colombia y Venezuela han excluido 230 tem cada uno. En el caso de Ecuador, los tem en mencin dan nfasis a las materias primas e insumos utilizados por los sectores petroqumico, metalmecnico y siderrgico que no se producen en el pas. Se incluyen tambin varios productos agrcolas.16 Los productos anunciados en el anexo 4 deban incluirse gradualmente, hasta 1988, en el Arancel Comn. Febrero de 1995 marca el inicio de su aplicacin. Per podr reincoporarse al sistema hasta junio de 1995. En el pas, algunos sectores empresariales y profesionales han sealado que la adopcin de un Arancel Comn Externo de las caractersticas que se indican implica que apenas existe un Arancel Andino Externo cuasi Comn, y que el tratamiento a Ecuador como pas de menor desarrollo relativo se ha menoscabado y prcticamente habra desaparecido. Rgimen Comn para la Inversin Extranjera Despus de haber adoptado, en diciembre de 1970, su Rgimen de Tratamiento Comn a la Inversin Extranjera y sobre Patentes, Marcas y Transferencia de Tcnologa, que recogi la Decisin 24 del Acuerdo de Cartagena, y que reflejaba el afn de que los rditos de la unin subregional no fueran a beneficiar en grado desproporcionado a las empresas transnacionales, los pases andinos liberalizaron su posicin en la Decisin 291. El Ecuador ha tenido posturas en extremo fluctuantes en torno a la materia: incialmente fue ortodoxo y duro en la aplicacin de la Decisin 24; luego tuvo una actitud vacilante. En 1992, con Decreto 2.051, y despus, con Decreto 415, de enero de 1993, ha adoptado una posicin de apertura ilimitada frente a la inversin extranjera. El monto de sta es realmente pequeo frente a los volmenes de exportacin o los valores de la deuda externa. Pese a ello, la inversin extranjera cay en un 50% en 1995, frente al ao anterior, la cual solo signific 45 millones de dlares en los sectores industrial, comercial, agrcola, turstico, transportes (es decir, sin considerar la que se efecta en el sector hidrocarburfero), segn lo reconociera, a principios de 1996, el Superintendente de Compaas. Frente a ello, cabe sealar que la inversin extranjera en Chile fue de 1.025,7 millones de dlares en el primer trimestre de 1996, con un crecimiento del 123% respecto a igual perodo del ao anterior.17

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Una evaluacin del Pacto Andino Al completarse los 25 aos de la suscripcin del Acuerdo de Cartagena, el doctor Oswaldo Dvila Andrade hizo una evaluacin muy acertada de la evolucin del Pacto Andino. Al referirse al tema, en la revista Martes Econmico, del 24 de mayo de 1994, manifestaba, en trminos que an tienen vigencia: A los 25 aos, el Grupo Andino contina siendo una necesidad poltica y econmica para sus cinco miembros. Sobre todo en el mundo de bloques, que se est consolidando, cada vez con ms fuerza. Al parecer el proceso de integracin andina tiene como principal obstculo la insuficiencia de instrumentos para procesar intereses comunes. Esta situacin, posiblemente se origina en tres factores principales: el proceso se ha estancado y distorsionado hasta el punto en que los intereses o las solidaridades reales no son los suficientemente slidos para sustentar una poltica exterior coordinada; por otro lado, hay una clara debilidad institucional para definir, concertar y elaborar intereses comunes; hay deficiencias internas para construir, al interior de cada pas, su propia poltica exterior. Por su parte, el economista Carlos Cortez Castro, con una visin que pone nfasis en el intercambio de productos realizado entre nuestro pas y los otros del Grupo Andino entre 1990 y 1995, excluidas las exportaciones de petrleo, en el Informe Econmico publicado en el diario Expreso de Guayaquil, edicin del 18 de marzo de 1996 (p. 6), resalta que, comparadas las importaciones y exportaciones efectuadas, en aquel perodo, al Grupo Subregional, el Ecuador presentaba un dficit acumulado de 948 millones de dlares, hasta diciembre de 1995. Entre varios aos en que hubo dficit de ms de 200 y hasta casi 400 millones de dlares, solo en 1993 el Ecuador obtuvo un muy poco significativo supervit de 15 millones de dlares. El economista Cortez pona de relieve que el dficit del referido intercambio podra acentuarse an ms en los prximos aos, si se tiene en cuenta que, en un perodo en que se intensific la tendencia de l ibres intercambios no controlados, inherente a una concepcin neoliberal, frente a una tasa de crecimiento anual del 23% que registraron nuestras exportaciones (excluidas las de petrleo) a los pases del Grupo Andino, las importaciones que de ellos hicimos tuvieron una tasa de crecimiento anual del 94%.

La Comunidad Andina
En la octava reunin de primeros mandatarios de los pases de la subregin, que se realiz entre el 8 y el 10 de marzo de 1996, en la ciudad de Trujillo, Per, se dio paso a una nueva Comunidad Andina, que reemplazara al Grupo Andino. El nacimiento de la Comunidad Andina qued consagrado en el Protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena, que contiene los acuerdos adoptados en la cita por los Presidentes. El Acuerdo modificatorio del de Cartagena dio paso al Sistema Andino de Integracin (SAI), con 12 instituciones adscritas.

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El organismo tcnico administrativo plural Junta del Acuerdo de Cartagena, que tena importancia medular en el funcionamiento del Grupo Andino, se reemplaz por una Secretara General.

Tratado de Montevideo (1980) y sus normas complementarias


En 1980 el Ecuador, que era miembro de la ALALC desde 1972, suscribi el Tratado de Montevideo, que cre la ALADI en reemplazo de la ALALC. Ha sido calificado, en tal Asociacin, como Pas de Menor Desarrollo Econmico Relativo. El Tratado de Montevideo, si bien fue suscrito por los mismos pases latinoamericanos que anteriormente formaban parte de la ALALC, tiene objetivos, principios y mecanismos que superan ampliamente los del Tratado que cre a sta en 1960. Su objetivo es la configuracin, en forma gradual y progresiva, de un mercado comn latinoamericano. Sus principios son: el pluralismo, que reconoce la diversidad poltica y econmica de los pases que integran el grupo regional; la convergencia, que aspira a la multilateralizacin progresiva de los acuerdos de alcance parcial; la flexibilidad, que autoriza suscribir nuevos acuerdos de este tipo compatibles con la convergencia prevista; la aplicacin de tratamientos diferenciales para tres categoras de pases mayor desarrollo econmico relativo, desarrollo intermedio y menor desarollo econmico relativo; y la multiplicidad, que posibilita distintas formas de concertacin entre los pases miembros, en armona con los objetivos del proceso de integracin. Por su calificacin de Pas de Menor Desarrollo Econmico Relativo, el Ecuador se beneficia de la aplicacin de mecanismos de apoyo consistentes en: frmulas especiales de apertura de mercados (desgravacin completa para listas de productos); preferencias arancelarias regionales (reducciones de aranceles en toda la regin); acuerdos de alcance parcial (reducciones bilaterales de aranceles); acuerdos comerciales y de complementacin econmica. En la prctica, los resultados del Tratado de Montevideo y del intercambio con los pases de la ALADI no han resultado halageos para el Ecuador. En 1993, las exportaciones a todos los pases de la ALADI sumaron 487,6 millones de dlares, de los que 268,1 correspondan a las de pases del Grupo Andino y tan solo 219,15 a otros latinoamericanos. El total de ventas a la Argentina, Brasil y Mxico en dicho ao lleg apenas a 107,5 millones de dlares, cifra que es menor al 4% del total de las exportaciones ecuatorianas.18

Los compromisos de la Cumbre de las Amricas, Miami


El 11 de diciembre de 1994, 34 jefes de Estado o de Gobierno de las Amricas, incluido el Presidente de la Repblica del Ecuador, suscribieron, en Miami, una Declaracin de Principios y un Plan de Accin (5 y 27 pginas, respectivamente), que detalla las metas que los pases del continente se proponen alcanzar en lo que queda del siglo XX y en los primeros aos del XXI, en materia de fortalecimiento de la democracia, integracin econmica con libre comercio y desarrollo sostenido.

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En materia econmica, el objetivo ms relevante de esos compromisos es la creacin del rea de Libre Comercio de las Amricas, cuya negociacin debe concluir el ao 2005, a objeto de configurar un marco adecuado para una amplia libertad de circulacin de bienes, servicios y capitales y la creacin de una infraestructura financiera comn en el hemisferio. Al operar esa zona de libre comercio, tendra un mercado de 850 millones de personas. Los documentos recogieron tambin compromisos e n materia de lucha contra la corrupcin y de bsqueda de caminos viables para un desarrollo alternativo. Se resalt, con motivo de la celebracin de esa Cumbre, que al no haber existido negociaciones ni acuerdos previos entre los pases latinoamericanos, stos no actuaron como una unidad frente a los Estados Unidos, por lo que primaron las iniciativas y orientaciones del pas anfitrin.

La Organizacin Mundial del Comercio (OMC)


La OMC es una oganizacin especfica de las Naciones Unidas e incluir prcticamente a todos los pases del mundo. Se preocupar por fortalecer el comercio de todos los bienes y servicios y no solo de los bienes transables. Constituye un paso hacia adelante en relacin con el GATT. Entr en vigencia el 1 de enero de 1995. Con ella, lo hicieron tambin los compromisos de la Ronda Uruguay del GATT. El Acta Final de sta fue suscrita por 111 pases. Al 1 de enero de 1995, 80 Estados haban firmado y ratificado el Acuerdo por el que se creaba la Organizacin Mundial del Comercio. China, Rusia, Arabia Saud, Argelia, Panam, Ecuador, entre otros pases, no estuvieron entre sus miembros iniciales. El Ecuador adhiri a la Organizacin Mundial de Comercio el 31 de julio de 1995. El Congreso Nacional ratific la adhesin el 21 de diciembre de ese ao. Al da siguiente, el Embajador del Ecuador entreg, en la sede de la OMC, en Ginebra, el instrumento de ratificacin. Ello permita que, a partir del 21 de enero de 1996, nuestro pas se convierta en el miembro No. 122 de la OMC. Por desgracia, como es usual en su doble discurso, los pases industrializados buscan, dentro de dicha Organizacin Internacional, la fijacin de garantas para la propiedad intelectual e industrial o reservas ecolgicas, como requisito previo para admitir, en sus territorios, productos de los pases en desarrollo, lo cual ha sido considerado por stos como afn de mantener formas de proteccionismo.

rea de Libre Comercio de Amrica (ALCA)


Sobre la base de los compromisos asumidos por los pases americanos dentro de la Organizacin Mundial de Comercio, en la Cumbre de las Amricas y en sus organismos regionales especficos, se planea la operacin, para el ao 2005, del rea de Libre Comercio de Amrica (ALCA). Varios tratados especficos agrupan a diferentes pases americanos en su afn de facilitar los mecanismos de intercambio. Entre esos instrumentos y grupos, cabe citar el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica, que vincula a Estados Unidos, Canad y Mxico; el Grupo o Comunidad Andina, que une a Venezuela, Colombia, Ecuador, Per,

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Bolivia, y al que se columbra una adhesin de Panam; el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), con Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; el Grupo de los 3 (G-3), integrado por Colombia, Mxico y Venezuela; el Mercado Comn del Caribe (CARICOM); el Mercado Comn Centroamericano. Se viene buscando la configuracin del rea de Libre Comercio de Amrica en la ya referida Cumbre Presidencial de Miami, en la reunin de Denver, que se efectu en julio de 1995, y en la reunin de Cartagena, que, con la presencia de ministros y empresarios de 34 pases, se realiz en dicha ciudad entre el 18 y el 22 de marzo de 1996. En Denver se organizaron siete grupo de trabajo; en Cartagena, cuatro para cubrir diferentes reas de este proceso de integracin. Los grupos cuya operacin se resolvi en Cartagena se ocuparan de Servicios, Compras Gubernamentales, Poltica de Competencia y Propiedad Intelectual. Los representantes de los gobiernos y empresarios de Latinoamrica manifestaron desencanto respecto a la actitud de los representantes de Estados Unidos en tal reunin. Consideraron que predominaba una posicin unilateral que buscaba el beneficio de ese pas y no consideraba en modo equilibrado las necesidades y conveniencias de los otros.

TRATADOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES DE LOS QUE EL ECUADOR NO FUE O NO ES PARTE, QUE INCIDEN EN SU COMERCIO EXTERNO
Varios tratados y acuerdos internacionales de los que el pas no fue o no es parte inciden en su comercio externo en mayor grado que aquellos en los que participa directamente desde hace muchos aos. Y, como se lo ver luego, decisiones soberanas de determinados pases tienen una gravitacin an mayor. Entre los referidos tratados y acuerdos internacionales, cabe sealar el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), que fue reemplazado en 1995 por la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Deben mencionarse tambin los Tratados de Roma y Maastricht; el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica; los Acuerdos Mundiales sobre ciertos productos: petrleo, banano, caf, cacao; los sistemas de preferencias arancelarias.

El GATT
El Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) fue suscrito originalmente por 23 pases, en 1947. Alcanz, para fines de 1994, a 116 pases miembros, entre los cuales an no lleg a estar el Ecuador, sino tardamente, en 1995; pero s estuvieron los otros cuatro pases integrantes del Grupo Andino. Estados Unidos adhiri formalmente al GATT hacia el 8 de diciembre de 1994, poco antes de que se realizara la Cumbre de las Amricas, en la ciudad de Miami (9 a 11 de diciembre de 1994). Constituy por casi 50 aos una de las bases del desarrollo del comercio internacional y se sustenta en el principio de reciprocidad de las concesiones arancelarias y en la aplicacin de la clusula de la nacin ms favorecida. Ello significa que las negociaciones deben ser realizadas entre pases con iguales o similiares niveles de desarrollo, para que la reciprocidad funcione, y cualquier ventaja comercial que un

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pas confiera a otro pueda ser tambin aprovechada por cualquier tercero miembro del sistema. El propsito inmediato del GATT fue obtener, mediante la celebracin de acuerdos, la reduccin sustancial de los aranceles aduaneros y de las dems barreras comerciales, as como la eliminacin del trato discriminatorio en materia de comercio internacional. Mediante ello se propona contribuir al logro de niveles de vida ms altos, a la consecucin del pleno empleo y de un nivel de vida elevado cada vez mayor, del ingreso real y de la demanda efectiva, a la utilizacin completa de los recursos mundiales y al acrecentamiento de la produccin y los intercambios de los productos. En su captulo IV, el Acuerdo contempla tratamientos preferenciales a los pases en desarrollo. Tambin incluye clusulas que permiten la formacin de zonas de libre comercio o uniones aduaneras por grupos de pases. Dentro de esas zonas se pueden pactar concesiones arancelarias no sujetas a la aplicacin de la clusula de la nacin ms favorecida en beneficio de terceros. Pese a la vigencia del GATT, las potencias industrializadas han mantenido subsidios a la produccin agrcola, financiamientos especiales para ciertas exportaciones y clusulas tecnolgicas u otros mecanismos de distorsin o freno a las exportaciones. En 1992, las subvenciones de las siete naciones ms industrializadas del mundo para sus agricultores habran sobrepasado los 300 mil millones de dlares.19

Los Tratados de Roma y de Maastricht


El Tratado de Roma, que dio nacimiento a la Comunidad Econmica Europea (CEE), fue suscrito, en 1957, por Alemania, Blgica, Italia y Luxemburgo. Hasta 1994 se haba decidido el ingreso de otros diez pases europeos. Cinco ms quieren sumarse a la Comunidad. Con el paso de los aos, los objetivos de la CEE, que tuvieron originalmente un alcance estrictamente econmico, han adquirido mayor amplitud con el Tratado de Maastricht de 1991, que sustituye al de Roma y crea la Unin Europea. Contempla polticas comunes de defensa y relaciones exteriores, ciudadana y moneda comn, convergencia de polticas econmicas, acuerdos laborales y sociales comunitarios. El objetivo final de la Unin Europea parece ser evitar la hegemona mundial de los Estados Unidos o el Japn en el campo econmico y obtener posiciones europeas claves en algunas tecnologas de punta. El derrumbamiento del grupo econmico de los pases del este de Europa y de la Unin Sovitica ha llevado a los pases de la UE a conferir prioridad a sus relaciones con aquellos pases. A ello se suma el mantenimiento del Convenio de Lom, en cuya virtud la Comunidad otorga trato preferente a sus ex colonias en el abastecimiento de productos competitivos con los que proceden de Amrica Latina, entre ellos el banano, el caf y el cacao. Para Amrica Latina, y especficamente para el Ecuador, las perspectivas de exportacin a la Unin Europea no resultan, por ello, significativas. En el caso de nuestro pas, como se anot antes, sus exportaciones a los pases europeos son totalmente marginales, consideradas las compras externas totales de cada uno de aquellos.

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Tratado de Libre Comercio de Norteamrica


El 17 de diciembre de 1992, Estados Unidos, Canad y Mxico suscribieron este Tratado (cuyas siglas en espaol son TLC, y en ingls NAFTA), que tiene vigencia desde el 1 de enero de 1994, e implicar una profunda reorientacin de las relaciones entre esos pases, de las continentales y de las mundiales. Tcnicamente, es un Acuerdo y fue aprobado por una mayora simple en el Congreso de los Estados Unidos. No es tampoco de libre comercio, sino de comercio administrado, pues fija condiciones para virtualmente cada uno de los 9 mil productos negociados. El nuevo mercado que configura el TLC se extiende sobre cerca de 20 millones de kilmetros, tiene 370 millones de consumidores y un PIB que bordea los 7 billones de dlares, 6 de los cuales corresponden a los Estados Unidos. En 1992, sus importaciones se acercaron a los 700 mil millones de dlares y sus exportaciones algo menores superaron los 600 mil millones. Una clusula de acceso permite la posterior adhesin del resto de pases del continente al TLC. Se prev que en corto tiempo (mediados o finales de 1995), podran incorporarse Chile, que ha sido ya oficialmente invitado a adherirse al Tratado, y luego Argentina. La incorporacin de Chile agregar 13,3 millones de personas y un PIB de 43.700 millones de dlares al mercado del TLC. Estados Unidos que, sin duda, es el principal mercado para los pases latinoamericanos, adquiri frente a Canad y Mxico derechos y obligaciones comerciales que pueden determinar cambios en las corrientes de comercio tradicionales y alterar significativamente las posibilidades de ingreso de los pases latinoamericanos que no sean parte de l a la demanda externa estadounidense. La principal de aquellas obligaciones es establecer preferencias arancelarias en beneficio de Canad y Mxico. Con la suscripcin del TLC, Mxico, miembro de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), desde 1960, y de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), desde 1980, confirm que sus principales intereses estaban en el norte y no en el sur del continente. La vigencia del TLC cre una situacin de desventaja de los dems pases latinoamericanos frente a Mxico en las relaciones econmicas con los Estados Unidos.

El Grupo de los Tres, el Cono Sur, Mercosur


Dentro del marco de referencia precedente, Colombia y Venezuela buscan intensificar sus relaciones comerciales y econmicas con Mxico. De otro lado, Argentina y Chile, con Paraguay y Uruguay, y en el ltimo tiempo, tambin con alguna inclinacin de Bolivia, avanzan en la configuracin de un grupo econmico de pases del Cono Sur de Amrica. Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay han avanzado notablemente en su proceso de integracin. Para fines de 1994 haban llegado prcticamente a la configuracin de una unin aduanera, con la firma, por parte de sus presidentes, el 17 de diciembre de ese ao, en Ouro Preto, de numerosos acuerdos sobre asuntos comerciales e institucionales. Su actual unin aduanera cubre un 85% de los item del universo arancelario. Previeron que para el ao 2001 comenzarn a discutir la segunda gran fase

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de su integracin en una zona de libre circulacin de productos, servicios y personas, cuando est consolidada la unin aduanera aprobada la fecha antedicha.20 Aprobaron, adems, una declaracin conjunta que pone de relieve la naturaleza abierta y no excluyente del Mercosur, e invitaron a sus vecinos sudamericanos para que se unan a dicho bloque econmico. A fines de junio de 1996, Chile y Bolivia firmaron acuerdos comerciales con el MERCOSUR, en la ciudad Potrero de los Funes (San Luis, Argentina). Se buscaba aplicar un sistema de desgravaciones, reducciones que culminaran en el libre comercio total en 18 aos. Entre todos los intereses de los grupos de pases a los que hacen referencia los prrafos anteriores, el Ecuador parece ir quedando progresivamente aislado.

ACUERDOS MUNDIALES POR PRODUCTOS


Entre los acuerdos mundiales por productos y las organizaciones mundiales de productores en actual vigencia, es til mencionar, pues tienen inters para el Ecuador, a la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP), la Unin de Pases Exportadores de Banano (UPEB), Convenio Internacional del Cacao, Alianza de Pases Exportadores de Cacao (COPAL). Se tramita la renovacin del Convenio Internacional del Caf. Con una actitud sumisa ante la ola neoliberal y gran cortedad de miras, el Ecuador dej, en el Gobierno de Durn Balln, la OPEP, a la que pertenecimos desde 1970. No ha tenido una visin precisa respecto a una organizacin internacional de productores de banano. Insuficiencias en sus actuaciones tanto internas como internacionales, debilitaron su posicin frente a los pases productores de cacao.

BENEFICIOS ARANCELARIOS CONFERIDOS POR GRUPOS DE PASES


Programas o sistemas especiales acordados por grupos de pases industrializados confieren cierto tipo de beneficios arancelarios a los pases de menor desarrollo relativo. Entre ellos, cabe sealar el Sistema General de Preferencias de la UNCTAD y el Progama Especial de Comercio para los pases del Grupo Andino adoptado por la Unin Europea.

Sistema General de Preferencias de la UNCTAD


En 1988 varios pases desarrollados aprobaron, en la Conferencia Mundial de Comercio y Desarrollo (UNCTAD), el Sistema General de Preferencias que, al par que buscaba promover el comercio mundial, trataba de configurar ciertos beneficios arancelarios para los pases en desarrollo. Dentro de ese marco facilitaron, con carcter temporal, el acceso de productos provenientes de esos pases y con cierto valor agregado generado en ellos. Los pases que concedieron ventajas a los pases en desarrollo dentro del Sistema General de Preferencias fueron: Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Italia, Japn, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Portugal, Reino Unido y Suiza.

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Estados Unidos se ha separado del Sistema General de Preferencias y ha dictado sus propias reglas, a las que despus se har referencia. En el caso de la Unin Europea, cuyos integrantes aprobaron en conjunto las preferencias, stas consisten en disminuciones o reducciones arancelarias, franquicias y lmites mximos, que son contingentes. Por ejemplo, para fines de 1994 se han eliminado las que venan gozando las flores, los camarones, provenientes de Ecuador.

Programa Especial de Comercio para los Pases del Grupo Andino, aprobado por la Unin Europea
La Unin Europea ha aprobado un Programa Especial de Comercio para los pases del Grupo Andino, que estuvo en vigencia desde 1990 y expiraba el 29 de octubre de 1994. Se analiza la ampliacin del Programa y ha habido varias reuniones efectuadas para ese efecto entre representantes de la Unin Europea y del Grupo Andino. La ms reciente se realiz en Quito, a fines de septiembre de 1994. Este Programa exige, para que un producto proveniente de los pases andinos se acoga a l, que tenga una valor agregado nacional de al menos el 35%. Excluye: bananos, fresas, limones, carnes procesadas, productos lcteos, vainilla, clavo de olor, semilla de arroz. Confiere una rebaja del 100% de los aranceles aplicables en los pases de la UE, para ciertos bienes agrcolas e industriales originarios de los pases integrantes del Grupo Andino. A fines de noviembre de 1994, aquella exclusin se ampli, para el caso de Ecuador, Colombia, Bolivia y Per, al camarn, el atn, los langostinos y las flores, como se anot arriba. En 1996, se fij para el camarn un arancel reducido del 3%.

BENEFICIOS CONFERIDOS POR PASES ESPECFICOS


Algunas regulaciones que tienen importancia sustancial para nuestro comercio exterior nacen de decisiones soberanas de pases que mantienen intercambio con Ecuador y otros pases del Grupo Andino. Eso ocurre con la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas de los Estados Unidos, as como con ciertas medidas adoptadas por el Gobierno del Japn.

Ley de Preferencias Arancelarias Andinas de los Estados Unidos


La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas de los Estados Unidos (LPAA) entr en vigencia, en virtud de un Acta del Congreso de la Unin, el 4 de diciembre de 1991 y expira el 4 de diciembre del 2001. Es un programa de comercio destinado a promover, a travs del sector privado, la produccin de sectores no tradicionales en los pases andinos. Estados Unidos la considera el componente comercial de la Guerra contra las Drogas. Sus metas son: sustituir la produccin de coca y dems cultivos que sirvan de base para la produccin de sustancias estupefacientes y sicotrpicas, por otros diversos, estimular la inversin en sectores no tradicionales, dar mayor acceso al mercado

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estadounidense a productos de la subregin y, en consecuencia, diversificar la base de exportacin de los pases andinos. Para que un pas y un producto originario de l puedan acogerse a los beneficios arancelarios que prev esa Ley, han de cumplirse numerosos requisitos.

Condiciones del pas En cuanto al pas de origen, ante todo debe ser calificado por el gobierno estadounidense como no comunista; d ebe garantizar suficientemente, a juicio de ese Gobierno, la propiedad estadounidense; reconocer resoluciones arbitrales a favor de los ciudadanos del pas del norte; tener un acuerdo de extradicin con Estados Unidos; no conceder privilegios arancelarios competitivos a otro pas industrializado; no permitir el uso no autorizado de derechos intelectuales o de propiedad industrial, inclusive a entidades gubernamentales; reconocer a los trabajadores los derechos reconocidos por el Derecho Internacional. Adicionalmente, se califican: la disposicin del pas a permitir que el Gobierno estadounidense considere un acceso equitativo y razonable a los derechos naturales de tal pas, as como a su mercado; la conformidad de sus leyes nacionales de comercio con las internacionales; la medida en que proteja los derechos de autor y la propiedad industrial e impida la difusin o utilizacin de materiales o actuaciones protegidos por esos derechos sin previa autorizacin de sus titulares; el cumplimiento de requisitos de las leyes antinarcticos. En suma, un conjunto de condiciones que buscan garantizar la seguridad, buen orden y fcil acceso de Estados Unidos, sus empresas e inters al patio posterior del pas del norte. Condiciones de los productos La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas abarca ms de 6 mil productos. Sin embargo, considera una lista bastante amplia de productos excluidos, algunos de ellos muy significativos para nuestros pases: el petrleo y sus derivados; el atn enlatado; la mayora de textiles y confecciones; el calzado, a excepcin de ciertas partes y piezas o de artculos desechables; algunos guantes de piel, caucho o plstico; los equipajes, carteras y otros productos de cuero sin curar, as como ciertas prendas de cuero; el ron y el aguardiente de caa. Todos los productos que se beneficien de la Ley deben cumplir con las normas de defensa del consumidor y de la industria estadounidense respecto a prcticas ilegales y de productos nocivos e insalubres. Las mercaderas deben ser importadas directamente desde el pas beneficiario, haber sido producidas en l y tener al menos un 35% de su valor gravable compuesto por materiales producidos en uno o ms pases beneficiarios de la LPAA o cualquiera de los 23 pases de la Iniciativa para la cuenca del Caribe. Sin duda, un conjunto de condiciones que permiten mantener la disciplina de nuestros pases, segn los entendidos del vecino del norte. Vale recordar, por ejemplo, que despus de que en Ecuador se estimul el cultivo de la mora, que se produce en la regin interandina, el Departmento de Comercio de los Estados Unidos prohibi el

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ingreso del producto, aduciendo que en Ecuador existe el mosquito de la fruta, mientras que, como se sabe, las moras se cultivan a ms de 2.200 m de altura, a la que ya no puede subsistir tal insecto.21

Mecanismos japoneses
El Banco de Importacin y Exportacin del Japn viene desarrollando diversos tipos de programas de cooperacin, que incluyen prstamos a intereses relativamente bajos, para fomentar importaciones de ciertos productos hacia ese pas. De un total de importaciones que para 1992 se aproximaba a los 233 mil millones de dlares americanos, el 12% comprende combustibles minerales, el 26%, otras materias primas, y el 22% alimentos. Todos esos rubros podran tener inters para Ecuador. Los esfuerzos para incrementar nuestras exportaciones al Japn no resultan significativos. Llegamos a exportar 63 millones de dlares en 1991 ao pico de ventas pero en 1993 esa cifra baj a 11 millones.

El manejo interno de las polticas de Comercio Exterior


Cuando se examina la forma en que se manejan y aplican las polticas ecuatorianas de Comercio Exterior, tiende a agravarse la inquietud que suscita el anlisis de las negativas condiciones que afrontan nuestros productos en los posibles pases compradores. Varios ministerios y entidades ejercen o pretenden ejercer autoridad en esos campos: el Ministerio de Industrias, Comercio, Integracin y Pesca, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Agricultura y Ganadera, el Instituto Nacional de Pesca. Hay, desde hace aos, una irresuelta disputa entre los dos primeros ministerios antedichos por asumir el ms alto control y la orientacin del Comercio Exterior ecuatoriano. Ni los empresarios locales ni los posibles compradores de nuestros productos saben a ciencia cierta a qu autoridad dirigirse en caso de necesidad.

IMPERATIVOS
Parece necesario que se identifiquen con claridad las posibilidades reales de exportacin y los productos menos sometidos a riesgo de ser excluidos por los gobiernos de los potenciales pases compradores o aquellos que, por el avance de la tecnologa, podran ser generados en stos fcilmente o a menores costos. El estudio de las ventajas que acuerdan los pases desarrollados a los del tercer mundo, vinculados con ellos por tratados especiales (el Convenio de Lom por ejemplo), resulta muy til para calibrar esas posibilidades. Es preciso desplegar una accin constante mejor an si es concertada con otros pases para que el sistema general de preferencias que aplican los desarrollados, las normas de la ALADI y los trminos de los convenios bilaterales, se mantengan en el largo plazo y mejoren.

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Ser muy importante lograr la plena observancia de los derechos y obligaciones de los pases integrantes del Grupo Andino. Exigir el respeto de Colombia y Venezuela para el Acuerdo de Cartagena y la vigencia de la Unin Aduanera Andina; conseguir la aprobacin de tarifas especiales para el Ecuador en el Arancel Externo Comn, entre otros. Para todo lo dicho, y en general para la eficacia de nuestra poltica de Comercio Exterior, es indispensable mantener unidad y continuidad en ella, formar y conservar negociadores y promover la formacin de empresarios con miras al Comercio Exterior.

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Parte sexta
Modernizacin del Estado y privatizacin
Como se recordar, en la parte segunda de este libro (tomo primero) se hizo referencia a las normas constitucionales en materia econmica y a las actuaciones del Estado y ciertas entidades pblicas encaminadas a regular y orientar con sentido general las actividades econmicas. En las partes tercera (tomo primero), y cuarta y quinta (tomo segundo), se han revisado las actuaciones del Estado y las entidades pblicas especficamente en los sectores primario, secundario y terciario, as como las normas jurdicas a ellas concernientes, lo mismo que a las actividades que, en cierto modo, estn comprendidas entre varios de esos sectores. La parte sexta del libro intenta, en primer trmino, suministrar una visin panormica sobre los temas de modernizacin del Estado, reduccin de su tamao, desregulacin, privatizacin; hace referencia tambin a las experiencias ecuatorianas en esas materias. Aquellos conceptos y tcnicas han de analizarse con objetividad. No son buenos ni malos en s. No es adecuado creerlos remedios para todos los males del subdesarrollo, ni causantes de todos los problemas; ni convertirlos en panaceas ni satanizarlos. Pocas veces, como en estos tiempos, conforme se haba anotado al iniciar este libro, se torna ms evidente la necesidad de llegar, con objetividad, con visin de futuro, pero tambin con races histricas fuertemente ancladas en la realidad nacional, a sntesis creadoras entre posiciones aparente o momentneamente contrapuestas. El imperativo de esta hora es buscar la configuracin de un Estado adecuadamente gil, suficientemente poderoso, apropiadamente sensible, para lograr que, al mismo tiempo que se suministren servicios eficientes, se respeten y promuevan los derechos de los individuos y la sociedad, como tales.

MODERNIZACIN Y PRIVATIZACIN: INEXACTA IDENTIFICACIN


No obstante, al momento, parece haber tomado auge en el pas, en contados sectores polticos y empresariales, una posicin que prcticamente unimisma y confunde el concepto amplio de modernizacin con el muy restringido de una especfica

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privatizacin, consistente en transferir las empresas pblicas en las que se ha acumulado el ahorro nacional o local al mejor postor, que suelen ser maniobras de todo tipo de por medio o una sola persona del pequeo grupo en el que se concentran en alta magnitud los recursos del pas o integrantes de ese grupo en asocio con determinadas transnacionales. Para dar pie a tal estrategia se ha intentado propalar la imagen de que los habitantes de un pas resultan irremisiblemente ineficientes, incapaces, corruptos, si se encuentran en el sector pblico; y activos, ilustrados e impolutos, si actan en el sector privado. Correlativamente, se ha dejado de lado una participacin ms amplia de la sociedad civil en tales empresas, a travs de diversos mecanismos. De otra parte, se ha asignado a la descentralizacin y al potenciamiento de la accin de entidades provinciales y locales un lugar secundario, frente a la alta prioridad que se ha conferido a aquel sui gneris tipo de privatizaciones, que han merecido reparos de los medios de comunicacin y orientacin de opinin del pas. Frente a ello y en actitud que revela, sin duda, otra visin unilateral del problema, ciertos grupos han tomado una posicin de defensa a ultranza de dirigencias o sectores burocrticos pese a la ineficiencia y defectuosos servicios de muchos de ellos por sobre la conveniencia general y los intereses del pas como tal, y especialmente de los sectores ms desposedos de la sociedad ecuatoriana. Como ya se manifest antes, es evidente que ha de buscarse una necesaria modernizacin del Estado, una adecuada reduccin del sector pblico, con miras a tornarlos ms eficientes, y tambin con el fin de potenciar la iniciativa y la capacidad creadora de los individuos y los grupos sociales. Pero, para lograrlo, no es suficiente ni adecuado que el nfasis se siente conforme hasta hoy ha ocurrido en el Ecuador en la transferencia de empresas o bienes pblicos que acumulan recursos que son propiedad de todos, a grupos muy pequeos y reducidos, para beneficio sustancial de stos. Habr que pensar en esquemas que trasladen ciertas actividades de entidades y empresas pblicas as como los bienes a aqullas dedicados a la sociedad civil, organizada en diversas formas. Compaas con amplia dispersin accionaria; otros organismos con intensa participacin comunitaria y no necesariamente a entes monoplicos que representen a pequeos grupos privados de capital altamente concentrado, cuya modernidad, eficiencia y pulcritud no suelen corresponder, a veces, a las proclamas que sobre ellas se enuncian. No es dable tampoco que, bajo el membrete de descentralizacin, se deje en el abandono y el olvido a zonas y sectores pauperizados del pas, que no pueden desarrollarse y ni siquiera subsistir si solo dependen de los recursos, cada vez ms desmedrados, de esos sectores y zonas. Tendrn se lo dijo ya en la introduccin de este libro que trasladarse, con sentido de equidad y justicia, recursos recaudados en todo el pas o en las zonas ms aventajadas, a entidades locales y regionales, para que los apliquen a la solucin de los problemas especficos de la comunidad local o regional, con mayor conocimiento de la realidad y proximidad a ella, as como con mayor capacidad para movilizar a los grupos sociales afectados.

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Captulo XX
MODERNIZACIN DEL ESTADO
Visin terica general: las tesis contrapuestas. Posicin que compartimos. Lo que hasta el presente han logrado los ardides privatizadores. El imperativo del momento actual. Diversas posiciones. La visin ultraprivatizadora: un punto de partida real; pero una distorsin bsica. Mitos y lugares comunes que, en general, esgrimen los privatizadores a ultranza. Evaluacin de esas tesis: el tamao del Estado; ineficiencia estatal versus eficiencia de la empresa privada; el mercado como regulador automtico de la economa; Estado y desarrollo econmico; globalizacin de la economa: el neoproteccionismo; otras prcticas restrictivas. Valores trascendentes y neoliberalismo. El trasfondo del neoliberalismo. Hacia un equilibrio en las medidas de modernizacin. La cruzada privatizadora.

Visin terica general: posiciones contrastantes y necesidad de equilibrio


Bajo la ensea de potenciar las capacidades creadoras del individuo, de lograr eficiencia en la atencin que el Estado ha de conferir a las necesidades bsicas de los sectores ms pobres de la sociedad, y con la justificacin de evidentes defectos de la burocracia nacional y local, central y perifrica o de organismos y entidades autnomas, as como, en general, del sector pblico falencias que, sin duda, hay que corregir en el Ecuador; pero que a veces se han magnificado, en nuestro medio, por especficos intereses particulares o de grupos, una ola arrolladora que proclama el imperativo de una profunda reforma del Estado, y que puso nfasis en su reduccin, recorri, primero, varios pases industrializados, hacia fines de los aos setenta, y tambin, luego, Amrica Latina. Es evidente que hoy ms que nunca se necesita un Estado eficaz, que haga dable una adecuada atencin a las necesidades bsicas de la creciente poblacin, que posibilite mayor equilibrio y justicia dentro de la sociedad, que garantice a todos iguales oportunidades para acceder a los beneficios del progreso, que facilite para nuestros pases un desarrollo sostenido y armnico, que acorte las distancias entre ellos y los del primer mundo.

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Todos o al menos las grandes mayoras estarn de acuerdo con el propsito de modernizar el Estado y, sin duda, con el de obtener los fines que se perseguiran con tal medio. Hay, sin embargo, evidentes disparidades y discrepancias respecto a los procedimientos concretos que se deben emplear para conseguir aquellos propsitos y finalidades, as como al grado y modo en que se beneficiarn o perjudicarn, con ellos, especficos sectores o grupos econmicos o sociales.

LAS TESIS CONTRAPUESTAS


En torno a estos aspectos se ha enunciado, con apasionamiento, firmeza y rico respaldo publicitario, una tesis a la que se ha denominado neoliberal que (al menos en nuestro pas) hace estribar la modernizacin del Estado casi exclusivamente en la privatizacin de empresas pblicas, mediante su transferencia a determinados grupos econmicos, y en la disminucin del tamao del sector pblico, va pronunciados recortes a la burocracia; y se sostiene tambin otra, que busca que esa modernizacin cubra un espectro ms amplio de acciones y que no deje de lado la cuestin social.

POSICIN QUE COMPARTIMOS


Esta segunda estima, por ejemplo, que un adecuado proceso de modernizacin debe abarcar medidas como: racionalizar la estructura y la organizacin del Estado y el sector pblico; incorporar los avances tecnolgicos actuales tanto a las empresas pblicas como a la solucin de problemas especficos, siempre dentro del marco de las realidades concretas de nuestros pases; lograr equilibrios entre una sana actitud de descentralizacin y el mantenimiento de sistemas que eviten duplicacin de esfuerzos, despilfarro de recursos y minimizacin de presencia en el mbito internacional; eliminar ineficiencias, tanto en el sector pblico como en el privado; promover un desarrollo sostenido, autocentrado y autosustentado de nuestros pases; disminuir la injusticia. En suma, frente a la primera posicin, que estriba en asimilar el proceso de modernizacin del Estado a uno bsicamente de liberalizacin y desregulacin de la economa que, a su vez, abarca medidas de desmonopolizacin, despublificacin, desregulacin y privatizacin, la segunda posicin, sin descartar, cuando fuere necesario, la adopcin de esas medidas, sienta nfasis en otras, tendientes a perfeccionar el Estado y la administracin pblica, mediante la incorporacin, para su desenvolvimiento, de tcnicas y procesos acordes con el avance tecnolgico actual.

Lo que hasta el presente han logrado los ardides privatizadores


No parece, ciertamente, que quienes han pretendido acaparar como suya la bandera de la modernizacin, distorsionndola y confundindola en un juego de palabras y actitudes irresponsable y daoso para el pas y su pueblo con una forma especfica de privatizacin (la venta de empresas pblicas a grupos econmicos dominantes y a transnacionales), hayan optado por el camino adecuado para lograr los

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fines de mejora de la sociedad global de un pas, enunciados en los prrafos iniciales de este captulo. Empero, no puede desconocerse que el ardid de confundir el anhelo de modernizacin concepto en el que todos estn de acuerdo con el mecanismo especfico y parcial de privatizacin por venta de haberes pblicos a grupos monopolsticos o intensamente concentrados, que en definitiva sustituira ciertos monopolios estatales o pblicos por monopolios u oligopolios privados, ha tenido en el Ecuador un xito momentneo, pese a que, cuando se analizan los resultados de la aplicacin de ciertas corrientes privatizadoras, se concluye que, en definitiva, ellas buscan simplemente agigantar los beneficios de una simbiosis formada por las transnacionales nucleadas en los pas es ms desarrollados y los grupos econmicos altamente concentrados de los nuestros, que le sirven de agentes y partiquinos. Sin embargo, los resultados de la Consulta Popular realizada el 26 de noviembre de 1995 fueron una muestra de que nuestro pueblo, maravillosamente intuitivo, no se deja deslumbrar fcilmente por los embelecos y las gigantescas campaas de prensa de los privatizadores a ultranza. De seguirse bajo el esquema al que aspiran los neoliberales a ultranza, las privatizaciones, que pueden generar aspectos positivos en la economa (como el ingreso de capitales, el progreso tecnolgico), a mediano y largo plazo, pueden obstaculizar el crecimiento econmico por la progresiva remisin de utilidades al exterior y la concentracin de riqueza en determinados grupos empresariales, como se lo pone de relieve, ya en 1995, en el editorial del No. 93 de la revista Economa de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Central del Ecuador.

EL IMPERATIVO ESENCIAL DEL MOMENTO ACTUAL


En el momento actual y as lo han demostrado los acontecimientos que se han suscitado en nuestros pases el imperativo esencial de los procesos de modernizacin es armonizar las decisiones de poltica econmica y financiera con las demandas y necesidades de los sec tores econmicamente ms vulnerables de la poblacin; equilibrar las exigencias de una poltica macroeconmica sana, que asegure el crecimiento y el bienestar a largo plazo, con las demandas sociales ms urgentes. Solo entonces ser dable la continuidad y eficacia de los procesos de transformacin econmica en marcha en varios de nuestros pases, conforme lo hace notar el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano.1

Diversas posiciones
Para profundizar en el tema y examinarlo con objetividad, expondremos, en forma sucinta, tanto las tesis que miran la modernizacin desde un punto de vista ultraprivatizador, como aquellas que las impugnan, y las que tratan de encontrar una mayor posicin de equilibrio.

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LA VISIN ULTRAPRIVATIZADORA: UN PUNTO DE PARTIDA REAL; PERO UNA DISTORSIN BSICA EN QUE ELLA INCURRE
Es indudable que, por la fuerza absorbedora y multiplicadora de la burocracia, que lleg a tornarse desmesurada en ciertas instituciones; que gest una maraa regulatoria; que agigant su capacidad de medrar, con el menor esfuerzo, a costa de los particulares; bsicamente por lo dicho, se disearon trmites insulsos, departamentos de control para vigilar dependencias que supervisaban las actividades de otras, las que a su vez controlaban las de los particulares, o a fin de coordinar aquellas actividades, o para valorarlas, o, inclusive, con el objeto de administrar beneficios a los controladores. En suma, se configur con ello un Estado obeso, pesado y lento, que perdi la perspectiva de sus fines esenciales y afect a la capacidad creadora y productiva de los particulares. Pero, en lugar de corregir esos defectos y de potenciar las capacidades del Estado como posibilitador y garante de la justicia, como protector de los dbiles y promotor del desarrollo, en muchos casos se busc simplemente como hasta hoy se lo ha hecho en Ecuador crear condiciones que permitieran a los grupos econmicos ms poderosos obtener los mayores beneficios, sin cortapisas, sin limitaciones, sin consideracin por la situacin de los sectores menos aventajados de la sociedad, de la comunidad y la nacin en su conjunto, de las generaciones venideras. Con ese fin ltimo, se ha desarrollado una verdadera mitologa, elevada al carcter de dogma, que exagera defectos reales y subsanables, para presentarlos como estructuras invencibles; o que intenta generalizar situaciones y condiciones vigentes en otros pases y sociedades, en los que o no se dan las desigualdades y el predominio de grupos estrechos y cerrados que son evidentes y dramticos en el Ecuador, o se han atemperado en forma razonable. El discurso de los privatizadores a ultranza, que suele presentarse sin respaldo real en verdades comprobables en muchos de los hechos o tendencias que invoca o en los resultados a mediano o largo plazo de las actuaciones que proclama; que es deshistorizado y acomparativo, como lo ha calificado Bernardo Kliksberg Director del Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la Modernizacin y la Gestin del Estado, y autor de ms de 30 libros y 400 trabajos tcnicos de extendida utilizacin se basa en ciertos supuestos y generalizaciones inexactos, que dicho experto y varios otros de similar nombrada, sistematizan y desvirtan.2 Vale la pena analizar ese discurso, y mirar cunto puede haber en l de verdad y cunto de exageracin o distorsin.

Mitos y lugares comunes que, en general, esgrimen los privatizadores a ultranza


Quienes propugnan a ultranza una privatizacin concentradora suelen propalar constantemente los siguientes enunciados generales: - El Estado latinoamericano (y especficamente el ecuatoriano) ha crecido de modo patolgico, respondiendo a meras apetencias burocrticas y procesos polticos irracionales, y ha llegado a alcanzar tamaos enfermizos, totalmente desproporcionados frente a la realidad en que se desenvuelve.

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- Tal Estado, obeso y desmesurado, es supremamente ineficiente, en contraste con la empresa privada, que es, por naturaleza, muy eficiente. - Los particulares, al propender a su propio beneficio, generan mayor eficiencia de una economa; o, como lo dice Jorge Child en su mencionado estudio, los individuos, con su propia iniciativa y energa, pueden ser los protagonistas de un nuevo mundo econmico empresarial, apoyado en una estructura de competencia atomstica, en contra de las tendencias consolidadas de concentracin del crdito y de la propiedad inmueble y accionaria. - Las empresas pblicas por naturaleza ineficientes determinan cuantiosos dficit, que al ser absorbidos por el Estado u otros entes pblicos, agravan los problemas de endeudamiento externo e interno, contribuyen a la elevacin de las tasas de inters, desvan recursos necesarios para atender a necesidades esenciales y ofrecen psimos servicios. - El mercado y la libre competencia regulan automticamente los precios, la cantidad y calidad de los bienes que han de circular y protegen a los consumidores. - Aquel Estado ineficiente y obeso, pero todopoderoso, oprime a una sociedad civil indefensa, la asfixia, y coarta y deprime las iniciativas creadoras del individuo y la sociedad. - El Estado debera constreirse a guardar el orden, velar por la seguridad interna y externa y facilitar servicios bsicos de salud y educacin a los sectores ms pobres. - El Estado ptimo es el Estado mnimo; el gigantismo estatal es un rasgo del subdesarrollo. - Resulta imperativo reducir drsticamente al Estado, lo cual implica deprimir fuertemente el gasto pblico, eliminar organismos, suprimir puestos de trabajo en el sector pblico, privatizar. En otros temas, conexos con la modernizacin del Estado y ms especficamente con cierta forma de privatizacin, los propugnadores del neoliberalismo sostienen que: - Una operacin abierta y sin restricciones del mercado de comercio internacional garantiza mejores precios para los productores y los consumidores. - La globalizacin de la economa implica ventajas para los pases pequeos y se torna inevitable.

EVALUACIN DE ESAS TESIS


Kliksberg demuestra, en su referido trabajo, que las afirmaciones de tal discurso carecen de requisitos epistemolgicos mnimos: verificacin emprica, historizacin, comparacin. Son, de hecho dice, verdaderos dogmas. Se presentan cerrados en s mismos, deducindose unos de otros y dando implcitamente por existentes amplias confirmaciones que no se exhiben, aade. Varios autores, de pases del primero y del tercer mundo, corroboran los planteamientos de Kliksberg. A continuacin se resumirn planteamientos de exponentes muy calificados de la posicin neoliberal y tambin consideraciones que ponen de relieve la inconsistencia de las actitudes privatizadoras a ultranza. Se presentarn razonamientos concernientes a grupos de los enunciados o posiciones que arriba se han reseado. Cuando existieren cifras comprobadas, se los fundamentar en ellas.

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El tamao del Estado


Cuando se alude al tamao desproporcionado del Estado latinoamericano y del ecuatoriano, a su pretendida enormidad, los propugnadores del neoliberalismo no suelen citar trminos de referencia. Frente a la aseveracin de los impugnadores de la accin estatal en Latinoamrica, cabe tener presente que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo seala, en una publicacin reciente, que el sector pblico no es desmesuradamente grande como algunos lo presentan en los pases en desarrollo, y plantea que un desproporcionado tamao del Estado en Amrica Latina es uno de los mitos que han propalado los partidarios vehementes de la privatizacin.3 Apunta tal documento que el gasto pblico en los pases en desarrollo es inferior al de los pases industrializados. Menciona que, seguramente, hace falta una reorientacin de la actividad pblica, para dar nfasis al suministro de servicios prioritarios. Lautaro Ojeda, en su libro Modernizacin para quines?, pone de relieve tales enunciados del organismo internacional. Ojeda indica que la relacin gasto pblico/PIB en Europa se sita en torno al 45%; en Estados Unidos, en el 28%; y en Ecuador, en el 13,8%, segn la CEPAL .4 Kliksberg, por su parte, presenta un cuadro que detalla aquellos porcentajes, con referencia a varios pases industrializados y a algunos de los latinoamericanos. Puede notarse, en tal cuadro, que Italia, Blgica, Holanda presentan porcentajes superiores al 55% (se llega al 56,6%, en Holanda); Reino Unido, Francia, Suecia, estn por sobre el 41% (se alcanza el 46,5%, en Suecia); Alemania supera el 30%; Canad gira en torno al 26,6% y Estados Unidos al 24,5%. Inclusive el austero Japn bordea el 18% (17,8). Frente a ello, el Ecuador no llega al 15% a inicios de los noventa. Ya en 1996 se menciona que para fines de 1992 se habra acercado a un 16%. A partir de 1992 se inician procesos de reduccin del aparato burocrtico.5 Los anlisis sobre tendencias a crecimiento del gasto pblico en relacin con el PIB, proporcin del nmero de funcionarios pblicos con respecto a la poblacin total, nmero de empresas pblicas, frente al total de empresas existentes en un pas, que efectan Kliksberg, Child, Acosta, Ojeda, llevan a las mismas conclusiones. En un estudio realizado, respecto a 115 pases, para la Universidad de Illinois, por Rati Ram, se arriba a similares resultados.6 Al referirse a Colombia, en la que la participacin del gasto pblico en el PIB llega al 20%, Jorge Child, en anotacin que luce muy aplicable al Ecuador, seala que: Colombia, ms que tener un sector estatal cuantitativamente grande, se caracteriza por la baja calidad y el manejo rutinario, burocrtico y clientelista, con corrupciones administrativas, de las empresas y programas estatales.7 Eso es lo que hay que corregir. Y ello se logra no necesariamente, como se colegir de lo que se menciona luego, con la privatizacin de empresas o actividades pblicas.

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Ineficiencia estatal versus eficiencia de la empresa privada


El discurso usual de los privatizadores sugiere, como lo advierte Kliksberg, la existencia de una suerte de incapacidad estructural para las actividades del sector pblico. La eficiencia no sera factible en l. En cambio, la empresa privada resultara eficiente, virtualmente por naturaleza. Entre las razones invocadas para ello estara la de que en el sector pblico no habra, en definitiva, dueo de los bienes, que segn la argumentacin privatizadora es quien mejor cuida y obtiene mayor productividad y rentabilidad de sus pertenencias. Es til realizar un somero examen de esas tesis y de las de quienes las ponen en duda o defienden la necesidad de la empresa pblica en ciertas reas, y llegar, despus de ello, a un juicio objetivo. La propiedad privada, sostiene Steve Hanke, crea incentivos para producir mercancas y servicios de una manera eficiente en costos. Los directores privados se ven animados a aumentar al mximo el valor de su empresa. En contraste, las empresas pblicas no crean incentivos para operar en forma eficiente. Los directores y empleados pblicos distribuyen recursos que no les pertenecen; por ende, no son responsables del costo de sus decisiones ni se benefician del trabajo eficiente. Desde un punto de vista terico, es de esperar que los directores y empleados pblicos y privados se comporten de manera distinta: las empresas privadas tenderan a ser ms eficientes que las pblicas.8 Abona su tesis con citas comparativas del rendimiento de empresas pblicas, australianas y estadounidenses, que operaban en diversos sectores econmicos: aerolneas, banca, fuerza elctrica, proteccin contra incendios, correos, servicios de salud, ferrocarriles, recoleccin de basura. Si bien el aparato pblico latinoamericano actual, replica Bernardo Kliksberg, presenta serios problemas de funcionamiento y rendimiento, de all a defender la hiptesis de una incapacidad congnita del sector pblico para la eficiencia, hay un salto epistemolgico, que el discurso efecta al vaco.9 En parte, ello ocurre porque el discurso suele comparar las caractersticas de las empresas privadas de un pas eficiente, con las pblicas de otro, diverso. Para fundamentar su aserto, Kliksberg cita la referida investigacin economtrica de Rati Ram relativa al tamao del Estado y el desarrollo econmico, con datos concernientes a 115 pases, de la que se desprende que, en largos perodos y en condiciones normales, la productividad del sector gubernamental presenta en el pas respectivo similares rangos que la del sector privado correspondiente, e inclusive aparece, en muchos casos, ms elevada. De otro lado, se refiere a un simposium sobre productividad del sector pblico, realizado por la Universidad de Arizona, y a declaraciones del Profesor Raymond Vernon, de la Universidad de Harvard, que concluyen que el mito de que el sector pblico es menos productivo y eficiente que el sector privado proviene, principalmente, de un problema de medicin, puesto que no es posible transferir el concepto y las medidas de productividad usadas en uno y otro sector.10 Por ltimo, resalta la conclusin de una conocida obra de Downs y Larkey, que resume una investigacin

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internacional sobre eficiencia gubernamental, y que pone de relieve que: Los gobiernos son ms eficientes y las empresas privadas menos eficientes de lo que popularmente se cree.11 Al referirse especficamente al caso ecuatoriano, Lautaro Ojeda, en el captulo Microescenas de la cotidianidad premoderna de su libro Modernizacin para quines?, presenta varias vietas de innegable realismo, que ponen de relieve la ineficiencia, por todos conocida y por muchos sentida en carne propia, de muchsimas empresas privadas ecuatorianas de comercio interno, transporte terrestre y areo, servicios para turistas. Se describen all los defectos y lentitud, el desdn e irrespeto por el cliente y el pblico, la falta de correccin de muchas empresas privadas del pas, que a veces llegan a extremos realmente inadmisibles, y que, desde luego, se presentan tambin en las empresas y entidades pblicas.12 En esa misma tnica, el ingeniero comercial Milton Maldonado E., catedrtico universitario ecuatoriano, con notable experiencia en los sectores pblico y privado del pas, al referirse a las invectivas de las que se ha hecho objeto la administracin y la empresa pblica ecuatorianas manifiesta, en su libro Administracin Social, una alternativa contra la corrupcin administrativa, la pobreza e injusticia laboral: Poco se dice (frente a una campaa negativa contra el sector pblico) del sector privado, en donde la mayora de empresas pequeas, las medianas y aun las grandes adolecen de graves deficiencias administrativas; no trabajan con una planificacin estratgica, su organizacin responde a esquemas antiguos, la direccin pasa de abuelos y padres, a nietos e hijos; y, los controles son dbiles, con la diferencia de que los desfalcos que ocurren no se dan a la luz pblica. No hay conciencia tributaria y se evaden impuestos, a la vez que se explota, con bajos sueldos e injusta participacin de utilidades, a los trabajadores. Adems, al primer remezn econmico, se busca la proteccin estatal. Son muchas las deficiencias y limitaciones del sector empresarial que, sumadas a la ineficiencia y corrupcin de la burocracia, dan como resultado el injusto estado de subdesarrollo y pobreza que nos agobia. As como se exige cambios al sector pblico, prosigue el ingeniero Maldonado, se requiere de las empresas cambios de paradigmas, para lograr calidad en los servicios y productos, precios razonables, en vez de un afn desmedido de rpido enriquecimiento; una contabilidad bien llevada, salarios razonables al obrero, y una permanente actitud de trabajo y sacrificio por la sociedad. La modernizacin que el sector empresarial requiere concluye es un cambio de mentalidad, decisin y firmeza para tecnificar y humanizar la administracin, y trabajo, mucho trabajo.13 En cuanto al argumento que exalta la eficiencia de la empresa privada basndose en que el dueo de un bien es quien, por naturaleza, mejor lo administra y obtiene su ms alta produccin y rentabilidad, constituye realmente una peticin de principio, que los hechos en casos muy numerosos se encargan de desvirtuar; implica una denegacin de las capacidades de la administracin profesional; y desconoce la circunstancia de que en la ms moderna forma de organizacin de la economa privada capitalista la compaa annima la titularidad del capital o propiedad de una empresa coincide cada vez con menos frecuencia con su administracin, que se confiere a

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profesionales. En la prctica, poco tienen que ver los pequeos o medianos accionistas propietarios tericos de una empresa con la administracin de ella. La conclusin inevitable del examen de este tema parece ser la de que la satanizacin de la empresa pblica y la exaltacin a ultranza de la privada son posiciones subjetivas. La verdad est en el justo medio. Hay que mejorar la empresa pblica, es preciso regularla adecuadamente, hay que limitarla a las reas en las que resulte indispensable. Pero de all a eliminarla a cualquier costo, a erradicarla, existe una distancia, que los ms apasionados defensores del neoliberalismo intentan desconocer. Vale la pena esforzarse por encontrar ese justo medio. Es necesario, adems, tomar las medidas adecuadas para que la sola operacin de cierto tipo de empresas privadas, en un mercado imperfecto, no acarree los riesgos que un monopolio pblico o privado trae consigo.

El mercado como regulador automtico de la economa


La exaltacin a bsoluta e ilimitada del mercado, como regulador automtico de la economa pretende dejar de lado una experiencia fundamental que han vivido y viven las potencias del mundo desarrollado: la lucha contra los monopolios y oligopolios. En los Estados Unidos, la extensa y cuidadosa legislacin antimonoplica que arranca de la Sherman Act y de la Clayton Act, adoptadas en el siglo pasado impide los abusos del capitalismo puro y de los grupos econmicos altamente concentrados. Los propugnadores del neoliberalismo suelen insistir en la gravitacin fundamental que tienen las demandas de los consumidores, en un mercado integrado, para determinar las condiciones de la produccin y las caractersticas y precios de los productos. Muchas veces generalizan situaciones que pueden darse en sociedades en las que no existen estridentes diferencias entre los ms ricos y los ms pobres, en las que enormes grupos de poblacin tienen capacidad de compra, en las que hay muchos productores; y aplican algunas conclusiones a aquellas relativas a sociedades como la ecuatoriana en las que se dan diferencias abismales entre un grupo reducido de poblacin, que concentra la riqueza y los medios de produccin, y una enorme masa de poblacin sumida en situaciones infamantes de miseria, que casi no tiene capacidad de subsistencia, menos de compra, y an menos de seleccin de diferentes opciones al adquirir bienes. En Ecuador se presentan los contrastes referidos. Adems, no existe an un sistema real de control de monopolios y oligopolios. El torrente privatizador ha contribuido ms bien a robustecerlos, y a determinar, adicionalmente, que los monopolios pblicos, cuya eficiencia se impugna y discute, puedan pasar a ser monopolios privados, en manos de reducidos grupos de riqueza altamente concentrada, que podran tornarse an ms abusivos e ineficientes que los monopolios pblicos.

Estado y desarrollo econmico


En su afn de menoscabar la imagen del Estado, los propugnadores de la posicin neoliberal tratan de soslayar el hecho de que en las economas que ellos suelen presentar como paradigmticas, el Estado ha desempeado un papel en extremo importante como promotor del desarrollo.

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En Japn, Corea del Sur, en Singapur, el crecimiento econmico de esos dragones habra sido impensable sin las reformas econmicas profundas que permitieron el acceso de la mayora de la poblacin a las oportunidades de educacin y empleo, sin la regulacin cuidadosa de las actividades econmicas, sin el impulso masivo a la educacin tcnica, sin la investigacin tcnica y la intensa labor promotora de nuevas actividades e impulsora de las exportaciones desplegada por organismos pblicos, sin los subsidios iniciales para el financiamiento y la importacin de equipos, maquinarias y materias primas.14 En los propios Estados Unidos no podra comprenderse el desarrollo de la zona central del pas sin la cuidadosa labor planificadora de la Tennesse Valley Autorithy.

Globalizacin de la economa
Los propugnadores de la posicin neoliberal enfatizan en forma muy acentuada los beneficios que tendra para nuestros pases su apertura total al mercado de comercio internacional, y sostienen que stos deben orientar su produccin sobre la base de la globalizacin de la economa mundial. Aseguran que con la apertura total a l mercado internacional los productores y consumidores podran obtener, en nuestros pases, los precios ms convenientes. Esta parte del discurso neoliberal olvida los hechos, soslaya los problemas que han tenido los productores de banano, de flores, de camarones, de atn, de otros productos agrcolas, as como de textiles y de calzado productores tanto ecuatorianos como de otros pases del tercer mundo para colocar su produccin en los mercados de naciones desarrolladas; prescinde de considerar la posicin maniquea, el doble discurso que, en torno a la liberalizacin del comercio internacional, han tenido esos pases y sus transnacionales. En un excelente trabajo presentado con ocasin del Seminario sobre Comercio Internacional, organizado por la Universidad Andina Simn Bolvar, Subsede Ecuador, la doctora Wilma Salgado Tamayo pone de relieve algunos aspectos de esa posicin de los pases del primer mundo.15 Seala la doctora Salgado que mientras varios pases desarrollados proclaman su apoyo a los principios fundamentales del GATT no discriminacin entre los pases miembros, igualdad de trato entre productos nacionales y extranjeros en el mercado interno, libre comercio, enfoque multilateral en las relaciones comerciales internacionales las prcticas comerciales de los mismos pases tienden a configurar un sistema mundial de comercio cada vez ms alejado de los mencionados principios, que las potencias del primer mundo buscan aplicar prioritariamente al comercio de servicios y a la inversin extranjera. El neoproteccionismo El propio GATT ha identificado la existencia de alrededor de 800 medidas no tarifarias, clasificadas en cinco categoras: - Participacin del Estado en el comercio, que abarca las subvenciones a la produccin y a las exportaciones, la preferencia de compra de productos nacionales por los entes pblicos, la intervencin de entes pblicos en la actividad mercantil, etc.

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- Formalidades aduaneras y administrativas para la realizacin de importaciones, que constituyen los obstculos calificados de para-arancelarios, e incluyen mtodos de determinacin de precio, clasificaciones de aduana, prcticas anti dumping y exigencias en materia de documentos. - Normas relativas a productos importados, que imponen exigencias tcnicas, sanitarias, especificaciones sobre embalajes, etiquetas o marcas y los correspondientes controles. - Limitaciones especficas a las importaciones o a las exportaciones, tales como restricciones en cantidad de productos importados, regmenes de licencias, acuerdos bilaterales. - Influjo en los mecanismos de precios que determinan limitacin a las importaciones y a las exportaciones: depsitos previos, impuestos variables, ajustes fiscales en frontera.16 A las medidas antedichas se aaden tambin como arbitrios no tarifarios los obstculos administrativos, que en muchos casos han vuelto imposible el comercio de ciertos productos. Segn estimaciones de la UNCTAD, en 1992 las medidas no tarifarias aplicadas por los pases industrializados afectaban a las importaciones procedentes de los pases en desarrollo en un 20,9%, si se considera el universo total de productos objeto del comercio; pero esa afectacin suba al 70,7% en productos textiles y del vestuario y en un 40% a los de la industria del hierro y del acero.17 Para fines de 1994, esos niveles no haban variado. Tampoco en 1995. Las medidas no tarifarias han sido aplicadas fundamentalmente, por los pases del primer mundo, en sectores en los que las naciones en desarrollo tienen mayores posibilidades de competir, por ser aquellos intensivos en el uso de la mano de obra (productos agrcolas, textiles, vestuario, incluido calzado), o en los que han empezado a incursionar como exportadores (productos electrnicos y automotores). En suma, hay una profunda diferencia entre el trato especial y diferenciado que los pases industrializados se comprometieron a conceder, en el texto del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, frente a la prctica que ellos observan. El tratamiento especial previsto por el texto del Acuerdo incluye, en sntesis, no solamente el acceso seguro a los mercados para los productos procedentes de los pases en desarrollo, precios estables y remunerativos, especialmente para los productos primarios, ayuda financiera, no exigencia de reciprocidad por parte de los pases desarrollados en las concesiones, en trminos de reduccin de obstculos al comercio de los pases en desarrollo. En la prctica, sin embargo, las naciones industrializadas observan un trato discriminatorio para los pases del tercer mundo, mediante la aplicacin de medidas neoproteccionistas, mientras las primeras se reservan un trato privilegiado, que se confiere con el apoyo de los organismos multilaterales que se han encargado de promover la liberacin del comercio, que fuerzan a observar unilateralmente a los pases en desarrollo. Los pases industrializados no solo han incumplido su obligacin de conferir a los productos de los pases en desarrollo un tratamiento preferente, sino que tampoco han puesto en prctica sus compromisos de no adoptar medidas de restriccin o distorsin del comercio, o eliminarlas.

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Adicionalmente, los pases industrializados han venido observando una poltica de crecientes subsidios a sus productores o a la exportacin de productos agrcolas, a fin, sea de conservar las fuentes de empleo rural en sus territorios, o bien de aumentar su participacin en el mercado mundial. En el primer caso, el efecto es relocalizar el desempleo rural en los pases en desarrollo, mientras se conservan los empleos de tal sector en los industrializados. En el segundo caso, es restringir la posibilidad de exportaciones de las naciones del tercer mundo. Para apreciar la magnitud de la ayuda oficial concedida por los pases industrializados a sus agricultores y la consecuente imposibilidad que afrontan los pases en desarrollo de competir con los productos as subsidiados en el mercado de esos pases, es til comparar la cifra de las ayudas con el monto de los ingresos por exportaciones totales que perciben los pases de Amrica Latina, segn datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), conforme los presenta Wilma Salgado.18 En 1987, el monto de la ayuda oficial concedida por los pases industrializados a su sector agrcola (150 mil millones de dlares) fue superior en 69% al total de ingresos por exportaciones de bienes de Amrica Latina; en 1989, el monto de aquella ayuda oficial 245 mil millones de dlares excedi en un 120% al total de ingresos por exportaciones de Amrica Latina (111 mil millones de dlares); y en 1992, el monto de esa ayuda 353,7 millones de dlares super en 178% al total de ingresos por exportaciones de Amrica Latina en dicho perodo (127,2 mil millones de dlares). La ayuda oficial de los pases del primer mundo a su sector agrcola creci, entre 1987 y 1992, en forma mucho ms dinmica que los ingresos por exportaciones de todos los pases latinoamericanos. As, mientras el monto de esa ayuda se multiplic por 2,4 veces, el valor de los ingresos por exportaciones de Amrica Latina se increment en 1,4 veces. Si se vinculan los montos de ayuda oficial con los de la deuda externa acumulada por todos los pases latinoamericanos, se concluye que con los valores dedicados por los pases del primer mundo a subsidiar a su sector agrcola se podra redimir toda la deuda externa de Amrica Latina. Otras prcticas restrictivas A las polticas neoproteccionistas antes reseadas, que los pases del primer mundo aplican a los subdesarrollados, se unen otras prcticas restrictivas del libre comercio que observan entre s los pases industrializados, en abierta contradiccin con su prdica aperturista. Ah estn las acciones de comercio administrado, convenidas entre los Estados Unidos y Japn, la proliferacin de acuerdos bilaterales entre pases desarrollados, que buscan, adems, crear regiones que les sirvan como coto cerrado para la expansin de su comercio.

VALORES TRASCENDENTES Y NEOLIBERALISMO


Adicionalmente a lo dicho, cabe resaltar la vigorosa posicin de la economa ecolgica, en cuanto cuestionadora del neoliberalismo y de las tesis de la preeminencia del mercado y del comercio externo como mximos reguladores de la economa.

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Hermann Daly, reciente ganador del premio Kenneth Boulding algo as como el premio Nobel de economa alternativo, segn resalta Jos Vicente Troya Rodrguez y Joan Martnez Alier, catedrtico cataln, hacen notar,19 entre otras consideraciones, la imposibilidad de que la naturaleza se sujete a las leyes del mercado; enfatizan que las tendencias neoliberales tienden a estimular la utilizacin de recursos naturales no renovables, sin considerar la necesidad y la conveniencia de las comunidades permanentes ni los requerimientos de las futuras generaciones. Alier sostiene, en esta materia, que el razonamiento econmico del mercado es miope respecto a las generaciones futuras y otras especies vivientes no humanas. Daly seala que la globalizacin de la economa significa borrar gran parte del poder de los gobiernos nacionales y transferirlo a las empresas transnacionales. Resalta que, segn la lgica neoliberal y globalizadora, cualquier proteccin al ambiente, a las industrias locales, a los trabajadores, a las comunidades, a los recursos naturales no renovables, podra ser vista como un atentado al comercio, como si el com ercio tuviese un supremo valor, en nombre del cual los dems valores debieran ser sacrificados. Concluye que, en un decenio, el imperativo econmico mayor ser la renacionalizacin del capital. En la misma lnea de pensamiento y con motivo de la realizacin de la Cumbre de las Amricas, entre el 9 y el 11 de diciembre de 1994, en una carta abierta dirigida a los mandatarios que concurrieron a dicha reunin, los representantes de organizaciones indgenas de Brasil, Colombia, Ecuador, Panam, Per y Venezuela, impugnaron el modelo de apertura econmica neoliberal. No aceptaremos ese modelo, que privilegia los intereses de unas pocas empresas transnacionales, proclamaron, al tiempo que fundamentaban su posicin por creer que la implantacin de ese modelo implicara el saqueo redoblado de los recursos naturales de nuestros pases y los llevara a una mayor miseria y dependencia.20

EL TRASFONDO DEL NEOLIBERALISMO


En un importante estudio21 Jurgen Schuldt sustenta, con mucho detalle y prolija argumentacin, que el capitalismo financiero transnacional y local, en alianza con grupos econmicos nacionales altamente concentrados, han configurado hbilmente un sistema tendiente a reprimarizar las economas latinoamericanas, en tal forma que la mayor parte de nuestros pases se dedicaran a la exportacin de productos primarios o a la actuacin como plataformas de exportacin conocidas como operaciones de maquila en las que las corporaciones transnacionales controlan la produccin, exportacin y comercializacin de ciertos bienes, mientras que la principal contribucin de nuestros pases sigue constituida por la fuerza de trabajo barata. En las economas semi perifricas Brasil, Mxico, Argentina se comienza a divulgar el papel de subcontratistas internacionales, referido a la elaboracin de bienes de consumo final por parte de empresas de capital domstico, pero que se distribuyen por el capital transnacional, as como la funcin de abastecedores de componentes encargados de la fabricacin de partes y piezas de un producto que termina ensamblndose en la economa central. Dentro de este esquema, advierte Schuldt, se ha utilizado una manipulada apertura comercial para asegurar que Amrica Latina alcance supervit comerciales externos

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relativamente elevados, para el efecto de sufragar el pago puntual de intereses y la amortizacin de la deuda externa y solventar la libre remisin de utilidades de las empresas transnacionales a sus casas matrices. Para ello, con aleve habilidad, como anota dicho autor, se busca convertir polticas encaminadas a enfrentar los problemas de balanza de pago y de inflacin, que se presentan como de corto plazo, en una verdadera estrategia de largo alcance, que tiende a debilitar al Estado y a trasladar recursos del campo a los ncleos urbanos en los que opera el capital financiero, de los ahorristas a los bancos, de la agricultura al comercio, de los que son forzados a pagar impuestos indirectos, respecto a los que deberan cubrir impuestos a la renta y ganancias. Utilizan, para ello, un tipo de cambio sobrevaluado, controles de precios agrcolas, tarifas pblicas irrisorias, tasas reales de inters negativas. Curiosamente, muchos empresarios que ahora claman por una virtual eliminacin del Estado, estuvieron amparados, durante muchos decenios, por la proteccin arancelaria, las tasas de inters reales negativas, los precios de garanta, los subsidios, el tipo de cambio sobrevaluado, las exoneraciones impositivas, los salarios mnimos vitales reducidos, el aprovisionamiento de insumos desde las empresas pblicas, con precios por debajo de los costos, el rescate de empresas fallidas; ventajas que ellos lograban de un Estado que ahora pugnan por empequeecer. En esos trminos, el proceso de liberalizacin est dirigido a favorecer a pequeos grupos nacionales y al capital transnacional, a costa de las grandes mayoras nacionales, que para los neoliberales siguen constituyendo el gran peligro, mientras en otras latitudes fueron la base de un capitalismo moderno, tanto porque permitieron configurar un mercado interno masivo, cuanto porque hicieron dable un desarrollo dinmico de las fuerzas productivas nacionales. Dentro de ese contexto, el Estado, segn la concepcin neoliberal, gua y controla el conflicto social en forma que permite que los grupos privados oligoplicos recuperen el control de la poltica econmica, que haban perdido a partir de los aos setenta. En la natural pugna de intereses de fuerzas sociales que se da en toda nacin, en aquella concepcin del Estado se encuentran sobre-representados los pedidos y necesidades del capital oligoplico y, por el contrario, dbilmente presentes si es que no ausentes los intereses de las mayoras ciudadanas, especialmente las provincianas y rurales.

HACIA UN EQUILIBRIO EN LAS MEDIDAS DE MODERNIZACIN


Es imprescindible que en nuestras naciones se agote la consideracin comprensiva y justa de las necesidades y conveniencias de los diversos grupos sociales de cada pas y, sobre esa base, el dilogo entre esos grupos, para despus sumar los esfuerzos de todos, a fin de lograr que se produzca un equitativo equilibrio en las medidas econmicas y sociales que configuran una adecuada modernizacin. Para ser ms explcitos, tendr que buscarse una justa proporcin en el impacto de las medidas de estabilizacin, tendientes a restablecer el equilibrio macroeconmico en el corto plazo las que en esencia se encaminan a reducir la demanda agregada; las de ajuste estructural, que buscan mejorar la competitividad internacional del pas a travs, bsicamente, de un incremento de los precios relativos de los bienes transables, que se suele conseguir normalmente con devaluaciones del tipo de cambio real; las

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reformas orientadas a la desregulacin de los mercados de trabajo y capital, la liberacin razonable del comercio y las corrientes financieras; y las indispensables medidas de compensacin social a los sectores y grupos sociales menos aventajados. Entre stas, deben sealarse las que busquen la mejora del nivel educativo de esos sectores y grupos; el fomento de sus actividades productivas (a travs, por ejemplo, de la concesin de crditos modestos, asesoramiento para la pequea y microempresa, sobre todo para las que operen en los sectores rurales, en la seleccin y correcta ejecucin de proyectos rentables); la asistencia social, fundamentalmente para sectores vulnerables (nios, madres gestantes, ancianos); la mejora de la infraestructura econmica, bsicamente mediante la construccin de sistemas de riego, instalacin de minicentrales elctricas, centros de acopio de productos agrcolas, reforestacin; la mejora de infraestructura social, en particular mediante la construccin de redes de suministro de agua potable, de sistemas de canalizacin de aguas servidas, de construccin y restauracin de edificios escolares. La adopcin de medidas tendientes a difundir y mejorar la educacin bsica y media, as como a crear nuevas fuentes de trabajo y proteger la salud de grupos vulnerables, resultan indispensables, no solo para amparar el presente, sino para precautelar el futuro de los sectores sociales menos aventajados y del pas mismo. En un mundo cada vez ms exigente en materia de tecnologa, la falta de capacitacin personal, la desnutricin y sus secuelas resultaran un lastre insuperable para las nuevas generaciones. Como sealan Hermann Sautter y Rolf Schinke, el deterioro de los indicadores sociales concernientes a esas actividades refleja no solo un crecimiento directo de la pobreza, sino tambin un menoscabo de la superacin de la misma en el futuro.22 Las caractersticas de la economa de los pases latinoamericanos en los aos ochenta, llamada la dcada perdida, que se presentaron como consecuencia de la gravitacin de la deuda externa, de las limitaciones del comercio exterior y de errores en la conduccin de la poltica econmica, generaron situaciones difciles, a las que se har referencia en el captulo siguiente. Eso se uni a un notorio cambio en el pensamiento econmico en todo el mundo. Desilusionados con el fracaso de las economas socialistas y con los abusos que se detectaban en los estados benefactores de Europa Occidental, los tericos econmicos redescubrieron al mercado como asignador de recursos y a la iniciativa privada como propulsora del crecimiento. Conforme anota Jos M. Cartas: Como en todo cambio de tendencia, el pndulo se inclin tal vez ms de lo recomendable hacia el extremo opuesto. Cualquier intervencin estatal fue catalogada de negativa y se le otorg al mercado una capacidad de asignacin de recursos mayor de la que en realidad posee, alcanzando incluso a bienes pblicos y preferentes, para los que, tradicionalmente exista acuerdo de que el mercado fallaba en su provisin y asignacin.23

LA CRUZADA PRIVATIZADORA
Esa desmedida inclinacin del pndulo histrico y la visin unilateral e interesada que aquella supona, dio pie a que se desatara la situacin a la que Alberto Acosta, uno de los autores que impugnan la posicin ultraprivatizadora, se refera, para 1993, en estos trminos:24

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Un cicln ha recorrido y recorre an Amrica Latina: el cicln de las privatizaciones. Y todas las fuerzas de la vieja y la nueva derecha, apoyadas por una masa de oportunistas pragmticos y de otros tantos espectadores ignorantes, pero igualmente entusiastas, estn embarcadas en esta cruzada. La euforia es de tal magnitud que casi resulta imposible creer que alguien piense lo contrario, si no quiere correr el riesgo de ser motejado de luntico o hertico o extremista trasnochado. Con relacin a tal euforia, es preciso tener en cuenta que lo que, a la postre, ciertos sectores que se escudan en las tesis neoliberales buscan efectuar, bajo el lema de Reforma del Estado o de Modernizacin, es privatizar, con el alcance de vender las empresas pblicas a pequeos y cerrados grupos capitalistas; facilitar la explotacin de recursos naturales, en beneficio de aquellas transnacionales y dichos grupos; privatizar ciertas actividades y reas econmicas, en las mejores condiciones para ellos y en las peores para el pas, al modo de un gran baratillo de empresas pblicas, segn expresa Acosta. Soslayan, para esos efectos, el hecho de que la modernizacin supone muchas alternativas, fundamentalmente en profundizacin sociolgica y en dinamizacin de la sociedad civil, a base, sobre todo, de una adecuada orientacin educativa, de la descentralizacin, del perfeccionamiento y actualizacin de la estructura y organizacin del sector pblico. Evitan relevar que puede privatizarse no nicamente a travs de esas ventas a grupos concentrados de capital, sino mediante la participacin de la comunidad en la propiedad y gestin de la empresa, a travs de la apertura de la base accionaria de compaas, con acceso a ellas tanto de los trabajadores de las empresas pblicas como de sus usuarios, o mediante el i ncremento de actuacin y participacin efectiva de la sociedad civil y la comunidad de cada circunscripcin en la adopcin de decisiones vinculadas con la planificacin del desarrollo, en la ejecucin de los programas y proyectos respectivos, en el control de esa ejecucin, por ejemplo. Por ltimo, no parecen haber ponderado suficientemente determinadas realidades del ser social profundo de nuestros pases, en los que ciertas circunstancias y connotaciones, no mensurables con el simple criterio econmico y el puro clculo de utilidades, permiten el afloramiento de hondos cauces de solidaridad. Eso se puso de relieve, por ejemplo, con el nuevo episodio fronterizo entre Ecuador y Per, que suscit hermosas manifestaciones de patriotismo, unidad nacional, sentido de cooperacin y entrega, que se acentu notablemente entre los sectores sociales de menores ingresos y la poblacin de reas campesinas.

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Captulo XXI
MODERNIZACIN Y PRIVATIZACIN: PRAXIS GENERAL EN ALGUNOS PASES TIPO,ESPECIALMENTE DE AMRICA LATINA
La crisis del Estado de Bienestar. La teora de la disminucin del tamao del Estado: las experiencias en Inglaterra, Suecia, Japn, Francia, Espaa, Italia. Modernizacin y Privatizacin en Amrica Latina: indicadores de deterioro. Polticas de accin y medidas especficas: las medidas econmicas; efectos de la reduccin del gasto pblico: sobre los precios; los ingresos; el nivel de empleo; el abastecimiento. Incidencia de las modificaciones de la estructura del gasto. Otras reformas: liberalizacin del comercio exterior: desregulacin de mercados laborales y del mercado de capitales. Resultado final de las medidas econmicas y tentativas de atenuarlo; medidas de atenuacin del costo social: indemnizaciones especiales y programas emergentes de empleo; Fondos Sociales de Emergencia y Fondos de Inversin Social. Programas de aumento de capacidades productivas. Casos de algunos pases latinoamericanos especficos: Chile, Argentina, Bolivia, Per, Mxico. Conclusiones.

LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR


Desde mediados de los aos setenta comenzaron a experimentarse manifestaciones de la crisis del llamado Estado de Bienestar, y en especial de la concepcin de la empresa pblica. Varias publicaciones, de diferentes pases, objetaron el protagonismo excesivo que haba adoptado el Estado protector, el crecimiento desmesurado de sus rganos, el de las empresas pblicas, la disminucin de eficiencia de unos y otros, as como la merma de importancia de los mecanismos de la sociedad en tanto que tal frente a las instancias burocrticas y la pasividad y disminucin de la capacidad creadora que se iba acentuando en vastos sectores de aquella. Las crticas de la llamada Escuela de Chicago, los estudios ingleses sobre la empresa pblica (los White Paper, de 1967, 1978; el informe NEDO, de 1976; el Riddley Repport, de 1978) fueron los ms relevantes.

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Sin duda, el campo de accin que haba tomado el Estado Protector se haba ampliado extraordinariamente y su eficiencia no guardaba relacin con su ensanchamiento. En la Inglaterra del apogeo laborista, era usual el comentario de que, desde el primer momento del da hasta el ltimo de la noche, desde el nacimiento hasta la muerte, en casi todas sus actividades, el ciudadano comn se mova en mbitos que eran cubiertos por el Estado o empresas estatales: las clnicas en que nacan los nios solan ser pblicas; los primeros informativos que escuchaba el ciudadano provenan de emisoras radiales o televisivas estatales, lo mismo que algunos peridicos importantes, que eran distribuidos por empresas pblicas. Igual ocurra con los alimentos bsicos con los que desayunaba. Luego de ese diario encuentro, el ciudadano, que muchas veces viva en una casa que perteneca o haba sido construida o administrada por una empresa pblica, sola ir a su trabajo, que con frecuencia era un empleo del sector pblico, en un auto fabricado por una empresa pblica o en transportes que administraba el sector pblico. Igual ocurra cuando el ciudadano enfermaba o se mora, quera adquirir muebles o hacer envos de encomiendas. Deliciosas crnicas de muchas pginas, saturadas del peculiar humor ingls, describan las circunstancias con mucho detalle y gracia, a veces amarga. Esa situacin se daba en muchos pases europeos y, en modo ms acentuado an, en los pases del mundo socialista. En Amrica Latina no llegaba, ciertamente, a esos extremos, aunque Argentina, por ejemplo, pareca ir en ese camino. En el Ecuador se haba comenzado el proceso, en trminos an restringidos y sobre todo en los sectores urbanos.

LA TEORA DE LA DISMINUCIN DEL TAMAO DEL ESTADO


Frente a las referidas circunstancias, desde mediados de los aos setenta avanzaron, en diferentes pases, procesos tendientes a aumentar la eficiencia de los servicios pblicos, a disminuir el tamao del Estado y, en muchos casos, a liberalizar la economa, despublificar ciertas actividades y privatizar la empresa pblica. Las experiencias en Suecia y los pases nrdicos, y en buena medida en Estados Unidos y en el Japn, dieron nfasis al retorno o la devolucin a las entidades locales de ciertas actividades y competencias que haba asumido el Gobierno Central. Se busc potenciar tanto a los rganos de gobierno local, provincial o regional, como a las organizaciones de la sociedad civil, de la comunidad, no provistas de imperium, pero ms cercanas a sta y emanadas de la natural actuacin e interrelacin de las gentes.1 En Inglaterra, a partir del triunfo de la coalicin conservadora en 1979, que llev a Margaret Tatcher a presidir un gobierno muy fuerte, se dio nfasis a la privatizacin a ultranza de empresas pblicas que, posteriormente, se matiz con orientaciones de potenciamiento de un tibio capitalismo popular y de bsqueda de equilibrio y complementacin entre los sectores pblico y privado. Se complement aquella accin con otras tendientes a abolir los controles sobre los movimientos de inversiones extranjeras, o a la reduccin de las inversiones pblicas, la eliminacin de subsidios a la industria y la revisin de la normativa y las actividades que configuraban monopolios u oligopolios, a fin de obtener una competitividad efectiva.2

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En una primera fase (1979 a 1983, especialmente en los primeros dos aos), se concedi preferencia a la venta de paquetes accionarios a inversionistas privados fuertes y concentrados. En una segunda (1984 a 1987), se dio nfasis a la diseminacin o dispersin de acciones, mediante el estmulo a las adquisiciones de un nmero limitado de acciones por parte de los trabajadores de la empresa respectiva, usuarios de sus servicios, pequeos inversionistas ingleses, y se acentu la preocupacin por estructurar en forma ms adecuada a las entidades reguladoras, que buscaban la idnea relacin con el pblico, de las que antes haban sido organizaciones productoras de bienes o servicios. A partir de 1988, la orientacin de las prcticas de modernizacin del Estado en la Gran Bretaa ha sustituido el nfasis inicialmente apasionado en la privatizacin, por la adecuada combinacin del sector pblico y del privado.3 Aparte de esta leccin concerniente a la necesaria evolucin de las orientaciones de un modelo, entre los resultados del proceso de modernizacin y privatizacin en Gran Bretaa, pueden sealarse los siguientes: A 1992, cerca de 13 millones de personas eran accionistas, lo que equivala a algo ms de un 20% de la poblacin, frente al 7%, que exista en 1979; de los nuevos accionistas, alrededor de 600 mil eran trabajadores de las empresas privatizadas (nmero que, desde luego es muy pequeo frente a la fuerza laboral total no ms de un 3%); 650 mil empleados pblicos pasaron a ser trabajadores privados; la participacin del sector pblico en el PIB y el nmero de empresas pblicas se redujeron, segn algunos autores, virtualmente en un 50% entre 1979 y 1990; segn otros, la primera baj del 42,7 al 38,9%. Las privatizaciones aportaron 10 mil millones de libras al Tesoro.4 De todas maneras, segn la revista The Economist (11-5-91) aquellos resultados, frente a la publicidad y las expectativas suscitadas fueron pobres. Mucho ruido y pocas nueces, lo afirma, mencionando un decir de Shakespeare, al juzgar, a posteriori, los resultados de la campaa de los Gobiernos de Margaret Tatcher. En Francia, a un breve proceso privatizador sigui un reimpulso de la tendencia estatificadora, durante los primeros aos del Gobierno de Mitterand, y luego un largo perodo de mantenimiento del statu quo, que se grafic en la frase ni privatizaciones ni estatizaciones, que concluy en una fase de ventas selectivas de empresas productoras de bienes o servicios cuya naturaleza pblica resultaba inexistente o muy dudosa, as como en la adopcin de medidas tendientes a reforzar el derecho a la competencia, en forma que se asegurara una igualdad autntica entre empresas privadas, pblicas y semipblicas o parapblicas, en coherencia con las orientaciones del Mercado Comn Europeo. Se dio preferencia a una reestructuracin, racionalizacin, intensiva tecnificacin y modernizacin de la administracin pblica. En Espaa, se ha concedido tambin mayor importancia a los procesos de racionalizacin y actualizacin tecnolgica de la administracin y la empresa pblica. Sin embargo, entre 1984 y 1989 se privatizaron 34 empresas del Grupo INI (Instituto Nacional de Industria), que desenvolvan actividad en las reas de alimentos (6), textil, de fertilizantes, siderrgica, electrnica (3), de turismo (3), aluminio (4), papel, rodamientos, construccin (2), automotores (3). Asimismo, se privatizaron algunas empresas del Grupo Patrimonio: Intelhorce, Hilaturas Gossypium, Imepiel e Hytasa. El

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Estado Espaol ha vendido tambin acciones de empresas distribuidoras de hidrocarburos. Italia ha sido muy celosa en mantener bajo el control del sector pblico las empresas que considera estratgicas, que cubren un rea ms amplia que la prevista en la Constitucin ecuatoriana. Ha dado mucho nfasis al reforzamiento de la autonoma de las empresas pblicas en el nivel de gestin, a los procesos de descentralizacin y desburocratizacin, a la introduccin, en el sector pblico, de algunas caractersticas de actuacin del sector privado, especialmente en cuanto a la adecuacin de regmenes de salario y condiciones de trabajo.5 Antes de pasar al prximo tema, concerniente a la modernizacin en Latinoamrica, resulta til mencionar que en Chile se comenz, con el Gobierno del general Pinochet es decir, antes de que adviniera en Gran Bretaa el de Margaret Tatcher un muy intenso proceso privatizador, por influjo de tericos de la Escuela de Chicago; proceso que, frente a los contrastes y conflictos suscitados en 1982, se reorient en buena medida en el mismo gobierno militar y ms an en los gobiernos civiles democrticos de Aylwin y Frei, como se detalla ms adelante.

Modernizacin y privatizacin en Amrica Latina


En razn del inters que implica para el Ecuador el anlisis de experiencias de pases similares al nuestro, los acpites siguientes se dedicarn a un anlisis sucinto de lo ocurrido en el campo de la modernizacin del Estado en algunos pases latinoamericanos representativos. Como se conoce, la acumulacin de una serie de circunstancias llev a varios pases de Latinoamrica a afrontar, en la dcada de los ochenta, situaciones econmicas y sociales de especial gravedad que, de alguna manera, resultaban nuevas y difcilmente previsibles. El nimo de introducir reformas sustanciales e irreversibles, que caracteriz al Gobierno de Salvador Allende, en Chile; el deterioro econmico y social que un manejo fuertemente politizado de la economa produjo, en aquel tiempo, en dicho pas; la crisis global que se suscit en varios de Amrica Latina, por la gravitacin exagerada de la deuda externa, las limitaciones del comercio exterior y algunas catstrofes naturales; el agotamiento de modelos polticos o econmicos, gener en varios pases latinoamericanos situaciones que se tornaron inmanejables. A eso, como ya se anot, se sum una serie de cambios en el pensamiento econmico mundial, atribuibles al fracaso econmico de los regmenes socialistas y a la corrupcin de algunos gobiernos benefactores de Europa Occidental.

INDICADORES DEL DETERIORO


Varios indicadores permiten visualizar el aludido proceso de deterioro. Se enunciarn a continuacin algunos, con cifras tomadas de publicaciones originadas en organismos internacionales o en ensayos especficos de sus expertos.6 Sin embargo, articulistas de cada uno de los pases latinoamericanos suelen enunciar valores que llevan a pensar en desmejoras an ms graves.

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Conforme seala Bernardo Kliksberg, director regional de las Naciones Unidas para la Modernizacin de la Organizacin y Gestin del Estado, el producto bruto per cpita latinoamericano declin acentuadamente. Mientras entre 1976 y 1980 haba crecido a un 2,4% anual, entre 1981 y 1985 decreci a un 1,8% anual. En 1987 fue un 5% menor al de 1980, y en 1988, un 6,6% ms bajo que en dicho ao base. Se produjo un primer descenso sostenido en 40 aos. Se deterioraron fuertemente los trminos de intercambio de la zona. Llegaron a su nivel ms bajo en medio siglo. La relacin de los precios de intercambio de los pases de la zona cay en 22% entre 1980 y 1988. Por ello, pese a los esfuerzos por incrementar el volumen de las exportaciones, su valor descendi. El valor total de las exportaciones latinoamericanas, que fue de 95.900 millones de dlares en 1981, se redujo a 88.300 millones en 1987. La deuda externa se multiplic por 14 en una dcada. Pas de 25 mil millones de dlares, en 1973, a 353 mil millones en 1983. Pese a las polticas de ajuste orientadas a servirla, subi a 410 mil millones, en 1987. Las altas tasas de inters, crecientes hasta 1986, y mucho ms altas que en los primeros 70 aos del siglo, fueron causa importante para ello. En los aos ochenta se dieron en Amrica Latina enormes dficit fiscales. En Argentina alcanzaron al 10% del PIB, en 1993; en Bolivia llegaron al 19%, en 1984; en Mxico al 14%, en 1987. En general, en Latinoamrica el dficit fiscal cifr, en 1987, en el 6% del Producto Interno Bruto. Tales dficit alimentaron una inflacin que se aceler violentamente y desemboc, en varios casos, en la hiperinflacin: Bolivia 11.800%, en 1985; 7 Nicaragua, 14.300%, en 1988; Per, 7.480%, en 1990; 8 Argentina, 3.080%, en 1989. En general, en opinin de J. M. Cartas, la tasa de inflacin anual se ubic, e n Latinoamrica, entre 1982 y 1987, en el orden del 110,9%. Segn Kliksberg, el ndice de precios al consumidor aument, para toda la regin, de un 57,6%, en 1981, a un 198,9%, en 1987 y un 472,8%, en 1989. La produccin se estanc y aun lleg a retroceder como se seal antes durante la dcada de los aos ochenta, en casi todos los pases latinoamericanos; por ejemplo, Argentina -1,9%; Per, 1% (Basombro estima un decrecimiento del 11,4%); Bolivia, -8% (Escbar Llanos considera que entre 1980 y 1985, la cada fue de un 20%); Mxico, 1,2%.9 El incrementado endeudamiento externo, al que ya se aludi, impuso una carga sumamente onerosa sobre las economas latinoamericanas. La relacin deudaexportaciones lleg en Mxico a 6,3%, en 1986; en Bolivia, a 11,2% en 1987; en Per, a 6%, en 1990. Mientras hasta comienzos de 1982 Amrica Latina recibi una transferencia de recursos neta, mediante el otorgamiento de crditos externos y subsidios del extranjero, a partir de 1983, esa tendencia revirti y la regin tuvo que pagar una transferencia neta de recursos al resto del mundo, que en el perodo comprendido entre 1983 y 1989 ascendi, en promedio, a 17,4 mil millones de dlares de los Estados Unidos.10 Segn estimaciones de la ONU, para los aos ochenta haba en Latinoamrica 120 millones de pobres. La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe los estimaba en 164 millones, para el ao de 1983, lo que equivale a un 38% de las unidades domsticas.11 Para 1986 la cifra pas de los 170 millones; lleg, en 1989 a

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183 millones, lo que representa el 43% de la poblacin. La respetable entidad internacional cuyos sealamientos se citan, calcula que para el ao 2000 ya procesos de privatizacin de por medio ascender a 296 millones.12 El salario real mnimo se ubic, en promedio, para 1989 en un 25% por debajo del nivel de 1980. En algunos pases de la regin, por ejemplo, Ecuador, El Salvador, Mxico, Per, inclusive baj ms del 50%.13 Las tasas de desempleo se elevaron fuertemente en la mayora de los pases. Las diferencias interpersonales e interregionales de ingresos se acrecentaron. Esa tendencia signific, por ejemplo, para Brasil que mientras en 1981 el 10% de la poblacin constituido por las familias ms pobres reuna apenas el 0,9% de la renta nacional, para 1989 descendi an ms, hasta un 0,6%, en tanto que el 10% de las unidades domsticas ubicadas en el vrtice de la pirmide de ingresos, que obtuvieron para 1981 el 46,6% del ingreso total, llegaron al 53,2% de l, en 1989. En Mxico, desde 1984, todos los deciles, excepto el dcimo, soportan prdidas en sus ingresos. As, los nicos ganadores netos son el 10% del grupo privilegiado, con un 38,16% de participacin en la riqueza producida. El 50% de la poblacin con solo el 18,42% no recibe ni la mitad de lo que percibe aquel grupo. Adems, 30 familias renen activos burstiles equivalentes a una cuarta parte del PIB de Mxico, y 12 grupos empresariales controlan el 32% del producto de la empresa manufacturera.14 Rebasados los difciles aos ochenta, la economa latinoamericana tuvo, entre 1991 y 1994, cuatro aos de expansin; pero se estanc en 1995 y solo tuvo un aumento del 0,6% en su producto interno, lo que signific una fuerte cada frente al crecimiento del 4,6% registrado en 1994, como lo sealaba la CEPAL a fines de diciembre de 1995. Las cadas del producto interno en Mxico y Argentina fueron determinantes para ello. 15

Las polticas de accin y medidas especficas


Luego de que en algunos pases de Amrica Latina se realizaran algunos ajustes parciales y experimentos heterodoxos, en la mayor parte de ellos comenz a aplicarse una serie de polticas y medidas econmicas tendientes a modificar la situacin que se dio en los aos ochenta. Dados los trastornos sociales que provocaron esas medidas, en muchos de ellos se adoptaron algunas de carcter social, tendientes a amortiguar o atenuar los efectos de las fras medidas econmicas.

LAS MEDIDAS ECONMICAS


Las medidas que formaban o forman el paquete de reformas patrocinado por organismos monetarios y crediticios internacionales suelen, segn sistematizacin de Hermann Sautter y Rolf Schinke,16 agruparse en las siguientes: Medidas de estabilizacin, destinadas a restablecer el equilibrio macroeconmico en el corto plazo, entre las que las ms importantes son las tendientes a reducir la demanda agregada (expenditure reduction), sobre todo mediante el recorte del gasto pblico, el aumento de los ingresos fiscales y la limitacin de la concesin de crditos.

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Medidas de ajuste estructural tendientes a modificar la estructura del gasto (expenditure switching) y mejorar las condiciones de oferta de las economas nacionales, entre las que figuran la devaluacin del tipo de cambio real, para que contribuya a incrementar los precios relativos de los productos transables. Reformas de carcter econmico y social: desregulacin de los mercados de trabajo y capital, adecuacin del marco jurdico para los derechos de propiedad, liberalizacin del comercio y de las corrientes de capital, entre otras. En algunos pases se ha concedido especial importancia a los procesos de descentralizacin administrativa y a los de privatizacin de empresas pblicas. En este captulo se har un breve examen de los efectos de las medidas econmicas y sociales generales. Se conferir un tratamiento especfico, en captulos separados, a los aspectos de descentralizacin y de privatizacin de empresas pblicas.

EFECTOS DE LA REDUCCIN DEL GASTO PBLICO


Las medidas de reduccin del gasto pblico suelen producir efectos sobre los precios, el ingreso, el empleo y el abastecimiento.

Efectos sobre los precios


Pueden aparecer como consecuencia de recortes efectuados a subsidios de cierto tipo de productos, principalmente bsicos, lo que reduce el ingreso real de todos los consumidores. Los sectores con mayor propensin al consumo de productos bsicos son, en trminos generales, los de menores recursos. En contrapartida de ello, la reduccin de la tasa de inflacin, que se persigue, entre otros fines, con los recortes del gasto pblico, beneficia a los ingresos reales de los pobres, ya que la inflacin les afecta ms significativamente, pues los ricos disponen de mayores posibilidades de defenderse ante sus embates: pueden realizar inversiones en el extranjero, estn familiarizados con las modernas tcnicas bancarias, cuentan con posibilidades de asesoramiento profesional en materia de inversiones.

Efectos sobre los ingresos


El recorte en los gastos destinados a salarios reales, reduce los de los empleados del sector pblico. En ciertos niveles, puede conducir a algunos de stos a situaciones de franca pobreza, sobre todo si el recorte del gasto pblico va acompaado de despidos.

Incidencia sobre el nivel de empleo


Si la reduccin del gasto pblico en salarios no se realiza a travs de un recorte de estos, en trminos reales, sino por medio de despidos, se produce, por un lado, un aumento directo de la desocupacin y, por otro, una mayor presin sobre los salarios de los restantes sectores, que ser mayor cuanto ms rudimentaria sea la red social.

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Esa presin se incrementa cuando la reduccin del gasto pblico coincide con una restriccin de crdito al sector privado, lo que determina una cada de la produccin. Cuanto mayor sea la baja de los salarios reales, tanto ms alto ser el d esempleo resultante. Las consecuencias de estas medidas suelen ser un desplazamiento de los desempleados del sector formal hacia el sector urbano informal; una reemigracin a las zonas rurales, y la disminucin o eliminacin de transferencias de recursos d esde sectores urbanos hacia los rurales. Por ello, aun cuando los ms afectados por estas medidas sean los empleados del sector urbano formal tanto por la merma en sus ingresos reales, como por la prdida de sus puestos de trabajo tambin sufrirn el impacto de la reduccin del gasto los sectores ms humildes de las regiones rurales.

Efectos sobre el abastecimiento


En muchos pases que redujeron el gasto pblico, se efectuaron recortes en los programas sociales del gobierno. Bajaron, con ello, los grados de abastecimiento de bienes y servicios a las personas que se beneficiaban de aquellos, que normalmente eran los ms pobres. Cuando los programas afectados eran los de salud o educacin, el deterioro en el abastecimiento de esos servicios no solo signific un crecimiento directo de la pobreza, sino el menoscabo de las posibilidades de superarla en el futuro. En efecto, la educacin tiene una importante gravitacin en el crecimiento econmico, que es imprescindible para reducir la pobreza; la ms generalizada dotacin de formacin educativa adecuada contribuye a mejorar, en el mediano y largo plazo, la distribucin de los ingresos. El mantenimiento de adecuados niveles de salud es condicin bsica para lograr rendimientos que mejoren la produccin y la capacitacin: desnutricin, enfermedad, ignorancia, son los peores enemigos del progreso.

INCIDENCIA DE LAS MODIFICACIONES EN LA ESTRUCTURA DEL GASTO


Con estas modificaciones se busca incentivar la produccin de bienes transables, aumentando sus precios en relacin con los que no lo son. La devaluacin del tipo de cambio nominal es el principal instrumento para lograrlo. Ha solido acompaarse con una reforma fiscal y con desindexacin de los salarios, lo que, en la prctica, ha implicado su reduccin. Se ha buscado, con ello, la disminucin de la demanda de bienes y servicios, as como el consecuente incremento de sus precios, que podra traer un aumento de ella.

Otras reformas LIBERALIZACIN DEL COMERCIO EXTERIOR


Una liberalizacin del comercio exterior tiene efectos sobre los precios y sobre el empleo. Los consumidores pueden ser favorecidos por precios ms bajos de los bienes importados, lo que, en teora, compensara en forma parcial o total los efectos de una

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devaluacin. Sin embargo, en la prctica, los sectores pobres no resultan mayormente beneficiados por las eventuales rebajas de precios de los bienes importados, puesto que estos tienen una gravitacin mnima dentro de su canasta de bienes. En cambio, los efectos que esa liberalizacin puede producir sobre el nivel de empleo generan peligros de aumento de la pobreza en lo sectores menos aventajados. En efecto, la reduccin de los aranceles y la abolicin de regulaciones no arancelarias suelen provocar una contraccin de la produccin y por ende tambin del nivel de empleo. Los ms pobres se vern directamente afectados cuando en la produccin de bienes sustitutivos de los importados se estuviere empleando un porcentaje significativo de mano de obra. Adicionalmente, se producirn efectos indirectos, en la medida en que la cada del empleo, en actividades productivas de bienes sustitutivos de los importados, ejerza presin sobre los salarios pagados en dichos sectores o en el informal. Nuevamente los ms pobres son los afectados.

Desregulacin de mercados laborales


Esta desregulacin afecta, obviamente, a los trabajadores, en cuanto tiende a eliminar protecciones establecidas para ellos. Genera inestabilidad laboral; es proclive a la baja de salarios, por determinar presiones en tal sentido en las empresas diversas a las que han reducido sus nminas.

Desregulacin del mercado de capitales


Bsicamente ella tiende a eliminar el control sobre tasas mximas de inters, con lo cual aumentan los costos de capital para el sector productivo y puede crear tendencias a la disminucin de empleo, al menos en el sector formal. En suma, algunas de las medidas econmicas que han adoptado los pases latinoamericanos producen graves efectos sobre los sectores ms pobres, a los que afectan en forma mucho ms acentuada que a los que disfrutan de mejores recursos.

RESULTADO FINAL DE LAS MEDIDAS ECONMICAS Y TENTATIVAS DE ATENUARLO


Como justificacin mayor para la adopcin de muchas medidas econmicas, se ha enunciado la necesidad de controlar la inflacin. En realidad, ella produce caresta; incremento de pobreza y marginacin en vastos sectores sociales; empeoramiento de la distribucin de la renta y consiguiente concentracin de la riqueza; propensin a la actividad especulativa, en detrimento de la productiva; prdida de eficiencia en la estructuracin productiva, por distorsin en la asignacin de recursos; incertidumbre en el futuro, que inhibe la actividad econmica. Sin embargo, hay que buscar un adecuado equilibrio en la adopcin de medidas orientadas a combatirla, a fin de que sus resultados no agraven las situaciones que se pretende combatir. En la prctica, el resultado final de la aplicacin indiscriminada y desequilibrada de varias de las medidas econmica, en algunos pases latinoamericanos, ha sido el

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empobrecimiento de los sectores ms vulnerables y el incremento de la riqueza de grupos reducidos de poblacin. La brecha entre unos y otros se agigant. Esa situacin se produjo en los pases que aplicaron las medidas y reformas econmicas antes descritas, dentro de un esquema rgido de poltica neoliberal.

Medidas de atenuacin del costo social


Para atenuar o amortiguar los costos sociales de las medidas econmicas, los pases que las aplicaron disearon varias medidas de carcter social: indemnizaciones por supresin de puesto o cese del trabajo y seguros de desempleo; programas emergentes de empleo, que se ampliaron con posterioridad, para cubrir un mayor espectro en el campo social; fondos de inversin social; proyectos destinados a aumentar la capacidad de produccin de sectores vulnerables: preparacin especializada de jvenes, crdito a pequeas empresas y microempresarios, apoyo a la reconversin productiva, segn la sistematizacin que adopta Jos M. Cartas.17 Indemnizaciones especiales y programas emergentes de empleo En varios pases latinoamericanos se aplicaron programas de compra de renuncias, como una forma de reducir personal del sector pblico, indemnizar a los empleados cesantes y darles oportunidad de iniciar nuevas actividades. En la prctica, la solucin no funcion. En muchos casos, las personas cuyas renuncias se compraron volvieron a la administracin pblica, en reas o instituciones distintas de las que salieron; en otros, esas personas, luego de que por falta de capacitacin invirtieron mal el dinero que recibieron a trueque de su renuncia o cese de actividades, engrosaron el ejrcito de los desocupados. En Chile, a partir de 1975, se ejecutaron un Plan de Empleo Mnimo y un Plan Ocupacional para Jefes de Hogar, que no contribuyeron a evitar la aguda crisis que la aplicacin del modelo neoliberal experiment para los aos 1982 y 1983, pese a que los llev adelante un Gobierno Militar que no permita la oposicin poltica o social. Fondos Sociales de Emergencia y Fondos de Inversin Social Como otra forma de amortiguar el costo social de las polticas reformistas neoliberales, en varios pases se crearon Fondos Sociales de Emergencia o Fondos de Inversin Social que, funcionando con cierta autonoma con respecto a los ministerios tradicionales, ejecutaron obras y trabajos en beneficio de los sectores agobiados por mayores ndices de pobreza. Su estructuracin respondi a orientaciones de organismos crediticios o monetarios internacionales, y se realiz bajo similares criterios y denominaciones. En tal sentido, en Bolivia se organizaron el Fondo Social de Emergencia, en 1986, y el Fondo de Inversin Social, en 1990. Asimismo, para el ao de 1990 se crearon el Fondo de Inversin Social (FIS), en El Salvador; el Fondo de Inversiones Sociales (FIS), en Guatemala; el Fondo Hondureo de Inversin Social (FHIS); el Fondo de Apoyo a los Sectores Oprimidos (FASO) y el Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE), en Nicaragua; el Fondo de

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Emergencia Social (FES), en Panam; el Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE), en Uruguay. Dependiente de un Ministerio se organiz el Fondo Venezolano de Inversin Social (FONVIS). Tambin para ese ao se llev adelante, en Guyana, un Programa social especfico, con finalidades y caractersticas sim ilares, bajo la denominacin de Social Impact Amelioration Program (SIMAP). Para 1991 se crearon el Fondo de Solidaridad e Inversin Social, en Chile; el Programa de Desarrollo Humano, en Paraguay; el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONDES), en Per. En 1992 se estableci, en Colombia, el Fondo Social de Emergencia (FOSEM); y, posteriormente, se organiz el Fondo de Inversin Social Ecuatoriano (FISE). Si bien se ha buscado dar a las entidades antes mencionadas un grado de autonoma significativo, estructurar equipos tcnicos de adecuado nivel, lograr independencia de la actividad poltica y dotarles de financiamiento propio que en muchos casos proviene de prstamos internacionales, no han podido mantener esas caractersticas por perodos prolongados, y es realmente dudoso que lo consigan. Adems, pese a los criterios y modelos similares bajo los que se organizaron, en la prctica comenzaron a diferenciarse por los sectores especficos a los que atendan (en unos casos, realmente a los ms pobres; en otros, a niveles ms altos como sucedi en Bolivia, lo que permita una ms rpida organizacin o un impacto publicitario mayor), o por el tipo de trabajos que ejecutaban (en unas entidades, mayor preferencia a pequeas obras de infraestructura Bolivia; en otras, ms nfasis en proyectos de desarrollo social), o por el personal que los integraba (prevalencia de ingenieros, en unos casos; de socilogos o promotores sociales, en otros). En unos pases contaban con ms recursos y apoyo poltico; en otros, con menos. En Mxico, desde 1988, se organiz con objetivos similares a los Fondos de Emergencia o de Inversin Social, pero con alguna mayor amplitud que ellos el Programa Nacional de Solidaridad, que para 1993 lleg a manejar un presupuesto anual que rondaba en los 2.500 millones de dlares. Actuaba en tres grandes reas: bienestar social, con nfasis en programas de salud, educacin, alimentacin, vivienda, servicios bsicos y regularizacin de la tenencia de la tierra; produccin, que b uscaba crear oportunidades de trabajo y desarrollar capacidades laborales; desarrollo regional, por medio de la construccin de obras de infraestructura de impacto regional y programas especiales de desarrollo integral en regiones especficas. Para 1993, se anunci el inicio del programa PROCAMPO, que trataba de beneficiar a los productores agrcolas e incentivarlos a realizar cultivos de productos que no afrontaban saturacin de los mercados. Sin embargo, los apremios del ingreso al Tratado de Libre Comercio de Norteamrica forzaron a disminuir la destinacin proporcional de recursos a los antedichos programas.

PROGRAMAS DE AUMENTO DE CAPACIDADES PRODUCTIVAS


Este tipo de programas busca mejorar el nivel de entrenamiento de la poblacin de menores ingresos o facilitarles medios para aumentar su productividad. Manifestaciones de ellos han sido el Programa Chileno de Capacitacin Laboral de Jvenes, los Programas Argentinos de Apoyo a la Reconversin Productiva, los

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Programas globales de crdito a pequeas empresas y microempresarios, auspiciados por el BID. El Programa de Capacitacin Laboral de Jvenes, que se desarroll en Chile entre 1990 y 1994, buscaba abrir mejores perspectivas de trabajo y progreso para la juventud de sectores de ingresos reducidos. Consista en cursos de aproximadamente 200 horas, dictados en institutos especializados, y complementados con prcticas en empresas, con una duracin mnima de tres meses. Se orient a los jvenes desocupados, de entre 15 y 24 aos, de esos sectores. Los cursos eran gratuitos para los aprendices, quienes, adems, reciban una beca mensual para cubrir gastos de movilizacin y alimentacin. Se buscaba que los institutos capacitadores garantizaran que los alumnos accedieran a puestos de prctica y correlativamente de trabajo posterior en las empresas, por lo que se tenda a un estrecho paralelismo entre contenido de los cursos y demanda del sector privado. La meta que se cumpli fue capacitar a 100 mil jvenes, que en su mayora encontraron trabajo, al terminar sus cursos. En Argentina se desarroll un programa similar, que combinaba la capacitacin de jvenes, con los requerimientos del cambio de orientacin en la produccin de ciertas empresas. Los programas de crdito a pequeas empresas y microempresarios comenzaron a ser financiados por el BID, a partir de 1990. Buscaban ayudar a aquellos sectores, que normalmente no tienen acceso a los canales formales de crdito, por lo que deben recurrir a cierto tipo de prestamistas, llamados chulqueros en el Ecuador, que cobran intereses varias veces superiores a los bancarios. Los programas se han ejecutado en 10 pases latinoamericanos, mediante la transferencia de recursos del organismo de crdito internacional a bancos minoristas, a travs de un banco de segundo piso. Se establecen reglas tendientes a facilitar e incentivar a los pequeos y microempresarios para utilizar esos recursos, y a capacitarlos para optar por las lneas de crdito normales.

Casos de algunos pases latinoamericanos especficos


Para concluir esta visin general sobre los procesos de modernizacin y privatizacin en Amrica Latina, quiz quepa hacer una referencia, asimismo somera, a los casos especficos que se han presentado en algunos pases que, por su relevancia, en determinados aspectos a veces han sido tomados como paradigmticos, en uno u otro sentido, o que guardan semejanzas con el Ecuador. Aludiremos rpidamente a algunas caractersticas de los procesos de Chile, Argentina, Bolivia, Per y Mxico.

CHILE
Los procesos de transformacin del Estado y especficamente los de modernizacin y privatizacin bajo la ptica neoliberal, comenzaron temprano en Chile. Se iniciaron antes que en la Inglaterra de Margaret Tatcher o en los Estados Unidos de Ronald Reagan. Ya para fines de los aos sesenta fue posible notar alguna influencia de la Escuela Econmica de la Universidad de Chicago, en Chile. Se haba celebrado a mediados de

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los aos cincuenta un convenio entre sta y la Universidad Catlica de Santiago; se produjo un intenso intercambio de experiencias; muchos economistas chilenos realizaron estudios en la Universidad de Chicago y, al retornar a su pas, ejercieron funciones importantes, en la ctedra, el periodismo y el Gobierno. Pueden citarse los nombres de Sergio de Castro, Pablo Baraona, que desempearon cargos directivos en la Facultad de Economa, igual que Manuel Cruzat o Jorge Gabriel Larran. Ejercieron importantes actividades periodsticas, sobre todo en El Mercurio, Emilio San Fuentes, lvaro Bandn, Sergio de la Cuadra, Arturo Fontaine, Jorge Piera. Algunos de ellos los piraas tomaron el control del grupo empresarial privado vertebrado en torno al Banco Hipotecario. Varios egresados de la Universidad de Chicago accedieron a importantes funciones pblicas.18 Se dice que algunas medidas tomadas por su influjo, ya a fines de los sesenta y comienzos de los setenta, influyeron de alguna manera para que, en reaccin, triunfara Allende. Como es sabido, durante el Gobierno de la Unidad Popular se agudizaron muchos conflictos, se politiz la administracin, creci aceleradamente el sector pblico. Hacia 1973, luego de que se aplicara una amplia poltica estatizante y el clima poltico se tornara realmente conflictivo, las Fuerzas Armadas dieron un golpe de Estado y tomaron el poder. Comenz la primera de las tres olas de ajustes estructurales que se han suscitado en Chile. En ella, la estrategia de crecimiento econmico se bas en un modelo neoliberal, que buscaba impulsarlo en cuatro principios bsicos: el mercado como nico instrumento asignador de recursos; la subsidiariedad del Estado; el sector privado como nico agente dinmico de ese crecimiento; y la apertura indiscriminada al comercio exterior. Se consider que el mercado aseguraba un supuesto funcionamiento ptimo de la economa, un mayor nivel de bienestar y el mximo nivel de libertad de cada individuo. Se inici un muy agresivo proceso de privatizaciones, muchas veces indiscriminadas. Se restringieron los derechos sindicales y polticos. El modelo, llevado adelante a ultranza, luego de crecimientos que se recibieron con euforia, desemboc en la crisis de 1982-1983. Cada de exportaciones, fuerte descenso del PIB, incremento acentuado de la desocupacin, grave aumento de la pobreza, muy notable concentracin empresarial, quiebra de entidades financieras y empresariales privatizadas.19 Comenzaron entonces a adoptarse medidas correctivas, que atenuaran o amortiguaran los costos sociales de los ajustes. Se busc alguna concertacin. Esa lnea de concertacin se acentu con motivo de la transicin al rgimen democrtico. En ste, se combinan y buscan equilibrarse las medidas econmicas de ajuste, con las medidas sociales. Principia, entonces, a afirmarse un real desarrollo de Chile, que no es, como suele presentrselo, producto de la aplicacin a ultranza de las polticas neoliberales en el Gobierno de Pinochet, sino ms bien de los cambios, con sentido social, introducidos en los gobiernos democrticos.

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ARGENTINA
Una enorme tensin social, polticas represivas y contrarias a la observancia de los derechos humanos, un desgastador conflicto blico, llevaron a Argentina a una dramtica situacin de desequilibrios estructurales. Hiperinflacin, cada del producto tanto en trminos absolutos, como ms profundamente en valores per cpita, fuga de capitales, drstica reduccin en el coeficiente de inversin, fueron sus manifestaciones. El poder legislativo de 1989, dos meses despus del inicio del Gobierno de Menem, aprob las leyes de Reforma del Estado o de Emergencia Administrativa y la de Emergencia Econmica. En los procesos de modernizacin argentina, adems de la privatizacin, se ha dado notable acento a la descentralizacin, la promocin y movilizacin social y a la racionalizacin administrativa, as como a la desregulacin. Se ha conferido tambin importante nfasis a un programa de propiedad participada, que se orientaba a que los trabajadores de las empresas a ser privatizadas, los usuarios de los servicios prestados por ellas, los productores de materias primas cuya industrializacin o elaboracin constitua su actividad, pudieran adquirir el capital accionario de esas empresas.20 Graves problemas suscitados en el norte del pas llevaron a la adopcin de medidas sociales, que se han reseado antes. La intensidad de los procesos de privatizacin y de apertura a las importaciones ha determinado graves tendencias a la desocupacin y el desempleo, como se precisa enseguida. A fines de febrero de 1995, se puso de relieve que el ndice de desocupacin virtualmente se duplic en la Argentina entre 1991 y 1994: se elev de 6,3% al 12,2% de la poblacin econmicamente activa. Los jvenes sin trabajo pasaron del 9,5 al 30,5% del total de desempleados. A ello se aade el ndice de subocupacin (10,4%), con lo que se estima que en esa poca haba 2650.000 personas con problemas de empleo. Hubo una gran expulsin de mano de obra neta. Las previsiones de crecimiento de la economa se cumplieron apenas en la mitad. Segn el Director del Instituto de Estado y Participacin el crecimiento fue tres veces menos que el previsto.21 Para fines de 1995, la situacin empeor. La tasa de desempleo haba superado los niveles del 18,6% de la PEA, convirtindose en la ms alta que el pas haba soportado desde que se llevaban estadsticas laborales sistemticas en Argentina. El Producto Interno Bruto fue negativo en un 2,5%.22

BOLIVIA
Antes de 1982, Bolivia enfrent graves problemas polticos, que marcaron al pas como uno de los ms inestables en el mundo. Entre 1952 y 1978 tuvo 14 gobiernos; 9, entre 1978 y 1982, casi 10 veces ms de lo que resultaba normal, segn el Derecho Constitucional boliviano. Entre 1982 y 1985 se desat la ms aguda crisis econmica de la Bolivia del siglo XX. La inflacin alcanz al 23.000% anual; el tipo de cambio paralelo lleg a estar 16 veces por encima del oficial; el PIB cay casi en un 20% entre 1980 y 1985. La transferencia neta de recursos del exterior fue negativa durante ese perodo. A partir de 1986, luego del regreso al sistema democrtico, comenz a aplicarse la liberalizacin de precios como mecanismo fundamental para detener la inflacin. Tal

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liberacin implicaba la aplicacin de normas de mercado tanto en el sistema de precios internos, como en el tipo de cambio, y con posterioridad en las tasas de inters y en el mercado laboral. Si bien hasta los aos noventa se notaron algunas mejoras en cifras macroeconmicas, muchos problemas sociales aumentaron. La desocupacin creci; se acentu la brecha social. A partir de 1991, se emprende el proceso de reforma del Estado. En 1992 se inician las del Poder Judicial, de la educacin, del sistema electoral. Se enfrenta con alguna decisin la descentralizacin del Estado. Desde 1991 se dictaron las Leyes de Inversiones, de Hidrocarburos, de Privatizacin, de Exportaciones, de Bancos y Entidades Financieras, del Medio Ambiente, el Cdigo de Minera; se adoptaron el Registro nico de Empresas y el Sistema de Ventanilla Unica de Exportacin. Se reform el Sistema de Fondos de Pensiones y de la Seguridad Social. Ante las graves distorsiones sociales, se acentuaron las medidas y polticas de inversin social. De un 9,8% en 1991, sta pas al 21% en 1993. Se determin que todos los recursos que se obtengan de la privatizacin de empresas pblicas fueran destinados exclusivamente a la inversin social; se incentiv la participacin popular; se intensific la poltica de salud, as como la mejora de la educacin. De todas maneras, los resultados de los cambios fueron alarmantes para el rea rural. La pobreza llegaba en sta al 98,6% en 1976, y en 1992 apenas baj al 93,5%, en tanto que en el rea urbana se haba reducido, en ese perodo, del 66 al 51%. El dficit de educacin primaria, el analfabetismo campesino sobre todo en las nias siguieron siendo abrumadores. La tasa de mortalidad infantil 75 por mil nacidos vivos, en general era mucho ms alta en el campo. El problema de mortalidad infantil mantena su gravedad. Actualmente, en Bolivia se hacen esfuerzos por definir grupos objetivos para focalizar la atencin social, se busca priorizar el uso de recursos, evitar duplicacin de actividades y descentralizar la accin pblica.23

PER
Entre 1981 y 1990, mientras el PIB total de Amrica Latina y el Caribe creci en 12,4%, la economa peruana registr un menoscabo del 11,4%. El producto por habitante disminuy en 28,9%. En 1988, el ndice de precios al consumidor aument en 1.722%; en 1989, la inflacin subi al 2,775% y lleg, en 1990, al 7.649%. En general, desde septiembre de 1986, durante un perodo de 24 meses, el incremento de los precios, en promedio mensual, fue del 53%. El subempleo se ubic en el 73% de la poblacin econmicamente activa, en 1990. El salario mnimo urbano cay, en trminos reales, en tal manera que en 1990 solo equivala al 23% del de 1980. En contraste, los ingresos de la propiedad o capital, que en 1970 representaban el 27,2% del total nacional, para fines de los aos ochenta bordeaban el 45%. La deuda externa creci desde 14.477 millones de dlares, en 1986, a 19.762 millones, en 1990, y lleg a 2 1.685 millones de dlares, en 1993. Los pagars de la

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deuda externa en el mercado secundario se compraban apenas al 4% de su valor nominal. En agosto de 1990 se adoptaron severas medidas iniciales de ajuste, que incluyeron un incremento del precio de los combustibles en 31 veces y el de las tarifas elctricas en 12; la hiperinflacin se acentu: lleg al 397% en ese mes. Los precios claves fueron liberalizados, para que actuaran en el mercado de la economa del mercado; se redujeron los aranceles de importacin. En el ao inicial de adopcin de las medidas, de acuerdo con las cifras de CEPAL, la economa peruana retrocedi en un 5,6%; el ingreso por habitante disminuy 7,5%. Aun cuando, como resultado del ajuste, las cifras macroeconmicas mejoraron, y en 1993 y 1994 la economa peruana creci en 6,5% y casi 8%, respectivamente, las remuneraciones medias reales continuaban dramticamente deprimidas: a fines de 1992, apenas llegaban al 40% de las vigentes en 1980. El salario mnimo real urbano era tan solo del 16,3% del registrado en 1980. En 1993, el gasto pblico (que signific el 14% del PIB), se destin apenas en un 7% para programas de salud, educacin y del Poder Judicial. nicamente para 1994 se han asignado al Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social valores significativos (se prev que entre 1994 y 1996 se habrn movilizado 495 millones de dlares).24

MXICO
La poltica populista de los gobiernos de Luis Echeverra (1971-1976) y Jos Lpez Portillo (1977-1982) propici un gasto pblico expansivo, que para el ao 1982 lleg a absorber el 49% del PIB. Si bien eso permiti un crecimiento promedio del 7%, dio margen a que la inflacin subiera hasta un 98,8% y la deuda pblica creciera al monto de 87.700 millones de dlares, con vencimientos a corto plazo y tasas flotantes que llegaron al 21%.25 El volumen de recursos disponibles para la inversin se redujo en 17,6% y 26,8% entre los aos 1981 y 1982. El empleo comenz a reducirse, igual que el PIB y la renta per cpita. Para 1982, Mxico se vio en la imposibilidad de cumplir los compromisos de su deuda externa. En el pas se haba mantenido un tipo de cambio prcticamente fijo, a partir de la devaluacin de 1976. La sobre cotizacin del peso propici la adquisicin de bienes en el exterior y la fuga de capitales. El presidente De la Madrid inici un programa inmediato de reordenacin econmica, que comprendi la reduccin del gasto pblico y la disminucin de subsidios a los precios y tarifas de bienes y servicios pblicos. Esta poltica produjo una fuerte recesin en los sectores de manufacturas, construccin y comercio y la disminucin en la renta per cpita. Para llevar adelante un programa de aliento y crecimiento econmico, se tuvo que devaluar el peso en 106 y 159%, respectivamente. En 1987, la inflacin lleg al 159,2%. Se trat de contener la inflacin reprimiendo los ingresos del factor trabajo, con menores retribuciones y empleo; se disminuy la liquidez; se establecieron controles

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sobre una cantidad apreciable de bienes y servicios, tanto pblicos como privados, con nimo de abatir la demanda global efectiva. Aun cuando se logr un crecimiento continuo entre 1990 y 1992, en 1993 comenz a observarse una desaceleracin, sobre todo en el sector primario. Se produjo el grado de concentracin de riqueza que se mencion antes. El 10% de la poblacin acaparaba el 38% de la riqueza generada en el pas; la mitad de los mexicanos no reciban ni el 50% de lo que perciba ese grupo privilegiado; 30 familias reuna activos burstiles que bordeaban la cuarta parte del PIB; y 12 grupos empresariales controlaban el 32% de la industria manufacturera. El nfasis conferido a las reas econmicas modernas y la pretericin de los sectores tradicionales y las regiones apartadas, as como el incremento de la pobreza, dieron pie a la convulsin social iniciada con el levantamiento de Chiapas. A fines de 1994, el peso mexicano se haba devaluado casi en un 50%, los mercados burstiles se afectaron profundamente y la credibilidad de Mxico en el exterior decay. Para 1995, se registr una recesin del crecimiento cercana al 10%. La ventas cayeron casi en ms del 20%. La devaluacin cifraba en torno al 60% en los primeros meses del ao, y se fue acentuando. Las tasas de inversin cayeron en tal ao, lo mismo que las negociaciones en Bolsas de Valores. Las de inters se dispararon. Para marzo de 1995, tuvo que duplicarse el precio de los combustibles bsicos, y se aumentaron notablemente las tarifas de los servicios bsicos. Los impuestos indirectos, fundamentalmente el que gravaba el valor agregado en los consumos, subieron. El impacto sobre los sectores populares fue desproporcionado e injusto.

Conclusiones
La experiencia acumulada en Latinoamrica en los aos de la reforma del Estado, intentada por varios de nuestros pases, lleva a las siguientes conclusiones: - La estabilidad macroeconmica es una condicin necesaria, pero no suficiente, para asegurar el crecimiento y la equidad social. - La reforma social es fundamental para garantizar la sustentabilidad de las reformas estructurales macroeconmicas. - La reduccin del gasto pblico en reas burocrticas debe ir acompaada por su reorientacin hacia los sectores sociales y, dentro de stos, hacia el suministro, en condiciones idneas, de bienes y servicios a los e stratos de menores ingresos de la poblacin. - En el corto plazo, se deben adoptar medidas de emergencia, para compensar a los afectados por el ajuste y dar alivio inmediato a la pobreza. - En el largo plazo, la mejora permanente en la situacin de los ms pobres se lograr mediante su incorporacin efectiva y justa al proceso de desarrollo econmico. - Dado que el principal activo de los pobres es su fuerza de trabajo, se debe poner nfasis en su capacitacin y en la ampliacin de sus oportunidades de produccin. - Resulta imprescindible impulsar un desarrollo regional armnico y sostenido. - Es necesario prestar atencin especial a los grupos que se encuentran ms desprotegidos que el resto o sufren discriminacin.

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- Los cambios econmicos y sociales no funcionan si es que no se logra transparencia y correccin en la actividad pblica y en la administracin de justicia. - El Estado no puede renunciar a su obligacin esencial de planificar y organizar las actividades de la economa nacional. Hacerlo es particularmente grave en pases en desarrollo, donde aquel debe jugar un papel equilibrador insustituible entre los grupos sociales. - El mercado prioriza las demandas de los sectores de mayores ingresos, al responder solo a la capacidad monetaria de los individuos. Esto se agrava por la capacidad de manipularlo que tienen los monopolios y el manejo ilimitado de propaganda, que induce a los consumidores a comprar aquellos bienes que son muy rentables para el empresariado monoplico u oligoplico, y que no satisfacen las necesidades del pas en su conjunto. - Si el Estado declinara sus funciones esenciales de planificar y ejecutar una poltica equilibrada y armnica de desarrollo, estara simplemente consagrando una supuesta libertad econmica, que significara que los lobos tengan derecho de comerse a los corderos, como lo seala Isaac Berlin.26

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Captulo XXII
LA EXPERIENCIA ECUATORIANA EN MATERIA DE MODERNIZACIN DEL ESTADO
Objeto de la Ley de Modernizacin: mbito; principios, finalidad y reas de aplicacin; organismo responsable. La privatizacin frente a elementos prioritarios de la modernizacin; la accin modernizadora del gobierno del presidente Durn Balln, en la prctica: nfasis a cierto tipo de privatizacin. Urgencia de adoptar medidas efectivas para la descentralizacin: muy desigual distribucin de recursos; necesario incremento recursos para entidades seccionales: posibilidades reales de incremento de ingresos por aumento en tributos locales; anlisis de la viabilidad de un equilibrado incremento de ingresos de las entidades locales con tributos que actualmente son de recaudacin nacional. Inequidad y desequilibrio; distribucin de rentas de recaudacin nacional: proporcionada atencin al sector rural; asignacin de recursos en funcin de la poblacin, y, fundamentalmente, de la que se encuentre en condiciones de pobreza; distorsin de las estadsticas al respecto. El proyecto de reforma a la Constitucin presentado en 1994 por el Ejecutivo y la descentralizacin. El proyecto de Ley de Descentralizacin Administrativa y Financiera del Partido Social Cristiano (octubre de 1994): sus errores; consecuencias; otros problemas. Proyectos de descentralizacin presentados en 1996. Conclusiones.

nfasis desproporcionado en cierto tipo de privatizacin; falseamiento y postergacin de la descentralizacin


En los ltimos aos, el gobierno ecuatoriano, bajo el nombre de una pretendida modernizacin del Estado y del sector pblico, se ha sumado, en la prctica cuando en otros pases comienza ya a retornarse a una adecuada y objetiva posicin de equilibrio a la cruzada de una sui gneris privatizacin favorecedora de los intereses del conjunto simbitico de empresas transnacionales-grupos locales econmicos altamente concentrados y vinculados con el capitalismo financiero mundial.

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Ese resultado se produjo, al menos hasta 1995, en un marco de discrepancias entre el discurso oficial, la normativa y la prctica. Vale la pena apreciarlas mediante un somero examen de las leyes y reglamentos respectivos y las acciones que se han tomado. El discurso gubernamental y de los partidos ligados al Ejecutivo se refera a la necesidad de dar mayor eficiencia a la administracin, para favorecer las capacidades creadoras de toda la poblacin ecuatoriana, descentralizar la gestin del Estado y aumentar sus recursos para atender mejor a las necesidades bsicas de los ms pobres. La Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada concedi especial nfasis a la transferencia indiscriminada al sector privado y en forma ms precisa, a grupos monoplicos u oligoplicos de actividades cubiertas por el sector pblico. La prctica gubernamental en la aplicacin de la Ley acentu aun ms esa inclinacin.

OBJETO DE LA LEY DE MODERNIZACIN


Sin bien en la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada, adoptada el 21 de diciembre de 1993 por el Congreso Nacional y sancionada el 28 de ese mes da de los Santos Inocentes por el presidente de la Repblica, se alude a la descentralizacin, la desconcentracin y la simplificacin, as como a la racionalizacin y eficiencia administrativas, la privatizacin enunciada en las letras c y d tercero y cuarto lugar en el artculo 1 de esa Ley, que seala sus objetivos, ha constituido, en los hechos, el primero de ellos, la preocupacin y pasin centrales del Gobierno del presidente Durn Balln.

mbito
El reglamento general de la Ley fue expedido el 31 de marzo de 1994 y publicado en el Suplemento del R.O. No. 1623, de esa misma fecha, y sustituido por el que se expidi el 29 de noviembre de 1994 y se public en el Suplemento del R.O. de 2 de diciembre siguiente, el cual se reform por D.E. publicado en el R.O. de 22 julio de 1996 (suplemento). Las disposiciones de dicha Ley y de su Reglamento General se aplican a las entidades, organismos y dependencias del Estado y otras entidades del sector pblico, as como a las personas jurdicas creadas por Ley para el e jercicio de la potestad estatal o la prestacin de servicios pblicos o para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado, as como a la concesin de servicios pblicos.

Principios, finalidad y reas de aplicacin


Segn la Ley (art. 3), los procesos de modernizacin se sujetarn a los principios de eficiencia, agilidad, transparencia, coparticipacin en la gestin pblica y solidaridad social. Su finalidad (art. 4) ser incrementar los niveles de eficiencia y productividad en la administracin, as como promover y fortalecer la participacin del sector privado y de los sectores comunitarios o de autogestin en las reas de explotacin econmica reservadas al Estado.

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En la prctica, asimismo, se ha puesto nfasis en promover la participacin del sector empresarial altamente capitalizado en reas reservadas al Estado, y se ha dejado de lado la solidaridad social y la participacin de sectores comunitarios o la autogestin. Aunque al hacer referencia a las reas de aplicacin de la Ley se ha enunciado en forma prioritaria la racionalizacin del sector pblico, mediante una adecuada y eficiente distribucin de competencias, funciones y responsabilidades, as como la descentralizacin y desconcentracin de actividades y recursos de tal sector, la desmonopolizacin y privatizacin de los servicios pblicos y de las actividades econmicas asumidas por el Estado u otras entidades del sector pblico ha sido la preocupacin sustancial del Gobierno del presidente Durn Balln. Esa preferencia se resaltaba en el reglamento inicial, 66 de cuyos 109 artculos se referan a este ltimo tema. En el reglamento de diciembre de 1994, 140 de los 178 artculos que contiene, conciernen a las actividades de privatizacin de la empresa pblica. En el Reglamento Sustitutivo del General de la Ley de Modernizacin, que consta en el Suplemento del R.O. No. 581, de viernes 2 de diciembre de 1994, y que fue reformado por D.E. No. 4003 (R.O. de 21 de julio de 1996) se sistematizan algo mejor las disposiciones que contena el primero, se amplan las atribuciones del presidente del CONAM, se restringen algunos derechos de los empleados pblicos, objeto de compra de renuncias y, en materia de concesiones, se regula en forma especfica las de obra pblica, uso o servicio pblico, sector elctrico, agua potable y saneamiento ambiental, obras o servicios portuarios (captulos II al VII del ttulo III, Delegacin al Sector Privado). Las reformas de julio se referan fundamentalmente a las inversiones para construccin de centrales de energa elctrica y de obras y servicios portuarios. No se ha llegado a configurar las razonables medidas bsicas de proteccin al usuario y al pblico, as como al inters nacional, que ha observado la doctrina, conforme se detallar en el captulo siguiente. Es intil sealar, por ejemplo, que la regla general sobre capital pagado de la concesionaria establece que l cifrara en el 5% del valor presente de la inversin total presupuestada para la concesin. Seguramente con inspiracin de una visin privatizadora que potencia la adquisicin de bienes pblicos por determinados grupos econmicos, el artculo 6 de la Ley falsea y distorsiona el alcance del artculo 46 de la Constitucin en actual vigencia (la de 19781979) y enuncia varios casos, fcilmente forjables por el Ejecutivo, que permiten acogerse a una excepcin de concesin de actividades reservadas al Estado, tan frecuente que se convierte en regla. En materia de desregulacin, la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada ha puesto nfasis excesivo en algunos trmites, que ciertamente eran incmodos y poco justificables, que pueden tener importancia individual, pero que, en una visin de conjunto, resultan poco trascendentes, como para aseverar que con ellos se produce la modernizacin: por ejemplo, la eliminacin del requerimiento de adveracin de certificaciones de los cnsules ecuatorianos, excepto los ad-honorem, o de la exigencia de certificaciones actualizadas, que pueden ser reemplazadas por fotocopias de documentos originales certificados notarialmente, as como la simplificacin de los trmites de traduccin de documentos emitidos en idioma extranjero.

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La Ley resulta positiva en cuanto limita el perodo dentro del cual la administracin debe atender reclamos de los particulares y presume que se los ha resuelto en sentido positivo, si no se los contesta en el trmino de 15 das, al tiempo que exige que las resoluciones respectivas sean motivadas. Asimismo, es interesante la eliminacin terica de la posibilidad de que la burocracia exija requisitos que no son expresamente previstos por la Ley, o la recomprobacin de hechos que hayan sido demostrados ante la Administracin.

Organismo responsable
El Consejo Nacional de Modernizacin del Estado, CONAM, es el organismo administrativo y tcnico encargado de planificar, dirigir, ejecutar y evaluar el proceso de modernizacin del Estado. Est adscrito a la Presidencia de la Repblica y cuenta con un Consejo Nacional y una Direccin Ejecutiva. El Consejo Nacional est integrado por un delegado del Presidente de la Repblica, el Ministro de Finanzas y Crdito Pblico, el Secretario General de Planificacin, el Secretario Nacional de Desarrollo Administrativo, un representante de los trabajadores y servidores de las entidades pblicas, uno de las cmaras de la produccin y uno de la Conferencia Episcopal Ecuatoriana, la cual no ha aceptado esa participacin. El delegado del Primer Magistrado preside el Consejo. En caso de empate, tendr voto dirimente adicional.

LA PRIVATIZACIN FRENTE A ELEMENTOS PRIORITARIOS DE LA MODERNIZACIN


La letra c del artculo primero de la Ley hace expresa y precisa referencia, como ya se manifest, a la prestacin de servicios pblicos y las actividades econmicas por parte de la iniciativa privada, mediante la desmonopolizacin, la libre competencia y la delegacin de los servicios o actividades previstos en el numeral 1 del artculo 46 de la Constitucin Poltica de la Repblica, como uno de los objetivos de la referida Ley; y, la letra d enuncia, en ese mismo sentido, la enajenacin en las circunstancias establecidas en esta Ley, de la participacin del Estado en las empresas estatales no previstas en el numeral 1 del artculo 46 de la Constitucin Poltica de la Repblica o de las mixtas sealadas en el numeral 2 del mencionado artculo 46.

LA ACCIN MODERNIZADORA DEL GOBIERNO DEL PRESIDENTE DURN BALLN, EN LA PRCTICA


Como se vio en captulos precedentes, en pases que adelantaron con xito procesos de modernizacin se concedi importancia sustancial a las tareas de descentralizacin y desconcentracin, as como de racionalizacin de las estructuras del Estado y del sector pblico. En Suecia, en Japn, en los propios Estados Unidos se dio nfasis a la devolucin o al traslado de actividades del Gobierno Central a los locales, provinciales o regionales.1 Lo propio ocurri en varios pases de Latinoamrica. En algunos Chile, por ejemplo la prestacin de servicios pblicos de salud y educacin (y los recursos

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correspondientes) pasaron a las municipalidades, sin perjuicio de que se guardara observancia de pautas y planes nacionales bsicos en el sector. Frente a ello, pocos esfuerzos concretos ha hecho el Gobierno del presidente Durn Balln, al menos hasta inicios de 1996, para lograr la descentralizacin del Estado. Tampoco ha sido sustancial la actividad de racionalizacin de funciones y actividades del sector pblico, ni mayor la desregularizacin. En otro mbito de la modernizacin del Estado, en lugar de llevar adelante un adecuado proceso de desconcentracin, que permita atender mejor a las provincias perifricas, y procurar, dentro de ese proceso, reubicar al personal que trabajaba ya en el sector pblico, se ha preferido lanzar a la desocupacin a muchos tcnicos y empleados pblicos. Al finalizar este captulo se har referencia a los proyectos de Ley de descentralizacin y deconcentracin elaborados durante el Gobierno del presidente Durn Balln.

NFASIS A CIERTO TIPO DE PRIVATIZACIN


En el campo especfico de la privatizacin ha optado, al menos hasta mediados de 1996, por una de las 22 estrategias de privatizacin2 que menciona el Instituto Adam Smith: la venta de empresas pblicas a una sola empresa o grupo ofertante. Bajo ese esquema ha vendido o pretende negociar, en favor de grupos econmicos altamente concentrados, bienes del Estado o de las entidades pblicas que tienen enorme valor. En algunos casos, que se mencionarn en el siguiente captulo, se ha acusado al Gobierno de haber atropellado prcticas de una economa elemental y sensata, e inclusive normas dictadas por el propio rgimen. Como paso previo a la venta de otros activos o la privatizacin de otras entidades o actividades, se ha notado la realizacin de verdaderas campaas anteriores a la negociacin de bienes y activos pblicos, emprendidas desde esferas del propio Gobierno, para daar la imagen de las entidades a cargo de los bienes y activos que pretende negociar.

Urgencia de adoptar medidas efectivas para la descentralizacin


En un libro mo de 1994,3 se han descrito y analizado las dramticas diferencias en cuanto a servicios bsicos, calidad de vida, perspectivas de progreso, que se dan en el sector rural frente al urbano, o en las pequeas y medianas poblaciones, en relacin con las ciudades intermedias y las grandes urbes; la concentracin de recursos nacionales que se ha producido en stas y, sobre todo, en reducidos grupos de poder econmico y poltico que tienen en ellas su centro de operaciones e intereses. Se sealaron tambin algunas de las acciones que podran tomarse para corregir, en el futuro, esos desniveles. La configuracin de esas acciones implicara incrementar frentes de trabajo y actividades a las entidades seccionales, particularmente a los consejos provinciales, que deberan asumir un rol importante en el desarrollo rural integral y en la generacin de empleo en los campos.

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Ello, a su vez, exigira replantear la distribucin de los recursos pblicos entre el Estado y las entidades del rgimen seccional autnomo y, especficamente, entre las diversas municipalidades y consejos provinciales, y suministrar medios efectivos y apropiados, sobre todo a aquellos cuya poblacin afrontara situaciones de pobreza ms acentuadas.

MUY DESIGUAL DISTRIBUCIN DE RECURSOS


Como consecuencia de una evolucin histrica en buena medida reciente, un volumen desproporcionado de recursos privados y pblicos se concentran en las provincias de Pichincha y Guayas y, ms especficamente aun, en las zonas urbanas de los cantones de Quito y Guayaquil. En lo privado, para los aos noventa, sobre el 88% de las compaas de capital que operan en el pas, ms del 93% de las annimas las cuales constituyen el 63% de las de capital estn domiciliadas en esas dos ciudades. Porcentajes similares de las personas que tales empresas ocupan, all trabajan; en Quito y Guayaquil realizan ventas de sus productos por porcentajes de ese orden frente al total nacional. La concentracin aument en 1995 y 1996. A mayo de ese ao, el 94% de las compaas de capital que se constituyeron en el perodo se domiciliaron en las 2 ciudades. Ello ocurri con casi el 97% de las annimas. En lo pblico, al examinar la informacin consolidada que prepara la Contralora General del Estado respecto a los ingresos efectivos de las entidades que conforman el sector pblico no financiero, se encuentra que los de las entidades del Rgimen Seccional Autnomo apenas significaron, para 1992 ltimo ao en que se public informacin completa, el 6,91% del total del sector pblico no financiero. De esta cifra, el 5,18% correspondi a las municipalidades y el 1,73% a los consejos provinciales. La situacin ha mejorado en 1993 y 1994. Para esos aos, los porcentajes totales subieron al 10,6 y al 11,8%, respectivamente: 8,3% para las municipalidades, 2,3%, para los consejos provinciales, en 1983; 9,2% y 2,6%, en su orden, en 1994. Cabe sealar que, en esos dos aos, las empresas municipales, independientemente de las municipalidades, tuvieron una participacin del 4,9% y 3,6% que, como se notar, es mayor que la que alcanzaron los consejos provinciales. Los ingresos y egresos de las entidades del Rgimen Seccional Autnomo Ecuatoriano resultan an ms insignificantes si se los compara con el Producto Interno Bruto. La proporcin es realmente misrrima, si se la parangona con la que se asigna a las entidades locales en los pases desarrollados. En stos, del 30% al 40% del ingreso y el gasto nacional total son delegados por los gobiernos centrales a los locales; en los nrdicos europeos, esa proporcin supera el 40%; y en Dinamarca, rebasa el 50%. Al analizar con mayor detalle las cifras presentadas por la Contralora General del Estado, las conclusiones respecto a la marginacin de la mayora de cantones y provincias y de las correspondientes entidades seccionales son an ms desoladoras. Si se distingue, de entre los ingresos de la totalidad de municipalidades, los correspondientes a las de Quito y Guayaquil, las 191 restantes apenas alcanzaron al 2,31% del total de ingresos del sector pblico en 1992. Excluidos los de Pichincha y

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Guayas, los otros consejos provinciales del pas tuvieron ingresos que significaban apenas el 1,11% de los que obtuvo, en dicho ao, el sector pblico ecuatoriano. Si se considera adems que, tradicionalmente, las corporaciones provinciales de Pichincha y Guayas realizan una cantidad significativa de trabajos en las ciudades de Quito y Guayaquil, tendra que concluirse que tan solo cifras del orden del 2,7% de los ingresos del sector pblico son manejadas por las entidades seccionales autnomas en forma tal que se destinan a zonas que no corresponden al territorio de las ciudades primadas. Las provincias orientales, algunas serranas, particularmente las que tienen porcentajes importantes de p oblacin indgena, y la provincia de Esmeraldas, en la Costa, han resultado especialmente desfavorecidas. El conflicto blico con el Per, en enero y febrero de 1995, permiti resaltar la postergacin de que haban sido objeto las provincias orientales. Como se lo ha dicho ya, y se puntualizar enseguida, muy poco o nada se ha hecho en Ecuador por llevar adelante efectivos procesos de descentralizacin.

NECESARIO INCREMENTO SECCIONALES

DE

RECURSOS

PARA

ENTIDADES

Es posible lograr el incremento que todo el mundo anhela y reclama de actividades de las instituciones locales, debidamente vigorizadas dentro de un racional proceso de descentralizacin, si se aumentan, correlativamente, los recursos de que puedan disponer dichas entidades para afrontar aquellas acciones, sobre todo las de creacin de nuevas fuentes de trabajo en sectores que no las tienen, especialmente el rural. Ese incremento puede conseguirse, en lo fundamental, por el crecimiento de los ingresos de tales entidades y, en grado menor, por la disminucin de sus gastos corrientes, sobre todo en el mbito de pagos de remuneracin a una burocracia innecesaria o ineficiente. El crecimiento de ingresos, a su vez, puede provenir, bien de recaudacin directa de tributos que efecten las municipalidades o los consejos provinciales, ya de incrementos de asignaciones que les entregue el Estado.

Posibilidades reales de elevacin de ingresos por aumento en tributos locales


Posiblemente, en las provincias en las que se concentran la mayora de la poblacin, as como de las fuentes de produccin y empleo, se pueda alcanzar un incremento de recaudaciones de tributos que en la actualidad corresponde cobrar a las entidades seccionales o en otros cuya recaudacin se les asigne. Sin embargo, resulta irreal pensar que en provincias o cantones pobres sea dable lograr un aumento significativo de ingresos por tal fuente. En general, si se analiza, con datos concretos, la distribucin de ingresos entre las municipalidades, segn las fuentes asignadas actualmente a ellas, se encuentra que las de Guayaquil y Quito concentraron, para 1992, el 78,71% de los ingresos tributarios y el 74,33% de los no tributarios; mientras que los correspondientes porcentajes, llegan, en

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los casos de los consejos provinciales de Pichincha y Guayas, al 74,60% y al 68,2% de los ingresos tributarios y no tributarios, respectivamente, frente al total de los obtenidos en dicho ao por los indicados organismos, dadas asimismo las fuentes jurdicas de recaudacin u obtencin de ingresos vigentes en aquel ao. Adems, si se examinan los datos correspondientes a varios perodos anuales sucesivos, la tendencia de concentracin luce creciente. Adicionalmente, si se fija la atencin en los porcentajes de efectivizacin de ciertos rubros del presupuesto general del Estado que, en principio, estn orientados a corregir ese desequilibrio entre las entidades del rgimen seccional autnomo, se encuentra que ms del 50% de los valores fueron entregados a las entidades seccionales autnomas que operan en Quito y Guayaquil. Ello se explica, desde luego, por la mayor capacidad de gestin y presin que ellas, sin duda, tienen. Por ltimo, es necesario considerar que la posibilidad recaudatoria de las entidades seccionales se basa en la actualidad adems de obtener a portes del presupuesto general del Estado fundamentalmente en cobrar tributos que gravan determinados bienes; pero hay que tener en cuenta que el nmero y el valor de estos suele ser notoriamente ms bajo en las zonas pobres.

Anlisis de la viabilidad de un equilibrado incremento de ingresos de las entidades locales con tributos que actualmente son de recaudacin nacional
En cuanto a la posibilidad de que las municipalidades y los consejos provinciales tengan a su cargo la recaudacin y se beneficien con la produccin de impuestos que al presente cobra el Estado, vale la pena partir de varias situaciones reales. Se ha enfatizado mucho que, en tal supuesto, dichas entidades podran poner mayor empeo en el cobro de tributos como el del Valor Agregado, el de los Consumos Especiales e inclusive el de la Renta y, tanto por ello como por su conocimiento del medio, conseguir ms altas recaudaciones. Posiblemente, en alguna medida eso podra ocurrir. No obstante, es imprescindible apreciar que, en trminos generales y en teora, es evidente que en zonas muy pobres, en las que no hay virtualmente servicios y el movimiento econmico es muy reducido, el rendimiento de esos tributos sera nfimo. Es preciso considerar que, por fuerza de las circunstancias, los habitantes de dichos sectores suelen, inclusive, imponerse esfuerzos de ahorro, para alguna vez consumir los pequeos recursos por ellos acumulados, dedicndolos a la adquisicin de bienes o servicios que obtienen en las ciudades mayores, en las que se encuentran los centros de produccin y distribucin. Ya en la prctica y con datos concretos, es imperativo tener presente que en Pichincha y Guayas se ha recaudado tradicionalmente ms del 80% total de rentas internas, constituidas bsicamente por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto a los Consumos Selectivos (ICE) y el Impuesto a la Renta. En 1992, segn cifras de la Direccin General de Rentas, ese porcentaje alcanz el 85,34%. Guayas aport con el 43,60%; Pichincha, con el 41,69%. Les seguan, a terrible distancia, Azuay, con el 3,74%; Esmeraldas, con el 3,71%; Manab, con el 2,72%. El promedio de contribucin de las 16 provincias restantes para la recaudacin de rentas

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internas fue del 0,3%. En definitiva, las recaudaciones registradas en Pichincha y Guayas eran entre 11, 2 y 11,7 veces mayores que en las provincias que les seguan en forma inmediata. Segn datos publicados por la prensa nacional,4 la situacin no haba cambiado en forma mayor para 1994: en Pichincha y Guayas se habra recaudado e l 84,5% de las rentas internas, y en el resto de provincias apenas algo ms del 15%, durante el perodo enero-agosto. Al ponderar las diferencias de recaudacin entre las dos provincias primadas y las que les seguan inmediatamente, el desnivel resulta mayor: los valores cobrados en Pichincha o Guayas son entre doce y catorce veces mayores que los obtenidos en las provincias que les siguen de inmediato. Mientras Pichincha tuvo una recaudacin de 641,562 millones de sucres entre enero y agosto de 1994, y Guayas alcanz a 592,502 millones de sucres, en Manab se lleg a 51,460 millones de sucres, en Esmeraldas a 46,106 millones de sucres, en Azuay a 45,665 millones de sucres. Tungurahua apenas estuvo en 12,200 millones de sucres; y, Chimborazo, en 5,600 millones de sucres, o Loja, en 3.910 millones de sucres. En conformidad con datos del INEC publicitados a fines de noviembre de 1994,5 en Guayas y Pichincha se recaudan el 88% del Impuesto a la Renta, el 80% del IVA y el 95% del ICE.

INEQUIDAD Y DESEQUILIBRIO
Las consideraciones precedentes llevan a concluir que aplicar a ultranza la tesis de que cada provincia se beneficie con los tributos que en ella se recaudan o porcentajes desproporcionados de ellos, significara condenar a un rezago perpetuo a las zonas o sectores del pas que en mayor retraso y pobreza se encuentran. Dados esos hechos, posiblemente la posicin ms justa y prctica es centralizar la recaudacin de impuestos nacionales y distribuir su producto en modo ms equitativo entre las diversas circunscripciones territoriales. En tal sentido, si pudiera obtenerse que se asigne a las entidades seccionales un valor correspondiente al 30% o al 40% de los ingresos internos totales del Presupuesto Consolidado del Sector Pblico, y correlativamente se les redistribuyan funciones, obras y servicios, y se incremente su capacidad administrativa y tcnica, podra contribuirse en grado muy significativo a los objetivos de racional descentralizacin y obtencin de un desarrollo equilibrado y armnico del pas en las diferentes zonas del territorio nacional.

DISTRIBUCIN DE RENTAS DE RECAUDACIN NACIONAL


Desde luego, esta distribucin tendra que realizarse en forma automtica, en cortos perodos, de acuerdo con criterios objetivos.6 Para efectuar tal distribucin, podra pensarse en elementos como los que se enuncian a continuacin.

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Proporcionada atencin al sector rural


A efectos de lograr una racional distribucin de recursos entre las instituciones locales, debera, ante todo, contemplarse cierta preferencia porcentual para las entidades que tengan a su cargo proyectos en beneficio del sector rural, en modo que el porcentaje de fondos a ellas asignado resulte ms alto que el de la poblacin rural frente al total de la ecuatoriana. (En la actualidad, la poblacin rural gira en torno al 42% de la total del pas; sin embargo, en ese porcentaje gravita muy acentuadamente la situacin de Pichincha y Guayas. Excluidas esas provincias y el Archipilago de Galpagos, el ndice de ruralidad en las restantes supera, en promedio, el 65%). Bajo este criterio, podra pensarse en que, en estos aos, se asigne a los Consejos Provinciales, en conjunto supuesto que su actuacin se centre en el sector rural valores del orden del 45% de los recursos destinados en total para las entidades del rgimen seccional autnomo, mientras el 55% corresponda a la Municipalidades, asimismo en conjunto. Con esa orientacin, se buscara crear condiciones para que puedan, en alguna medida, revertirse o al menos atenuarse las intensas tendencias migratorias campociudad.

Asignacin de recursos en funcin de la magnitud de la poblacin y, fundamentalmente, de la que se encuentre en condiciones de pobreza
Para combinar requerimientos mnimos de operatividad funcional de las entidades seccionales, con adecuada atencin a la poblacin que more en el mbito geogrfico de cada una de ellas, convendra que, dentro de los porcentajes del Presupuesto General del Estado asignados, bajo la antedicha consideracin, se realice, entre las entidades que tengan a su cargo proyectos en los sectores rural y urbano, una distribucin que atienda a criterios como los siguientes: - Tendra que contemplarse pequeos porcentajes fijos para cada municipalidad o cada consejo provincial, en forma que con el rendimiento correspondiente pueda cubrirse lo que se podra denominar mnimo bsico suplementario de sustentacin, que permita el funcionamiento esencial de la entidad respectiva.7 - Un porcentaje importante quiz el 20% o 25% del valor correspondiente debera ser asignado en funcin de la poblacin total del cantn o provincia respectivos, y destinado a financiar la realizacin de obras o prestacin de servicios. Si no se prev esa limitacin, valores exagerados se destinarn al gasto burocrtico. - El porcentaje ms alto y con buena distancia: quiz el 40 o 45% del valor global que se entregue a las entidades seccionales tendra que ser distribuido en relacin con la poblacin cantonal o provincial que afronte situaciones de pobreza o indigencia, lo que podra medirse por situaciones objetivas de insuficiencia de servicios bsicos o limitaciones fsicas para el desarrollo. Debera destinarse exclusivamente a la realizacin de obras o prestacin de servicios bsicos insatisfechos de esa poblacin. - Podra pensarse en porcentajes adicionales a los anteriores, fijados, uno, en funcin de la relacin superficie cantonal o provincial-poblacin del respectivo cantn o

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provincia y quiz otro en proporcin inversa a la distancia del cantn o provincia respectivo frente a las ciudades primadas (Quito y Guayaquil).

Distribucin en funcin de la poblacin en situacin de pobreza o indigencia


Los trabajos realizados por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) para preparar sus informes sobre los servicios bsicos en las ciudades y en el campo podran servir de importante referencia inicial para adoptar parmetros objetivos de medicin de niveles de pobreza o indigencia de la poblacin. Sin embargo, resulta imperativo revisar los indicadores que figuran en tales estudios, para evitar distorsiones que se han dado por el manejo de determinados rubros, o por la falta de consideracin de otros parmetros, que es forzoso incluir: mortalidad infantil, morbilidad por afecciones infecciosas fcilmente controlables, desnutricin infantil, analfabetismo, pobreza de suelos, que presentan ndices mucho ms altos en determinadas regiones. Distorsin de las estadsticas al respecto En ciertos planteamientos y publicaciones (concretamente en los que realizara el Instituto de Estadstica y Censos bajo la direccin del matemtico Juan Jos Illingworth), se nota una tendencia a asignar puntajes ms o menos elevados a ciertas formas de prestacin de servicios pblicos o algunos de stos, de modo que se genere una indebida imagen de beneficio o postergacin de una de las que se han considerado regiones tradicionales del pas, frente a otra (especficamente de la Costa respecto a la Sierra). Se ha logrado tal propsito, al partir de una inadecuada apreciacin de la naturaleza y proyecciones de un determinado servicio o de una especial forma de prestarlo, o al aplicar criterios similares para poblaciones de antiguo proceso de urbanizacin con las que lo han iniciado en tiempos ms recientes; y, sobre todo, al excluir, para el clculo de niveles de pobreza, ciertos ndices especialmente reveladores de ella. Por ejemplo, parece excesivo que en los estudios del INEC sobre pobreza y dficit de servicios se asigne para la conexin a sistemas de servicio telefnico, un puntaje mayor (200 puntos) que para la disponibilidad de servicio elctrico (100 puntos), o de alcantarillado (150), o de existencia de servicio higinico independiente (150) en las viviendas. Igualmente, no luce realstico asignar 250 puntos por el solo hecho de que una vivienda tenga conexin a red pblica de agua potable, sin considerar la circunstancia de que la poblacin respectiva cuente o no, durante todo el da o durante algunas horas, con provisin del lquido, o no disponga de ste por largos perodos, o sin tener en cuenta la calidad o potabilidad real del agua. En tal sentido, resulta poco proporcionado que a la provisin de agua por carros repartidores se le asigne 50 puntos, aun cuando el lquido llegue a los usuarios regularmente, tenga altos ndices de potabilidad y costos razonables; y que se confiera 250 puntos al puro hecho de contar con una conexin a red pblica de agua potable, a pesar de que, como se anota, una vivienda carezca del lquido durante el verano o

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perodos de ese tipo o lo tenga por muy contadas horas al da, en modo irregular, y con un agua de muy baja calidad. En materia de eliminacin de excretas y de aguas servidas, parece indispensable establecer criterios de valoracin especficos para los sectores urbano y rural, o especficamente para las zonas de poblacin altamente concentrada o muy dispersa. En este ltimo caso, el uso de pozos spticos o pozos ciegos adecuadamente construidos puede ser una solucin tan idnea como la red de alcantarillado pblico. Desde otro punto de vista, es obvio que no pueden compararse mecnicamente los datos concernientes a cabeceras cantonales que tienen tal calidad desde hace ms de 50 o 100 aos, en las que puede haberse producido un razonable proceso de acumulacin de inversin, con poblaciones de reciente formacin urbana que, por consideraciones polticas, han sido erigidas como cantones, muchas veces sin reunir los requisitos previstos por la Ley de Rgimen Municipal, pocos meses o uno o dos aos atrs. Sobre todo, no parece admisible soslayar, en la consideracin de niveles de pobreza, ndices dramticamente reveladores de ella, como los de mortalidad infantil, morbilidad por afecciones infecciosas fcilmente controlables, desnutricin infantil, analfabetismo, pobreza de suelos, quiz por el hecho de que sean mucho ms altos en la mayor parte de la regin interandina, como se ha demostrado en mi referido libro. Mantener esas distorsiones lleva a encender enfermizas contiendas regionalistas, que deben desterrarse.

EL PROYECTO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIN PRESENTADO EN 1994 POR EL EJECUTIVO Y LA DESCENTRALIZACIN


En lo que concierne a la descentralizacin, el Proyecto de Constitucin que fuera presentado al Congreso Nacional por el seor Presidente de la Repblica, el 4 de octubre de 1994, era declarativo y poco prctico. En las disposiciones concretas se apartaba de conceptos que lleven realmente a esa descentralizacin. (Podran verse el art. 106 del Proyecto, que pretenda sustituir el ttulo V de la segunda parte de la Constitucin; arts. 178 a 190 de la que la Presidencia public por la prensa como Constitucin Codificada). Por ejemplo, entremezclaba al rgimen seccional dependiente con el autnomo, al conferir al Gobernador representante del Ejecutivo, libremente designado por ste atribuciones que podran generar conflictos entre los funcionarios del Gobierno Central, de un lado, y los Concejos Cantonales y el Consejo Provincial, de otro, cuyos integrantes son electos por votacin popular. Eso ocurra cuando se asignaban al Gobernador atribuciones no simplemente para coordinar las actividades de las dependencias del Ejecutivo Central, sino en general, de la administracin provincial, y para armonizar los rganos seccionales y la administracin pblica central, o se le designaba Presidente de la Comisin de Desarrollo, con facultades que pueden implicar injerencia en la autonoma de los entes seccionales, que la Constitucin garantiza. Al integrar el Consejo Provincial por Consejeros elegidos por distritos, se habra incrementado el poder poltico d e las capitales de provincia y otros cantones ms poblados con frecuencia cercanos, en perjuicio de los cantones ms pequeos y alejados de los centros provinciales, si es que no se analizara debidamente la

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estructuracin de esos distritos. Esa circunstancia, unida al hecho de que no se diera nfasis a la funcin de promover el desarrollo rural asignada a los Consejos Provinciales, inducira a concentrar desproporcionadamente recursos en los sectores urbanos. En efecto, si es que los distritos se organizan en funcin del nmero de votantes los que se concentran en las reas urbanas, es obvio que stas aportarn ms consejeros, especialmente la capital de provincia que casi siempre es la ms densamente poblada, en relacin con el resto de la circunscripcin territorial respectiva. Si los Consejos Provinciales siguen en posibilidad jurdica de realizar obras en el sector urbano, lo harn preferentemente para atender a los votantes en los que se originara en gran medida la eleccin de sus integrantes.8 A las tendencias a la concentracin en centros urbanos mayores que habran generado la orientacin del aspecto ya analizado de las reformas a la Constitucin propuestas por el Ejecutivo en materia de Rgimen Seccional Autnomo y supuesta descentralizacin, se sumaba la de permitir que los Consejos Provinciales y los Concejos Cantonales pudieran en su mbito territorial, incrementar la tarifa del Impuesto al Valor Agregado hasta en un 30% del impuesto principal. Supuesto que, en la prctica, los mayores consum os se hacen en los centros urbanos mayores, tanto por la poblacin en ellos residente, como por los visitantes que provienen de otros menores o del sector rural, es evidente que ello habran contribuido a incrementar los recursos disponibles por esos centros mayores, sobre todo Quito y Guayaquil, en menoscabo de las pequeas poblaciones as como de las zonas rurales.

EL PROYECTO DE LEY DE DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DEL PARTIDO SOCIAL CRISTIANO


Un proyecto de Ley presentado al Congreso Nacional, bajo ese ttulo, por el Partido Social Cristiano, el 7 de octubre de 1994, fue distribuido el 10 de ese mes y adoptado por el Plenario de las Comisiones Legislativas a mediados del mes siguiente, mientras otros, sobre el mismo tema o diversos asuntos absolutamente prioritarios, haban permanecido congelados por muchos meses, e inclusive por varios aos. Tal proyecto recoga, en forma parcial e imprecisa, algunos de los criterios de distribucin de rentas internas que a tal poca recaudaba el Estado, que se enunciaron ms arriba y que figuran en varios proyectos de Ley sobre las entidades del Rgimen Seccional Autnomo preparados para el Banco de Desarrollo por diversos grupos consultores; elimin uno o dos de esos conceptos, y agreg otros.

Errores del Proyecto


Si bien su propsito y sus considerandos resultaban positivos, el proyecto, en la parte dispositiva, incurri, a mi manera de ver, en algunos errores, al menos si se quiere efectivamente asegurar para los cantones y provincias ms pobres, una equitativa, objetiva, real y oportuna asignacin de recursos. En primer lugar, no fijaba los porcentajes que se deban considerar en funcin de la magnitud de la poblacin del cantn o provincia respectivos, por un lado; en proporcin a

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la poblacin que afrontaba situaciones de necesidades insatisfechas, por otro, ni precisaba que esas necesidades fueran las elementales y bsicas; y, adems, en funcin de la capacidad de gestin, capacidad de absorcin de recursos y calidad de los proyectos presentados, o de los antecedentes de recaudacin tributaria. En segundo lugar, dejaba que el Ministerio de Finanzas realizara la redistribucin de los recursos provenientes de los Impuestos al Valor Agregado (IVA), a los Consumos Selectivos (ICE) y a la Renta (o parte sustancial de ellos), de acuerdo con los parmetros antes mencionados, que enunciaba en sentido general. Sobre todo, sealaba que la redistribucin de esos recursos entre las diferentes provincias se efectuar una vez cubiertos los presupuestos de las entidades del Rgimen Seccional Autnomo, en cuyas circunscripciones territoriales se recaudaren los tributos mencionados y de las subsecretaras regionales o provinciales, direcciones o subdirecciones provinciales de Educacin, Salud, Bienestar, Trabajo y Obras Pblicas.

Las consecuencias
Con ello, adems de que incurra en confusin entre el Rgimen Seccional Autnomo, el Rgimen Seccional Dependiente, y el que en doctrina suele llamarse sector ejecutivo perifrico que el proyecto entremezclaba y confunda tornaba ilusorio el que llegaran a producirse esos excedentes, porque, justamente por su mayor capacidad de gestin y de preparacin de presupuestos, as como por la existencia de necesidades insatisfechas y represe en que, segn el texto del proyecto no solo eran las bsicas acumuladas en sectores marginales urbanos las cuales pueden ser fcilmente manipulables por exageracin publicitaria, las ciudades mayores se habran hallado en posibilidad de presionar la aprobacin de presupuestos que absorbieran todos los recursos que se recaudaran en ellas y la asignacin de fondos aun ms elevados. Al no fijar con precisin porcentajes que se aplicaran en funcin de los diferentes parmetros que se enunciaban en el artculo 6 del Proyecto y dejar que se los determinara por actuacin del Ministerio de Finanzas y del CONADE, de un lado, el proyecto abra una puerta muy amplia a presiones polticas, burocrticas y publicitarias y , de otro, perpetuaba la situacin de preeminencia de un grupo burocrtico central que, aparentemente, se trataba de disminuir o, en todo caso, de racionalizar. Los acuerdos entre bloques polticos del Congreso y el Ejecutivo, la presin de algunos medios de comunicacin de ciudades grandes y de la burocracia que en ellas reside, habran podido ser determinantes para distribuciones subjetivas e injustas. Dadas esas circunstancias, habran proseguido sin remedio la necesidad de gestin clientelar, la actitud casi mendicante ante la burocracia central, a las que tendran que someterse las entidades seccionales autnomas pequeas. Resultaba probable que se contemplaran los ms elevados porcentajes para los cantones o provincias con mayor poblacin o para los que tuvieran mayor capacidad de gestin o presentaran proyectos de mejor calidad tcnica, en lugar de que, para efectuar esa distribucin, se previera como debera hacerse automticamente un porcentaje ms alto para la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, es decir para la que afrontara peores condiciones de pobreza, o para l os cantones y provincias fronterizas ms alejados de los centros administrativos y econmicos.

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Asimismo, era muy posible que, en lugar de incrementar los montos entregados a las respectivas entidades del rgimen seccional autnomo, se aumentaran los recursos que se manejaban a travs de dependencias provinciales del Ejecutivo, que de alguna manera repetiran la figura de las unidades ejecutoras que se ensay en la poca del presidente Febres Cordero, y que contribuy en grado muy significativo al deterioro de las relaciones Ejecutivo Central con las entidades del Rgimen Seccional Autnomo, y tambin a las del Ejecutivo y Congreso Nacional. En las circunstancias predichas, en primer trmino, los ms favorecidos con la aplicacin de la Ley y con muy amplia diferencia habran sido los cantones de Quito y Guayaquil. Tres o cuatro ciudades ms, quizs igual nmero de cantones pequeos, podran haber resultado aventajados por los criterios de capacidad de gestin o preparacin de estudios de muy buena calidad tcnica. En cambio, ms de 175 cantones y 16 o 17 provincias podran haber quedado an ms preteridos que en la actualidad. Se habra agravado la concentracin de recursos pblicos y privados en torno a Quito y Guayaquil, con todas las secuelas que ello traera consigo. En segundo lugar, con disposiciones como las que contemplaba el proyecto, se habran podido menoscabar la actividad y gestin de las entidades del rgimen seccional autnomo, cuyos personeros representan la voluntad popular y, como consecuencia, disminuir las posibilidades reales de participacin de la comunidad en la programacin y ejecucin de las obras, servicios o proyectos respectivos. Por ltimo, como se manifest ya, se habra agravado la dependencia de los Consejos Provinciales y Municipalidades pequeos frente al Ejecutivo.

Otros problemas
Adicionalmente, el proyecto no precisaba el procedimiento en cuya virtud el Gobierno Central reemplazara los recursos que dejara de percibir al aplicarse las normas de aquel, y que eran indispensables para que pudiera cumplir obligaciones especficas, que siguieran afectndole, o que financiara a otras entidades muy respetables Universidades, Centro de Rehabilitacin de Manab, Comisin de Trnsito del Guayas, Polica Nacional, entre otras.9 En modo correlativo al problema antedicho, habra que tener en cuenta que si bien el proyecto transfera recursos que podran beneficiar a las entidades del rgimen seccional autnomo, no les trasladaba funciones que actualmente estn a cargo del Gobierno Central y cuyo financiamiento depende del Presupuesto General del Estado (educacin, salud, seguridad). El proyecto contena, a ese respecto, simples enunciados generales, que no implicaban aquel traslado. El 8 de diciembre de 1994, el Presidente de la Repblica vet en forma total el proyecto de Ley, si bien dej abierta la posibilidad de someter el tema a un grupo amplio de interesados en el tema.

Proyectos de descentralizacin y desconcentracin presentados en 1996, en cuya elaboracin particip el Ejecutivo


En la tercera semana de febrero de 1996, con mucho despliegue publicitario, se present al Presidente del Congreso Nacional un anteproyecto de Ley especial de

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Descentralizacin y Desconcentracin, que haba sido elaborado por un grupo de trabajo integrado por representantes del Ejecutivo, de la respectiva comisin del Parlamento, de asociaciones de entidades del Rgimen Seccional Autnomo y de organismos tcnicos internacionales. El anteproyecto asignaba a las entidades del Rgimen Seccional Autnomo al menos el 15% de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado. Distribua ese valor en un 65% para las municipalidades, en un 25% para los consejos provinciales; el 10% se depositaba en el BEDE, para constituir el Fondo de Inversiones Seccionales; y un 5% se destinaba a una cuenta de atencin de emergencias. El proyecto contemplaba que la parte que corresponda a las municipalidades fuera distribuida entre ellas por el Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico, considerados los siguientes parmetros: el 50%, en proporcin al nmero de habitantes del cantn respectivo; el 30%, en relacin con las necesidades bsicas insatisfechas; el 10%, en base al progreso en servicios; el 5%, en funcin del esfuerzo fiscal; y el 5% restante, en funcin de la evolucin de la eficiencia administrativa. Los criterios de distribucin de la parte correspondiente a los consejos provinciales eran similares, excepto que un 5% se destinaba a la eficiencia administrativa y financiera, que involucraba el esfuerzo fiscal, y un 5% se asignaba en relacin a la superficie de la provincia. Para la determinacin de necesidades bsicas insatisfechas se acuda a los siguientes indicadores: dficit en servicios esenciales de saneamiento (agua potable, alcantarillado y eliminacin de basuras), tasa de mortalidad infantil y desnutricin. El progreso en servicios se habra determinado considerada la disminucin en el ndice de las necesidades bsicas insatisfechas de las dos ltimas mediciones. La valoracin del esfuerzo fiscal se habra realizado en base a las relaciones entre ingresos propios e ingresos totales, gasto de capital frente a gasto total, gasto corriente e ingreso propio. La eficiencia administrativa se evaluara consideradas las relaciones entre gasto corriente y gasto total y entre nmero de funcionarios, empleados y obreros de la entidad seccional correspondiente, frente al nmero de habitantes de la circunscripcin respectiva. El proyecto de Ley transfera a las municipalidades y consejos provinciales funciones concernientes a la atencin de salud, educacin, vialidad y transporte, regado, generacin elctrica, defensa del consumidor, mantenimiento de ancianatos, orfanatos y asilos, en la medida en que dichas actividades podan corresponder a la necesidad e iniciativas locales o provinciales. Se contemplaba el funcionamiento de juntas y asambleas parroquiales, de asociaciones vecinales y comunas, de asambleas y comits de coordinacin provinciales. No obstante que el proyecto tena muchos aspectos positivos y signific un notable avance en el tema, fue objeto de numerosas crticas, por dos o tres discrepancias formales con especficas disposiciones constitucionales, as como por cierta incoherencia de algunas normas del documento entre s. Se seal que acentuara la desigualdad entre cantones grandes y muy poblados, y pequeas municipalidades que tenan un nmero de habitantes inferior, aunque porcentajes mucho ms altos de necesidades bsicas insatisfechas, al distribuir los recursos asignados a las entidades

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regionales prioritariamente en funcin del nmero de pobladores en general y solo en forma secundaria de los que afrontaban necesidades elementales insatisfechas. El texto del artculo 13 del proyecto discrepaba del de la letra c del artculo 21 de la Constitucin de la Repblica, en el sentido de que el primero asignaba a las entidades seccionales exclusivamente el 15% del Presupuesto del Gobierno Central, mientras que la norma constitucional destina a aquellas tal porcentaje del Presupuesto estatal, sin perjuicio de otros recursos que se les hubieran asignado. Las letras b y c del artculo 14 del proyecto, que en la distribucin de los valores asignados a las entidades seccionales daban prioridad al nmero de pobladores de la circunscripcin respectiva, no armonizaban con el tenor del artculo 121 de la Constitucin, cuyas frases iniciales, as como sus letras a y d, confieren preeminencia al desarrollo armnico del pas y a la promocin de las reas deprimidas y las zonas de menor desarrollo. El alcance de los artculos 6, 13 y 14 del proyecto no concordaba con el que tena su artculo 46, en lo que concierne a funciones atribuidas a los consejos provinciales; sus artculos 6 y 14 no guardaban adecuada correlacin en cuanto a funciones y recursos previstos para dichas instituciones; no se consideraba entre las necesidades bsicas la de educacin elemental, aun cuando se daba a las entidades seccionales atribuciones referidas a la educacin; se menoscababan los recursos destinados a contraparte de crditos internacionales para el desarrollo; no se normaba el manejo de recursos asignables a emergencias, por lo que el Ministerio de Finanzas y, en definitiva, el Ejecutivo habran tenido excesiva liberalidad para distribuirlos, segn criterios subjetivos. Adems de estas observaciones puntuales, se cuestion la viabilidad de que las municipalidades o los consejos provinciales pudieran atender con eficiencia los requerimientos de salud, educacin, electrificacin o regado. A comienzos de marzo de 1996 fue retirado discretamente por la Presidencia de la Repblica. El 14 de marzo de 1996, el Instituto Nacional de Estadstica y Censo, en actos solemnes realizados tanto en Quito como en Guayaquil, que contaron con la presencia del seor Vicepresidente de la Repblica, present voluminosas publicaciones con muy importante informacin estadstica, que planteaban consideraciones generales respecto a la descentralizacin y a la desconcentracin, sobre la base de muy detalladas cuantificaciones de las necesidades fundamentales insatisfec has que experimentaba la poblacin de los diferentes cantones e inclusive parroquias del pas y el sealamiento de cantidades que podan ser destinadas a atenderlas. En los documentos se planteaba la distribucin de un 50% de los ingresos del Presupuesto General del Estado entre las entidades locales y seccionales, lo que era contrario al texto de la norma constitucional antes mencionada y resultaba poco viable.

Conclusiones
Parece imprescindible, por lo dicho, que en la Ley que rija el tema de la descentralizacin se determine con sujecin a las normas constitucionales pertinentes un porcentaje del Presupuesto General del Estado o de cierto tipo de rentas, que deba

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destinarse a las entidades del Rgimen Seccional Autnomo; y que, dentro de ese porcentaje, se sealen los que deban asignarse a los Consejos Provinciales, en conjunto, y a las Municipalidades, igualmente en conjunto. Tambin tendra que preverse un porcentaje destinado, asimismo en conjunto, a las entidades de desarrollo regional, si es que ellas persistieran. Todo ello, teniendo en mira la necesidad de dar al sector rural tratamiento y recursos destinados a crear en l fuentes de trabajo y de servicios que permitan revertir la muy fuerte tendencia migratoria desde el campo hacia los centros urbanos, y sobre todo hacia Quito y Guayaquil, que se da al presente. Los valores globales destinados al conjunto de los Consejos Provinciales, de las Municipalidades y de las entidades regionales de desarrollo si stas subsistieren tendran, a su vez, que distribuirse entre cada uno de los integrantes de esos conjuntos, de acuerdo con porcentajes precisamente determinados que se asignen en funcin del nmero de pobladores en situacin de pobreza o carencia de recursos y servicios mnimos indispensables para una vida digna (porcentaje que debera ser el prioritario y privilegiado); de poblacin total; de relacin poblacin-superficie; de lejana a los dos centros administrativos y econmicos bsicos, que son Quito y Guayaquil, como se ha sealado antes. Correlativamente tendran que transferirse a las entidades locales y provinciales ciertos servicios pblicos, que puedan ser prestados con mayor eficiencia a ese nivel.

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Captulo XXIII
LA EMPRESA PBLICA Y LAS TENDENCIAS A PRIVATIZARLA
Doctrina versus Empresa Pblica. La actitud del gobierno del presidente Durn Balln; la de ciertas cpulas sindicales. Hacia una visin objetiva: funcin pblica, servicio pblico y gestin econmica. Limitaciones de la empresa pblica; la tendencia doctrinaria general respecto a la gestin empresarial; en busca de un tratamiento especfico para los servicios pblicos y la gestin econmica pblica. Actuaciones indipensables: amplia gama de alternativas de privatizacin; facultades de la entidad reguladora de servicios pblicos; objetivos de la regulacin; equilibrio y equidad de las tarifas; integracin de las comisiones reguladoras. Privatizaciones en pases tipo: la situacin en Latinoamrica: la situacin en Ecuador. Se ha priorizado y potenciado una de las muchas formas de privatizacin.

LA POSICIN GENERAL DE LA DOCTRINA FRENTE A LA EMPRESA PBLICA


Uno de los temas ms debatidos de este tiempo, correlativo a los afanes de reducir el tamao del Estado y del sector pblico, es el concerniente a las empresas pblicas. En similar medida a la que, entre los aos 1940 a 1960, se las exalt y promovi en todo el mundo, desde mediados de los aos sesenta y en modo ms acentuado en los setenta y ochenta, se haba tendido a impugnarlas apasionadamente. Al presente, en Ecuador, la corriente privatizadora pugna por satanizarlas, aun cuando en otras naciones, conforme ya se seal, comience a orientarse la estructuracin y conduccin de las empresas pblicas en forma de combinar las caractersticas positivas de la gestin administrativa privada, con ciertos requerimientos de manejo nacional de la economa y de atenuacin o control de monopolios privados. Gaspar Ario Ortiz, uno de los ms severos y apasionados objetores de la empresa pblica, manifiesta, respecto de ella: La empresa pblica no responde ni debe responder a dogmatismos y criterios cerrados, sino a un anlisis, caso por caso, de cules son las necesidades de un pas y cul puede ser la mejor forma de

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satisfacerlas, aqu y ahora. Es un instrumento til y legtimo de los gobiernos modernos prosigue siempre que sea prudentemente utilizado. Seala que es intil intentar legalmente una enumeracin, por va de lista, de las causas o razones que justifican la empresa pblica. Lo que hay que hacer, dice, es establecer un procedimiento bien pensado para la apreciacin de su necesidad y la decisin de su creacin.1 Trataremos, tambin, de resumir las diferentes posiciones que se han mantenido al respecto. Nos referiremos a las actitudes que se han dado en Ecuador; a los elementos tericos necesarios para orientar decisiones en este campo; a lo que ha ocurrido en algunos pases-tipo, especialmente en varios de Amrica Latina; a los requerimientos indispensables para asegurar que la privatizacin de empresas pblicas no menoscabe los intereses generales; a la fijacin de tarifas; a las atribuciones de las entidades reguladoras de empresas que prestan servicios pblicos; a la situacin real en Ecuador, as como a la praxis que hasta 1996 se ha observado en l. En trminos generales, es imprescindible sealar que resulta muy necesario diferenciar entre la privatizacin, como una orientacin general tendiente a incrementar la participacin de la sociedad civil en la economa, que puede conseguirse a travs de numerosas acciones diferentes, entre ellas, la descentralizacin, la promocin y motivacin de la participacin de las comunidades locales en la vida econmica general y la venta de activos de empresas pblicas a particulares. Y dentro de esta forma de privatizacin, la venta indiscriminada a grupos oligoplicos ya dominantes en el pas, y la transferencia calificada a trabajadores de la empresa, a sus proveedores, a los consumidores, siguiendo prcticas de dispersin accionaria.

LA ACTITUD DEL GOBIERNO DEL PRESIDENTE DURN BALLN


En un afn, ya superado en otros pases, de liquidar a las empresas pblicas y transferir sus patrimonios y sus mbitos de actividad a los poderosos grupos cerrados que, en simbiosis con algunas transnacionales, manejaron la economa ecuatoriana y se beneficiaron as de su crecimiento como de las crisis que desataron o contribuyeron a generar, ciertos sectores del gobierno del presidente Durn Balln o de grupos polticos vinculados con las ms cerradas oligarquas econmicas, mantuvieron una orquestada campaa para desprestigiar a la empresa pblica ecuatoriana. Las acciones de esa estrategia partieron del efectivo mtodo de disminuir asignaciones o congelar recursos destinados a entidades o sectores pblicos neurlgicos tendencia que se aprecia en forma an ms acentuada si se comparan cifras a valores constantes; no cubrir deudas con entidades que operaban esos sectores; asfixiarlas econmica y polticamente, de modo que no pudieran solucionar problemas emergentes; y, complementariamente, exaltar sus defectos o limitaciones, en costosas campaas publicitarias, calificadas por varios sectores de subjetivas, desequilibradas y aun de malvolas. Adicionalmente, se dio nfasis a planteamientos doctrinarios y acadmicos vlidos en otras sociedades ms homogneas, en las que los recursos se distribuyen menos desigualmente y hay grandes masas de poblacin con ingresos importantes y gran capacidad de compra, y se pretendi aplicarlos, sin beneficio de inventario, a nuestra

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realidad, evidentemente distinta de la que examinan importantes tericos europeos o norteamericanos o expertos nacionales formados en las universidades ms liberales de los pases industrializados. En esa lnea de pensamiento, se soslay que muchos pases del primer mundo en los que existan numerosas empresas pblicas y que han emprendido vigorosas campaas de privatizacin, mantienen, en ciertas reas, tales empresas. Para hacer referencia a pases cercanos, que la prdica privatizadora ha tomado casi como paradigmas, vale la pena mencionar que Chile no ha privatizado ni la minera del cobre ni el sector hidrocarburfero; que Mxico mantiene la empresa estatal Petrleos Mexicanos (PEMEX); que Costa Rica conserva las empresas pblicas en sectores estratgicos. Como resultado de aquella campaa, determinados sectores pretendieron satanizar a la empresa pblica ecuatoriana. La capacidad de intuicin del pueblo ecuatoriano, que tanto exaltaba Velasco Ibarra, demostr, con los resultados de la consulta popular de fines de noviembre de 1995, que quienes orquestaron esa campaa no pudieron conseguir fcilmente sus propsitos. Correlativamente, los privatizadores criollos dejaron de mencionar otras realidades. Por ejemplo, la alta participacin de sectores populares y medios en el capital accionario de las empresas que se registra en muchos de los pases del primer mundo. Para mencionar un caso: en Suecia, el 65% de las acciones que se transan en la Bolsa de Valores de Estocolmo pertenecen a fondos mutuos de empleados.

LA ACTITUD DE CIERTAS CPULAS SINDICALES


De otro lado, ciertas cpulas sindicales o polticas otra suerte de oligarquas han tratado de ignorar evidentes defectos o limitaciones de una crecida burocracia, con frecuencia incompetente, determinada por las presiones polticas y sindicales; duplicacin de actividades; altos costos operativos; retraso tcnico; falta de consideracin para el pblico (elementos que, desde luego, se dan en la mayor parte de las empresas privadas ecuatorianas). En la prctica, han inducido un semibloqueo del examen y aplicacin de medidas que convienen a amplios sectores populares.

HACIA UNA VISIN OBJETIVA


Parece importante esforzarse en medio de esas apreciaciones y fuerzas contrapuestas por llegar a una visin objetiva sobre el tema. Los prrafos que siguen reflejan ese intento.

Funcin pblica, servicio pblico y gestin econmica


La visin tradicional La legislacin y la doctrina jurdica ecuatoriana estuvieron tradicionalmente influidas por la concepcin francesa del Derecho y del Estado. Tendencias centralizadoras excluyentes, de configuracin de un Poder Pblico que no se sustraa a la visin

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originaria del Rey Sol y del Emperador Napolen I, penetraban esa concepcin, que llevaba a una nocin del servicio pblico demasiado amplia. La concepcin actual La doctrina italiana contribuy a clarificar, desde el punto de vista terico, ese panorama. La prctica administrativa y la jurisprudencia inglesas y estadounidenses han llegado a soluciones muy eficientes, en orden a lograr que las llamadas public utilities o public callings cubran, con sentido de servicio social, el rea de gestin econmica.2 En el Ecuador, en los actuales momentos, se intenta prescindir de esas experiencias y consideraciones. La doctrina italiana distingue, por un lado, la funcin pblica, propiamente tal; de otro, el servicio pblico; y, finalmente, la gestin econmica.3 La funcin pblica sera aquella que desarrolla el Estado para la consecucin de sus fines esenciales, en su actividad soberana, y que se manifiesta por medio de la normativa jurdica, su aplicacin con caracteres de obligatoria y por la actuacin administrativa bsica. En ella, estaran comprendidas toda la actividad legislativa, la judicial, la administrativa de defensa externa e interna, policial, d e mantenimiento del orden pblico, fiscal, tributaria, certificante. El servicio pblico sera aquella actividad encaminada a la consecucin de fines de bienestar, que pueden resultar no esenciales al ser del Estado al menos segn su concepcin clsica, pero s indispensables para la vida social en un momento histrico determinado. Se manifiesta a travs de una actuacin social de prestacin positiva, cuya titularidad haya podido o pueda corresponder a los particulares, si bien en un momento histrico determinado deba asumirla el Estado, en razn de que esa actividad se haya tornado indispensable para la vida social, y no la cubra la actividad particular o no lo haga en forma suficiente o idnea. No supone ejercicio de poderes soberanos y se concreta en prestaciones de tipo tcnico. Desde luego. el que tal actividad no entrae el ejercicio de poderes soberanos tiene la connotacin de que no se la impone al particular, sino que se le ofrece, sin que ello implique que la administracin no tenga potestades, poderes de imperio, privilegios, tanto sobre el concesionario como sobre los terceros. Pinsese, a este efecto, en los servicios de correos, de telfonos, por ejemplo. En suma, el servicio pblico no es una actividad coactivamente impuesta. Bajo el concepto de gestin econmica se abarca la serie de actividades de produccin y comercializacin de bienes que el Estado asumi, en forma acentuada desde el comienzo de los aos cuarenta, a travs del fenmeno de la empresa pblica que concurre al mercado. Con ella se persiguen finalidades de inters pblico o de utilidad general como el desarrollo regional, la seguridad de abastecimiento, la promocin de la investigacin, el control de situaciones monopolsticas, la sustitucin de importaciones, en forma que permita utilizar recursos naturales bsicos, y otros de este orden. Todos esos fines no son puramente mercantiles o financieros, sino de utilidad general; no tienen como objeto ganar dinero ni obtener economas en el suministro de bienes y servicios, sino atender a un inters pblico.

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Dicha conceptuacin dio lugar a que, al aludir a tal actividad, se hiciera referencia a un servicio pblico, industrial o econmico. La doctrina administrativa se dividi respecto a la apreciacin del fenmeno. En Espaa, Garrido Falla aluda al servicio pblico industrial, mientras Villar Palas defenda la necesidad de acuar una nueva categora jurdica que denomin gestin econmica.4 A ese respecto cabe considerar, sin embargo, que si bien tanto en el caso del servicio pblico estricto como en el de la gestin econmica se persiguen fines pblicos, estos son de diferente especie. En la gestin econmica no hay un propsito directo de servicio al pblico, ello es, a los ciudadanos considerados individualmente, sino una finalidad de ordenacin econmica, de promocin econmico-social de la nacin, conceptuada en su conjunto. Las empresas pblicas productoras de este tipo de bienes o servicios no tienen como visin fundamental su distribucin directamente al pblico, sino su entrega al mercado en general; les falta la exclusividad regalista en la actividad, pues no se descarta la de los particulares. La interrupcin en la prestacin de esos bienes no altera la funcin econmica, en tanto que la interrupcin en la prestacin de un servicio pblico, en sentido estricto o autntico, supondra una grave crisis en el sector que trata de cubrir, atendiendo necesidades indispensables para la vida de cada individuo de la sociedad y de sta en su conjunto. El rgimen jurdico de la gestin econmica, de la realizacin de actividades productivas se inscribe en el Derecho Privado aunque, por el hecho de estar asumidas o gestionadas directamente por entes pblicos, se beneficien, por la condicin del sujeto, de una serie de privilegios o prerrogativas especiales, que no se concederan a un particular.

LIMITACIONES DE LA EMPRESA PBLICA


Hay un consenso doctrinario, ajeno a posiciones partidistas, que concluye en la existencia de serias limitaciones de las empresas pblicas.5 En primer trmino, es inevitable sealar que su vinculacin con objetivos polticos, estrechamente ligados con un fin social, les impone condicionamientos que hacen difcil su correcta gestin. A ello se aaden las distorsiones que se generan, de s, por el funcionamiento de una empresa en condiciones de monopolio. En cuanto al nocivo influjo de la persecucin de objetivos polticos, es difcil desconocer que la utilizacin de las empresas pblicas como instrumento de poltica, y a veces de politiquera, ha sido una tentacin constante de ciertos dirigentes: en ocasiones, ella se ha concretado en afanes anti inflacionarios, que han inducido a vender bienes y servicios por debajo del precio de costo; en otras, en una orientacin clientelar que ha convertido a tales empresas en fuentes y proveedoras de empleos innecesarios, en ocasiones con remuneraciones excesivas, logradas por la combinacin del influjo de poderosos sindicatos y de una direccin politizada; a veces, se ha manifestado en una supuesta promocin del desarrollo econmico de una zona, sin que falten tambin motivaciones menos confesables. Todos esos propsitos se han conseguido, con frecuencia, a costa de la quiebra virtual de la empresa respectiva o de

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cuantiosos dficit de los presupuestos locales o nacionales a los que se ha acudido para, supuestamente, financiarla. Esas situaciones han dado margen al aparecimiento de condiciones de ineficiencia y escasa productividad de la empresa pblica, determinada tanto por la elevacin de costos como por la falta del necesario incentivo empresarial, consistente en la necesidad de obtener un beneficio o utilidad respecto a los recursos invertidos. La falta de utilidades o resultados econmicos positivos de la empresa pblica ha sido una constante en casi todos los pases, lo que ha llevado muchas veces a que como se dijo el Estado o una entidad pblica local tenga que concederles subsidios y ayudas, para que puedan equilibrar sus economas, y subsistir a costa, a la postre, del contribuyente comn, del pueblo. Eso, cuando no se tiene que acudir al crdito externo o interno, lo que agrava los problemas de la deuda pblica. La inexistencia de beneficios implica, a la final, que la aportacin de la empresa pblica a la colectividad sea por el pago de tributos, o bien por la d el dividendo del capital invertido, tienda a ser nula. Esa situacin, a la que se suma la destinacin de importantes montos de recursos pblicos, contribuyen a reducir las disponibilidades monetarias y presionar el alza de los tipos de inters. La falta de generacin de beneficios y de pago de tributos quitan base a la justificacin de que la empresa pblica constituya un medio idneo para luchar contra la apropiacin del beneficio por parte de capitalistas. Con frecuencia, adems, si es que una empresa pblica genera utilidades, stas tienden a desaparecer, ms o menos misteriosamente, en beneficio de cpulas directivas o sindicales, o de una burocracia profusa e ineficiente, y en perjuicio de la sociedad en general. Como ya se anot, la prctica administrativa y la jurisprudencia inglesas y estadounidenses han llegado a soluciones muy eficientes, en orden a lograr que las llamadas public utilities o public callings no lleguen a ser pasto de los polticos ni dominio de los monopolios privados (op cit., en nota 2 de este captulo).

LA TENDENCIA DOCTRINARIA GENERAL RESPECTO A LA GESTIN EMPRESARIAL


Consideradas las situaciones que se exponen, la doctrina jurdica y econmica actual ha llegado, desde hace algunos aos, a la conclusin de que, en ausencia de fallos de mercado y siempre que en una sociedad determinada existan grados suficientes de competitividad, es preferible la propiedad privada de las empresas a la pblica.6 Se suele citar algunos supuestos cuya presencia determina que haya tareas que no puedan organizarse eficientemente bajo la sola operacin de las leyes del mercado: monopolios naturales; estructuras de mercado no competitivas (monopolios de hecho, abuso de posicin dominante, distribucin asimtrica de la informacin, etc.), bienes pblicos, presin externa.7 Se agrega la circunstancia de que la aplicacin de aquellas leyes suele determinar inequidades en la distribucin de los bienes producidos y ahondar peligrosas desigualdades y concentracin de recursos en una sociedad. Los propugnadores de la Economa Social de Mercado resaltan la circunstancia de que resulta indispensable introducir suplementos o correcciones a la libertad de iniciativa y a la operacin del mercado, cuando:

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- ste contenga en s mismo fuerzas desestabilizadoras que alteran y falsean sus reglas; o, - se enfrente a necesidades que no son solventables mediante la simple demanda y aplicacin del poder adquisitivo, ya porque se trata de otro tipo de exigencias, culturales y espirituales, por ejemplo, que el mercado no puede atender, ya porque es necesario hacer realidad unos ideales ticos y sociales que la comunidad en conjunto se ha propuesto, aseguramiento de un mnimo vital acorde con la dignidad humana, atencin a situaciones de marginacin y miseria material y moral en que estn sumidos algunos grupos de poblacin, correccin de inadmisibles desigualdades.8 En suma, un sistema econmico basado en la propiedad y libertad individuales debe ir acompaado y protegido por una actuacin de los poderes pblicos que garantice a todos los habitantes de un pas aquel mnimo vital y que evite el falseamiento o distorsin de los intercambios en el mercado.9

EN BUSCA DE UN TRATAMIENTO ESPECFICO PARA LOS SERVICIOS PBLICOS Y LA GESTIN ECONMICA PBLICA
Los servicios pblicos, considerados como tales los que cubren necesidades bsicas de indispensable atencin, deberan tener un tratamiento jurdico especfico; otro, la produccin de bienes o de servicios que no tengan aquellas caractersticas, por parte de entes pblicos, con fines de ruptura de monopolios, promocin de desarrollo zonal, sustitucin de importaciones, etc. Es til abundar en enunciados que permitan clarificar el tema y llegar a esa ntida diferenciacin. Se entendera por servicio pblico la actividad propia del Estado o de otra entidad del sector pblico con la cual, mediante un procedimiento de Derecho Pblico, se asegura el suministro regular y continuo de un servicio tcnico indispensable para la vida social que, al ser prestado bajo otras modalidades, engendrara peligros de monopolio o de abuso de poder por un particular o grupo de particulares. La continuidad, regularidad y uniformidad son notas fundamentales del servicio pblico. Ellas son esenciales para mantener la normal vida social. Por tanto, implican la obligacin legal del suministro y el derecho subjetivo de cualquier ciudadano a su utilizacin. Eso explica el rgimen de proteccin especial de los bienes afectos al servicio; una especfica regulacin de las huelgas que lo menoscaben; la especial proteccin penal para los recursos a l asignados, cuya sustraccin da origen al delito de peculado, por ejemplo.

Actuaciones indispensables
En general, para llegar a la definicin de adecuadas polticas que deben adoptarse en un pas respecto a la empresa pblica, la doctrina jurdica, la econmica y la administrativa ms equilibradas han considerado siempre indispensable que se profundice en el anlisis de las funciones que han de quedar reservadas al Estado y las que hayan de asignarse claramente a las entidades del rgimen seccional autnomo; de los servicios pblicos que deben ser prestados directamente por entidades del sector

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pblico y de aquellos cuyo suministro puede concederse a organizaciones privadas en general o especficamente a empresas privadas. Se ha considerado, inclusive en sociedades altamente industrializadas y aun ms en las de pases en proceso de desarrollo, que existen ciertas especficas actividades en las que resulta inevitable o altamente conveniente para el desarrollo econmico y social del pas que el sector pblico tome a su cargo la gestin econmica. Luego de concluir que es positivo e ineludible devolver a la iniciativa privada no solo organizada empresarialmente, sino en diversas manifestaciones de la sociedad civil reas de actividad que progresivamente fue asumiendo el sector pblico, se ha llegado a desarrollar un verdadero rgimen jurdico, sistemtico y orgnico, para la transferencia de actividades o empresas asumidas por el sector pblico al privado. En tal rgimen, se suele distinguir, con nitidez, entre la orientacin general de liberalizar la economa, en el sentido de disminuir la intervencin estatal y pblica en ella va desmonopolizacin, despublificacin, desregulacin, y uno de los matices de tal orientacin: la privatizacin de empresas pblicas, y, dentro de ella, su venta.10 Se contemplan aspectos orgnicos y de procedimiento, que tienen relacin con la seleccin de alternativas para la liberalizacin y mayor participacin de la sociedad civil en la generacin de bienes y servicios y cuando se ha optado por la transferencia de empresas del sector pblico al sector privado, en las etapas anteriores a tal transferencia, con la forma y caractersticas de la realizacin de sta, y con el mantenimiento de sistemas de proteccin a consumidores y usuarios de servicios o productos de las empresas pblicas privatizadas posteriores a aquella transferencia. Todo eso, con el propsito de garantizar el inters pblico. En el aspecto orgnico, la Ley o las normas jurdicas correspondientes suelen sealar entidades, dependencias, funcionarios u rganos competentes para decidir cundo procede la liberalizacin, la desregulacin o la privatizacin; y, en caso de optarse por la transferencia de empresas pblicas, para resolver cundo conviene esa transferencia, para ejecutarla y para fiscalizar el proceso. Asimismo, suelen hacer referencia a las condiciones de los adquirentes de las empresas, tanto en forma previa a la adquisicin, como luego de haberla efectuado. En el aspecto de procedimiento, fundamentalmente se configuran ciertas reglas bsicas que tienden a asegurar la igualdad y la concurrencia de un nmero amplio de adquirentes de la empresa pblica, as como la publicidad, solvencia, transparencia y eficacia del proceso de transferencia. En lo que concierne a la autorizacin para enajenar la empresa pblica, se regula tanto el rgano competente para tomarla, como las caractersticas del acuerdo de enajenacin. En cuanto a los rganos que lleven adelante los procesos de privatizacin, se suele distinguir entre comisiones con funciones ejecutivas y rganos de fiscalizacin. En lo relativo a los adquirentes de la empresa, en casos especiales se suele establecer diferenciaciones entre inversionistas nacionales y extranjeros; se distingue, as mismo en algunos casos, adquirentes con cierta calidad tcnica o econmica, o se toman medidas para promover la adquisicin de acciones por parte de trabajadores, usuarios de bienes o servicios producidos por la empresa, proveedores de sta, distribuidores o vendedores de su produccin. Miradas las cosas desde el punto de vista secuencial o temporal, se distinguen varias subfases o momentos especficos en la fase preparatoria de la transferencia; en

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las de decisin y ejecucin de ella; y de control posterior, a fin de que no se produzcan situaciones de abusos perjudiciales al pblico por monopolios u oligopolios privados. En la fase preparatoria de la transferencia de la empresa pblica y ms an si se lo hace por venta o concesin han de contemplarse medidas vinculadas con sta, como el saneamiento financiero, econmico, administrativo y tcnico de ella, con el objeto de aumentar su valor y facilitar la transferencia; el diseo del proceso de tal transferencia; la seleccin de consultores tanto para la valoracin de la empresa como para el desarrollo del proceso de transferencia. Se suele establecer mtodos para la valoracin de la empresa y la fiscalizacin de esa valoracin. Correlativamente, se configuran reglas para la fase de adjudicacin del contrato de transferencia, que abarcan el procedimiento que debe seguirse para dicha adjudicacin, los mtodos y condiciones de contratacin, de fijacin y pago de precios y de efectivizacin de la transferencia y de otras obligaciones recprocas que asumen quienes adquieren la empresa pblica o participan en su adquisicin, as como la entidad u organismo pblico que era el titular de la empresa o actividad transferida. En cuanto a los servicios pblicos y tambin en lo que respecta a las empresas pblicas que despliegan gestin econmica en determinados sectores que, en diversos pases se han calificado como estratgicos, la doctrina jurdica, en forma generalizada, ha considerado ineludible, para defender el inters pblico, la actuacin de organismos reguladores integrados por representantes de los sectores afectados, de modo que se garantice continuidad, profesionalidad e independencia en el suministro o provisin de tales servicios o bienes y no se afecte la perdurabilidad, solvencia y eficiencia de la empresa que los genere, produzca, mantenga o suministre.

AMPLIA GAMA DE ALTERNATIVAS DE PRIVATIZACIN


Aun cuando en el Ecuador, conforme se resalt antes, se ha confundido el concepto amplio de modernizacin (que abarca los de tecnificacin, racionalizacin, descentralizacin, desconcentracin de la administracin, y los de liberalizacin, desregulacin, y privatizacin), virtualmente con este ltimo, y an ms con una de las manifestaciones de privatizacin por transferencia de la propiedad d e las empresas pblicas como consecuencia de la venta de ellas a un grupo privado, vale la pena poner de relieve que, aun dentro de la concepcin inglesa de la privatizacin, se distinguen varias alternativas o estrategias. El Instituto Adam Smith, exponente connotado de la posicin liberal y neoliberal europea, menciona segn lo enumera el profesor E. Butler nada menos que 22 estrategias de privatizacin de la empresa pblica,11 de entre las que cabe sealar: Venta de la empresa pblica a una sola empresa privada ofertante; transferencia al pblico mediante emisin de acciones; venta fraccionada a varias empresas privadas; transferencia parcial al pblico; venta a los trabajadores de la empresa; cesin gratuita a los trabajadores de la empresa; cesin g ratuita al pblico en general; venta de un porcentaje del total del capital; venta a los inquilinos de viviendas pblicas; fijacin de precios por el servicio; admisin de subcontratacin privada; autorizacin a los beneficiarios para subcontratar; ampliacin de la financiacin privada; cesin gratuita a grupos de intereses (acciones liberadas a

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trabajadores del servicio pblico); creacin de nuevos grupos de intereses (pequeas carteras de acciones exentas de impuestos); eliminacin de monopolios; estmulo de alternativas privadas; experimentacin con opciones alternativas, como puertos francos y zonas industriales; garantas para uso de los beneficiarios. Butler seala negociaciones especficas realizadas en Gran Bretaa dentro de cada una de las antedichas modalidades. Resalta que, conforme se adelantaba en el proceso, haba una clara tendencia a dejar de lado las ventas a una sola persona o empresa. Las experiencias de cada pas suelen aumentar el nmero de las referidas alternativas. Lo dicho, naturalmente, lleva a concluir que el marco jurdico al que ha hecho referencia anteriormente variar, en cada pas, segn las circunstancias.

FACULTADES DE LA ENTIDAD REGULADORA DE SERVICIOS PBLICOS


En todo caso, sea cual fuere la alternativa o estrategia adoptada para trasladar empresas del sector pblico al privado, no suelen cambiar mucho las atribuciones mnimas de la entidad reguladora de empresas privadas que tomen a su cargo servicios pblicos. Ellas son, al menos, las que se enuncian luego, de conformidad con lo que sostiene la doctrina, tanto estadounidense e inglesa, como europea continental y latina:12 a) Poder de aprobar las tarifas que esas empresas fijen para servicios pblicos. b) Facultad de fijar las condiciones y estndares tcnicos para cada tipo de servicio, de modo que quede garantizada su seguridad, uniformidad y otros requisitos bsicos. c) Capacidad de determinar la extensin de las reas de servicio, con obligacin legal de prestacin o suministro de l en condiciones de igualdad para los nuevos usuarios. d) Control sobre la adecuacin y eficiencia de los equipos o plantas de produccin, con potestad para ordenar su cambio o sustitucin, en los casos de desgaste, obsolescencia, insuficiencia o falta de productividad. e) Supervigilancia respecto a los costos, tendiente a lograr que stos sean razonables, para lo que se le confiere facultades de rechazar o de reducir los que resulten extravagantes o excesivos. (Suele afirmarse que el costo de un servicio viene integrado por cuatro conceptos: costos de explotacin depurados y ajustados; amortizacin prudente y realista de los activos; normal rentabilidad de la inversin neta; impuestos)13 f) Control sobre los bienes afectos al servicio, con exigencia de autorizacin previa para enajenar o alterar sustancialmente cualquier parte de ellos. g) Facultad de determinar y supervigilar el mantenimiento de un sistema de contabilidad normalizada y de sus reglas operativas, con potestad de vigilar e inspeccionar las cuentas en cualquier momento. h) Inspeccin y control patrimonial sobre los bienes de la concesionaria, con la obligacin de sta de mantener constantemente al da sus inventarios.

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i) Aprobacin previa de los presupuestos y planes de inversin, pues, tanto unos como otros sern factores determinantes de la cuanta de las tarifas. j) Autorizacin previa de las modificaciones del capital de la concesionaria y de las grandes operaciones de crdito que ella efecte. k) Control sobre la identidad y titularidad de la empresa encargada del servicio, lo que implica autorizaciones previas para la enajenacin de la empresa, la fusin de la sociedad o cualquier otra alteracin de su estatus que pueda afectar esencialmente al control del servicio.

OBJETIVOS DE LA REGULACIN
Los objetivos bsicos de la regulacin deben ser: a) Prevenir la formacin de estructuras monoplicas, tanto en la prestacin de servicios como en precios, y asegurar un servicio suficiente a la colectividad. b) Evitar discriminaciones o tratos abusivos para los usuarios. c) Asegurar la formulacin de planes a mediano y largo plazo. d) Impulsar la innovacin tecnolgica. e) Permitir la explotacin rentable del servicio como medio de asegurar un suministro estable.

EQUILIBRIO Y EQUIDAD EN LAS TARIFAS


Las actuaciones de la entidad reguladora tienen que evitar que se afecte gravemente ni a la eficiencia econmica ni a la estabilidad de las concesionarias. Una cuestin esencial para tal efecto es la fijacin de tarifas adecuadas. Las tarifas no pueden ser ni un estupendo negocio que, con mayor o menor habilidad y procedimientos ms o menos limpios, obtengan las concesionarias de las autoridades de turno, ni tampoco una imposicin arbitraria del poder pblico sobre las compaas, que constituya una confiscacin reptante de ellas, como la han denominado el Tribunal Internacional de la Haya y el Consejo de Estado Espaol. Tienen que ser la remuneracin justa y razonable del servicio, que cubra sus costos y permita a los que aportaron su capital y su esfuerzo un normal beneficio industrial.14 Tienen que conseguirse las tarifas o precios ms bajos que fueren posibles, sin que se atente contra una razonable rentabilidad de las concesionarias, ni se estimule un consumo indebido del servicio o un aumento desproporcionado de demanda. De otro lado, la regulacin del servicio pblico debe no solo evitar discriminaciones injustas, sino inducir una ms equitativa distribucin de la riqueza, mediante la provisin a los ms necesitados de los servicios imprescindibles para configurar un mnimo vital al que una persona, por su condicin de tal, tiene derecho.

INTEGRACIN DE LAS COMISIONES REGULADORAS


Aspecto bsico para viabilizar el idneo desempeo de las funciones de las comisiones y el alcance adecuado de los objetivos de la regulacin es su apropiada integracin.15

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La experiencia registrada en varios pases ha llevado a concluir que es nocivo admitir la prevalencia de nombramientos de carcter poltico para la integracin de esas comisiones. Muy frecuentemente con ello se generan tendencias a una marcada orientacin clientelar, que desvirta la naturaleza del servicio, que incrementa sus costos, va creacin de puestos innecesarios e incorrecta seleccin de quienes los desempeen, y afecta a las capacidades de recuperacin de costos o recaudacin de tarifas, por generalizacin de subsidios, inadmisibles concesiones o adopcin de tarifas insuficientes. As mismo, se ha puesto en duda la eficacia de confiar la regulacin al solo aparato burocrtico, por haberse llegado a demostrar que, ms que al inters pblico, la actuacin del burcrata responde, en primer trmino, a su propio inters personal, luego a los de grupos especficos con los que l est vinculado y, tan solo al final, a una vaga nocin de conveniencia pblica, en cuya formacin, a su vez, juegan papel importante los intereses de varios grupos sociales con los que no tiene relacin directa el empleado. En la prctica, se ha demostrado que la administracin burocrtica con frecuencia negocia con los grupos de presin, en perjuicio de lo que podra considerarse el bien comn. La tendencia general en los pases industrializados ha sido la de integrar las comisiones reguladoras de la actividad de empresas que presten servicios o suministren bienes de alto inters pblico con personas que puedan velar, con una visin general de bien comn, por los intereses de los diferentes sectores o grupos vinculados con los servicios o bienes correspondientes. Se ha desechado integrar esas comisiones con quienes tengan directa y actual relacin con las empresas q ue pueden producir los bienes o servicios controlados o similares, para evitar que se suscite el fenmeno calificado como del revolving door, que hace que, alternativamente, los controlados se conviertan el controladores y viceversa, lo que desvirta la eficacia de las comisiones reguladoras. Para complementar esa orientacin, se han establecido normas que prohiben que tanto los funcionarios o empleados como ex funcioanrios o ex empleados de una entidad o empresa controlada puedan ser miembros de las comisiones reguladoras, a menos que transcurran perodos relativamente largos (tres o cinco aos) desde su cese. Prohibicin igual se ha previsto para que los integrantes de una comisin reguladora puedan trabajar para entes controlados, en los tres o hasta cinco aos siguientes al trmino de su funcin.

Privatizaciones en pases tipo


Los ultraprivatizadores ecuatorianos resaltan ciertos matices de los procesos de transferencia de empresas pblicas al sector privado; pero suelen velar u ocultar otros. Hay algunos aspectos de los resultados del proceso de modernizacin y privatizacin en Gran Bretaa, que no suelen tomarse en cuenta. Por ejemplo, si bien es cierto que entre 1979 y 1992, cerca del 50% de las empresas pblicas se trasladaron al sector privado; que 650 mil empleados pblicos pasaron a ser trabajadores privados; que la participacin del sector pblico en el PIB, se redujo significativamente; que las privatizaciones aportaron 10 mil millones de libras al Tesoro; no es menos cierto que se triplic la proporcin de accionistas en Gran Bretaa (en efecto a 1992, cerca de 13

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millones de personas eran accionistas, lo que equivala a algo ms de un 20% de la poblacin, frente al 7%, que exista en 1979); y que de los nuevos accionistas, alrededor de 600 mil eran trabajadores de las empresas privatizadas.16 En el caso de Francia, se insiste mucho en que, en el perodo de influencia de la coalicin conservadora encabezada por Jacques Chirac (1986-1988), se privatizaron con xito las mayores empresas pblicas francesas: Saint Gobain, Paribs, Banque du btiment et des trabaux publics, Banque industrielle et inmobiliere prive, Credit Comercial de France, Compagnie gnrales delectricit, Havas, Suez, Matra, Compagnie gnrale de constructions telephoniques, Mutuelle gnrale de France. Pero no se resalta que en menos de un ao el nmero de accionistas de Francia creci en ms de dos y medio millones; que el grupo Paribas lleg a tener 3,1 millones de accionistas; Saint Gobain, 1,6 millones de accionistas; la Compagnie Gnrale dElectricit, 2,24 millones; la Societ Gnrale, 2,29 millones, y Crdit Commercial de France, 1,65 millones de accionistas.17 En el caso de Alemania, se pone de relieve la circunstancia de que la tendencia que ha prevalecido a partir de los aos ochenta es, como lo seala el Prof. K. Knig, la de reducir la participacin del Estado en la produccin nacional y limitar el nmero de servicios pblicos; pero se soslaya el hecho de que, para 1985, haba en Alemania Occidental 3.758 empresas pblicas, o la circunstancia de que los procesos de privatizacin enfatizaron en abrir a los pequeos inversionistas el capital de las empresas, mientras las entidades pblicas nacionales o locales solan reservarse los paquetes mayoritarios de acciones; que Volswagen fue cedida bsicamente a 1,5 millones de pequeos accionistas, y la empresa elctrica VEBA fue comprada por 2 millones 250 mil pequeos accionistas.18 En general, la tendencia de los procesos de privatizacin ha sido trasladar la propiedad de empresas pblicas a amplias masas de accionistas, si bien en muchos casos se ha buscado que socios tcnicos tengan paquetes mayoritarios o al menos importantes. Las privatizaciones rusas, por ejemplo, ponen nfasis en la participacin, como accionistas, de los trabajadores, administradores o ex administradores de las empresas, ciudadanos soviticos, que participan en las subastas con voucher (un medio de pagar la privatizacin emitido a favor de todo ciudadano), e inversionistas extranjeros, que han de cubrir, en divisas, los valores correspondientes a las acciones que adquieran. Bajo ese prisma, ms de 16 mil empresas, de importantes dimensiones, fueron privatizadas en el mundo, en la ltima dcada. Se sealaba, sin embargo, que, en algunos pases, se haban producido subidas de planillas de servicios pblicos en porcentajes superiores al 66%, o que alrededor de un milln de puestos de trabajo seguros se haban perdido.19

LA SITUACIN EN LATINOAMRICA
Uno de los aspectos en que, para efectos de llevar adelante en el pas ciertas polticas ultraprivatizadoras, se ha distorsionado la realidad, es el anlisis de la privatizacin de empresas pblicas en Amrica Latina.

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Se sostiene que el Ecuador est rezagado frente a lo ocurrido en otros pases; pero se sos laya u oculta la diferencia de magnitud del sector pblico de los pases que se pretende erigir como paradigmas, el nmero de empresas pblicas en ellos existentes. No se menciona, por ejemplo, que en Mxico, para fines de 1982 se haba llegado a 1.260 empresas pblicas, desde las 12 que existan en 1930; que ellas participaban en 45 de las 73 ramas econmicas existentes en el pas, y que representaban un 20% de la inversin y la produccin totales del pas. O que en Brasil haba 560 empresas estatales, que manejaban el 82% de los activos financieros del pas. O que en Chile, para los aos 1973, existan sobre las 530 empresas pblicas.20 Todo ello, mientras en Ecuador, para 1992, cuando se inici nuestra ola privatizadora, haba 72 empresas pblicas y 42 compaas de economa mixta, en las que si bien la mayora de las acciones pertenecan a entidades del sector pblico, exista un nmero creciente de inversionistas privados.

Realizacin de privatizaciones en varios pases latinoamericanos


En Amrica Latina,21 Chile fue el pionero en concretar privatizaciones, a partir de 1973. Le siguieron Venezuela (1981), Mxico (1983), Jamaica (1985), Costa Rica y Colombia (1986), Per, Bolivia, Brasil (1988), Argentina (1989), Paraguay (1990). Entre 1988 y 1993 se habran realizado ventas de activos, dentro de los procesos de privatizacin, por un valor del orden de 55.100 millones de dlares de los Estados Unidos, segn estimaciones del Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), mientras el Banco Mundial consideraba que el monto lleg, entre 1989 y 1994 a los 62.780 millones de dlares. Se habran privatizado ms de 600 empresas en 17 pases latinoamericanos. Todo ello representaba el 15% del total de privatizaciones registrado en el mundo.22 Entre 1973 y 1978 se privatizaron en Chile 259 empresas que haban sido expropiadas o intervenidas por el Gobierno de la Unidad Popular. Hacia 1976, se inici la venta de los activos de la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), mediante licitacin pblica nacional e internacional. A mediados de 1978, ya se haban privatizado 50 sociedades, en las que CORFO tena participacin mayoritaria, 10 en las que posea entre el 10 y el 50% de las acciones, y 43 en las que participaba con menos del 10%. Tambin se enajenaron 11 bancos pertenecientes a la Corporacin. Esta primera ola de privatizaciones fue seguida por otra, a partir de 1982, en que el proceso se extendi a 21 grandes empresas pblicas, mediante un modelo de capitalismo popular. Se vendieron al pblico acciones de empresas de generacin de energa elctrica (Chilectra), de comunicaciones (ENTEL), de transporte areo (Lan Chile), de elaboracin de acero, de transporte naviero (Sudamericana de Vapores). Tambin se privatiz el sistema de jubilaciones. Se crearon 12 administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que despus se redujeron a 3. Igualmente, 18 bancos oficiales pasaron al sector privado. A partir de 1985 se generaliz el rgimen de capitalizacin de la deuda externa para adquisicin de acciones de empresas pblicas. En febrero de 1996, Carlos Ominami, ex Ministro de Economa del presidente Aylwin, sealaba que el proceso chileno fue traumtico, con costos sociales y productivos muy altos. Enfatizaba en la correccin de que fueron objeto las orientaciones

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de la Escuela de Chicago, luego de que su modelo colaps a inicios de los ochenta. Mencionaba que si bien la economa chilena ha demostrado, en los ltimos 15 aos, una capacidad de crecimiento comparable con los pases del sudeste de Asia, tiene una distribucin al estilo africano, con una fuerte concentracin en la poblacin ms rica.23 En Costa Rica se inici, en 1986, la privatizacin de las empresas de propiedad de la Corporacin de Desarrollo de Costa Rica. Colombia comenz, en 1986 con la venta de las empresas del Instituto de Fomento Industrial (IFI), y de algunos bancos cuya propiedad haba tenido que asumir el Gobierno por diversos problemas financieros. Las empresas del IFI que fueron pivatizadas son: Metalcol, Autos Francia (concesionaria automotriz), Crecer, (financiamiento comercial), Producir (factoring) y Colombo Leasing. Adicionalmente, se privatizaron Renault de Colombia, el Banco de Bogot y el Banco Cafetero, entre las ms relevantes. A 1995 en Colombia se haban efectuado privatizaciones por 2 mil millones de dlares. Tambin en 1986, el gobierno peruano inici un programa de venta de 50 empresas de propiedad del Estado, entre las que se encontraban las empresas Metal Mecnica (Moradeco), Minas de Buena Ventura, las fbricas de Acero del Sur y Prolanza. Despus, se privatizaron Sogewiese Leasing, Minera Condestable, Banco de Comercio, Grifos de Petroper, Industrias Navales S.A., Qumica del Pacfico, Solgas S.A. Minpeco, Hierro Per, Aeroper, Renasa, Minera Cerro Verde, Transocenica. Haba 325 empresas estatales. El Gobierno del presidente Fujimori intensific el proceso de privatizaciones. Detuvo, y luego ha reorientado la actividad privatizadora, con el fin de precalificar a los inversionistas forneos, con motivo del conflicto blico suscitado con Ecuador en los primeros meses de 1995. Entre 1990 y 1995 se haban realizado privatizaciones por 4 mil millones de dlares. En Brasil el gobierno sancion, en marzo de 1988, el Decreto No. 95886, que crea el Programa Federal de Desestatizacin, el cual incluye privatizaciones y desregulaciones. Pero desde noviembre de 1985 se haba iniciado, por actuacin del Consejo Interministerial de Privatizaciones (Decreto 91991), la reprivatizacin de empresas que, por estar fuertemente endeudadas con el Estado, haban pasado a su control. Se opt por la privatizacin a travs de la colocacin de acciones en los mercados burstiles y se busc la dispersin de la propiedad de las empresas y la conversin de la deuda externa del sector pblico federal en inversiones de riesgo. El programa de privatizaciones abarc 65 empresas estatales del sector productivo, sobre un total de 180. El caso ms relevante fue PETROBRAS que, en 1985, implic el traspaso de 5 mil millones de acciones a 330 mil inversores, a travs de 14.753 puntos de venta en todo el pas. Desde 1990 a 1995 se haban efectuado en Brasil privatizaciones por casi 9 mil millones de dlares, lo que le colocaba en el tercer lugar de los pases latinoamericanos en intensidad de ellas. En Mxico, se inici una primera etapa de privatizacin con la venta de ocho importantes empresas estatales, entre las que cabe mencionar: Vehculos Automotores Mexicanos (VAM), Renault de Mxico, Cigarros La Tabacalera Mexicana, Bicicletas Cndor y Aceros de Sonora. Entre 1985 y 1987, se aplic una segunda etapa, que

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inclua la venta de 51 empresas pblicas al sector privado (textil, bebidas, electrodomsticos, cemento, papel, autopartes, electromecnica, petroqumica y minerometalurgia). Una tercera etapa se emprendi a fines de 1987. Se vendieron 230 empresas en pblica subasta. Entre 1989 y 1993, el Estado vendi 18 bancos, Telfonos de Mxico y los canales de televisin, entre otras grandes compaas. Vale la pena mencionar que Telfonos de Mxico S.A. se convirti en una empresa mixta con un 49% de acciones de su capital en el sector privado, que cotiza en el mercado burstil y ofrece permanentemente en venta acciones a quienes deseen acceder al servicio telefnico. De modo paralelo a la realizacin de estas ventas, se procedi a la liquidacin o extincin de 456 empresas pblicas. Para 1995, Mxico lideraba las privatizaciones en Amrica Latina, con un total de 24 mil millones de dlares obtenidos por las ventas de sus empresas pblicas. En Argentina se cre, en 1985, la Subsecretara de Privatizacin del Crecimiento, para iniciar la venta de empresas pblicas. Vencidas muchas resistencias internas, para 1990 se comenz un plan de privatizacin de canales nacionales de televisin, compaa de telfonos (ENTEL), de aviacin comercial (Aerolneas Argentinas), empresas qumicas (Atanor, Carboqumica, Polisur, Petroqumica, Ro III), de transporte martimo (ELMA), de puertos, elevadores de granos. Se privatizaron empresas del sector comunicaciones, de transporte areo, ferroviario, elctrico, gas, agua potable, hidrocarburos e inclusive varias del Ministerio de Defensa. Existan 305 empresas estatales, con un dficit anual promedio de 2.700 millones de dlares, financiado, hasta 1982, con deuda externa y, desde entonces, con emisin monetaria. Para los mecanismos de privatizacin, se dio nfasis a la capitalizacin de la deuda externa. En 1994 se privatizaron varias represas y centrales trmicas de generacin elctrica, el Puerto de Buenos Aires, unidades concentradoras de cereales, yacimientos de carbn, una fbrica de aviones y acciones de las compaas gasferas.24 Entre 1989 y 1994, se haban privatizado 40 empresas y recaudado 20 mil millones de dlares en efectivo y en ttulos de la deuda externa. Para 1995, el Gobierno planeaba privatizar los aeropuertos, las centrales nucleares y el servicio de correos. En el esquema de privatizacin argentino se ha dado nfasis a la participacin de trabajadores, usuarios de servicios prestados por el ente que iba a ser privatizado, productores de materias primas cuya industrializacin o elaboracin constituya su actividad.25 Paraguay inici su poltica de privatizaciones a partir de febrero de 1990, cuando el Gobierno dispuso iniciar la venta de las siguientes empresas estatales: Administracin Paraguaya de Alcoholes, Aceros Paraguayos, Industria Nacional de Cemento y Lneas Areas Paraguayas. En Uruguay, se privatizaron el Instituto de Qumica Industrial y el Frigorfico Nacional. Pero un plebiscito realizado en 1992 rechaz las privatizaciones. En Venezuela se registraron privatizaciones por 2.390 millones de dlares entre 1990 y 1995.

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La situacin en Ecuador
Para formarnos una idea objetiva acerca de la necesidad, conveniencia y perspectivas de la privatizacin de empresas pblicas en Ecuador, conviene analizar las caractersticas de su mercado y de sus empresas pblicas. En nuestro pas resulta difcil, realmente, hablar de la existencia de un mercado sin fallas, condicin que, como se seal antes, requiere la doctrina econmica y jurdica predominante para que se puedan ejecutar, con razonables posibilidades de xito, durabilidad y sin generar tendencias desquiciadoras, los procesos de liberalizacin y privatizacin. En sectores muy importantes, grupos oligoplicos altamente concentrados mantienen el control de la produccin o el suministro de bienes; frente a ellos, una gran masa de poblacin presenta, por su pobreza, poca capacidad de compra y menos de seleccin de opciones de bienes o servicios ofertados o de presin para que se diversifique la oferta. De otro lado, cabe sealar que el nmero de empresas pblicas ecuatorianas, comparado con el de las que se formaron en otros pases, es ms bien discreto, frente a lo que ocurre en otros pases. En Ecuador, para 1991, segn la Secretara Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA), existan 72 empresas pblicas realmente tales, 42 empresas de economa mixta con mayora de accionariado del sector pblico y 53 compaas con una participacin estatal inferior al 50% de las acciones. No puede desconocerse, adems, que en algunos de los sectores en que operan, varias empresas pblicas existentes han puesto de relieve una aceptable capacidad de generacin de beneficios para el pas, que, en todo caso, resulta notablemente mayor que los valores que ingresaran a ste como resultado de la operacin de ciertas transnacionales, avezadas en manipular su informacin contable en forma que, ms que reflejar su realidad econmica y financiera, la distorsiona y oculta. Pinsese, por ejemplo, en el sector hidrocarburfero, o en la eficiente operacin y el sentido social de algunas empresas que controla o en las que tiene acciones la Direccin de Industrias del Ejrcito (DINE).

SE HA PRIORIZADO Y POTENCIADO UNA DE LAS MUCHAS FORMAS DE PRIVATIZACIN


Como se mencion en el captulo precedente, en el campo de la privatizacin el Gobierno del presidente Durn Balln ha optado, al menos hasta principios de 1996, virtualmente por apenas una de las 22 estrategias de privatizacin que menciona el Instituto Adam Smith: la venta de empresas pblicas a una sola empresa o grupo ofertante, que la doctrina considera la menos ventajosa para los intereses pblicos nacionales. Bajo ese esquema, ha vendido (o rematado, segn sostienen muchos), o pretende negociar, en favor de grupos econmicos altamente concentrados, bienes del Estado o de las entidades pblicas que tienen enorme valor. En algunos casos, se ha acusado al Gobierno de haber atropellado prcticas de una economa elemental y sensata, e inclusive normas dictadas por el propio rgimen. La venta de las acciones de la Cemento Nacional, de la Cemento Selva Alegre, del Ingenio AZTRA, la privatizacin de Ecuatoriana de Aviacin, se han visto envueltas

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en escndalos resultantes de la baja o subjetiva valoracin de esas acciones; de la falta del aviso pblico previo para la negociacin de paquetes de acciones de cierta magnitud, previsto en la Ley de Mercado de Valores, expedida por el propio Gobierno; de la insuficiente transparencia de las negociaciones. De hecho, las acciones de la Cemento Nacional, despus de que fueron vendidas por la Corporacin Financiera Nacional, se han negociado en precios varias veces mayores, que los que sta recibi; se ha estancado el desarrollo de otras cementeras en las que tienen predominio entes pblicos, para crear condiciones de oligopolio o inclusive monopolio real, que generen desabastecimiento y hagan subir los precios de las fbricas de cemento ya vendidas. Como paso previo a la venta de otros activos o la privatizacin de otras entidades o actividades, se ha notado la realizacin de verdaderas campaas anteriores a la negociacin de bienes y activos pblicos, emprendidas desde esferas del propio Gobierno, para daar la imagen de las entidades a cargo de los bienes y activos que se propona negociar. Campaas que han abarcado desde propalacin de rumores, para pasar a ataques desembozados, e inclusive llegar hasta la falta de suministro de recursos y la interposicin de obstculos que conduzcan al deterioro real de esas empresas, a la imposibilidad de mantener adecuadamente los activos correspondientes. La campaa de descrdito contra EMETEL, el IESS, INECEL, la falta de oportuno suministro de fondos para ellas, la captacin de sus recursos, forzando ciertas normas legales, han sido hechos evidentes, objeto de comentarios en los medios de comunicacin colectiva. Por ltimo, es preciso sealar que los planteamientos de privatizacin de empresas se han presentado en forma tal que entraan el peligro de que actividades estratgicas que son cubiertas por entidades y empresas pblicas pasen a ser manejadas por monopolios privados, no sujetos a los idneos mecanismos de regulacin y control, detallados antes, que requiere la doctrina y que se exigen en otros pases. En efecto, al revisar el texto tanto de la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la iniciativa privada, como el sustitutivo del Reglamento General a dicha Ley, que se public en el Suplemento del R.O. No. 581, del viernes 2 de diciembre de 1994, en contraste con el nfasis conferido al facilitamiento de los procesos de privatizacin, as como al incremento de los derechos de las empresas concesionarias, que se nota en esa versin del Reglamento General, se aprecia un muy pobre sistema de proteccin de los intereses pblicos, de defensa del usuario de los servicios o de cuidado para evitar la formacin de monopolios u oligopolios que abusen de los usuarios. Muy poco o casi nada se trata, por ejemplo, en dichos cuerpos jurdicos de las entidades reguladoras; o de las facultades de entes pblicos que defiendan el inters general, para fijar condiciones y estndares tcnicos para los diferentes servicios, en forma de asegurar su seguridad, eficiencia y otros requisitos bsicos; o de los mecanismos de supervigilancia tendientes a garantizar la adecuacin y eficacia de las plantas y mecanismos de produccin de esos servicios; o del control de costos y gastos, que permita rechazar o reducir los que resulten injustificados; o de la vigilancia encaminada a que las concesionarias lleven una contabilidad fiel y sujeta a las normas tcnicas correspondientes; o de la aprobacin previa de presupuestos y planes de inversin; o de las condiciones de titularidad del capital de la empresa concesionaria.

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Esas labores de supervigilancia por un organismo que represente el inters pblico son bsicos para asegurar un servicio eficiente y estable a la colectividad, evitar tarifas inequitativas y abusivas, impulsar la innovacin tecnolgica y precaver la formacin de estructuras monoplicas incontroladas, que den margen al enriquecimiento an mayor de grupos econmicos altamente concentrados, en desmedro de los sectores mayoritarios y menos aventajados de la sociedad. Tampoco se ha hecho intento alguno por lograr la incorporacin de grupos amplios de poblacin al capital accionario de las empresas que se beneficien con procesos de privatizacin, a pesar de que en el pas, desde 1970, se comenzaron a perfilar tendencias que lo buscaban. Ya en la poca en que desempe las funciones de Superintendente de Compaas, entre 1972 y 1976, se discutieron proyectos de ley que preparamos en tal entidad encaminados a lograr la ampliacin de la base accionaria del capital de las compaas que operan en los sectores productivos y de servicios, mediante el facilitamiento de su acceso a los trabajadores y pequeos inversionistas. Los grupos econmicos tradicionales se opusieron a tales intentos. Nada se dice respecto a la necesidad de ampliar la base accionaria de las empresas que se privaticen en los cuerpos jurdicos aludidos, que deberan buscar, al par que la modernizacin del Estado, la de la empresa y la sociedad ecuatorianas.

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Captulo XXIV
UNA VISIN DE LA MODERNIZACIN DEL ESTADO, CENTRADA EN NUESTROS PASES
Lneas directrices de una poltica de transformacin del Estado: trascendencia y apremio de la descentralizacin; provisin y produccin de bienes y servicios pblicos. Hacia el autocentramiento de nuestras economas: mecanismos de control local; autocentramiento y mercado mundial; los requerimientos fundamentales. Conclusin: actividades bsicas y urgentes.

Hacia una posicin latinoamericana objetiva frente a la modernizacin del Estado


Puntualizar las distorsiones y exageraciones del discurso neoliberal o de sus aplicaciones, no implica, en modo alguno, mantener una postura proclive para que se conserven intocadas las actuales caractersticas del sector pblico, el Estado y la burocracia. El sistema debe experimentar un cambio radical que acoja, en lo que tienen de real, las crticas al actual manejo de la economa por parte de un sector burocrtico, que han formulado los postuladores del neoliberalismo; pero que al mismo tiempo se nutra de las experiencias y la realidad de nuestros pueblos. Frente al poder desmesurado del capitalismo financiero, que tiende a generar un sistema global en el que las previsiones y asignacin de reas de produccin nacional hayan de ajustarse a las determinadas por la cpula del sistema financiero e industrial global prescindiendo de las virtualidades y potencialidades especficas de cada pas y cada regin, en lo que ellas no correspondan a la visin dominadora, as como de realidades insoslayables (nuestro conflicto territorial con el Per, por ejemplo); frente a ese poder del capitalismo financiero global, es imperativo generar un contra-poder popular, que busque reflejar el inters autntico y profundo de la nacin. Para ello, tendr que perseguirse el mantenimiento de un cuidadoso equilibrio entre una posicin unificadora, por parte de un Estado nacional eficiente, gil, capaz de captar con rapidez la problemtica general del pas y sus soluciones bsicas; y la potencialidad

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local y regional de identificar problemas especficos, as como de movilizar a la poblacin afectada por ellos, para participar en su solucin. Las fuerzas sustanciales de esta posicin estribarn en el desarrollo de una concepcin autocentrada de la economa de un pas, en cuanto al manejo y acumulacin de excedentes y, en adecuada coordinacin con ello, en un proceso de descentralizacin, que devuelva a las sociedades naturales su capacidad de actuar como comunidades y autogestionarse. El imperativo de estas posiciones se resalta cuando se analizan las tendencias de la inversin extranjera, as como la pobre apreciacin que las potencias del primer mundo tienen de nuestros pases y sus problemas ms acuciantes. En cuando a lo primero, la volatilidad de la inversin extrajera, su preferencia por la inversin especulativa, la tendencia a reducir sus volmenes de inversin permanente en Latinoamrica, y especficamente en el Ecuador, con relacin a los aos setenta, por ejemplo, y a preferir otros mercados, como los del sudeste de Asia o los de Europa Oriental, llevan a concluir que no es prudente asentar nuestros planes de desarrollo en una confianza desproporcionada en la inversin fornea, ni hacer un leit motiv desequilibrado de nuestra poltica el atraerla, descuidando aspectos de mantenimiento de equilibrios bsicos en nuestros esquemas econmico s ociales. Respecto a la visin que tienen los inversionistas externos sobre la realidad latinoamericana, ciertas posiciones, como las puestas de relieve frente a los problemas territoriales del Ecuador por dirigentes de determinados pases que confieren nfasis excesivo a los requerimientos de privatizacin y modernizacin global, deben llevar a los ecuatorianos a la conclusin de que es indispensable fincar las perspectivas de su progreso fundamentalmente en el esfuerzo interno. Dentro de la ptica mencionada, resulta til referirse a la que podra ser una posicin bsica de defensa de los intereses de nuestros pases dentro de un esquema modernizador, para contrastar lo que ha ocurrido, con lo que debera suceder.

ETAPAS EN LA MODERNIZACIN
A ese efecto, se enunciarn primero las que podran ser medidas de modernizacin del Estado apropiadas a nuestros requerimientos y adoptables a corto y mediano plazo; y, luego, las que supondran un perodo mayor de ejecucin, una visin hacia el mediano y largo plazo. Las primeras, son reformas que deben introducirse en la organizacin del Estado y la administracin. Las segundas, miran a un cambio sustancial de la actitud de la sociedad y el Estado, en procura del autocentramiento de nuestras economas.

Lneas directrices de una poltica de transformacin del Estado


Sin perjuicio de tener como mira una concepcin de bsqueda de un autocentramiento y sustentabilidad de una economa local y nacional, en forma ms bien de acelerar su viabilidad, podra pensarse en un conjunto de lneas directrices de reforma que habran de introducirse en el Estado y la Administracin de modo inmediato o en el corto plazo. Seguiremos, en este tema, a Bernardo Kliksberg, Director del

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Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la Modernizacin de la Organizacin y Gestin del Estado, PNUD-CLAD.1 En primer trmino, para lograr aquella modernizacin tendra que institucionalizarse un concepto de poltica nacional de administracin pblica, que consulte una adecuada armona entre las actividades que resulte indispensable reservar para el Gobierno Central, y las que se confen a los gobiernos regionales, provinciales y locales, con sujecin a un modelo innovador de descentralizacin. La poltica de la administracin pblica debera ser elaborada y ejecutada a travs de mecanismos participativos, que permitan recoger las inquietudes de las comunidades locales y regionales, y ajustarse a las prioridades nacionales. Tendra que buscarse el fortalecimiento de la capacidad econmica y poltica de la sociedad civil y, al mismo tiempo, disear un proceso de coordinacin y armonizacin que concluya en una concepcin globalizadora del aparato pblico, pasando por el diseo de proyectos multi integrados. Dentro de esa lnea de accin, debera pensarse en idneos esquemas de rearticulacin de los gobiernos regionales, provinciales y locales, as como de las entidades sectoriales de desarrollo y las empresas pblicas con el Gobierno Central, a fin de eliminar las innecesarias duplicaciones de actividades de entes del sector pblico. En forma correlativa a estos esfuerzos de racionalizacin en la distribucin de gestiones del sector pblico, resulta imperativo agotar esfuerzos para lograr lo que Kliksberg seala como necesidad de productivizar el gasto pblico. El problema, como l lo seala, no consiste simplemente en la sola reduccin cuantitativa de ste. La cuestin de fondo es redisear la gestin del sector pblico, bajo criterios cualitativos distintos, que abarcaran, entre otros aspectos: planificar nuevos patrones de asignacin de los recursos que tal sector maneja; movilizar integralmente la capacidad ociosa -humana y material- actualmente existente en l; utilizar las mltiples economas de escala derivables de las dimensiones y magnitud de operacin que haya alcanzado el aparato del sector pblico. Solo entonces se define, en un pas y en un momento histrico determinados, cul es la administracin pblica necesaria. Una parte del referido proceso de optimizacin de la productividad del gasto pblico sera la configuracin e implementacin de sistemas integrales de control de gestin. Para dar mayor eficiencia a la administracin, tendran que disearse programas de desarrollo de capacidad tecnolgica nacional, que implicaran la creacin de relaciones de estrecha cooperacin entre los entes cientficos y tecnolgicos y la administracin pblica. Con frecuencia ocurre, por ejemplo, que se considera modernizacin la simple introduccin de sistemas de computacin, para los cuales y sus proveedores comienza a trabajar la empresa pblica, adaptando su organizacin a los requerimientos del sistema, en lugar de que ste sea un instrumento ms eficiente para llevar a la prctica una concepcin renovada y precisa de las finalidades y caractersticas de la entidad. Paralelamente al incremento de la capacidad tcnica, deberan promoverse las capacidades de investigacin y creatividad organizacional. Esto ltimo implicara el establecimiento de una poltica orgnica de personal, la formacin sistemtica de funcionarios de nivel superior, el mejoramiento de la capacidad de organizacin para apoyar el diseo, seguimiento y evaluacin de las polticas econmicas.

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En cierto modo, constituira una culminacin de este proceso el mantenimiento de idneas polticas de unidad nacional e integracin regional (sta, en el sentido del manejo comn de asuntos de comercio y desarrollo por varios pases vecinos o unidos por vnculos especiales). Desde el punto de vista de las vinculaciones entre gobierno y poblacin, sera indispensable concebir un nuevo modelo de relaciones entre administracin pblica, sociedad civil e individuos, mejorar el sistema de toma de decisiones en los mximos niveles administrativos, en forma que se permitiera armonizar el seguimiento de metas continuas y orgnicas con la captacin de requerimientos y anhelos de la ciudadana. As mismo, sera necesario llevar adelante un proceso de democratizacin interna del aparato pblico. En esta rea de actividades, resultara imprescindible potenciar el rol del sector pblico como promotor social, que propiciara, estimulara y facilitara, en forma orgnica, las posibilidades productivas de la sociedad civil.

TRASCENDENCIA Y APREMIO DE LA DESCENTRALIZACIN


Dada la importancia y prioridad de la descentralizacin, conviene, entre los puntos arriba mencionados, desarrollar algunas ideas en torno a este tema. Las prcticas neoliberales, en una medida similar a aquella en la que potencian la privatizacin, soslayan como ha venido ocurriendo en el Ecuador una descentralizacin real del Poder Pblico, aunque a veces, en su discurso, la exalten. Eso no resulta extrao, porque al menos en nuestros pases el neoliberalismo y la privatizacin tienden a facilitar la concentracin de riquezas en ciertos grupos, vinculados con el capitalismo financiero internacional. Sin embargo, para efectos del desarrollo nacional, la descentralizacin, en funcin de desarrollo econmico y social y de modernizacin del Estado, tiene, sin duda, la ms alta prioridad. En un importante estudio sobre el tema de la descentralizacin presentado al Banco Mundial, Jerry Silverman2 pone de relieve que su objetivo bsico debe ser el alcance de mayor eficiencia de los programas econmicos y de desarrollo social. Seala que por medio de procesos de descentralizacin se logra: - reducir la sobrecarga y congestionamiento de los canales de administracin y comunicacin que usualmente se dan en un sistema de gobierno excesivamente centralizado; - obtener por la va de una ms rpida y completa informacin adecuada oportunidad en la reaccin frente a problemas no previstos que surgen en la ejecucin de un proyecto; - disponer de mayor capacidad tcnica para la solucin de servicios a nivel de campo; - ejercer, en la prctica, mayor capacidad gerencial y de supervisin. Resalta que, en lo poltico, una adecuada descentralizacin permite mayor equidad en la asignacin de los recursos pblicos. La descentralizacin tiene que lograrse, anota Silverman, a travs no solo de un cambio de estructuras del sector pblico, sino como consecuencia de una

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reconceptualizacin de sus roles y, sobre todo, de una paralela redistribucin de recursos.

PROVISIN Y PRODUCCIN DE BIENES Y SERVICIOS PBLICOS


En cuanto a la reconceptualizacin de los roles del Ejecutivo Central y los organismos seccionales, as como de su relacin con la respectiva poblacin, vale la pena en la lnea de Silverman establecer una clara distincin entre la funcin de proveer bienes y servicios pblicos, y la de producirlos; y tambin precisar los caracteres esenciales de tal clase de bienes y servicios. Evidentemente, a los gobiernos, tanto nacionales como locales, les corresponde proveer de bienes y servicios pblicos a la poblacin que mora en el territorio o jurisdiccin administrativa que a cada uno les corresponde. Esa es su responsabilidad bsica. En cambio, no siempre o, ms an, muy rara vez es su funcin producirlos, porque en tal rol tienden a resultar ineficientes. Segn Silverman,3 deberan entenderse por bienes y servicios pblicos: 1. Aquellos de cuya utilizacin y recepcin no se puede excluir a un gran nmero de personas, paguen o no por ellos. 2. Los que son consumidos conjunta y simultneamente por mucha gente, sin que sea posible o fcil medir la diferencia en cantidad y calidad de los recibidos por consumidores individuales. 3. Aquellos respecto a los cuales las personas no tienen opcin de abstenerse de su consumo, porque el exponerse a ellos es equivalente a usarlos. 4. Los bienes y servicios cuya produccin dentro de la operacin normal de los mecanismos de mercado y las economas de escala puede conducir a monopolios naturales. En un esquema de modernizacin y descentralizacin del sector pblico, debera buscarse que, en lugar de ser un productor de bienes y servicios pblicos e inclusive, a veces, privados, dicho sector acente su rol de creador de un entorno regulatorio, econmico y poltico, que ponga nfasis en el desarrollo de los recursos humanos y en la provisin de infraestructura fsica apropiada. Para asignar la provisin de bienes y servicios al Ejecutivo Central o a las entidades seccionales, debera atenderse a su naturaleza y mbito de aplicacin. Por ejemplo, la provisin de seguridad externa e interna bsica es un tpico servicio estatal, porque debe concebrselo en funcin de una unidad territorial y exige, dentro y en torno a ella, una accin perfectamente coordinada y unitaria. En cambio, en materia de salud y educacin, cabra distinguir varios aspectos: la planificacin global y el establecimiento de parmetros mnimos; la prestacin de servicios bsicos a quienes no puedan acceder a ellos; y el suministro de servicios muy especficos o de niveles superiores a los mnimos. La primera de aquellas actividades es una tpica funcin estatal; la segunda, puede ser estatal o local; y la tercera, puede corresponder a la actividad privada. El suministro de servicios de agua potable, alcantarillado, recoleccin de desechos son actividades pblicas tpicamente locales. El examen especfico de la naturaleza de los servicios, mbitos territoriales apropiados para lograr mayores eficiencia y eficacia deteminaran, en cada caso, si su

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provisin es una actividad que corresponda al ente estatal o a los regionales, provinciales o locales.

Hacia el autocentramiento de nuestras economas


Adems de llevar adelante los cambios enunciados en los acpites precedentes, resultara imprescindible desarrollar una estrategia de autocentramiento de nuestras economas. Segn lo precisa Jrgen Schuldt,4 cuyos planteamientos en torno a este tema han sido expuestos tambin por Alberto Acosta Espinosa en los foros Ecuador y su Futuro, organizados a fines de 1995 por El Comercio, de Quito, y se enuncian enseguida, el carcter de periferias que define a nuestras economas se debe al hecho de que nuestros pases no controlan a nivel local el proceso de acumulacin, el cual es sostenido principalmente por presiones exteriores. Para lograr una posicin de autocentramiento, ser necesario cumplir, a criterio de Schuldt, varias condiciones. En primer trmino, habr que modificar, en conformidad con el ideal de autocentramiento respectivo, tanto los patrones de consumo como los de produccin de una sociedad especfica. Ser preciso, a ese efecto, potenciar las comunidades en el interior de la nacin, buscando desarrollar las identidades desde abajo y los mercados locales.

MECANISMOS DE CONTROL LOCAL


El autocentramiento exige varios mecanismos de control local. Para conseguir que ste sea creciente en cuanto a la acumulacin, se debera asegurar el control local de la reproduccin de la fuerza de trabajo, lo que, en nuestros pases, implicara propiciar un desarrollo agrcola capaz de producir excedentes alimenticios en cantidades suficientes y a precios compatibles con las exigencias de la rentabilidad del capital y con la expansin del mercado. A ello, debera seguir un proceso de control local de la centralizacin de excedentes, lo que supone la existencia de instituciones financieras nacionales relativamente autnomas de los flujos de capital transnacional. Con tal accin, se lograra garantizar la capacidad nacional para orientar la inversin del pas. Junto con el control local de la centralizacin de excedentes debera venir el correlativo del mercado, sin descartar la capacidad complementaria de que la produccin local fuera competitiva, en campos selectivos, dentro del mercado mundial. No podra dejarse de lado el control local de los recursos naturales, que supone la capacidad del Estado nacional de explotarlos o de mantenerlos en reserva. Finalmente, tendra que recuperarse un grado indispensable de control local de las tecnologas, en el sentido de que, desarrolladas localmente o importadas, pudieran ser reproducidas rpidamente, sin que el pas deba verse obligado a importar indefinidamente sus insumos.

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AUTOCENTRAMIENTO Y MERCADO MUNDIAL


La capacidad de autocentramiento del desarrollo no debera ser entendida como la simple posibilidad de imitar a los pases industrializados de occidente. Segn Schuldt, el desarrollo autocentrado es un proceso geogrfica y polticamente descentralizado de acumulacin que, partiendo de decisiones participativas a escala local-regional al interior de un pas, establece paulatinamente las condiciones para suscitar una dinmica de produccin sustentada en la interaccin concertada de actividades desde y para el mercado interno, de manera de configurar dinmicamente el encadenamiento de una produccin heterognea de bienes de consumo de masas con una produccin de medios de produccin que est a su servicio, sobre la base de un pluralismo tecnolgico.5 Se propondra desplazar paulatinamente a un rol secundario a la demanda y oferta externas, as como a la de bienes y servicios de lujo. Con ello, potenciara el uso de recursos y capacidades humanas y materiales locales y regionales. En lo econmico, el autocentramiento implicara conformar sectores de medios de produccin y de bienes de consumo masivo para los mercados populares locales y regionales, como eje de sustentacin del proceso. Merced a e llo, se dinamizara y diversificara el aparato productivo regional, se tendera a generar el pleno empleo, se mejorara la distribucin del ingreso (personal, funcional y geogrficamente), y se elevara, en forma selectiva y diferencial y en trminos sectoriales y regionales, la productividad de la economa, con nfasis y punto de partida en lo local, en interdependencia permanente con lo regional, y dentro de una concepcin y planificacin global nacionales.6 El esquema de autocentramiento no es equiparable a la autarqua econmica. Plantea nicamente que las relaciones con el exterior se ajusten a la dinmica interna de acumulacin y a las necesidades domsticas; que la incorporacin al mercado mundial se produzca en condiciones queridas y establecidas desde dentro, y no exigidas por fuerzas externas, que actan en connivencia con las fracciones internas del gran capital. Las exportaciones, por ejemplo, segn esta concepcin, deberan tener un alto valor de retorno, de manera que sus ingresos provenientes se distribuyeran en toda la economa domstica; deberan establecer fuertes efectos de encadenamiento, particularmente en lo referente a bienes de capital; y generar sustanciales ganancias que fueran superiores a las necesidades de reinversin de los sectores exportadores y se retengan localmente (Thorp y Bertram, Schuldt). Ejemplos de posibilidad de participar en los procesos de exportacin en una economa de desarrollo local autocentrado pueden ser los de la comunidad de Salinas, en Bolvar, las comunidades de Otavalo, en Imbabura y, en alguna medida, ya en lo regional, el de la provincia del Azuay y su zona de influencia. En las comunidades de Salinas, en la provincia de Bolvar, se producen sacos de lana, artesanas, juguetes, esculturas, hongos comestibles, quesos. El 50% de esa produccin se exporta; el 20% se comercializa en el resto del pas; el remanente se consume en la zona.7 La produccin de sacos de lana, camisas y otra ropa bordada, ponchos, tapices de las comunidades de Otavalo se destina en parte predominante a la exportacin Es notable la produccin de ropa bordada, tejidos, joyas, muebles de madera, joyas, de Azuay, que exaltan valores vernaculares y se destinan a la exportacin.

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LOS REQUERIMIENTOS FUNDAMENTALES


El alcance de las finalidades perseguidas con el autocentramiento exigira, segn lo anotan Fuhr, Villarn, Heierli y Schuldt: 8 - Armonizar los patrones de produccin con los perfiles de la demanda de masas, partiendo de los del nivel local, para pasar por los de la cuenca o regin, hasta alcanzar la escala nacional, lo que permitira potenciar los mercados locales y regionales, a partir de las demandas reveladas en esas escalas y del uso de recursos propios. - Involucrar activamente a la poblacin en el diseo, gestin y desarrollo de las unidades de produccin respectivas (desde las empresas familiares hasta las medianas empresas y los proyectos regionales), que generen nuevos bienes y servicios, as como tecnologas adaptadas y autctonas; y tambin involucrarla en la asignacin de recursos e inversiones colectivas acordes con las necesidades de esa poblacin. - Estimular la competencia y el potencial de negociacin de las pequeas y medianas unidades productivas locales y de la regin, frente a las empresas extra regionales, en trminos de productividad, mercados, crditos e inversin pblica. - Democratizar y descentralizar la adopcin de decisiones econmicas, lo que, desde el punto de vista poltico-administrativo, supondra configurar adecuados grados de autonoma para las regiones respecto al gobierno central, y para las localidades frente al gobierno regional; y, desde el punto de vista empresarial, implicara partir de los conglomerados oligoplicos modernos, para pasar a las empresas pblicas y privadas regionales, hasta llegar a las cooperativas. En lo social, esta modalidad revalorizara las identidades culturales y el criterio autnomo de las poblaciones locales, provinciales y regionales, la interaccin e integracin de los movimientos populares y la incorporacin econmica y social de las masas diferenciadas, las que, a su vez, pasaran de un papel pasivo en el uso de bienes y servicios colectivos a propulsores de su produccin y utilizacin, impulsados desde la escala local-regional.

Conclusin: actividades bsicas y urgentes


En suma, resulta indispensable que, en esta hora: 1. Se hagan esfuerzos serios para reformular los conceptos de Estado y entes polticos menores, as como sus relaciones con la sociedad civil, que abarcaran las del Estado con las comunidades regionales, provinciales y locales y tambin con los individuos. 2. Se acte en tal sentido en forma objetiva y analtica, partiendo de un examen real de la situacin de nuestras comunidades, de nuestro pas y del mundo, sin atarse a un apriorstica visin satanizadora del Estado y del sector pblico, ni tampoco a una que exalte a ultranza y subjetivamente a stos. 3. Se busque, para esa reconceptualizacin, una activa participacin de las comunidades locales, regionales y nacionales, y de sus diferentes elementos; y no se trate de imponer una visin unilateral, como la de cierto sector empresarial, vinculado con el capitalismo financiero nacional y mundial, ni la de determinado grupo sindical, por

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ms importantes y respetables o ligados con los directivos polticos del momento que tales sectores resulten. 4. Se diseen e implanten sistemas innovadores de descentralizacin, que permitan potenciar, en forma equilibrada y justa, las diferentes regiones, provincias, localidades, as como su respectiva poblacin; y no se intente perpetuar e impulsar un estado de cosas que conduzca a la concentracin de recursos en pequeos y cerrados grupos de poblacin y lugares donde ellos tienen sus centros de operacin y de inters. 5. Se reserve para el Estado una posicin rectora y reguladora de la economa que posibilite un desarrollo sostenido, equilibrado y armnico del pas en su conjunto; y no se d paso ni a la ausencia de un ente que represente y busque el bien comn lo cual permitira simplemente el crecimiento desproporcionado de ciertos sectores monoplicos u oligoplicos, en mengua de vastos sectores de poblacin, ni se mantenga un sistema proclive a la dispersin y atomizacin de esfuerzos, la ineficiencia, la realizacin de gastos mayores a la produccin, a la ejecucin de actividades ajenas a la esencia de la entidad estatal, o que signifique un obstculo a la generacin y acumulacin de una riqueza que pueda ser adecuadamente distribuida. 6. Se busque la configuracin de un Estado y un sector pblico eficientes, en cuya accin se incorporen los adelantos tecnolgicos actuales, los mejores sistemas de organizacin, la ms idnea preparacin; en lugar de satanizar a la administracin y a la burocracia pblicas, ni convertir a stas en un fin en s, cuando son un medio para alcanzar el bien comn. 7. Se trate de alcanzar un cuidadoso equilibrio entre lo econmico y lo social; lo nacional, regional, local, y tambin lo mundial; entre individuo y sociedad; entre utilidad, productividad, eficiencia, y justicia. 8. Se diferencie claramente entre funcin pblica, servicio pblico y gestin econmica del Estado y el sector pblico; y, en tal sentido, se potencie el rol de proveedores de bienes y servicios pblicos que corresponde a las entidades del sector pblico; y se analice objetivamente la inconveniencia de mantener su rol de productores de bienes o servicios que no sean pblicos, o de aquellos que sindolo puedan ser producidos con mayor eficiencia por el sector privado, sin generar discrmenes para grupos de poblacin. 9. Se perfeccionen constantemente los procesos democrticos en la direccin del Estado, la economa, la sociedad y la administracin pblica. 10. Se defina mejor y se perfeccione el rol de organismos reguladores de la actividad de empresas que presten servicios pblicos, que deberan integrarse por representantes tcnicos de los sectores sociales afectados, que ofrezcan caracteres de profesionalidad e independencia.

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UNIVERSIDAD ANDINA SIMN BOLVAR, SUBSEDE ECUADOR


La Universidad Andina Simn Bolvar es una institucin acadmica internacional autnoma, creada por el Parlamento Andino en el marco de la Comunidad Andina, que se dedica a la investigacin, la enseanza universitaria y la prestacin de servicios, especialmente para la transmisin de conocimientos cientficos y tecnolgicos, as como a fomentar el espritu de cooperacin y coordinacin entre las universidades de la subregin, con la finalidad de coadyuvar a la realizacin y el fortalecimiento de los principios fundamentales que presiden la integracin y el desarrollo de la comunidad subregional andina. La Universidad Andina Simn Bolvar tiene su sede central en la ciudad de Sucre, Bolivia, y su estatuto prev el establecimiento de unidades descentralizadas en las cinco naciones. Los objetivos fundamentales de la institucin son los siguientes: Coadyuvar al proceso de integracin andina desde la perspectiva cientfica, acadmica y cultural. Contribuir a la capacitacin cientfica, tcnica y profesional de recursos humanos en los pases andinos. Fomentar y difundir los valores culturales que expresen los ideales y las tradiciones nacionales y andina de los pueblos de la subregin. Prestar servicios a las universidades, instituciones, gobiernos, unidades productivas y comunidad andina en general, a travs de la transferencia de conocimiento cientficos, tecnolgicos y culturales. La Subsede Ecuador de la Universidad Andina Simn Bolvar fue creada en 1992. El gobierno del Ecuador ha reconocido la calidad de organismo internacional de la universidad y le ha dado el correspondiente estatus a la subsede mediante convenio. La universidad, adems, ha suscrito convenios con el Ministerio de Educacin, el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas, CONUEP y la Escuela Politcnica Nacional de Ecuador, entre otros. La Universidad mantiene en Quito una rea de Derecho, cuyas principales actividades son un Programa de Maestra en Derecho Econmico, varios cursos abiertos y seminarios especializados, y diversos proyectos de investigacin jurdica especializada.

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SERIE ESTUDIOS JURDICOS


1. 2. Jos Vicente Troya Jaramillo, ESTUDIOS DE DERECHO TRIBUTARIO Anbal Guzmn Lara, DICCIONARIO EXPLICATIVO DEL DERECHO DEL TRABAJO EN EL ECUADOR I Anbal Guzmn Lara, DICCIONARIO EXPLICATIVO DEL DERECHO DEL TRABAJO EN EL ECUADOR II Jos Vicente Troya Jaramillo, DERECHO INTERNACIONAL TRIBUTARIO Orlando Amores Tern, DERECHO ECOLGICO ECUATORIANO Alberto Wray, Elizabeth Garca, Ren Larenas, editores EL MENOR ANTE LA LEY Ernesto Albn Gmez, et al., LA CASACIN: estudios sobre la Ley N 27 Julio Csar Trujillo V., TEORA DEL ESTADO EN EL ECUADOR: estudio de Derecho Constitucional CIDES, Editor, MEDIOS ALTERNATIVOS EN LA SOLUCIN DE CONFLICTOS LEGALES Edmundo S. Hendler, LAS RACES ARCAICAS DEL DERECHO PENAL: aportes de la Antropologa Social al Derecho Penal

3.

4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

CORPORACIN EDITORA NACIONAL Proyectos Editoriales: Historia


Biblioteca de Historia Ecuatoriana Nueva Historia del Ecuador Biblioteca Ecuatoriana de Arqueologa Procesos, Revista Ecuatoriana de Historia Libro del Sesquicentenario Coleccin Quitumbe

Testimonios
Coleccin Ecuador Coleccin Testimonios

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Geografa
Estudios de Geografa

Ciencias Sociales
Biblioteca de Ciencias Sociales Coleccin Temas Coleccin Popular 15 de Noviembre Elecciones y Democracia en el Ecuador

Pensamiento Ecuatoriano
Obras de Hernn Malo Gonzlez Biblioteca Bsica del Pensamiento Ecuatoriano

Derecho
Estudios Jurdicos Enciclopedia Jurdica Ecuatoriana

Lengua y Literatura
Coleccin Kashkanchikrakmi Historia de las Literaturas del Ecuador Kipus, Revista Andina de Letras

Educacin y Ciencias
Coleccin Nuevos Caminos Biblioteca Ecuatoriana de la Familia Biblioteca General de Cultura Biblioteca Ecuatoriana de Ciencias Serie Debate Universitario

Otras colecciones
Libros de bolsillo

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