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El plebiscito del agua:

de la resistencia al poder constituyente


Luis Ibarra
*
El plebiscito efectuado simultneamente con las elecciones del 31 de octubre
modific la Constitucin agregando un conjunto de disposiciones relativas a la
administracin del agua. La reforma constitucional del 2! "ued en segundo plano detrs
de una competencia electoral dominada por el acceso de la i#"uierda al gobierno $% sin
embargo% es un giro copernicano en la tra$ectoria de las &ltimas d'cadas. (anto desde el
punto de vista de sus apo$os pol)ticos como del contenido de los cambios% invierte por
completo el rumbo seguido por el pa)s a partir de la restauracin democrtica $ durante el
&ltimo per)odo de gobierno% en particular. *e ejemplo de lentitud $ atraso en el proceso de
las reformas estructurales% +rugua$ se convirti con el plebiscito del agua en una
e,periencia de atencin mundial.
La reforma del agua es un componente imprescindible de la eleccin del 2!% un
ensa$o de alian#as pol)ticas $ cambios institucionales "ue plantea% a su ve#% nuevas
interrogantes $ desaf)os. -ara evaluarlo cabalmente es necesario partir de una consideracin
de las estrategias pol)ticas $ los servicios de agua potable en +rugua$. Cumplidos estos
pasos previos% el trabajo se concentra en el anlisis de la produccin pol)tica de la reforma
$% por &ltimo% e,amina las perspectivas abiertas por su implementacin.
1. Las estrategias polticas para los servicios pblicos
Los servicios p&blicos estn en el centro de las luc.as pol)ticas contemporneas $ el
agua% en particular% ad"uiri un lugar destacado en la agenda global de los &ltimos a/os.
*
Luis Ibarra es 0ag)ster en Ciencia -ol)tica% trabaja como docente en la 1acultad de Ciencias 2ociales de la
+niversidad de la 3ep&blica $ .a publicado anlisis de co$untura e investigaciones sobre elecciones% reformas
del estado $ ciudadan)a.
4o se trata simplemente de una discusin acerca de las t'cnicas ms adecuadas para
distribuir ciertos bienes. Los servicios p&blicos se ubican en el cruce de las necesidades de
vida $ los deseos de bienestar con las formas de produccin $ de gobierno. El agua% la
energ)a% las comunicaciones% atienden necesidades esenciales $ sus formas de
administracin son un aspecto clave en el gobierno de las poblaciones $ la produccin de
subjetividades.
Los servicios del estado organi#aron la reproduccin social dentro de formas
centrali#adas $ jerr"uicas% pero fueron desbordados por e,igencias "ue pusieron en crisis
sus funciones disciplinarias. La reaccin fue una reestructura "ue asume% dilu$e $ reintegra
los elementos antagnicos dentro de nuevos pro$ectos de estabili#acin pol)tica. Los
partidos de derec.a se asociaron t)picamente con estrategias de e,pansin del mercado5
mientras "ue la socialdemocracia favorece la articulacin de redes de organi#aciones
p&blicas $ privadas como una 6tercera v)a7 entre estado $ mercado5 $% finalmente% los
movimientos sociales defienden el carcter p&blico de los servicios $ una administracin
participativa.
El concepto de gobernanza subra$a ese trnsito desde la actividad e,clusiva del
estado .acia modos de gobierno donde tambi'n intervienen otras formas de conduccin
pol)tica 8-ierre 29. En estas estrategias se distinguen dos dimensiones: por un lado% la
racionalidad pol)tica% "ue inclu$e referencias emp)ricas% elementos tericos $
prescripciones normativas5 $ por el otro% las t'cnicas de gobierno% "ue .acen operativas esas
racionalidades a trav's de instrumentos $ procedimientos caracter)sticos 83ose $ 0iller
1;;29.
<rganismos internacionales% como el =anco 0undial o la <rgani#acin de
Cooperacin Econmica $ *esarrollo 8<EC*9% usan el t'rmino 6buena gobernan#a7 para
referirse a las estrategias "ue combinan la democracia representativa con la introduccin de
mecanismos de mercado en el sector p&blico. 2u racionalidad pol)tica tiene como referencia
los cambios en el mundo $ toma sus fundamentos tericos $ normativos del neoliberalismo
8=evir $ 3.odes 219. -arten de la globali#acin como una movilidad del capital "ue sale
de los pa)ses con grandes burocracias $ pesadas regulaciones% $ una competencia
internacional "ue presiona para la convergencia de todos .acia un modelo similar de
gobernan#a. El neoliberalismo cr)tica la ineficiencia del estado $ afirma la superioridad del
2
mercado pero% a diferencia del liberalismo clsico% no ve los mercados como una esfera
particular de la sociedad% sino como una t'cnica de gobierno 8Lem>e 219. 2on
mecanismos "ue gu)an la asignacin de recursos escasos ma,imi#ando la eficiencia5 sus
criterios de eleccin racional pueden aplicarse a cual"uier mbito $% en particular% sirven
para una reestructura del estado. Esta estrategia problemati#a los servicios p&blicos a partir
del modelo de mercado. ? su juicio% el monopolio .ace ineficientes e irresponsables a los
servicios del estado $ limita su e,pansin a la inversin p&blica5 la competencia% en
cambio% reduce los precios% da libertad de eleccin al consumidor $ aumenta la inversin.
-ero la competencia no e,iste espontneamente ni nunca se logra por completo5 es una
construccin institucional "ue demanda una actividad pol)tica incesante. El estado debe
dejar de prestar servicios directamente $ pasar a regular su provisin adecuada por medio
del mercado.
Las estrategias de mercado disuelven las presiones sobre los servicios p&blicos en
demandas particulares% "ue acceden a servicios de calidad $ precios diferenciados seg&n su
poder de compra. ?sumen la atencin de las necesidades como una nueva esfera de
e,pansin del capital $ acumulacin primitiva a costa de las empresas p&blicas. 3eintegran
los antagonismos sociales en una produccin de subjetividades "ue reempla#a la figura del
ciudadano% provisto de derec.os $ obligaciones% por la del consumidor dotado de libertad $
responsabilidad. El estado organi#a la reproduccin social por medio del mercado $ reserva
la intervencin directa e,clusivamente para los pobres% vistos como objeto de una atencin
focali#ada $ vigilancia especial.
<tra estrategia desarrollada en la +nin Europea% en cambio% apela a las redes como
un sistema de gobernan#a de ma$or eficiencia $ legitimidad "ue jerar"u)as $ mercados. 2u
racionalidad pol)tica se basa en el neoinstitucionalismo 8=evir $ 3.odes 219. ?dmite las
presiones de la globali#acin pero despla#a la atencin .acia los distintos conte,tos
institucionales "ue generan respuestas diferentes a esas presiones. ? su juicio% las reformas
neoliberales debilitaron los estados $ fragmentaron la provisin de servicios sin crear
propiamente mercados sino% como efecto inesperado% redes de organi#aciones p&blicas $
privadas "ue dependen entre s) para lograr sus objetivos. El estado es una organi#acin ms
dentro del conjunto de proveedores de servicios5 no puede comandar% sino tratar de
conducir el conjunto por medio de la negociacin $ dilogo. +na preocupacin por los
3
d'ficit de la democracia representativa incorpora la participacin de los usuarios como un
modo de mejorar la calidad $ la aceptacin de las pol)ticas p&blicas. Esta racionalidad
pol)tica se traduce en t'cnicas $ procedimientos de gobierno "ue inclu$en un
despla#amiento desde las jerar"u)as .acia las redes dentro del sector p&blico5 la ma$or
interpenetracin entre el estado $ la sociedad civil5 el cambio en el papel del estado desde la
intervencin .acia la conduccin $ la coordinacin5 un cambio correlativo en la actividad
estatal desde las le$es $ resoluciones .acia la negociacin $ la incorporacin de actores no
estatales en el proceso pol)tico5 el acento en el gobierno local% el ma$or involucramiento en
la toma de decisiones $ la confian#a en modos ms refle,ivos de actividad pol)tica.
El sistema de gobernan#a europeo parece comprometido con los ideales de dilogo%
participacin e inclusin social. -ara sus cr)ticos% sin embargo% es slo una tentativa de
aumentar la eficiencia $ la eficacia de las pol)ticas p&blicas por medio de una participacin
oficialmente promovida $ gestionada 8=evir 2!9. <bservan "ue promueve una
integracin de tipo neocorporativa% no pluralista $ abierta% donde las organi#aciones son
seleccionadas por el gobierno $% a&n en estos casos% se reducen a oficiar como agencias de
consulta o suministro de servicios% sin disponer de efectivos poderes de decisin.
Estas estrategias encontraron resistencias "ue% por un lado% afirman $ e,tienden la
esfera de los derec.os $% por el otro% desarrollan formas de organi#acin social para cubrir
los vac)os dejados por el estado $ el mercado 8*e ?ngelis 239. El 1oro 2ocial 0undial
apareci como un espacio de convergencia entre movimientos sociales "ue elaboran una
estrategia diferente. 2u racionalidad pol)tica tiene una referencia global en el rec.a#o del
neoliberalismo $ la reivindicacin de una mundiali#acin distinta% poblada por una
multiplicidad de alternativas. En oposicin a la e,tensin del mercado% formula las
necesidades bsicas como derec.os .umanos e incorpora cuestiones de g'nero% proteccin
del ambiente% pobre#a $ justicia social. *espliega un concepto nuevo de lo p&blico% "ue
deja de ser un conjunto de actividades del estado "ue organi#an la reproduccin capitalista
para identificarse con lo "ue es com&n a todos 84egri 1;;@9. 2us t'cnicas de gobierno se
dirigen .acia una reapropiacin de la administracin% "ue combine la 'tica del servicio
p&blico con formas participativas 8Aall 2B9.
Las diferentes estrategias pol)ticas para los servicios p&blicos se anudan de manera
particular en la cuestin del agua. El =anco 0undial destaca las poblaciones con
!
dificultades de acceso $ las limitaciones de los recursos p&blicos para concluir en la
necesidad de recurrir al capital privado 82!9. La +nin Europea% en cambio% concibe los
servicios de inter's general como parte de los valores compartidos $ reconoce su papel en
el fomento de la co.esin social% e,clu$endo a los servicios de agua potable de la
competencia internacional 8C<0 239. ? partir de esta base% las empresas europeas se
convirtieron en los principales grupos trasnacionales "ue e,plotan la privati#acin del agua
en los pa)ses perif'ricos. +na serie de movimientos sociales $ campa/as pol)ticas
problemati#an la transformacin del agua en una mercanc)a por sus efectos sobre las
poblaciones pobres% la integracin social $ la sustentabilidad de la gestin. El 1oro 0undial
?lternativo del ?gua afirm el acceso al agua como derec.o .umano fundamental5 el agua
como un bien com&n "ue no pueda ser enajenado5 la democrati#acin de la gestin del agua
a todos los niveles5 $ el financiamiento colectivo como principios bsicos 81?0E 2B9.
Las estrategias para los servicios p&blicos $ el agua recorrieron su propio curso en
el +rugua$ de los &ltimos a/os.
2. El agua en Uruguay: servicios pblicos y concesiones privadas
Las estrategias de mercado se pusieron en prctica en +rugua$ a partir de la
restauracin democrtica siguiendo las tendencias de ?m'rica Latina.
El gobierno del per)odo 1;CBD1;;% encabe#ado por el -artido Colorado% introdujo
la pr'dica sobre la reduccin del estado $% con el cierre de los servicios ferroviarios de
pasajeros en atencin a su carcter deficitario% inaugur un nuevo encare de los servicios
p&blicos. En el per)odo siguiente% el gobierno del -artido 4acional intent una reforma
radical% seg&n el programa del consenso de Eas.ington $ concentrada en la privati#acin
de las empresas p&blicas% pero la legislacin fue anulada en un refer'ndum.
El refer'ndum de la le$ de empresas p&blicas de 1;;2 tuvo dos consecuencias
duraderas. En primer lugar% cerr la posibilidad de reali#ar reformas radicales por medio de
decisiones ejecutivas5 impuso% por el contrario% una v)a gradual "ue no slo debe reunir las
ma$or)as parlamentarias% sino "ue se ve obligada a tomar tambi'n en cuenta las
posibilidades de impugnacin plebiscitaria. En segundo lugar% mantuvo los principales
servicios p&blicos en manos del estado% condenando las privati#aciones a seguir v)as
B
laterales $ perif'ricas. (uvo el paradjico resultado de "ue el gobierno% impedido de vender
las empresas p&blicas% se embarc en una acelerada moderni#acin "ue mejor su gestin $
aument la productividad 80oreira $ 4arbondo 1;;C9.
Los gobiernos siguientes% apo$ados en una coalicin de los partidos tradicionales% se
reorientaron .acia las reformas de segunda generacin. 2anguinetti% en el per)odo 1;;BD
2% reali# un e,tenso abanico de reformas en la ense/an#a% la seguridad social $ la
administracin p&blica% mientras "ue Forge =atlle emprendi la reestructura de los servicios
p&blicos.
El gobierno de =atlle problemati# la eficiencia de los servicios del estado $ las
limitaciones de la inversin p&blica para promover el recurso al capital privado% sin
embargo% su lgica pol)tica e,presa una singular inversin de medios $ fines 8Ibarra 2B9.
El capital privado no aparece a"u) como un medio para e,tender los servicios sino "ue% al
contrario% la reestructura de los servicios se convirti en un instrumento con el objetivo de
fomentar la inversin privada.
1
Esta racionalidad pol)tica se tradujo en la utili#acin de
asociaciones $ concesiones de servicios como procedimientos principales.
Los servicios de agua $ saneamiento siguieron un curso particular dentro de esta
tra$ectoria general.
El suministro de agua potable $ el saneamiento .an sido reali#ados como un
servicio p&blico% administrado directa $ e,clusivamente por el estado. -ara el a/o 2!%
seg&n cifras de <2E% los servicios de agua cubr)an 2.;;@.GB .abitantes% a trav's de
GB@.2C2 cone,iones% con una cobertura de la poblacin nucleada del ;C por ciento.
2
En
cuanto al saneamiento 8e,ceptuando 0ontevideo de competencia municipal $ 0aldonado
entregado en concesin9% el pa)s tiene ms de 1.!!. .abitantes nucleados en localidades
ma$ores de mil .abitantes% de los cuales un 3B por ciento cuenta con servicio de
alcantarillado a trav's de 1B. cone,iones.
3
E,iste una cobertura casi total de la
poblacin con agua potable $ carencias significativas en el saneamiento.
? partir de los a/os noventa% esta organi#acin comen# a e,perimentar cambios
con las concesiones de obras $ servicios a capitales privados. La primera se efectu en 1;;2
1
62tructural reforms are important to .elp increase private sector investment in t.e econom$7 es el mantra
"ue repiten las cartas de intencin suscritas por el gobierno de =atlle con el 1ondo 0onetario Internacional.
Her .ttp:IIJJJ.imf.orgIe,ternalIcountr$Iur$Iinde,..tm
2
.ttp:IIJJJ.ose.com.u$IingresoI?guaIagua..tml
3
.ttp:IIJJJ.ose.com.u$IingresoI2aneamientoIsaneamiento..tml
@
$ tuvo por objeto la instalacin de servicios al Este del arro$o 0aldonado% abarcando La
=arra% 0anantiales $ Fos' Ignacio. El concesionario recibi como retribucin la e,plotacin
de los servicios por un pla#o de 2B a/os con tarifas "ue deben cubrir las inversiones
reali#adas $ los costos operativos ms un beneficio ra#onable.
!
La concesin fue adjudicada
a la firma ?guas de la Costa% propiedad en un sesenta por ciento de ?guas de =arcelona de
Espa/a% treinta por ciento de 2(? Ingenieros del +rugua$ $ die# por ciento del empresario
4iver =enencio. La obra tuvo una inversin de doce millones de dlares $ atiende
alrededor de 3. usuarios. 2u actividad .a sido criticada por los vecinos en ra#n de
impactos ambientales negativos $% sobre todo% por las elevadas tarifas% "ue multiplican
varias veces las cobradas por <2E en el resto del pa)s.
B

Las concesiones de obras $ servicios se fundan en una incapacidad del estado para
atender las demandas de la poblacin5 el recurso al capital privado aparece entonces como
un medio de 6acortar los pla#os de satisfaccin de las necesidades7% como dijo el presidente
de <2E del per)odo% ?lberto =ianc.i. -ara el sindicato de los trabajadores del sector% en
cambio% 6el agua se privati#a con el prete,to de e,tender el saneamiento% pero si <2E
cobrara las tarifas de ?guas de la Costa podr)a .acer todo lo "ue se propusiera7 (El
Espectador, 2 de setiembre del 2!9. Las obras siempre son pagadas por los usuarios a
trav's de las tarifas. En esto no difieren de los servicios p&blicos5 tanto <2E como la
Intendencia de 0ontevideo% contratan cr'ditos e,ternos para reali#ar obras "ue luego son
pagados con la recaudacin. La diferencia es "ue los servicios p&blicos distribu$en los
costos en el conjunto de la poblacin% mientras "ue los privados los .acen recaer
e,clusivamente sobre los beneficiarios directos $ slo son viables% por lo tanto% en #onas de
gran concentracin o alto poder ad"uisitivo. La entrega de las reas rentables al capital
privado deja a los servicios del estado con las reas deficitarias $ los priva al mismo tiempo
de los recursos para atenderlas.
La le$ de presupuesto del per)odo 1;;@D2 autori# las concesiones de servicios
de agua potable $ saneamiento en el interior del pa)s. En el a/o 1;;C% una nueva licitacin
abarc las principales ciudades del departamento% -an de ?#&car% -iripolis% 2an Carlos%
0aldonado $ -unta del Este% por un pla#o de treinta a/os. El concesionario recibe la
!
.ttp:IIJJ.ursea.gub.u$:CCIJebImnormativo.nsfI@=1G3?*1C?C!;=!!32B@C1*G2!C@CIKfileIpliego
Lic ?guas *L Costa.pdf
B
.ttp:IIJJJ.ffose.org.u$Iagua$vidaIprivati#acion..tmL-rivati#acionM+rugua$
G
e,plotacin de la red de agua potable de <2E $ se compromete a ampliar el saneamiento $
construir un emisor submarino en -unta del Este.
@
La licitacin se reali# en un proceso
caracteri#ado por las irregularidades
G
$ fue adjudicada a la firma +ragua% integrada por
?guas de =ilbao% Iberdrola $ ==N del -a)s Hasco.
C
La operacin de los servicios .a sido
igualmente pol'mica% con deficiencias en la continuidad $ la calidad% sobrefacturacin%
incumplimiento de las obras comprometidas $ atrasos reiterados en el pago de las
obligaciones con el estado.
Fuan Fusto ?maro% presidente de <2E% justific la concesin por"ue 6el pa)s no
estaba en condiciones de reali#ar el saneamiento en el departamento de 0aldonado $
+ragua se .i#o cargo de la distribucin del agua a cambio de encarar el saneamiento7. -ara
el diputado fernandino *ar)o -'re#% en cambio% 6no vinieron a invertir sino a administrar el
dinero "ue se pudiera recaudar7 8Comisin de Hivienda% (erritorio $ 0edio ?mbiente de la
Cmara de 3epresentantes% 3 de diciembre del 229. La concesin configur un singular
dispositivo financiero% donde la recaudacin de los servicios de agua potable% adems de
cubrir los costos operativos $ las ganancias de la empresa% financia tambi'n las eventuales
obras de saneamiento. En este negocio% la empresa p&blica perdi una recaudacin de 2
millones de dlares anuales a cambio del pago de un canon de un milln $ medio en el
primer a/o pero% al mismo tiempo% <2E recibi un cr'dito del =I* por G de millones
dlares% para acondicionar la red de agua potable de 0aldonado antes de entregarla al
concesionario.
Este mecanismo financiero .i#o crisis con la devaluacin del peso. Los ingresos
medidos en dlares se derrumbaron abruptamente $ la empresa e,igi una renegociacin
del contrato bajo la amena#a de abandonar los servicios. Las tratativas se mantuvieron al
ms alto nivel con la intervencin del embajador del estado espa/ol% el presidente de la
@
.ttp:II JJJ.ursea.gub.u$:CCIJebImnormativo.nsfI1?;BB;32G=CB3CC132B@C1*G2!C@*I
KfileIuragua.pdf
G
? la licitacin internacional respondieron tres empresas pero% cuando slo faltaba conocer la oferta
econmica% el directorio de <2E in.abilit a dos de ellas: una por problemas formales $ la otra por disponer
de informacin privilegiada% $a "ue sus miembros .ab)an participado como consultores de la licitacin. La
intervencin del 0inistro de Hivienda% Fuan C.iruc.i% revoc la decisin $ restableci a las empresas
cuestionadas. 2orpresivamente entonces% la tercera empresa% retir su oferta $ la licitacin se resolvi entre las
dos descalificadas inicialmente. El Observador, 0ontevideo% 3 de julio del 23.
C
2eg&n su pgina Jeb% 6el Consorcio de ?guas =ilbao =i#>aia es una entidad p&blica cu$o objeto es la
prestacin integral de los servicios de abastecimiento $ saneamiento de agua a B3 municipios% "ue representan
el ;O de la poblacin de =i#>aia7.
.ttp:IIJJJ.consorciodeaguas.comIcastellanoIconsorcioI"uienesMsomos.asp
C
3ep&blica% el director de la <-- $ el ministro de Hivienda% $ tuvieron un principio de
acuerdo con la reduccin de las obligaciones con el estado.
La renegociacin del contrato de +ragua% sin embargo% se convirti en un elemento
de diferenciacin pol)tica entre los partidos. 3ec.a#ada por la i#"uierda% encontr una
actitud cr)tica de los blancos a su salida del gobierno $ mostr fricciones dentro del propio
e"uipo de gobierno colorado. El debate puso frente a frente dos lgicas pol)ticas diferentes%
"ue pon)an el acento en el fomento del capital privado $ el acceso al cr'dito internacional%
por un lado% $ sobre la inversin en obras $ la prestacin de servicios% por el otro.
+na sesin de la Comisin de Hivienda% (erritorio $ 0edio ?mbiente de la Cmara
de 3epresentantes 83 de diciembre del 229% puso en escena las diferencias. Fuan Fusto
?maro invoc all) las orientaciones del gobierno. 62e nos .a e,presado "ue en el marco
regional $ del pa)s constituir)a una se/al negativa el alejamiento de una inversin
e,tranjera% no slo por"ue lo "ue significa en s) misma% sino por la imagen e,terna "ue
pro$ectar)a del pa)s $ las consecuencias "ue tendr)a en los actuales capitales e,ternos "ue
pretenden afincarse en el +rugua$7. El director .errerista de <2E% ?lberto Casas% en
cambio% rec.a# la renegociacin por"ue 6no genera beneficios directos a los usuarios $ al
organismo $ s) solo al concesionario.7 El -artido 4acional critic "ue no inclu$era tambi'n
el cumplimiento de las obras. En el mismo sentido se pronunci el 1rente ?mplio $ agreg
la necesidad de e,aminar si la empresa estaba en condiciones de cumplir con sus
compromisos. 6En cuanto al argumento de la necesidad de mantener la imagen del pa)s
para las inversiones e,tranjeras% si las "ue van a venir al +rugua$ lo .acen de la forma en
"ue se desarroll la inversin de +ragua% ser)a preferible "ue no vinieran7% afirm el
diputado 3ivers.
En junio del a/o 22% el gobierno de =atlle suscribi una carta de intencin con el
1ondo 0onetario Internacional% asumiendo el compromiso de generali#ar las concesiones
de los servicios de agua potable $ saneamiento a capitales privados.
;
La creacin de la
+nidad 3eguladora de los 2ervicios de Energ)a $ ?gua comen# a implementar este
objetivo% colocando la regulacin $ control de los servicios de agua potable entre las
competencias de la nueva institucin% mientras "ue% por otro lado% se puso en marc.a la
reforma del agua.
;
+rugua$PLetter of Intent% 0emorandum of Economic -olicies% and (ec.nical 0emorandum of
+nderstanding% 0ontevideo% Fune 1C% 22. .ttp:IIJJJ.imf.orgI e,ternal InpI loi I22Iur$I2Iinde,..tm
;
3. La produccin poltica de la reforma
La reforma del agua tiene como antecedente una evaluacin negativa de las
concesiones de servicios $ surge en oposicin al propsito del gobierno de =atlle de
e,tender el sistema al resto del pa)s. Consiste en un pro$ecto para reformar la Constitucin%
por la v)a de la iniciativa popular% con el objetivo de incluir normas "ue impidan la
privati#acin del agua $ colo"uen los fundamentos de una estrategia diferente.
La reforma 6nace a partir de la defensa de un recurso vital $ escaso en el mundo7.
1

-arte de referencias globales "ue problemati#an la situacin del agua como un recurso
esencial% pero limitado $ amena#ado por procesos de contaminacin5 esto lo .ace
susceptible de proporcionar altas ganancias $ codiciado por las empresas trasnacionales.
Estas son apo$adas en sus pretensiones por los organismos financieros internacionales% "ue
condicionan los cr'ditos a los pa)ses perif'ricos a la privati#acin de los servicios. La
transformacin del agua en una mercanc)a% integrada al ciclo del capital $ distribuida en
funcin de la ganancia% es un ve.)culo de diferenciacin social% afecta las poblaciones
pobres $ se despreocupa de una gestin sustentable. La racionalidad pol)tica de la reforma%
por el contrario% considera el agua como un recurso esencial para la vida "ue debe ser
provisto como un derec.o .umano $ mantenido como un patrimonio com&n. 2e traduce en
t'cnicas de gobierno "ue apelan al servicio p&blico como modo de asegurar una prestacin
universal $ una gestin sustentable% pero no se identifica con la administracin centrali#ada
$ jerr"uica% sino "ue e,presa tambi'n e,igencias de descentrali#acin $ participacin.
La iniciativa popular
El procedimiento de la iniciativa popular supone reunir las firmas de un die# por
ciento del padrn electoral para "ue la enmienda constitucional sea plebiscitada junto con la
eleccin nacional $ debe alcan#ar% en esa oportunidad% una ma$or)a absoluta de los
sufragios para ser aprobada.
1
?driana 0ar"uisio% vicepresidenta de 11<2E% El Espectador, C de julio del 2!.
1
El recurso a la iniciativa popular tuvo un uso intenso a partir de la restauracin
democrtica% tanto en la forma de plebiscitos constitucionales como de refer'ndums para
impugnar le$es ordinarias 8Cuadro 19.
*** ?C? H? EL C+?*3< 1 ***
Los procedimientos de democracia directa son vistos en ocasiones como opuestos a
la democracia representativa $ otras veces como complementarios. 2i la representacin
pol)tica tiene la doble faceta de vincular $ separar a los ciudadanos del gobierno% estos
procedimientos evidencian% al mismo tiempo% una crisis de la representacin $ un modo de
resolverla. =ottinelli 8219 se/ala tres casos en los "ue operan. +no es cuando los
gobiernos buscan aprobacin para decisiones pol'micas o relevantes. El segundo caso es
cuando actores menores del sistema pol)tico creen "ue ciertos temas pueden sensibili#ar al
electorado $ encontrar apo$os transversales en todos los partidos. El tercero corresponde a
sistemas pol)ticos divididos de modo relativamente parejo% donde una de las partes busca
dirimir el conflicto en una canc.a "ue supone ms favorable. La primera categor)a no
corresponde a la iniciativa popular% mientras "ue de los otros dos casos encontramos varios
ejemplos en el per)odo.
La .istoria electoral urugua$a registra un uso intenso de las convocatorias de
reforma% referidas por lo general a la organi#acin de los poderes del estado o el sistema
electoral. La novedad en los &ltimos tiempos fue el uso de este mecanismo para incorporar
demandas sustantivas. En dos ocasiones% 1;C; $ 1;;!% asociaciones de jubilados $
pensionistas lograron introducir en la Carta normas de ajuste de las pasividades captando
apo$os en todos los partidos. En cambio% no lograron esa ad.esin tentativas similares
relativas al presupuesto de la ense/an#a en 1;;! $ del -oder Fudicial en 1;;;.
El recurso de refer'ndum% por su parte% fue formali#ado con la Constitucin de 1;@G
$% a pesar de un comien#o poco auspicioso frente a la le$ de la impunidad% tuvo un uso
reiterado a partir de entonces. El movimiento sindical $ la i#"uierda lograron revocar por
esta v)a decisiones parlamentarias sobre privati#aciones en condiciones de relativo
e"uilibrio entre los partidos. La anulacin de la le$ de empresas p&blicas en 1;;2 anunci
un sistema de partidos dividido en tercios% as) como tambi'n en el a/o 23 el refer'ndum
11
de ?4C?- adelant el e"uilibrio $ despla#amiento de fuer#as entre un blo"ue tradicional $
un blo"ue progresista. -or el contrario% iniciativas similares no lograron evitar los cambios
en +(E en 1;;C $ el puerto en el 2% en condiciones de predominio del blo"ue
tradicional.
La reforma del agua aparece como una continuacin $ una combinacin de esas
iniciativas: parte de actores menores del sistema pol)tico $ se inscribe en una situacin de
paridad de fuer#as entre los blo"ues partidarios. 3eviste tambi'n caracter)sticas novedosas
"ue evidencian una singular evolucin pol)tica.
En primer lugar% apela a la iniciativa popular para blo"uear la privati#acin pero% a
diferencia de los refer'ndums% no convoca a la ciudadan)a como &ltimo recurso% luego de
agotada la negociacin pol)tica $ el trmite parlamentario. La reforma del agua se anticipa a
la decisin gubernamental% coloca al -oder Ejecutivo a la defensiva% $ adopta desde el
comien#o la v)a plebiscitaria% "ue saltea las instancias legislativas $ vuelve inoperantes las
ma$or)as parlamentarias adversas.
En segundo lugar% la reforma del agua no tiene un carcter e,clusivamente reactivo
$ defensivo% sino positivo $ constructivo. 4o se agota en una coalicin negativa% reunida en
torno al veto de la legislacin% sino "ue .ace de la resistencia a las privati#aciones el punto
de partida para un poder constitu$ente "ue elabora nuevas instituciones $ principios de
pol)ticas para el sector. Es caracter)stico "ue no mencione a la empresa p&blica% como los
refer'ndums 6de ?4(EL7 o 6de ?4C?-7% sino "ue plantea una defensa 6del agua $ de la
vida7.
Las multitudes del agua
La reforma constitucional fue el punto de convergencia de una variedad de
entidades sociales vinculadas al uso% el manejo $ los conocimientos acerca del agua% "ue se
apo$ sobre un arco ampliado de alian#as pol)ticas.
(uvo un papel destacado el sindicato de los trabajadores del sector% la 1ederacin de
1uncionarios de <2E% $ la intersocial de organi#aciones "ue .a combatido las
privati#aciones% el -I(DC4(% la 1E++ $ 1+CH?0. Funto a ellas% ad"uirieron
protagonismo organi#aciones ambientalistas opuestas a la privati#acin del agua% 3E*E2D
12
?migos de la (ierra $ +rugua$ 2ustentable5 comisiones vecinales "ue reclaman la
instalacin de los servicios en -ando $ la Costa de <ro% o como la Liga de 1omento de
0anantiales% enfrentada a los concesionarios privados de 0aldonado5 las organi#aciones de
productores rurales ?sociacin de 3emitentes de Conaprole $ Centro de Hiticultores% $
docentes de las facultades de Ciencias $ de Ingenier)a de la +niversidad de la 3ep&blica.
Las distintas formas de resistencia a la privati#acin del agua concurrieron a elaborar
instituciones p&blicas a partir de sus formas de vida $ produccin com&n. La 6Comisin
4acional en *efensa del ?gua $ de la Hida7 configur un sujeto pol)tico amplio $ plural.
11

3e&ne entidades "ue no se confunden en una identidad &nica ni se dilu$en en un grupo
indiferenciado% sino "ue mantienen su propia singularidad $ act&an en conjunto a partir de
sus v)nculos en com&n con las caracter)sticas de la multitud.
La reforma del agua registr una opinin inicial fuertemente favorable entre la
ciudadan)a. +na encuesta reali#ada en junio del a/o 2!% pregunt a los entrevistados
acerca de sus preferencias por los servicios de <2E o de un concesionario privado 8Cifra%
Telemundo12, 5 de julio del 2004). Encontr "ue un oc.enta por ciento se inclinaba
por la empresa p&blica $ slo un nueve por ciento era favorable a la privati#acin. 2i bien el
estudio no refleja estrictamente los t'rminos de la reforma% se/ala "ue antes de comen#ar la
campa/a% el C; por ciento del electorado tiene opinin sobre el asunto $ establece un punto
de partida mu$ favorable para aprobar la reforma constitucional. Como se ve en el Cuadro
2% el estudio de opinin no muestra diferencias entre 0ontevideo $ el Interior% $ registra
slo matices entre los simpati#antes de los distintos partidos% $a "ue en todos los grupos
pol)ticos la ma$or)a absoluta est% en principio% a favor del servicio p&blico.
*** ?C? H? EL C+?*3< 2 ***
2in duda% esa inclinacin inicial sufrir variantes a medida "ue se desenvuelva la
campa/a% pero no es% de ninguna manera% un fenmeno circunstancial5 refleja% por el
11
La integracin completa inclu$e: ?sociacin de 3emitentes% Centro de Hiticultores de +rugua$% Comisin
4acionalista en *efensa del ?gua% Comisin de *efensa del ?gua $ 2aneamiento de Costa de <ro $ -ando%
Conosur% Convergencia 2ocialista% Coordinadora del =arrio 2ur $ ?d$acencias% Consumidores $ +suarios
?sociados% *ocentes de la 1acultad de Ciencias $ 1acultad de Ingenier)a% EC<2% 1?4C?-% 1rente ?mplioD
Encuentro -rogresista% 1E++% 1<22E% 1+CH?0% Liga de 1omento de 0anantiales% 0ovimiento por la
+top)a% -artido por la 2eguridad 2ocial% -artido Herde% -I(DC4(% 3E*E2D?migos de la (ierra% +I(?% +nin
de 0ujeres del +rugua$% +rugua$ 2ustentable.
13
contrario% una actitud prolongada $ consistente de la ciudadan)a en favor del carcter
p&blico de los servicios.
12
La reforma en las estrategias electorales de los partidos
+n aspecto caracter)stico de la reforma del agua es "ue no se plantea como un
antagonismo entre los movimientos sociales $ el sistema pol)tico% sino "ue integr de
manera decisiva a los partidos pol)ticos $ el uso de v)as institucionales "ue pasan por el
pronunciamiento electoral. La ausencia de v)nculos de ese tipo llev a la ineficacia
movimientos con elevada capacidad de movili#acin social pero "ue no encontraron
reflejos adecuados en el sistema pol)tico5 as) como tambi'n condujo al fracaso de
iniciativas "ue cifraron su ',ito e,clusivamente en la concertacin partidaria.
La reforma del agua cont con la ad.esin del 1rente ?mplio $ la ma$or)a del
-artido 4acional% $ esta confluencia aisl la tentativa del gobierno de =atlle de e,tender las
reformas de mercado al sector. En mar#o del a/o 23% el -oder Ejecutivo envi un
elaborado $ detallado pro$ecto de le$ con el objetivo de promover la participacin privada
en los servicios de agua potable $ saneamiento
13
% pero el mensaje gubernamental no fue
considerado por el parlamento.
Con una elevada ad.esin inicial entre los votantes de todos los partidos% con los
apo$os del 1rente ?mplio $ la ma$or)a del -artido 4acional% la reforma del agua parec)a
encaminarse a lograr la ma$or)a absoluta de votantes necesaria para su aprobacin. +na
&ltima tentativa de impedirlo fue protagoni#ada por el -artido Independiente $ consisti en
promover la aprobacin legislativa de un pro$ecto de reforma sustitutivo para "ue fuera
plebiscitado junto al surgido de la iniciativa popular. El pro$ecto independiente repite
literalmente los t'rminos del original% pero introduce dos modificaciones "ue desvirt&an sus
efectos: por un lado% admite las concesiones de servicios a capitales privados $% por el otro%
mantiene las concesiones e,istentes. La e,istencia de dos pro$ectos en competencia% apenas
12
2eg&n <scar =ottinelli% las empresas p&blicas en +rugua$ 6tienen una imagen de mu$ buena a e,celente.
En la comparacin entre empresas p&blicas $ privadas ms o menos del mismo ramo% los urugua$os valoran
mu$ positivamente% muc.o mejor a las empresas p&blicas% a las estatales "ue a las privadas. En los temas de
privati#aciones o desmonopoli#aciones los urugua$os en general% ma$oritariamente% son contrarios a la
privati#acin o a la venta de los bienes del estado% o al menos "ue el estado no compita en buenas
condiciones.7 El Espectador, 22 de julio del 2002.
13
.ttp:IIJJJ.presidencia.gub.u$Ipro$ectosI2332B1..tm
1!
diferenciados entre s)% facilitar)a el debate a los partidarios de la privati#acin $ dificultar)a
la posibilidad de "ue cual"uiera de ellos alcan#ara la ma$or)a absoluta. Cautelosamente%
colorados $ .erreristas alentaron esta iniciativa% pero la tentativa fracas. La imposibilidad
de reunir en esta oportunidad las ma$or)as legislativas "ue .ab)an acompa/ado todas las
alternativas privati#adoras del per)odo era reveladora de los cambios ocurridos en los
partidos con vistas a la competencia electoral.
El 1rente ?mplio tuvo un papel principal en la recoleccin de firmas para .acer
posible el plebiscito $ todos sus sectores pol)ticos sin e,cepcin ensobraron las .ojas del 2I
junto a sus listas de candidatos. Este apo$o le aportaba a la reforma un caudal electoral "ue%
seg&n los estudios de intencin de voto% se situaba por s) solo en el umbral del cincuenta
por ciento. La reforma del agua% sin embargo% no fue un tema destacado de su propuesta
pol)tica ni ocup un lugar de importancia en la propaganda de la i#"uierda. Esto es un
.ec.o llamativo si tenemos en cuenta "ue% apenas die# meses atrs en el refer'ndum de
?4C?-% por primera ve# el 1rente ?mplio derrota por s) solo a los dos partidos
tradicionales reunidos sobre la base de una oposicin a las privati#aciones. La estrategia
electoral de la i#"uierda opt por no continuar esta l)nea de polari#acin $ se volc% en
cambio% .acia una competencia por el centro del espectro pol)tico% multiplicando se/ales de
moderacin $ confiabilidad. La preocupacin por ofrecer una imagen tran"uili#adora
a/adi incluso signos de ambigQedad sobre la eficacia de la reforma del agua% cuando
(abar' H#"ue# $ *anilo ?stori% .ablando en 0adrid para los inversores espa/oles%
pusieron en duda el cese de las concesiones e,istentes.
El -artido 4acional% a partir de un cambio en los pesos espec)ficos de sus sectores $
una reubicacin dentro del espectro pol)tico% se posicion en la competencia electoral como
la fuer#a pol)tica capa# de encabe#ar un blo"ue de centro $ derec.a "ue disputara la
presidencia a la i#"uierda. 2u estrategia se bas en ofrecer una imagen de renovacin $
unidad. Los blancos pusieron en primer plano los aspectos de oposicin con el gobierno de
=atlle $% a diferencia de la eleccin anterior% todos los sectores pol)ticos concurrieron en
esta oportunidad detrs del candidato &nico% minimi#ando sus diferencias. 2in embargo% la
reforma del agua creaba los ma$ores problemas. El candidato a la presidencia $ su sector
pol)tico% ?lian#a 4acional% apo$aron la reforma5 el Aerrerismo% en cambio% se opuso5 $ el
sector de 1rancisco Rallinal mostraba la curiosa dualidad de oponerse a la reforma $ tener a
1B
la diputada =eatr)# ?rgimn entre sus ad.erentes. En estas condiciones% la reforma del agua
fue postergada con el resto de las diferencias internas frente a los aspectos "ue destacaban
la unidad partidaria.
La ad.esin de los dos principales candidatos "ue se disputaban la presidencia%
(abar' H#"ue# $ Forge Larra/aga% contribu)a simultneamente a e,cluir a la reforma del
debate pol)tico $ a proporcionarle los votos necesarios para su aprobacin. 2lo el tercero
en disputa% el candidato del -artido Colorado% procur entrar en la competencia electoral
invocando la reforma del agua. Ruillermo 2tirling la present como una alternativa "ue
e"uival)a a la e,propiacin de las concesiones privadas e,istentes% perjudicaba la imagen
del pa)s en el cumplimiento de sus compromisos $ amena#aba la recepcin de inversiones
e,ternas. La cr)tica se dirigi frontalmente contra el 1rente ?mplio% pero introduc)a
tambi'n una cu/a en las diferencias del -artido 4acional $ "ued a.ogada por una armon)a
de silencio.
En suma% si el plebiscito del agua no tuvo un lugar destacado en la campa/a no fue
por"ue la competencia estuviera centrada en la eleccin presidencial% sino por"ue las
estrategias electorales de los partidos converg)an en despla#arla .acia un segundo plano.
Esta ausencia de protagonismo se correspond)a al mismo tiempo con una opinin p&blica
favorable $ alineamientos partidarios "ue conduc)an directamente a su aprobacin.
La campaa electoral
La campa/a por la reforma estuvo bajo la responsabilidad de la Comisin 4acional
de *efensa del ?gua $ de la Hida. La propaganda electoral despleg un discurso de
caracter)sticas desusadas% presidido por fuertes referencias globales antes "ue por los
eventos de la pol)tica local. 6Como en la 'poca colonial% los organismos financieros
internacionales otorgan pr'stamos a los gobiernos a cambio de la entrega de la ri"ue#a de
los pueblos7% dicen sus folletos. La argumentacin e,presa una vocacin por generar
conciencia sobre la problemtica del agua. La privati#acin del agua en +rugua$ aparece
slo en segundo lugar como la aplicacin de estas pol)ticas en un caso particular. Critica las
concesiones del departamento de 0aldonado por la ausencia de inversiones% elevadas
tarifas $ mala calidad de los servicios. Conclu$e convocado a reformar la Constitucin para
1@
"ue no privaticen el agua% garanti#ar el acceso a toda la poblacin% $ una administracin
p&blica participativa% guiada por criterios sociales $ ambientales.
En la campa/a tuvo un papel dinmico% junto a otras organi#aciones% la 1ederacin
de 1uncionarios de <2E. El sindicato de trabajadores del estado no "ued encerrado en una
perspectiva estrictamente corporativa% de defensa de sus intereses particulares $ presin
sobre el sistema pol)tico. -or el contrario% se articul con otros grupos sociales $ sectores
pol)ticos% inscribiendo la defensa de sus intereses dentro de pro$ectos de dimensin
nacional $ construccin institucional. 4o apel a las formas de luc.a t)picas del
sindicalismo $ la accin de clase% sino a la e,presin de la ciudadan)a en una convocatoria
electoral. La campa/a por la reforma careci de referencias a la empresa estatal $ se
desarroll bajo el lema El agua es de todos% centrada en la propiedad com&n del recurso.
La oposicin a la reforma corri por cuenta de las organi#aciones empresariales.
+na cr)tica provocativa parti del abogado de la empresa +ragua% Ignacio de -osadas. -ara
de -osadas% la reforma 6est basada en premisas falsas% "ue encubre a gatas un nuevo
empuje del corporativismo en +rugua$% va a caballo de argumentos falaces% mentirosos5
tiene una serie de aberraciones jur)dicas5 genera una incertidumbre mu$ grande... $ es otra
p'sima se/al "ue da +rugua$ .acia fuera $ .acia dentro.7 ? su juicio% 6la &nica cosa "ue
trae este pro$ecto de reforma "ue no est en la legislacin vigente es la estati#acin7 8El
Espectador% 2 de julio del 2! 9.
Harias cmaras empresariales intervinieron en la campa/a a trav's de comunicados
$ difundieron afirmaciones temerarias con respecto a las consecuencias de la reforma. -ara
la Cmara de Industrias% es un e,ceso impedir la accin de privados cuando el estado no
tiene los recursos para prestar los servicios 8El Espectador% 1C de octubre del 2!9.
La Cmara 0ercantil de -roductos del -a)s produjo un te,to con el sabor
incomparable de otras 'pocas. ?ll) bajo la apariencia de un informe jur)dico% se afirma
simultneamente "ue la reforma es innecesaria% pues la proteccin "ue pretende $a e,iste en
la Constitucin% $ "ue es gravemente perjudicial para el pa)s. La caracteri#a como una
iniciativa tendiente a estati#ar el agua% revocar todos los contratos% autori#aciones $
concesiones% sin importar las inversiones reali#adas% su impacto social $ el desempleo.
Critica "ue 6a.u$entar las inversiones7% obliga al estado a reali#ar inversiones aumentando
los impuestos% no contempla los derec.os de propiedad de las empresas agropecuarias "ue
1G
se abastecen con aguas subterrneas% ni de las empresas industriales "ue comerciali#an $
e,portan agua% $ .abilita su 6e,propiacin% al mejor estilo de otros reg)menes estatales
totalitarios $ cada ve# ms aislados en el mundo7.
1!
Con ma$or sobriedad% la Cmara 4acional de Comercio $ 2ervicios 6entiende "ue
la forma de lograr una gestin p&blica e,itosa $ eficiente en estos servicios% es dando
adecuada participacin al sector privado% aspecto "ue se impide e,pl)citamente en el citado
pro$ecto. -or consiguiente% la C4C2 recomienda no apo$arlo7.
1B
-untuali#a "ue 6no
comparte "ue actividades "ue .asta a.ora se .ab)an desarrollado con una importante
participacin del sector privado $ una significativa inversin $ generacin de puestos de
trabajo 8aguas minerales% termas etc.9 pasen a ser de e,clusivo dominio del estado7.
Entiende 6"ue el estado no dispone de los recursos para prestar con eficiencia estos
servicios. Ello llevar a la ausencia de servicios bsicos de saneamiento en vastas #onas
carenciadas del pa)s7. ?dvierte "ue la reforma tendr como efecto el cese de las
concesiones% la perdida de puestos de trabajo $ divisas% una indeseada incertidumbre% un
cambio de las reglas de juego $ un desconocimiento de los derec.os ad"uiridos.
+no de los pocos debates reali#ados en la campa/a tuvo como protagonistas% del
lado de la reforma% a ?driana 0ar"uisio% vicepresidenta de la 1ederacin de 1uncionarios
de <2E% $ Carlos Coiti/o% delegado del 1rente ?mplio en la Comisin 4acional de *efensa
del ?gua $ de la Hida. -or los opositores% intervinieron el senador colorado Fulio Aerrera $
el .errerista ?lfredo =ianc.i% presidente de <2E en el per)odo 1;;2D1;;B 8El Espectador,
2 de setiembre de 2!9. Los opositores a la reforma acordaron rpidamente con todos los
elementos declarativos del te,to% para concentrarse e,clusivamente en la defensa del capital
privado. 3epitieron los argumentos acerca de la incapacidad del estado para satisfacer las
necesidades de la poblacin% las dimensiones de la inversin re"uerida para el saneamiento
$ la limitacin de los recursos p&blicos. 6Lo "ue importa es "ue la gente tenga agua
potable% "ue tenga saneamiento% "ue mejore sus condiciones de vida% independientemente si
el estado puede .acerlo o no7% afirm =ianc.i. Los miembros de la Comisin destacaron%
por el contrario% la correspondencia entre la parte declarativa $ los aspectos instrumentales
de la reforma. -ara 0ar"uisio $ Coiti/o% slo una administracin p&blica es capa# de
reali#ar una prestacin de los servicios como derec.os .umanos $ una gestin sustentable.
1!
.ttp:IIJJJ.camaramercantil.com.u$
1B
.ttp:IIJJJ.cncs.com.u$
1C
La votacin del plebiscito
El 31 de octubre del 2!% la reforma plebiscitada super .olgadamente la ma$or)a
absoluta re"uerida para su aprobacin con una votacin "ue orill los dos tercios del
electorado. ?compa/aron el pro$ecto del agua 1.!!.@ ciudadanos "ue representan un @B
por ciento de los votantes.
*** ?C? H? EL C+?*3< 3 ***
+na primera comparacin% muestra una correspondencia apro,imada con la
votacin de los sectores pol)ticos "ue apo$aron el pro$ecto 8Cuadro 39. La reforma del agua
super las cifras obtenidas por cual"uiera de sus apo$os tomados por separado% el 1rente
?mplio 81.12!.G@1 votos9 $ ?lian#a 4acional 8!1.2B votos9% pero tuvo una votacin algo
inferior a la suma de ambos sectores reunidos 81.B3!.;;@ votos9.
+na desviacin semejante% pero de sentido contrario% .ab)a mostrado tambi'n die#
meses atrs el refer'ndum de ?4C?-. En esa oportunidad% la anulacin de la le$ tuvo slo
el apo$o del 1rente ?mplio% mientras "ue el 4< fue defendido por la totalidad del -artido
Colorado $ el -artido 4acional% $ cont% incluso% con e,presiones favorables del sector
liderado por *anilo ?stori. 2in embargo% el 2I obtuvo el @2 por ciento de los votos vlidos
$ alcan# 1.1;C.GG2 ad.esiones% una cifra superior incluso a la votacin recibida por la
i#"uierda en la eleccin nacional de octubre.
*** ?C? H? EL C+?*3< ! ***
? pesar de estas fluctuaciones en relacin con sus apo$os partidarios% ambas
instancias% el refer'ndum de ?4C?- $ el plebiscito del agua% mostraron porcentajes
relativamente similares de ad.esin% @2 $ @B por ciento del electorado respectivamente
8Cuadro !9% con una actitud sostenida de la ciudadan)a opuesta a la privati#acin de los
servicios p&blicos.
1;
. !el poder constituyente al poder constituido
La aprobacin de la reforma constitucional cerr el cap)tulo de las definiciones
generales $ la discusin de principios para abrir otro nuevo relativo a la implementacin de
pol)ticas p&blicas. Los actores pol)ticos se reubican para actuar en el nuevo escenario
institucional $ afrontar sus nuevos desaf)os.
La reforma aprobada introdujo bsicamente cuatro aspectos "ue se agregaron al
art)culo !G de la Constitucin. Este% recordamos% establece la proteccin del medio
ambiente como un asunto de inter's general. Los nuevos elementos tienen "ue ver con la
definicin% las pol)ticas de aprovec.amiento $ la propiedad de los recursos .)dricos $ con
los servicios de agua $ saneamiento.
La enmienda% en primer lugar% declara el agua como un recurso esencial para la vida
$ los servicios de agua potable $ saneamiento como derec.os .umanos fundamentales.
En segundo lugar% estableci los principios para la pol)tica de aprovec.amiento de
los recursos .)dricos. Estos comprenden: 19 el ordenamiento del territorio con objetivos de
proteccin del ambiente5 29 la gestin sustentable de los recursos como asunto de inter's
general5 39 la participacin de los usuarios $ la sociedad civil en todas las instancias de
planificacin% gestin $ control5 !9 una administracin descentrali#ada tomando como base
las cuencas .idrogrficas5 $% por &ltimo% B9 la prestacin de los servicios debe anteponer las
ra#ones de orden social a las econmicas. El te,to aprobado dispone "ue toda autori#acin%
concesin o permiso de e,plotacin "ue vulnere estos principios ser dejado sin efecto.
(ercero% refiere a la propiedad de los recursos: la reforma da rango constitucional al
dominio p&blico sobre las aguas superficiales $ subterrneas% "ue ven)a establecido por le$
en el Cdigo de ?guas.
En cuarto lugar% con relacin a los servicios% dispone "ue el abastecimiento de agua
para el consumo .umano $ el saneamiento sern prestados directa $ e,clusivamente por
personas jur)dicas estatales. La norma no adjudica un monopolio a <2E% sino "ue opta por
una frmula "ue inclu$e tambi'n a las intendencias municipales $ otras entidades p&blicas.
2e complementa con un agregado al art)culo 1CC de la Constitucin% "ue e,clu$e esos
servicios de la posibilidad de sociedades de econom)a mi,ta entre el estado $ capitales
privados.
2
1inalmente% una disposicin transitoria regula el cambio de r'gimen% limitando las
reparaciones "ue puedan corresponder a las inversiones no amorti#adas $ e,clu$e las
indemni#aciones por lucro cesante.
La implementacin de la reforma plantea dos tipos de problemas de distinta
naturale#a: uno refiere% en lo inmediato% a la transicin de un r'gimen a otro $ est
relacionado con las concesiones e,istentes% $ otro% ms general% tiene "ue ver con las
cuestiones irresueltas de los sistemas anteriores.
El destino de las concesiones privadas fue un primer elemento de reordenamiento de
los actores pol)ticos "ue tuvo incluso rasgos paradjicos. 4o bien aprobada la reforma% el
gobierno saliente emprendi una estati#acin de las concesiones% mientras "ue el 1rente
?mplio $ el -artido 4acional ju#garon apresurada e inconveniente la medida. El nuevo
gobierno posterg la decisin .asta despu's de las elecciones municipales. El 2 de ma$o%
un decreto aprobado en Consejo de 0inistros por todos los sectores de i#"uierda% resolvi
mantener las concesiones privadas $ limitar las acciones a casos de incumplimiento del
contrato. Esto implica la rescisin del contrato de +ragua% "ue no .a cumplido con las
obras comprometidas% $ la prolongacin de las actividades de ?guas de la Costa .asta el
a/o 21C. La decisin del gobierno progresista coincide con la defensa de los derec.os
ad"uiridos de los concesionarios privados% "ue reali#aba la ma$or)a del -artido 4acional%
mientras "ue fue considerada como un falseamiento de la voluntad popular por el -artido
Colorado $ el Aerrerismo. (ambi'n el -I(DC4( $ la Comisin 4acional en *efensa del
?gua $ la Hida rec.a#aron la decisin gubernamental. Los movimientos sociales reclaman
el cese de las concesiones privadas por efecto de la reforma $% simultneamente% resaltan
los perjuicios "ue .abilitan para una rescisin de todos los contratos privados. La
articulacin entre movimientos sociales $ partidos pol)ticos% "ue fue decisiva para aprobar
la reforma% sigui sus propias dinmicas $ caminos divergentes a la .ora de su
implementacin.
El decreto del -oder Ejecutivo se completa con la estati#acin de un conjunto de
emprendimientos cooperativos.
1@
La propiedad $ administracin de estos sistemas debe
1@
?l momento de aprobarse la reforma se encontraban operando tambi'n en el suministro de agua potable:
?guas de El -inar 8El -inar% 2ol$mar% 0'danos de 2ol$mar $ Colinas de 2ol$mar9% Car>ing 8=ella Hista9%
Club del ?gua -unta =allena5 3ivelsur 8barrio La 2onrisa de 0aldonado9% Cadeca 8Cuc.illa ?lta9% Aidropres
8?raminda $ 2an Luis95 1relcor 8e, barrio =el ?ir de 2an Carlos9% Comisin pro 1omento del =alneario
1ort)n de 2anta 3osa 81ort)n de 2anta 3osa95 Copagua 8Los (itanes $ La (una9% 2ol$agua 82ol)s de
21
pasar a manos del estado% seg&n la nueva normativa% pero esta prescribe tambi'n una
participacin de los usuarios. *e manera general% la reforma establece un marco para el
desarrollo de la participacin% pero su eficacia depende% en &ltima instancia% de la e,istencia
$ la capacidad de las organi#aciones sociales para aprovec.ar las nuevas posibilidades
institucionales abiertas $ articularse productivamente con la administracin p&blica.
1inalmente% la rearticulacin de las relaciones entre capital privado% organi#aciones
sociales $ servicios del estado se pondr en juego en su capacidad para encarar las
cuestiones sustantivas irresueltas por los sistemas anteriores de servicios del estado $
concesiones privadas. La construccin $ remodelacin del saneamiento para una tercera
parte de la poblacin del pa)s es el gran asunto pendiente "ue deber ser encarado a.ora
dentro de las nuevas instituciones surgidas de la reforma.
". #ara terminar...
La reforma del agua es una inversin copernicana de los rumbos seguidos por el
pa)s en las &ltimas d'cadas. ? partir de la restauracin democrtica% los gobiernos de los
partidos tradicionales promovieron reformas de mercado $ encontraron resistencias del
movimiento sindical $ la oposicin de i#"uierda% "ue apelaron a la ciudadan)a por medio de
recursos de refer'ndum. La reforma del agua% por el contrario% surgi desde abajo% de los
movimientos sociales% con el apo$o del 1rente ?mplio $ la ma$or)a del -artido 4acional.
4o se limit a una coalicin de veto $ una actitud defensiva% sino "ue convoc a la
ciudadan)a a favor de una estrategia diferente% fundada en servicios p&blicos $
administracin participativa. *e la resistencia a las privati#aciones se convirti en un poder
constitu$ente% "ue constru$e nuevas instituciones $ principios de pol)ticas p&blicas a partir
de los usos% manejos $ conocimientos en com&n.
La reforma del agua estableci un punto de partida nuevo $ una direccin diferente.
+na ve# aprobada% los actores pol)ticos $ sociales se reubican para actuar en relacin con
los problemas planteados por el nuevo escenario siguiendo sus propias dinmicas. S a"u)
tambi'n lo ms importante parece ser una inversin del tipo de relaciones establecidas en
las &ltimas d'cadas. La implementacin de la reforma comen# mostrando direcciones
0aldonado95 4ueva (una 8balneario La (una9 e Aidrotuna 8La (una9.
22
divergentes entre el gobierno $ los movimientos sociales% sobre las "ue act&a la oposicin
pol)tica procurando a.ondar la brec.a $ pasar de la luna de miel a la desilusin. El poder
constituido parece separarse de la potencia constitu$ente $ comen#ar a girar sobre s)
mismo. 2in embargo% el cambio de signo del gobierno% su pro,imidad con las
organi#aciones sociales $ la distancia ideolgica de la oposicin introducen elementos
nuevos en este panorama. El principal desaf)o no es la labor imposible de evitar esos
conflictos% sino convertirlos en un motor de produccin pol)tica democrtica% en lugar de
actuar como factores de blo"ueo.
Eduardo Raleano 82!9 e,pres la esperan#a de "ue la reforma del agua fuera el
comien#o de una recuperacin de la audacia $ la energ)a creadora del +rugua$ de otros
tiempos. -ara terminar% sugerimos la .iptesis de "ue la reforma descubri tambi'n la
relacin conflictiva entre movimientos sociales radicales $ gobiernos reformistas "ue fue el
motor pol)tico "ue .i#o ese +rugua$ posible.
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