La logica de la delegacion de poderes legislativos: la reforma de la promocion regional en la

Argentina
Author(s): Kent Eaton
Source: Desarrollo Económico, Vol. 42, No. 168 (Jan. - Mar., 2003), pp. 499-518
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3455902
Accessed: 01/06/2009 11:55
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http://www.jstor.org
Desarrollo Economico, vol. 42,
N? 168 (enero-marzo 2003)
LA LOGICA DE LA DELEGACION
DE PODERES LEGISLATIVOS:
LA REFORMA DE LA
PROMOCION REGIONAL EN LA ARGENTINA*
KENT EATON**
En 1986 el Fondo Monetario Internacional envi6 a la
Argentina
una mision
espe-
cial con el fin de estudiar el uso
que
se habia dado a los incentivos fiscales
para
inversiones en las
provincias
menos desarrolladas del
pais (ver
Sanchez
Ugarte y
Zabalza Marti,
1986).
Una vez realizado el estudio, los
integrantes
de la mision infor-
maron
que
los incentivos fiscales habian contribuido a elevar el nivel de actividad
econ6mica
y
de
empleo
en
algunas
de esas
provincias, pero
al
precio
de un enorme
costo fiscal
para
el
pais. SegOn
el informe, en
lugar
de alentar nuevas inversiones, los
incentivos fiscales s6lo favorecieron la redistribucion
espacial
de las actividades
economicas
ya
existentes, a la manera de una suma cero. Muchos beneficiarios de
los
proyectos lograron
sacar
partido
de las
desgravaciones impositivas
sin estable-
cer nuevas fuentes de
trabajo.
Por otra
parte,
dado
que
las
leyes,
decretos
y regla-
mentaciones
aprobados
a lo
largo
del
tiempo para
administrar el sistema de incenti-
vos eran
complicados y
a menudo
contradictorios,
resultaba casi
imposible
controlar
los
abuses. Finalmente,
muchas
empresas que
carecian de las conexiones
politicas
indispensables para
obtener
desgravaciones impositivas
por
via
legal
decidieron
simplemente promocionarse
a si mismas eludiendo
impuestos,
incrementando asi
los
problemas
de la
Argentina para cumplir
con sus
obligaciones.
En
sintesis,
los
miembros de la misi6n sostuvieron
que
los incentivos fiscales
regionales
habian cum-
plido
un
papel importante
en la
generacion
de la
aguda
crisis fiscal
experimentada
por
el
pais
en la decada del '80.
*
La
investigaci6n
de
campo para
este articulo fue realizada en la
Argentina
entre enero
y agosto
de 1996
con becas de la Fundaci6n
Fulbright y
del Woodrow Wilson International Centers for Scholars. Deseo
agradecer
a John
Carey,
Mark Jones, Ana
Seleny,
Deborah Yashar
y
a los
integrantes
del Junior
Faculty Workshop
de
Princeton
University,
asi como a los comentaristas an6nimos de Latin American Research Review, por
sus comen-
tarios sobre borradores anteriores de este articulo.
La versi6n en
ingl6s
de este
trabajo
ha sido
publicada
en la Latin American Research Review, volumen 36,
N?
2, pp.
97-117. Desarrollo Econdmico
agradece
a los editores de la LARR la autorizaci6n exclusiva
para
la
presente
versi6n en
esparfol. [N.
de la
R.]
**
Woodrow Wilson School, Princeton
University. [Direcci6n
electr6nica:
<keaton@Princeton.edu>.]
500
A
pesar
de estas consecuencias
negativas,
la
misibn
observ6
que
los incenti-
vos fiscales
gozaban
de
gran popularidad
entre los
politicos y
los beneficiarios de los
proyectos
con buenas vinculaciones
politicas, y
esto
sugeria
que
cualquier
reforma
del sistema chocaria con
grandes
obstaculos. La transicion de la
Argentina
hacia la
democracia iniciada a fines de 1983
parecia
haber intensificado el afan de los
gober-
nantes
por
establecer
politicas
fiscales
discrecionales;
al
poco tiempo
de asumir el
cargo,
el
presidente
Raul Alfonsin emiti6 un decreto
por
el cual se
ampliaban,
en
lugar
de
limitarse,
los alcances de los incentivos fiscales
regionales.
La misi6n del
FMI
lleg6
a la conclusion de
que
el sistema de incentivos fiscales habia demostrado
ser
poco
eficaz en lo economico
pero muy
favorable en lo
politico, y
era
probable que
se lo mantuviera en la misma forma. No
obstante,
debido a la
persistencia
de la
inestabilidad macroeconomica
que
venia afectando al
pais
desde hacia
decadas,
menos de cinco anos
despues
el sistema de incentivos fiscales
regionales
virtual-
mente
desapareci6.
La
desaparici6n
de dicho sistema fue resultado de un
proceso
de reforma
que
aun
hoy sigue
siendo
muy
mal
comprendido.
Los observadores de la realidad latinoamericana han
generado
una rica litera-
tura en su afan de
explicar
las reformas tendientes a
suprimir
las
politicas
de
gobier-
no favorables a los
grupos
de interes de mas
peso
de la sociedad.
Algunos
analistas
han atribuido los cambios de
politicas
a la acci6n de
poderosos agentes
externos
(las
instituciones financieras
internacionales) y
a fuerzas sist6micas
que operan
en el
piano internacional,
como la
globalizacion
de los mercados de
capitales (Stallings,
1992).
Otros han
puesto
el acento en las coaliciones
politicas
internas, aduciendo
que
los
gobernantes
latinoamericanos
organizaron
a los beneficiarios de las refor-
mas en nuevas coaliciones con el
objeto
de
apoyar
dichas
reformas,
a la vez
que
compensaban
a los
perjudicados por
6stas de un modo
compatible
con la
adopcibn
general
de medidas favorables al mercado
(ver
Nelson
1989;
Haggard y
Webb, 1994.
pags.
16-20; Smith, Acuna
y
Gamarra,
1994).
Por
Oltimo,
otros autores
atribuyen
las
reformas a la concentracion del
poder
en el
ejecutivo, y
en ciertos
organismos y
equipos
tecnocraticos
especiales
creados dentro de la burocracia del
ejecutivo
(Waterbury,
1992,
pag.
183;
Grindle
y
Thomas, 1991; Nelson,
1990).
Lo Ilamativo de esta literatura es
que
trata de una manera casi uniforme a los
legisladores
como actores irrelevantes o como
opositores implacables
de las refor-
mas.
SegOn
la
mayor parte
de los analisis, los
legisladores
renuncian al
papel que
la
Constitucion les
prescribe
en el
proceso legislativo porque
son indiferentes a los
resultados de las
politicas,
o bien
adoptan
actitudes
previsiblemente
hostiles a las
reformas
y, por
lo
tanto,
si el
ejecutivo quiere ponerlas
en
prActica
tiene
que
eludirlas.
La
concepcibn
dominante sobre los
legisladores
tiene
antiguos
antecedentes;
no
obstante debe ser
repensada. Soslayar
las
legislaturas
tenia sentido cuando en la
mayoria
de los
paises
latinoamericanos estas no
funcionaban, pero
ello se ha vuelto
cada vez mas
problematico
en el actual
periodo
de consolidacion democratica. Claro
esta
que
en
ningin pais
de America Latina la
legislatura
tiene el fuerte
papel prota-
g6nico
del
Congreso
norteamericano,
punto
de referencia de muchos observadores
que
desestiman la
importancia
de las
legislaturas
de la
regi6n.
Sin
embargo,
como
sedes de
negociacion politica,
6stas son con frecuencia mucho mas
significativas
de
lo
que
da a entender la
bibliografia
existente. Los analistas saben
muy
bien
que
aunque
las
legislaturas
latinoamericanas rara vez son tan
proactivas
como el Con-
KENT EATON
LA REFORMA DE LA PROMOCION REGIONAL EN LA ARGENTINA
greso
norteamericano,
tampoco
son del todo
pasivas.
En la
actualidad, probable-
mente se encuentren en
algun punto
intermedio entre estos dos
extremos,
y
ha habi-
do en la
region
muchas variantes
que
no han sido examinadas1.
El
presente trabajo
sobre los incentivos fiscales
regionales
en la
Argentina
brin-
da
argumentos
decisivos en favor de la
opinion
de
que
los
legisladores
tienen una
importancia que
la
bibliografia vigente
no ha
captado.
En
primer lugar,
si se los
deja
fuera,
el
proceso especifico
de la reforma se torna
ininteligible.
En
segundo lugar,
la
reforma de los incentivos fiscales
ocup6
un
lugar prominente
en el
proceso
mAs
amplio
de cambio de la
politica
fiscal de la
Argentina, que
obtuvo reconocimiento
internacional. Como la
importancia
de los
legisladores constituy6
un
aspecto signifi-
cativo de la
experiencia general
de la reforma econ6mica en la
Argentina,
debe
interpretarselo
como un cuestionamiento de la
comprensiOn predominante
de dicha
reforma. En tercer
lugar,
dado
que
la tesis de la "democracia
delegativa",
que
deses-
tima el
papel
de los
legisladores
en la formulaci6n de
politicas publicas,
a menudo
cita como
ejempio
la
Argentina,
mis
hallazgos
al
respecto pueden
tener consecuen-
cias mas
amplias para
el debate
general
de esta cuesti6n
(O'Donnell, 1994;
de
Riz,
1996,
pAg. 164).
Los
legisladores argentinos
no fueron irrelevantes ni
recalcitrantes,
sino
que
en
rigor
actuaron como los
principales
autores intelectuales de la reforma del sistema de
incentivos fiscales en el
plano
nacional. Como estos incentivos tenian altos efectos
redistributivos entre las diversas
provincias,
los esfuerzos reformistas
provocaron
agudos
conflictos entre 6stas. En un
comienzo,
en la d6cada del
'80,
los
legisladores
pertenecientes
a las
provincias
favorecidas
por
los incentivos fiscales,
pese
a ser
apenas
una
minoria,
lograron bloquear
el intento de reforma en el
Congreso.
Este
desenlace
parecia
venir en
apoyo
del
argumento
mAs
general segun
el cual las
legis-
laturas son un obstAculo
para
la reforma econ6mica,
pero
la historia no termina alli. Al
advertir
que
la reforma no
podria lograrse
a trav6s de los canales
legislativos regula-
res,
una coalici6n de
legisladores
de los dos
partidos principales, pertenecientes
a
las
provincias perjudicadas
por
los incentivos
fiscales,
reaccionaron e identificaron al
presidente
de la
republica
como un actor
que compartia
su interes reformista. Los
legisladores
reformistas,
que
enfrentaban serios
problemas
de
negociacion
en el
Congreso, percibieron que
el
poder ejecutivo
tendria
muy
buenos motivos
para
elimi-
nar los incentivos fiscales
regionales, y lograron proteger
los intereses de sus
mandantes
provinciales delegando
en el
presidente
el
poder para
realizar la reforma.
Si se entiende
que
esa
delegacion
de
poderes promovi6
los intereses de la
mayoria
de los
legisladores,
sera
posible
formarse un cuadro mas
preciso
del
papel que
tuvo
la
legislatura
en la reforma.
En la
primera
secci6n de este
trabajo
senalaremos los
rasgos principales
del
sistema de incentivos fiscales
que
los reformistas
pretendian
modificar en la decada
de 1980. En la
segunda,
examinaremos los costos de una
negociacion que
IlevO a los
legisladores
a
delegar
la autoridad
para
realizar la reforma en
lugar
de trabarse en
complicadas
discusiones
legislativas.
Tambi6n
explicaremos
por
que
los reformistas
pensaban que podian
confiar en
que
el
presidente promoveria
la reforma (o en
que
1
Entre los intentos
importantes que
se hicieron en los ultimos
tiempos por
Ilenar este vacio,
cabe mencio-
nar los de Ames
(1995), Carey (1998), Crisp (2000), Morgenstern y
Nacif
(s. f.) y
Siavelis
(2000).
501
502 KENT EATON
las
posibilidades
de
perder por
confiar en 61 eran
pocas).
En la tercera secci6n eva-
luaremos de
qu6
manera utilizo el
presidente
Carlos Menem est6 autoridad en el
delegada
a fin de determinar si fue o no leal a la
mayoria
reformista del
Congreso.
Mi
propOsito
no es
poner
en tela de
juicio que
Menem
podria
haber establecido la refor-
ma
por
decreto aun en ausencia de esa autoridad
delegada
por
el
Congreso,
sino
mAs bien demostrar
que
la
mayoria
de sus decretos
reguladores
de la reforma fueron
meras
aplicaciones
de dicha autoridad. En la secci6n final discutire brevemente al-
gunas
de las
implicaciones
mas
amplias
de la
delegaci6n
de
poderes legislativos
en
la
Argentina.
Incentivos fiscales
regionales y
conflictos
interprovinciales
Cuando a fines de 1983 las autoridades militares
dejaron
el
gobierno,
la nueva
democracia
argentina
hered6 de ellas un sistema de incentivos fiscales
que
benefi-
ciaba claramente a cuatro
provincias
a
expensas
de las dieciocho restantes
y
de la
Capital
Federal. Comenzaremos
por
aclarar de
qu6
manera fue montado
y
como
operaba
este
sistema,
lo cual nos servirA de base
para luego explicar
los
posteriores
intentos de reforma. En
esencia,
los costos
y
beneficios asociados a este sistema de
incentivos fiscales se distribuian en forma
despareja
entre las
provincias, generando
conflictos
interprovinciales que inspiraron posteriormente
las demandas de reforma.
Desde la exencion de
impuestos
a la extraccion de sal en la
Patagonia,
medida
adoptada poco despu6s
de
que
la
Argentina
se
independizara
de
Espana,
el
pais
tuvo una
larga
historia de
aplicaci6n
del sistema tributario con
objetivos
diferentes
que
la estricta
generacion
de recursos fiscales
(Lascano, 1981,
pag. 125).
En
cumpli-
miento de la
vaga disposicion
constitucional de 1853
segOn
la cual el Estado tiene a
su
cargo
la creaci6n
y
establecimiento de nuevas industrias
(articulos
67
y 107),
los
gobernantes
hicieron
amplio
uso de tratamientos
impositivos especiales
en
lugar
de
apelar
a creditos baratos u otros subsidios directos
para
beneficiar a tales
emprendi-
mientos. La forma en
que
los
gobernantes
recurrieron a los incentivos fiscales
refleja
los
planes
economicos mas
generales que
se
adoptaron y
las coaliciones
politicas
creadas en
apoyo
de tales
planes.
Por
ejemplo,
Ilevado
por
su
proposito
de
impulsar
la
primera etapa
de la industrializaci6n por
sustituci6n de
importaciones,
el
presiden-
te Peron estableci6
desgravaciones impositivas para
las industrias
que ampliasen
su
capacidad
instalada
(L6pez Murphy
et
al., 1981, pag. 95).
Mas tarde, las
leyes
san-
cionadas durante el
gobierno
de Arturo Frondizi, que
fijaban objetivos
sectoriales en
materia de
desgravaci6n impositiva,
fueron consecuencia de su
programa
desarrollista
dirigido
a
profundizar
la industrializaci6n. El retorno del
peronismo
al
gobierno
en
1973 estuvo
signado por
la sanciOn de
leyes que
excluian a las
empresas extranjeras
del sistema de
promoci6n industrial;
analogamente,
la inclusion de dichas
empresas
en el sistema
luego
de 1976
puso
en evidencia la orientacion favorable a las inversio-
nes externas del
gobierno
militar
que
tomo el
poder
ese afo
(Ferrucci, 1986, pags.
116-33).
Pocos
gobiernos argentinos
resistieron la tentacion de
cargar
al sistema
tributario con incentivos
promocionales.
Como sostuvo
Jorge Macon,
el Oltimo
go-
bierno militar
"pro
mercado"
supero
incluso a sus
predecesores, presuntamente
"intervencionistas",
en el uso de las
desgravaciones impositivas
con el fin de
promo-
ver determinadas industrias
(Mac6n, 1985,
pag. 161).
LA REFORMA DE LA PROMOCION REGIONAL EN LA ARGENTINA
No es fccil dar cuenta del
complejo y
dinAmico
panorama que presenta
la
pro-
moci6n industrial en la
Argentina, pero
resulta claro
que
a fines de los anos '70
y
comienzos de los '80 se
produjo
un
importante
cambio cualitativo. Hasta fines de la
d6cada del '70, las
empresas promocionadas que
invertian en diversos sectores de
la
producci6n y
en las
provincias podian
ser
exceptuadas
de los
impuestos
a la
actividad comercial
y
a las
ventas2;
la concesi6n de tales beneficios fiscales era
atribuci6n exclusiva del Ministerio de Economia del
gobierno
nacional. Las luchas
burocrAticas entre dos sectores del
Ministerio,
los industrialistas
que apoyaban
con
entusiasmo los incentivos fiscales
y
los
organismos
de
supervision
financiera,
contri-
buyeron
a
que
el sistema de incentivos
promocionales
se mantuviera
bajo
control
(Mac6n,
1985,
pAgs. 159).
Sin
embargo,
en 1979, 1982
y
1983 el
gobierno
nacional
delego
su autoridad
para
conceder
desgravaciones impositivas
en los
gobiernos
de
cuatro
provincias:
La
Rioja,
Catamarca,
San Luis
y
San Juan3.
Al
quedar
habilitadas
para exceptuar
a las
empresas
de
pagar impuestos
esta-
blecidos
por
el
gobierno
nacional, estas
provincias
tuvieron una increible
oportuni-
dad
para
su desarrollo. Mediante la concesi6n de estas
desgravaciones impositivas
nacionales, pudieron promover industrias,
proporcionar empleo y
aumentar su re-
caudaci6n fiscal a
expensas
de otras
provincias,
de la ciudad
capital y
del
gobierno
central. Esta descentralizaci6n del control de la base tributaria nacional asest6 un
doble
golpe
a las demAs
provincias y
a la
Capital
Federal. En
primer
t6rmino,
los
incentivos ofrecidos
por
estas cuatro
provincias
amenazaban con atraer a
importan-
tes inversores instalados en otras
jurisdicciones y desplazar
asi muchos
puestos
de
trabajo.
En
segundo
t6rmino,
los
procedimientos
de
coparticipaci6n
federal
para
la
distribuci6n de la recaudaci6n fiscal
vigentes
en la
Argentina implicaban que
cual-
quier
incentivo fiscal nacional
otorgado
a las cuatro
provincias
reducia el monto de
recursos fiscales
disponibles para compartir
entre todas las demAs,
y
por
ende dis-
minuia las transferencias fiscales
globales4.
Si en el sistema anterior el
manejo
de las
desgravaciones impositivas dependia
de los
organismos
de control fiscal del
gobierno
nacional,
ninguna
de las autoridades
de las cuatro
provincias
beneficiadas tenia el mAs minimo inter6s en limitarlas,
y
todas ellas se
apresuraron
a conceder los incentivos
(ver
cuadro
1).
A medida
que
fue avanzando la d6cada del
'80,
las
desgravaciones impositivas otorgadas
por
es-
tas cuatro
provincias eclipsaron poco
a
poco
las concedidas
por
el
gobierno
nacio-
nal
para
invertir en todas las
dem,s provincias juntas.
Cuando
deleg6
su autoridad sobre la base tributaria nacional, el
gobierno
mili-
tar retuvo dos instrumentos
para
la
protecci6n
de sus intereses.
Primero,
como todos
los
gobernadores
eran
designados por
el
gobierno
militar
central,
este conservo un
dominio
politico
decisivo sobre los funcionarios
provinciales
a
quienes
se les habia
2
El texto de estas dos
leyes,
la 20.560 de 1973
y
la 21.608 de
1976, aparece
en Anales de
Legislacion
Argentina,
33-D
(1973), pags.
3681-86
y
37-C
(1976), pags.
2513-22.
3
El texto de estas
leyes
se
puede
consultar en los
siguientes lugares
de los Anales de
Legislacidn
Argentina: para
La
Rioja (ley 22.021),
39-C
(1979), pags.
2382-89;
para
Catamarca
y
San Luis
(ley 22.702),
43-A
(1982), pags. 4-9; y para
San Juan
(ley 22.973),
43-D
(1983), pags.
3959-60.
4
En la
Argentina,
los
organismos
nacionales recaudan la
mayoria
de los
impuestos principales y
dividen
las
proporciones correspondientes
entre el
gobierno
nacional
y
los
gobiernos provinciales segOn
criterios esta-
blecidos por los
legisladores
nacionales.
503
504
CUADRO 1
Participacion
de las
provincias
en el "costo fiscal te6rico" total del sistema
de incentivos fiscales
regionales,
1980-1988
(En porcentajes)
Provincia 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
Catamarca 0,2 2,0 6,5 7,3 6,7 8,7
La
Rioja
1,0
3,9 12,0 10,1 15,6 11,7 9,4 7,7 10,0
San Juan 0,4 4,3 7,5 5,8 9,9
San Luis 0,6 12,0 36,0 39,4 59,3 69,4
Subtotal cuatro 1,0 3,9 12,0 10,9 30,0 58,5 63,6 79,5 98,0
provincias
Provincias
99,0 96,1 88,0 89,1 70,0 41,5 36,4 20,5 2,0
restantes
Total
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Secretarias de Industria
y
de
Hacienda, reproducido
en Diario de Sesiones de la CImara de
Diputa-
dos de la
Nacidn,
17 de
mayo
de 1988, pag.
272.
traspasado
la autoridad
para
conceder las
desgravaciones.
Esta descentralizacion
solo comenz6 a minar
profundamente
los intereses del
gobierno
nacional con el retor-
no de la democracia
y
las
elecciones,
que
llevaron al
poder
a
dirigentes provinciales
no sometidos al
gobierno
central.
Ademas de su control
politico
de facto sobre los
gobiernos provinciales,
los
gobernantes
militares establecieron medidas
especificas
destinadas a
regir
el uso
que
hicieran las
provincias
de las
desgravaciones.
Si bien tales medidas a la
larga
fracasaron,
la forma en
que
fracasaron fue
importante para
la
posterior
reforma. A las
empresas que pretendian desgravaciones impositivas promocionales,
el
gobierno
militar les
exigia
calcular el "costo fiscal teorico" de sus
proyectos.
Estimar el costo
fiscal real de los incentivos es
dificil,
porque depende
del monto efectivo de inversio-
nes
que
resuelva hacer la
empresa promocionada.
El costo fiscal teorico es una
especie
de costo de
oportunidad, que
mide la recaudaci6n fiscal
que
habria ido a
parar
al Tesoro nacional si los recursos
productivos
hubieran sido invertidos en una
actividad no
promocionada (Macon,
1985,
pag. 177).
Ademas del calculo del costo
fiscal,
a cada una de las cuatro
provincias
beneficiadas se les
asigno
una cuota del
presupuesto
nacional
que podia
cubrir
apadrinando proyectos
con costo fiscal teOri-
co de diversa
magnitud.
Aunque
estos mecanismos del costo fiscal teorico
y
de las cuotas
presupuesta-
rias fueron introducidos con el
objeto
de conferir al sistema de
promociones
una
mayor transparencia,
estimularon la connivencia entre las cuatro
provincias
favoreci-
das
y
las
empresas promocionadas.
Los cuatro
gobiernos provinciales
en
cuestibn
podian
maximizar la cuota
que
les
otorgaba
el
gobierno
nacional subestimando los
costos fiscales de los incentivos
que otorgaban.
Una de las
estrategias
a
que apela-
ron dichos
gobiernos para
subestimar los costos fiscales consisti6 en
computar
en el
costo s6lo las
desgravaciones impositivas
recibidas
por
las
empresas promocionadas
en su
primer
ano de
actividad,
aun cuando la
obligaciOn
contractual del
gobierno
nacional era
respetar
tales incentivos fiscales durante un
lapso
de hasta
quince
afnos.
Una vez
firmados,
esos contratos eran vinculantes
y representaban
un
drenaje
de
ingresos pOblicos
durante anos
y
anos. Esta
practica
les
permitio
a los
gobiernos
de
KENT EATON
LA REFORMA DE LA PROMOCION REGIONAL EN LA ARGENTINA
esas cuatro
provincias ampliar
sus cuotas
presupuestarias y generar
un nOmero aun
mayor
de beneficiarios, o
sea,
extender su base
politica
de
apoyo,
todo ello a
expen-
sas de otras
jurisdicciones5.
La
delegaci6n
de la autoridad
para
la reforma:
la
participacion
de los
legisladores
Como consecuencia de la transici6n a la democracia iniciada en
1983,
los be-
neficios unilaterales concedidos a unas
pocas provincias
resultaron
politicamente
insostenibles,
en
particular
en la Cfmara de
Diputados,
donde la
representaci6n
esta
ligada
mas directamente
que
en el Senado a la
poblaci6n
de cada
provincia.
Como
era
previsible,
la democratizaci6n
gener6 presiones para que
la autoridad de ciertas
provincias respecto
de las
desgravaciones impositivas
se
generalizara
-todas las
provincias querian para
si lo
que
el
gobierno
militar habia concedido s6lo a cuatro-.
No menos
previsible
fue
que
el
presidente
Alfonsin se resistiera a
otorgar
a las auto-
ridades
provinciales
electas el
poder
de influir en la tributaci6n nacional. En 1985
reconoci6 el
desequilibrio
existente en el sistema
y
otorg6
a las dieciocho
provincias
restantes incentivos fiscales
para inversion, pero
el
poder
de conceder tales incenti-
vos
sigui6
centralizado en el
gobierno
nacional6. Sin
embargo,
no se
apoy6 ningun
proyecto
de acuerdo con esta
legislaci6n, y
las cuatro
provincias
de marras continua-
ron dominando el sistema de
incentivos,
como se
aprecia
en el cuadro 1.
Bloqueada por
el
presidente
toda nueva
ampliaci6n
de la autoridad
provincial
sobre los
impuestos nacionales,
los
legisladores
de las
provincias
afectadas comen-
zaron a analizar de
qu6
manera
podrian
revocar los beneficios
especiales
concedi-
dos a
Catamarca,
La
Rioja,
San Juan
y
San Luis. Debido a la escalada de la crisis
econ6mica
y
a los
problemas que
se
presentaban
en las
negociaciones legislativas,
que impedian
sancionar la reforma
por
los carriles normales,
pasaron
a considerar la
delegaci6n
de la autoridad
legislativa
como una
opci6n
atractiva.
Causas econdmicas
El deterioro de la situaci6n econ6mica
despu6s
de 1987
puso
de relieve los
costos
que implicaban
los incentivos fiscales
regionales para
las
provincias que
no
gozaban
de la autoridad de conceder
franquicias impositivas.
Ese ano, las
desgra-
vaciones concedidas
por
las cuatro
provincias
favorecidas
redujeron
en un 11%,
segOn
se
estim6, la recaudacion total
disponible para
la
coparticipaci6n
federal
(Artana,
Duarte
y
Soto, 1986,
p6gs. 12, 16).
Como resultado de este tratamiento
preferencial
de las cuatro
provincias,
la
mayoria
de las restantes tenian
que arreglAr-
selas con menos transferencias de recursos nacionales.
AdemAs,
el creciente costo
fiscal de los incentivos
regionales
socavaba
cualquier empefo
por eliminar el deficit
presupuestario,
estimulando la emisi6n de dinero
y
la inflaci6n. La inflaci6n constitu-
ye
urla forma de
impuesto
no
compartido
con las
provincias
a trav6s de la
copartici-
5
Para ilustrar en
que
consistia el
problema, consignemos que
el director de la DGI a
cargo
de la
promo-
ci6n industrial sostuvo
que,
en
lugar
de
aprobar
un
proyecto
de un mill6n de d6lares para cubrir una cuota
por
esa
misma
suma, los
gobiernos provinciales podrian aprobar
un mill6n de
proyectos
de un
d6lar, cada uno de los
cuales le costaria al Tesoro nacional mucho mas
que
un d6lar.
(Entrevista
del autor con Juan Fadda,
especialista
de la DGI en incentivos fiscales
regionales,
31 de
julio
de
1996, Buenos
Aires.)
6
Ver el Decreto 261 en Anales de
Legislaci6n Argentina, 1985-A, pags.
194-203.
505
paci6n
sino
que engrosa
exclusivamente las arcas del Tesoro
nacional; por
otra
par-
te,
reduce el valor real de la recaudaci6n
coparticipada.
Asi
pues, gracias
a los
efectos tanto directos como indirectos del sistema de incentivos fiscales sobre la
recaudaci6n
nacional,
la
mayoria
de las
provincias
recibian menores montos en con-
cepto
de transferencias del
gobierno
central. A medida
que
el
gobierno
de Alfonsin
comenz6 a
desintegrarse
con el
colapso
sufrido
por
el Plan Austral en
1987,
cada vez
fue
mayor
el numero de
legisladores
convencidos de la necesidad de la reforma
y
seguros
de
que
el
presidente apoyaria
en forma decidida
cualquier
intento de revo-
car la autoridad de las
provincias
sobre los
impuestos
nacionales. Se
apreciaba
con
creciente claridad
que
la
mayoria
de las
provincias
se veian seriamente desfavorecidas
por
la situaci6n
vigente
en materia de
promoci6n
industrial
y que
sus
representantes,
mAs allA del
partido
al
que pertenecieran,
tenian un fuerte interes comun en
que
se
reparara
el daro causado a sus
respectivas provincias.
Problemas de
negociaci6n
Cuando las insuficiencias de esta situaciOn se tornaron mas
evidentes,
surgi6
en el
Congreso,
en
1987,
una coalici6n
bipartidaria cuyo objetivo
era
promover
la
reforma del sistema. Los dos autores del
proyecto
de
ley correspondiente, Hugo
Socchi
y
Jose Bord6n,
representaban
cabalmente a ia coalici6n. Provenian de las
dos
provincias
econ6micamente avanzadas
(Buenos
Aires
y Mendoza)
que habian
sido mas
perjudicadas por
el 6xodo de industrias hacia las
provincias promovidas, y
pertenecian
a los dos
grupos politicos principales,
los radicales
y
los
peronistas.
Aparentemente,
dado que los
legisladores
de las
provincias perjudicadas
consti-
tuian una c6moda
mayoria
en el
Congreso,
estos
dirigentes
no deberian haber tenido
dificultades en hacer sancionar la reforma. Las
provincias
con
poderes otorgados
por
el
gobierno
nacional en materia tributaria estaban
representadas por
s6lo 8 de
los 46 senadores
(17%) y
s6lo 21 de los 254
diputados (8%).
Sin
embargo,
los deba-
tes sobre la reforma
registrados
en el diario de sesiones
sugieren que
el sector refor-
mador enfrent6 diversos
problemas
en las
negociaciones7.
En
primer lugar,
si bien los
legisladores
de las dieciocho
provincias
afectadas
coincidian en cuanto al modo en que el statu
quo
del sistema danaba sus
intereses,
discrepaban
sobre la manera de
corregir
este
desequilibrio. Algunos representantes
de las
provincias
menos desarrolladas de este
grupo
sostuvieron
que
los incentivos
fiscales
especiales
eran un instrumento
apropiado para
una
"reparaci6n
historica"
y
simplemente
solicitaron
que
sus
respectivas jurisdicciones
fueran incluidas en el
pro-
grama.
Por
ejemplo,
un senador de Santa Cruz
propuso
que se
otorgara
a su
provin-
cia tratamiento
especial porque,
afirmO, era la unica
provincia patag6nica
que no
recibia
ningun tipo
de
promoci6n
fiscal del
gobierno
central. Otros
congresistas apo-
yaron,
en
general,
el intento de reducir el costo de los incentivos
fiscales,
pero procu-
raron obtener
desgravaciones especiales para
sus
provincias.
Por
ejemplo,
el sena-
dor Juan
Aguirre
Lanari
expres6
su enfdtico
apoyo
al control del costo de los incen-
tivos fiscales cuando la reforma fue discutida en
general, pero propuso
una enmien-
da
por
la cual en las zonas de frontera
(como
lo era su
provincia, Corrientes)
los
7
Acerca de las
hip6tesis
relativas a la forma en
que
los costos de
negociacion y
costos de
agencia
-esto
es, de confiar en un
agente para
realizar un
objetivo propio (agencyloss)-que
afectan las decisiones en favor de
la
delegaci6n
de autoridad. Ver
Carey y Shugart (1998).
506
KENT EATON
LA REFORMA DE LA PROMOCION REGIONAL EN LA ARGENTINA
incentivos se elevaran al 100% del costo de inversi6n8. En el debate
particular
de los
articulos, algunos
de los
principales
reformadores tuvieron buenos alicientes
para
apartarse
de la coalici6n reformista.
Una
segunda
fuente de
problemas
en las
negociaciones
fueron los
procedi-
mientos de votaci6n
propios
del
Congreso argentino,
los cuales
proporcionaron
ver-
daderas
oportunidades para
ese
apartamiento.
De acuerdo con tales
procedimien-
tos, todo
proyecto
de
ley
es sometido a dos
tipos
de votaci6n: una votaci6n
general
sobre el
proyecto
en su
conjunto y
una votaci6n
particular
de cada uno de sus articu-
los
por separado.
De esta manera, un
legislador
de la coalici6n reformista
podia
votar
a favor del
proyecto
en
general, pero luego proponer
en la votaci6n
particular
del
articulado enmiendas
que
beneficiaran a su
provincia
con un tratamiento
especial.
Luego
los
legisladores
con intereses comunes se
agrupaban
a fin de obtener la
mayoria
necesaria
para aprobar
este
tipo
de
enmiendas,
con lo cual anulaban en
esencia las
perspectivas
de
cualquier
reforma.
Ademas de estas
reglas
de
votaci6n,
ciertas
jugadas estrat6gicas
realizadas
por
los
legisladores
de las cuatro
provincias
favorecidas
complicaron
aun mAs el uso
de los canales
legislativos
normales como medio de
aprobar
la reforma.
Adoptando
una actitud
defensiva,
bregaron por
los beneficios acordados a sus
provincias
dicien-
do
que
las
empresas que
habian recibido los incentivos fiscales eran ahora activida-
des industriales
promisorias
que
no le costaban un
peso
al Tesoro nacional. Si los
representantes
de las
provincias
desfavorecidas reaccionaban ante estas asevera-
ciones, aqu6llos
contraatacaban
argumentando
que
aunque
las
empresas promocio-
nadas drenasen recursos del Tesoro
nacional,
el 65% de las
empresas que
evadian
impuestos
en la
Argentina
estaban instaladas en las
provincias
de
mayor
desarrollo
econ6mico. Aducian
que
esta tolerancia ante la evasi6n era una suerte de subsidio a
las
provincias
avanzadas,
y que
esto tornaba necesario conceder incentivos fiscales
explicitos
a las menos desarrolladas9. Pasando
luego
a una
estrategia
mAs
ofensiva,
los
congresistas
de Catamarca, La
Rioja,
San Juan
y
San Luis trataron de
cooptar
a
sus
colegas
de otras
jurisdicciones proponiendo que
el control de las
desgravacio-
nes
impositivas
se hiciera extensivo a todas las
provincias10. Sugirieron que
se esta-
bleciera un
periodo
de transici6n hasta
que
el
poder ejecutivo
hubiera redactado
y
el
Congreso aprobado leyes separadas que
establecieran un nuevo sistema mAs res-
trictivo.
SegOn
esta
estrategia
de
cooptaci6n,
una vez
que
las restantes
provincias
disfrutaran de los mismos beneficios
fiscales,
seria
muy improbable que aprobasen
cualquier proyecto
mAs restrictivo elevado
por
el poder
ejecutivo.
Esta
estrategia
tuvo un 6xito
parcial:
cuatro senadores
que apoyaron
la reforma en
general
se mani-
festaron de
acuerdo,
empero,
con esta extensi6n
temporaria
de los beneficios11.
Los
argumentos
en favor de la
delegacion
de
poderes
Frente a estos
problemas
de
negociaci6n,
los
promotores
de la coalici6n refor-
mista tenian buenos motivos
para pensar que
los
procedimientos legislativos
norma-
les Ilevarian a
aprobar
una
ley que ampliase,
en vez de reducir, los incentivos fisca-
8
Diario de Sesiones de la Camara de Senadores de la
Naci6n,
22-23 de setiembre de
1988, pags. 3016,3062.
9
Diario de Sesiones de la Camara de
Diputados
de la
Nacidn,
27 de abril de
1988, pag.
6017.
10
Ibid., 10 de
mayo
de 1988,
pags.
117-26.
11
Diario de Sesiones de la Camara de Senadores de la
Nacidn,
27 de setiembre de 1988,
pag.
3080.
507
508
les. Una
ley
de este
tipo seguramente
habria sido vetada
por
un
presidente muy
necesitado de incrementar
y
estabilizar la recaudaci6n
fiscal,
en
lugar
de
seguir
socav,ndola. Si se
producia
ese
veto,
volveria a
prevalecer
el statu
quo,
lo cual
constituiria claramente la
peor
de las
perspectivas posibles para
los
representantes
de las
provincias que
carecian de autoridad en lo tocante a los
impuestos
nacionales.
Por tal
raz6n,
los
propugnadores
de la reforma
pudieron
ofrecer buenos
argumentos
en favor de la
delegaci6n
de
poderes.
A todos los fines
prActicos,
si 6stos no eran
delegados
se
preservaria
el statu
quo,
mientras
que
si lo eran,
una
mayoria
de
legis-
ladores
podria
al menos anular el dano
provocado por
el
desequilibrio
de los incen-
tivos fiscales
regionales.
Cierto es
que
la
delegaci6n
de
poderes
no
cumpliria
con las
mayores expectativas
de
ningOn legislador (que
su
respectiva provincia
fuera la Oni-
ca en verse beneficiada
por
los
incentivos), pero lograria
sortear las
peores expecta-
tivas temidas
por
la
mayor parte
de los
legisladores.
En
lugar
de redactar una
propuesta
detallada de
reforma,
se elev6 un
proyecto
por
el cual se
delegaban
en el
presidente
de la Naci6n
algunos
de los
aspectos
mas
importantes y
controvertidos de este asunto. El
proyecto
autorizaba al
presidente
a
crear un "sistema unificado" de
promoci6n industrial,
de modo tal
que,
en la
pr,ctica,
se restituia al
gobierno
nacional el
poder
de conceder todas las
franquicias impositivas.
AdemAs,
se le reclamaba
que
estableciera
procedimientos
mAs
transparentes para
que
los beneficiarios de los incentivos fiscales
justificaran
tales beneficios12. Con el
sistema
anterior, s6lo tenian
que incorporar
las deducciones
y
exenciones
impositivas
a sus
propios
cAlculos de lo
que
le debian al fisco. El nuevo
sistema, en
cambio,
estableci6
que
los beneficiarios recibirian del Estado titulos de cr6ditos fiscales
que
podrian
utilizar
para pagar
sus
impuestos
hasta la suma
especificada
en dichos
titulos,
que
era calculada
por
el Estado nacional
y
no
por
el beneficiario. A fin de
alentar la
transparencia y
evitar los fraudes
que pudieran
estar asociados a las
pro-
mociones
fiscales,
el
proyecto
senalaba
que
tales titulos no serian transferibles. Lo
que
no aclaraba era el
conjunto
de criterios
que
habrian de
emplearse para
determi-
nar el monto de dichos titulos. Los autores del
proyecto sugirieron que
los titulos se
calculasen sea como funci6n del valor
agregado
de la
empresa
o de sus
erogaciones
en
sueldos
y salarios, pero que
la decision final estuviera a
cargo
del
poder ejecutivo.
En
definitiva,
el
presidente
resolvi6 vincular el valor de los titulos al "costo fiscal
te6rico" de los incentivos
fiscales,
tal como fuera calculado
por
las
empresas
en la
etapa
de la
propuesta.
Dado
que
las
empresas
habian subestimado deliberadamen-
te el costo de sus
proyectos,
esta resoluci6n
presidencial redujo
el
drenaje
de fondos
del Tesoro
para promoci6n
industrial
y contribuy6
en forma
significativa
a fomentar
los intereses de la
mayoria
reformista del
Congreso13.
Los defensores del sistema de incentivos fiscales existentes criticaron la falta
de
especificidad
del
proyecto
como una abdicaci6n
vergonzosa
de las
responsabi-
lidades
legislativas que
la Constituci6n Nacional conferia al
Congreso.
El senador
12
Los autores del
proyecto estipularon que
las condiciones en que se
fijasen
nuevos incentivos fiscales
debian darse a
publicidad y que
los terceros
que pudieran
verse
perjudicados por dichas condiciones deberian
poder apelar
a un
organismo
nacional autorizado
para
revocar los incentivos. Los
opositores
al
proyecto adujeron
que
su sola sanci6n
impediria,
en la
practica,
la concesi6n de nuevos incentivos fiscales. Ver los articulos 40-41,
Diario de Sesiones de la Camara de
Diputados
de la
Naci6n, 10 de
mayo
de 1988,
pags. 119,
165.
13
Entrevista con Juan Carlos G6mez Sabaini, secretario de
Ingresos POblicos, quien
redact6 la
ley
en la
que
se asociaban los valores de los titulos con el "costo fiscal
te6rico", 14 de
junio
de
1996,
Buenos Aires.
KENT EATON
LA REFORMA DE LA PROMOCION REGIONAL EN LA ARGENTINA
CUADRO 2
Voto de los
diputados argentinos
al tratarse la
delegaci6n
de
poderes,
segun provincia,
1988
Provincia
Buenos Aires
Capital
Federal
Catamarca
(b)
Chaco
Chubut
C6rdoba
Corrientes
Entre Rios
Formosa
Jujuy
La
Pampa
La
Rioja (b)
Mendoza
Misiones
Neuquen
Rio
Negro
Salta
San Juan
(b)
San Luis
(b)
Santa Cruz
Santiago
del Estero
Tucuman
Tierra del
Fuego
Legisladores
votantes
por
provincia
48
13
2
3
3
12
4
7
5
3
5
4
9
6
4
2
4
3
3
5
6
6
1
Distribuci6n
por
partido (a)
17 PJ
22 UCR
7 Otros
3 PJ
9 UCR
1 Otros
1 PJ
1 UCR
2 PJ
1 UCR
1 PJ
2 UCR
3 PJ
9 UCR
2 UCR
2 Otros
3 PJ
4 UCR
3 PJ
2 UCR
3 PJ
2 PJ
3 UCR
2 PJ
2 UCR
4 PJ
5 UCR
2 PJ
4 UCR
2 UCR
2 Otros
1 PJ
1 UCR
2 PJ
2 Otros
2 PJ
1 UCR
3 UCR
2 PJ
3 UCR
3 PJ
3 UCR
2 PJ
3 UCR
1 Otros
1 UCR
Legisladores
con voto
afirmativo
17
22
4
3
9
0
0
0
2
1
1
2
3
9
2
0
3
4
3
2
3
2
3
0
0
4
5
2
4
1
0
1
0
2
0
0
0
0
2
3
3
3
1
3
1
1
Legisladores
con voto
negativo
0
0
3
0
0
1
1
1
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
2
2
0
0
0
0
1
2
0
1
0
2
2
1
3
0
0
0
0
1
0
0
0
(a)
Partido Justicialista
(PJ) y
Uni6n Civica Radical
(UCR).
(b)
Provincias favorecidas por
el
gobierno
militar con la facultad de conceder incentivos fiscales.
Fuentes: Datos
compilados por
el autor a
partir
de las
siguientes
fuentes: Diario de Sesiones de la Camara
de
Diputados
de la Nacidn, 10 de
mayo
de
1988, p6g.
131; y
Secretaria de la Honorable CAmara de
Diputados,
Camara de
Diputados
de la Naci6n: Su
composicidn y
comisiones
(Buenos Aires, Imprenta
del
Congreso).
509
Porcentaje
de votos
afirmativos
100
100
57
100
100
0
0
0
100
100
100
100
100
100
100
0
100
100
100
100
100
100
100
0
0
100
100
100
100
50
0
100
0
100
0
0
0
0
100
100
100
100
50
100
100
100
KENT EATON
Alberto
Rodriguez
Sa6,
de la
provincia
de San
Luis,
sostuvo
que
el
tiempo perdido
en
debatir ese
vago proyecto
de
delegaci6n
de
poderes podria
haberse destinado a
redactar una
ley
detallada, que hubiera obviado la necesidad de emitir decretos
presidenciales14.
Estas criticas indican
que
hubo claras concesiones mutuas entre
los
que abogaban
por la confecci6n de una
ley
detallada
y
los
que querian
una
reforma aut6ntica. Sin duda
alguna,
una
ley
m6s
especifica
habria
reflejado mejor
las
preferencias
de las cuatro
provincias favorecidas,
asi como la decisi6n de
delegar
aument6 la
probabilidad
de
que
las medidas
adoptadas reflejasen
las
preferencias
de los
congresistas
de todas las demAs
provincias.
Dado
que
la CAmara de
Diputados
decidi6
aplicar
al
proyecto
la votacion nomi-
nal
(procedimiento que
no es autom,tico en la
Argentina),
es
posible
evaluar la forma
en
que
votaron los
legisladores.
Las cifras muestran
que
en ambas cAmaras la vota-
ci6n
se atuvo a
agrupamientos
por
provincia y
no
por
partido.
Los datos sobre la
Camara de
Diputados presentados
en el cuadro 2 revelan
que
en esta
importante
reforma fiscal el
origen provincial
de los
legisladores constituye
un
mejor
indicador
que
su identidad
partidaria
en cuanto a la confianza
depositada
en el
presidente
para
la reforma. Los
legisladores opositores
de
provincias perjudicadas por
el statu
quo compartieron
el
prop6sito presidencial
de reducir los
incentivos, pese
a
pertene-
cer a otro
partido;
a la
inversa,
los
legisladores
oficialistas
(de
la Uni6n Civica Radi-
cal)
de las cuatro
provincias
favorecidas
percibieron correctamente, pese
a ser del
mismo
partido que
el
presidente, que
la
delegaci6n
de
poderes
menoscabaria sus
intereses15.
Ningun diputado
de esas cuatro
provincias
voto en favor del
proyecto,
mientras
que
casi todos los
legisladores
radicales
y peronistas
de las restantes
juris-
dicciones sumaron fuerzas en
apoyo
de la
delegaci6n y
la reforma. En el
Senado,
veinticuatro
legisladores
votaron a favor de la
delegaci6n
de
poderes,
incluidos
peronistas opositores
de
provincias perjudicadas
por
el sistema de incentivos fisca-
les,
y
solo seis se
opusieron
al
proyecto,
todos ellos de las cuatro
provincias
favore-
cidas16. Asi
pues, luego
de varios anos de
debates,
una s6lida
mayoria
de
legis-
ladores
delegaron
su autoridad
para
reformar el sistema de incentivos fiscales
promocionales
en un
presidente
en
quien
veian a un
representante
cabal de sus
intereses reformistas.
La instrumentaci6n de la reforma
por
decreto: el
presidente
de
la Nacion como
agente
del
Congreso
Si bien los
legisladores delegaron
su autoridad en el
presidente
Alfonsin, en
realidad fue su sucesor el
que
aplic6
dicha autoridad
para
reformar el sistema por
decreto. En medio del deterioro de la situaci6n
fiscal,
al
que
sin duda
contribuyeron
los incentivos fiscales
regionales,
Alfonsin se vio forzado a dimitir de la
primera
ma-
14
Diario de Sesiones de la Camara de
Diputados
de la
Naci6n, 10 de
mayo
de
1988, pAgs.
166, 173.
15
Sin
embargo,
no
puede
considerarse
que
este resultado sea
prueba
de
que
se
"quebrd"
la
disciplina
partidaria, ya que
los
dirigentes
de los
partidos
bien
pueden
haberles
aconsejado
a los
legisladores que
votasen
como se les
antojara, puesto que
de todos modos la
legislaci6n
iba a ser sancionada. Debo
agradecer
a un
comentarista an6nimo de Latin American Research Review
por
haberme seralado este
punto.
16
Diario de Sesiones de la Camara de Senadores de la Naci6n, 22-23 de setiembre de 1988,
pags.
3062-
65, 3069
y
3070.
510
LA REFORMA DE LA PROMOCION REGIONAL EN LA ARGENTINA
gistratura
seis meses antes de
que
terminara su
mandato,
entregando
el
poder
a
Carlos Saul Menem, el candidato
peronista
que
habia triunfado en las elecciones de
mayo
de 1989. Esta sustituci6n de un
presidente
radical
por
otro
peronista podria
haber
puesto
en
peligro
los intereses de la
mayoria legislativa que
vot6 en favor de la
delegaci6n
de
poderes.
Esto habria ocurrido si la
posibilidad
de incurrir en
p6rdidas
por
confiar en un
agente (agency loss)
variara
principalmente
en funci6n de la iden-
tidad
partidaria.
Sin
embargo,
6ste no fue el caso en este
episodio.
Al
igual que
Alfonsin,
a Menem le convenia mucho revocar la autoridad de las
provincias
sobre
las
desgravaciones impositivas.
En vez de eludir a la
legislatura
o de
tergiversar
sus
decisiones,
los decretos
promulgados por
Menem fueron totalmente
compatibles
con los intereses de la ma-
yoria
reformista del
Congreso que
habia resuelto
delegar
su autoridad. Desde el
punto
de vista de los
congresales que
identificaron al
jefe
del
ejecutivo
como un
agente
de la reforma, la
delegacion
fue un 6xito. Como Menem tenia ambiciones de
ser reelecto
y
ellas
dependian
en
gran
medida de
que lograse
la estabilidad fiscal,
por
lo
tanto,
eran muchos los motivos
que
lo
impulsaban
a instaurar el
tipo
de reforma
deseada
por
la coalici6n. Y
pese
a
que
la
provincia
de la
que
era oriundo,
La
Rioja,
era una de las cuatro
originalmente
favorecidas con la autoridad
tributaria,
Menem se
empeh6
en eliminar los incentivos
regionales17.
Este
protagonismo
del
presidente
en
la reforma le ocasion6 numerosas acusaciones de
"gobernar
por
decreto" en una
forma semiautoritaria
que, segOn
sus criticos, estaba minando las instituciones de-
mocr,ticas18. En
verdad,
algunos
de los decretos emitidos
por
Menem
parecen
ha-
berse excedido en cuanto a la autoridad
que
se le habia
otorgado,
creando
gran
preocupaciOn
acerca del uso err6neo
que
estaba haciendo el
presidente
de la auto-
ridad en
I6
delegada.
No obstante, si se analizan con cuidado las medidas
adopta-
das
por
Menem con
posterioridad
a
julio
de
1989,
se
puede comprobar que algunas
de las m,s
importantes
fueron
leyes aprobadas por
el
Congreso y
la
mayoria
de sus
decretos
constituyeron
un uso directo de la autoridad
previamente delegada;
de alii
que
no
pueden esgrimirse
como una clara muestra de
hiperpresidencialismo.
Como
primera medida,
en
agosto
de 1989 el
Congreso aprob6
unas
leyes
de
emergencia
economica
que suspendian por
un
tiempo
limitado todos los incentivos
regionales.
En este vasto
proyecto,
tambi6n
delegaba
en el
presidente
de la Naci6n
amplios poderes para
modificar el
presupuesto,
redistribuir los
cargos pOblicos y
recaudar las deudas
pendientes
de varios
organismos
estatales
y empresas priva-
das19. No
obstante, los articulos del
proyecto
referidos a los incentivos fiscales esti-
pulan
con
precisi6n
el
porcentaje
exacto de los beneficios
que
habrian de
suspenderse
y
los
procedimientos
a
que
se recurriria
para compensar
a los beneficiarios una vez
que
hubiera
pasado
la
emergencia.
En la versi6n del
proyecto
de
emergencia
econo-
mica
que
envio Menem al
Congreso, proponia suspender
en un 100% las exenciones
al
impuesto
al valor
agregado y
en un 25% las exenciones a los
impuestos
a las
17
Reparese, empero,
en
que
la
provincia
de La
Rioja
tambien se vio beneficiada en la decada del noventa
por
una cuota
desproporcionada
de transferencias discrecionales del
gobierno
nacional a traves de los llamados
Aportes
del Tesoro Nacional
(ATN).
Ver Fundaci6n CECE
(1998).
18
Entre sus criticos debe mencionarse a Coria
(1993),
Dalla Via
(1993) y
NOnrez
(1989).
19
El texto de esta
ley figura
en Anales de
Legislaci6n Argentina,
49-C
(1989), pags.
2458-79.
511
ganancias,
al
capital y
al
patrimonio
neto concedidas en todas las
leyes vigentes
sobre
promoci6n
industrial. Estos
porcentajes
fueron
luego
reducidos a la mitad en el
Senado,
donde el lider del
bloque peronista gobernante
era un senador
muy podero-
so de San
Luis,
una de las cuatro
provincias
beneficiadas20. Este
ejemplo
tomado del
proyecto
de
emergencia
econ6mica
sugiere que,
como temian los
que abogaban
por
la reforma en los
primeros
debates sobre este
asunto,
al estar en
juego
intereses de
las
provincias
una
legislaci6n
detallada
podia
debilitar el
impulso
reformista.
Las
leyes
de
emergencia
economica
dispusieron
una
suspension
de seis me-
ses
y
autorizaron al
presidente
a extender este
periodo
por
otros seis. Menem
aplic6
esta medida a trav6s de un
largo y
controvertido Decreto de Necesidad
y Urgencia
(DNU)21.
Es verdad
que
otros elementos de este
"megadecreto" usurpaban,
sin duda,
ciertas
prerrogativas
del
Congreso, pero
la
ampliaci6n
del
periodo
de
suspension
de
los incentivos fiscales
por
otros seis meses fue
explicitada
en la
ley
de
emergencia
econ6mica
aprobada por
el
cuerpo.
A su
vez,
cuando culmin6 ese
lapso
de un
ano,
en setiembre de
1990,
Menem emiti6 un nuevo decreto
postergando
las
compensa-
ciones un afo
mcs,
y
en setiembre de 1991 hizo lo mismo22. Tambi6n extendi6
por
decreto la
prohibici6n
de conceder nuevos incentivos fiscales23. Si bien estos decre-
tos no estaban
previstos
en la
ley
sancionada
por
el
Congreso,
coincidian
por
cierto
con los intereses de la
mayoria legislativa, ya que lograron
contener en forma
espec-
tacular el costo fiscal de los incentivos.
Por otra
parte,
Menem
apel6
a la autoridad
que
se le habia
delegado para
crear
por
decreto un nuevo sistema de
incentivos,
tal como lo establecia el
proyecto
de
delegaci6n
de
poderes.
Por
ejemplo,
una serie de decretos
regularon
el uso de los
titulos de cr6ditos fiscales tendientes a aumentar la
transparencia
en el
pedido
de
desgravaciones impositivas.
La mAs
importante
de estas medidas fue el decreto
2054 de
1992,
err6neamente llamado "de necesidad
y urgencia" (y
por
ende "decre-
to-ley"),
por
el cual se
fijaban procedimientos especificos para
la
provision
de tales
titulos24. Este decreto no
tergiversaba
en modo
alguno
las instrucciones del
Congre-
so,
tal como habian sido
consignadas
en las
leyes
anteriores en la materia. Estable-
cia un sistema de "cuentas corrientes"
para
documentar de
que
manera utilizaban
las
empresas
sus titulos de creditos fiscales
para pagar impuestos y
saber cuantos
titulos
seguian vigentes
en un momento dado con esta finalidad25. Para crear esa
cuenta
corriente,
las
empresas promocionadas
debian
cumplir
con un decreto ante-
rior
que
habia aumentado los
requerimientos
de informaci6n de los beneficiarios
y
le
exigia
a cada uno de 6stos someterse a una cabal auditoria financiera26. Desde
entonces,
las
companias
que
habian abusado del sistema de incentivos fiscales
tuvieron dificultades
para
elevar
gran parte
de esta informaci6n.
20
Diario de Sesiones de la Camara de Senadores de la
Nacidn,
8-9 de
agosto
de 1989.
21
Ver el decreto 435 en el Boletin Oficial, 6 de marzo de
1990, pags.
4-7.
22
Ver el articulo 2 del decreto 1923 en Anales de
Legislacidn Argentina,
51-D
(1991), pag.
3960.
23
Esta
prohibici6n
fue establecida
originalmente
mediante la
ley
23.658.
Ver,
en los Anales de
Legislacion
Argentina,
el articulo 8 del decreto 1033/91 en 51-B
(1991), pag. 1959; el decreto 1923/91 en 51-D
(1991), pag.
3960; el decreto 1927/93 en 53-D
(1993), pag. 4266; y
el decreto 505/95 en 55
(1995).
24
Molinelli
(1995) expone
la
opini6n
de
que
muchos decretos de necesidad
y urgencia
fueron err6nea-
mente emitidos como tales en
lugar
de hacerlo como "decretos
reglamentarios".
25
Ver el Articulo 8 del decreto 2054 en Anales de
Legislaci6n Argentina,
52-D
(1992), pag.
4143.
26
Ese decreto anterior fue el 1355, emitido en
agosto
de 1990.
KENT EATON
512
LA REFORMA DE LA PROMOCION REGIONAL EN LA ARGENTINA
El decreto
que regulaba
el nuevo sistema de cuentas corrientes autorizaba
asimismo a la Direcci6n General
Impositiva (DGI) para que
se hiciera
cargo
de la
supervisi6n
del sistema. Como este
organismo
tenia como funcion ser el
guardian
del
Tesoro nacional, esta enmienda limit6 los
abusos, pero
los defensores de los incenti-
vos la criticaron
argumentando
que
modificaba las
reglas
del
juego imperantes (ver
Coria, 1993,
pags. 824-25).
En
cambio,
la
posibilidad
de
que
los
inspectores
de la
DGI
investigasen
a los beneficiarios de los
proyectos
fue bien recibida
por
los
legis-
ladores reformistas,
particularmente
a comienzos de la decada del
noventa,
cuando
la confianza del
publico
en estos
inspectores
se habia debilitado
y
arreciaron los
temores
que
ellos causaban. La DGI cerr6
empresas por
evasi6n
y produjo
docu-
mentos en los
que
se
consignaba
el nivel de recaudacion fiscal. Lo mAs
significativo
es
que
este nuevo cometido de la DGI habia sido
expresamente
establecido en el
proyecto
de
delegaci6n
de
poderes ya
discutido. Dotar a la DGI de actividades de
control fue vital en el
empeno global
de reforma,
ya que
sus
inspectores
tenian mAs
experiencia y
habilidad
para
el control de la evasion o del
incumplimiento
de las
normas
que cualquier
otro funcionario del
poder ejecutivo27.
El DNU
435,
de marzo de 1990, fue mAs
polemico porque
lesionaba
algunos
derechos contractuales
importantes.
De acuerdo con el
antiguo
sistema de incenti-
vos
fiscales,
del
que
se habia abusado
tanto,
las
empresas promocionadas
estaban
exentas de
pagar
el IVA no s6lo sobre sus ventas sino tambi6n sobre sus
compras
de
insumos28. Debido a las
peculiaridades
del IVA en lo tocante al
otorgamiento
de
creditos
y consignacion
de debitos, al
exceptuar
de este
impuesto
a los
proveedores
de las
empresas promocionadas
se
gener6
un mercado
negro
de crbditos fiscales
del IVA. Sin
embargo,
el decreto de Menem elimin6 dicha exencion
y
a
partir
de
entonces los
proveedores
de dichas
empresas
tuvieron
que
calcular sus
obligacio-
nes
por
el IVA al
igual que
todas las demAs
companias.
Este cambio
provoc6
la
reaccion airada de los
propugnadores
del sistema de incentivos,
quienes adujeron
que
el decreto constituia "una autentica confiscaci6n de los derechos de
propiedad"
y que
"las
politicas
industriales
y promocionales
eran sustraidas
[asi]
de su foro
natural: el
Congreso
Nacional"
(ver
Dalla
Via, 1993,
pags. 505-06).
Sin
embargo,
con
vistas a una evaluacion de la eficacia de los decretos de Menem
para
los intereses de
la
mayoria legislativa
debe senalarse
que
este decreto
redujo, evidentemente,
los
alcances de la evasion tributaria derivada del sistema de incentivos
regionales.
Las revistas
argentinas especializadas
en cuestiones
juridicas y
econ6micas
publicaron
muchos articulos en los
que
se sostenia
que
la reforma del sistema de
promocion
industrial Ilevada a cabo
por
Menem atentaba contra la
seguridad juridica
y
socavaba derechos contractuales
adquiridos (ver Coria, 1993;
Dalla
Via, 1993;
Nunez, 1989,
pAg. 973).
Sobre esto debemos decir
que
si bien los decretos
presi-
denciales tornaron menos atractivos los incentivos concedidos
por
gobiernos
de
27
Ver los
puntos
de vista al
respecto
de
Aguilar
Carvia
(1987, pags. 171-75).
28
De acuerdo con el sistema de titulos establecido
por
la
ley
de
delegaci6n
de
poderes, para que
los
proveedores
de
empresas promocionadas pudieran seguir acogiendose
a la
exenci6n,
dichas
empresas
tenian
que
transferir
algunos
de los titulos recibidos del
gobierno
nacional. Sin
embargo,
la
ley
de
delegaci6n
habia
estipulado
el caracter no transferible de los titulos
promocionales
a fin de reducir el fraude.
Aunque permitir
tales
transferencias habria
significado respetar
los derechos contractuales de los
proveedores,
con ello se hubiera
socavado en
importante
medida la
postura
de austeridad fiscal
adoptada por
la
mayoria
reformista de los
legis-
ladores.
513
514
CUADRO 3
Costos fiscales estimados
y
ahorro
producido por
los decretos
de reforma de
Menem,
1991-1995
(En
millones de
d6lares)
1990 1991 1992 1993 1994 1995
Costo fiscal de los incentivos 2.661 2.888 3.085 3.521 3.232 3.256
antes de la reforma
Ahorro
producido
por la reforma
Suspensi6n
de los incentivos 210 420 630 840 1.050 1.260
Multas por
incumplimiento
de 0 0 0 353 0 0
la
Ley
de
Emergencia
23.697
Suspensi6n
del IVA a los cr6- 308 340 0 0 0 172
ditos
por
insumos
(Dec. 435)
Reducci6n de los incentivos 0 0 0 925 879 822
(Dec. 2054)
Ahorro total 518 760 630 2.118 1.929 1.910
Costo fiscal de los incentivos 2.143 2.128 2.455 1.403 1.303 1.346
luego
de la reforma
Fuente: WORLD BANK:
Argentina:
From
Insolvency
to
Growth,
Washington D.C.,
World
Bank, 1993,
pag.
59.
facto
anteriores,
y algunos
de ellos
transgredian
los
parimetros
establecidos en la
legislaci6n correspondiente,
no
dejaron
de lado las
preferencias
de los
legisladores.
Por el contrario, en su
mayoria
lo Onico
que
hicieron fue
reglamentar leyes
mas
gene-
rales
que
el
Congreso ya
habia
aprobado.
Quiza la forma mas eficaz de evaluar si la
delegaci6n
de
poderes
tuvo 6xito sea
comparar
el costo real
que implicaba para
el
Tesoro nacional el sistema de incentivos fiscales con el
que
habria existido si Menem
no hubiese dictado esos decretos. En el cuadro 3 se
puede apreciar que
entre 1990
y
1995 el fisco se ahorr6,
gracias
a estos decretos, 7.900 millones de d6lares. A su
vez,
este ahorro tuvo como consecuencia
que
se
dispusiera
de
mayores ingresos
fiscales
para
la transferencia automatica a todas las
provincias, objetivo principal
que
motiv6 la decision inicial de
delegar poderes
en 1988.
Consecuencias de la
delegaci6n
de
poderes
Al destacar el
papel poco
visible
pero
decisivo
que
tuvo la
legislatura
en un
aspecto
crucial de la reforma econ6mica, esta nota
pone
en tela de
juicio
de dos
maneras lo afirmado en la
bibliografia
corriente sobre la
politica argentina.
Primero,
sugiere
que
en la
Argentina
los
legisladores pueden
ser mAs
importantes
como
agentes
de formaci6n de
politicas publicas
de lo
que
conceden la
mayoria
de los estudios
sobre las relaciones entre el
poder ejecutivo y
el
legislativo.
Lo
que
a
primera
vista se
presenta
como un caso evidente de
usurpacion
de
poderes
del
legislativo por parte
del
presidente
de la
rep0blica
resulta ser un
episodio
mas
complejo
de reforma de la
politica
economica. Si bien la
legislatura argentina
carece de muchas de las faculta-
des institucionales necesarias
para participar
de un modo mas
proactivo
en el diseino
de las
politicas (p. ej.,
no tiene un
personal
suficientemente
especializado),
los con-
gresistas
estan en condiciones de modelar dichas
politicas
de diversas maneras. A
veces lo hacen
avalando, simplemente,
medidas
que
el
poder ejecutivo puede
san-
cionar
por
decreto, como ocurri6 con la histOrica
aprobaci6n por
el
Congreso
en 1991
KENT EATON
LA REFORMA DE LA PROMOCION REGIONAL EN LA ARGENTINA
de la
Ley
de
Convertibilidad,
que inaugur6
un
prolongado periodo
de estabilidad de
precios (Corrales, 1997).
Otras veces, los
legisladores
discuten minuciosamente las
propuestas
del
ejecutivo y logran
modificarlas
segun
sus
propios
intereses electora-
les
(ver Eaton, s.
f.).
En el
episodio
de reforma de
que
nos hemos
ocupado aqui,
una
mayoria legislativa consiguiO
instaurar un cambio de
politica,
no redactando
leyes
detalladas,
sino
delegando
su autoridad. En
general,
al
presuponer
el
predominio
del
poder ejecutivo y
la irrelevancia del
legislativo,
los analistas corren el
riesgo
de
pasar
por
alto los variados canales a traves de los cuales la
legislatura participa
en la
confecci6n de las
politicas publicas.
Una vez
que
se
ponen
en evidencia estos cana-
les de
influencia,
se obtiene un cuadro mas
equilibrado
sobre las relaciones entre el
ejecutivo y
el
legislativo
en America Latina.
Segundo,
en este articulo hemos indicado
que,
dentro de la
legislatura,
la iden-
tidad
partidaria
no es el Onico factor
explicativo
de la conducta de voto. Al
comparar
a la
Argentina
con muchos de sus
paises
vecinos
y
constatar el alto
grado
de disci-
plina partidaria,
se ha concluido
que
la identidad
partidaria
es el Onico factor
signifi-
cativo
que
determina la forma en
que
votan los
legisladores.
Por
ejemplo,
los estudio-
sos del federalismo
argentino
se vienen lamentando desde hace
tiempo
de
que
la
disciplina partidaria impuesta
en el orden nacional ha reducido mucho la
capacidad
de los
legisladores para representar
cabalmente los intereses de sus
respectivas
provincias y
al
conjunto
de 6stas frente al
gobierno
nacional29.
SegOn
esta
argumen-
tacion,
los
legisladores
se atienen en forma rutinaria a los lineamientos trazados
por
su
partido
en el orden nacional aun cuando estos
perjudiquen
los intereses de sus
provincias.
No
obstante,
en la reconstruccion de la reforma del sistema de incentivos
fiscales he
podido comprobar que
las
preferencias
de los
legisladores reflejan
clara-
mente sus
origenes provinciales y que
si no se hace referencia a estos
origenes,
no
se
pueden comprender
las medidas
adoptadas por
el
Congreso.
Este
hallazgo
su-
giere
la necesidad de realizar
mayores investigaciones
sobre las condiciones en las
cuales los intereses
provinciales podrian
neutralizar la
disciplina partidaria.
Este estudio no solo tiene
implicaciones para
la
Argentina
sino tambi6n
para
la
forma en
que
se
emplean
los modelos de la
delegaci6n
de
poderes para
entender la
conducta
legislativa
en Am6rica Latina. En su nivel mas
elemental,
el estudio
prueba
que
la
delegaci6n puede ser,
para
los
legisladores latinoamericanos,
un medio eficaz
de resolver
algunos
de los
problemas
con
que
se enfrentan en la confecci6n de las
leyes.
En este
sentido,
si la
delegaci6n
"funciono" en la
Argentina
fue
porque
hizo
posible
una determinada reforma
que
no se habria
podido
alcanzar de otro modo.
Este estudio de caso
senala, asimismo,
que
al tratar de medir los
problemas que
conlleva la
negociaci6n y
las
posibles p6rdidas por
confiar en un
agente (agency
loss),
no solo
hay
que
ocuparse
de los factores institucionales sino ademas evaluar la
importancia
de los factores contextuales. Con
respecto
a los
problemas
de la
nego-
ciacion, por
ejemplo,
el estudio muestra
que
la
disciplina partidaria
no es funcion
directa de las
reglas
electorales sino
que puede
cambiar
segOn
lo
que
est6 en
juego
en materia de
politicas pOblicas.
En lo referido a las
perdidas posibles por
confiar en
un
agente,
el contexto de las medidas
pOblicas (los
conflictos entre las
provincias por
las cuestiones
fiscales,
en nuestro
caso) puede
ser mAs
explicativo que
la identidad
29
Ver, por ejemplo,
Bidart
Campos (1993) y
Pirez
(1986).
515
516
partidaria,
los vetos del
poder ejecutivo
o la acci6n de la
justicia independiente para
explicar por qu6 algunos legisladores
adhieren a la
delegaci6n
de
poderes
en tanto
que
otros
prefieren
embarcarse en una elaboraci6n minuciosa de
leyes. Segun
cut-
les fueren las cuestiones de
politica
en
juego,
el hecho de
que
un
legislador
sea del
mismo
partido que
el
presidente
de la Naci6n no
garantiza que
la autoridad
delegada
en este sea utilizada de un modo
que promueva
los intereses de tal
legislador.
Al
argumentar que
la
mayoria
de los
legisladores argentinos
tuvieron 6xito en su
delegaci6n
de autoridad en el
presidente para
reformar el sistema de incentivos
fiscales, no
estoy
afirmando
que
el
papel
de este Oltimo fue desdenable. Por el con-
trario, las
preferencias
del
primer
mandatario en materia de
politicas pOblicas
fueron
decisivas en el
episodio que
hemos narrado. La
gran
aversi6n del
presidente
Alfonsin
a
que
se
ampliara
la autoridad de las
provincias
sobre los
impuestos
nacionales
permiti6 que
los
propugnadores
de la reforma
pudieran presentar
en el
Congreso
un
argumento
convincente en
pro
de la
delegaci6n.
Por otra
parte,
si bien los decretos
de Menem
constituyeron
un uso
legitimo
de la autoridad
delegada para
la
reforma,
salvo en unos
pocos casos,
no
pongo
en tela de
juicio
las
pruebas concluyentes
de
que
en otros ambitos de la
politica publica
Menem
cometib usurpaci6n
de autoridad
(Ferreira
Rubio
y
Goretti, 1998,
pag. 34).
Aqui mi
prop6sito
es
simplemente
senalar
los limites del
argumento que
sostiene dicha
usurpaci6n
en un ambito de reforma
importante.
Por
Oltimo,
sostener
que
en este caso la
delegacion
de autoridad
logr6
6xito
porque
coincidi6 con los intereses de la
mayoria legislativa
no deberia
Ilevar
a
que
se
desestimen
algunos
de los
peligros que
enfrenta dicha
delegaci6n,
en
general,
en la
Argentina.
Particularmente
inquietante
es la falta de
protecciones
institucionales, como
la existencia de una
justicia independiente, que resguarde
a los
legisladores
del uso
err6neo
que puede
hacer un
presidente
de tal autoridad
delegada.
La
bibliografia
sobre la
delegaci6n
en marcos mas institucionalizados, como los de
Japon y
Estados
Unidos, indica
que
si no existe tal
proteccion,
la
delegaci6n
no se
produce;
los
congresales argentinos,
en cambio,
delegan
sin contar con ella.
Ninguno
de los de-
cretos vinculados a la reforma de los incentivos fiscales
que
emiti6 el
presidente
Menem era
incompatible
con los intereses de la coalici6n
promotora; pero
si
algOn
decreto hubiera entrado en
pugna
con los intereses de dicha
coalici6n,
6sta habria
sido
impotente para protestar.
Por lo tanto,
para
la
ejecuci6n
fiel de sus
preferencias
en materia de
politicas pOblicas
los
legisladores dependian
enteramente de saber
identificar bien las coincidencias entre ellos
y
el
presidente
de la Naci6n. En este
caso notable de reforma tributaria, dicha identificaci6n fue relativamente sencilla,
pues
el statu
quo
amenazaba en forma directa los intereses
politicos
del
presidente
y
de la
mayoria
de los
legisladores;
en muchos ambitos, sin
embargo,
es
probable
que
detectar las
preferencias presidenciales
sea mucho mas
complicado,
sobre todo
teniendo en cuenta la relativa
incapacidad
de la
legislatura argentina para generar
informaci6n sobre las
politicas pOblicas.
Frente a
algunos
de los desafios
que
enfren-
tan
hoy
los
legisladores
en la elaboraci6n de las
leyes,
una informaci6n
poco
confiable
o la confusion
respecto
de las
preferencias
del
presidente pueden
hacer
que
la dele-
gaci6n
de
poderes
termine siendo
para
ellos una soluci6n menos atractiva.
KENT EATON
517
LA REFORMA DE LA PROMOCION REGIONAL EN LA ARGENTINA
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KENT EATON
RESUMEN
En este estudio se evalua el
papel
desem-
per7ado por
la
legislatura
en una de las reformas
econ6micas mas
importantes
realizadas en la Ar-
gentina
en los ultimos
tiempos:
la reforma del
sistema de incentivos fiscales
para
el desarrollo
regional.
Tal como fue
implementado por
el
dlti-
mo
gobierno
militar, este sistema
provoc6 agu-
dos conflictos distributivos entre las
provincias.
Luego
del retorno a la democracia en
1983,
la
mayoria
de los
legisladores
se manifestaron en
favor de la reforma,
pero
los conflictos entre las
provincias generaron
dificultades en las
nego-
ciaciones, las
que impidieron aprobar
las
leyes
de reforma mediante las vias normales. Los le-
gisladores
reformistas resolvieron entonces de-
legar
el
poder para
llevar a cabo la reforma en el
presidente
Raul
Alfonsin, quien compartia
la
pre-
ocupaci6n
de
aquellos por
contener el costo fis-
cal de los incentivos. El uso
posterior
de esta
autoridad
delegada
en los dos
periodos presi-
denciales de Menem benefici6 a la coalicion
propugnadora
de
que
se
delegara
la autoridad
del
Congreso.
Estos
hallazgos
corroboran la uti-
lidad de los modelos de
delegaci6n para
Ameri-
ca Latina cuando son
aplicados
con
cuidado, y
ponen
en tela de
juicio
las teorias
que
desesti-
man la
multiple
influencia de los
legisladores
en
la sanci6n de una reforma econ6mica.
SUMMARY
This
study
evaluates the role
played by
the
legislature
in one of
Argentina's
most
important
economic reforms of recent decades: the reform
of tax incentives for
regional development.
As
implemented by
the last
military government,
this
sytem
of tax incentives
provoked sharp
dis-
tributive conflicts
among provinces. Although
a
majority
of
legislators
favored reform after the
return to
democracy
in
1983, interprovincial
conflicts created
bargaining problems
that
prevented the passage of reform legislation
through regular
channels. Pro-reform
legislators
decided instead to
delegate
reform
authority
to
President Raul Alfonsin because he shared their
interest in
cotaining
the fiscal cost of tax incen-
tives.
Subsequent
uses of this
delegated authority
by
two
presidents promoted
the interests of the
enacting
coalition that
supported delegation.
These
findings support
the usefulness of
delega-
tion models when
carefully applied
to Latin America
and
challenge
theories that
neglect
the different
ways
that
legislators shape
economic reform.
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REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES
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42, NP 168, enero-marzo 2003
(pp. 499-518).
Descriptores:
<Ciencia
politica>
<Politica econ6mica> <Reformas> <Politica fiscal><lncentivos fisca-
les> <Promoci6n
regional><Poder Ejecutivo>
<Poder
Legislativo> <Argentina>.
518