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Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e

2007 Polticas
MARGARIDA O SISTEMA DAS SANES E OS PRINCPIOS DO
ERMELINDA LIMA DE DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
MORAIS DE FARIA









Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas
e
2007 Polticas
MARGARIDA
ERMELINDA LIMA DE
MORAIS DE FARIA



O SISTEMA DAS SANES E OS PRINCPIOS DO
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR


dissertao apresentada Universidade de Aveiro para cumprimento dos
requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em Gesto Pblica,
realizada sob a orientao cientfica do Doutor Jos Carlos Vieira de Andrade,
Professor Catedrtico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra e
co-orientao cientfica do Doutor Jos Manuel Moreira, Professor Catedrtico
da Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e Polticas da
Universidade de Aveiro











o jri

presidente Doutor Artur da Rosa Pires, Professor Catedrtico da Universidade de Aveiro Doutor Jos Carlos Vieira
Andrade, Professor Catedrtico da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra (orientador)
Doutor Jos Manuel Lopes Dias Moreira, Professor Catedrtico da Universidade de
Aveiro (co-orientador)
Doutor Pedro Antnio Pimenta da Costa Gonalves, Professor Auxiliar da Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra














agradecimentos
Os meus agradecimentos ao meu orientador, Professor Vieira de Andrade, pelos
ensinamentos e sugestes, pela disponibilidade e confiana
e ao meu co-orientador, Professor Jos Manuel Moreira.

Aos meus filhos, pela alegria de viver.

Ao meu marido, sem ele nunca teria conseguido.















palavras-chave


sano administrativa, contra-ordenaes, direito administrativo, princpios
constitucionais.


resumo




Neste trabalho caracterizado o sistema sancionador portugus na sua
diversidade, apresentando os diversos tipos de sano administrativa,
incluindo a contra-ordenacional, e sua delimitao face a outro tipo de sanes
e a outras medidas administrativas sem carcter punitivo.
Uma vez que, por regra so aplicveis os mesmos princpios a todas as
expresses do poder sancionador do estado, neste estudo so apresentadas
as especificidades da aplicao dos princpios de origem constitucional, tanto
materiais como procedimentais, ao direito sancionador administrativo.





















keywords
administrative sanction, contra-ordenaes, administrattive law, constitucional
principles.

abstract

In this work the Portuguese sanctionatory system in its diversity is
characterized, presenting the diverse types of administrative sanction,
including the contra-ordenacional, and its delimitation face to another type of
sanctions and other administrative measures without punitive character.
Once, for rule the same principles are applied to all the expressions of the
states sanctionatory power, in this study the specificities concerning the
application of the constitutional principles are presented, both material and
procedural, in the sanctionatory administrative law.





ndice

1. Introduo ......................................................................................................................... 1
2. Sano Administrativa ...................................................................................................... 3
2.1. Noo e Justificao ..................................................................................................... 3
2.2. Poder sancionatrio da Administrao Pblica e o princpio da diviso de poderes .. 12


2.3. Factores de desenvolvimento do Direito Sancionador Administrativo ...................... 17
2.3.1. O Estado Social e o Estado Regulador ....................................................................
18
2.3.2. Descriminalizao ...................................................................................................
25
2.4. Sanes administrativas em sentido estrito (ou de autotutela) e em sentido amplo (ou de
heterotutela) ...................................................................................................................... 29
3. Distino entre sanes administrativas e outras figuras afins....................................... 33
3.1. Distino entre penas propriamente ditas e sanes administrativas .......................... 34
3.2. Distino entre sanes administrativas e medidas de segurana .............................. 46
3.3. Distino entre sano administrativa e medidas de polcia ....................................... 47
4. Tipos de Sanes Administrativas .................................................................................. 51
4.1. Contra-ordenaes ...................................................................................................... 52
4.2. Sanes Disciplinares ................................................................................................. 58
4.3. Sanes administrativas inominadas........................................................................... 60
5. Princpios a aplicar ......................................................................................................... 65
5.1. Princpio da prossecuo do interesse pblico............................................................ 67
5.2. Princpios da igualdade, proporcionalidade e boa f .................................................. 68
5.3. Princpio da legalidade ................................................................................................ 78
i

5.3.1. Reserva de lei ..........................................................................................................
81
5.3.2. Tipicidade ...............................................................................................................
85
5.3.2.1. Proibio da analogia
.......................................................................................... 87
5.3.3. Princpio da no retroactividade .............................................................................
88
5.3.3.1. Princpio da aplicao retroactiva da lei mais favorvel
..................................... 89
5.4. Princpio do respeito pelos direitos e interesses legtimos dos particulares ............... 91


5.5. Princpio da justia e da imparcialidade ..................................................................... 92
5.5.1. O princpio da oficialidade ou obrigatoriedade na fase de iniciativa ......................
93
5.5.2. Princpio do inquisitrio .........................................................................................
96
5.5.3. Princpio da garantia de defesa perante os tribunais ...............................................
97
5.6. Garantia de acesso ao direito e aos tribunais ............................................................ 100
5.7. Direitos de audincia e defesa .................................................................................. 107
5.7.1. Direito assistncia de um defensor .....................................................................
110
5.8. Princpio do direito a um processo clere ou sem dilaes indevidas ...................... 112
5.8.1. Prescrio ..............................................................................................................
113
5.9. Princpio da responsabilidade e da culpa .................................................................. 115
5.9.1. A responsabilidade das pessoas colectivas ...........................................................
129
6. Concluses ................................................................................................................... 145
Bibliografia Citada .............................................................................................................. 153

ii

Lista de Acrnimos




Ac.: Acrdo
CE: Constituio espanhola
CP: Cdigo Penal
CPA: Cdigo de Procedimento Administrativo
CPP: Cdigo do Processo Penal
CPTA: Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, Lei n. 13/2002 de 19 de Fevereiro
CRP: Constituio da Repblica Portuguesa
DL: Decreto-Lei
LRJAPYPAC: Lei espanhola n. 20/1992 de 26 de Novembro, instituidora do Regime Jurdico
das Administraes Pblicas e do Procedimento Administrativo Comum OWIG: Gesetz ber
Ordnungswidrigeiten de 24 de Maio de 1968
RGCO regime geral das contra-ordenaes, institudo pelo Decreto-Lei n. 433/82 de 27 de
Outubro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 356/89 de 17 de Outubro, pelo
Decreto-Lei n. 244/95 de 14 de Setembro e pela Lei n. 109/2001 de 24 de Dezembro
RGIT: Regime Geral das Infraces Tributrias
STA: Supremo Tribunal Administrativo
TC: Tribunal Constitucional


iii












(esta pgina foi deixada em branco intencionalmente)
iv


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 1

1. I ntroduo
O maior intervencionismo caracterstico do Estado providncia e o advento do Estado regulador
trouxeram uma expanso da actividade administrativa. Este facto, aliado necessidade de
reforma do Direito Penal levaram ao desenvolvimento do Direito Sancionador Administrativo,
no mbito do qual a sano administrativa surge como instrumento ao servio da eficcia da
actuao prestadora e reguladora da Administrao.
Neste mbito, o sistema sancionador administrativo portugus, resultado das opes
polticolegislativas das ltimas dcadas, apresenta-se complexo e disperso, identificando-se
vrios tipos de sanes e zonas de interseco comuns com outros tipos de sano e at com
outras medidas administrativas.
Com este trabalho pretendemos enunciar os principais aspectos e problemas que se colocam a
fim de alcanar uma compreenso geral do conceito de sano administrativa, delimitando-a de
outros fenmenos sancionadores que com ela se confundem e que originam na doutrina alguma
controvrsia, de modo a permitir a sua autonomizao enquanto ncleo constitutivo de um ramo
de direito pblico-administrativo em permanente expanso o Direito Administrativo
Sancionador.

Concebida como expresso do poder sancionador estadual unitrio, a aplicao de sanes
administrativas deve reger-se por princpios constitucionais, substanciais e procedimentais,
tanto de origem especificamente administrativa como de natureza penal.
Assim, na medida em que a sano administrativa surge como meio repressivo que pode afectar
de modo relevante direitos e interesses dos administrados, devero ser concedidas garantias aos
cidados, semelhana do que acontece noutros domnios sancionadores, face s pretenses
punitivas do estado, em nome da igualdade e liberdade dos cidados.
No entanto, a aplicao de determinados princpios garantsticos, nomeadamente os de origem
jurdico-penal, assume determinadas especificidades, derivadas da distinta natureza dos ramos
de direito aos quais resultam aplicveis, pelo que, neste estudo, no enunciaremos apenas os

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 2
princpios de maior relevncia, analisaremos tambm o significado e alcance que assumem
relativamente aos diversos tipos de sanes administrativas.

Para fazer face tarefa que nos propomos, recorremos bibliografia, legislao e
jurisprudncia existentes na matria, apoiando-nos embora na experincia adquirida ao longo de
alguns anos enquanto instrutora de processos de contra-ordenao.

Esta dissertao encontra-se organizada da seguinte forma:
No captulo 2, apresentamos uma noo de sano administrativa, enunciando os principais
factores de desenvolvimento do direito sancionador administrativo e enquadrando o mesmo
face aos demais poderes sancionatrios estaduais.
A distino entre a sano administrativa e outras figuras relativamente s quais se possam colocar
problemas de delimitao conceptual exposta no captulo 3.
No captulo 4 enunciamos os tipos de sanes administrativas existentes no sistema sancionador
administrativo portugus.
O captulo 5 dedicado exposio e desenvolvimento dogmtico dos princpios garantsticos que
devem reger a actuao administrativa sancionadora.
A finalizar, no captulo 6, enumeram-se as principais concluses resultantes deste trabalho.


2. Sano Administrativa
2.1. Noo e J ustificao
Com o intuito de uma melhor compreenso do conceito Sano Administrativa, principiamos
pela decomposio dos dois elementos que o informam:
Sano: No mbito deste trabalho ocupamo-nos apenas da sano jurdica e esta pode definirse,
em termos gerais, como toda a consequncia desfavorvel imposta pelo Direito no caso de
violao de uma norma jurdica. A Sano constitui, assim, uma reaco da ordem jurdica face

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 3
a comportamentos que se no conformam com o modelo definido pelas suas normas e que,
como tal, constituem uma infraco a um dever por ela imposto. .
1

A sano jurdica assume especificidade na medida em que existem meios que visam a sua
efectiva aplicao ao transgressor, garantes da observncia das normas jurdicas.
Administrativa: o qualificativo jurdico aplica-se ao que prprio da Administrao, sendo que
se entende esta tanto no sentido subjectivo
2
(rgos e agentes da administrao pblica,
incluindo administrao autnoma e associaes pblicas) como no sentido objectivo (toda a
actividade desenvolvida pela Administrao Pblica em sentido orgnico em nome do interesse
pblico).
3

As competncias sancionatrias da Administrao Pblica, nas diversas formas que assume
actualmente
4
, tm como limite e fundamento o expressamente previsto na lei.
5

No silncio da lei, em consonncia com o princpio da especialidade administrativa (de acordo
com o qual o interesse pblico delimita a capacidade de actuao da Administrao), sero
competentes as entidades administrativas responsveis pela tutela dos interesses protegidos ou
promovidos pela norma sancionadora, conforme expressamente dispe o artigo 34. n. 2 do
Decreto-Lei n. 433/82 de 27 de Outubro
6
.

O poder sancionador destas entidades ter, inevitavelmente, a natureza de poder administrativo sancionador
especial, uma vez que decorre de relaes hierrquicas, contratuais ou sectoriais.
O autor d particular ateno ao caso das autoridades ou entidades administrativas independentes, as quais

1
Enciclopdia Polis, tomo V, pg. 598 ss.
2
Na definio de Diogo Freitas do AMARAL corresponde ao sistema de rgos, servios e agentes do Estado, bem
como das demais pessoas colectivas pblicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfao regular e
contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, Curso de Direito Administrativo, Vol. I,
pgs. 36-37.
3
Marcelo Madureira PRATES, Sano Administrativa Geral: Anatomia e Autonomia, Coimbra: Almedina, 2005,
pg. 61 ss, exclui da noo de administrao competente no mbito sancionador o Governo, cujo poder sancionador
administrativo se restringe ao mbito disciplinar, de organizao hierrquico-funcional e controlo administrativo
interno e tambm 1) as empresas pblicas, que apesar de terem origem pblica, esto sujeitas a regime
predominantemente privado (cf. Vital MOREIRA, Administrao Autnoma e Associaes Pblicas, Coimbra
Editora, 1997, pg. 104 ss); 2) a administrao autnoma no-territorial ou funcional: as associaes ou corporaes
pblicas exercem auto-administrao de interesses pblicos especficos de determinadas colectividades (de natureza
cultural, desportiva ou profissional, por ex.) sob responsabilidade prpria, sem sujeio a poder de direco ou
superintendncia do Estado (apesar de serem ainda administrao pblica, cf. Vital MOREIRA, ob. cit., pg. 84 ss);
3) entidades privadas, no exerccio de actividades pblicas, como os concessionrios ou outros particulares
beneficirios de delegaes de servios pblico-administrativos especficos..

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 4
visam, em geral, regular as atividades desenvolvidas em certos setores sensveis ou estratgicos da vida social
(informao e comunicao, mercado financeiro, concorrncia comercial, seguros, servios pblicos bsicos, entre
outros), de maneira estvel, profissional, especializada e, especialmente, independente e neutral tanto em relao
tutela estadual e aos interesses polticos do poder governamental, como em relao aos interesses privados presentes
no setor regulado..
A regulao pode abranger funes normativas (que se devem circunscrever ao espao tcnico-cientfico aberto por
legislao delegante), executivas, consultivas, decisrias (para-jurisdicionais ou arbitrais), controladoras e at
sancionadoras.
Apesar de o carcter administrativo destas entidades no ser unanimemente reconhecido pela doutrina, por no
estarem sujeitas ao poder executivo, o autor acha que no lhe retira a ndole administrativa pois, alm de serem
responsveis pelo exerccio de funes tipicamente administrativas com autoridade (jus imperii), elas geralmente
tm natureza pblica e esto submetidas, ainda que de forma parcial, a regime jurdico de direito pblico..
Estas entidades acumulam, frequentemente as funes de regulao e a de disciplina, com a funo de apurar os
ilcitos cometidos e de impor as sanes administrativas devidas, subvertendo a tradicional separao entre
autoridade legisladora, autoridade controladora e autoridade sancionadora.
Conclui que o poder sancionador administrativo geral aparece como a derradeira reserva administrativa do Estado,
no se concebendo, por agora, a atribuio de parte significativa do jus puniendi, dizer, de parte do cerne da
soberania estatal, a entidades administrativas de natureza predominantemente privada..
4
Cf. Vital MOREIRA, ob. cit., pg. 255 ss e Lus S, Introduo ao Direito Administrativo, Universidade Aberta,
1999, pg. 27 ss.
5
A competncia para o processamento das contra-ordenaes e aplicao das coimas e sanes acessrias
correspondentes , em regra, atribuda s autoridades administrativas, conforme o disposto no artigo 33. do Regime
Geral das Contra-Ordenaes. Este princpio comporta, no entanto, as excepes previstas nos artigos 20., 38. e
39. do mesmo diploma, relativas aos casos de concurso entre crime e contra-ordenao. No caso de a mesma
conduta do infractor consubstanciar simultaneamente a prtica de crime e contra-ordenao (concurso ideal), este
ser punido a ttulo de crime, sem prejuzo de lhe vir a ser aplicada pela autoridade judiciria competente para o
procedimento criminal sano acessria prevista para a contra-ordenao (artigo 20. do RGCO).
O poder judicial ser competente para processar a contra-ordenao e decidir da aplicao de coima e/ou sano
acessria quando exista concurso (real) entre contra-ordenao e crime ou quando, pelo mesmo facto, uma pessoa
deva responder a ttulo de crime e outra a ttulo de contra-ordenao (artigo 38. RGCO).
6 Com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 356/89 de 17 de Outubro, pelo Decreto-Lei n. 244/95 de 14
de Setembro e pela Lei n. 109/2001 de 24 de Dezembro.
Garca de ENTERRA entende por sano administrativa um mal infligido pela Administrao a
um administrado como consequncia de uma conduta ilegal
7
.
Para Pasquale CERBO, a sano uma medida de carcter aflitivo imposta no exerccio de um
poder administrativo como consequncia de um comportamento de um sujeito em violao de
uma norma ou de um procedimento administrativo. A sano surge como pena em sentido
tcnico (dirigida preveno geral e especial), por ser resultado de um ilcito, compreendido
como violao de um preceito imputado a um sujeito.
8

Mais recentemente, Marcelo PRATES props a seguinte definio sano administrativa a
medida punitiva prevista em ato normativo, que pode ser aplicada diretamente pela
Administrao no mbito das suas relaes jurdicas gerais, a quem, sem justificao, deixe de
cumprir um dever administrativo certo e determinado normativamente imposto..
9
Acentua a
sua natureza de pena em sentido tcnico, enquadrando-a no conceito de sano jurdica.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 5
Juntamente com a generalidade da doutrina, julgamos necessrio delimitar o conceito de sano
administrativa do conceito de medida administrativa de polcia, esta ltima sem carcter
punitivo, ou de outras medidas derivadas de efeitos automticos da lei, como as resultantes de
actos administrativos invlidos, que no necessitam da interveno da Administrao.
10


7
El Problema Jurdico de las Sanciones Administrativas, in Revista Espaola de Derecho Administrativo, n.
10, Madrid: Civitas, Julho/Agosto 1976, pg. 399-430.
8
Le Sanzioni Amministrative, Sez. IV 51 Diritto Amministrativo, Giuffr Editore, 1999.
9
Itlico do autor, ob. cit., pg. 54 ss:
Medida punitiva porque pena, castigo, privao imposta por autoridade sancionadora e no uma mera
consequncia desfavorvel imposta normativamente como so as nulidades, por exemplo, nem tampouco uma
qualquer medida administrativa desfavorvel, como o so as medidas administrativas de preveno, repressivas
ou reparadoras. Adopta o conceito de sano para as medidas de natureza verdadeiramente punitiva, aquelas que
implicam a imposio de uma privao ao responsvel pela prtica de um ilcito.
O autor enuncia outras definies doutrinais como a de ZANOBINI, que define sanes administrativas como penas
em sentido tcnico, cuja aplicao constitui, para a administrao relacionada aos deveres que essas penas
asseguram, um direito subjectivo ou a de Suay RINCN: qualquer mal infligido a um administrado como
consequncia de uma conduta ilegal, resultante de um procedimento administrativo e com finalidade puramente
repressora. (pg. 52).

10
Embora o Cdigo de Procedimento Administrativo, no artigo 51., apelide de sano a anulabilidade dos actos ou
contratos celebrados por rgo ou agente impedido.
A distino entre sano administrativa e medidas de polcia ser efectuada infra.

Marcelo PRATES distingue diversas categorias de medidas administrativas desfavorveis (uma
vez que afectam direitos dos administrados), cujo procedimento de aplicao normalmente
mais simplificado e menos garantstico para os administrados, impugnveis perante os tribunais
administrativos e no perante os tribunais judiciais
4
:
1- as que visam interromper os efeitos nocivos da infraco cometida (medidas
administrativas repressivas, que aparecem para livrar os interesses pblicos de perigos
eminentes ou de ofensas actuais e que podem ser utilizadas para afastar qualquer
espcie de leso ou ameaa de leso ordem pblico-administrativa, de forma a
evitar prejuzo maior do que j efectivado);

4
Ob. cit., pg. 175 ss.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 6
2- as que visam recompor ou restabelecer a parte da ordem e da legalidade
administrativa atingida pela infraco: medidas reparatrias, compensatrias (visam
compensar ou remediar os danos causados) ou repristinatrias (visam repor as
circunstncias existentes antes da prtica da infraco);
3- as que no sucedem da prtica de um ilcito administrativo, procurando antes prevenir a
sua realizao:
a) medidas preventivas (medidas administrativas de polcia com objectivo de
evitar condutas ilcitas);
b) medidas de controle prvio (recusa de um direito ou vantagem no domnio
administrativo, que no implica a restrio de direitos j existentes, antes a sua
recusa);
c) medidas de controle permanente, as quais resultam da fiscalizao contnua
que deve ser empreendida pela Administrao acerca do preenchimento das
condies de fato e de direito exigidas dos administrados beneficiados por
determinados atos administrativos permissivos;
d) medidas extintivas, que implicam a extino total ou parcial dos efeitos jurdicos
de um acto administrativo anteriormente existente;
e) medidas de invalidao de actos administrativos nulos ou anulveis;
f) medidas revogatrias stricto sensu (decises da Administrao que,
essencialmente por razes de convenincia e de oportunidade, retiram total ou
parcialmente os efeitos jurdicos de um ato administrativo existente,
normalmente licenas ou subvenes);
g) medidas prudenciais (comandos positivos ou negativos dirigidos pela
Administrao aos administrados com o intuito de evitar ou, pelo menos, de
diminuir o risco de ocorrncia de infraes administrativas e de leses a
interesses pblico-administrativos no necessariamente relacionadas prtica de
um ilcito. Podem ser valiosas em sectores como o da sade e da higiene (ex:
vacinao de animais ou desinfectao de instalaes) dos servios pblicos
bsicos (medidas renovadoras das redes de gs, gs ou energia, para assegurar o

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 7
seu fornecimento contnuo) e do urbanismo (conservao de imveis, para evitar
a sua demolio compulsria);
h) medidas cautelares, que consistem na imposio de nus ou restries enquanto
antecipaes da condenao
5
;
i) medidas persuasivas: procuram convencer o administrado de que a colaborao
com a actividade administrativa benfica, impede o prejuzo de ambos.
Constituem exemplos os actos informativos da Administrao: comunicaes
dirigidas aos administrados a recomendarem a adopo de determinadas
condutas.

Este autor qualifica ainda como hbridos dois tipos de sanes: as sanes administrativas
persuasivas
6
, que embora sejam sanes, infligidas aps a realizao do ilcito, possuem
inegvel componente persuasivo, dado que visam, de primeiro, obter do administrado o
cumprimento de deveres que j foram por ele descumpridos, seja por meio da reduo posterior
da sano administrativa concretamente aplicada, seja por meio da manuteno de um pena
pendente sobre os seus interesses durante certo tempo e as sanes administrativas
cautelares
7
, que visam adiantar a punio, por flagrante infraco, sendo a culpa do infractor
presumida, presuno que parece aceitvel desde que juris tantum, admitindo prova em
contrrio. Envolve antecipao da condenao, sendo provisria na medida em que s passar
a definitiva se o administrado no exercer o seu direito de defesa dentro prazo ou se esta for
improcedente.
a aplicao imediata de sanes administrativas de se admitir unicamente quando em
causa sanes de efeitos leves, como as sanes pecunirias de pequeno valor, destinadas a
punir infraces administrativas de baixa gravidade.


5
De acordo com o Acrdo n. 123/92, Acrdos do Tribunal Constitucional, 21. Vol., 1992, pgs. 457-466: o
princpio in dubio pro reo no probe a antecipao de certas medidas cautelares e de investigao ou, no caso da
instaurao de processo disciplinar, a suspenso do exerccio de funes e a suspenso do vencimento do exerccio.
Medidas cautelares desta natureza no colidem com o princpio da proporcionalidade..
6
Ob. cit. pg. 191 ss.
7
Ob. cit., pgs. 203 e 204.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 8
Discordamos da caracterizao destas sanes enquanto hbridas, na medida em que constituem
inequivocamente sanes administrativas.
As primeiras traduzem apenas previses legais de atenuao, suspenso ou mesmo dispensa da
sano administrativa aplicada, tanto a ttulo principal como acessrio.
O exemplo citado pelo autor relativo ao condutor que circulava em excesso de velocidade trata-
se inequivocamente de uma sano administrativa, qualificada no ordenamento jurdico
portugus como contra-ordenao, e no de nenhuma figura hbrida. Apenas sucede que a
sano acessria de inibio de conduzir prevista no caso de infraces por excesso de
velocidade qualificadas pelo Cdigo da Estrada de graves ou muito graves pode ser suspensa na
sua execuo por um perodo mnimo de seis meses, nos termos e mediante a verificao dos
pressupostos previstos no artigo 141. do mesmo diploma. Afirma o autor citado que se esse
condutor no voltar a cometer infraes administrativas de trnsito durante esse perodo, ele
no ter que arcar com a sano pecuniria inicialmente imposta e ficar absolutamente ilibado
nesse setor administrativo quanto infrao cometida
8
. Ora tal no se aplica no sistema
normativo portugus, uma vez que a suspenso da sano acessria de inibio de conduzir no
iliba o administrado do cumprimento da sano principal pecuniria antes depende mesmo
desse cumprimento, no libertando totalmente o agente da infraco cometida, uma vez que a
contra-ordenao cuja sano acessria suspensa ficar averbada no seu registo individual do
condutor e contar para efeitos de reincidncia face a futuras infraces de igual ou maior
gravidade.
Concordamos, isso assim, com o autor, quando afirma que a suspenso dos efeitos da sano
administrativa ser particularmente til nos casos em que o administrado esteja continuamente
sob a ordenao das mesmas normas administrativas, tendo que cumprir os mesmos deveres
administrativos amide..

As segundas sanes invocadas por Marcelo PRATES, as sanes administrativas cautelares,
constituem igualmente sanes administrativas, na medida em que todos os pressupostos para a
sua aplicao esto presentes: o seu objectivo claramente punir uma conduta tpica ilcita e

8
Ob. cit., pg. 193.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 9
culposa, ainda que essa culpa seja, tal como referido pelo autor, presumida, iuris tantum, de
modo a no colidir com o princpio da presuno de inocncia.

Apesar de no julgarmos necessrio o apelo a figuras hbridas, incontestvel que o carcter
punitivo de certas medidas administrativas resulta difcil de apurar nalguns casos, uma vez que
existem, por um lado, medidas administrativas com diversas finalidades
9
e, por outro lado,
medidas administrativas sancionatrias que implicam os mesmos efeitos que determinadas
medidas administrativas sem carcter punitivo.
17

A doutrina refere ainda outras situaes equvocas e difceis de delimitar conceptualmente
como a medida de expulso de estrangeiros em situao irregular, uma vez que a permanncia
em territrio nacional sem reunir as condies legalmente exigveis constitui infraco
administrativa punvel com sano pecuniria. normalmente qualificada pela doutrina e
jurisprudncia como medida de segurana administrativa
18
sujeita ao mesmo regime das
sanes administrativas.
nossa opinio que, sempre que a natureza ou finalidade da medida administrativa prevista
normativamente seja dbia, podendo no entanto, aps uma apurada interpretao do elemento
teleolgico ou finalstico presente na norma, vislumbrar-se na mesma uma inteno punitiva por
parte do legislador, ainda que secundria ou residual, devero ser concedidas ao administrado
todas as garantias concedidas ao sujeito passivo de um processo sancionatrio administrativo,
no seio do qual regem os princpios que elucidaremos infra, principalmente quando a medida
administrativa em causa afecte os seus direitos.
19


como at de exigir em alguns casos, visto que cada qual possui condies e finalidades diversas, no havendo
motivo para se impor a regra do non bis in idem no direito administrativo sancionador, a no ser que alguma lei
expressamente o imponha.
17
Temos como exemplo a retirada ou apreenso da carta de conduo, sano administrativa extintiva, na
qualificao de Marcelo PRATES, quando resultante da prtica de uma contra-ordenao grave ou muito grave ao
Cdigo da Estrada ou medida administrativa de polcia preventiva (que Marcelo PRATES chama de controle
permanente, por resultar da perda das condies exigidas para a manuteno de determinado benefcio do

9
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 169, refere como exemplo de medida administrativa que pode assumir diversas
funes e finalidades a medida de interdio do exerccio de uma actividade, a qual pode surgir como medida
revogatria, repressiva ou sancionatria ou, na nossa opinio, assumir finalidades preventivas e punitivas
simultaneamente.
Segundo o autor, a aplicao, face a um nico incumprimento, de medidas sucessivas de natureza repressiva, reparatria e
punitiva ou a inflio simultnea de medidas reparatrias e punitivas, so no apenas de se aceitar

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 10
administrado), quando consequncia da caducidade do ttulo de conduo a partir do disposto no artigo 129. do
Cdigo da Estrada ou, ainda, medida cautelar ou compulsria inserida num procedimento sancionatrio como o
previsto no artigo 173. do Cdigo da Estrada, por falta de pagamento da coima no momento da autuao, a qual no
visa verdadeiramente punir, mas garantir e impelir ao pagamento da coima.
18
Rosendo Dias JOS, Sanes Administrativas, in Revista de Direito Pblico Ano 5, n. 9 (1991), pg. 47.
Veja-se, a propsito, o relatrio anual do SOS Racismo 2002, em www.sosracismo.pt, no qual se afirma: Ora, uma
anlise jurdica no pode isentar-se do direito positivo, e as prticas administrativas indicam-nos claramente que a
expulso, medida administrativa, afastada do seu objectivo e transforma-se numa verdadeira sano
administrativa, uma segunda condenao..
19
Neste sentido parece orientar-se Marcelo PRATES quando responde seguinte interrogao: No caso de o
licenciado ou subvencionado cometer uma infraco punvel com sano administrativa de perda da licena ou
subveno, poder a Administrao optar por aplicar medida revogatria do acto permissivo em causa? (...) A
administrao somente poder se decidir pela medida revogatria se o interesse pblico fundamentador da retirada
da licena ou da subveno disser respeito a uma coletividade de administrados na mesma condio do
administrador infrator (). Em todos os outros casos, a prol da maior garantia dos administrados, a Administrao
dever valer-se da sano administrativa geral, abrindo o respectivo procedimento administrativo
Assim, na dvida acerca da natureza sancionatria de uma medida administrativa que afecte
direitos dos administrados, dever considerar-se a mesma como sano administrativa.

Aps o reconhecimento da dificuldade de caracterizao de certas medidas da Administrao,
no resultando sempre claro o seu carcter sancionatrio, avanamos com uma definio de
sano administrativa como uma medida punitiva imposta pela Administrao no caso de
violao de uma norma jurdico-administrativa. Atravs dela, a Administrao visa punir o
cidado pela prtica de um ilcito administrativo, necessariamente culposo.
20

A sano administrativa corresponde assim ao resultado do exerccio do poder sancionatrio da
Administrao sobre os administrados, estando estes ou no em relao de supremacia especial,
constituindo um importante meio da Administrao assegurar o seu regular funcionamento, no
sentido de conseguir atingir os objectivos a que constitucionalmente se encontra adstrita.

punitivo, de maneira a possibilitar ao administrado o indispensvel direito de audincia e de defesa de forma plena. (Ob.
cit., pgs. 186 e 187).
Semelhante tambm se pode considerar a situao francesa enunciada por Georges DELLIS, (Droit Penal et Droit
Administratif LInfluence des Prncipes du Droit Penal sur le Droit Administratif Rpressif, Paris, in LGDJ,
1997, pgs. 155-190), em que o carcter punitivo da medida administrativa tem sido exigido para a admissibilidade
da aplicao de garantias como o direito de audincia, pelo que h doutrina que procura equiparar o maior nmero
possvel dessas medidas s sanes administrativas de modo a estender a aplicao desses princpios que deveriam
ser indiscutveis.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 11
20
Podemos indicar como pressupostos da sano administrativa os seguintes elementos: o comportamento humano,
por aco ou omisso; a tipicidade desse comportamento, enquanto subsumvel na hiptese prevista pela norma
legal sancionatria, preenchendo todos os elementos de facto nela prevista; a ilicitude, entendida enquanto
antijuridicidade, como desconformidade ao direito e s normas administrativas; e a culpa, enquanto elemento
subjectivo caracterizado pela vontade do agente de infringir a lei e a censurabilidade desse comportamento.
Refira-se, ainda, neste contexto, o esquema proposto por Marcelo PRATES, elucidativo do caminho a percorrer at
imposio da sano administrativa geral: Imposio por ato normativo, direta ou indiretamente, de um dever
administrativo certo e determinado (exigncia de ao positiva ou negativa) previso, igualmente por ato
normativo, de que o descumprimento a esse dever ser sancionado (criao da figura da infrao administrativa)
no cumprimento desse dever (realizao do ilcito administrativo) ausncia de justificao (apreciao da
espontaneidade da ao do administrado infrator no curso do procedimento administrativo sancionador, garantindo-
se-lhe direitos de audincia e de defesa) aplicao da sano administrativa geral, por meio de ato administrativo
expresso e fundamentado (ob. cit., pg. 105).
2.2. Poder sancionatrio da Administrao Pblica e o princpio da diviso de
poderes
Ao lado do ius puniendi estadual de carcter administrativo que identificmos, coexiste o poder
judicial, ao qual cabe a aplicao da justia, nos termos da Constituio da Repblica
Portuguesa (CRP).
Esta coexistncia parece fazer perigar o princpio da separao de poderes, essencialmente
quando a Administrao exerce o seu poder sancionatrio em nome da proteco de interesses
de ordem geral e no em autotutela.
Com efeito, a relao entre a capacidade sancionadora da Administrao e as competncias do
poder judicial potencialmente geradora de tenses.
O princpio da separao de poderes um princpio informador do Estado de Direito e constitui
uma conquista da Revoluo Liberal. A Administrao passou ento a prosseguir
essencialmente uma funo preventiva, enquanto que o poder judicial detinha o monoplio do
poder repressivo estatal.
10


10
Segundo Blanca LOZANO, Panormica General de la Potestad Sancionadora da la Administracion en Europa:
Despenalizacion y Garantia, in Revista de Administracin Pblica, n. 121, Enero-Abril (1990), pgs. 393-397, a
passagem do Estado Absoluto ao Estado Liberal ocorrido no sculo XIX deu origem, na maioria dos estados
europeus, a uma progressiva abolio do poder geral da Administrao pblica mediante a jurisdicionalizao dos
ilcitos administrativos.
Constituem excepes a este movimento de jurisdicionalizao a ustria e a Sua. Na ustria, a manuteno do
poder punitivo da administrao desde o absolutismo radica na concepo particular e meramente formal do
princpio da diviso de poderes neste pas: a distino entre jurisdio e administrao no substancial e rgida
mas somente formal-organizativa, sendo os juzes considerados funcionrios providos das garantias
constitucionais de independncia, insubstituveis e inamovveis no desempenho das suas funes judiciais, enquanto
os funcionrios dos restantes rgos administrativos no possuem aquelas garantias.
A esta manuteno do poder sancionador da administrao incidiu tambm de modo importante a insuficincia do
sistema para assumir a represso das contravenes de polcia (tribunais territoriais sobrecarregados). Na Sua, a

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 12
Com a passagem do Estado liberal para o Estado social, a Administrao voltou
11
a deter poder
sancionatrio, face ao crescente nmero de infraces resultado do intervencionismo estatal nas
diversas reas da vida social e aos movimentos generalizados de descriminalizao de certas
infraces de menor repercusso tica.
23

Alguma doutrina chegou mesmo a colocar problemas de constitucionalidade: Como conciliar
esta competncia com o princpio de separao dos poderes e com a atribuio aos tribunais do
monoplio da funo jurisdicional?.
24

Miguel Pedrosa M
ACHADO
25
questiona se as contra-ordenaes no constituiro um verdadeiro
atentado ao princpio da jurisdicionalidade e ao princpio de separao de poderes,
considerando necessrio saber se o facto de se infringir o princpio da jurisdicionalidade em
relao a infraces que, por muito que o seu nomen juris seja modificado, no deixam de ser
materialmente penais, ou no conforme Constituio, considerando a referncia expressa da
Constituio existncia de um direito de mera ordenao social demasiado vaga e de difcil
delimitao.
26


23
Antnio Domnguez VILA, Constituicin y Derecho Sancionador Administrativo, Madrid, Marcial Pons, 1997, pg.
106: a influncia das doutrinas alem e italiana na constituio do Direito Sancionador Administrativo foi determinante a
partir da entrada do sc. XX.
Esta jurisdicionalizao operada com a Revoluo Liberal quebrou depois da segunda guerra mundial, altura em que
cresceu o mbito das sanes administrativas nos pases onde tal poder era admitido e se observa uma proliferao
da legislao penal especial em outros, produzindo uma necessidade de despenalizao de condutas delitivas de
pouca relevncia social. Isto levou a doutrina alem a tentar demonstrar a existncia de um mbito sancionador
especificamente administrativo. Tambm em Itlia, a doutrina tentou delimitar um mbito sancionador
substancialmente administrativo.
24
Manuel da Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao (A experincia alem), in RDE
(1980/1981), pg. 118.
25
Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, Lisboa, UCP, 1984, in Scientia
Ivridica, 1986, pgs. 71, 106 e 114.
26
O mesmo autor refere, a propsito, a opinio do Dr. Maia Gonalves, aquando da discusso do projecto na
generalidade, a 5 de Dezembro de 1963, criticando a autonomizao do ilcito administrativo por insuficincia do
critrio do mnimo tico (limite fludo) e inconstitucionalidade pelo facto de se subtrair aos tribunais comuns a
apreciao do ilcito administrativo. Na mesma ocasio, o Prof. Gomes da Silva referiu tambm que pode tornar-
se uma porta aberta aos maiores abusos, desrespeitando a defesa da pessoa humana.

estrutura federal e a independncia dos cantes favoreceram a perpetuao de sistemas sancionatrios
independentes, confiados competncia administrativa.
11
Marcelo PRATES fala no retorno da Administrao ao poder punitivo e no no ingresso: ob. cit., pg. 26.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 13
Eduardo Correia objectou com a necessidade de limitao do ilcito criminal administrativo pelo prprio
legislador, e no pelo intrprete ou aplicador do direito. Rejeitou a considerao de inconstitucionalidade, por no
estar em causa a criao de tribunais especiais, mas a atribuio s autoridades administrativas do poder de
imposio das penas. Em relao s objeces do Prof. Gomes da Silva, o Autor do Projecto afirmou a vigncia de
princpios de defesa da pessoa humana tambm em matria de contravenes (pg. 71).
Aps ter sido posta em causa a constitucionalidade orgnica do DL n. 232/79, publicado sem prvia autorizao da
Assembleia da Repblica, a mesma matria foi publicada atravs do Decreto-Lei n. 433/82, em 27 de Outubro de
1982, operando, segundo o autor, uma substituio de uma lei-quadro por outra de idnticas caractersticas. (pg.
69).
O autor reconhece, no entanto, a existncia de multiplicidade de sanes em resposta extrema variedade de violaes dos
comandos normativos estaduais. Qualquer que seja a construo conceptual que justifique a
Costa A
NDRADE
27
responde, a propsito das contra-ordenaes, que apesar de tudo, tem-se
entendido que a referncia especificidade das sanes possui virtualidades para continuar a
extremar o direito penal e o direito das contra-ordenaes como experincias jurdicas distintas,
e a salvaguardar a constitucionalidade da competncia deferida Administrao..
Sobre tal questo se pronunciou o Tribunal Constitucional
28
, a propsito dos artigos 33. e 34.
n. 1 do j citado RGCO, considerando-os constitucionais, desde que esteja assegurada a
possibilidade de impugnao judicial (prevista no artigo 59. do mesmo diploma):
Garantido com efectividade e permanncia o direito de impugnao judicial das decises das
autoridades administrativas aplicadoras de uma coima, h-de concluir-se no sentido de as
normas agora sob anlise no atentarem por qualquer forma contra o princpio da reserva da
funo jurisdicional aos tribunais consagrado no artigo 205. da Constituio.
E, do mesmo modo, tais normas, tambm no afectam o disposto no artigo 211. do texto
constitucional, uma vez que aquelas autoridades administrativas no dispem, em caso algum,
de uma competncia criminal especializada, limitando-se a efectuar o processamento das
contra-ordenaes por forma a tornar-se possvel a imposio das respectivas coimas que, como
j se viu, detm natureza distinta da dos ilcitos criminais..

Ainda que se admita uma invaso inter poderes, como defende alguma doutrina, esta no pe em
causa o princpio da separao de poderes, nem as suas virtudes.
Para cumprir os objectivos aos quais se determinou (controlo estadual, diviso de poderes em
nome de uma maior imparcialidade e maior controlo, maiores garantias dos cidados,

autonomizao dos ilcitos, no se esgotam no direito penal os mecanismos sancionatrios do sistema jurdico
(pg. 88).
S existe uma contra-ordenao quando a lei formalmente a preveja, pelo que, segundo o autor, aquando da entrada
em vigor do DL n. 433/82, nenhuma contra-ordenao existia, remetendo para a posterior legislao especial os

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 14
juzos crticos sobre a conformidade das contra-ordenaes com as exigncias constitucionais: quando muito, a
lei-quadro merecer uma censura poltico-legislativa, por permitir que a esses problemas se chegue com facilidade.
(pgs. 113-115).
27 Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao, , cit., pg. 118.
28
Acrdo do Tribunal Constitucional n. 158/92 de 23/4/92, publicado no Dirio da Repblica, II srie, de
02/09/1992.
prossecuo do interesse pblico) o princpio da separao dos poderes no necessita de existir
na sua forma mais pura, desde que a possibilidade de impugnar judicialmente esteja sempre
salvaguardada.
A distino entre funo legislativa, funo executiva e funo judicial no surgiu
originariamente marcada pela pretenso de compreender e descrever exaustivamente as funes
do Estado, mas com um intuito claramente prescritivo e garantstico: a separao orgnico-
pessoal daquelas funes era imposta em nome da liberdade e da segurana individuais..
12

Alis, a invaso do poder administrativo sancionatrio no mbito do poder sancionatrio
judicial constitui uma opo clara do sistema, no sentido de uma melhor delimitao de
competncias, de modo a permitir que a Administrao Pblica possua meios para tornar a sua
actuao eficaz e efectiva, ao mesmo tempo que liberta os tribunais da sobrecarga de trabalho.
At a doutrina crtica do sistema institudo pelo Decreto-Lei n. 433/82, como o Prof. Cavaleiro
FERREIRA, apontando restries ao princpio da jurisdicionalidade e aumento de casos de
responsabilidade objectiva, reconhece que a sano administrativa punitiva de ilcitos de mera
ordenao social (contra-ordenaes) so, no momento que corre, tidas por instrumentos
adequados resposta a dar pelo aparelho punitivo do Estado celeridade da vida econmica e
social e hipertrofia da justia formal..
13

Seguindo PALIERO, o Direito Sancionador Administrativo constitui, assim, um elemento de
controlo social alternativo ao Direito Penal e destinado a complementar a tutela dos bens
jurdicos mediante a represso dos ilcitos de menor relevncia social. Esta funo de colaborar

12
Nuno PIARRA, A Separao dos poderes como Doutrina e Princpio Constitucional, um contributo para o estudo das
suas origens e evoluo, Coimbra Editora, 1989, pg. 247.
13
Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro (LeiQuadro do
Ilcito de Mera Ordenao Social), nos Limites da Lei n. 4/89 de 3 de Maro, in Separata da Revista Portuguesa de
Cincia Criminal, 2, 1992, pg. 297.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 15
com a justia na preveno e punio dos ilcitos menores justifica o estabelecimento e
manuteno do poder sancionador da Administrao.
14

Aliado a esta ideia da existncia de um poder sancionador fora da esfera judicial que no colide
com o princpio da diviso de poderes, est o reconhecimento, no direito comparado e por parte
de certa doutrina, da unidade deste poder sancionador administrativo com o poder judicial,
constituindo duas faces do mesmo ius puniendi do Estado, que , assim, unitrio.
32

Consideramos que existe uma certa unicidade do ius puniendi do Estado, que nunca chegou
verdadeiramente a ser monoplio nem da Administrao nem do Juiz.
No entanto, ocorre um fraccionamento do mesmo, tanto em relao aos diversos poderes
(poder judicial e Administrao Pblica), como dentro da prpria Administrao, decorrente
no apenas da pluralidade das administraes
33
, mas tambm das diferentes relaes jurdicas
que se estabelecem entre administrao sancionadora e administrado infractor.

32
A Constituio Espanhola consagra esta homogeneizao do poder punitivo do Estado, submetendo as vrias
vertentes aos mesmos princpios informadores, cf. Domnguez VILA, ob. cit., pgs. 27 e 28: nas palavras deste autor,
na Constituio Espanhola, fica claro que se consolida com carcter definitivo o modelo de ius puniendi do Estado,
dividido em dois ordenamentos, o penal e o sancionador administrativo, o primeiro reservado ao poder judicial e
aplicado por meio de penas e o segundo por meio de sanes administrativas..
Mas esta coexistncia no perfeita nem equivalente, j que do prprio artigo 25., nos seus pontos 2 e 3 se
depreende a distinta funo e organizao punitiva de ambos, baseada fundamentalmente no carcter definitivo das
sentenas e na atribuio em exclusivo ordem penal e organizao judicial das penas mais aflitivas, como a
privao do direito fundamental da liberdade. No entanto, a equivalncia parece dar-se enquanto se deixa liberdade
do legislador ordinrio a atribuio a uma ou outra ordem do ius puniendi das condutas que socialmente se
entendam ilcitas ou punveis.
Concordamos com o autor, por isso sublinhmos, quando este afirma que () para a sua adaptao ao marco
constitucional e evitar o desordenado e hipertrofiado sistema normativo sancionador existente, necessrio
convert-lo num sistema normativo, coerente, com a adopo de um mtodo triplo, como : definir o enquadramento
e delimitao do sistema, dar-lhe contedo normativo e lev-lo prtica..
Torna-se preciso definir e plasmar numa lei, bsica para todas as administraes pblicas, os princpios
garantsticos, substantivos e procedimentais. Acto seguido, determinar que condutas esto reservadas ao sistema
judicial punitivo e quais podem passar a ser penalizadas por sano administrativa, devendo essas opes vincular
moralmente os futuros legisladores, para evitar que se efectuem pontuais mas infinitas excepes regra geral.
E por ltimo, deve-se abordar a configurao de um procedimento sancionador com exaustiva regulao das suas
fases e iter processual.
33
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 26: Essa maior participao da Administrao no exerccio do jus puniendi,
especialmente notada na generalidade dos Estados ocidentais da segunda metade do sculo XX, ainda que por
caminhos variados, implicou a expanso do poder sancionador para alm da fronteira estatal, j que as autoridades
administrativas, ao contrrio das autoridades judiciais, desenvolvem as suas actividades e, por consequncia, fazem
uso dos seus poderes, tambm no plano infra-estatal (entidades autnomas, regionais ou locais), no plano supra-
estatal (entidades comunitrias), e at mesmo no plano extra-estatal (entidades corporativas), para os quais foram

14
Blanca LOZANO, Panormica General, cit., pg. 413.



O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 16
inevitavelmente levadas as sanes administrativas.. O autor reconhece que o ius puniendi estatal assume diversas
formas, desde o poder jurisdicionalizado ao poder administrativo, falando de poder punitivo pblico, embora
consideremos o mesmo como poder partilhado, independente e com diferentes contornos.
Por isso a Administrao, ao impor sanes a particulares com os quais no mantm nenhuma
relao jurdica especial, faz uso de um verdadeiro poder administrativo, poder administrativo
sancionador geral.
34

2.3. Factores de desenvolvimento do Direito Sancionador Administrativo
Em Portugal, o diploma legislativo que instituiu o ilcito de mera ordenao social, o
DecretoLei n. 232/79 de 24 de Julho, expe no seu prembulo os factores que levaram sua
criao: a superao definitiva do modelo do Estado liberal, por um lado, e o conhecido
movimento de descriminalizao, por outro.
A crescente interveno do Estado nos domnios da economia, sade, habitao, cultura,
ambiente, etc., juntamente com as novas tarefas de planificao, propulso e conformao da
vida econmica e social geraram a necessidade de uma aparelhagem de ordenao social a
que corresponde um ilcito e sanes prprias.

34 Trata-se de conceito usado por grande parte da doutrina e tambm por Marcelo PRATES.
Por isso no podemos deixar de discordar quando este autor considera este poder extrnseco e potencial, por
depender de prvia e expressa autorizao e regulao normativa, considerando que apenas o poder disciplinar se
poderia considerar intrnseco por ser necessrio ao bom funcionamento dos servios.
Consideramos que extrnseco, no sentido de funcionar por determinao e nos limites da lei, tambm o o poder
judicial, embora haja realmente uma diferena essencial: o poder judicial ficaria vazio de contedo se no possusse
poder sancionador.
A funo repressiva ou sancionadora no constitui objectivo principal nem nico da Administrao embora com a
descriminalizao e administrativizao de certas infraces ela assuma essa tarefa como prpria (logo, intrnseca) e
que, reconhecidamente, contribui para o bom funcionamento da actividade administrativa e para a prossecuo do
interesse pblico que ela visa.
O autor corrige ao dizer que apesar de extrnseco e potencial no deve ser visto como acessrio ou subpoder,
constituindo um poder administrativo autnomo, distinto do poder administrativo de polcia, contradizendo-se
mesmo ao afirmar que o fato de o poder punitivo geral exercido pela Administrao ser tomado como verdadeiro e
autnomo poder administrativo, para l de ser uma expresso do poder punitivo estatal, envolve o reconhecimento
de que a actividade sancionadora desenvolvida pela Administrao no mbito das suas relaes gerais goza de
prerrogativas de autoridade, carrega a finalidade e est sujeita aos limites genericamente impostos s diversas
manifestaes dos poderes administrativos. Trata-se, pois de atividade que persegue a realizao de interesses
pblicos, e no a realizao abstrata de justia, e que , tambm por isso, regulada pelo direito administrativo, sendo
apenas subsidiariamente influenciada por princpios e regras penais a bem dizer, por princpios e por regras
decorrentes do direito pblico sancionador. (pg. 39, itlico nosso).
Acrescenta infra, a propsito do papel regulador do Estado, que a sano administrativa torna-se cada vez mais um
instrumento de auxlio funo reguladora estadual.
Assim, podemos afirmar que, se a Administrao assume cada vez mais um papel regulador, o poder sancionador
administrativo torna-se cada vez mais intrnseco sua actividade, permitindo executar com eficcia as suas funes.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 17
O movimento de descriminalizao liga-se ao fenmeno de hipertrofia do direito criminal face a
uma inflao de incriminaes.
A criao de um ordenamento sancionatrio novo e distinto do Direito Penal visou, segundo o
legislador de 1979, libertar o Direito Penal do nmero inflacionrio e incontrolvel de
infraces destinadas a assegurar a eficcia dos comandos normativos da Administrao, cuja
desobedincia se no reveste da ressonncia moral caracterstica do direito penal, reservando a
sua interveno para a tutela dos valores tico-sociais fundamentais e salvaguardar a sua plena
disponibilidade para retribuir e prevenir com eficcia a onda crescente de criminalidade,
nomeadamente, da criminalidade violenta.
O ordenamento institudo por este Decreto-Lei visou igualmente munir os rgos legislativos e
executivos de uma gama diferenciada de sanes ajustada natureza e gravidade dos ilcitos a
reprimir ou prevenir alm de encurtar a distncia que, a este propsito, separa a ordem
jurdica portuguesa do direito contemporneo vigente noutros Estados.
15


Assim, na senda do legislador portugus em referncia ao ilcito de mera ordenao social,
podemos distinguir dois factores que levaram ao desenvolvimento do Direito Sancionador
Administrativo:
2.3.1. O Estado Social e o Estado Regulador
A emergncia do Estado de welfare, influenciada pela crise econmica do ps-guerra e pelo
pensamento keynesiano, significou uma expanso da actividade administrativa, tendo em vista a
prestao de servios sociais reclamada pelos cidados.

15
A propsito do caso espanhol, poderia justificar-se o crescimento do poder sancionador na existncia, durante
todo o sc. XIX, de uma enorme desordem judicial e na falta de um Estado-de-Polcia ou Estado-Administrao,
pois em Espanha nunca se produziu uma Revoluo Burguesa sem retorno, ao estilo europeu, nem se criou at finais
do sc. XIX um aparato administrativo generalizado, independente do militar ou do poltico. Foi decisiva a
tradicional ineficcia dos Tribunais penais que fizeram o legislador hispnico desconfiar do sistema judicial, uma
vez que o juzo de faltas (tipo penal por donde haviam de se regular as infraces administrativas e o seu
procedimento de imposio) no responde aos princpios de coordenao, eficcia, agilidade e rapidez que
caracteriza, ou deve caracterizar, a actividade administrativa.
Para uma compreenso da evoluo do direito sancionador administrativo espanhol, vide obra citada de Antnio Domnguez
VILA, pg. 19 ss.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 18
O Estado, especialmente a partir da segunda guerra mundial, expandiu a sua interveno a
sectores como a promoo do bem-estar e da qualidade de vida, a efectivao dos direitos
econmicos, sociais e culturais, a valorizao e proteco do patrimnio cultural, a defesa da
natureza e do ambiente, a preservao dos recursos naturais, o ensino e o desenvolvimento
harmonioso do territrio (tarefas fundamentais do Estado plasmadas no artigo 9. da CRP) e
assumiu como suas tarefas que antes cabiam a entidades privadas.
Esta expanso da actividade administrativa face concepo de Estado-Providncia, levou
proliferao de legislao especial nas diversas reas de interveno social do Estado, com
consequente aumento de condutas consideradas antijurdicas ou ilcitas.
Esta mar de leis influencia profundamente os sistemas normativos tradicionais, incluindo o
sistema sancionador.
36

Ordenamentos como o austraco e o suo ampliaram o mbito do poder sancionador j
reconhecido Administrao naqueles pases, procurando modernizar o sistema administrativo
e incrementar as garantias dos cidados.
Nos restantes ordenamentos, o sistema sancionador penal mostrou-se insuficiente face a esta
responsabilizao estatal pelo cumprimento dos mais variados objectivos de carcter social,
econmico ou ambiental, consubstanciados na proliferao de condutas consideradas ilcitas,
pelo se tornou inevitvel devolver Administrao o poder sancionador. A Administrao
passou a ter de sancionar no apenas os ilcitos tidos por tipicamente administrativos como
outros da mais variada natureza.
37


36
Blanca LOZANO, Panormica General , cit., pg. 398.
37
Constituindo excepo a esta tendncia, cf. Blanca LOZANO, Panormica General , cit., pg. 405 ss, a
administrao activa em Frana s conservou poder repressivo no mbito das sanes disciplinares, s quais se pode
acrescentar determinadas sanes interditivas, como o encerramento provisrio de um estabelecimento ou a
privao do ttulo de conduo.
Mas em Frana, como no resto dos pases europeus, a multiplicao dos ilcitos de menor gravidade fez sentir a
necessidade de acelerar os trmites para a sua represso, a fim de evitar um bloqueio por excesso de trabalho dos
rgos de justia. Esta finalidade no foi prosseguida, como em Itlia, na Alemanha ou em Portugal, mediante um
processo despenalizador destinado a trasladar ilcitos penais de menor importncia para o mbito administrativo.
A busca de um processo repressivo mais eficaz para os ilcitos menores foi alcanada atravs de uma srie de
modificaes introduzidas dentro do prprio processo penal das contravenes, criando-se um subsistema penal
especial para os referidos ilcitos. Entre estas inovaes distinguem-se:
Blanca LOZANO declara a insuficincia do sistema sancionador penal ante a publicizao do
Direito.
38


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 19

Eduardo CORREIA afirmava que o mbito do ilcito administrativo tem vindo progressivamente
a enriquecer-se: comeando por abranger apenas algumas infraces policiais e contra a ordem
administrativa stricto sensu, pretende hoje abarcar todas as infraces de interesses, da mais
variada ordem, da administrao e mesmo algumas que como as contravenes
tradicionalmente se consideravam englobadas no mbito do direito

1- a no exigncia do princpio de reserva de lei no campo das contravenes (podem ser fixadas por via
regulamentar).
2- a ampliao do mbito das penas contravencionais, com a incluso de factos que at ento constituam
delitos menos graves. Ao mesmo tempo, atenuou-se a exigncia de culpa neste tipo de ilcitos, de tal
maneira que frequentemente no se requer o elemento psicolgico, fundando-se a imputao no critrio da
responsabilidade objectiva.
3- no mbito processual, onde mais se sentiu esta tendncia de simplificao, estabeleceu-se, junto ao
processo normal das contravenes, de um simplificado, o procedimento por ordonnance pnale,
introduzido no Cdigo de Processo Penal francs de 1972 tendant simplifier la procdure en matire de
contraventions:
Deste modo, as medidas de simplificao e agilizao do procedimento sancionador para os ilcitos de menor
gravidade tomaram-se no interior do sistema penal, no existindo um autntico direito sancionador administrativo.
A administrao francesa est, no entanto, presente no processo penal, pois pode, a ttulo excepcional e em
condies particulares, exercer a aco pblica para a prossecuo das contravenes que lesionam interesses a seu
cargo. E, noutros casos, pode intervir no processo, tanto como parte civil, tanto porque deve ser escutada
obrigatoriamente.
Alm disso, o exerccio de determinadas funes jurisdicionais est a cargo de rgos da administrao.
A administrao pode, em determinados supostos e sempre que o infractor o aceite voluntariamente, aplicar por si
mesma as sanes penais e extinguir assim a aco pblica por meio das instituies da transaction e da multa a
forfait.
A transaction , conforme o nome indica, uma forma de transaco reconhecida a certas administraes fiscais,
administrao das guas e bosques contravenes de grande voirie; administrao de Correios e radioteleviso;
administrao da competncia e consumo, etc., em que a administrao concede ao contraventor uma atenuao das
sanes que lhe foram impostas ou que lhe corresponderiam pela infraco cometida e renuncia a levar o assunto
aos tribunais. Por seu lado, o contraventor beneficirio da transaco, se a aceita, compromete-se a pagar ao tesouro,
a ttulo de sano, alm das custas eventualmente exigveis, a soma determinada pela administrao e renuncia
iniciao ou prossecuo de todo o procedimento contencioso relativo s penalidades objecto de transaco e aos
direitos a elas concernentes. (apesar da denominao desta figura, o contraventor no pode, na realidade, fazer mais
que aderir ou recusar a proposta e as suas possibilidades de incidir sobre a mesma so mnimas).
Relativamente s amende forfataire, denominada tambm oblation volontaire, uma instituio que permite ao
contraventor evitar o procedimento simplificado de ordonnance pnale pagando uma multa aos agentes da
administrao calculada segundo tarifas variveis segundo a natureza da infraco: foi introduzida em 1926 para
infraces de circulao e estendeu-se a outras contravenes leves (transportes pblicos, etc.).
38
Panormica General , cit., pg. 397.
criminal de justia. De tal maneira que, hoje, o ilcito criminal administrativo abarca infraces
que, ao menos aparentemente, nos sugerem ser da mais heterognea natureza..


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 20
A partir da dcada de setenta, o Estado Positivo, produtor e prestador directo de bens e servios,
entra em declnio, surgindo as teorias que provam o falhano do Estado (tal como antes tinham
aparecido as que identificaram os falhanos do mercado).
16

Esta crtica do Estado Social surge associada, a nvel interno, ao aumento da despesa pblica e
lentido e ineficincia da estrutura administrativa burocrtica, encaradas como obstculos
iniciativa e criatividade e, a nvel externo, pelas exigncias econmicas e monetrias da
integrao europeia, no sentido de evitar um dfice excessivo, aliada a uma maior competio
internacional.

16
A propsito, Giandomenico MAJONE, From de Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of Changes in the Mode
of Governance, in Journal of Public Policy, Vol. 17, n. 2, May-August, 1997 e Lus de S

, Traio dos Funcionrios? Sobre a


Administrao Pblica Portuguesa, 1. edio, Porto, Campo das Letras, 2000.


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 21
Comea ento a delinear-se um novo paradigma de Estado
17
, o Estado Regulador, cujas
caractersticas se reflectiram na Administrao Pblica atravs, nomeadamente, da adopo das
seguintes medidas
18
:
privatizao do sector pblico;
uso de mecanismos de mercado;
descentralizao;
desenvolvimento de indicadores de performance;
orientao para o consumidor.

Estas iniciativas, associadas a novos modelos de gesto pblica, como o New Public
Management, consistiram numa resposta premente necessidade de introduzir na
Administrao Pblica mecanismos de eficincia e de qualidade, que se comeou a sentir
aquando da crise do Estado de welfare e se agudizou com o processo de globalizao e de

17
MAJONE, From the Positive to the Regulatory State, cit., pg. 94, define assim os dois modelos de Estado:
Positive State Regulatory State
Main Functions Redistribution, macroeconomics
stabilization
Correcting market failures
Instruments Taxing (or borrowing)
and spending
Rule Making
Main Arena of Political Conflict Budgetary allocations Review and control of rule making
Characteristic Institutions Parliament, ministerial
departments, nationalised firms,
welfare services
Parliament committees,
independent agencies and
commission, tribunals
Key Actors Political parties, civil servants,
corporate groups
Single issue movements,
regulators, experts, judges
Policy Style Discretionary Rule-bound, legalistic
Policy Culture Corporativist Pluralist
Political Accountability Direct Indirect

18
J. A. Oliveira ROCHA, Gesto Pblica e Modernizao Administrativa, INA Instituto Nacional de Administrao, 2001, pg. 92.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 22
integrao europeia, fazendo com que as prprias administraes sejam comparveis e os
Estados concorrenciais no fornecimento de bens e servios pblicos: No momento actual,
tambm a Administrao Pblica deve aderir tendncia de que a maior produtividade,
eficincia e eficcia na prestao de servios ao cidado no pode ser uma questo de
diferenciao, mas de padronizao, no uma questo de opo, mas de sobrevivncia..
19


No entanto, o Estado continua comprometido com o interesse pblico, por exigncias
constitucionais e dos prprios cidados.
O crescimento do Estado Regulador no significa um regresso ao laisser faire laisser passer,
mas antes uma combinao entre uma desregulamentao e uma re-regulao (a onda
ultraliberal que defendia a concepo de Estado-mnimo, eliminando os direitos sociais, no
teve apoio poltico).
20

O Estado
21
deixa de ser prestador directo e passa a regular, controlar e fiscalizar os particulares
que assumem a prossecuo das tarefas pblicas.
A doutrina fala em fuga para o direito privado, para a liberdade do direito privado, mais
eficiente e flexvel, combinando-o com os valores comunitrios e os controlos pblicos que a
doutrina do direito administrativo tem agora de formular.
22



19
Graa POMBEIRO, O Dirigente Perante os Desafios da Modernizao e da Qualidade, in AA.VV., Moderna
Gesto Pblica: dos meios aos resultados, Oeiras, INA Instituto Nacional de Administrao, 2000, pgs. 271286.
20
BRESSER-PEREIRA, Uma Nova Gesto para um Novo Estado: Liberal, Social e Republicano, in Revista do
Servio Pblico (The 2001 John L. Manion Lecture, Ottawa, Canad), 52(1), Janeiro 2001, pgs. 5-24, apelida o
novo estado sucessor do Estado-Providncia como de social-liberal, social porque assegura os direitos sociais e civis
dos cidados e liberal porque acredita no mercado e na concorrncia.
21
A regulao tambm assumida a nvel da Unio Europeia, embora sejam negados s agncias europeias de regulao os poderes
atribudos s nacionais, sendo que as primeiras assumem mais uma regulation by information, cuja eficcia depende da credibilidade e
reputao que adquirem, cf. Giandomenico MAJONE, The New European Agencies: Regulation by Information, in Journal of
European Public Policy, Vol. 4, n. 2, June 1, 1997.
22
Vieira de ANDRADE, Os Caminhos da Privatizao da Administrao Pblica (IV Colquio Luso-Espanhol de Direito
Administrativo), in Col. Studia Iuridica, n. 61, Coimbra Editora, 2001, pg. 12.
Gomes CANOTILHO, Paradigmas de Estado e Paradigmas de Administrao Pblica, in AA.VV., Moderna Gesto
Pblica: dos meios aos resultados, Oeiras, INA Instituto Nacional de Administrao, 2000, pgs. 2134, aponta
problemas que advm da interveno reguladora do Estado, tais como:

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 23
A concepo liberal de separao absoluta entre Administrao e administrados, entre o pblico
e o privado, fica afastada quando se passa a aceitar que os cidados participem das mais
variadas formas na actividade administrativa.
tradicional atividade imperativa soma-se a atividade consensual, isto , a Administrao
passa a desenvolver as suas atividades antes pela via da coordenao, seja com outros entes
pblicos (cooperao), seja com os particulares (colaborao), do que por aquela da
subordinao. Mesmo porque em vrios setores existe substancial coincidncia entre os
interesses da Administrao e os interesses dos cidados
46
.
A privatizao dos servios pblicos, o exerccio dos direitos civis e polticos dos cidados
(expresso da proclamada democracia participativa) e a necessidade legitimao e controlo da
actuao do Estado atravs da accountability
47
, so aspectos que levam a uma maior
responsabilizao, tanto do Estado como da sociedade civil, pelos resultados obtidos na
prossecuo eficaz do interesse pblico.

As repercusses da transio para um Estado Regulador no Direito Sancionador Administrativo
so importantes: a sano administrativa mostra-se um instrumento indispensvel funo
reguladora do Estado.

problemas de assimetria informativa: o ente controlado sabe mais que o regulador;
problemas de harmonizao da concorrncia com o fim dos servios pblicos (ex: preos de bens
essenciais);
problemas de articulao entre o poder regulador e a distribuio de competncias: resistncia de outros
poderes constitucionalmente legitimados (ex.: regulao de guas e resduos pelos Municpios);
problemas de controlo: os reguladores so politicamente independentes, mas num Estado de direito
democrtico no se pode dispensar o controlo dos controladores;
problemas de justia e equidade: questes de justia redistributiva, social e poltica.
Refere a necessria compatibilizao entre uma regulao de primeira ordem: manter os mercados concorrenciais e
uma regulao de segunda ordem ou regulao poltica e social: correco das injustias do mercado no campo dos
direitos fundamentais dos cidados: acesso a servios essenciais a um preo acessvel.
46
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 43.
47
O conceito de accountability deve ser interpretado no sentido de obrigao de responder pelos resultados, cuja
importncia no pode visar apenas a eficincia das polticas, mas tambm o tipo de orientao prevalecente numa
sociedade democrtica (Juan MOZZICAFREDDO, A responsabilidade e a cidadania na Administrao Pblica,
in Sociologia, Problemas e Prticas, n. 40, 2002, pg. 9 ss).
Regulao, fiscalizao e punio fazem parte de uma cadeia de elos sucessivos indissociveis,
dentro da qual o aumento do primeiro elo, a regulao, implica o

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 24
robustecimento dos elos seguintes, escreve Marcelo PRATES
23
, que cita Nieto GARCIA, se se
aceita a regulao pblica, h que aceitar a sano pelo seu descumprimento..
Costa ANDRADE afirma que no moderno sozial Rechtsstaat, a interveno do Estado deixou
de apelar para transcendentes raisons d tat, passando a responder s reivindicaes da prpria
sociedade e a legitimar-se nelas. O homem, recorda FORSTHOFF, vive no s no Estado mas
tambm do Estado, fundamento para uma actuao conformadora e, por isso mesmo,
potencialmente repressiva do Estado.
24

No Estado Regulador, podemos dizer que, se os cidados assumem certas actividades sob
regulamentao e controlo pblicos, tm de aceitar como legtima a imposio administrativa de
sanes face ao no acatamento das regras (deveres positivos ou negativos) a que aceitaram
sujeitar-se.
2.3.2. Descriminalizao
O desenvolvimento do Direito Administrativo Sancionatrio indivisvel do fenmeno da
descriminalizao
25
, iniciado em Portugal com o Cdigo Penal de 1982 e sob influncia alem.
Na generalidade dos pases europeus, o fenmeno de proliferao da legislao penal especial
resultante do crescente intervencionismo estadual conduziu a uma hipertrofia do Direito Penal
(a inflao legislativa levou desvalorizao da eficcia das normas e da sua funo de
preveno com um efeito anlogo inflao monetria)
26
e incapacidade dos tribunais para
julgar com eficincia e rapidez todos os delitos, face sobrecarga de trabalho que sobre eles
passou a recair.
Os movimentos descriminalizadores caracterizaram-se, por um lado, por uma passagem para o
mbito do poder administrativo de condutas delitivas consideradas menores, atravs da criao
de um sistema punitivo conciliador dos princpios de eficcia e de respeito das garantias
individuais, reservando ao poder judicial a punio dos ilcitos merecedores de maior

23
Ob. cit., pg. 47.
24
Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 83.
25
E no despenalizao, na medida em que a conduta no deixa de ser ilcita e punvel: apenas deixa de o ser
criminalmente, passando para o mbito administrativo, sendo que concebemos a sano administrativa como pena
em sentido tcnico.
26
Blanca LOZANO, Panormica General, cit., pg. 399.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 25
reprovao, e, por outro, numa repenalizao de outras condutas que foram adquirindo maior
relevncia social, especialmente face ao fenmeno da globalizao, em reas como a proteco
do meio ambiente ou a economia.

Esta redistribuio dos ilcitos entre a esfera criminal e a esfera administrativa coloca a questo
da j referida dificuldade de diferenciao material entre os ilcitos, reflectindo o carcter
mutvel e histrico dos bens jurdicos e a natureza poltico-legislativa que subjaz escolha da
proteco que estes merecem por parte do sistema (seja ela administrativa ou criminal).
27


Em Portugal, a onda de descriminalizao levou afirmao das contra-ordenaes, no apenas
enquanto consequncia do intervencionismo crescente do Estado na vida econmica e social,
mas tambm enquanto instrumento para a reforma do Direito Penal. Neste contexto, as
contravenes qualificadas como bagatelas foram convertidas em ilcitos contraordenacionais
e as restantes em crimes.
TIEDEMANN considera que esta descriminalizao de extensas zonas da vida social fez com
que, no curto espao de pouco mais de quinze anos, o direito das contra-ordenaes se tivesse
convertido num reservatrio de escolha de infraces de provenincia muito dspar. Ao lado
dos casos originrios de autnticas infraces administrativas (v.g. violao de deveres de
informao, registo, contabilidade, preenchimento de formulrios, etc.) apareceu por fora da
converso de numerosas contravenes em contra-ordenaes em especial, a extensa rea de
pequena criminalidade. Nem faltam no mais recente direito das contra-ordenaes os delitos de
perigo abstracto orientados para a tutela de bens individuais ou supra-individuais,
acrescentando que esta pluralidade tem perturbado muito mais a teoria do que a praxis.
28



27
Domnguez VILA, ob. cit. pg. 26, refere que a delimitao ordenamental operada em Itlia entre sanes
administrativas e penas propriamente ditas, assim como os ilcitos submetidos a uma ou outra ordem, plasmou-se
num novo corpo normativo, com carcter de Directriz, para os rgos administrativos preparadores de propostas de
novas normas jurdicas que possam no futuro possuir um contedo sancionador. Atravs de uma Circular da
Presidncia da Repblica, datada de 19 de Dezembro de 1983, foram estabelecidos critrios orientadores para a
eleio entre sanes penais e administrativas.
28
Citao de Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 108.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 26
Considerando a opinio de Carlo Enrico PALIERO e Aldo TRAVI
29
, podemos apontar como
objectivos da descriminalizao:
reduzir o n. de processos nos tribunais sobrecarregados, incapazes de solucionar os
conflitos resultantes do crescente intervencionismo estadual;
distinguir a tutela de bens considerados primrios de outros com menor valor tico,
consagrando a sano penal como ltimo recurso de punio;
interesse poltico: munir a Administrao de poderes para poder realizar os seus
objectivos.

A sano administrativa pode efectivamente mostrar-se mais adequada em termos de eficcia,
pelo menos em relao a condutas relativas a actividades especficas e em termos de punio.
No entanto, como referem PALIERO e TRAVI, no h dados estatsticos relativos eficincia do
sistema sancionador administrativo, ou h falta deles.
Ora o sucesso da descriminalizao est relacionado com a capacidade da Administrao
realizar uma funo punitiva, porque o sistema, ao descriminalizar, no pretende deixar certos
interesses (mesmo menores) sem proteco, antes delega a sua defesa na Administrao.

A expanso da actividade sancionadora da Administrao tem obrigado ao crescimento das
Administraes Pblicas e criao de novas entidades (especialmente as reguladoras), s quais
se afecta um cada vez maior volume de trabalho, semelhana do que aconteceu no passado
com os tribunais judiciais, que tm sido objecto das mais variadas reformas.

Relativamente ao objectivo de aliviar os tribunais, pelos menos os comuns, este fica
comprometido pela possibilidade concedida aos administrados sancionados no mbito dos
processos contra-ordenacionais de recorrerem judicialmente das decises administrativas,
embora no possamos afirmar, com Marcelo PRATES, at porque falta o mencionado suporte

29
Administrative Law in Practice: General Aspects, in revue internacionale de Droit Penal, Vol. 59, pg. 495 ss.


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 27
estatstico, que a utilizao do recurso jurisdicional tende a perder o carcter de exceo para
passar a ser a regra..
30

Para PALIERO e TRAVI o objectivo de minorar a sobrecarga dos tribunais s atingido em
infraces punveis com coimas ou sanes pouco rgidas (punidas mais levemente), uma vez
que tal facto constituiu um factor inibidor dos recursos judiciais.

30
Ob. cit., pg. 233.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 28
2.4. Sanes administrativas em sentido estrito (ou de autotutela) e em
sentido amplo (ou de heterotutela)
Pasquale CERBO distingue duas noes que representam dois estdios de evoluo da sano
administrativa, primeiro como instrumento da Administrao com mltiplas funes at figura
assimilvel, na estrutura e finalidade, s sanes penais.
Este autor engloba no conceito de sano administrativa em sentido amplo, todas as medidas
adoptadas pela Administrao como consequncia de uma violao de um preceito
jurdicoadministrativo, prescindindo de consideraes acerca da finalidade de tais reaces.
Ao limitarmos o conceito de sano administrativa a medidas com carcter punitivo da
administrao destinadas a punir a prtica de um ilcito administrativo, exclumos do conceito
de sano administrativa determinadas medidas adoptadas pela Administrao, com intuito
meramente preventivo (medidas de polcia referidas supra) ou destinadas a repristinar a situao
de legalidade material, desprovidas de qualquer inteno penalizadora, pelo que a noo exposta
no coincide com a noo de sano administrativa adoptada neste estudo.
A noo de sano administrativa em sentido amplo enunciada por Pasquale CERBO aparece,
essencialmente, caracterizada por dois elementos, baseados no binmio violao-consequncia
desfavorvel:
a) a incidncia desfavorvel respeitante a um interesse do destinatrio;
b) a relao com a violao de um preceito por parte do cidado.

A esta noo vaga e pouco coincidente com a previso legal, contraps este autor a noo
de sano administrativa em sentido estrito, adoptada pela lei italiana n. 689/1981, qual
pena em sentido tcnico, de modo a diferenci-la das outras medidas que a Administrao
possa adoptar, ainda que resultado de violao de um preceito. Assim, a sano administrativa
destina-se a castigar o responsvel da violao, com o escopo de dissuadir seja o sujeito
(preveno especial), seja outros conscios (preveno geral) de cometer futuras violaes do
preceito de tutela do interesse geral.
As sanes disciplinares consideram-se como sanes administrativas que, no entanto, representam
uma tipologia com caractersticas autnomas.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 29

Ao conceito de sano administrativa que Pasquale CERBO define como estrito, Marcelo
PRATES considera-o como amplo ou geral, distinto do conceito de sano administrativa
especial, diferena baseada no tipo de relao jurdica estabelecida entre Administrao
sancionadora e administrado: o exame indistinto das sanes administrativas gerais e das
sanes administrativas especiais tende a apagar a atual complexidade da atividade
administrativa sancionadora, no revelando as especificidades de cada uma dessas sanes e,
pior, confundindo fenmenos jurdico-administrativos que, a despeito de conduzirem a
conseqncias similares, possuem antecedentes, regime jurdico e finalidade distintos..
31


Garca de ENTERRA distingue no conceito de sano administrativa em sentido amplo duas
categorias de sanes administrativas (distino tambm adoptada pela generalidade da
doutrina): as sanes administrativas de autoproteco
32
e sanes administrativas de proteco
da ordem geral.
Quanto s primeiras, o seu objectivo proteger o bem ordem administrativa, tratando-se de uma
tutela primria declarativa (mediante a qual a Administrao define as posies jurdicas dos
particulares, unilateralmente) e executiva (poder de execuo prvia das decises
administrativas, isto , sem necessidade de recurso prvio aos tribunais).
Trata-se de um poder vocacionado proteco da prpria Administrao, com efeitos sobre
aqueles que com ela esto relacionados e no contra os cidados em geral, impondo o respeito
de uma disciplina que a instituio administrativa deve garantir mediante o uso de um
poder que lhe inerente, como toda a instituio (MURGEON).
Este poder sancionatrio de autotutela , portanto, essencial existncia e bom funcionamento
da Administrao enquanto tal.

31
Ob. cit., pg. 55.
32
O autor distingue quatro manifestaes caractersticas deste poder sancionatrio de auto proteco da
Administrao: sanes disciplinares, sanes rescisrias de actos administrativos favorveis, sanes tributrias e
sanes da polcia dominial (que visam defender a integridade da propriedade pblica).


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 30
Quanto s sanes administrativas de proteco da ordem geral, estas so, como o prprio nome
indica, vocacionadas a tutelar a ordem social no seu conjunto.
Trata-se, pois, de uma heterotutela, com efeitos sobre o cidado em geral e no apenas sobre
aqueles que se encontram numa relao especial com a Administrao.
relativamente a este ltimo tipo de sanes administrativas que se colocam mais
prementemente dvidas no mbito de princpios como o da separao dos poderes ou da nulla
poena sine legale judicio.
Garca de ENTERRA defende mesmo que a confuso entre o poder sancionatrio geral da
Administrao e o poder judicial verdadeiramente inextrincvel, trespassando para alm do
razovel o princpio da separao dos poderes.

Podemos estabelecer um paralelismo entre os conceitos enunciados de sano administrativa de
hetero e de autotutela com os de sano administrativa geral e especial, respectivamente.

Marcelo PRATES no reduz as sanes administrativas especiais ou de autotutela s sanes
disciplinares, distinguindo trs poderes derivados das relaes especiais da Administrao:
1- poder administrativo disciplinar derivado do poder de direco da Administrao
face quelas pessoas a ela subordinadas hierarquicamente;
2- poder administrativo sancionador contratual: a sano administrativa surge como
consequncia do inadimplemento das obrigaes contratuais assumidas pelo
administrado, tendo feies que a aproximam da sano civil, embora a
Administrao, mesmo parte contratante, nunca perca autoridade e poder pblico.
3- poder administrativo sancionador sectorial: decorre no mbito de uma colectividade
administrativa formalmente organizada e sujeita a regras prprias e especficas,
estando sujeitos a este tipo de poder, por exemplo, os alunos das escolas pblicas ou
os membros de organizaes representativas de natureza profissional ou desportiva.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 31
Julgamos prefervel incluir este ltimo poder administrativo no mbito disciplinar derivado da
relao entre poder de direco dever de obedincia s regras internas desses organismos
estabelecida entre estas entidades e os seus membros, semelhana de Vital M
OREIRA
33
.

O conceito de Sano Administrativa que adoptmos um conceito amplo, no mbito do qual
distinguimos, semelhana da doutrina referenciada, entre sano administrativa geral e
sano administrativa especial, elegendo como critrio de diferenciao o tipo de relao
jurdica estabelecida entre a Administrao sancionadora e o administrado sancionado.

A sano administrativa geral impe-se no mbito de uma relao geral administrativa ou
relao geral de poder, que aquela que se estabelece entre a Administrao e todos os
cidados, independentemente da sua vontade, na medida em que todos esto sujeitos sua
autoridade e ius puniendi, visando com a sua efectivao a proteco do interesse pblico a que
a Administrao est adstrita no exerccio da sua actividade.

A sano administrativa especial incide sobre aquelas pessoas que voluntariamente (ou por
fora da lei ou de uma deciso judicial) estabeleceram uma ligao especfica com a
Administrao, uma relao especial de poder, mantendo-se em contacto e sob o controlo da
entidade administrativa a que se vinculam, afectando com os seus ilcitos interesses pblicos
mas especficos, enquanto mais orientados tutela da ordem administrativa interna, ao seu
funcionamento interno.
34

3. Distino entre sanes administrativas e outras figuras afins
Neste trabalho optmos por efectuar a distino entre sanes administrativas e outras figuras
que com estas apresentam afinidades ou zonas de interseco que dificultam a sua
diferenciao.

33
Cf. ob. cit., pg. 194 ss.
34
As categorizaes de administrados (contribuintes, condutores) no so suficientes para tornar a relao
especial, j que as categorias apenas delimitam cada parcela da extensa actividade administrativa
interventiva, cf. Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 213.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 32
No entanto, so referenciadas na doutrina outras distines
60
, nomeadamente entre sano
administrativa geral e sano civil, de natureza claramente diversa, desde logo pela natureza da
relao jurdica implicada, a entidade que a impe, os interesses em jogo, etc., e entre sano
administrativa geral e sano pecuniria compulsria, de natureza essencialmente preventivo-
coactiva, aplicvel pelo juiz para reafirmar a fora vinculativa dos comandos jurisdicionais.

Haver situaes intermdias que podero suscitar dvidas, nomeadamente as actividades que dependem da
autorizao administrativa prvia ou que so exercidas em sectores fortemente regulados e controlados pela
Administrao (explanadas pelo autor na pg. 215 ss).
Relativamente ao primeiro caso, o administrado-autorizado no desenvolve relao hierrquica com a
Administrao-autorizadora, no o posiciona em nvel hierrquico perante esta; no um contratado da
administrao: a autorizao no tem natureza contratual, um acto administrativo, apesar de contedo
tipicamente negocial, de interesse recproco da Administrao e do administrado.
Quanto segunda situao, cita como exemplo o Acrdo n. 282/86 de 21/10/1986, in Acrdos do Tribunal
Constitucional, 8. Vol., 1986, pg. 207 ss: o Tribunal Constitucional apreciou a constitucionalidade de normas que
conferiam ao Ministro das Finanas o poder de cancelar a inscrio dos Tcnicos de Contas na Direco Geral das
Contribuies e Impostos, no caso destes cometerem a infraco administrativa de subscrever declaraes nas
quais se verifiquem omisses ou inexactides cuja responsabilidade deva imputar-se-lhes.
O Tribunal Constitucional entendeu a medida como verdadeira pena administrativa de carcter inequivocamente
disciplinar, por resultar de relao especial de subordinao de terceiros administrao, tambm denominada
relao de supremacia especial, muito em virtude do exerccio de certas actividades que, pelo seu interesse pblico
ou perigosidade supem uma relao funcional com a Administrao, exigindo o cumprimento de certos deveres
de aco, relativamente aos quais se tornam insuficientes os poderes de polcia da Administrao Pblica que tm
natureza eminentemente negativa, defendendo uma espcie de poder disciplinar geral da Administrao.
Marcelo PRATES no partilha dessa opinio, concordando que se trate de pena administrativa mas no de carcter
disciplinar (a noo de disciplina adapta-se mais a um grupo restrito): o acrdo abraa uma noo muito reduzida
de poder de polcia, dando ampla margem relao administrativa especial, que acabaria por abarcar toda e
qualquer relao da administrao com os administrados em que houvesse o mnimo de controlo.
Apesar de no concordarmos com a existncia, sem mais, de um poder disciplinar geral da Administrao, poder
esse que deve ser entendido em sentido estrito, no somos de opinio que no caso se trate de um controlo mnimo,
tanto mais que se trata de sector fortemente regulado e controlado, que exige inscrio num organismo da
Administrao Pblica. A natureza de cada relao estabelecida entre Administrao e administrado infractor
dever ser analisada caso a caso.
60
Marcelo PRATES, ob. cit., pgs. 132 e 165.

No entanto, relativamente a esta ltima, destacamos o artigo 46. da Lei n. 18/2003 de 11 de
Junho, que aprovou o regime jurdico da concorrncia, ao prever a aplicao de sanes
pecunirias compulsrias aos infractores, sem prejuzo da aplicao da coima, por deciso da
Autoridade, num montante que no exceder 5% da mdia diria do volume de negcios do
ltimo ano, por dia de atraso, a contar da data fixada na deciso, em caso de: no acatamento
de deciso da Autoridade que imponha uma sano ou ordene a adopo de medidas
determinadas; falta de notificao de uma operao de concentrao sujeita a notificao
prvia; no prestao ou prestao de informaes falsas aquando de uma notificao prvia de
uma operao de concentrao de empresas.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 33
Esta sano pecuniria compulsria aparece assim como figura sui generis, na medida em que
imposta por autoridade administrativa a pessoas colectivas (uma vez que essas so os maiores
destinatrios desta lei), com objectivo de coagir ao cumprimento da deciso administrativa ou
mesmo de outros deveres impostos pelo diploma.
3.1. Distino entre penas propriamente ditas e sanes administrativas
J vimos que o sistema sancionador administrativo constitui um excelente recurso no sentido de
descriminalizar bastantes infraces, consideradas menores.
Da que entre Direito Penal e Direito Sancionador Administrativo continue a existir um evidente
parentesco.
No entanto, a questo da diferena entre sanes administrativas e penas no tem interesse
meramente doutrinal, pois tem repercusses ao nvel prtico, nomeadamente ao nvel das
garantias que se concedem aos cidados. Formalmente, o processo penal oferece maiores
garantias que o procedimento sancionador administrativo.
A distino torna-se fcil quando se trata de sanes administrativas especiais ou de autotutela,
derivadas do exerccio do poder sancionatrio da Administrao no mbito de relaes de
supremacia especial estabelecidas com os administrados.
Nas palavras de Marcello CAETANO, no caso da represso administrativa exercido um poder
punitivo particular fundado na necessidade de defesa da coeso e eficincia de certo grupo
existente na comunidade poltica; no caso da represso criminal exercido o poder punitivo geral
contido na soberania do Estado para defesa de interesses essenciais da prpria comunidade poltica
e dos seus membros na medida em que o respeito de certos interesses individuais seja condio de
subsistncia e harmonia da vida social..
35

Tratando-se de um poder domstico, de autoproteco, distingue-se do poder penal no
apenas pela autoridade que o exerce, mas tambm qualitativa e teleologicamente: as penas
propriamente ditas visam proteger os bens jurdicos essenciais ordem social colectiva e
abstracta, sem descurar os objectivos retributivos e socializadores relativamente ao delinquente.

35
Princpios Fundamentais do Direito Administrativo, Almedina, 1996, 1 Reimpresso portuguesa, pg. 307.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 34
Como j foi anteriormente referido, quando se trata de sanes de proteco da ordem geral a
confuso maior.
De facto, as diferenas entre sanes administrativas e penas esbatem-se quando nos referimos a
sanes impostas no mbito das relaes de supremacia geral da Administrao, quando esta
no actua estritamente no mbito de autotutela, protegendo bens jurdicos idnticos e cumprindo
funes muitas vezes extradas do Direito Penal atravs da tcnica da descriminalizao.
Existe mesmo doutrina que defende no existir diferena material entre ilcitos criminais e
determinados ilcitos administrativos, nomeadamente o contra-ordenacional, assente na ideia de
que a distino baseada num critrio meramente quantitativo significar a justificao de um
direito de mera ordenao autnomo apenas pelo arbtrio do legislador, quando no da prpria
autoridade administrativa, constituindo as contra-ordenaes meras bagatelas penais, cuja
autonomizao do Direito Penal se no justifica.
36


Com efeito, amplamente reconhecida pela doutrina a dificuldade em encontrar um critrio
seguro e inequvoco de distino material ou qualitativo entre penas propriamente ditas e
sanes administrativas gerais, especialmente as destinadas a punir os ilcitos de mera
ordenao social.
63

No entanto, seguindo Costa ANDRADE, o relativo insucesso registado pelas diferentes
tentativas de descoberta de um critrio de distino qualitativa entre crimes e contraordenaes
no implica, contudo, que se imponha o recurso a uma distino puramente quantitativa. Por
ser, desde logo, evidente a impossibilidade de reconduzir todas as contraordenaes categoria
de meras bagatelas penais. Depois, porque um critrio puramente quantitativo acabaria no plano
operativo por cair na mesma aporia dos critrios qualitativos. No ser, na verdade, fcil
identificar o quantum de gravidade (de ilicitude ou censurabilidade) capaz de, com um mnimo
de objectividade, ordenar a repartio das infraces pelos dois domnios do ordenamento
jurdico. () Em vez disso, dever antes partir-se da existncia, ao lado do direito penal, de um
ordenamento jurdico sancionatrio, o direito das contra-ordenaes. Este aparece hoje
claramente autonomizado em relao a cada um dos singulares caudais de infraces ou delitos
que vieram a converter-se em contraordenaes..
64


36
Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, cit., pg. 104.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 35

63 At ao momento no foi possvel encontrar um critrio que
permita apreciar uma diferena qualitativa entre o ilcito penal e o
ilcito administrativo, pelas contradies que acarretam e porque a
prpria evoluo do processo despenalizador se tem orientado por
exigncias jurisdicionalizadoras, por critrios e princpios penalsticos
que tm vindo a confirmar a identidade substancial das duas ordens
punitivas (cf. CEREZO, citado por Blanca LOZANO, Panormica,
cit., pg. 402).
a consignao de ilcitos ao Direito Administrativo Sancionador ou ao Direito Penal no teve nunca um fio
condutor ou coerncia alguma (Domnguez VILA, ob. cit., pg. 105).
64 Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 116.
Miguel Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, cit., pg.
98, resume assim as posies divergentes na doutrina portuguesa:
Prof. Cavaleiro de Ferreira: Separao entre crime e contraveno dentro da teoria do direito penal, abrangendo a
segunda categoria, com jurisdicionalizao, os problemas que alguns remetem para a mera ordenao social. Prof.
Beleza dos Santos: crime e contraveno dentro do direito penal; categorizao de sanes administrativas fora do
direito penal e, desde logo, sem a garantia da jurisdicionalizao.
Prof. Eduardo Correia: Crtica da separao entre crime e contraveno no direito penal; remisso da contraveno
para junto de outras espcies de ilcito administrativo, com vista formao do gnero ilcito penal
administrativo.
O autor citado distingue, entre ns, trs fases de resposta doutrinal, desde o Cdigo Penal de 1852: 1. perodo de
influncia francesa; 2. perodo de elaborao diversificada de sistemas autnomos sobre a legislao portuguesa; 3.
o exemplo alemo.
Foi essa influncia francesa que determinou o tratamento pela dogmtica jurdico-penal dos problemas das
infraces de ndole administrativa em sede de distino entre crimes e contravenes..
Mas a fase do modelo alemo de que a legislao ora introduzida consequncia no tem um nico
representante; pode-se at falar na formao de uma Escola de Coimbra sombra dos ensinamentos do Prof.

Destacamos alguns critrios qualitativos que tm sido apontados e a sua insuficincia enquanto
critrio de distino:
1- Critrio do bem jurdico:
Segundo Eb. SCHMIDT, os crimes lesam ou pem em perigo bens jurdicos, enquanto as contra-
ordenaes se esgotam numa pura desobedincia ou na frustrao de interesses encabeados nas
autoridades administrativas ou delas especficos, ou, quando muito, configuram apenas delitos
de perigo abstracto.
65

Esta afirmao poderia valer para os casos em que a Administrao faz uso do seu poder
sancionatrio de autotutela, para defesa de interesses prprios ou internos.
66

Se a existncia e proteco de um bem jurdico pressuposto indispensvel para a interveno
penal, no se pode dizer que o mesmo no valha para o Direito Administrativo Sancionador,
cuja aco, para ser legtima e proporcionada, necessita de ser resultado da ponderao e tutela
de um bem jurdico, mesmo que este, ainda e s, se traduza na defesa na ordem administrativa

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 36
ou da ordem social, composta por diversos interesses pblicos, que devem estar presentes em
qualquer actividade da Administrao, principalmente a sancionadora.
Actualmente, as sanes administrativas visam punir as ofensas a bens jurdicos to importantes
e valiosos como o meio ambiente, a segurana rodoviria, a higiene e segurana no trabalho, o
bom funcionamento dos mercados ou a sustentabilidade financeira do Estado.

Eduardo Correia, apresentando-se o Prof. Figueiredo Dias e o Dr. Costa Andrade como sucessores numa cadeia
de defensores da adopo dos modelos legislativos (e, s vezes, at s doutrinrios) germnicos entre ns
defendendo que a cpia do modelo germnico , pelo menos nesta matria, a cpia de alguns erros cuja correco
se impe. (pgs. 92 ss), por assim se descurarem as garantias jurisdicinais e por um aumento ntido da
complexidade do sistema sancionatrio (pg. 110).
Figueiredo DIAS critica a recusa da predominncia do referente alemo no direito penal portugus. O que a meus
olhos e ainda que guardadas as devidas propores coisa to irracional e sem sentido como se, por exemplo, o
pensamento filosfico ocidental pudesse recusar como estrangeirado o referente da filosofia grega antiga ou do
idealismo alemo! (Sobre o Estado Actual da Doutrina do Crime, 2. parte, Sobre a construo do tipo-deculpa e
os restantes pressupostos da punibilidade, in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, 2, 1992, pg. 44).
65
Costa ANDRADE, Contributo para o Conceito de Contra-Ordenao, cit., pg. 109.
66
O bom funcionamento interno dos organismos pblicos acaba por se reflectir no apenas na ordem
especificamente administrativa mas na ordem social no seu conjunto, pelo que, mesmo nestes casos, se acaba por
proteger, embora reflexamente, interesses difusos externos Administrao.
E no se diga que a sano administrativa visa a proteco de interesses difusos, abstractos e
gerais, enquanto a sano penal visa a proteco de bens jurdicos individuais e concretos, uma
vez que o Direito Penal, alm de tutelar bens de natureza eminentemente individual, como a
vida, integridade fsica ou a honra, protege igualmente valores de natureza colectiva,
nomeadamente nos sectores econmico e ambiental.
O mesmo bem jurdico merece, muitas vezes, sob diferentes ngulos e com diferente intensidade, a
proteco simultnea do Direito Penal e do Direito Administrativo.
Vejam-se, por exemplo, as infraces tributrias previstas no Regime Geral das Infraces
Tributrias (RGIT), as quais podem constituir a prtica de crimes ou de contra-ordenaes.
Ou ainda, para exemplificao mais pormenorizada, o artigo 291. n. 1 alnea b) do Cdigo
Penal, ao dispor que pratica um crime de conduo perigosa de veculo rodovirio quem
conduzir veculo, com ou sem motor, em via pblica ou equiparada violando grosseiramente
as regras da circulao rodoviria e criar deste modo perigo para a vida ou para a integridade
fsica de outrem, ou para bens patrimoniais alheios de valor elevado.
Esta previso legal visa no apenas a proteco de bens jurdicos pessoais mas tambm reduzir
a crescente sinistralidade rodoviria. Para alm da violao, que tem de ser grosseira, das

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 37
regras de circulao rodoviria previstas no Cdigo da Estrada, desta deve resultar um perigo
concreto para os bens jurdicos pessoais descritos na norma.
Assim, verifica-se que tanto a sano administrativa (contra-ordenacional) como a sano penal
visam a tutela dos mesmos bens jurdicos (as sanes descritas no Cdigo da Estrada visam
igualmente a preveno e punio de condutas ofensivas do bem jurdico segurana rodoviria,
o qual, por sua vez, visa evitar as consequncias da sinistralidade sobre bens jurdicos
individuais como a vida, a integridade fsica ou a propriedade).
A diferena reside nos pressupostos de punio, menos exigentes no caso das infraces
administrativas: para a punio das contra-ordenaes previstas no Cdigo da Estrada basta a
negligncia (artigo 133. do diploma), alm de no se exigir a concretizao ou realizao de
qualquer perigo em concreto (basta-se com o perigo abstracto).
O legislador optou por manter na esfera de proteco penal as infraces praticadas pelo menos
com negligncia grosseira e que, no caso concreto, tenham dado origem a uma situao real de
perigo para bens jurdicos reputados como essenciais.
Ou, ainda a ttulo de exemplo, o artigo 292. do Cdigo Penal, que prev o crime de conduo
em estado de embriaguez: Quem, pelo menos com negligncia, conduzir veculo, com ou sem
motor, em via pblica ou equiparada, com uma taxa de lcool no sangue igual ou superior a 1,2
g/l, punido com pena de priso at um ano ou com pena de multa at 120 dias, se pena mais
grave lhe no couber por fora de outra disposio legal..
Este artigo do Cdigo Penal, relativamente ao artigo 81. do Cdigo da Estrada, no apresenta
diferenas quanto ao bem jurdico tutelado, visando ambos a segurana da circulao
rodoviria, se bem que indirectamente se protejam outros bens jurdicos que se prendem com a
segurana das pessoas face ao trnsito de veculos, como a vida, ou a integridade fsica..
37

Ambas as previses legais se bastam com a existncia de um perigo abstracto e, a nvel da culpa
ou pressuposto subjectivo de punio, com a negligncia do agente.
Neste ltimo exemplo, a diferena entre ambos os ilcitos reside num aspecto meramente
quantitativo: a taxa de lcool no sangue acusada pelo infractor.

37
Paula Ribeiro de FARIA, Comentrio Conimbricense do Cdigo Penal, Parte Especial, Tomo II, Coimbra Editora, 1999,
pg. 1093.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 38
A fronteira entre a punio meramente administrativa e a penal bastante tnue e no reside
nem no bem jurdico a proteger nem mesmo na censurabilidade ou relevncia tica do
comportamento (critrio que analisaremos a seguir): que diferena se pode apontar, por
exemplo, conduta de um condutor que acusa 1,19 g/l de lcool no sangue com a daquele outro
condutor que acusa 1,20 g/l?
Mais uma vez, o facto que o legislador optou e criou um limite (meramente matemtico) a
partir do qual julgou a conduta censurvel e punvel no mbito do Direito Penal.

No entanto, no se pode deixar de reconhecer que h bens jurdicos de relevo social to
inequvoco e agresses to intolerveis que o Estado no pode deixar de as pr a coberto do
direito criminal..
38

A doutrina reserva inequivocamente para o Direito Penal a tutela dos valores tico-sociais
fundamentais ou interesses primrios, tais como os que identificmos nos exemplos supra
referidos (vida ou integridade fsica), que constituem o ncleo duro ou central do Direito
Penal, bem como a punio e preveno eficaz da onda crescente de criminalidade,
principalmente a violenta e organizada.
Os princpios e valores constitucionalmente previstos constituem uma base ou suporte para aferir a
relevncia de um ilcito.
Ainda assim, se possvel identificar, com alguma segurana, os extremos, torna-se difcil
dissipar todas as zonas de insegurana ou zonas cinzentas onde o legislador se movimenta
com manifesta discricionariedade.
39

Os prprios bens ou valores jurdicos constituem conceitos indeterminados influenciveis e
densificveis pela cultura e mentalidade de cada povo historicamente situado.
Como refere Costa ANDRADE, saber se um dado perigo pode ser suficientemente prevenido
atravs de sanes civis ou de ordenao social ou se, pelo contrrio, reclama a ultima ratio que
so as reaces criminais, eis uma questo onde no podem esperar-se respostas unvocas nem
solues vinculadas..

38
Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 118.
39
Ainda Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 119.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 39

2- critrio da ressonncia tica: sendo esta atribuda apenas ao ilcito criminal, sendo a ilicitude
administrativa considerada eticamente neutra ou indiferente.
40

Neste mbito, acompanhamos, sem dvidas, Costa ANDRADE na crtica alegada neutralidade
tica das sanes administrativas: a elevao de uma conduta dignidade de juridicamente
imposta ou proibida confere respectiva omisso ou prtica uma irrecusvel carga tica, na
medida em que, tal como este autor considera, citando JESHECK: o Estado s pode cominar
sanes repressivas para uma conduta que, segundo as concepes fundamentais da comunidade
jurdica, eticamente reprovvel e suscita, por isso, censura..
Nem sequer se pode falar numa absoluta coincidncia entre as concepes tico-sociais
dominantes e o direito (penal ou contra-ordenacional).
71

A generalidade da doutrina tem apontado a desadequao deste critrio no actual panorama
sancionatrio estadual, afirmando a sua diluio medida que a Administrao expande a sua
capacidade punitiva.
72


71
Segundo Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 112 ss, o problema
histrico de gestao do direito penal foi feito de elementos de ndole vria: tabus, elementos religiosos,
mitolgicos, culturais, sociais, econmicos, polticos, etc. Seria, pois, incorrecto pretender perspectivar o Direito
Penal como estrutura totalmente derivada das concepes ticas historicamente dominantes.
O autor faz referncia teoria de MICHELS e de AMELUNG, enquanto autores que procuraram uma distino baseada em
critrios qualitativos.
MICHELS faz uma repartio tripartida de infraces, baseada num critrio tico: ao autntico crime contrape a
Zuwiderhandlung, categoria genrica que, por sua vez, se decompe em duas figuras autnomas a
contraordenao, se punida com uma coima, e uma forma especial de crime, se punida com uma pena (como
paradigma aponta os crimes contra a economia).
Constri um conceito de ilicitude material, considerando que o delito administrativo consiste na mera desobedincia
a uma norma jurdica, enquanto que o delito criminal infringe sempre, a par de uma norma jurdica, uma norma de
cultura (normas de cultura a designao genrica da totalidade daquelas proibies ou imposies que se
deparam ao indivduo como exigncias da religio, moral, convenes, profisso e trfego. a violao de normas
jurdicas que no tm um reverso cultural que constitui o ilcito penal administrativo.). As Zuwiderhanlungen
criam ex novo a respectiva ilicitude por no terem por suporte os valores tico-sociais prexistentes na sociedade, ao
contrrio das penas criminais, que espelham os valores ticos-sociais j existentes. So, portanto, condutas
eticamente neutras, baseadas em critrios de utilidade governativa.
Todavia, h casos em que a gravidade dos elementos objectivos (dano ou risco) ou subjectivos (culpa ou
perigosidade do agente) levam o legislador a punir as Zuwiderhanlungen como autnticas reaces criminais. E

40
Veja-se Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 140, onde afirma que a sano penal impregnada de reprovao tico-
jurdica, em funo da gravidade das condutas e dos bens jurdicos atingidos, enquanto o ilcito administrativo
possui menor ressonncia tica ou neutralidade axiolgica.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 40
surge, assim, uma espcie hbrida de crimes: pela estrutura da sua ilicitude opem-se claramente aos autnticos
crimes, mas pelas suas penas contrapem-se s contra-ordenaes. esta dupla fronteira estrutural e categorial
que est na base da tripartio das infraces proposta por MICHELS: crime em sentido clssico, crime do direito
penal secundrio (crimes contra a economia, sade, ambiente, etc.) e contra-ordenao..
AMELUNG tambm prope uma distino qualitativa entre crime e contra-ordenao, concebendo o direito criminal
como um conjunto de normas pr-existentes, que o homem interioriza no estdio da sua socializao (primria) da
sua formao como pessoa, enquanto as contra-ordenaes constituem normas novas, introduzidas pelo legislador
face s necessidades prprias do Estado Social, no encontrando qualquer correspondncia na conscincia dos
cidados.
No se pode dizer, por exemplo, que em Portugal, um pas onde a sinistralidade rodoviria
assume propores dramticas, que as condutas que pem em perigo, ainda que abstracto, a
segurana rodoviria possam ser consideradas eticamente neutras ou que a violao de normas
de higiene e segurana alimentar sejam indiferentes do ponto de vista axiolgico.

Embora a distino baseada num critrio qualitativo constitusse um elemento de certeza e
segurana no plano do ius puniendi estadual, o facto que, face falncia constante de uma
delimitao material dos ilcitos administrativo e penal, h que apelar a critrios
necessariamente formais e quantitativos, entre os quais destacamos os seguintes:
- o tipo de sano, particularmente no que respeita s contra-ordenaes, cominadas com coimas
em contraposio s penas previstas para os crimes.
Segundo Costa A
NDRADE
73
, so numerosos os autores que advogam que o sentido e a funo
imanentes prpria reaco criminal () possui as virtualidades suficientes para imprimir
carcter conduta punvel e ao teor da respectiva ilicitude, o que, para as contra-ordenaes,
equivale a dizer que a sano a nica referncia a partir da qual pode adquirir unidade
sistemtica um ordenamento jurdico que resulta da confluncia de infraces to
heterogneas.
Contudo, dizer que as penas so mais graves que as sanes administrativas tambm no
suficiente, uma vez que estas podem infligir um sacrifcio aos cidados maior do que o
resultante da aplicao de uma pena propriamente dita, impondo o pagamento de coimas de
valor superior ao das multas penais, interdio do exerccio de determinadas actividades ou
impondo sanes disciplinares como a demisso ou a suspenso.


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 41
72
certo que da interveno do Estado em domnios como a economia, a sade, a habitao, a cultura, o ambiente,
etc., pode resultar, e resulta frequentemente, a conformao de infraces to socialmente danosas e to
eticamente censurveis que em tudo se justifica o seu tratamento como autnticos crimes.: Mrio Gomes DIAS,
Breves Reflexes sobre o processo de contra-ordenao, in Contra-ordenaes: Notas ao Decreto-Lei n.
433/82 de 27 de Outubro, Lisboa: Escola Superior de Polcia, 1985, pg. 94.
73
Contributo..., cit., pg. 117.
Reconhece-se ainda que, de um ponto de vista sociolgico, as sanes penais comportam
tradicionalmente, ao contrrio das administrativas, um juzo tico-social particularmente
estigmatizante para o condenado.
- a entidade ou rgo competente: a aplicao das penas propriamente ditas da exclusiva
competncia dos tribunais.
Atravs do recurso a este elemento, Pasquale CERBO definiu sanes administrativas como
todas aquelas cuja aplicao est legalmente reservada autoridade administrativa.
Marcelo P
RATES
41
, entre outros autores, elege este critrio, pelo seu carcter objectivo, o critrio
definidor da diversidade entre sano penal e sano administrativa geral, funcionando os
demais critrios de forma marcadamente indiciria e suplementar..
No entanto, esta regra conhece importantes excepes, na medida em que so reconhecidos
alguns poderes aos tribunais judiciais no mbito sancionador administrativo, nomeadamente
quanto s contra-ordenaes, na medida em que os tribunais comuns podem revogar ou alterar
decises administrativas condenatrias em sede de impugnao judicial e podem, mesmo na
ausncia de interveno administrativa prvia, aplicar sanes acessrias previstas para as
contra-ordenaes, no caso de a mesma conduta constituir simultaneamente crime e
contraordenao, situao em que o agente punido a ttulo de crime, ex vi do artigo 20. do
RGCO.
42


A enunciao dos critrios formais na delimitao dos ilcitos administrativos e penais deriva da
concretizao de outro elemento, esse sim, a nosso ver, determinante na distribuio das

41
Ob. cit., pg. 140.
42
Marcelo PRATES v na aplicao desta norma uma violao regra do non bis in idem entre sanes administrativas e penais, a
qual no se aplica relativamente s sanes administrativas disciplinares.
Existem na doutrina argumentos em defesa da cumulao (nomeadamente o facto de obedecerem a causas jurdicas
distintase o princpio da separao do poder administrativo e judicial) e contra, principalmente quando se trata de
sanes administrativas gerais destinadas a punir infraces administrativas resultantes dos movimentos de
descriminalizao.
Esta controvrsia doutrinal mais um reflexo das dificuldades de delimitao entre os dois ordenamentos sancionatrios.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 42
condutas consideradas ilcitas entre os ordenamentos administrativo e penal: a opo
polticolegislativa.
43

ao legislador, influenciado por opes programticas de carcter poltico e doutrinal, que cabe
escolher qual a entidade competente para sancionar uma determinada conduta antijurdica e
qual a sano a cominar ao infractor.
No existem determinadas matrias vinculadas ou reservadas a uma proteco jurdicopenal,
antes essa deciso corresponde a critrios do legislador, a quem se encomenda
constitucionalmente essa funo..
44

Essa tarefa de mediao criadora do legislador complexa e postula, na opinio, que
compartilhamos, de Costa ANDRADE:
a) no plano terico-emprico, uma aturada anlise histrica, sociolgica e mesmo psicanaltica;
b) no plano jurdico-poltico, a identificao dos princpios que devem presidir deciso sobre
o carcter e a dignidade penal de uma dada conduta. Trata-se de uma deciso necessariamente
poltica e pragmtica que, sem ser arbitrria, comporta, apesar de tudo, um coeficiente
irredutvel de indeterminao e discricionariedade. Ela ocorre, com efeito, sob o envolvimento
de um conjunto de normas e princpios constitucionais que estabelecem orientaes e corporiza,
por assim dizer, um programa de poltica criminal imposto ao legislador ordinrio..
45

Acrescentamos a estes postulados a necessidade de uma apurada conformao da opo
legislativa com o princpio da proporcionalidade e com a concepo do Direito Penal como
ultima ratio em termos de punio.
Assim, cabe ao legislador tomar as opes essenciais do sistema sancionador no seu conjunto.

43
Figueiredo DIAS, Sobre o Estado Actual da Doutrina do Crime,, cit., afirma que as categorias da doutrina do crime no podem
deixar de ser poltico-criminalmente cunhadas e que conceitos de dignidade penal e de carncia de tutela penal; conceitos que, se
bem que j conhecidos da doutrina anterior, assumem agora uma nova e at h pouco insuspeitada relevncia na construo do sistema da
doutrina do crime (pgs. 32 e 39).
44
J. F. Mestre DELGADO, La configuracin constitucional da la potestad sancionadora de la Administracin Pblica, in Estudos sobre a
Constituio Espanhola, homenagem ao professor Eduardo Garca de Enterra, Tomo III, Ed. Civitas, Madrid, 1991, pg. 2498.
45
Costa ANDRADE, Contributo..., cit., pg. 117.
A posio do autor foi criticada por Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre
contra-ordenaes, cit., pg. 104 ss, por se mostrar contraditria, quando se alega que a escolha poltica e
pragmtica no arbitrria mas que comporta, apesar de tudo, um coeficiente irredutvel de indeterminao e
discricionariedade, sendo que fica por definir um critrio qualitativo, apesar das referncias de Costa ANDRADE a
princpios constitucionais como a dignidade humana, a liberdade, a igualdade e o estado de direito.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 43
Nas palavras de Gomes D
IAS
46
, embora a descoberta da verdadeira natureza do ilcito de mera
ordenao social no possa deixar de constituir questo muito interessante sobre a qual o
legislador at talvez no deva tomar posio a verdade que para os agentes aplicadores da lei
a tarefa est um pouco facilitada, j que o critrio identificador a seguir acabar por ser
necessariamente formal e construdo com base nos elementos a retirar dos arts. 1. e 2. do Dec.-
Lei n. 433/82, segundo os quais contra-ordenao todo o facto ilcito e censurvel descrito e
declarado passvel de coima por lei anterior ao momento da sua prtica..
De facto, o legislador portugus (tal como a generalidade dos legisladores europeus e tambm o
alemo, que, na OWIG, diploma que serviu de modelo criao da lei geral portuguesa, no 1
n. 1, optou por uma definio meramente formal de ilcito administrativo
(Ordnungswidrigkeit): facto antijurdico e culposo que integra o tipo de uma lei para o qual est
estabelecida uma pena pecuniria (Geldbusse)) evita a utilizao de qualquer noo material
no s de contra-ordenao como de qualquer sano administrativa prevista no ordenamento
jurdico portugus.

Enunciada que est a questo da dificuldade em estabelecer critrios diferenciadores seguros
entre sano administrativa e pena propriamente dita, principalmente a nvel do sacrifcio
imposto aos cidados pelas penas e pelas sanes administrativas, coloca-se o problema de
saber se as garantias a conceder aos cidados ho-de ser as mesmas em ambos os processos
sancionadores, ou se, pelo contrrio, haver lugar a reduo de garantias no caso de imposio
de sanes administrativas.
Quintero O
LIVARES
47
defende que mesmo a actividade sancionadora exercida no mbito da
autotutela constitui uma proposta de ordenao geral que encabea o Direito Penal, pelo que as
competncias derivadas do princpio de autotutela devem exercer-se com cuidadoso respeito
pelos cidados, ou, pelo menos, com o mesmo respeito que se produz no processo penal,
embora reconhea que as garantias no devem operar do mesmo modo e nos mesmos
momentos.

46
Breves Reflexes sobre o processo de contra-ordenao, cit., pg. 98.
47
La Autotutela, los Lmites al Poder Sancionador de la Administracin Pblica y los Principios Inspiradores del
Derecho Penal, in Revista de Administracin Pblica, n. 126, Madrid, Septiembre/Diciembre, 1991, pgs. 253-
293.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 44
Por seu turno, Garca de ENTERRA, sublinhando o perigo de abusos do Direito Sancionador
Administrativo em impor sanes no mbito das relaes de supremacia geral e a falta de um
Cdigo da Sano Administrativa, defende a extenso ao sistema sancionador administrativo
das garantias originariamente desenvolvidas no Direito Penal.
semelhana destes autores, conclumos que a imposio de uma sano administrativa deve
ser acompanhada da concesso aos cidados de todas as garantias existentes em processo penal,
em tudo o que for possvel e com as necessrias adaptaes (nesse sentido, determinando a
aplicao subsidiria do Direito Penal e do Direito Processual Penal, dispem os artigos 32. e
41. do RGCO).
Mais adiante neste trabalho enunciaremos os princpios penais e constitucionais integradores do
Direito Administrativo Sancionador.
3.2. Distino entre sanes administrativas e medidas de segurana
A distino entre sanes administrativas e medidas de segurana situa-se no mesmo patamar
da distino entre crime e sano administrativa, porque, apesar de ambas terem uma funo
preventiva, as medidas de segurana pressupem a prtica de um crime, isto , pressupem a
defesa dos valores cuja violao resulta na prtica de um crime.
A prtica de um crime, ainda que em termos simplesmente objectivos, sempre pressuposto das
medidas de segurana.
48

As entidades competentes para a sua determinao e aplicao tambm so distintas:
competentes para a aplicao de medidas de segurana sero os tribunais enquanto as sanes
administrativas, como j vimos, so aplicadas pelas autoridades administrativas legalmente
competentes.
Tambm Marcelo PRATES afasta estas medidas do domnio administrativo: dificilmente se
pode defender que as medidas de segurana tenham natureza administrativa, e logo pela simples
razo de elas estarem necessariamente conectadas ao ilcito-tpico criminal.
49


48
Eduardo CORREIA, Direito Criminal, I volume, pgs. 132 e 133.
49
Ob. cit., pg. 143 ss.
Ressalvada a conexo com o ilcito criminal, este autor acrescenta que se a medida de segurana for prevista como
post delictum, ser uma espcie de consequncia jurdica, reaco situada ao lado da pena; se ela for medida ante

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 45
3.3. Distino entre sano administrativa e medidas de polcia
A funo de polcia uma das tarefas da Administrao.
Durante o Estado Constitucional Liberal era quase a nica funo administrativa (Estado
guarda nocturno).
Na definio clssica de Marcello CAETANO o modo de actuar da autoridade administrativa
que consiste em intervir no exerccio das actividades individuais susceptveis de fazer perigar
interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos
sociais que as leis visam prevenir.
Srvulo CORREIA identifica-a como a actividade da Administrao Pblica que consiste na
emisso de regulamentos e na prtica de actos administrativos e materiais que controlam
condutas perigosas dos particulares com o fim de evitar que estas venham ou continuem a lesar
bens sociais cuja defesa preventiva atravs de actos de autoridade seja consentida pela Ordem
Jurdica..
As medidas de polcia (mesures de police, polizeilichen Massnahmen) so identificadas por este
autor como os actos genricos ou concretos quando pertenam exclusivamente ao
desempenho de funes policiais e possuam um contedo ou objecto padronizado.
50


Garrido FALLA define polcia administrativa como aquella actividad que la Administracin
despliega en el ejercicio de sus proprias potestades que, para garantizar el mantenimiento del
orden pblico, limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, da la
coaccin sobre los mismos..
51


delictum, no ter natureza sancionatria, face sua finalidade preventiva. (cf. Maria Joo A
NTUNES
, Medida de
Segurana de Internamento e Facto de Inimputvel em Razo de Anomalia Psquica, Coimbra Editora, 2002,
Coimbra, pgs. 109-114).
50
Jos Manuel Ribeiro Srvulo CORREIA, Polcia, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, Vol. VI, Lisboa,
1994, pgs. 393-408.
51
Garrido FALLA, Los Medios de Polica y la Teoria de las Sanciones Administrativas, in Revista de
Administracin Pblica, n. 28, Madrid, Enero-Abril, 1959, pg. 11-50: La coaccin administrativa no debe
confundir-se com la potestad que la Administracin tiene de imponer sanciones. Si bien es cierto que puede recurrir-
se a la va coactiva para que una sancin se cumpla, tambin es evidente que sta constituye um medio de la polica
administrativa de tratamiento independiente. La coaccin se encamina al cumplimento de lo ordenado contra la

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 46

As medidas de polcia distinguem-se das sanes administrativas porque enquanto estas tm
uma funo punitiva, repressiva e constituem uma reaco a uma violao consumada de um
preceito legal, as medidas de polcia so essencialmente preventivas, prevalecendo o elemento
finalstico de distino: elas visam a preveno ou afastamento de perigos gerados por
comportamentos individuais para interesses pblicos legalmente reconhecidos..
52


A Constituio da Repblica Portuguesa consagra no artigo 272.:
1. A polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna e
os direitos dos cidados.
2. As medidas de polcia so as previstas na lei, no devendo ser utilizadas para alm do
estritamente necessrio.
3. A preveno dos crimes, incluindo a dos crimes contra a segurana do Estado, s pode
fazer-se com observncia das regras gerais sobre polcia e com respeito pelos direitos,
liberdades e garantias dos cidados..
A polcia actua em casos de perigo eminente da segurana e dos direitos dos cidados ou da
legalidade democrtica (272. ns 1 e 3 da CRP), da que as medidas aplicadas no mbito dessa
funo no pressuponham a violao consumada de qualquer preceito legal.
A aplicao de medidas de polcia depende da situao em concreto, uma vez que os seus
pressupostos no so tipificveis. A lei define apenas os limites sua aplicao.
Rosendo Dias JOS interpreta o artigo 272. n. 2 da CRP no sentido de que os rgos que
empregam medidas de segurana devem ter competncia para o efeito nos termos da lei e no
mais do que isto.

voluntad del obligado a ello; la sancin es un medio repressivo que se pone em marcha precisamente porque la
obligacin no se ha cumplido. (pg. 34).
Marcelo PRATES distingue diversas medidas de polcia, j mencionadas supra.
52
Srvulo CORREIA, Polcia, cit., pg. 404.
Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes,
cit., pg. 77: h, no sistema sancionatrio global, espao natural (se se quiser contar com a realidade, isto , com a
existncia e o funcionamento de uma Administrao fiscalizadora e conformadora) para medidas de carcter
administrativo como as medidas de polcia espao esse que corresponde a um tipo de exigncias que no
desaparecero com a entrada em vigor de um qualquer direito de ordenao social.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 47
Parece-nos esta interpretao insuficiente uma vez que, alm do princpio da legalidade
(princpio geral, limite e fundamento de qualquer actuao administrativa), a lei fundamental
quis essencialmente consagrar como limite aplicao de medidas de polcia o princpio da
proporcionalidade, principalmente na dimenso de proibio do excesso.
As medidas de polcia s devem ser aplicadas na exacta medida em que forem necessrias e na
medida suficiente para salvaguardar o interesse pblico que visam proteger.
Garrido FALLA aponta como limites ao poder de polcia os princpios gerais de direito que
limitam a actividade administrativa, recordando os critrios que, segundo a doutrina, podem
servir de medida ao uso de poderes de polcia: este poder s pode actuar quando esteja em causa
a ordem pblica, ficando fora das relaes privadas; a polcia deve actuar como ultima ratio e
atender s circunstncias (princpio da proporcionalidade); deve ter em conta a igualdade dos
cidados perante a lei e o respeito pelo exerccio legtimo de direitos dos administrados.
Os fins ou interesses cuja leso ou perigo de leso merecem ser prevenidos pelas medidas de
polcia constituem muitas vezes conceitos indeterminados que podem colocar dvidas quanto
oportunidade da sua aplicao.
O conceito de ordem pblica um conceito contingente e varivel, que depende en cada momento
de las concepciones dominantes acerca de los fines del Estado.
53

Segundo a doutrina, o sentido mais consentneo com o contexto global do preceito estar,
porventura, ligado garantia do respeito e cumprimento das leis em geral, naquilo que concerne
vida da colectividade, concluindo que a Constituio portuguesa actual autoriza portanto
uma concepo ampla dos fins de polcia. Estes sero afinal todos aqueles interesses gerais,
protegidos por lei, que possam ser sujeitos a um risco de dano por condutas individuais cuja
perigosidade seja controlvel atravs do exerccio de competncias administrativas.

.
5455

Cabe s autoridades de polcia efectuar um juzo de prognose de perigo, que no pode ser
ilusrio ou putativo, devendo verificar se a conduta adequada e provvel produo de
certo resultado danoso para o interesse pblico a proteger.

53
Garrido FALLA, Los Medios de Polica..., cit., pg. 13.
54
A primeira citao de Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada,
55
. Ed., Coimbra, 1993, pg. 955 e a segunda de Srvulo CORREIA, ob. cit., pg. 402.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 48
A Constituio enuncia, no n. 3 do artigo 272., um outro limite aplicao de medidas de
polcia: o respeito pelos direitos fundamentais dos cidados, nomeadamente os expressos no seu
artigo 18., relativos restrio dos direitos fundamentais.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 49
4. Tipos de Sanes Administrativas
As sanes administrativas, ao contrrio das sanes penais, encontram-se dispersas na nossa
legislao, verificando-se entre elas as mais variadas diferenas.
88

Apesar disso, optmos por abrang-las dentro do mesmo conceito de sano administrativa
geral, uma vez que todas se traduzem numa inteno punitiva de competncia administrativa em
relao a um administrado, julgando mesmo benfico o reconhecimento legislativo, atravs de
um cdigo integrador e harmonizador de um Direito Sancionador Administrativo que reduzisse
a actual complexidade do sistema.
Ocupar-nos-emos apenas daquelas que nos parecem mais significativas no nosso sistema
jurdico e que mais contribuem para a sua compreenso conceptual.

88
Vital M
OREIRA
, in apontamentos Curso de Estudos Avanados em Gesto Pblica, INA, Direito Administrativo, 2 turma,
2003, distingue-as no seguinte quadro:
Infraces Sanes Sujeitos Impugnao
judicial
Prescrio Principal
legislao
Infraces
disciplinares
Penas disciplinares
Funcionrios
pblicos, utentes de
servios pblicos,
relaes especiais de
poder
Tribunais
administrativos
3 anos
Estatuto
Disciplinar da
funo pblica e
estatutos
disciplinares
especiais
Infraces
profissionais
Penas disciplinares,
sanes corporativas
Profisses reguladas e
corporativamente
organizadas
Tribunais
administrativos
Varivel
Estatutos das
corporaes
profissionais
Contra-ordenaes
Coimas, sanes
acessrias
Administrados em
geral
Tribunais judiciais
Dois anos ou
um ano
consoante a
gravidade da
infraco
Regime Geral das
contra-ordenaes
(DL n. 433/82, de
27-10, com
alteraes
posteriores)
Incumprimento
contratual
Multas, sequestro da
obra ou concesso,
resciso do contrato,
etc.
Co-contratantes com
a Administrao
Tribunais
administrativos
Varivel
Regimes
especficos dos
contratos
administrativos
(empreitadas,
concesses, etc.)
Outras infraces
administrativas
inominadas
Multas, inabilitaes
profissionais,
encerramento de
estabelecimentos, etc.
Administrados em
geral
Tribunais
administrativos
Varivel Leis avulsas


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 50
4.1. Contra-ordenaes
Apesar das controvrsias doutrinrias geradas em torno da autonomizao de uma nova forma
de ilicitude face ao Direito Penal, o legislador portugus, atravs da publicao do Decreto-Lei
n. 232/79 de 24 de Julho, tomou a sua opo relativamente configurao do ordenamento
sancionador portugus.
89
O aparecimento e desenvolvimento das contra-ordenaes resultam do processo de
descriminalizao (cujos objectivos gerais j identificmos) e depuramento do Direito Penal das
infraces consideradas eticamente no censurveis, pelo menos naquilo que a censura tico-
penal exige: ofensa de bens jurdicos de valor inestimvel para a sociedade.
Em coerncia com a ideia do Direito Penal como a ultima ratio da actuao repressiva, o ilcito
de mera ordenao social foi ganhando relevo e dimenso, tanto mais que crescente a
interveno estadual nos vrios domnios da vida social, exigindo que a actuao das
Administraes Pblicas seja dotada de celeridade, eficcia e efectividade.
Assim, em contraposio ao ilcito penal, as contra-ordenaes correspondem ao novo tipo de

89
Miguel Nuno Pedrosa M
ACHADO
, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro
(LeiQuadro do Ilcito de Mera Ordenao Social), nos Limites da Lei n. 4/89 de 3 de Maro, cit., pg. 298 ss,
critica a escolha da expresso contra-ordenaes: o conceito germnico de Ordnungswidrigkeiten j havia entre ns
sido traduzido por infraces aos regulamentos (Ordnung quer dizer ordem, enquanto widrigkeit equivale a
contrariedade, assim, por ex, rechtswidrigkeit aproxima-se de antijuridicidade, expressando uma ideia de ilicitude).
Sugere a locao, uma vez libertada ou esvaziada de sentido como categorizao penal, de contraveno, que antes
de ser um galicismo encontra suporte etimolgico compreensvel, mesmo que incompleto, e evita o recurso
expresso transgresso, de uso polissmico no conjunto do Direito sancionador portugus; repare-se que a soluo
lingustica e no , muitas vezes, ao mero plano da indicao do nomen juris que se reduz a separao entre crimes
e contra-ordenaes? tem lugar paralelo no campo da designao das sanes correspondentes, por isso que
coima hoje tambm, ou ainda, a expresso utilizada pelo CP de 1986, mantido em vigor neste domnio por fora
dos artigos 6 e 7 do DL n. 400/82 de 23 de Setembro, para designar as sanes aplicveis s contravenes,
quando estas sejam de carcter municipal.
Apesar das razes expostas veemente pelo autor, discordamos que o termo contraveno se mostrasse mais
adequado, uma vez que possui uma inevitvel conotao penal, o que no ajuda desejvel autonomizao e
diferenciao dos tipos de infraco (penal e administrativo). Face inexistncia de argumentos contra a expresso
contra-ordenao (que efectivamente constitui uma forma de agir contra ou em desconformidade com a ordem
administrativa) e em nome da segurana jurdica, julgamos o termo verdadeiramente consolidado no ordenamento
jurdico portugus muito embora o legislador utilize, por vezes, o termo transgresso como sinnimo de contra-
ordenao, como por exemplo na recente Lei n. 28/2006 de 4 de Julho, que aprova o regime sancionatrio aplicvel
s transgresses ocorridas em matria de transporte colectivo de passageiros, definindo o regime contra-
ordenacional a que esto sujeitas no Captulo III do mesmo diploma. Alm disso, esta discordncia no encontrou
eco na doutrina.
ilicitude que o legislador optou por qualificar de mera ordenao social.


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 51
O direito de mera ordenao social positivou-se no direito portugus com a publicao do
Decreto-Lei n. 232/79 de 24 de Julho, atravs do qual se pretendeu dotar o Estado de um
ordenamento sancionatrio alternativo, diferente e autnomo do direito criminal.
56

A criao desta nova esfera de ilicitude no nosso pas resultou das influncias dos processos
descriminalizadores europeus, em especial do alemo
57
, visando a sua aproximao, conforme
ficou expresso no prembulo do diploma acima referido.
Antecedente doutrinal decisivo foi a obra de Eduardo Correia, autor do projecto legal, que
publicou no seu prembulo:
A contra-ordenao um aliud que se diferencia qualitativamente do crime na medida em que
o respectivo ilcito e as reaces que lhe cabem no so directamente fundamentveis num
plano tico-jurdico, no estando, portanto, sujeitas aos princpios e corolrios do Direito
Criminal.
58

J vimos a dificuldade em estabelecer um critrio qualitativo de distino entre crime e
contraordenao, que ter forosamente que incidir em elementos formais, resultantes
essencialmente da escolha poltica do legislador.
O Regime Geral das Contra-Ordenaes institudo pelo Decreto-Lei n. 433/82 de 27 de
Outubro, que procedeu reviso do Decreto-Lei n. 232/79 de 24 de Julho, define
contraordenao como todo o facto ilcito e censurvel que preencha um tipo legal no qual se

56
Mrio Gomes DIAS, Breves Reflexes, cit., pg. 91.
Apesar das crticas por parte de alguma doutrina, como Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-
Lei n. 433/82, , pg. 302, colocando dvidas sobre a perfeita adaptao do novo e artificial ramo do Direito
vida econmica e social que deve servir..
57
O processo descriminalizador alemo culminou com a lei geral, Gesetz ber Ordnungswidrigeiten de 24 de Maio
de 1968, que estabeleceu uma disciplina geral, substancial e processual para todas as contra-ordenaes,
Ordnungswidrigkeit, determinando os seus elementos constitutivos e tipificando as sanes.
Este processo pode considerar-se concludo com a entrada em vigor do Cdigo Penal de 2 de Maro de 1974, que
eliminou definitivamente a categoria das contravenes penais (bertretungen), que passaram, na sua maioria, a
integrar a Parte Especial da OWIG (cf. Blanca LOZANO, Panormica, cit., pg. 401).
O sistema italiano seguiu os passos alemes com a publicao da lei 689/1981 de 24 de Novembro, a qual introduz
uma disciplina unitria, no plano substancial e procedimental, para todo o Direito Sancionador Administrativo,
sendo qualificada pela doutrina italiana como primeira legge-quadro (SANDULLI).
58
Direito Penal e Direito de Mera Ordenao Social, in Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, 1973, pg. 206.
Veremos infra que, relativamente aplicao dos princpios penais s contra-ordenaes e demais sanes
administrativas, a posio adoptada neste trabalho no corresponde inteiramente aqui adoptada pelo professor
Eduardo CORREIA.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 52
comine uma coima, assumindo uma definio formal, dominada pelo critrio da sano
aplicvel: a coima
93
, que se tornou a sano administrativa por excelncia.
94


So exemplos de contra-ordenaes no nosso sistema jurdico as infraces ao Cdigo da Estrada;
ao Cdigo do Trabalho; as infraces tributrias
95
(Lei n. 15/2001 de 6 de Junho

93
A expresso coima, adoptada a proposta do Prof. Eduardo CORREIA, tributria de uma tradio que remonta
aos tempos da fundao da nacionalidade; coimas ou calnias eram penas pecunirias que, no sistema penal da
Idade Mdia, deviam ser pagas ao rei ou ao senhor da terra (e s vezes tambm aos prprios ofendidos) pelo
agente de determinados delitos - roubo, o homicdio, o rapto de mulher e a quebra da paz da casa -, ao lado das
penas a que esses delitos pudessem dar lugar..
Durante a Novssima Reforma Judiciria (1841) Tratava-se de uma das formas ao tempo existentes do processo
penal comum: o processo de querela (para crimes mais graves), o processo de polcia correccional (para crimes mais
leves) e o processo de coimas (para as transgresses punveis com esse tipo de multa....
No se tratou de ressuscitar uma designao; talvez mais correcto falar de reavivar, j que a expresso
coima nunca deixou de ter cabimento no direito sancionatrio portugus. Ex: artigo 485 do CP de 1886, a prever
a aplicao de coimas quando determinadas pelas posturas e regulamentos municipais (cf. Miguel Pedrosa
MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, cit., pg. 62)
94
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 148: a entrada das sanes contra-ordenacionais na ordem jurdica portuguesa
deu-se com o sacrifcio das sanes administrativas ento existentes, que terminaram por ser incorporadas ao regime
contra-ordenacional, no curso do movimento de descriminalizao..
95
Segundo Eduardo Garca de ENTERRA, atravs das sanes tributrias a Administrao protege o seu direito de
receber dos cidados prestaes tributrias, das quais depende o seu funcionamento. manifesta, pois, a finalidade
autoprotectora deste tipo de sanes administrativas, inserindo este tipo de sanes nas sanes administrativas de
autotutela.
Marcelo PRATES reconhece a natureza exclusivamente punitiva das sanes fiscais no pecunirias como a inibio
do recebimento de benefcios fiscais.
Quanto s sanes fiscais pecunirias destinadas a punir a inobservncia de obrigaes tributrias principais,
considera que tm natureza punitiva, e no meramente reparatria, devido imposio cumulativa de sano
pecuniria (destinada a punir); de juros moratrios (destinados a compensar os danos provocados pelo atraso) e
correco monetria, para actualizar o valor da prestao.
quando houver imposio simultnea de sano pecuniria e juros moratrios para fazer face a uma mesma
infrao fiscal, no restar dvida de que a sano fiscal pecuniria possui natureza exclusivamente punitiva,
ficando para os juros de mora a funo reparatria. Apenas no caso de no ser prevista a aplicao de juros
moratrios () que a sano fiscal pecuniria deter natureza ambivalente, desempenhando, ela mesma, as
funes punitiva e compensatria.
Diante do exposto, temos que as sanes fiscais pecunirias devam ser consideradas como sanes administrativas
gerais em qualquer situao, em vista de a frao reparadora que porventura possuam no ser suficiente para lhes
retirar a natureza sancionadora. (pg. 211).
J vimos que as medidas administrativas desfavorveis podem ter as mais variadas finalidades, sendo que, para
efeitos da sua qualificao, figurando entre os seus fins uma inteno punitiva, esta deve prevalecer sobre as
restantes finalidades, devendo qualificar-se a medida como sano administrativa.
Regime Geral das Infraces Tributrias); a violao de posturas e regulamentos de natureza
genrica das autarquias locais (Lei das Finanas Locais, aplicando-se o Regime Geral das
Infraces Tributrias, com as necessrias adaptaes); as infraces s disposies legais
relativas aviao civil (Decreto-Lei n. 10/2004 de 9 de Janeiro); as contra-ordenaes
ambientais (Lei n. 50/2006 de 29 de Agosto) e as infraces no domnio dos regimes da

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 53
Segurana Social (Decreto-Lei n. 64/89 de 25 de Fevereiro: Regime de contra-ordenaes da
Segurana Social), etc..

O Decreto-Lei n. 433/82 pretende ser, semelhana da lei italiana n. 689/81 ou da OWIG
alem, a lei-quadro, integradora dos princpios substantivos e procedimentais do direito contra-
ordenacional portugus.
No entanto esse carcter atenuado no ordenamento jurdico portugus por duas ordens de
factores:
a existncia de sucessivos graus de subsidiariedade, que pode ter o seu incio num
Regulamento, seguido do diploma legislativo habilitante ou diploma especial, passando
depois pela aplicao do Decreto-Lei n. 433/82 e, por fim, do Cdigo Penal ou do
Cdigo Processual Penal, chamados a integrar lacunas, sendo que, por vezes, o regime
previsto para as contra-ordenaes se mostra contrrio, incompatvel e at mais gravoso
que o regime penal
59
;
o facto de o legislador criar outras leis que se apresentam como concorrentes do
prprio diploma cujo carcter bsico se no consegue impor pelos seus meios ou fora
vinculativa.
60

Chega-se, inclusivamente, no nosso sistema jurdico, ao ponto de o legislador qualificar
expressamente outros diplomas como lei-quadro das contra-ordenaes relativas a determinado
sector (veja-se, recentemente, o caso da lei-quadro das contra-ordenaes ambientais,
correspondente Lei n. 50/2006 de 29 de Agosto), pelo que o Decreto-Lei n. 433/82 perdeu
ou vai perdendo aplicao efectiva: a Administrao raras vezes se v obrigada a recorrer a este
diploma para disciplinar a sua actuao repressiva, uma vez que a legislao especial fornece e

59
Veja-se, por exemplo, o novo Cdigo da Estrada, publicado pelo Decreto-Lei n. 44/2005 de 23 de Fevereiro,
alterando a redaco do anterior Cdigo, ao no prever a dispensa ou suspenso da execuo das sanes acessrias
de inibio de conduzir aplicveis a contra-ordenaes muito graves, figuras previstas no Cdigo Penal, nos artigos
74. e 50., respectivamente.
60
Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, , pg. 306.
Este autor considera que deveria ser tomada uma opo entre o carcter de lei-quadro e o carcter de lei
simplificativa do DL n. 433/82; seguir a primeira via, na matria das sanes acessrias, poderia bastar-se com o
simples apuramento formal ou ordenativo do regime jurdico j consagrado; seguir a segunda alternativa equivaleria
j a um trabalho de compilao dos numerosssimos diplomas existentes, a criarem contra-ordenaes

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 54
prev praticamente todos os aspectos materiais e processuais do seu regime jurdico (veja-se,
por exemplo, os prazos de prescrio previstos em todos os diplomas sectoriais referidos).

Relativamente ao processo contra-ordenacional, este assume uma estrutura complexa, onde se
distingue uma fase exclusivamente administrativa, ainda que caracterizada por uma acentuada
tendncia de jurisdicionalizao, inspirada no Direito Penal, e em que este chamado a ser
aplicado subsidiariamente
98
, e uma fase judicial, resultante da impugnao das decises
administrativas condenatrias.

e a preverem especficas sanes acessrias. Defende uma absolutamente necessria coordenao com a lei
penal geral e um acerto ou apuro terminolgico, sugerindo ainda uma compilao racionalizada das
contraordenaes j vigentes, uma vez que no cessam de crescer as previses avulsas de infraces, sejam elas
crimes, contravenes ou contra-ordenaes (pg. 321).
98
Ainda que com as necessrias adaptaes, conforme reconhecido pela jurisprudncia: O legislador, no Decreto-
Lei n. 433/82, distinguiu duas fases distintas no processo: a fase administrativa e a fase judicial () a fase judicial
inicia-se com a apresentao, pelo Ministrio Pblico, dos autos ao juiz, acto que vale como acusao () de
admitir que estes preceitos legais (artigos 374. e 379. do CPP) sejam aplicveis fase judicial em processo de
contra-ordenao; mas fazer depender a regularidade de uma deciso administrativa das exigncias, daqueles
normativos do Cdigo de Processo Penal, para a sentena, no adaptar convenientemente ao processo
administrativo de aplicao da coima os preceitos processuais penais. A fase administrativa do processo de contra-
ordenao tributria do prprio processo administrativo e deve reger-se pelos seus princpios fundamentais.
(Acrdo da Relao do Porto de 08-01-2003, BTRP 20, proc. n. 733/02).
A deciso administrativa que aplica uma coima no se insere na funo materialmente judicial, no uma
sentena, da que no lhe seja aplicvel subsidiariamente o regime de deciso do processo penal. Aplica-se to s o
artigo 58. do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro e o artigo 133. do Cdigo Procedimento Administrativo.
(Acrdo da Relao do Porto de 22-01-2003, BTRP 20, proc. n. 207/02).
Podemos, assim, concluir, com Mrio Gomes DIAS, que o processo contra-ordenacional
constitui uma realidade sui generis que representa um meio termo entre o tradicional
processo administrativo sancionador e o tradicional processo criminal.
61


O recurso
62
aos tribunais comuns no mbito contra-ordenacional de plena jurisdio, ao
contrrio do que acontece com as outras sanes administrativas, cujo recurso dirigido aos

61
Breves Reflexes, , cit., pg. 101.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 55
tribunais administrativos, e limitado a questes de legalidade ou de juridicidade (entendida
como a conformidade das decises administrativas com os princpios jurdicos).

Os princpios substantivos e procedimentais aplicveis em matria de contra-ordenaes sero
especificados em captulo infra.

62
Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, cit., pg. 311, considera incorrecta a utilizao do
termo recurso quando o que est em causa , ainda e apenas, a impugnao de uma deciso administrativa. S assim poderia ou
deveria acontecer se o processo de contra-ordenao fosse o que provavelmente deveria ser (): um processo administrativo; nas
relaes entre o particular e a autoridade administrativa que aplica a coima veramos um processo gracioso ou fase graciosa, concluda
com uma deciso que constituiria um acto definitivo e executrio; com base nele, e como regra geral, a via aberta seria a do recurso
contencioso para os tribunais administrativos..

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 56
4.2. Sanes Disciplinares
As infraces disciplinares impem-se s pessoas que esto numa relao de supremacia
especial
63
com a Administrao, sendo, nas palavras de Garca de ENTERRA, o modelo mais
puro de autoproteco administrativa.
Distinguem-se das medidas hierrquicas, sem carcter punitivo, que no decorrem da violao
de deveres dos funcionrios, mas sim das necessidades decorrentes do normal funcionamento
do servio.
64

Outra diferena apontada na doutrina entre sanes administrativas no disciplinares e sanes
disciplinares, alm do tipo de relao no mbito da qual se originam e dos interesses que visam
proteger, reside tambm no tipo de comportamento sancionado, no sentido que as primeiras so
previstas para comportamentos in positivo, enquanto as segundas a um comportamentos in
negativo (deveres impostos por um determinado status).
Rosendo Dias Jos afasta as sanes disciplinares da esfera das sanes administrativas, apesar de
reconhecer conexes.
Este autor assenta esta diferenciao na tipicidade diluda que caracteriza as infraces
disciplinares.
Efectivamente, nesta matria, o princpio da legalidade, na vertente da tipicidade, no tem o
mesmo alcance que em matria de sanes administrativas gerais ou de heterotutela, nem muito
menos no que respeita a sanes penais.
As infraces disciplinares so geralmente previstas atravs do recurso a conceitos
verdadeiramente indeterminados, no concretizados em condutas pr-definidas, que
correspondem violao de deveres estatutrios gerais ou especiais.
Mais do que possuir tipicidade diluda, a infraco disciplinar pode at ser atpica, sendo
qualificada como infraco disciplinar qualquer conduta de agente que caiba na definio

63
Independentemente da natureza dessa relao assumir um especial status jurdico, de carcter pblico, como o
caso do funcionalismo pblico portugus, ou constituir relao de trabalho geral, de carcter privatstico. Em Itlia,
a reforma do emprego pblico e a privatizao dos contratos de trabalho dos funcionrios pblicos no alterou, a
nosso ver, a natureza disciplinar das sanes impostas no seu seio, apenas deixou de se requerer um status especial.
64
Neste sentido, Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 225.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 57
legal. (...) Os preceitos que referem factos disciplinarmente punveis so indicativos (e no
taxativos), meras normas de orientao para servirem de padro ao intrprete.
65

A Administrao possui assim ampla discricionariedade quanto determinao dos
comportamentos disciplinarmente ilcitos e quanto escolha da sano aplicvel.
Apesar desta reconhecida diferena parece-nos ainda assim que as sanes disciplinares
constituem verdadeiras sanes administrativas, na definio ampla adoptada supra.
Constituem, alis, sanes administrativas puras, no sentido dado por Garca de ENTERRA,
por corresponderem ao mbito de autotutela, de defesa de interesses inerentes prpria
Administrao, por contraposio s sanes administrativas gerais ou de heterotutela,
resultantes do ius puniendi geral do Estado.

A lei portuguesa, no artigo 3. n. 1 do Estatuto Disciplinar dos Funcionrios e Agentes da
Administrao Central, Regional e Local define infraco disciplinar como o facto, ainda que
meramente culposo, praticado pelo funcionrio ou agente com violao de algum dos deveres
gerais ou especiais decorrentes da funo que exerce..
Este estatuto aplica-se exclusivamente aos funcionrios e agentes da Administrao Central,
Regional e Local, salvo os que possuam estatuto especial, como o caso dos militares, polcia
de segurana pblica, magistrados, etc..
Na doutrina, Marcello CAETANO definiu infraco disciplinar como o facto voluntrio
praticado pelo agente administrativo com violao de alguns dos deveres que nessa qualidade
lhe caibam.
Para a sua punio, suficiente a mera culpa do agente, sem necessidade de inteno ou dolo,
que, quando provado, constitui uma agravante.
A infraco disciplinar formal, punvel independentemente da produo de qualquer resultado.
Apurado o facto, resta saber se esse facto pode ser juridicamente qualificado como infraco
disciplinar, ou seja, se se enquadra na violao de algum dos deveres a que o agente
administrativo est adstrito enquanto tal.

65
Marcello CAETANO, ob. cit., pg. 312.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 58
As sanes disciplinares previstas na lei vo desde a mera repreenso at demisso do
funcionrio.
O mesmo facto pode ser punido simultaneamente como infraco disciplinar e como crime, no
constituindo a violao da regra non bis in idem na medida em que, para alm de o
procedimento criminal e o procedimento disciplinar serem distintos e independentes, os
interesses em jogo so diferentes (alm de ofender ou pr em perigo interesses prprios de um
grupo a conduta do agente pode tambm atingir interesses reputados essenciais da
comunidade poltica).
4.3. Sanes administrativas inominadas
Relativamente a este tipo de sanes administrativas, optmos por utilizar a terminologia adoptada
por Vital MOREIRA.
66

Normalmente, traduzem-se em sanes rescisrias de actos administrativos favorveis e
desenvolvem-se tanto no mbito de relaes de supremacia especial da Administrao
(empreitadas, concesses e outros contratos, dando origem a sanes como a resciso do
contrato ou aplicao de multas) como no mbito de actos administrativos como as
autorizaes e as licenas, que se desenvolvem na esfera das relaes gerais entre a
Administrao e os particulares, na medida em que no resultam de qualquer vnculo
hierrquico estabelecido, nem da celebrao de nenhum contrato entre ambos.
67


Neste ltimo caso, trata-se da privao, atravs nomeadamente do seu levantamento, de um
benefcio que o administrado obtm de um acto administrativo de cuja virtualidade abusou,
dando origem aplicao de sanes como multas, encerramento de estabelecimentos, etc.
Veja-se, por exemplo, os acrdos do Supremo Tribunal Administrativo de 30-09-2004 e de
03/11/2004, que classificam como uma infraco administrativa a constituio em mora de
concessionrio de sala de jogo do bingo por dvidas ao Estado relativas a contribuies ou

66
Vide nota 88 supra.
Marcelo PRATES consagra este tipo de sano como a sano administrativa geral propriamente dita, ao lado da sano
contra-ordenacional.
No mbito deste estudo, optmos por englobar as contra-ordenaes e as sanes administrativas inominadas no conceito de
sano administrativa geral, apesar de identificarmos algumas diferenas entre ambas.
67
Conforme j referido supra, nota 59.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 59
impostos, punida com multa ou, quando a gravidade da infraco o justifique, com resciso do
contrato de concesso.
Ou, ainda a ttulo de exemplo, referido por Marcelo PRATES, o Acrdo de 14 de Maro 2000,
Processo n. 043556 da 2. Subseco do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal
Administrativo:
I- Tm natureza administrativa as infraces previstas no Regulamento das Constrastarias
(aprovado pelo DL n. 391/79) e punidas na Portaria n. 477-A/90 de 27 de Junho, publicada ao
abrigo do artigo 95 daquele regulamento.
II- Sendo tais infraces punidas com pena de multa (e no com coima) e de cesso da
actividade comercial baixa de matrcula alm da perda dos artefactos, no constituem
contra-ordenaes, sendo-lhes inaplicvel o regime previsto no DL n. 433/82 de 27 de
Outubro, nomeadamente o seu artigo 61 que prev a competncia do tribunal de comarca para
conhecer do recurso das decises administrativas punidas com coima..

Para poder concluir estar-se perante uma sano administrativa inominada, face precisamente
ausncia de um elemento formal inequvoco como a previso legal de aplicao de uma coima,
mostra-se necessrio interpretar a norma relativamente aos fins da medida a ser imposta pela
Administrao de modo a poder concluir se a mesma possui carcter sancionatrio ou punitivo
ou, pelo contrrio, meramente preventivo ou de retirada de uma licena ou autorizao.
Assim, constituiro sanes administrativas inominadas as medidas que, por fora da lei, no se
consubstanciam na cominao de coimas, cuja aplicao da competncia da Administrao e
que esto previstas em normas cujo fim ou objectivo, mesmo que no exclusivo, seja castigar ou
punir o particular pela violao de determinados deveres administrativos.

Coloca-se, na doutrina e na jurisprudncia, o problema da constitucionalidade deste tipo de
sanes administrativas, uma vez que das alneas c) e d) do artigo 165. da CRP
68
se pode

68
Esta norma classifica como reserva relativa da Assembleia da Repblica a definio dos crimes, penas, medidas
de segurana e respectivos pressupostos, bem como processo criminal (alnea c)) e o regime geral de punio das
infraces disciplinares, bem como dos actos ilcitos de mera ordenao social e do respectivo processo. (alnea
d)).

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 60
depreender que o legislador constituinte limitou o direito pblico sancionatrio s sanes
penais, contra-ordenacionais e disciplinares.
69

Ora, julgamos que estas medidas sancionatrias de carcter administrativo so aceitveis por
razes pragmticas, por se mostrarem indispensveis ao bom funcionamento da Administrao,
contribuindo para a prossecuo eficaz dos objectivos assumidos constitucionalmente.
Neste sentido concordamos com Marcelo PRATES quando este afirma que, a partir da
Constituio, se podem criar ilcitos e sanes administrativas gerais distintos dos disciplinares
e contra-ordenacionais, para a Administrao poder atingir os objectivos nela previstos
(promoo do desenvolvimento econmico-social e a satisfao das necessidades colectivas -
artigo 199. alnea g) da CRP), no se podendo atender apenas ao que no diz a Constituio,
mas ao que ela diz.
70

Alm disso, nada no texto constitucional indica ou sugere que o legislador deve denominar toda e
qualquer medida com intuito punitivo aplicvel no mbito das relaes gerais da
Administrao como contra-ordenaes, sujeit-la ao seu regime ou qualificar como ilcito de mera
ordenao social toda e qualquer conduta violadora de uma norma jurdicoadministrativa.
Exigir cobertura legal para a mais leve infraco administrativa possibilitaria a autntica
paralisao do Estado.
71


No entanto, por outro lado, coloca-se o problema de saber se a este tipo de sanes se deve
aplicar o princpio da reserva de lei aplicvel s sanes previstas no artigo 165. da CRP.
Vital M
OREIRA
72
defende que na Constituio as infraces e penas no criminais no esto
sujeitas ao princpio da reserva de lei parlamentar. O art. 165-1/d s reserva para lei
parlamentar (ou decreto-lei autorizado) o regime geral das contra-ordenaes e das sanes

69
Vide Acrdo 430/91, in Acrdos do Tribunal Constitucional, 20. Vol., 1991, pgs.191-216, a propsito da
medida de restrio ao uso do cheque prevista no DL n. 14/84 de 11 de Janeiro, afirmando violao do programa
constitucional relativo ao direito pblico sancionatrio e violao da reserva parlamentar, em virtude de ter sido
directamente emanada pelo Governo, sem autorizao da Assembleia da Repblica, em violao do artigo 168.
(agora 165.) da CRP, razo pela qual foi declarada inconstitucional em sede de fiscalizao abstracta sucessiva.
70
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 158 ss.
71
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 214.
72
Ob. cit., pg. 195.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 61
disciplinares, o que h-de implicar, entre outras coisas, o elenco das sanes e respectivos
limites, bem como o processo de aplicao das sanes. Isto quer dizer que a competncia para
a definio concreta dos ilcitos administrativos (lato sensu) pode caber ao Governo e s regies
autnomas (naturalmente por via legislativa), mas pode tambm ser diferida por lei (da
Assembleia da Repblica) para regulamento autnomo, local ou corporativo..
No mesmo sentido, Marcelo PRATES: no cremos que se deva submeter a criao de
verdadeiras sanes administrativas gerais ao mesmo regime legislativo das sanes
contraordenacionais ou daquelas disciplinares
73
, baseando-se no princpio da tipicidade de
competncias: todas as matrias no reservadas, absoluta ou relativamente, pela Constituio,
Assembleia da Repblica ou ao Governo, foram deixadas, de forma expressa, competncia
concorrente do Governo e da Assembleia da Repblica, mediante o duplo reenvio residual
decorrente da cumulao dos artigos 198. n. 1 al. a) e 161., alnea c) da CRP, no podendo o
intrprete instituir novos critrios de reserva em benefcio da Assembleia da Repblica.
Concordamos com a opinio destes autores, embora se deva reconhecer que, deste modo, se
corre mais facilmente o perigo de serem criadas sanes administrativas com caractersticas
claramente contra-ordenacionais em violao da reserva de lei parlamentar pelo simples facto
de no serem chamadas pelo seu nomen iuris.
Assim, nesta matria e uma vez mais, se colocam problemas de delimitao material de
conceitos, neste caso principalmente entre o de contra-ordenao e o de infraco
administrativa inominada, concebida esta como toda a sano administrativa sem carcter
contra-ordenacional.
Ainda aqui os critrios a adoptar no deixam de cair na esfera de discricionariedade
polticolegislativa, cabendo neste aspecto, ao poder judicial (nomeadamente ao Tribunal
Constitucional) o importante papel de apreciar a constitucionalidade dessas opes.
Julgamos que, de facto, foi correcta a deciso do Tribunal Constitucional relativamente
medida de restrio ao uso do cheque, medida claramente sancionatria e destinada a
resguardar um valor jurdico com certa ressonncia tica, melhor caracterizada enquanto
medida sancionadora de um ilcito de mera ordenao social. O mesmo j no sucede com os
restantes exemplos citados, nomeadamente o relativo s infraces ao Regulamento das

73
Ob. cit., pg. 159.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 62
Contrastarias, cuja ilicitude possui natureza exclusivamente administrativa, no resultante de
qualquer opo descriminalizadora.

Concordamos com o critrio indicado na doutrina acerca da conexo da infraco ou sano
com um direito fundamental para a exigncia de uma lei,
74
tanto mais que o artigo 165. n. 1
alnea b) da CRP assim o exige. Nos demais casos, poder o Governo legislar sobre a matria,
sem necessidade de prvia autorizao da Assembleia da Repblica.


5. Princpios a aplicar
O Direito Sancionador Administrativo encontra-se disperso na legislao portuguesa, uma vez
que o Regime Geral das Contra-Ordenaes no logrou sistematizar o regime geral aplicvel a
todas as sanes administrativas, as quais, como vimos anteriormente, revestem os mais
variados tipos, no constituindo necessariamente contra-ordenaes.
Verifica-se, assim, uma premente necessidade de promulgar um Cdigo do Direito Sancionador
Administrativo, que expresse os princpios gerais a que este se deve submeter.
As lacunas entretanto geradas devero ser integradas com recurso tanto aos princpios
constitucionais como aos princpios do direito penal ordinrio.
No entanto, como defende Gonzalo OLIVARES, se se transpusessem a totalidade dos princpios e
caractersticas prprias do Direito Penal, a consequncia seria a integrao dessa parte do
Direito Administrativo no Direito Penal, que assim deteria o monoplio do poder repressivo,
apenas com a diferena do nome jurdico da reaco (sano e pena).
Alm disso, actualmente, o Direito Sancionador Administrativo carece de competncias
tcnicas, que impedem a total aplicao desses princpios: carece de normas que permitam a sua
aplicao.

74
Neste sentido, Domnguez VILA, ob. cit., pg. 226 (onde o autor afirma ser este o critrio adoptado pelo Tribunal
Constitucional espanhol) e Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 165.


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 63
Em consequncia, esta transposio dos princpios garantsticos aplicveis ao Direito Penal ao
Direito Administrativo Sancionador no pode fazer-se de forma automtica, mas antes na
medida necessria para preservar os valores essenciais que se encontram na base do preceito
constitucional e resultem compatveis com a natureza do procedimento administrativo
sancionador..
75

O objectivo a prosseguir deve traduzir-se num adequado equilbrio entre os princpios da eficcia e
da salvaguarda das garantias individuais que exige a represso deste tipo de ilcitos.

Como j referimos anteriormente, o exerccio do poder sancionatrio pela Administrao, em
grande parte incrementado pelos movimentos de descriminalizao, acarreta um sacrifcio, uma
consequncia negativa aos particulares que pode, inclusivamente, ser superior ao infligido pelas
penas propriamente ditas, pelo que deve ser acompanhado e limitado pela concesso de
garantias aos cidados, semelhana do que acontece no Direito Penal.
Se o procedimento administrativo sancionador va a desembocar normalmente en una
resolucin aflictiva como es la sancin administrativa, una condenaque entraa la reprobacina
a una persona por lo que ha hecho, lo lgico y natural ser que se fortalezcan las garantas, a fin
de que slo se imponga la sancin administrativa a quien verdaderamente se haya hecho
acreedor de ella.
114

Esta necessidade realada quando se reconhece que a Administrao parte de uma posio de
vantagem em relao ao administrado, sob pena de se realizar no uma
descriminalizao mas uma pura e simples administrativizao.
115



75
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 323.
Tambm assim o entendeu o Tribunal Constitucional Portugus, no Acrdo n. 344/93, in Acrdos do Tribunal
Constitucional, 25. Vol., 1993, pg. 437 ss: os princpios jurdico-constitucionais, materiais e orgnicos a que se
submetem entre ns a legislao penal e a legislao das contra-ordenaes so diferentes () pois que a peculiar
natureza jurdica do ilcito contra-ordenacional e, consequentemente, do sistema processual que serve de suporte ao
seu sancionamento pblico, no exige um automtico paralelismo com os institutos e regimes prprios do processo
penal ().
No mesmo sentido, Pablo Mayor M
ENNDEZ
, Sobre la Responsabilidad Conjunta de las Personas Jurdicas y sus
Administradores en el Derecho Administrativo Sancionador (especial referencia al Mercado de Valores), in Revista
Espaola de Derecho Administrativo, Madrid: Editorial Civitas, n. 87, 1995, alertando para que se deve

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 64
Assim, so de aplicar, alm dos princpios gerais de direito e dos princpios que a Constituio
consagra expressamente no artigo 266. para a Administrao Pblica, todos os princpios
constitucionais aplicveis ao Direito Penal, na medida em que no se vislumbra razo para as
garantias dos cidados serem reduzidas.

operar com cautela quando se trata de transladar garantias constitucionais extradas da ordem penal para o direito
administrativo sancionador, o que no se pode fazer de forma automtica, mas apenas na medida em que sejam
compatveis com a sua natureza. A aplicao de princpios penais ao mbito administrativo sancionador converte-
se, em certos casos, numa adaptao ou modulao dos mesmos que os fazem dificilmente reconhecveis.
114
Suay RINCN, La Discutible Vigncia de los Princpios de Imparcialidad y de Contradicin en el Procedimiento
Administrativo Sancionador, in Revista de Administracin Pblica, n. 23, SeptiembreDiciembre, 1990, pg.
155.
115
Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, cit., pg.
82.
Concordamos, por exemplo, com Rosendo Dias Jos quando este defende que, apesar da
epgrafe geral do artigo 32. ser Garantias de Processo Criminal, este exige aplicao no
apenas s contra-ordenaes como a todo o direito sancionatrio, enquanto expresso do ius
puniendi do Estado.
76

O princpio da constitucionalidade, concebido como o dever de conformao da aco
sancionadora da administrao aos preceitos e princpios constitucionalmente previstos aparece
como princpio estruturante, sobre o qual radica a aplicao de todos os outros princpios que
passamos a enunciar:
5.1. Princpio da prossecuo do interesse pblico
Trata-se de princpio consagrado no artigo 266. n. 1 da CRP (e tambm no artigo 4. do
Cdigo Procedimento Administrativo), sendo um princpio fundamental e informador de toda a
actuao administrativa.
O interesse pblico constitui um conceito aberto ou indeterminado, por estar sujeito a
influncias histricas, polticas, econmicas, sociais e culturais.

76
A identificao dos mesmos princpios constitucionais para o ius puniendi do Estado, nas suas ordens penal e
administrativa, em virtude da homogeneizao operada pelo artigo 25. da Constituio Espanhola, tem sido
declarada pela doutrina do Tribunal Constitucional espanhol. Em sentido contrrio, PARADA considera um erro do
constituinte espanhol o haver-se atrevido a reconhecer e santificar o poder punitivo na Administrao, como o fez
no artigo 25. ao equiparar os princpios de ambos os poderes punitivos (cf. Domnguez VILA, ob. cit., pgs.
198-199 e 217).

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 65
Na base na sua determinao esto os valores constitucionalmente plasmados e os objectivos ou
tarefas fundamentais do Estado igualmente definidos na Constituio (artigo 9. da CRP).
Em termos mais concretos e directos, so estabelecidos nos programas polticos dos governos,
os quais afectam e distribuem pelos diversos organismos pblicos da Administrao Pblica a
prossecuo de interesses pblicos especficos.
J referimos que o mbito de proteco da Administrao, e consequentemente o mbito de
aplicao das sanes administrativas, tem vindo a ampliar-se com o expansionismo do Estado
Regulador, abrangendo os mais diversos sectores, mesmo os tradicionalmente considerados sob
tutela exclusivamente penal.
5.2. Princpios da igualdade, proporcionalidade e boa f
Estes princpios esto previstos no artigo 266. n. 2 CRP.
O princpio da igualdade (estabelecido tanto no artigo 13. da CRP como no artigo 5. do
Cdigo Procedimento Administrativo) constitui outro princpio integrador de toda a actividade
administrativa, implicando um tratamento igualitrio para com todos os administrados e a
excluso de privilgios.
Este princpio deve ser reconhecido e aplicado no apenas formalmente, no sentido de todos
merecerem o mesmo tratamento, mas tambm na sua vertente material, exigindo tratamento
desigual para situaes concretamente diferentes.
A aplicao do princpio da igualdade actividade sancionadora da Administrao implica que
a todas as violaes de ilcitos administrativos seja dado o mesmo tratamento e concedidas
iguais garantias, e que todas as sanes aplicadas sejam proporcionais infraco praticada.
A nvel processual, o princpio da igualdade das partes pode ser perspectivado como simples
reflexo, no domnio do processo, da proibio do arbtrio legislativo, vigente em todo o
ordenamento jurdico, implicando a inadmissibilidade do estabelecimento de regimes adjectivos
especiais, carecidos de fundamento razovel, de justificao objectiva e racional mesmo que

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 66
em concreto no impliquem tratamento discriminatrio para as partes de uma mesma
aco.
77
.
Este princpio da igualdade das partes relativamente ao julgador, semelhana do que acontece
no processo penal face posio processual do Ministrio Pblico, assume especificidades no
mbito sancionador administrativo, atendendo posio da autoridade administrativa
sancionadora, que deve pautar a sua actuao por critrios de estrita legalidade e objectividade,
face ao estatuto de arguido ou sancionado.
Assim, no mbito ora em anlise, tal como no processo criminal, o princpio da igualdade de
armas significar, essencialmente que o arguido no deve ter menos direitos que a acusao, mas
que no possa ter mais
78
e que a sua efectivao passa fundamentalmente pelo exerccio do direito
de defesa.
Tambm o princpio da boa f assume implicaes processuais ligadas ao princpio da igualdade
de tratamento entre as partes, absteno de requerimento ou realizao de diligncias inteis e
da adopo de expedientes dilatrios.

O princpio da proporcionalidade
79
aplica-se em todas as relaes da Administrao com os
particulares e tambm no mbito sancionador nas suas vertentes de necessidade, adequao de
meios e proibio do excesso
80
.

77
Carlos Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, in Estudos sobre a jurisprudncia do Tribunal Constitucional (ed.
Jos Manuel M. Cardoso da Costa), Lisboa: Aequitas - Editorial Notcias, 1993, pg. 69.
78
Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, cit., pg. 70.
79
A jurisprudncia do Tribunal Constitucional espanhol sobre este tema, numa primeira ocasio, na sentena
62/1982, configura-o como princpio geral de direito. Mais tarde, na sentena 65/1986, nega que do artigo 25. n. 1
da CE possa inferir-se um direito fundamental que vincule o legislador proporcionalidade da pena (sano) com o
delito (infraco) cometido, direito de configurao legal, no expressamente enunciado no texto constitucional.
Domnguez VILA, no entanto, afirma que, provindo do valor superior justia, a conjuno dos princpios ou direitos
fundamentais da igualdade perante a lei; a proibio de penas ou tratos inumanos ou degradantes; a durao estrita
da deteno e da priso preventiva (artigos 14., 15., 17. n. 2 e 17. n. 4 da Constituio Espanhola) com a
consequente observncia da legalidade do ius puniendi do Estado (artigo 25. n. 1 do mesmo diploma), fazem
plausvel o seu reconhecimento para o Direito Administrativo Sancionador (ob. cit., pg. 292).
A lei espanhola n. 20/1992 de 26 de Novembro, instituidora do Regime Jurdico das Administraes Pblicas e do
Procedimento Administrativo Comum (LRJAPYPAC), no artigo 131. ns 2 e 3, estabelece o princpio da
proporcionalidade como princpio como informador do exerccio da actividade e normativa sancionadora das
Administraes Pblicas, embora com as limitaes constitucionais, que restringiram o mbito deste princpio,
como a interdio da imposio de penas privativas de liberdade por sanes administrativas, nem directa nem
subsidiariamente (artigo 131. n. 1 da Constituio Espanhola).

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 67
Este princpio assume particular relevncia na determinao da medida da sano aplicvel,
tanto a nvel principal (determinao da medida da coima) como em relao s sanes
acessrias previstas na lei.
Enquanto princpio geral, aplica-se igualmente no mbito daquelas medidas no sancionatrias,
de carcter preventivo (medidas de polcia), aplicadas no mbito do procedimento sancionador,
nomeadamente a medida prevista no artigo 22. do RGCO, que prev a perda de objectos
perigosos que serviram ou estavam destinados a servir para a prtica de uma contra-ordenao,
a qual difere da sano acessria, prevista no artigo 21. n. 1 alnea a) do RGCO (perda de
objectos pertencentes ao agente), de contedo semelhante, embora a aplicao da sano
acessria no tenha como pressuposto a perigosidade dos objectos.
A medida prevista no artigo 22. do RGCO pode ser decretada mesmo em relao a bens de
terceiros e a sua aplicao no depende do juzo de culpa do agente, mas deve mostrar-se
proporcionada face gravidade da infraco a que o objecto se relaciona e sua perigosidade
intrnseca.

O Decreto-Lei n. 433/82
81
indica, a ttulo exemplificativo, os critrios a ter em conta na
determinao da medida da sano:
Os elementos que contriburam para a fixao da coima so no somente algum ou alguns dos
indicados na lei, mas tambm outros que a autoridade administrativa indicar. Esses elementos
no so taxativos. (Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 03/07/2002, proc. n.
235/02).
Assim, a lei pode impor outros critrios a ter em conta na determinao da sano, como acontece,
v.g., no artigo 25. do Cdigo do Trabalho:

80
A submisso da Administrao Pblica ao princpio da proporcionalidade implica uma dupla considerao: a da
necessidade de adequao das medidas administrativas aos objectivos a serem prosseguidos, e a da necessidade de
equilbrio entre os interesses pblicos e privados, no podendo ser infligidos sacrifcios desnecessrios aos
destinatrios das decises administrativas.: Anotao ao artigo 5. do CPA, Cdigo Procedimento Administrativo
Anotado, com Legislao Complementar, 5. Ed., 2005, Almedina, Diogo Freitas do AMARAL, et. al..
81
Tambm a lei espanhola equivalente (LRJAPYPAC) estabelece, no artigo 131. n. 3, critrios gerais de
graduao da infraco: a) a existncia de intencionalidade ou reiterao; b) a natureza dos prejuzos causados; c) a
reincidncia.
Estes critrios tm sido criticados pela doutrina espanhola, por serem demasiado genricos. Segundo Domnguez VILA,
ob. cit. pg. 293, vai caber jurisprudncia a concretizao destes conceitos jurdicos indeterminados.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 68
1-Na determinao da medida da coima, alm do disposto no regime geral das
contraordenaes, so ainda atendveis a medida do incumprimento das recomendaes
constantes do auto de advertncia, a coaco, falsificao, simulao ou outro meio fraudulento
usado pelo agente.
2-No caso de infraces a normas de segurana, higiene e sade no trabalho, so tambm
atendveis os princpios gerais de preveno a que devem obedecer as medidas de proteco, bem
como a permanncia ou transitoriedade da infraco, o nmero de trabalhadores potencialmente
afectados e as medidas e instrues adoptadas pelo empregador para prevenir os riscos..
O Tribunal Constitucional
82
j declarou a constitucionalidade desta norma, no que respeita ao
factor nmero de trabalhadores, considerado como critrio razovel, (pois para defesa dos
trabalhadores que a contra-ordenao estabelecida). Os limites abstractos da coima so
determinados por uma simples operao aritmtica, segundo um critrio objectivo, pelo que no
h violao do princpio da legalidade () Nem se v, por outro lado, que esta ponderao
quantitativa da gravidade da infraco ponha em causa a abstraco da norma, abstraco que se
define em relao aos seus destinatrios e no em funo das circunstncias concretas que o
legislador tem em conta ao graduar a gravidade do facto ilcito. Esta graduao legal no viola,
antes melhor se adequa ao princpio da igualdade, que manda tratar de maneira diferente os que
se encontram em situaes diferentes..

Constituem critrios a ter em conta na determinao da medida da coima ex vi do artigo 18. do
RGCO
83
:
No que toca gravidade da contra-ordenao, deve atender-se:
ao grau de violao ou perigo de violao dos bens jurdicos e interesses ofendidos;
ao nmero de bens jurdicos e interesses ofendidos e suas consequncias;
eficcia dos meios utilizados.

82
AC n. 304/94 de 24/04/94, Dirio da Repblica II srie de 27/08/94, pg. 8855.
83
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes ao Regime Geral, 3. Ed., Vislis
Editores, 2006, pgs. 193-194.


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 69
No que toca culpa do agente, deve atender-se:
ao grau de violao dos deveres impostos ao agente;
ao grau de intensidade da vontade de praticar a infraco;
aos sentimentos manifestados no cometimento da contra-ordenao;
aos fins ou motivos determinantes;
conduta anterior e posterior;
personalidade do agente.
No que toca situao econmica do agente, que se prende com a influncia da sano sobre
este, deve atender-se:
situao econmica;
s suas condies pessoais.
No que toca ao benefcio econmico que o agente retirou da prtica da contra-ordenao, deve
atender-se, no ao valor do dano causado, que considerado na gravidade da contraordenao,
mas ao benefcio obtido, v.g., poupana obtida em caso de poluio ambiental. Se esse
benefcio for superior ao limite mximo da coima, e no existirem outros meios de o eliminar,
pode aquele limite elevar-se at ao montante do benefcio, at mais um tero do limite mximo
estabelecido..
A critrios equivalentes se deve atender na aplicao da sano acessria, embora o artigo 21.
do RGCO apenas refira a gravidade da infraco e a culpa do agente, principalmente no que
respeita situao econmica do infractor, uma vez que a aplicao e durao das sanes
acessrias trazem frequentemente implicaes graves e importantes na actividade profissional
dos administrados, da qual muitas vezes depende a subsistncia econmica dos prprios e do
seu agregado familiar.


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 70
O quantum da coima, normalmente, fixado pelo legislador entre um mnimo e um mximo
84
,
sendo comum o estabelecimento de diferentes montantes consoante a infraco seja qualificada de
leve, grave ou muito grave
125
(como acontece com as infraces tributrias, ambientais ou
rodovirias), cabendo Administrao utilizar os critrios legalmente previstos para proporcionar
a sano pecuniria infraco concretamente cometida, fundamentando devidamente a sua
deciso.
As sanes fixas, partida, no permitem Administrao efectuar uma adequao da sano
face infraco concreta, constituindo um instrumento menos flexvel ao servio dos princpios
ora em anlise.
126


A coima e eventuais sanes acessrias so normalmente aplicadas pelo mnimo permitido por
lei.
Pode justificar-se esta prtica tradicionalmente pelos precedentes e, principalmente, por uma

ou externa) e mnima consoante o grau de discricionariedade da Administrao no momento da escolha e aplicao das
sanes.
125 A LRJAPYPAC (129. ns 1 e 2) obriga todas as leis sancionadoras a classificar as infraces em leves, graves e
muito graves, o que introduz um elemento de segurana jurdica que continua a faltar no ordenamento portugus.
126

Marcelo PRATES refere os fundamentos do Tribunal Constitucional (Acrdo n. 83/91, in Acrdos do
Tribunal Constitucional, 18 Vol., 1991, pgs. 493-504 e Acrdo n. 441/93, in Acrdos do Tribunal
Constitucional, 25 Vol., 1993, pgs. 643-57), ao considerar as sanes fixas no necessariamente inconstitucionais
por violao dos princpios da igualdade, justia e de proporcionalidade, baseando-se na existncia de institutos de
natureza geral como o de atenuao especial da pena e o da dispensa da pena, que so meios de adequar ao caso
concreto essas penas fixas. Este autor considera estes fundamentos insuficientes uma vez que constituem institutos
no aplicveis, prima facie, no domnio administrativo sancionador. (ob. cit., pg. 113).
Apesar de, como j referido, julgarmos as sanes fixas instrumentos menos flexveis para concretizao,
nomeadamente, do princpio da proporcionalidade, a verdade que figuras como a dispensa ou a atenuao
especial tm vigorado no domnio sancionador administrativo portugus aplicadas tanto em relao s sanes
acessrias como sano principal, permitindo Administrao efectuar uma apreciao in casu, tendo em conta as
circunstncias da infraco e o grau de culpa do infractor (veja-se, por exemplo, em concretizao ao artigo 18. n.
3 do RGCO, o artigo 140. do Cdigo da Estrada, que prev a atenuao especial das sanes acessrias aplicadas a
contra-ordenaes muito graves ou o artigo 96. do mesmo diploma, que prev a reduo para metade dos limites
mnimo e mximo das coimas quando aplicveis a condutores de velocpedes ou ainda o R.G.I.T., ao prever a
dispensa da aplicao da coima, caso a prtica da infraco no ocasione prejuzo efectivo receita tributria; esteja
regularizada a falta cometida e a falta revelar um grau de culpa diminuto ou a atenuao especial da coima no caso
de o infractor reconhecer a sua responsabilidade e regularizar a situao tributria at deciso do processo).
Constituem, de facto, institutos que tambm se aplicam, e devem aplicar-se, relativamente s sanes
administrativas uma vez que no resultam contrrios sua natureza ou ao tipo de procedimento onde se inserem e
permitem uma maior adequao das sanes a aplicar no caso concreto face aos interesses pblicos a proteger.

84
Para maiores desenvolvimentos relativamente ao modo de previso legislativa das sanes administrativas, vide
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 109 ss, distinguindo entre a previso normativa esgotante, moderada (interna

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 71

tentativa de simplificao (baseado no argumento de que a Administrao no precisa de
motivar a sua deciso quando o quantum fixado pelo mnimo), embora para PALIERO e TRAVI,
a aplicao pelo mnimo resulte numa forma de clemncia, exigindo uma reflexo para uma
atitude de recusa pela Administrao de exercer poderes punitivos genunos.

Relativamente s sanes acessrias, entendemos que constituem um instrumento adicional
para a efectivao dos princpios da proporcionalidade e da igualdade, uma vez que permitem
efectuar uma maior diferenciao e adequao das sanes concretamente aplicveis, face,
principalmente, insuficincia, em muitos casos, da aplicao da coima em termos de
preveno.
Constituem normalmente restries a direitos dos administrados, pelo que a lei e o princpio da
proteco dos direitos e interesses dos particulares impem determinados limites.
O RGCO prev durao limitada a dois anos para todas as sanes acessrias previstas, excepto
a perda de objectos pertencentes ao agente (artigo 21. n. 2), alm de definir, no artigo 21.-A,
os pressupostos da aplicao de cada uma das sanes, os quais exigem normalmente uma
relao directa entre a sano acessria e a infraco e entre estas e a funo ou actividade
exercida.
Estas condies, que visam assegurar a adequao da sano s caractersticas da infraco
praticada so resumidas por Marcelo P
RATES
85
, a duas condies fundamentais
os direitos visados pelas sanes administrativas tm que estar de algum modo
relacionados ao mbito administrativo, isto , tm que estar previamente includos no
conjunto de direitos e liberdades sujeito ao controle e interveno das autoridades
administrativas, por exemplo, profisses ou actividades que no estejam sujeitas a
controlo e interveno administrativos, sobretudo por no dependerem de autorizao
administrativa para serem exercidas, no podero, partida, ser limitadas no domnio
administrativo sancionador.

85
Ob. cit., pgs. 124-125.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 72
o direito restringido deve ter correspondncia directa com o mbito referente ao
dever administrativo no observado no caso concreto. Assim, um administrado que
deixe de pagar determinado tributo no poder ter a sua carta de conduo suspensa
como respectiva sano, do mesmo jeito que um administrado que construa a sua
casa alm dos limites autorizados no poder ser punido com o fechamento do seu
estabelecimento comercial, apesar de todos esses direitos estarem genericamente
includos no vasto mbito da interferncia administrativa..

A doutrina aponta algumas limitaes eficcia da aplicao da sano pecuniria,
principalmente no que respeita s pessoas colectivas:
Blanca LOZANO afirma que, relativamente a estas, a aplicao de uma sano pecuniria pode
no atender a todos os interesses presentes, ser incua ou at contrria sua realizao.
86

O pagamento de uma coima poder significar muito pouco para certos administrados como
grandes organizaes econmicas em comparao com a vantagem obtida com a realizao do
ilcito, no se prosseguindo eficazmente os fins repressivos ou preventivos da norma
sancionadora ou pode a sano pecuniria no se mostrar proporcionada infraco quando
ponha em causa a integridade patrimonial do infractor ou ainda, pura e simplesmente, assumir
um papel neutro face sua inexequibilidade em caso de insolvncia ou ausncia total de meios
de pagamento por parte do infractor.
O legislador tem procurado encontrar tcnicas que permitam ultrapassar estes obstculos.
Uma delas consiste na previso constante do artigo 18. n. 2 RGCO: se o agente retirou da
infraco um benefcio econmico calculvel superior ao limite mximo da coima, e no
existirem outros meios de o eliminar, pode este elevar-se at ao montante do benefcio, no
devendo todavia a elevao exceder um tero do limite mximo legalmente estabelecido..
A partir desta norma, torna-se possvel adequar o montante da coima ao benefcio econmico
resultante da prtica da infraco, impondo-se, no entanto, um limite mximo, em nome da
segurana jurdica e da determinabilidade da sano.

86
La Responsabilidad de la Persona Jurdica en el mbito Sancionador Administrativo (a propsito de la STC
246/1991, de 19 de Diciembre), in Revista de Administracin Pblica, n. 129, Septiembre-Diciembre, 1992, pg.
234.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 73
Relativamente s pessoas colectivas, as normas sancionadoras tm vindo a prever a sua
distino consoante o volume de negcios
87
, de modo a adequar o montante das coimas
dimenso dos agentes infractores e a permitir que a sano possa atingir os fins repressivos e
preventivos.
Marcelo P
RATES
88
ressalta a inadequao da sano principal ser nica e exclusivamente
pecuniria, nas situaes em que a Administrao pretenda aplicar outra sano, que, por si s,
permitiria atingir a finalidade da norma sancionadora.
Normalmente, as sanes no pecunirias constituem sanes acessrias, aplicveis em simultneo
com a coima.
89

Para este autor, a previso de sanes acessrias tende a gerar dvidas sobre a ocorrncia de bis
in idem relativamente punio administrativa, na medida em que aparecem no sistema
administrativo contra-ordenacional com uma lgica penal excessiva, enquanto desempenham,
semelhana das penas acessrias, uma funo preventiva adjuvante da pena principal.
Parece-nos, desde logo, incorrecto limitar a aplicao das sanes administrativas acessrias ao
mbito contra-ordenacional, uma vez que estas tambm esto previstas ao lado de sanes
administrativas denominadas pelo legislador de multa, como j referido supra.
Alm disso, no nos parece excessiva a transposio da lgica penal ao Direito Administrativo
Sancionador nesta matria, uma vez que as sanes acessrias constituem instrumento para
fazer valer o princpio da igualdade material e proporcionalidade das sanes, adequando-as
gravidade das infraces e culpa do agente, alm de desempenharem um papel essencialmente
preventivo, muitas vezes mais eficaz que a prpria sano principal pelo que a sua funo

87
Veja-se, como exemplo, o Cdigo do Trabalho, no artigo 620. ou o artigo 9. do Decreto-Lei n. 10/2004, relativo s
contra-ordenaes aeronuticas civis.
O artigo 43. da Lei n. 18/2003 prev apenas o limite mximo do montante da coima, calculado mediante uma percentagem do
volume de negcios do ltimo ano.
88
Ob. cit., pg. 149.
89
Marcelo PRATES refere como excepo a este carcter acessrio geral a perda de objectos perigosos do artigo
22. do RGCO, a qual no constitui sano administrativa, principal ou acessria, mas mera medida administrativa
preventiva.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 74
preventiva adjuvante se mostra determinante na prossecuo dos interesses pblicos visados
pela norma.
90

Mesmo Marcelo PRATES reconhece a utilidade de sanes acessrias ou complementares,
apenas no como existem no sistema actual, mas um modelo invertido, em que a sano
pecuniria apareceria como sano acessria geral
91
.
Relativamente ao argumento invocado segundo o qual as sanes principais e acessrias no so
executveis de forma independente, no se aplica no ordenamento jurdico portugus, uma vez
que constituem causas de incumprimento da deciso administrativa distintas em termos
procedimentais, e cujo prazo de prescrio corre separadamente (artigos 29. e 31. do RGCO).
Assim, no somos de opinio que seja o carcter acessrio das sanes no pecunirias o
responsvel pela falta de flexibilidade e de capacidade de adequao das sanes
administrativas, mas sim a falta de previso de outro tipo de sanes acessrias ao lado das
sanes pecunirias.
semelhana do autor, julgamos benfico e mais eficaz a previso de um elenco de sanes
mais diversificado e flexvel, embora no de maneira a fazer perigar o princpio da segurana e
previsibilidade dos efeitos das condutas dos administrados, alm de concordarmos com a ideia
de que o efeito dissuasor das sanes se conseguir mais pela sua rigorosa e efectiva aplicao
do que propriamente pela gravidade das sanes, que tender a ser reduzido pela expectativa
da impunidade..
92

5.3. Princpio da legalidade
Este princpio constitui no apenas um limite, como era visto tradicionalmente, mas tambm o
fundamento do exerccio do poder administrativo, abrangendo toda a actividade administrativa
e no apenas a sancionatria.

90
No sentido de ser proporcionada a aplicao de sano de anulao da matrcula e privao do direito de efectuar
nova matrcula na mesma ou em outra instituio por prazo no superior a dois anos por prestao de falsas
declaraes ou omisso de dados como via fraudulenta para se obter uma iseno ou reduo do pagamento de
propinas, vide Acrdo do Tribunal Constitucional n. 148/94: merecendo um alto juzo de censura por se tentar
conseguir uma clara vantagem em relao aos que no podem eximir-se a esse pagamento, a sano acessria
acaba por ter um efeito de preveno geral sobre o pagamento das propinas..
91
Ob. cit., pg. 154.
92
Ob. cit., pg. 72.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 75
O mbito deste princpio ultrapassa a mera obedincia lei, abrangendo tambm a subordinao
a todos os valores jurdicos normativos ou no, como as normas e princpios de direito
internacional e comunitrio, as normas regulamentares, as decises judiciais e administrativas e
as obrigaes contratualmente assumidas. Os princpios anteriormente referidos fazem parte do
bloco de juridicidade ou bloco legal a que a Administrao deve obedincia.
93

A efectivao deste princpio condio de segurana e liberdade dos cidados num estado de
Direito face crescente autoridade sancionadora do Estado.

Para o Direito Penal, na enumerao efectuada por Domnguez VILA, traduz-se nos princpios
da legalidade criminal (nullum crimen sine lege); da legalidade das penas (nulla poena sine
lege); da legalidade processual ou garantia jurisdicional (nemo damnetur nisi per legale
iudicium ou nulla poena sine legale iudicio); da excluso em matria penal de outras fontes de
direito, distintas da lei formal (princpio da tipicidade ou taxatividade da lei penal); proibio da
analogia e da sua interpretao extensiva (contra o ru); proibio de dotar a lei penal de efeitos
retroactivos desfavorveis; proibio do ne bis in idem e princpio da legalidade na execuo.
A transposio do princpio da legalidade penal ao Direito Administrativo Sancionador
normalmente aceite pela doutrina
94
, embora se verifique uma certa dificuldade na construo
constitucional de um princpio da legalidade comum a estas manifestaes do ius puniendi do
Estado por introduzir especificidades a que faremos referncia infra.

Este princpio reconhecido de forma equivalente no artigo 2. do Cdigo Penal e pelo artigo
2. RGCO: S ser punido como contra-ordenao o facto descrito e declarado passvel de
coima por lei anterior ao momento da sua prtica..
137

Tambm o artigo 3. do Cdigo Procedimento Administrativo prev que os rgos da
administrao pblica devem actuar em obedincia lei e ao direito, dentro dos limites dos

93
Vide Lus S, ob. cit., pg. 101.
94
Garca de ENTERRA: a actuao da Administrao no mbito sancionatrio s pode legitimar-se como uma
actuao auxiliar da judicial, ordenada ao servio pragmtico desta, e subordinada por tanto integralmente s suas
regras de fundo. (Curso de Derecho Administrativo, tomo II, pg. 163 ss.).
NIETO expressa as suas reservas acerca da identidade de contedo entre os termos legalidade punitiva estatal, legalidade penal
e legalidade do Direito Administrativo Sancionador.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 76
poderes que lhes estejam atribudos e em conformidade com os fins para que os mesmos
poderes lhes foram conferidos..
O artigo 43. do RGCO estabelece o princpio da legalidade do processo contra-
ordenacional.
138


Para Domnguez VILA, a aplicao da garantia formal da reserva de lei matria sancionadora apresenta matizes,
uma vez que no exclui as remisses a normas regulamentares, sem, no entanto, atentar contra o referido princpio,
extremo que ocorreria se fosse possvel uma regulao independente e no claramente subordinada lei da matria
sancionadora.
Suay RINCN expressa tambm que salta vista do artigo 25. da CE que o constituinte espanhol quis tratar a
infraco penal e administrativa de um modo unitrio, como se de uma mesma realidade se tratasse; se no, no as
haveria includo no mesmo artigo.
No direito italiano, antecedente reconhecido do citado preceito constitucional espanhol, o princpio da legalidade
sancionadora est reconhecido no artigo 25. do seu texto constitucional e o princpio da reserva ex vi artigo 23. da
Constituio italiana geralmente considerada relativa, nada impedindo que uma lei sancionadora se limite a fixar
com suficiente determinao os princpios e os critrios para o exerccio do poder regulamentar.
Pasquale CERBO refere que, em Itlia, a garantia de efectividade do princpio da legalidade para o cidado
afirmada pelo facto de o juiz, chamado a pronunciar-se sobre uma contra-ordenao prevista em fonte regulamentar,
dever desaplicar, ainda que oficiosamente, o regulamento no que for conforme lei, e anular o procedimento
sancionatrio (artigo 5. da lei 20 de Maro de 1865 n. 2248 al. e): lei de abolio do procedimento administrativo).
137 Tambm no sistema jurdico espanhol e italiano encontramos normas de contedo semelhante:
A LRJAPYPAC, nos seus artigos 127. n. 1 e 129. n.1 e 3., refere-se, respectivamente, vertente formal (reserva
de lei) e material (tipicidade) do princpio da legalidade, ao exigir predeterminao das condutas ilcitas e sanes
correspondentes e que o poder sancionador das administraes pblicas seja atribudo por uma norma com fora de
lei.
O artigo 1 1 da lei italiana n. 689/1981 de 24 de Novembro, prev que: Nessuno pu essere assoggettato a
sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sai entrata in vigore prima della commissiones della
violanzione. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempe in esse
considerati..
138 A inobservncia das disposies processuais legais s determina a nulidade dos actos nos casos expressamente
previstos na lei (119. Cdigo Processo Penal).

Vital MOREIRA e Gomes CANOTILHO
95
distinguem vrias vertentes deste princpio: os
princpios constitucionais bsicos em matria de punio criminal (e de aplicao de medidas
de segurana) so os seguintes:
a) s a lei competente para definir crimes (bem como os pressupostos das medidas de
segurana) Princpio da legalidade;
b) a lei deve especificar suficientemente os factos que constituem o tipo legal de crime
(ou que constituem os pressupostos de medida de segurana) Princpio da tipicidade;

95
Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 3 Edio, Coimbra, 1993, pg. 192 ss.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 77
c) a lei no pode criminalizar factos passados (nem dar-lhes relevncia para efeitos de
medida de segurana) nem punir mais severamente crimes anteriormente praticados (ou
aplicar medidas de segurana mais gravosas a pressupostos anteriormente verificados)
Princpio da no retroactividade..
Estes princpios, segundo os mesmos autores, so extensivos s contra-ordenaes.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 78
5.3.1. Reserva de lei
Constitui a vertente formal ou orgnica do princpio.
Ao contrrio dos crimes, matria sob reserva absoluta da Assembleia da Repblica (artigo 165.
n. 1 al. c) da CRP), dispe o artigo 165. n. 1 alnea d) da Constituio que constitui reserva
relativa da Assembleia da Repblica legislar sobre o regime geral e punio das infraces
disciplinares, bem como dos actos ilcitos de mera ordenao social e do respectivo processo.
96

Segundo Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA
97
, assim como a maioria da doutrina, a
interpretao da reserva de lei instituda neste preceito legal deve ser feita de forma menos
exigente.
De facto, no caso das infraces e sanes administrativas, apenas se exige que seja definido
por Lei ou Decreto-lei autorizado o regime geral da matria (natureza do ilcito, tipos de
sanes e seus limites, regras gerais do processo).
O Governo pode, sem necessidade de autorizao da Assembleia da Repblica, definir regimes
especiais, desde que respeitadores desse regime geral ou efectuar, por fonte normativa
secundria, nomeadamente atravs de regulamentos, concretizaes ou desenvolvimentos a
determinados aspectos da lei.
Reconhece-se mesmo um importante papel aos Regulamentos na concretizao das figuras
jurdicas abertas introduzidas pelas leis, uma vez que se mostraria at desproporcionado exigir a
sua previso em Lei ou Decreto-Lei.
Para Domnguez V
ILA
98
, no se pode excluir totalmente o poder regulamentar em matria
sancionadora pelas seguintes razes:
por razes do modelo constitucional de distribuio de poderes;
pelo carcter insuprvel desse poder em certas matrias;

96
Assim, em resultado da consagrao legal do princpio da legalidade, a lei contra-ordenacional portuguesa, como
a lei penal, apresenta-se como um sistema fechado, no sentido de que nem o arbtrio judicial, nem a analogia, nem
os princpios gerais de direito, nem a moral, nem o costume, podero, em quaisquer circunstncias, suprir lacunas
que o sistema apresente, cabendo lei e s lei a responsabilidade de o fazer. Manuel Simas SANTOS e Jorge
Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes ao Regime Geral, cit., pg. 49.
97
Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 3. Ed., Coimbra, 1993.
98
ob. cit., pg. 230.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 79
pelas exigncias de prudncia e oportunidade que podem variar nos distintos mbitos de
ordenao territoriais e materiais.
Tambm COBO-VIVES considera importante a possibilidade de definio regulamentar das infraces,
j que a legalidade absoluta nas infraces administrativas seria de impossvel realizao.

semelhana do que acontece no Direito Penal relativamente s leis penais em branco
(aquelas que remetem para outra fonte normativa a definio dos seus prprios pressupostos de
aplicao), violam o princpio da legalidade as leis que prevejam infraces e sanes
administrativas, quando a indeterminao, alm de certos limites razoveis, esvazia de
contedo a garantia consubstanciada nos princpios da legalidade e tipicidade. No so
violadoras do princpio da legalidade as leis ou decretos-lei autorizados que definindo embora
os pressupostos de aplicao, remetem a sua precisa fixao para um outro acto legislativo de
valor hierarquicamente inferior ou para um futuro acto administrativo, condio da sua
exequibilidade..
99

Por isso, s constituir violao do princpio da legalidade formal ou orgnico a previso
regulamentar de infraces ou sanes sem qualquer previso em Lei ou Decreto-Lei
autorizado habilitante (so portanto, inadmissveis, os regulamentos independentes ou praeter
legem nesta matria, sendo reconhecida a possibilidade da existncia de regulamentos de
necessidade, com preceitos sancionadores nas situaes de excepcionalidade reguladas no
ordenamento jurdico) ou quando essa habilitao efectuada por Lei ou Decreto-Lei
autorizado vazio de qualquer contedo material prprio, sem qualquer previso dos ilcitos e
das sanes.
So, portanto, admitidos regulamentos executivos, directamente relacionados com uma lei,
destinados a complet-la, desenvolv-la e torn-la aplicvel. Normalmente, o papel do
regulamento executivo traduz-se na especificao e graduao das infraces ou sanes
preestabelecidas na lei.
Tambm acontece, embora excepcionalmente, que a prpria lei sancione a violao de
regulamentos, como o caso do artigo 29. da Lei das Finanas Locais (Lei n. 42/98 de 6 de

99
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., pg. 50.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 80
Agosto), que prev a cominao de coimas para a violao de posturas e de regulamentos
municipais.
Ao regulamento vedado tanto a criao de novos ilcitos como a previso de novas sanes,
como alterar a natureza ou limites das mesmas estatudos por lei.
100

A lei deve definir a natureza e contedo dos ilcitos e estabelecer as espcies de sanes
aplicveis e os seus limites.
Os regulamentos limitam-se a efectuar graduaes, especificaes tcnicas ou
desenvolvimentos necessrios sua efectiva aplicao.

Em matria de exigncia de reserva de lei das sanes administrativas, coloca-se o problema de
saber qual o seu alcance relativamente s sanes administrativas especiais e qual o papel do
regulamento na definio do seu regime.
Para Garca de E
NTERRA
101
, o regulamento como produto normativo da Administrao est
ordenado inicialmente ao prprio campo de funes que a Administrao tem atribudo, embora
considere que nem toda a matria administrativa prpria de regulamento: h que distinguir as
denominadas matrias administrativas, que pertencem ao mbito interno ou domstico da
Administrao, daquelas que afectam os direitos e deveres dos cidados enquanto tais. Para
ENTERRA, neste segundo mbito, o regulamento h-de limitar-se a actuar como complemento
da lei, exigindo uma habilitao especfica.
Assim, segundo este autor, apenas no domnio das relaes de autotutela ou de mbito interno
se deve admitir regulao atravs de regulamento (carecendo ainda assim de base legal
habilitante). No mbito das relaes de sujeio geral ou de heterotutela no basta a habilitao
legal, exigindo-se que a previso legal seja mais especfica e limite as matrias a desenvolver
em regulamento a meras concretizaes.

100
Assim o dispe expressamente a lei espanhola, no seu artigo 129. n. 3 da LRJAPYPAC: As disposies
regulamentares de desenvolvimento podero introduzir especificaes ou graduaes ao quadro das infraces ou
sanes estabelecidas legalmente que, sem constituir novas infraces ou sanes, nem alterar a natureza ou limites
que a Lei contempla, contribuam para a mais correcta identificao das condutas ou a mais precisa determinao das
sanes correspondentes..
101
Curso de Derecho Administrativo, 4. Ed., Tomo I, pg. 203 ss.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 81
Esta diferena justificada na doutrina espanhola pelo facto de as situaes nascidas de uma
especial relao ou sujeio de supremacia especial com a Administrao no afectarem tanto
os direitos e liberdades dos administrados. O Supremo Tribunal espanhol pronunciou-se j neste
sentido: deve reputar-se contrria s mencionadas exigncias constitucionais, no s a
regulao regulamentar de infraces ou sanes carentes de toda a base legal, mas tambm, no
mbito das relaes de sujeio geral, a simples habilitao administrao, por norma de valor
de lei vazia de todo o contedo material prprio, para a tipificao dos ilcitos administrativos e
correspondentes consequncias sancionadoras..
102

Assim, a excluso ou atenuao da exigncia do princpio da legalidade para a determinao das
infraces e sanes no caso de relaes de sujeio especial resulta numa inadmissvel
excepo do princpio da legalidade constitucional, pois poderia estender-se a tendncia de
qualificar um bom nmero de relaes administrativas como especiais de sujeio. Uma
interpretao ampla do conceito de relaes especiais de sujeio pode levar iluso
fraudulenta do princpio da legalidade.
103


O princpio da reserva de lei vale para a toda actividade sancionadora administrativa, embora,
no caso das sanes administrativas inominadas, a exigncia de previso de lei se limite aos
casos de normas sancionadoras cuja aplicao implique restries a direitos ou liberdades
fundamentais dos administrados.

Em concluso, o regime geral substantivo e processual das contra-ordenaes, sanes
disciplinares e sanes administrativas inominadas que afectem direitos fundamentais dos
particulares est sujeito a reserva relativa da Assembleia da Repblica, pelo que apenas pode ser
previsto atravs de Lei ou Decreto-Lei autorizado.
No entanto, nestes casos, de admitir a previso de especificaes e desenvolvimentos do seu
regime jurdico atravs de regulamentos de natureza executiva.

102
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 244.
103
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 238 ss.
O legislador espanhol, com o artigo 127. n. 3 da LRJAPYPAC, resolveu a questo definitivamente, ao reduzir o
mbito das relaes de sujeio especial ao poder disciplinar das Administraes Pblicas em relao ao seu pessoal
e a quem est vinculado a elas por relao contratual.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 82
Relativamente s sanes inominadas que no afectem direitos ou liberdades fundamentais dos
administrados, suficiente a previso do seu regime legal atravs de Decreto-Lei do Governo,
sem necessidade de autorizao prvia da Assembleia da Repblica.
5.3.2. Tipicidade
Corresponde ao aspecto material do princpio da legalidade, correspondente ao princpio da
exigncia de lex praevia et certa.
O artigo 29. n. 5 da CRP, aplicado ao domnio das sanes administrativas, quer significar a
exigncia de lei anterior a declarar administrativamente sancionvel uma aco ou omisso e a
fixar os respectivos pressupostos.
Essa previso legal dever ser a mais exacta, taxativa e inequvoca quanto possvel, tanto quanto
descrio dos elementos fcticos da infraco como em relao previso das sanes
aplicveis.
O princpio da tipicidade das penas , assim, perfeitamente aplicvel no mbito sancionador
administrativo, tendo em conta que se impe em nome da segurana dos cidados e certeza do
direito
148
.
Mesmo no plano da elaborao das leis em matria contra-ordenacional se faz necessariamente
sentir a presena do Direito Penal, mais ou menos directa, uma vez que o Direito Penal
considerado como excelente exemplo de teorizao da feitura das leis, dado ser constitudo
por normas perfeitas ou completas (regras, todas elas, com previso, estatuio e sano), com
exigentes critrios de interconexo normativa.
104

No entanto, ainda assim, o princpio merece uma conformao diferente no mbito
administrativo, levando a que Marcelo PRATES encontrasse no princpio da preciso ou
determinabilidade das leis sancionadoras administrativas uma alternativa regra da tipicidade
rgida do Direito Penal.
105


104
Miguel Pedrosa MACHADO, A Feitura das Leis em Matria Penal e de Contra-ordenaes Sumrio e guia de um primeiro curso, in
Separata de Legislao, Cadernos de Cincia e Legislao, n. 15, Janeiro/Maro, 1996, pg. 48 ss.
105
Ob. cit., pg. 85.
Segundo o Tribunal Constitucional Portugus, no acrdo n. 458/93 in Acrdos do Tribunal Constitucional, 25.
Vol., 1993, pgs.117-121, este princpio implica que o legislador elabore normas jurdicas claras, susceptveis de

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 83
Enquanto que o ilcito criminal se traduz na formulao exacta e precisa da conduta proibida,
originando tipo legais de infraco fora de cujo esquema no possvel a punibilidade
106
e em
que a lei estabelece uma correspondncia rgida entre cada tipo de infraco e a respectiva
148 A translao deste princpio ao Direito Sancionador Administrativo pacfico para a doutrina penal, que o
admite em termos idnticos e exigncias que o Direito Penal. Garca de ENTERRA entende-o formulado no artigo
25. n. 1 da Constituio Espanhola, excluindo frmulas abertas ou indeterminadas, pelo que a equiparao total.
sano penal, as infraces administrativas podem ser, inclusivamente, atpicas (como o caso
das infraces disciplinares), recorrendo a conceitos verdadeiramente indeterminados.
No entanto, essa indeterminao no pode ser absoluta, sob pena de os administrados se
sujeitarem pura discricionariedade e arbitrariedade da Administrao, exigindo-se um mnimo
de preciso e de certeza que permita determinar quais os comportamentos eventualmente
enquadrveis na previso legal, censurveis e punveis.
5.3.2.1. Proibio da analogia
A proibio da analogia enquanto instrumento integrador de lacunas das normas sancionadoras
administrativas surge como consequncia derivada de exigncia de clareza e determinabilidade
destas normas na definio do tipo de infraces e respectivas reaces.
Claro que toda a norma necessita de ser interpretada, devendo entender-se por interpretao a
actividade destinada a compreender e tornar compreensvel o sentido jurdico de um texto
107


interpretao que conduza a um sentido inequvoco, e que tenha suficiente densidade, de forma a constiturem uma
medida jurdica capaz de alicerar posies juridicamente protegidas dos cidados, traduzindo uma norma de
actuao para a Administrao, possibilitando como norma de controlo, a fiscalizao da legalidade e a defesa dos
direitos e interesses protegidos.;
Ou ainda o Acrdo n. 666/94 (in Acrdos do Tribunal Constitucional, 29. Vol., 1994, pgs. 349-357): a regra
da tipicidade das infraces, consagrado no n. 1 do artigo 29 da Constituio (nullum crimen, nulla poena, sine
lege), s vale, qua tale, no domnio do direito penal, pois que, nos demais ramos do direito pblico sancionatrio
(maxime no direito disciplinar) (infraces de tipo aberto), as exigncias da tipicidade fazem-se sentir em menor
grau: as infraces no tm, a, que ser inteiramente tipificadas. Simplesmente, num Estado de Direito, nunca os
cidados () podero ficar merc de puros actos de poder. Por isso, (), as normas legais tm que conter um
mnimo de determinabilidade. Ou seja: ho-de revestir um grau de preciso tal que permita identificar o tipo de
comportamentos capazes de induzir a inflico dessa espcie de penas (). que a segurana dos cidados (e a
correspondente confiana deles na ordem jurdica) um valor essencial do Estado de Direito, que gira em torno da
dignidade da pessoa humana pessoa que o princpio e o fim do Poder e das instituies (cf., artigos 2. e 266.
ns 1 e 2 da Constituio).
106
Marcello CAETANO, ob. cit., pg. 311.
107
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., pg. 91.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 84
Se relativamente analogia in malam partem no restam dvidas sobre a proibio da sua
aplicao, o mesmo no acontece relativamente possibilidade de se aplicar analogicamente
normas mais favorveis ao agente (analogia in bonam partem).
Parece-nos mais correcto afirmar a sua inadmissibilidade, no sentido de o presumvel
responsvel no poder alegar em seu favor que a sua mesma conduta ilcita constitutiva de
infraco administrativa se encontra castigada de forma mais benvola numa lei sancionadora
doutro sector do ordenamento.
108

Isto porque efectivamente as leis administrativas tendem a ser sectoriais e destinam-se a tutelar
bens jurdicos especficos.
5.3.3. Princpio da no retroactividade
Constitui a vertente temporal do princpio ora em anlise.
Reflecte-se na proibio de sancionar condutas anteriores lei tipificadora. Nenhum cidado
pode ser punido com base num preceito inexistente data da sua actuao, uma vez que no o
poderia conhecer.
Assim dispe a Declarao Universal dos Direitos do Homem (por fora do n. 2 do artigo 16.
CRP), artigo 11., n. 2, 1. parte: ningum ser condenado por aces ou omisses que, no
momento da sua prtica, no constituam acto delituoso face do direito interno ou
internacional..
Este princpio visa garantir valores essenciais num Estado de Direito, como a segurana e certeza
jurdica e proteco da confiana dos cidados.
109

Esta a condio de segurana e liberdade individual, que seriam atingidas se se punissem
condutas que eram lcitas quando praticadas ou se os juzes pudessem punir os factos ainda no
incriminados pelo legislador..

108
Pasquale CERBO refere que a jurisprudncia parece orientada a excluir a analogia, mesmo que in bonam partem.
Parte da doutrina, como PALIERO-TRAVI, defende, ao invs, que as normas favorveis ao infractor possam
encontrar aplicao fora dos limites previstos na lei.
109
O administrado no pode ser surpreendido por mudanas normativas repentinas, pois isso afectaria de forma
inadmissvel, arbitrria ou demasiadamente onerosa, direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidados
(Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 108).

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 85
que vivendo o direito criminal e o direito contra-ordenacional base da intimidao, supe
uma ameaa e uma descrio dos factos a que respeita. Sem previso expressa dos factos no h
lugar ameaa..
110

No mbito contra-ordenacional, o artigo 3. n. 1 do Decreto-Lei n. 433/82 prev que a
punio da contra-ordenao determinada pela lei vigente no momento da prtica do facto ou
do preenchimento dos pressupostos de que depende..
5.3.3.1. Princpio da aplicao retroactiva da lei mais favorvel
Directamente relacionado com a vertente temporal do princpio da legalidade est o princpio da
aplicao retroactiva da lei mais favorvel, previsto no artigo 29. n. 3 CRP.
111

Apesar da epgrafe deste artigo o remeter aplicao da lei criminal, deve valer para as leis que
apliquem sanes administrativas
112
, uma vez que no se vislumbram razes para a sua no
aplicao ao direito administrativo, antes o impondo o princpio da igualdade
113
.
Est expressamente previsto no artigo 3. n. 2 do Regime Geral das Contra-Ordenaes: Se a
lei vigente ao tempo da prtica do facto for posteriormente modificada, aplicar-se- a lei mais
favorvel ao arguido.

110
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit. pgs. 87 e 88.
111
Este princpio est igualmente previsto nos ordenamentos espanhol e italiano:
Dada a homogeneizao expressa pelo artigo 25. n. 1, h-de entender-se que o preceito do artigo 9. n. 3 da
constituio espanhola consagra a irretroactividade das sanes administrativas desfavorveis e a contrario sensu
obriga a retroagir as favorveis para o infractor de um ilcito administrativo.
Na doutrina italiana, unnime a ligao entre o princpio da legalidade e a sua vertente temporal de irretroactividade, baseado no
artigo 25. da sua Constituio e o artigo 1. da lei 689/1981.
112
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes / MOREIRA, Vital, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. Ed., Coimbra
Editora, 1993.
113
Em sentido contrrio ao ora exposto, Pasquale CERBO afirma que a aplicabilidade da regra da retroactividade da
norma mais favorvel s sanes administrativas excluda pela jurisprudncia (evidenciando que ao ilcito
administrativo no aplicvel o artigo 2, 2. Cdigo Penal). A ausncia de derrogao ao princpio da
irretroactividade (diverso do previsto no artigo 40. da lei italiana pela disciplina transitria) no constitui, segundo
a jurisprudncia dominante, uma lacuna na disciplina das sanes administrativas a colmatar mediante analogia com
o cdigo penal, mas fruto de uma escolha precisa do legislador e reflecte a convico de dever evitar uma
completa assimilao do ilcito administrativo ao penal.
A regra penalstica da retroactividade das disposies mais favorveis inspirou-se, mais que numa exigncia de
certeza, no princpio favor libertatis, enquanto capaz de incidir sobre o bem liberdade pessoal. Neste sentido,
necessrio excluir esta excepo ao princpio da irretroactividade relativamente s sucesses de normas relativas s
sanes administrativas, as quais no podem de algum modo comportar o sacrifcio da liberdade pessoal. Prev uma
nica excepo: o caso de um facto que, previsto numa lei no momento da prtica como crime, venha
sucessivamente, e antes da condenao definitiva, a ser transformado em ilcito administrativo por fora de outra lei.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 86
Aplica-se, nomeadamente, a condutas descriminalizadas convertidas pela lei em
contraordenaes, cabendo a respectiva convolao nos poderes dos tribunais judiciais, como,
alis, o refere expressamente o art. 77., n. 1 do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro..
114


114
Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 26/11/86.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 87
O artigo 3. n. 2 in fine do Decreto-Lei n. 433/82 impe um limite aplicao da lei
retroactiva mais favorvel ao arguido em processo contra-ordenacional: salvo se este j tiver
sido condenado por deciso definitiva ou transitada em julgado e j executada..
115

A lei retroactiva mais favorvel tambm no deve ser aplicada quando se tratar de lei
temporria.
116

A nvel doutrinal, coloca-se o problema de saber se haver lugar a aplicao retroactiva de
regulamentos mais favorveis ao infractor, uma vez que as normas sancionadoras
administrativas tendem a sofrer maiores alteraes.
Segundo DELLIS, as normas administrativas, sobretudo os regulamentos administrativos,
tendem a reger situaes essencialmente temporrias, estando-se a abrir a possibilidade de os
infractores esperarem pelas sucessivas mudanas de regulamentao administrativa para
acabarem impunes, alm da dificuldade em avaliar qual a sano mais favorvel em cada caso
concreto.
Para D. VILA, a referida retroactividade h-de estender-se a normas regulamentares, sempre que
estas se fundem em disposio com fora de lei que o habilite.
Parece de admitir a sua aplicao retroactiva tanto mais que se reconhece que, na generalidade dos
casos, os regulamentos se limitam a prever desenvolvimentos ou concretizaes da lei.
Parece claro que tal benefcio h-de alcanar todas aquelas condutas tipificadas como infraco,
que estando pendentes de resoluo definitiva do expediente sancionador, sofram uma modificao
normativa que suponha uma eliminao como ilcito, uma diminuio da quantia das sanes ou
dos prazos de prescrio..
117


115
Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, cit., sublinha a necessidade de corrigir o uso, ou abuso,
do conceito de caso julgado (artigos 79 e segs.), a fazer obnubilar quer a amplitude maior da expresso germnica Rechtskraft (cf. esp. o
84 da OWIG), quer, muito simplesmente, o facto de no estar em causa uma deciso judicial relativamente qual apenas se conta com
uma coima aplicada em termos definitivos e executrios. (pg. 320).
Em nossa opinio, os conceitos utilizados pelo legislador foram os correctos, uma vez que refere, por um lado, a
deciso definitiva, querendo referir-se deciso administrativa no impugnada judicialmente no prazo legal, que,
por fora disso, se tornou definitiva e, por outro, deciso transitada em julgado quando se trate de deciso judicial
proferida em sequncia de impugnao judicial da deciso administrativa.
116
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., pg. 100.
117
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 256.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 88
5.4. Princpio do respeito pelos direitos e interesses legtimos dos particulares
Est previsto no artigo 266. n. 2 da Constituio e tambm no artigo 4. do CPA.
Constitui um dos limites prossecuo do interesse pblico por parte da Administrao.
Relacionada com este princpio est a garantia de acesso justia administrativa para tutela dos
direitos ou interesses legalmente protegidos, consagrado no artigo 268. n.5 da CRP.
As restries aos direitos fundamentais so legtimas desde que respeitados os limites
estabelecidos na Constituio e observada a exigncia de reserva de lei (ex vi do artigo 165. n.
1 alnea b) da CRP).
Nos demais casos, desde que normativamente legitimada e garantido o direito de defesa e de
recurso ao sancionado, a Administrao pode, atravs das sanes que aplica, restringir direitos
fundamentais dos administrados. A se adotar soluo contrria, at mesmo as sanes
administrativas pecunirias poderiam ter a sua legitimidade questionada, por ofensa ilegtima ao
direito de propriedade privada, o que tornaria inexeqvel o poder administrativo sancionador
geral.
118

Assim, so interditas sanes administrativas privativas da liberdade pessoal (artigo 27. da
CRP), assim como a dissoluo das associaes constitudas livremente e sem dependncia de
qualquer autorizao s pode ser decretada por deciso dos tribunais (artigo 46. n. 2 CRP).
A Constituio estabelece ainda outras limitaes, comuns a qualquer pena ou sano, como
sejam a proibio de ofensas integridade fsica ou moral e a proibio de penas ou sanes
com carcter perptuo, de durao ilimitada ou indefinida (artigo 30. n. 1 CRP).
Quando se trata de pessoas colectivas, os limites so mais flexveis, uma vez que no est em
causa o valor da dignidade humana, da que a doutrina geralmente admita sanes de interdio
ou inabilitao permanentes.
119


118
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 123.
119
Cf. Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 119 ou Mrio Pedro Seixas MEIRELES, Pessoas Colectivas e Sanes
Criminais: Juzos de Adequao, Coimbra Editora, 2006, pg. 77: No nos parece correcta a comparao
valorativa entre a pena de dissoluo e a pena de morte da pessoa humana, pois que, enquanto artifcio jurdico, o
ente colectivo com personalidade jurdica, se morre, a sua morte tambm ela um artifcio: fico nascena e
tambm o na morte; razo por que o seu ressuscitar, sob outras vestes, como todos sabemos, um milagre que
todos os dias ocorre..

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 89
5.5. Princpio da justia e da imparcialidade
Constituem princpios previstos no artigo 266. n. 2 da CRP e no artigo 6. do Cdigo
Procedimento Administrativo.
Impedimento, escusa e suspeio so institutos administrativos aos quais se pode recorrer para
assegurar o respeito por estes princpios (artigos 44. ss CPA), assim como, em processo de
contra-ordenao, se devem aplicar, com as devidas adaptaes, os artigos 39. ss do Cdigo
Processo Penal, relativos a impedimentos, escusa e recusa.

O princpio da imparcialidade obriga a Administrao a uma actuao independente e isenta de
presses externas ou intuitos de prejudicar ou beneficiar algum procurando apenas e s a
realizao dos interesses pblicos visados pela norma sancionadora.
Para Vieira de ANDRADE o princpio da imparcialidade concebido como princpio que vai
mais alm do que a estrita aplicao da lei (o objectivo cada vez menos a execuo rgida
de leis que tudo prevem, e mais a busca e escolha discricionria de solues que melhor
sirvam os fins pblicos no seu dinamismo histrico
120
), devendo ser concebido como princpio
funcional autnomo em que se baseie um dever agir administrativo, implicando dever de
fundamentao e motivao dos actos e controlo aposteriorstico do mesmo.

Podemos distinguir vrias consequncias da aplicao deste princpio, entre as quais destacamos
o princpio da oficialidade ou da obrigatoriedade na fase da iniciativa, o princpio do
inquisitrio e o princpio da garantia de defesa perante um rgo imparcial: o Tribunal.
5.5.1. O princpio da oficialidade ou obrigatoriedade na fase de iniciativa
Relativamente primeira consequncia, o princpio da oficialidade ou obrigatoriedade na fase
de iniciativa, geralmente
121
reconhecida como princpio processual aplicvel no Direito
Administrativo Sancionador ( semelhana do direito processual penal, no qual se encontram

120
A Imparcialidade da Administrao como Princpio Constitucional, in Boletim da Faculdade e Direito da Universidade de
Coimbra, Vol. L, Coimbra, 1974, pg. 230.
121
Tambm em Espanha, cf. D. VILA e em Itlia, DOLCINI e PALIERO e TRAVI.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 90
afastados os poderes de oportunidade concedidos ao Ministrio Pblico: artigos 280. e 281. do
Cdigo Processo Penal), estando expressamente previsto no artigo 48. do RGCO:
1- As autoridades policiais e fiscalizadoras devero tomar conta de todos os eventos ou
circunstncias susceptveis de implicar responsabilidade por contra-ordenao e tomar as
medidas necessrias para impedir o desaparecimento de provas..
Este artigo estabelece um dever de denncia obrigatria das autoridades policiais e
fiscalizadoras em relao a todos os factos de que tenham conhecimento susceptveis de
constiturem contra-ordenaes.
122123

Para Lopes NIETO y MALLO
124
, a denncia consiste em dar a conhecer ao rgo competente um
facto ou factos que podem dar motivo iniciao de um procedimento com a consequncia,
derivada do princpio da oficialidade, da obrigao do rgo administrativo iniciar o respectivo
procedimento caso exista uma base racional para admitir a veracidade da denncia.
Marcelo Prates, no entanto, considera que a Administrao pode deixar de iniciar o
procedimento sancionador quando existam outros interesses pblicos preponderantes, ou por
inconvenincia de movimentao do aparelho sancionador em funo da baixa reprovao que
merecer o ilcito concretamente praticado, reconhecendo a discricionariedade como regra geral
tanto na fase da apurao da infraco como na fase da aplicao da sano administrativa.
Julgamos que a discricionariedade dever estar presente somente na fase de deciso
administrativa e no no momento do apuramento da infraco, assim se acautelando os
princpios da igualdade e da imparcialidade da actuao administrativa, exigindo que perante
situaes idnticas a Administrao adopte igual comportamento, sem descriminaes positivas
ou negativas.
O prprio autor referenciado julga no ser de admitir, em nenhuma hiptese, que o tratamento
diverso seja fruto de opes administrativas arbitrrias porque infundadas ou porque apoiada
em motivos inexistentes ou falsos..
Ora dificilmente, no momento da fiscalizao e apuramento da infraco, se consegue efectuar um
juzo fundado sobre o tratamento a dar situao que se apresenta.

122
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., anotao ao artigo
123
. do DL n. 433/82.
124
Citado por D. VILA, ob. cit., pg. 306.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 91
Com a abertura do procedimento administrativo sancionador, concedido ao administrado o
direito de audincia e defesa e as circunstncias da infraco (e a sua consumao em todos os
seus elementos e respectivo grau de intensidade) sero melhor apuradas, pelo que s ento a
Administrao estar pronta para tomar uma opo devidamente fundamentada.
Assim, somos de opinio que s excepcionalmente poder a Administrao deixar de accionar o
seu aparelho sancionador quando seja detectada a prtica de uma infraco administrativa, seja
qual for a sua gravidade, sob pena de se gerar uma certa tolerncia que afecta tanto a eficcia
das normas como pode pr em causa a imparcialidade da sua actuao.

Relativamente s infraces disciplinares, no deixa de vigorar a obrigatoriedade da
instaurao do procedimento como regra geral, embora, tratando-se de infraces cujo tipo
legal recorre muitas vezes a conceitos relativamente indeterminados, se verifique uma certa
discricionariedade no ajuizar da tipicidade da conduta, alm de que se possa mesmo admitir que
a Administrao opte por no abrir qualquer procedimento disciplinar face a certo
comportamento, uma vez que o fim prosseguido pela norma sancionadora o seu bom
funcionamento interno, interesse que inerente prpria Administrao. Essa opo deixa de
estar na sua disponibilidade quando se trata de proteger bens ou interesses eminentemente
pblicos ou quando, com a sua actuao, ponha em causa o princpio da igualdade de
tratamento perante situaes idnticas.

O princpio da oficialidade tem implicaes no s na fase da iniciativa e impulso inicial do
processo mas tambm em toda a dinmica deste, quer na fase administrativa, quer na fase de
impugnao contenciosa
125
, como fica expresso no artigo 72. do Decreto-Lei n. 433/82:
1Compete ao Ministrio Pblico promover a prova de todos os factos que considere relevantes
para a deciso. 2- Compete ao Juiz determinar o mbito da prova a produzir..
Tambm no mbito do contencioso administrativo (face s sanes administrativas inominadas
impugnveis perante os tribunais administrativos) () o processo judicial, tendo em conta a
proibio de autodefesa, visto como uma forma de realizao de interesses pblicos, que so

125
Mrio Gomes DIAS, Breves Reflexes, cit., pg. 107.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 92
exteriores e transcendem os interesses dos litigantes e que, por isso implicam um envolvimento
e impem uma interveno autnoma das autoridades judicirias, em especial do juiz a ideia
exprime-se, em regra, pelos princpios do inquisitrio, da oficiosidade ou da oficialidade..
126

5.5.2. Princpio do inquisitrio
O princpio do inquisitrio igualmente deve vigorar como princpio procedimental do Direito
Administrativo Sancionador (encontrando-se j plasmado no artigo 56. do Cdigo
Procedimento Administrativo), em nome do princpio da justia e da imparcialidade.
Assim, a Administrao deve procurar oficiosamente averiguar da veracidade dos factos atravs
da realizao de todas as diligncias que se reputem necessrias, independentemente na
iniciativa do administrado, ao qual cabe promover os seus direitos e interesses (princpio do
dispositivo).
Por outras palavras, este princpio justifica-se pela obrigao de prossecuo do interesse
pblico imposta actividade administrativa (art. 266., n. 1 da CRP) e corolrio dos deveres
de justia e de imparcialidade que devem nortear a sua actividade (art. 266., n. 2, da CRP).
Estes deveres impem que as autoridades administrativas no aguardem pela iniciativa do
interessado no que concerne realizao de diligncias que possam ser teis para a descoberta
da verdade, devendo elas prprias tomar a iniciativa de realizar as diligncias que se afigurem
como relevantes para a correcta averiguao da realidade factual em que deve assentar a sua
deciso do processo contra-ordenacional..
171


126
Vieira de ANDRADE, A Justia Administrativa (Lies), 8 Ed., Coimbra: Almedina, 2006, pg. 468.


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 93

171
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., anotao ao artigo
54. RGCO, pg. 376.
5.5.3. Princpio da garantia de defesa perante os tribunais
Directamente relacionado com o princpio da justia e da imparcialidade est o princpio da
garantia de defesa perante os tribunais.
Segundo D. V
ILA
127
, reportando-se ao caso espanhol, o pronunciamento judicial no pode ser de
qualquer rgo judicial, nem de um rgo administrativo a actuar com funes judiciais, pois,
neste caso, constituir-se-ia um tribunal de excepo. Ainda que a Administrao deva actuar
com imparcialidade, o certo que a independncia do funcionrio no suficiente para poder
cometer actividades jurisdicionais, posto que o funcionrio pblico no goza da inamovibilidade
judicial nem de todo o conjunto de incapacidades e proibies que configuram o binmio
independncia-responsabilidade em que se desenvolve a actividade do juiz ou magistrado.
Com efeito, a imparcialidade do juiz assume determinadas caractersticas que resultam da sua
independncia e neutralidade face aos conflitos de interesses que chamado a resolver. O
tribunal assume verdadeiramente uma posio supra-partes.
No entanto, a imparcialidade tambm est presente na actuao sancionadora da Administrao,
embora com diferentes matizes: a imparcialidade administrativa no uma imparcialidade do
tipo jurisdicional, devendo antes ser remetida para outro plano: servir com objectividade e
eficcia o interesse pblico.
La diferencia sustancial entre los dos tipos de imparcialidad est en el hecho de que, mientras
en la primera el rgano administrativo es portador de un inters (pblico y privado) y su funcin
es precisamente actuarlo (aun cuando valorando los restantes intereses involucrados), en la
segunda, la autoridad decisoria no est preordenada a la consecucin de un inters pblico
especfico. No ocupa una posicin de parte, sino supra partes..
128


127
Ob. cit., pg. 317.
128
Suay RINCN, La Discutible Vigencia de los Principios de Imparcialidad y de Contradicin en el Procedimiento Administrativo
Sancionador, cit., pg. 169.
Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, cit.,
pg. 77, a propsito da imparcialidade da administrao, afirma que: todo o trabalho de garantia jurdica

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 94
Julgamos que considerar a Administrao sancionadora como parte excessivo e at
incorrecto, tendo em conta que a Administrao no assume um papel particular mas assume o
papel de garante do interesse pblico e de interesses administrativos especficos que no se
podem considerar particulares, mas colectivos.
174


A distribuio legal de competncias entre autoridades distintas tem sido concebida como
nico instrumento de salvaguarda no princpio da imparcialidade administrativa,
175

semelhana do que acontece no Direito Penal.
No entanto, a transposio da separao de funes, baseada no Direito Penal, enquanto
garantia de imparcialidade, ao Direito Administrativo Sancionador no pode ser automtica,
uma vez que os rgos instrutores do procedimento sancionador pertencem normalmente
mesma entidade dos rgos decisores, ambos submetidos, portanto, obedincia hierrquica e
autoridade poltica.
Se no mbito penal, o que se perseguia com o referido princpio era que o juiz que instrua no
se sentisse condicionado na hora de ajuizar, no administrativo sancionador deve garantirse que
o rgo tramitante do expediente e o competente para resolver sejam distintos, mas no s
formalmente mas que actuem com completa independncia um do outro, coisa que no ocorre
se entre ambos existe uma relao hierrquica..
176

Em Portugal, os rgos fiscalizadores, normalmente autoridades policiais, pertencem

face aos poderes administrativos a tentativa de subordinar duas partes com foras desiguais (Administrao
Pblica e particulares) a uma apreciao imparcial e arbitral como caracteristicamente a de um juiz; - trabalho que
enfrenta desde logo a dificuldade de se assistir, do lado da Administrao, extrapolao de uma jurisdio
caseira (administrativa) como fuga sujeio propriamente dita a uma entidade que esteja supra partes de modo
equidistante..
174
A propsito, Vieira de ANDRADE, ob. cit., pg. 469: Na realidade, mesmo no contexto de um modelo
predominantemente subjectivista de justia administrativa, no deixa de ser relevante a juridicidade objectiva,
no apenas como padro judicial e finalidade da interveno do Ministrio Pblico, mas, em rigor, tambm de
uma das partes, a Administrao, pois ela no surge, a no ser esporadicamente, como titular de verdadeiros
direitos subjectivos, visa realizar interesses (pblicos) intimamente associados legalidade, que tem o poderdever
de prosseguir..
175
Neste sentido expressamente impe o artigo 134. n. 2 da lei espanhola LRJAPYPAC.
176
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 321.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 95
geralmente a entidades distintas das autoridades instrutoras e decisoras.
129

Veja-se o recente exemplo da lei das infraces praticadas em auto-estradas, cuja fiscalizao
est a cargo de agentes de fiscalizao subordinados entidade concessionria (artigo 3. n. 1
da Lei n. 25/2006 de 30 de Junho: A fiscalizao do cumprimento das normas referentes aos
ttulos de trnsito em infra-estruturas rodovirias, designadamente em auto-estradas e pontes,
efectuada, na respectiva rea de actuao, por agentes representantes das empresas
concessionrias com funes de fiscalizao, designadamente por portageiros.).
A questo coloca-se nas posteriores fases procedimentais de instruo e deciso. O funcionrio
instrutor do processo pertence mesma organizao administrativa daquele que chamado a
decidir. Embora haja geralmente uma repartio formal das funes instrutria e decisria, a
verdade que, na maior parte dos casos, a entidade decisora limita-se a ratificar a proposta de
deciso elaborada pelo instrutor, ao qual cabe seguir escrupulosamente as instrues recebidas
dos seus superiores hierrquicos.
130

Ainda assim, h casos em que a competncia para a instruo atribuda a uma entidade e a
competncia para a deciso cabe a outra. isso que sucede, por exemplo, com as
contraordenaes em matria econmica (arts. 52. e 73. do Decreto-Lei n. 28/84, de 20 de
Janeiro) e, em alguns casos, com as contra-ordenaes tributrias (arts. 52., 67. e 69. do
RGIT).
131


semelhana de alguma doutrina
132
, julgamos que, para alm da separao e independncia
efectiva das funes instrutria e decisria, a soluo passaria por uma profissionalizao dos

129
Marcelo PRATES, no entanto, refere uma concentrao indesejada na mesma entidade de funes de investigao, acusao e
deciso: ob. cit., pgs. 233 e 234.
130
Tambm assim o relata a doutrina espanhola: o funcionrio instrutor , geralmente, um mero subordinado hierrquico, inserido em
no poucas ocasies dentro da prpria unidade administrativa encarregada de resolver o procedimento; com uma margem de
autonomia, por tanto, que mais terica que real, porque, em definitivo, sabe que a sua interveno deve ser do agrado dos seus
superiores; actua, assim, pois, temeroso das represlias que possam ter lugar. Como se isto fosse pouco, a ainda no suposto hipottico
de o juiz instrutor ser zeloso guardio da sua independncia de critrio, resulta que os seus pontos de vista podem ser alterados com
alguma facilidade, j que a proposta de resoluo com a qual conclui a sua instruo no tem carcter vinculativo, pelo que a
autoridade decisria pode, em ltima instncia, modific-la, inclusivamente, in peius. Suay RINCN, La Discutible Vigencia,
cit., pg. 168.
131
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, pg. 285.
132
Neste sentido, Domnguez VILA, ob. cit., pg. 322.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 96
rgos administrativos com essas funes, semelhana de tribunais administrativos
sancionadores na Administrao directa do Estado.
Profissionalizao que se no deve confundir com centralizao, contrria desejada
aproximao e participao dos cidados prevista na Constituio (artigo 267. n. 1).
133


Marcelo Prates afirma, na obra que vimos citando
134
, que Se, no plano ideal, o poder punitivo
estatal deveria manter-se concentrado nos tribunais, preferencialmente em tribunais
especializados que, no mbito das infraes administrativas, contassem com a contribuio de
autoridades administrativas quanto investigao dos elementos do ilcito e acusao dos
infratores, no plano positivo, o poder administrativo sancionador geral fenmeno existente e
em expanso.. O itlico nosso, uma vez que pretendemos destacar a ideia de que no nos
parece que exista, neste mbito, um plano ideal, tanto quanto a evoluo histrica nos tem
mostrado, mediante sucessivas atribuies e reatribuies de ius punitivo tanto administrao
como aos tribunais. Julgamos, antes, que, a ser tomada uma opo, esta derive na construo de
um sistema claro e capaz, tanto passando pela criao de tribunais especializados como por
organismos pblicos profissionalizados.
Como j foi referido, a dimenso reguladora do Estado actualmente configurada parece indicar
o caminho da criao de entidades pblicas especializadas com funes especificamente
fiscalizadoras e sancionadoras.
5.6. Garantia de acesso ao direito e aos tribunais
Esta garantia encontra-se consagrada no artigo 20. n1 da CRP (e tambm no artigo 268. n. 4:
garantia de tutela jurisdicional efectiva).
Os cidados ou as pessoas jurdicas podem recorrer judicialmente das decises que lhes
apliquem sanes administrativas.

133
Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, , cit., pg. 309,
afirma a convenincia da descentralizao para evitar a concentrao de competncias em entidades distantes dos
administrados e do local e demais circunstncias do cometimento das infraces, com efeitos indesejveis tanto para
os presumveis agentes das infraces como para a sobrecarga ou hipertrofia dessas actividades de sancionamento.
134
Pg. 237.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 97
Esta uma garantia prevista na maioria dos pases europeus signatrios da Conveno Europeia
dos Direitos do Homem (artigo 61. da Conveno de Roma), tributria do direito a um due
process of law de origem anglo-saxnica, que se estende, segundo jurisprudncia do Tribunal
Europeu dos Direitos do Homem, a acusaes em matria administrativa.
Tambm a jurisprudncia do Tribunal Constitucional o vem pronunciando: inquestionvel
que o processo, em geral, no imune Constituio, e que desta decorrem implicitamente,
quanto sua conformao e organizao, determinadas exigncias impreterveis, que so
directo corolrio da ideia de Estado de direito democrtico; bem se sabe, com efeito, como um
dos elementos estruturais deste modelo de Estado a observncia de um due process of law na
resoluo dos litgios que deva ter lugar no seu mbito. (Ac. do TC n. 404/87).
Este princpio constitui corolrio de uma tendncia de jurisdicionalizao dos procedimentos
sancionadores que, na sua fase exclusivamente administrativa, apenas difere do processo
judicial por razes de simplificao e celeridade processual.
Domnguez VILA distingue dois componentes do direito tutela jurisdicional, uma activa e
outra passiva; constituda a primeira pelo direito a accionar ou exercitar a pretenso processual
e activar a administrao da justia, por meio de aces e recursos, e um aspecto passivo que
tem um reflexo na necessidade de que juzes e tribunais se pronunciem atravs de uma
resoluo judicial motivada e transparente acerca das controvrsias jurdicas que lhe so
apresentadas.
Para o Direito Administrativo Sancionador, esta caracterizao tem o seu correlativo, pelo
aspecto passivo, implicando garantia de acesso ao poder judicial das resolues administrativas
sancionadoras, uma vez esgotada a via administrativa, e, pelo lado activo, o direito de denncia
ou comunicao, possibilidade de um particular iniciar um procedimento sancionador dando a
conhecer ao rgo administrativo competente determinados factos que implicam a instaurao
de um procedimento administrativo ou o direito da administrao a iniciar oficiosamente tal
procedimento.
183


O princpio do favorecimento do processo (ou princpio pro actione) corolrio processual
deste princpio do acesso efectivo justia, significando uma interpretao e aplicao das

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 98
normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situaes de
denegao de justia, designadamente por excesso de formalismo.
De facto, a tutela efectiva, principalmente dos direitos dos particulares, tem de ser
simultaneamente eficaz e eficiente: eficaz, na medida em que realize os objectivos de proteco
dos direitos, e eficiente, na medida em que consiga tais objectivos de forma adequada, sem
custos desproporcionados..
184


J vimos que este direito exercido perante os tribunais ordinrios (face proibio de tribunais
especiais ou de excepo), predeterminados na lei (normalmente o do local da infraco), em
nome dos princpios da imparcialidade e da independncia.

183
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 305.
184
Vieira de ANDRADE, ob. cit., pg. 490, citando o artigo 7. do CPTA: as normas processuais devem ser
interpretadas no sentido de promover a emisso de pronncias sobre o mrito das pretenses formuladas. No
domnio das sanes administrativas inominadas, em princpio, a aco correspondente ser a aco especial
(artigo 46. CPTA), na medida em que est em causa um acto administrativo que corresponde a uma deciso de
autoridade administrativa com eficcia externa, normalmente susceptvel de lesar direitos ou interesses legalmente
protegidos (artigo 51. n. 1 do CPTA), que produz efeitos nas relaes jurdicas administrativas externas. No
entanto, em qualquer caso, os cidados tm sempre direito a tutela judicial efectiva por via da aco administrativa
comum. (pg. 217, nota 418).
No entanto, quando se exige que o interesse do impugnante seja directo, no sentido, tradicionalmente construdo
neste domnio, em que ele deve ser actual, est a fazer-se apelo ideia de que o impugnante deve estar constitudo
numa situao de efectiva necessidade de tutela judiciria, i.e., a admissibilidade da utilizao da via impugnatria
pressupe a ocorrncia de uma circunstncia concreta que determine a necessidade de recorrer aos tribunais. A
impugnao contenciosa de actos administrativos, salvo disposio legal em contrrio, no est dependente de
prvia impugnao administrativa nem parece razovel exigir do autor a explicao determinante da sua opo de
recorrer directamente via judiciria (Mrio Aroso de ALMEIDA, O Novo Regime do Processo nos Tribunais
Administrativos, Coimbra: Almedina, 2003).

O direito ao juiz ordinrio predeterminado por lei tem, relativamente ao Direito Administrativo
Sancionador, a relevncia que s os juzes podem impor penas em virtude de sentenas e, por
tanto, as sanes administrativas devem ser revistas totalmente na jurisdio competente, no
adquirindo firmeza seno quando a sano imposta pela Administrao encontra referendo
numa sentena judicial, confirmatria e firme.
Assim, o objectivo da descriminalizao de libertar os tribunais no fica assim plenamente
conseguido.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 99
No caso das contra-ordenaes, essa impugnao judicial feita atravs dos tribunais judiciais
comuns (salvo algumas excepes, nomeadamente, contra-ordenaes tributrias, impugnveis
perante os tribunais tributrios; as contra-ordenaes previstas na Lei n. 18/2003, impugnveis
perante o Tribunal de Comrcio de Lisboa; as contra-ordenaes martimas, recorrveis para os
tribunais martimos; as contra-ordenaes laborais e da segurana social, da competncia dos
tribunais do trabalho e as contra-ordenaes do comrcio, impugnveis perante os tribunais de
comrcio), ao contrrio dos restantes tipos de sanes administrativas, cuja impugnao feita
atravs dos tribunais administrativos.

O n. 1 do artigo 59. do RGCO dispe expressamente que a deciso da autoridade
administrativa que aplica uma coima susceptvel de impugnao judicial, existindo ainda
possibilidade de recurso para a Relao nos casos previstos no artigo 73. n. 1 do mesmo
diploma: quando a coima for superior a 249,40 euros; quando o arguido tiver sido condenado
em sano acessria; quando o arguido for absolvido ou o processo tiver sido arquivado em
casos em que a coima aplicada ou reclamada seja superior a 249,40 euros, quando a
impugnao judicial tiver sido rejeitada ou o tribunal tiver decidido por despacho no obstante o
recorrente se ter oposto a tal.

Decorrente do princpio constitucional ora em anlise tambm a possibilidade de impugnao
judicial de todas as decises, despachos e demais medidas tomadas pela Administrao no
decurso do processo contra-ordenacional lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos
(previso constante do artigo 55. do RGCO).
Neste sentido se pronunciou o Tribunal Constitucional, ao considerar que deve ser
constitucionalmente garantido ao menos por decurso do princpio do Estado de direito
democrtico o direito reapreciao judicial das decises judiciais que afectem direitos
fundamentais, o que abrange no apenas as decises condenatrias em matria penal, mas
tambm todas as decises que afectem direitos fundamentais constitucionais, pelo menos os que
integrem a categoria constitucional dos direitos, liberdades e garantias.
185



O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 100
Regra geral, por efeito do disposto no artigo 408. n. 1 do Cdigo Processo Penal, a
impugnao judicial de decises administrativas sancionatrias proferidas em processo
contraordenacional ter efeito suspensivo.
186

No entanto, haver situaes de solve et repete previstas na lei, como por exemplo, na redaco
actual do Cdigo da Estrada, o disposto no artigo 187. n. 1: a impugnao judicial do acto de
condenao no pagamento de coimas tem efeito meramente devolutivo, o que no se aplica,
por falta de previso do legislador, s sanes acessrias determinadas.

185
Neste sentido, as declaraes de voto de Vital MOREIRA e Antnio VITORINO, nos Acs 65/88 e 202/90
respectivamente.
No mesmo sentido, Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, cit., pg. 74 ss, apesar da Constituio no
consagrar expressamente o direito a recurso nem a um duplo grau de jurisdio, O que o legislador ter de
assegurar imperativamente e sem quaisquer restries o acesso a um grau de jurisdio, que constituir, por assim
dizer, a tutela jurisdicional mnima. (pg. 80), podendo alterar ou suprimir alguns graus de recurso, atribuindo
maior ou menor amplitude ao direito de recurso.
186
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 314: a admisso do solve et repete acontecer quando haja uma sentena prvia
em juzo contraditrio em que ambas as partes gozam de todas as garantias e meios de defesa legais. Mas no
procedimento sancionador, onde a parte dbil sempre o cidado obrigado a pagar a multa, e no se d nenhuma das
condies anteriores, no procede a sua exigncia, j que de contrrio se incorrer em inconstitucionalidade, j que o
interesse mais fortemente tutelado sempre a garantia do presumvel infractor exercitar, sem obstculos
desnecessrios, um direito de defesa..
No entanto, a doutrina do Tribunal Constitucional espanhol assentiu que no contrrio tutela judicial a exigncia
de constituio de depsitos ou consignaes na SSTC 5/1988, 2/1989, 151/1989 e 343/1993.
Em Portugal, o Tribunal Constitucional, atravs do Ac. n. 30/80, consagrou j a inconstitucionalidade do artigo 15.
n. 5 do Decreto-Lei n. 21/85 de 17 de Janeiro, relativo ao regime de registo e explorao de mquinas elctricas de
diverso, o qual exigia o depsito da coima aplicada como condio da impugnao judicial da deciso.
Sobre a constitucionalidade do depsito a que se refere o artigo 173. do Cdigo da Estrada, o Tribunal
Constitucional portugus ainda no teve oportunidade de se pronunciar.
Relativamente s sanes administrativas no contra-ordenacionais, a impugnao judicial de
um acto administrativo no suspende, em regra, automaticamente a eficcia do acto, podendo no
entanto o interessado pedir ao tribunal a suspenso da eficcia do acto no mbito de um
processo cautelar (nesse sentido Ac. do TCA de 11/12/2003 (P. 7320/03)) ou mesmo nos casos
de nulidade, para evitar os efeitos prticos da deciso.
135


135
A suspenso da eficcia de actos administrativos, tenham eles j sido executados ou no, depende, em qualquer
caso () da ponderao dos interesses pblicos e privados () em presena , cf. o disposto no artigo 120. n. 2
do CPTA.
No entanto, quando o acto administrativo j tiver sido executado, a sua suspenso no se justificar, por falta de
interesse processual do requerente, se todos os seus efeitos nocivos j se tiverem consumado e as consequncias da
execuo realizada forem materialmente irreversveis. (Mrio Aroso de ALMEIDA, ob. cit., pg. 272).

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 101
A suspenso da eficcia s se verifica nos casos excepcionais previstos na lei, e, em geral, por
fora do artigo 50. do CPTA, quando o acto determine apenas o pagamento de uma quantia
certa, sem natureza sancionatria, desde que seja prestada cauo..
136

Constitui excepo a impugnao de actos que determinem a demolio de obra ou reposio do
terreno, quando haja obras no licenciadas ou autorizadas: artigo 115. do DL n. 555/99 de 16
de Dezembro.

A proibio da reformatio in pejus encontra-se expressamente prevista no artigo 72.-A n. 1 do
RGCO: Impugnada a deciso da autoridade administrativa ou interposto recurso da deciso
judicial somente pelo arguido, ou no seu exclusivo interesse, no pode a sano aplicada ser
modificada em prejuzo de qualquer dos arguidos, ainda que no recorrentes, prevendo o n. 2
que: o disposto no nmero anterior no prejudica a possibilidade de agravamento do montante
da coima, se a situao econmica do arguido tiver entretanto melhorado de forma sensvel..
Esta excepo, semelhante prevista no processo penal (constante do artigo 409. Cdigo
Processo Penal) implica fixao de matria de facto, o que no acontece na Relao, limitada a
conhecer questes de direito, tendo que se verificar alteraes de disponibilidade de meios
pecunirios do arguido e no apenas melhoria sensvel da situao econmica e o arguido deve
ter oportunidade de se pronunciar.
137

O artigo 75. da Lei n. 50/2006, relativa s contra-ordenaes ambientais, exclui expressamente
a proibio da reformatio in pejus no seu mbito de aplicao, impondo que essa informao
conste de todas as decises condenatrias.
J vimos que, relativamente aos recursos interpostos perante os tribunais administrativos, estes
sero limitados causa de pedir e exclusivamente a questes de direito, embora relativamente
aos pedidos de impugnao de actos administrativos o tribunal possa conhecer oficiosamente
vcios (ilegalidades) do acto, isto , o comportamento especfico da Administrao violador de

136
Vieira de ANDRADE, ob. cit., pg. 231.
137
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., pg. 473.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 102
normas jurdicas (sejam estas regras legais ou princpios jurdicos), tal resulta do artigo 95. n.
2 do CPTA.
138


O princpio que acabmos de especificar no se esgota no direito de aco judicial, pelo que
com ele relacionados esto os direitos da igualdade processual (j referida supra), do
contraditrio e da defesa
139
, dos quais nos ocuparemos em seguida.
5.7. Direitos de audincia e defesa
Estes direitos dos administrados esto expressamente consagrados nos artigos 269. n. 3 CRP;
32. n. 10 da CRP (nos processos de contra-ordenao, bem como em quaisquer processos
sancionatrios, so assegurados ao arguido os direitos de audincia e defesa) e ainda no artigo
100. do Cdigo Procedimento Administrativo.
O princpio do contraditrio, previsto no artigo 32. n. 5 da CRP e extrado do direito
processual penal, est relacionado com o direito de defesa referido anteriormente e com o
princpio do direito a um procedimento com todas as garantias (due process of law),
significando a possibilidade de participao efectiva dos interessados no processo.
Reflecte tambm a j alegada jurisdicionalizao dos procedimentos administrativos e mais
ainda nos procedimentos sancionadores administrativos, que so verdadeiros processos
jurdicos de ndole administrativa. (D. VILA).
O direito de defesa um princpio procedimental que se consubstancia no direito de qualquer
administrado a se opor pretenso punitiva do Estado contra si dirigida, admitindo-se como
sujeito processual ao qual admitido a alegao de factos e a apresentao dos meios de prova
legalmente ao seu dispor e, se tal se mostrar necessrio, com a assistncia tcnica de um
advogado defensor.
O princpio do contraditrio releva no sentido de no serem admitidas provas, nem proferidas
pelo tribunal quaisquer decises desfavorveis a um sujeito processual (designadamente a um
particular, autor ou co-interessado), sem que este seja ouvido sobre a matria, em termos de lhe
ser dada previamente ampla e efectiva possibilidade de a discutir corresponde, nessa medida,

138
Vieira de ANDRADE, ob. cit., pg. 477.
139
Neste sentido, Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, cit., pg. 55.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 103
ao direito de audincia, que, em relao aos particulares, deve ser entendido como uma direito
fundamental (equiparado aos direitos, liberdades e garantias) quando esteja em causa a
aplicao de uma sano pessoal..
140

Assim, As decises surpresa no devem, pois, ter lugar sem ofensa do princpio do
contraditrio
Apesar deste reconhecimento jurisprudencial, o TC tem considerado inconstitucionais apenas
aqueles regimes que, em absoluto, se mostrem incompatveis com os princpios da igualdade
processual e do contraditrio e intolerveis, por no assegurarem minimamente a
densificao destes princpios processuais fundamentais.
193


O direito de defesa aplica-se no mbito contra-ordenacional ex vi do artigo 50. RGCO: no
permitida a aplicao de uma coima ou de uma sano acessria sem antes se ter assegurado ao
arguido a possibilidade de, num prazo razovel, se pronunciar sobre a contra-ordenao que lhe
imputada e sobre a sano ou sanes em que incorre..
O desrespeito pelo princpio do contraditrio constitui nulidade insuprvel nos termos desta norma
e do artigo 119. n. 1 alnea c) do Cdigo Processo Penal.
O mesmo acontece relativamente imposio de medidas cautelares no procedimento
administrativo sancionador que limitem ou lesionem direitos subjectivos. Constitui requisito
imprescindvel a realizao de um trmite de audincia do interessado, como requisito prvio
adopo da medida. o que acontece no caso da perda de objectos perigosos ou com as
medidas cautelares previstas no artigo 180. do Cdigo da Estrada (aplicveis quando se revele
necessrio para a instruo do processo, ou para a defesa da segurana rodoviria, e ainda
quando o arguido exera actividade profissional autorizada, titulada por alvar ou licenciada
pela Direco-Geral de Viao, e tenha praticado a infraco no exerccio dessa actividade).


140
Vieira de ANDRADE, ob. cit., pg. 488, por isso se aplica na determinao de sanes pecunirias compulsrias.
O direito de audincia, previsto nos artigos 20. e 211. da CRP, interpretados em consonncia com o artigo 10. da
Declarao Universal dos Direitos do Homem e 6,1 da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, no

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 104
Em consequncia do exerccio do direito de defesa, o arguido em processo de contraordenao
tem o direito de confessar ou negar os factos (artigo 141. n. 5 do Cdigo Processo Penal por
remisso do artigo 41. RGCO).

implica o direito a uma audincia pblica: Com efeito, no poder negar-se que um simples processo escrito j
possibilita, de todo o modo, o acesso aos tribunais (Ac. do Tribunal Constitucional n. 222/90).
193
Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, cit., pgs. 58 e 59.
Alm disso, o administrado pode apresentar provas mediante a utilizao de todos os meios
pertinentes para a sua defesa legalmente admissveis (prova testemunhal, pericial, por
reconhecimento, por inspeco ou documental) princpio da universalidade dos meios de
prova, cabendo, no entanto, ao rgo administrativo instrutor julgar sobre a pertinncia ou no
das provas propostas.
A utilizao dos meios de prova para a defesa uma garantia constitucional, que deve observar-
se nos procedimentos administrativos sancionadores, mas isso no obsta a que, oficiosamente, a
Administrao possa proceder averiguao do que considere necessrio para comprovar os
factos alegados pelos administrados, tal como acontece no processo penal (princpio do
inquisitrio).
Neste mbito, rege o princpio da livre apreciao das provas, outro princpio de natureza
judicial aplicvel no procedimento administrativo sancionador, o qual () no representa,
porm, um arbtrio ou um puro subjectivismo, j que, para alm da fora probatria legal de
determinadas provas (designadamente documentais), essa convico ou certeza prtica tem
como pressupostos valorativos os critrios da experincia comum e da lgica do homem mdio
(o bonus paterfamilias), havendo de ser racional e susceptvel de motivao, em termos de se
reconhecer uma capacidade de convencimento objectiva (ou intersubjectiva) e controlvel..
141


O exerccio do direito de defesa reflecte-se igualmente na exigncia de requisitos para a deciso
condenatria, previstos nomeadamente no artigo 58. RGCO, visando assegurar ao arguido a
possibilidade de efectivar o seu direito de defesa, que s poder existir com um conhecimento

141
Vieira de ANDRADE, ob. cit., pg. 497.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 105
perfeito dos factos que lhe so imputados, das normas legais em que se enquadram e condies
em que pode impugnar judicialmente aquela deciso..
142

Neste sentido tambm impe o Assento do Supremo Tribunal de Justia n. 1/2003, publicado
no Dirio da Repblica, Srie I-A n. 21, pg. 547 ss: quando, em cumprimento do disposto no
artigo 50. do regime geral das contra-ordenaes, o rgo instrutor optar, no termo da instruo
contra-ordenacional, pela audincia escrita do arguido, mas, na correspondente notificao, no
lhe fornecer todos os elementos necessrios para que este fique a conhecer a totalidade dos
aspectos relevantes para a deciso, nas matrias de facto e de direito, o processo ficar
doravante afectado de nulidade, dependente de arguio, pelo interessado/notificado, no prazo
de 10 dias aps a notificao, perante a prpria administrao, ou, judicialmente, no acto de
impugnao da subsequente deciso/acusao administrativa..
5.7.1. Direito assistncia de um defensor
tambm um princpio conexo com os princpios da igualdade, da garantia de tutela judicial
efectiva e do direito de defesa, previsto no artigo 32. n. 3 da Constituio.
Decorre tambm do disposto no artigo 20. n. 2 CRP: todos tm direito, nos termos da lei,
informao e consulta jurdicas, ao patrocnio judicirio e a fazer-se acompanhar por advogado
perante qualquer autoridade. e do artigo 11. n. 2 do CPA.
um direito que se estende ao Direito Administrativo Sancionador, o que se justifica tanto mais
que o direito sancionador se complica e diversifica mais e mais cada dia, pelos muitos aspectos
da actividade social que tm sido objecto da interveno administrativa e a multiplicidade de
factos que sob distintas condies de exerccio so objecto de punio por meio de multas ou
outro tipo de sanes, pelo que o cidado leigo em direito e sem meios econmicos se encontra
indefeso, e s atina a interpor escritos com grande contedo de misericrdia ao ente
administrativo..
143


O Tribunal Constitucional portugus tem entendido que infringem o disposto no artigo 20. da
CRP aqueles preceitos que condicionam a eficaz actuao processual do interessado

142
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., pg. 387.
143
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 327.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 106
economicamente carenciado, atravs da exigncia de imediata efectivao de depsitos ou
prestao de garantias que no podem ser supridos atravs da concesso de assistncia ou apoio
judicirio..
144
Por isso, atravs do Ac. 30/80, foi declarada a inconstitucionalidade material do
artigo 15. n. 5 do DL n. 21/85.
145

Do mesmo modo, no sero inconstitucionais as exigncias legais de prestao de garantia
patrimonial para o exerccio de direitos processuais ou obstar produo de determinados
efeitos, quando sejam susceptveis de serem supridas atravs de assistncia ou apoio judicirio,
que o interessado pode requerer e obter.

Relativamente ao direito ora em anlise, dispe o artigo 53. do RGCO: 1- O arguido da prtica
de uma contra-ordenao tem o direito de se fazer acompanhar de advogado, escolhido em
qualquer fase do processo. A prpria autoridade administrativa pode nomear defensor sempre
que as circunstncias do caso revelarem a necessidade ou a convenincia de o arguido ser
assistido (n. 2 do mesmo artigo).
Aplica-se a lei em vigor relativa ao apoio judicirio (Lei n. 34/2004 de 29 de Julho)
O legislador no reconhece assim como necessria ou obrigatria a interveno de advogado em
procedimento sancionador administrativo, uma vez que o administrado tem sempre a
possibilidade de auto defender-se.
146


144
Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, cit., pg. 87.
145
Por este motivo igualmente se colocam dvidas acerca da constitucionalidade da medida de apreenso de documentos prevista no
artigo 173. n. 4 do Cdigo da Estrada, resultante da no prestao de depsito de valor igual ao montante da coima prevista para a
contra-ordenao praticada, depsito esse que s poder ser efectuado no acto imediato da verificao da infraco, pelo que fica
impossibilitado o direito a apoio judicirio. Esta medida no qualificada pelo legislador como sano (apenas visa garantir o
pagamento da coima, sendo devolvida em caso de absolvio), mas integra-se no procedimento administrativo contra-ordenacional
previsto no Cdigo da Estrada, dela resultando a produo de efeitos desfavorveis ao arguido (que se v privado dos seus
documentos, ainda que estes sejam substituveis por guias, vlidas apenas em territrio nacional) que queira se opor pretenso
sancionadora da administrao e exercer o seu direito de defesa, mas que no possua meios econmicos para efectuar tal depsito.
146
este o critrio do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, face no obrigatoriedade da interveno de
advogado neste tipo de procedimentos na Conveno Europeia de Direitos Humanos, no garantindo ao acusado o
direito a decidir por si mesmo de que maneira assegurar a sua defesa, cabendo ao direito nacional decidir se se
defende por si mesmo ou com assistncia de advogado.
Em sentido contrrio, D. VILA, defendendo a necessidade constitucional de se assegurar defesa tcnica no
procedimento sancionador, semelhana do que acontece no direito penal, pelas razes expostas, agravadas pelo
facto de no ordenamento espanhol a deciso entre as condutas ilcitas atribudas ao ordenamento penal ou

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 107
5.8. Princpio do direito a um processo clere ou sem dilaes indevidas
Princpio procedimental presente no artigo 20. n. 5 da CRP: para defesa dos direitos,
liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidados procedimentos judiciais
caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo til
contra ameaas ou violaes desses direitos..
Trata-se de um princpio que deve ser aplicvel tambm no mbito sancionador administrativo.
Segundo Domnguez V
ILA
200
, a aplicao deste princpio ao procedimento administrativo
sancionador, significa que este h-de ser tramitado em tempo razovel (termo constante do
artigo 6 n. 1 da Conveno Europeia para a Proteco dos Direitos do Homem e das
Liberdades Fundamentais). A expresso, corolrio do princpio da economia processual,
constitui um conceito jurdico indeterminado que h-de ser dotado de contedo em cada caso
concreto, tornando este princpio num princpio relativo, concretizado sempre que a durao
do processo no ponha em causa a realizao efectiva da justia material.
201

No entanto, pode-se adiantar alguns critrios de determinao da razoabilidade da durao do
procedimento:
complexidade do assunto;
margens ordinrias de durao de litgios similares;
consequncias que podem deparar-se aos litigantes;
condutas das autoridades tramitadoras;
meios disponveis.

administrativo sancionador no seguir outro critrio seno o do interesse do legislador do momento (ob. cit., pg.
327 ss).
200
Ob. cit., pg. 337 ss.
201
Vieira de ANDRADE, ob. cit., pg. 493.
5.8.1. Prescrio
Relacionado directamente com este princpio est a prescrio do procedimento e da execuo
da coima e da sano acessria.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 108
O artigo 27. do RGCO prev como causa de extino da responsabilidade contraordenacional,
invocvel ex officio
147
, a prescrio do procedimento sempre que da prtica da contra-ordenao
hajam decorrido cinco, trs ou um ano, consoante o montante da coima aplicvel, sem prejuzo
das causas de suspenso e interrupo previstas nos artigos 27.-A e 28. do mesmo diploma.
Relativamente coima e sano acessria, estas prescrevem, nos termos dos artigos 29. e 31.
do Decreto-Lei n. 433/82, no prazo de trs anos ou um ano a contar do carcter definitivo ou do
trnsito em julgado da deciso condenatria, sem prejuzo das causas de interrupo e
suspenso previstas nos artigos 30. e 30.-A do mesmo diploma.
Tanto o procedimento como a coima e a sano acessria prescrevem quando, desde o seu
incio e ressalvado o tempo de suspenso, tiver decorrido o prazo normal da prescrio
acrescido de metade (artigos 28. n. 3 e 30.-A n. 2 do mesmo diploma).
Apesar da previso do regime geral da prescrio pelo Decreto-Lei n. 433/82, quase toda a
legislao especial prev o prazo de prescrio aplicvel s contra-ordenaes que regem no seu
mbito, v.g. o artigo 33. n. 1 do R.G.I.T. (prev prazo de cinco anos para prescrio do
procedimento, alm de prever outros casos especiais de prescrio no artigo 45. da Lei Geral
Tributria) ou o artigo 40. da Lei n. 5/2006 (cinco anos para as infraces ambientais muito
graves e trs anos para as leves).
Tambm neste mbito se colocam assim problemas derivados da existncia de vrios graus de
subsidiariedade na legislao que define o regime jurdico das vrias infraces
administrativas.
148

Por exemplo, o novo Cdigo da Estrada prescreve o prazo de prescrio (do procedimento, da
coima e das sanes acessrias) de dois anos (artigos 188. e 189. do Cdigo da Estrada).
Coloca-se, pois, a seguinte questo: aplicar-se-o as disposies do RGCO relativamente s
causas de interrupo e suspenso, prevendo-se como prazo mximo de prescrio dois anos

147
Diferente, por exemplo, do sistema italiano, onde a prescrio no pode ser declarada oficiosamente. O artigo
28. 1. da lei n. 689/81 estabelece que o ilcito prescreve e no pode ser sancionado aps cinco anos da sua prtica
(salvo as causas de interrupo), enquanto o artigo 28. 2. da lei italiana remete para a disciplina do Cdigo Civil no
que respeita s causas de interrupo da prescrio.
148
Tambm assim acontece no ordenamento jurdico espanhol: na legislao pr e ps constitucional a
descoordenao absoluta quanto observncia de um mesmo prazo de prescrio para todas as sanes
administrativas, considerando D. VILA (ob. cit. pgs. 295 e 296) ser de rejeitar a remisso, em primeira linha,
para a legislao sectorial pela insegurana e violao do princpio da igualdade que supe, pois com este sistema se
podem prever prazos de prescrio distintos para condutas ilcitas equivalentes no seu desvalor tico e social.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 109
acrescidos de metade, consoante o disposto nos artigos 28. n. 3 e 30.-A n. 2 do Decreto-Lei
n. 433/82, ou a previso do regime de prescrio efectuado pelo Cdigo da Estrada ser
completa e o prazo indicado de dois anos inclui o tempo de suspenso, no podendo ser
ultrapassado?
A pertinncia da questo reforada pelo facto de, noutros casos, o legislador ter optado por
prever expressamente, ao lado dos prazos de prescrio aplicveis a determinado sector, a
aplicao das causas de suspenso e interrupo previstas no RGCO, como o caso do artigo
48. n.3 da Lei n. 18/2003.
Eis uma questo que a Administrao e a jurisprudncia tero de resolver, tendo em conta, por
um lado, a inteno do legislador em proceder ao alargamento dos prazos de modo a evitar o
elevado nmero de processos arquivados por prescrio e, por outro lado, a interpretao mais
favorvel para os arguidos, no sentido de verem a sua responsabilidade contra-ordenacional
extinta da maneira mais breve possvel.
O alargamento dos prazos de prescrio das sanes administrativas pode levar a dilatar mais
do que o devido os procedimentos sancionadores, os quais, por sua prpria natureza, devem
ser breves, alm de que uma sano aplicada transcorrido um excessivo lapso de tempo da
prtica do ilcito pode no surtir o efeito preventivo desejado.

5.9. Princpio da responsabilidade e da culpa
Dolo e culpa so imprescindveis no apenas para o Direito Penal, que exclui qualquer forma de
responsabilidade objectiva, mas tambm para o ordenamento jurdico sancionador em geral, que
reconhecemos unitrio.
A exigncia de culpa como pressuposto de punio de um ilcito, seja ele penal ou
administrativo, surge como exigncia da dignidade da pessoa humana:
Se a exigncia de culpa no a nica forma pensvel de defesa da dignidade da pessoa, ela ,
em todo o caso, a mais perfeita e a mais forte com que o pensamento jurdico-penal prprio do
Estado de Direito at hoje operou, pelos requisitos limitativos acrescidos e incomparveis que
nele se contm; e assim o penhor mais seguro de legitimao, no mbito da aplicao da pena,
das necessidades preventivas face ao homem delinquente. Por isso se deve persistir em ver no

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 110
princpio da culpa uma autntica mxima de civilizao e de humanidade, para a qual se no
descortina ainda hoje alternativa..
149

A doutrina, no entanto, vem indicando especificidades na aplicao do princpio da culpa na sua
concepo jurdico-penal ao domnio administrativo, como o fez Figueiredo Dias: no se trata
de uma culpa, como a jurdico-penal, baseada numa censura tica, dirigida pessoa do agente e
sua atitude interna, mas apenas de uma imputao do facto responsabilidade social do seu
autor ou ainda Marcelo PRATES: trata-se de configurao essencialmente pragmtica, que
conta maior proximidade com a noo de responsabilidade do direito civil, uma vez que
fundada sobretudo na voluntariedade do infrator e no desvalor dos efeitos causados pelo seu
descumprimento, do que com aquela presente no direito penal, a qual se baseia, antes, na
inteno do autor do ilcito e no desvalor da conduta.
Para este ltimo autor o ilcito administrativo assume assim carcter formal, bastando o
incumprimento da norma, independentemente de efectiva leso do bem jurdico (perigo
abstracto, sendo que existir sempre uma leso ao bem jurdico interesse pblico/ordem
administrativa), e objectivo, no relevando o aspecto subjectivo, a imputao a ttulo de dolo ou
negligncia do facto ilcito do agente.
150


Apesar de o elemento subjectivo estar presente na infraco administrativa com moldes
diferentes do ilcito penal, desde logo porque a censura tica que merece quem pratica um crime
necessariamente diferente da que merece quem pratica um ilcito administrativo (ainda que,
como vimos, o critrio da ressonncia tica no seja decisivo na distino e que dificilmente se
pode dizer que o ilcito administrativo seja eticamente neutro), no vislumbramos razes para
excluir do domnio administrativo uma ideia de culpa, tal qual definida por Figueiredo DIAS
para o Direito Penal, como tico-social, comandada por critrios pessoais-objectivos, vale
dizer, pelas exigncias de conformao que a comunidade e a sua ordem jurdica podem ainda

149
Jorge de Figueiredo DIAS, Sobre o Estado Actual da Doutrina do Crime, 2. parte, Sobre a construo do tipo-de-culpa e os
restantes pressupostos da punibilidade, pg. 10.
150
Ob. cit., pg. 89 ss.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 111
legitimamente fazer pessoa do agente sem com isto pr em causa a sua dignidade pessoal, mas
antes justamente em nome dela..
151

Alm disso, consideramos difcil conceber conceitos de dolo ou negligncia (ou ainda de erro
ou de causas de justificao ou de excluso da culpa) seno enquanto figuras construdas a
partir do entendimento jurdico-penal tradicional de culpa, especialmente em domnios em que
a aplicao subsidiria do Direito Penal expressamente convocada (aplicando-se os artigos
14. e 15. do Cdigo Penal por remisso do artigo 32. do RGCO).
A culpa do agente e, por conseguinte, a imputabilidade da sua conduta a ttulo de dolo ou
negligncia, surge como pressuposto de punibilidade no domnio administrativo uma vez que
defendemos a aplicao dos mesmos princpios constitucionalmente previstos para a aplicao
de penas e sanes, em nome da defesa dos interesses dos cidados.
152

Esta exigncia expressa nos artigos 1. e 8. do RGCO (este ltimo dita que s punvel o
facto praticado com dolo ou, nos casos especialmente previstos na lei, com negligncia.).
A culpa influi na determinao do montante da coima e na aplicao da sano acessria
(artigos 18. n. 1 e 21. do RGCO).

Assim, no podemos afirmar, com Marcelo PRATES, que a vontade do administrado infractor, o
carcter doloso ou culposo da aco ilcita no domnio administrativo no seja determinante
para a fixao da gravidade da infraco, estando a medida da reprovao ligada a critrios de
apreciao objectiva: agravantes e atenuantes, por ex., a reincidncia, o quantum da infraco, a
condio econmica, etc..
208

Com efeito, a culpa, ou melhor, a negligncia do administrado
209
, presumida na ausncia de
defesa por parte deste, com fundamento na violao do dever geral de cuidado que a prtica da
infraco por si s consubstancia.
210
O elemento subjectivo acaba por se presumir, influindo na

151
Sobre o Estado Actual da Doutrina do Crime, , cit., pg.13.
152
O Tribunal Constitucional espanhol, assim como a posio doutrinria maioritria, ditou que o princpio da culpa
se aplica tambm em matria de infraces administrativas (cf. Pablo Mayor MENNDEZ).
Este princpio encontra-se expresso na lei espanhola no artigo 30. da LRJAPYPAC.
Tambm a doutrina italiana, como SANDULLI, expressa que, exigindo-se a unidade funcional dos princpios
ordenadores das sanes, isso implica a operatividade para as sanes administrativas do princpio subjectivo da
responsabilidade administrativa do sujeito passivo ou PARADA, afirmando a inadmissibilidade de um regime de
responsabilidade objectiva ou sem culpa, baseada na simples relao com uma coisa, no sendo suficiente, no

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 112
determinao da medida da sano apenas os critrios objectivos definidos na lei (reincidncia,
situao econmica do infractor, etc.). O caso muda de figura quando o infractor

mbito da responsabilidade administrativa, que uma conduta seja tpica e antijurdica, sendo necessrio que seja tambm
culposa.
Tambm no mbito sistema sancionador comunitrio no se pode duvidar da existncia e aplicao do princpio da
culpa, exigindo-se que a infraco s normas comunitrias seja imputvel ao agente a ttulo de dolo ou negligncia,
ainda que com as devidas adaptaes e com algumas excepes.
O princpio est expressamente reconhecido em alguns regulamentos comunitrios adoptados no mbito da
Comunidade Europeia, nomeadamente em diversos diplomas do sector da concorrncia faz-se referncia expressa a
que o comportamento infractor tipificado seja cometido deliberadamente ou por negligncia (artigo 15.1 e 2 do
Regulamento (CEE) n. 17/62, o artigo 22.1 e 2 do Regulamento (CEE) n. 1017/68, o artigo 19.1 e 2 do
Regulamento (CEE) n. 4056/86, o artigo 14.1 e 2 do Regulamento (CEE) n. 4064/89, ou de maneira intencional
ou por negligncia: artigo 12.1 do Regulamento (CEE) n. 3975/87 (vide Plaza VENTURA, Las Sanciones
Comunitrias Europeas: Su Aplicacin las Empresas, Berriozar, Editorial Edijus, 1999, pg. 332 ss).
208
Ob. cit., pg. 92.
209
O RGCO prev a punio dos factos negligentes nos termos gerais, assim como a generalidade dos diplomas
especiais o especifica (a ttulo de exemplo, veja-se o artigo 133. do Cdigo da Estrada ou o artigo 617. do Cdigo
do Trabalho), incluindo no mbito disciplinar. O dolo surge como um factor agravante da medida da sano.
210
Vide, por exemplo, Acrdo do Tribunal da Relao de vora de 06/12/2005, proc. n. 2212/05, cujo sumrio
refere que: de presumir a culpa resultante da omisso de um dever geral de cuidado nsito violao de uma
norma estradal, j que exigvel aos condutores de veculos automveis que cumpram as disposies legais
reguladoras do trnsito..
exerce o seu direito de defesa, alegando nomeadamente causas de justificao, caso em que a
Administrao deve avaliar o seu grau de culpa, sendo o resultado dessa avaliao critrio
determinante para a deciso administrativa final.
Assim, a culpa no afastada do direito sancionador administrativo, apenas presumida
nalguns casos, presuno necessariamente iuris tantum, passando para a disponibilidade do
sujeito passivo da sano alegar e provar o seu afastamento ou atenuao.
No entanto, o que fica dito reflecte o facto de a aplicao do princpio da culpa de natureza
penal ao domnio administrativo no ser automtica ( semelhana do que j vimos dizendo em
relao aplicao de outros princpios de origem penal a este domnio sancionador) e resultar
numa concepo com diferentes contornos, menos exigente e com algumas
excepes.
153


153
Apesar de, mesmo no mbito do Direito Penal, se verificarem conformaes doutrinais de conceitos basilares como o
da culpa, como veremos a propsito da responsabilidade criminal das pessoas colectivas.
No estudo e na compreenso jurdico-penal de cada um daqueles elementos fundantes da dogmtica penal seguro
que se (re)constroem noes. Tudo est em saber at onde vo os limites dessa reconformao. (Faria COSTA, A
Responsabilidade jurdico-penal da empresa, , cit., pg. 551).

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 113
Segundo Domnguez VILA, a translao do princpio ao Direito Sancionador deve efectuar-se
com matizes, pois a tradio jurisprudencial de valorar s a vontade da comisso da infraco e
em alguns casos inclusive bastando unicamente a existncia de responsabilidade objectiva, a
diferena entre a tcnica incriminadora penal e a sancionadora administrativa, expressa por
NIETO, entre outras razes, no limitado repertrio de ilcitos de ordem penal frente
inabarcabilidade do administrativo, a importncia neste ltimo da boa f e da diligncia devida
e a existncia neste de infraces formais, ou sano de incumprimento de um mandato ou
proibio, fazem que princpios derivados da culpa constitucional, como a boa f, a diligncia
devida do presumvel infractor e em suma a vontade ou no na comisso da mesma, sejam
valorados para efeitos da sua imputao..
154


A diferente conformao do princpio da culpa no Direito Administrativo Sancionador reflecte-se
tambm na admisso, em alguns casos, da responsabilidade objectiva, a qual surge como
verdadeira excepo regra da exigncia, pelo menos, de mera culpa nas infraces
administrativas.
155

Com efeito, sujeitos diversos do autor material do facto ilcito podem ser chamados a responder
pela prtica do mesmo.
156

Constitui exemplo do que acabmos de referir a responsabilidade de pais ou tutores de menores
nos casos previstos, v.g. nas alneas b), c) e d) do n. 7 do artigo 135. do Cdigo da Estrada ou
a responsabilidade dos que facultem a utilizao de veculos a pessoas incapacitadas ou no

154
Ob. cit., pg. 288.
155
Neste sentido Quintero OLIVARES, defendendo que nas infraces administrativas deve ao menos existir mera
culpa, prpria da conduta humana, s se excluindo o fortuito e, portanto, a responsabilidade objectiva.
Acerca do caso fortuito e de fora maior, Marcelo PRATES define-o como facto natural ou humano estranho
vontade do administrado, imprevisvel e inevitvel, que impossibilite o cumprimento dos deveres administrativos,
por manifesto tolhimento da espontaneidade da ao infratora manifestada pelo administrado. (ob. cit., pg. 101).
Por tanto, o primeiro pressuposto de punibilidade, a existncia de uma conduta (aco ou omisso) humana
voluntria, fica afastado embora, por exemplo, Pasquale CERBO afirme no ser inequvoca a colocao sistemtica
do caso fortuito ou de fora maior, afirmando que a jurisprudncia parece reconduzi-los essncia do conceito de
culpa.
156
Sobre a responsabilidade objectiva no Direito Administrativo Sancionador, vide Pasquale CERBO, o qual
distingue entre a responsabilidade pelo facto do incapaz e a responsabilidade solidria, abrangendo nesta as
hipteses de serem chamados a responder, alm do autor da violao, o proprietrio, usufruturio ou titular do
direito pessoal de uso; pessoa revestida de autoridade, direco ou vigilncia sobre outra pessoa e a pessoa jurdica
ou empreendedor (o artigo 6. n. 3 da lei italiana estabelece que esta responde solidariamente pelas infraces
praticadas, no exerccio das suas funes, por representante ou dependente de uma pessoa jurdica, dependendo o
direito de regresso da violao ter sido cometida na ausncia ou desobedincia de instrues ou na execuo destas).

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 114
habilitadas ou sob a influncia de lcool ou substncias psicotrpicas (alnea e) do n. 7 do
artigo 135. do Cdigo da Estrada) ou ainda a responsabilidade dos instrutores pelas infraces
cometidas pelos instruendos no resultantes de desobedincia s suas indicaes (n. 5 do artigo
135. do Cdigo da Estrada ou o n. 2 do artigo 3. do regime das contra-ordenaes
aeronuticas civis).
Estas normas sancionatrias reflectem a responsabilidade que recai sobre quem tem a cargo um
dever de vigilncia especial sobre menores e incapazes ou sobre quem, embora capaz de
entender e querer, esteja sujeito autoridade, direco ou vigilncia de outrem.
Ao lado destes exemplos, em matria de responsabilidade objectiva, so diversas as previses
de responsabilidade solidria ou subsidiria na legislao contra-ordenacional portuguesa:
o artigo 135. n. 8 do Cdigo da Estrada estabelece a responsabilidade subsidiria do
titular do documento de identificao do veculo pelo pagamento das coimas e custas
que forem devidas ao autor da contra-ordenao, sem prejuzo do direito de regresso e
salvo quando haja utilizao abusiva do veculo;
nos termos do artigo 617. do Cdigo do Trabalho, o contratante, quando um sub
contratante, sob a sua responsabilidade ou quando execute toda ou parte do contrato nas
instalaes do contratante, cometer uma infraco muito grave, responde solidariamente
pelo pagamento da coima, salvo demonstrando que agiu com a diligncia devida;
o artigo 7. n. 5 do R.G.I.T.; o artigo 11. da lei quadro das contra-ordenaes
ambientais; o artigo 5. n. 1 do regime das contra-ordenaes aeronuticas civis e o
artigo 617. n. 3 do Cdigo Trabalho prevem a responsabilidade solidria dos
administradores, gerentes ou directores das pessoas colectivas ou equiparadas pelo
pagamento da coima devida pela prtica de infraces da responsabilidade destas;
o Cdigo da Estrada, no artigo 135. n. 3 alnea b) faz recair a responsabilidade das
infraces praticadas pelo condutor sobre o titular do documento de identificao do
veculo quando no seja possvel identificar o seu condutor. A inteno do legislador foi
a de assegurar uma fcil individualizao do agente responsvel pela infraco nos
casos (e so muitos) em que o infractor no identificado no momento da prtica da
infraco, embora em detrimento da procura do verdadeiro responsvel e culpado pela
contra-ordenao rodoviria.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 115
tambm constitui responsabilidade solidria a previso do n. 3 do artigo 5. do Decreto-
Lei n. 491/85 de 26 de Novembro, relativo s contra-ordenaes no mbito do direito
laboral e da disciplina jurdica sobre higiene, segurana, medicina do trabalho, acidentes
de trabalho e doenas profissionais, cuja redaco a seguinte:
1- As pessoas colectivas, sociedades e meras associaes de facto so responsveis
pelas contra-ordenaes previstas no presente diploma, quando cometidas pelos seus
rgos ou representantes em seu nome e no interesse colectivo.
2- A responsabilidade das entidades referidas no nmero anterior no exclui a
responsabilidade individual dos respectivos agentes.
3- As entidades referidas no n. 1 respondem solidariamente nos termos da lei civil
pelo pagamento das coimas em que forem condenados os agentes das contraordenaes
punidas nos termos do presente diploma..
157


Para l das excepes, o princpio da nulla poena sine culpa significa no Direito Sancionador
Administrativo que a sano s pode fundar-se na constatao de que deve reprovar-se o autor
pela formao da vontade que o conduziu a decidir o facto e que essa sano nunca pode ser
mais grave do que aquilo que o autor merea segundo a sua culpabilidade, exigindo-se assim,
pois:
liberdade de deciso o que implica que o agente seja responsabilizado por ter
preferido a prtica do facto ao controle dos seus impulsos. Com a liberdade de deciso
prendem-se naturalmente as questes relacionadas com a imputabilidade, que afastada
em razo da idade (art. 10. RGCO) e em razo de anomalia psquica (art.

157
Este artigo foi assim analisado por Joo Soares RIBEIRO, Responsabilidade contra-ordenacional dos
trabalhadores por conta de outrem, in Questes Laborais, Ano 1, n. 1, 1994, pgs. 37-42: o n. 2 responsabiliza
individualmente as pessoas singulares, pelo que a responsabilidade do n. 3 a responsabilidade pelo mero
pagamento das coimas, enquanto que a do n. 1 muito mais ampla, a responsabilidade pela contra-ordenao. A
responsabilidade deve ser directamente imputada pessoa em nome ou por conta de quem actuaram por aco ou
omisso.
A pessoa singular que aja fora do exerccio das suas funes e cometa contra-ordenao imputvel a uma pessoa
colectiva responde em nome individual pela prtica dessa infraco sem prejuzo da responsabilidade civil pelo
pagamento da coima em que, solidariamente, deve ser condenada a pessoa colectiva.
O que equivale a dizer que em toda e qualquer contra-ordenao estatuda no DL n. 491/85, ou em legislao
avulsa, pode ao trabalhador (ao trabalhador por conta de outrem) ser imputada a respectiva responsabilidade., pg.
39.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 116
11.).
deciso correcta o que pressupe que liberdade de querer ande associada a
capacidade de percepo dos deveres. Com a correco da deciso prende-se a
problemtica do erro sobre as circunstncias do facto (art. 8., n. 2, do RGCO) e sobre a
ilicitude (art. 9. do RGCO)..
158


O citado artigo 8. do RGCO faz tambm referncia problemtica do erro, relevante em matria
de contra-ordenaes.
A interpretao deste artigo remete necessariamente para a doutrina penal sobre a matria e para os
artigos 14., 15. e 16. do Cdigo Penal.
O erro sobre os elementos de facto tpicos que constituem a contra-ordenao, o erro sobre a
proibio ou sobre circunstncias que, a existir, afastariam a culpa ou a ilicitude, exclui o dolo,
por fora no disposto no artigo 8. n. 2 do RGCO.
O erro sobre a ilicitude ( semelhana do artigo 17. do Cdigo Penal) afasta a culpa, salvo se o
erro for censurvel, caso em que a coima pode ser especialmente atenuada (artigo 9. RGCO).
So apontadas pela doutrina algumas circunstncias perante as quais o erro no dever ser
censurvel (exemplo, Marcelo PRATES e Pasquale CERBO), nomeadamente:
a complexidade das normas ou obscuridade do texto normativo (traduzidas na omisso de
elementos essenciais, contradio entre normas ou a existncia de vrios graus de
subsidiariedade ou remisses normativas);
repentinas mutaes legislativas, nomeadamente considerando ilcitas condutas que no o
eram;
informaes erradas por parte das autoridades administrativas.



158
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., pg. 51.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 117
So tambm aplicveis, por remisso do RGCO (artigo 32.), causas de excluso da ilicitude e
da culpa previstas no Direito Penal (artigo 31. ss), que, neste trabalho, nos limitaremos a
enunciar exemplificativamente.
Entre as primeiras esto:
a) a legtima defesa (artigo 32. do Cdigo Penal), significando, em termos gerais, que age
em legtima defesa quem se vir constrangido a cometer um facto ilcito que surge como
meio indispensvel e adequado para defender ou evitar uma agresso actual e ilcita a
um direito ou interesse juridicamente protegido.
Trata-se de um instituto de pouca relevncia face natureza do ilcito
contraordenacional e pouco presente do Direito Administrativo Sancionador.
b) o exerccio de um direito atribudo por lei, desde que no seja abusivo e respeite outros
direitos com igual dignidade.
c) o cumprimento de um dever imposto por lei ou autoridade legtima.
159


Entre as causas de excluso da culpa, alm da inimputabilidade e do erro sobre a ilicitude no
censurvel, destacamos o estado de necessidade desculpante.
Nesta circunstncia, a no punio no assenta em consideraes acerca da culpa individual,
mas sim na ideia de que, em geral, uma actuao que radica nessas situaes no carece de ser
punida.
160

O facto ilcito praticado para afastar um perigo (efectivo) actual, no removvel doutro modo,
que ameace bens como a vida, integridade fsica, honra ou liberdade.
O exemplo clssico ser o do condutor que circula em excesso de velocidade para transportar
um doente ao hospital.
A excluso ou atenuao da censurabilidade da conduta deve efectuar-se a partir de um juzo de
adequao e ponderao entre o bem ou interesse ofendido e aquele que se visou proteger com o
acto ilcito.

159
Exclumos a figura do consentimento do lesado, no aplicvel no domnio administrativo, por no estarem em causa
bens jurdicos disponveis.
160
Figueiredo DIAS, Sobre o Estado Actual da Doutrina do Crime, , cit., pg. 26.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 118
Pode suceder que a intensidade do motivo no chegue para excluir a culpa mas a atenue,
nomeadamente, quando os bem jurdicos ameaados sejam diferentes da vida, integridade fsica,
honra ou liberdade pessoal ou de terceiro (cf. o disposto no artigo 35. n. 2 do Cdigo Penal).

Problema referenciado pela maioria da doutrina e tambm na jurisprudncia diz respeito
exigncia de prova do elemento subjectivo da infraco administrativa: a prova da culpa do
agente recai sobre a Administrao ou sobre o infractor?
A tendncia doutrinria e jurisprudencial vai no sentido de fazer recair sobre o agente o nus de
provar haver agido sem culpa ou sob um motivo de justificao da culpa (o mesmo valendo
quando o infractor age sob uma causa de excluso de ilicitude).
161

Neste sentido tambm se tem pronunciado a jurisprudncia portuguesa:
1-A culpa, que no se presume, mas que por ser algo que, em regra, se liga ao carcter
ilcitotpico do facto respectivo est, em princpio, nsita na descrio desse facto, pelo que nos
casos em que se prevem tipos legais de infraco cometida com dolo e com negligncia
preenchidos pela mesma materialidade, a descrio factual ter implcita uma afirmao da
existncia de culpa.
2- Na falta de referncia explcita ao dolo dever entender-se o facto como negligente como
forma mnima de imputao subjectiva de uma conduta a uma actuao.
3- O recurso interposto e admitido ao abrigo dos arts. 73., n. 2, 2 74., n. 2, do RGCO tem
o seu mbito limitado apreciao das questes que podem contribuir para a melhoria da

161
Em sentido contrrio, Isabel Marques da SILVA, Reflexes acerca da culpabilidade nas contra-ordenaes fiscais a propsito de dois
Acrdos do Tribunal Central Administrativo, in Direito e Justia, Lisboa, Universidade Catlica Portuguesa, Faculdade de Direito,
Tomo II, Vol. 16, 2002, pgs. 105-111, a propsito das infraces fiscais e da presuno de negligncia cuja iliso cabe ao infractor,
invocada pelo acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 19 de Julho de 2001 (recurso n. 481/01), citado pela autora, discordando
da mesma por nenhum conceito prprio de negligncia, ou norma estabelecendo uma presuno desta, se encontra pois no RJIFNA ou
na Lei-Quadro das Contra-Ordenaes, pelo que so integralmente aplicveis s contra-ordenaes fiscais os conceitos de dolo e
negligncia previstos nos artigos 14. e 15. do Cdigo Penal. (pg. 108). A tese da presuno de negligncia ressurge no acrdo do
Supremo Tribunal Administrativo de 4 de Dezembro de 2001 (recurso n. 64 927), apoiando-se em jurisprudncia e doutrina que versa
sobre transgresses ou contravenes (remisso do acrdo do STA de 11/11/1987 citado na pg. 110). Entre as transgresses ou
contravenes e as contra-ordenaes no h identidade de natureza jurdica, pelo que, mesmo que a tese da presuno de negligncia
pudesse valer para aquelas o que no importa aqui discutir, mas susceptvel de discusso ela no , sem mais, transportvel para o
domnio das contra-ordenaes.. A culpa pressuposto da infraco fiscal: A negligncia, como o dolo, no se presumem, antes
carecem de alegao e prova, no se encontrando fundamento para tese diversa. (pg. 111).

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 119
aplicao do direito e para a promoo da uniformidade da jurisprudncia. (Acrdo do
Supremo Tribunal Administrativo de 10-11-2004, proc. n. 705/04).

Julgamos que o princpio da presuno da inocncia no deve cingir-se ao processo penal,
antes estender-se ao procedimento administrativo sancionador.
162

Neste sentido se pronunciou j o Tribunal o Constitucional, por exemplo, no Acrdo n.
301/97
163
, no sentido de que este princpio no se circunscreve aos domnios penal e
processual penal, antes aplicvel, em geral aos procedimentos sancionatrios de natureza
administrativa, designadamente ao processo disciplinar..
Como cita Domnguez VILA, a administrao no pode prescindir deste princpio ao impor
sanes com base numa hipottica cincia privada dos agentes ou simplesmente
presunes..
164

No entanto, por razes pragmticas e de celeridade processual (uma investigao minuciosa
iniciada ex officio pela Administrao para averiguar o grau de culpa do agente semelhana do
que acontece no Direito Penal, faria cair a sano administrativa em idnticos defeitos de
lentido que o processo penal) se constituiu uma excepo a esta regra, baseada no valor
probatrio tanto do auto de notcia, como de alguns meios probatrios ao alcance da
Administrao.
Os autos de notcia baseados em factos presenciados e constatados por agentes a quem a lei
reconhece a condio de autoridade constituem documentos pblicos que fazem f ou
possuem uma presuno de certeza que pode ser destruda por prova em contrrio.
O auto de notcia contra-ordenacional vale como documento autntico, cuja fora probatria
resulta do artigo 169. do Cdigo Processo Penal, por isso se consideram como provados os

162
O Tribunal Constitucional espanhol tem declarado o princpio como extensivo a todas as ordens punitivas incluindo no
direito disciplinar e est expresso no artigo 137., 1., 2. e 3. da LRJAPYPAC.
163
In Acrdos do Tribunal Constitucional, 36. Vol., 1997, pg. 785-792.
164
Ob. cit., pg. 351.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 120
factos materiais dele constantes, enquanto a sua autenticidade ou a veracidade do seu contedo
no forem fundadamente postos em causa.
165

O mesmo vale para os autos levantados com base em elementos de prova obtidos atravs de
aparelhos ou instrumentos aprovados nos termos legais e regulamentares (assim, por exemplo, o
dispe o artigo 170. n. 3 do Cdigo da Estrada), os quais so considerados como prova
pericial, de impossvel repetio ou reproduo em juzo,
166
por isso devem ser garantidas aos
administrados as informaes necessrias quando seja possvel a realizao de contra-prova
(caso do teste de alcoolemia) ou ainda, quando solicitados, devem ser fornecidos todos os
elementos acerca do bom funcionamento dos aparelhos de controlo (no caso dos aparelhos radar
e de vdeo, dever ser apresentada pela Administrao a devida certificao efectuada pelo
Instituto Portugus da Qualidade).
Com base na f pblica dos autos de notcia, a Administrao acaba por presumir uma conduta
negligente do infractor.
A negligncia, no silncio do administrado em sede de contraditrio, presume-se, sendo certo
que a Administrao nunca dever presumir a existncia de dolo, e, se o concluir, dever ser
devidamente fundamentado. A negligncia ou falta de cuidado, como j dissemos, decorre
praticamente da simples prtica da conduta proibida.
Essa presuno, no entanto, iuris tantum, uma vez que o administrado, em sede de defesa e
contraditrio, pode apresentar prova que suscite perante a entidade decisria (Juiz ou
Administrao), dvidas srias, fundadas sobre a veracidade do contedo do auto. O que, em
termos prticos, e face dificuldade de produo de prova judicial, implica uma maior
igualdade entre a acusao e a defesa sem, contudo, pr em crise um especial valor probatrio
do auto..
167


165
Joo Soares RIBEIRO, O auto de notcia de contraveno e de contra-ordenao: valor probatrio, in Questes Laborais,
Ano 1, n. 3, 1994, pg. 139.
166
O facto verificado no aparelho de radar a velocidade instantnea no susceptvel de ser repetido para
efeitos de contra-prova. um evento nico e irrepetvel nas mesmas circunstncias, o arguido no pode solicitar
uma nova medio que lhe permita contradizer ou pr em dvida a primeira. Tudo depende, por um lado, da
preciso do aparelho e do seu bom funcionamento, por outro lado, da sua correcta utilizao e da leitura fiel dos
seus dados. (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 219/85 de 6 de Novembro, publicado no Dirio da Repblica
II Srie, n. 32, de 07/12/1986).
167
Joo Soares RIBEIRO, O auto de notcia de contraveno e de contra-ordenao, cit., pgs. 138 e 139. Considera este autor que o
Cdigo da Estrada quebra a unidade do sistema contra-ordenacional ao prever que o auto de notcia faz f at prova em contrrio,

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 121

Marcelo PRATES, sobre esta matria, defende que havendo a prova da existncia da infrao e
da sua autoria, i.e., da materialidade do ilcito, e no existindo a favor do administrado nenhuma
justificao desde logo evidente, como, p. ex., a ocorrncia de um caso fortuito notrio,
julgamos que a Administrao pode, ou antes, que ela deve abrir o procedimento administrativo
visando sancionar o infrator. E no nos parece que haja, nessa hiptese, ofensa alguma ao
princpio da presuno de inocncia, invocvel no direito administrativo sancionador por
extenso do regime constitucional-penal de garantia..
168


A jurisprudncia tem entendido que o valor conferido ao auto de notcia no visa inverter o
nus da prova mas, fundamentalmente para que, na ausncia de defesa, por parte do arguido,
este possa prescindir de julgamento e pagar, voluntariamente, a multa ou coima..
169

O Tribunal Constitucional, em diversos acrdos, tem reiterado a sua posio, nomeadamente
no Acrdo n. 440/2003 de 30 de Setembro, no qual reproduz o constante no Acrdo n.
87/87, publicado no Dirio da Repblica de 25 de Fevereiro de 1987:
() Os autos de notcia levantados ou mandados levantar por qualquer autoridade, agente de
autoridade ou funcionrio pblico, no exerccio das suas funes, relativos s infraces que
presenciarem, fazem f em juzo at prova em contrrio, mas unicamente quanto aos factos presenciados
pela autoridade, agente de autoridade ou funcionrio pblico que os levantar ou mandar levantar (cf. o
art. 169., 2., do CPP). Ao que acresce que o juiz, a despeito dessa f em juzo, pode sempre mandar
proceder a quaisquer diligncias que julgue necessrias para a descoberta da verdade (cf. o 3. do
citado art. 169.).
A f em juzo de que gozam os autos de notcia, nos termos do art. 169. do CPP, reconduz-se assim a
um especial valor probatrio alis de modo algum definitivo, antes s prima facie ou de interim
atribudo a certas comprovaes materiais, feitas presencialmente por certa autoridade pblica ()
valem exclusivamente em relao aos puros factos presenciados pela autoridade, e no quanto a factos
no perceptveis sensorialmente (juzos de valor, proposies conclusivas, etc.) () Assim, pois a f em

no estando acautelada a possibilidade de oficiosamente o juiz ou autoridade administrativa proceder a diligncias para a descoberta
da verdade. (pg. 143). No entanto, tambm no mbito das contra-ordenaes rodovirias, por aplicao subsidiria do RGCO e do
Cdigo Penal vale o princpio do inquisitrio, embora normalmente caiba ao arguido provar e pr em causa a veracidade e exactido
do auto de notcia, entendendo-se precisamente por prova bastante aquela que cause no decisor ou julgador srias e fundadas dvidas.
168
Ob. cit., pg. 96.
169
Acrdo de Relao de Lisboa de 15/10/2003, CJ XXVIII, 4, 139.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 122
juzo dos autos de notcia a que se refere o art. 169. do CPP no acarreta qualquer presuno de
culpabilidade, nem envolve, necessariamente, qualquer manipulao arbitrria do princpio in dubio pro
reo.() O especial valor probatrio dos autos de notcia, reconduzindo-se, ao cabo e ao resto, a simples
prova de interim, tambm no pe em crise o direito de defesa do ru. (...) Na verdade, sendo a
velocidade medida atravs de um radar, que um aparelho tcnico especializado, h-de esse elemento
merecer especial credibilidade: desde logo, o resultado obtido tem carcter objectivo; depois, de
presumir que tal resultado seja correcto, uma vez que o aparelho de medio foi oficialmente aprovado
() o ru sempre ter a possibilidade de questionar a medio efectuada e, assim, contraditar o meio de
prova em causa. Basta requerer que o juiz mande verificar o estado de funcionamento do aparelho,
fazendo testar a correco das medies por ele efectuadas, e que mande, bem assim, averiguar se
entretanto o mesmo foi objecto de qualquer reparao. E ainda que o ru o no requeira, sempre o juiz o
pode mandar fazer por sua iniciativa, desde que se lhe suscitem dvidas sobre qualquer desses pontos.
Se, depois de tudo isto, ficar a pairar qualquer dvida sria no esprito do julgador sobre a exactido do
registo, constante do auto, relativo velocidade a que seguia o infractor, bem sabido que tal dvida s
pode beneficiar o ru ().
5.9.1. A responsabilidade das pessoas colectivas
No mbito do Direito Sancionador Administrativo geralmente aceite a responsabilidade
directa das pessoas colectivas, o que constitui um rasgo de originalidade que contribui para a
autonomia e diferenciao deste ramo do Direito Administrativo face ao Direito Penal, que
continua a percorrer um caminho no sentido da punio criminal das pessoas colectivas, sendo o
domnio administrativo exemplo a seguir pelo legislador penal: O legislador penal tem no
nosso ordenamento jurdico, com a Lei n. 18/2003, de 11 de Junho que aprovou o regime
jurdico da Concorrncia, critrios de aplicao de coimas, que podem/devem ser acolhidos para
aplicao de sanes pecunirias a pessoas colectivas, na linha, alis, de profcua legislao de
natureza comunitria (Regulamento (CE) 1/2003, de 4/01/03 e Regulamento (CE) 139/2004,
de 19/01/04)..
170

No mbito do Direito Penal, tanto em Portugal como na maioria dos pases europeus vigora o
princpio da pessoalidade das penas (integrado pelo princpio da individualidade da
responsabilidade criminal: artigo 11. do Cdigo Penal aliado ao princpio da
intransmissibilidade: artigo 30. n. 3 da CRP e 127. do Cdigo Penal), o qual relativamente s

170
Mrio Pedro Seixas M
EIRELES
, Pessoas Colectivas e Sanes Criminais: Juzos de Adequao, Coimbra Editora, 2006,
pg. 105.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 123
pessoas colectivas, resulta no brocardo societas delinquere non potest. Segundo este princpio,
as pessoas jurdicas no podem ser responsveis criminalmente, apenas a pessoa ou indivduo
fsico.
Nos pases anglo-saxnicos, pelo contrrio, aceite a responsabilidade penal directa das pessoas
colectivas, consagrada expressamente pelo Interpretation Act de 1889 e, com o Criminal Justice
Act em 1948, foi estabelecida a converso das penas privativas da liberdade em penas
pecunirias para as pessoas jurdicas.
A ideia de irresponsabilidade penal das pessoas colectivas radica na impossibilidade de se
imputar a uma pessoa colectiva um juzo de reprovao tico que radica na atitude psquica do
indivduo, por exigir uma actuao anmica em relao aco antijurdica que se concretiza no
dolo e na culpa..
171

Punir as pessoas colectivas implicaria castigar todas as pessoas fsicas que a integram, violando
o princpio da pessoalidade das penas, o qual probe a responsabilizao por condutas alheias.
Alm disso, tanto as normas de procedimento criminal assim como a aplicao da pena de priso
resultam incompatveis com a natureza abstracta e no fsica da pessoa colectiva.
No entanto, este princpio penal tem sido objecto de crticas doutrinais, na medida em que a
pessoa jurdica indiscutivelmente centro autnomo de imputao jurdica, ainda que
resultante de uma construo jurdica fictcia, em redor do qual se podem conceber
diferenciadas actividades ilcitas de repercusso desvaliosa no tecido econmico-social,
nomeadamente em sectores como o meio ambiente ou as regras de segurana no trabalho, onde
os entes jurdicos so responsveis pelos maiores e mais profundos ataques
172
, pelo que se
mostra premente encontrar tcnicas eficazes de represso e preveno das actividades ilcitas
perpetradas pelas pessoas colectivas.

171
Blanca LOZANO, La responsabilidad de la persona juridica en el ambito sancionador administrativo, in Revista de
Administracin Pblica, n. 129, Septiembre-Diciembre, 1992, pg. 213.
Miguel Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, pg. 124,
alega que esta responsabilizao das pessoas colectivas no conseguir nunca deixar de comprometer estas
evidncias e ainda que no se pode falar em mais ou menos culpa num ente que a no tem..
172
Faria COSTA, A Responsabilidade Jurdico-Penal da Empresa e dos seus rgos (ou uma reflexo sobre a alteridade nas
pessoas colectivas, luz do direito penal), in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, 2, 1992.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 124
O princpio societas delinquere non potest converteu-se num obstculo para prevenir com eficcia
as condutas socialmente intolerveis realizadas por entes colectivos..
173

se se no puder punir a prpria pessoa colectiva, muita da eficcia antes propugnada perde-se
na impossibilidade da correcta determinao dos verdadeiros agentes que consubstanciaram a
infraco penal principalmente em empresas de grande dimenso, com diversos rgos de
administrao e graus de hierarquia sucessivos e rotativos, onde se torna difcil encontrar os
executores materiais responsveis pela prtica do ilcito, acabando muitas vezes na completa
impunidade, por se tornar impossvel a comprovao do nexo causal entre a actuao de uma ou
mais pessoas individuais e a agresso do bem jurdico produzida ao nvel das pessoas
colectivas.
232

Valores da igualdade e solidariedade tambm se impem nesta matria: A reivindicao cada
vez mais generalizada duma igualdade real entre os cidados veio a colidir com a experincia de
um direito penal que prende os pequenos e deixa fugir os grandes.
233

Isto motivou, por um lado, o direito penal continental, a procurar tcnicas de excepo ou
correco deste princpio.
234


232
Figueiredo DIAS, Para a dogmtica do direito penal secundrio, in Revista de Legislao e Jurisprudncia,
117, 1984-1985, pg. 74.
233
Mrio Pedro Seixas MEIRELES, Pessoas Colectivas e Sanes Criminais: Juzos de Adequao, Coimbra
Editora, 2006, pg. 16.
234
Blanca LOZANO, La Responsabilidad de la Persona Jurdica..., cit., pg. 230 ss. Por exemplo, o cdigo penal
francs de 22 de Julho de 1994, no artigo 121.2, proclama expressamente a responsabilidade criminal das pessoas
jurdicas.
Alguns pases, como a Holanda, erigiram como princpio geral do seu ordenamento a responsabilidade penal das
pessoas jurdicas, mas, em geral, procuraram formas que, sem modificar o princpio societas delinquere non potest,
permitiram estender a reprovao da conduta ao ente colectivo. Especialmente adequadas consideram-se as medidas
de segurana, como a dissoluo da sociedade, a suspenso da actividade, a privao de direitos ou vantagens, etc.,
no fundadas na culpa mas na sua utilidade social.
A soluo adoptada pelo Cdigo Penal Italiano (art. 197.) consistiu em declarar as pessoas jurdicas civilmente
responsveis, de modo subsidirio, pelas penas pecunirias previstas para os delitos e contravenes que se
imponham s pessoas fsicas que integram os seus rgos de administrao, quando se trate de um delito que
constitua infraco s obrigaes inerentes qualidade que revista o culpado ou quando seja cometido no interesse
da pessoa jurdica. Este preceito permite estender s pessoas jurdicas as consequncias punitivas do facto ilcito
sem infringir o princpio da pessoalidade das penas. A doutrina tem criticado a insuficincia desta medida (similar
existente no ordenamento espanhol) como instrumento sancionatrio das pessoas jurdicas, ao tratar-se de uma
medida civil, no penal, que opera por via subsidiria e que est limitada ao montante da multa imposta, pelo que
no se alcana o benefcio eventualmente obtido pela pessoa colectiva como consequncia do delito.

173
Blanca LOZANO, La responsabilidad de la persona jurdica en el mbito sancionador administrativo, in Revista de Administracin
Pblica, n. 129, 1992, pg. 230.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 125
Na Alemanha fez-se valer o princpio da autoria em nome de outrem (Handeln fr einen anderen), que permite
imputar aos dirigentes das pessoas morais as condutas antijurdicas referveis s mesmas. Este princpio
complementado com a aplicao pessoa jurdica de medidas de segurana e de sanes pecunirias como
consequncias acessrias do ilcito. O artigo 30. n.1 da Ordnungswidrigkeitengesetz estabelece a possibilidade de
impor pessoa jurdica uma pena pecuniria administrativa como sano acessria quando, como consequncia de
um delito ou infraco administrativa cometida por representante de uma pessoa jurdica, hajam sido infringidas
obrigaes que incumbem pessoa jurdica ou associao ou a pessoa jurdica tenha obtido ou deixado de obter
uma utilidade. Esta pena pecuniria pode impor-se de modo autnomo pessoa jurdica quando, dando-se estes
pressupostos, por motivos fcticos no possa ser perseguida nem condenada nenhuma pessoa determinada.
No direito penal espanhol verifica-se tambm a busca de instrumentos que permitam estender a reprovao da
conduta infractora ao ente colectivo: introduziu-se em 1983 o conceito de autoria nas actuaes de outrem
proveniente do direito alemo: figura de duplo espectro, uma vez que o sujeito activo a pessoa jurdica mas a

Em Portugal, Faria C
OSTA
235
faz uso da lgica dos lugares inversos com recurso ao exemplo
da inimputabilidade penal dos menores: efectivamente, se ali tnhamos cerceamento dos
segmentos ontolgicos da aco, aqui, inversamente, temos expanso do alargamento de um
agir comunicacional, penalmente relevante; se ali se limita e se afasta o juzo de censura penal
por razes da mais variada ndole, aqui, inversamente, reconstri-se a noo de culpa e faz-se
da pessoa colectiva um verdadeiro centro de imputao; se ali o trao distintivo da fora
argumentativa que a necessidade arrasta ia no sentido da restrio do universo dos possveis
agentes, ia no sentido da limitao do universo dos destinatrios das normas penais, aqui,
inversamente, tudo aponta, como se demonstrou j, para que o universo da punibilidade se
alargue..

O legislador portugus tambm optou por prever, em alguns casos, a responsabilidade criminal
das pessoas colectivas, nomeadamente no domnio da criminalidade econmica (artigo 3. do
Decreto-Lei n. 28/84 de 20 de Janeiro), a Lei n. 99/2003 de 27 de Agosto, que publicou o
novo Cdigo do Trabalho, prev, no artigo 607. a responsabilidade criminal das pessoas
colectivas ou o Regime Geral das Infraces Tributrias, nos artigos 7. e 12. n. 2, com
semelhante previso para os crimes tributrios.

Por outro lado, no mbito do Direito Administrativo Sancionador portugus, s infraces
resultantes dos movimentos de descriminalizao, o legislador optou por prever a punio
directa das pessoas jurdicas, em termos gerais:


O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 126
autoria transmuta-se pessoa fsica, o que supe indubitavelmente uma quebra do tradicional princpio de societas
delinquere non potest, mesmo respeitando a necessidade de que o responsvel penalmente seja uma pessoa fsica,
evitando que a pessoa jurdica possa valer-se dos seus representantes como rgos penalmente irresponsveis para
lograr os seus prprios fins. Esta previso no se v, no entanto, completada no ordenamento espanhol com sanes
acessrias de tipo pecunirio nem, de modo geral, com a possibilidade de retirar os benefcios econmicos obtidos
com o delito, apenas a perda e apreenso dos objectos produzidos pelo delito, documentos falsos, por exemplo.
Nalguns casos pontuais, o Cdigo Penal estabelece medidas de segurana aplicveis aos entes morais, como
dissoluo da sociedade no suposto de associaes ilcitas (artigo 174.) ou encerramento temporal ou definitivo do
estabelecimento, nos delitos contra o meio ambiente (347.).
235
A Responsabilidade Jurdico-Penal da Empresa e dos seus Orgos, cit, pg. 553.
1- As coimas podem aplicar-se tanto s pessoas singulares como s pessoas colectivas sem
personalidade jurdica.
2- As pessoas colectivas ou equiparadas sero responsveis pelas contra-ordenaes praticadas
pelos seus rgos no exerccio das suas funes. (artigo 7. do Decreto-Lei n. 433/82 de 27 de
Outubro).
Encontra-se, igualmente, prevista a responsabilidade das pessoas colectivas nos diplomas
especiais ou sectoriais, v.g., nos artigos 7. do RGIT; 135. do Cdigo da Estrada; 617. do
Cdigo do Trabalho; 3. do regime das contra-ordenaes aeronuticas civis; 47. da Lei n.
18/2003, referente ao regime jurdico da concorrncia ou o artigo 8. da Lei-quadro das
contraordenaes ambientais.
A nvel processual, a pessoa colectiva ouvida atravs do seu representante legal (artigo 87. n.
1 do RGCO) ou, na sua falta, administrao ou pessoa por ela designada (artigos 163. n. 1 e
195. n. 1 do Cdigo Civil).

Assim aconteceu tambm na maioria dos ordenamentos europeus e tambm no Direito
Comunitrio, onde as pessoas colectivas surgem como o maior destinatrio ou sujeito passivo
de sanes administrativas por infraces a normas comunitrias (estando expressamente
previsto no artigo 7. do Regulamento CE-EURATOM do Conselho de 18 de Junho de 1995
n. 2988 relativo tutela dos interesses financeiros da comunidade)
174
.

174
Vide, a propsito, Patrcia Plaza V
ENTURA
, Las Sanciones Comunitrias Europeas: Su Aplicacin las Empresas,
Berriozar, Editorial Edijus, 1999, onde se refere que o facto de os textos comunitrios estarem orientados,
principalmente, gesto da economia comunitria nos limites definidos pelos tratados fez com que, na prtica, a
aplicao de sanes se tenha produzido apenas relativamente a uma das categorias de destinatrios do direito
comunitrio (as empresas) e, em nenhum caso, se tenha aplicado uma sano contra uma pessoa fsica, apesar de
algumas disposies sancionadoras, excepcionalmente, se referirem a elas (por ex. o artigo 66.6 TCECA, a
propsito de acordos e concentraes de empresas, ou os artigos 83., 144. e 145. TCEEA, assim como o

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 127
No mbito do Direito Comunitrio, as sanes administrativas surgem como nico instrumento
repressivo e punitivo das infraces s normas comunitrias, permitindo ultrapassar o obstculo
da falta de legitimao democrtica da Unio Europeia para a imposio de penas propriamente
ditas (a doutrina refere um deficit democrtico das instituies europeias), uma vez que os
Estados Membros no transferiram a sua soberania em matria de Direito Penal para os rgos
Comunitrios.

Apesar de algumas crticas
175
, a doutrina considera que no direito sancionador administrativo
no preciso procurar frmulas para burlaro princpio societas delinquere non potest, ao
admitir-se geralmente neste mbito a responsabilidade directa da pessoa jurdica..
176

Em Portugal, a jurisprudncia constitucional tem afirmado mesmo que importa salientar que o
princpio da individualidade da responsabilidade criminal no tem consagrao constitucional
expressa, sendo certo que o preceito que, em direito ordinrio, estabelece tal princpio, est
concebido de forma a admitir excepes..
177

Assim, no resulta inconstitucional o facto de no direito contra-ordenacional no vigorar esta regra
da responsabilidade individual.
Neste domnio no revela sequer a natureza jurdica do ente colectivo, designadamente o seu
reconhecimento como pessoa colectiva, bastando que se detecte um agrupamento de facto em
que exista uma vontade colectiva real e um patrimnio separado..
178



regulamento do Conselho n. 2988/95 de 18/12/1995, relativo proteco dos interesses financeiros das
Comunidades Europeias).

175
Miguel P. MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, cit., aborda a questo da
responsabilizao das pessoas colectivas no mbito do direito de mera ordenao, afirmando que aqui derrubado o venerando princpio
societas delinquere non potest, abrindo porta alternncia entre o princpio da culpabilidade e puras ideias utilitrias. () , pois,
como dado adquirido que h que constatar a directa responsabilizao das entidades que o no seriam, se o Direito no as visse como tal;
trata-se de criar para responsabilizar; e o Criador agora a lei, tudo se passando a movimentar num mundo de formas em que a
verdadeira responsabilidade individual desestimulada. (pgs. 123 e 124).
176
Blanca LOZANO, La Responsabilidad de la Persona Jurdica..., cit., pg. 230 ss.
177
Acrdo do Tribunal Constitucional de 20/04/95.
178
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., pg. 124.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 128
No entanto, esta responsabilizao directa das pessoas colectivas em Direito Administrativo
Sancionador suscitou na doutrina e na jurisprudncia uma necessidade de modelar e
compatibilizar o princpio da culpa, aplicvel a todo a ordem punitiva estadual.
Esta diferente interpretao e modelao do princpio da culpa realidade jurdica (ainda que,
como vimos, ficcionada) das pessoas colectivas no significa a sua negao, nem a aceitao,
sem mais, da responsabilidade objectiva dos entes colectivos.
179

No ordenamento jurdico, atravs do ficcionamento da sua personalidade, reconhecida s
pessoas colectivas capacidade de infraco, parecendo lgico que sejam estas tambm a sofrer
as consequncias das condutas ilcitas praticadas atravs dos seus rgos ou das pessoas fsicas
que as compem.
Da que ser igualmente atravs de uma fico jurdica ou de um pensamento filosfico
analgico que se construir e conceber a culpa dos entes colectivos, culpa essa resultante de
uma translao da responsabilidade e da culpa dos seus membros, ao agir em representao
da pessoa jurdica que integram.
180


Mayor M
ENNDEZ
181
enunciou os variados fundamentos que tm sido invocados para essa
transferncia de responsabilidade:
1- Simples capacidade de ser titular de uma obrigao perante a Administrao Pblica,
impondo-se a sano para prevenir que possam cometer-se mais infraces ou como
meio de estimular o cumprimento das regras a que esto sujeitas;

179
Tambm neste sentido, Blanca LOZANO e Pablo Mayor MENNDEZ, Sobre la Responsabilidad Conjunta de las Personas Jurdicas
y sus Administradores en el Derecho Administrativo Sancionador (especial referencia al Mercado de Valores), in Revista Espaola
de Derecho Administrativo, Madrid: Editorial Civitas, n. 87, 1995, ou ainda Marcelo PRATES, afirmando no ser necessrio recorrer
responsabilidade objetiva ou responsabilizao dos dirigentes da pessoa coletiva no plano administrativo sancionador, j que
possvel distinguir com segurana os deveres administrativos que cabem pessoa coletiva daqueles que so dirigidos pessoa dos
seus scios.
180
Esta construo distinta da imputabilidade da autoria da infraco pessoa jurdica nasce da prpria natureza da
fico jurdica a que respondem estes sujeitos. Falta neles o elemento volitivo em sentido estrito, mas no a
capacidade de infringir as normas a que esto submetidos. Capacidade de infraco e reprovao directa que deriva
do bem jurdico protegido pela norma que se infringe e a necessidade de que essa proteco seja realmente eficaz
() e pelo risco que, em consequncia, deve assumir a pessoa jurdica que est submetida ao cumprimento dessa
norma..
Desta forma, no estamos perante um caso de responsabilidade objectiva. Pelo contrrio, o elemento volitivo est
presente, pois tem-se por certa e reconhecida a negligncia dos empregados, mas e esta a singularidade a
responsabilidade traslada-se pessoa jurdica, a qual se considera directamente imputvel. Blanca LOZANO, La
responsabilidad de la persona juridica en el ambito sancionador administrativo, cit., pg. 224.
181
Mayor MENNDEZ, Sobre la Responsabilidad Conjunta, , cit., pgs. 349-350.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 129
2- Culpa in eligendo ou in vigilando, uma vez que a pessoa jurdica adopta um papel de
garante pelo cumprimento efectivo e real das obrigaes assumidas, seja por uma
incorrecta eleio das pessoas fsicas quer pela omisso da vigilncia necessria para
assegurar o cumprimento. Perante a prtica de uma infraco, presumir-se- a culpa da
pessoa colectiva por omisso do dever de vigilncia ou cuidado, salvo se esta provar a
existncia de alguma circunstncia desculpante.
Joo Soares R
IBEIRO
182
classifica estes argumentos como frgeis uma vez que, na maior
parte das vezes, no difcil para a pessoa colectiva (referindo-se especificamente
entidade empregadora) demonstrar que utilizou todos os cuidados na escolha do pessoal,
eventualmente at com recurso a empresas especializadas em recrutamento de pessoal.
3- Teoria da imputao: pessoa jurdica imputvel ou trasladvel, como infraco
prpria, a actuao dolosa ou negligente do pessoal ao seu servio, especialmente em
caso de negligncia ou dolo dos seus administradores, j que o que fazem as pessoas que
a representam, como so os seus administradores, faz a prpria pessoa jurdica, sempre
que o bem jurdico protegido pela norma infringida seja suficientemente relevante.
Esta ltima posio parece ser a mais convincente para o autor e para a generalidade da doutrina.
Para Faria COSTA, a pessoa colectiva, para se assumir enquanto tal, tem de actuar
necessariamente atravs de rgos ou representantes e a relao entre a pessoa colectiva e os
seus rgos ou representantes assume um carcter essencial, por isso, aqui, no se trata de uma
relao para com o outro, mas antes de uma relao em que o outro (o rgo ou representante
da pessoa colectiva) est necessariamente presente..
Consequentemente, os actos praticados pelos rgos das pessoas colectivas valem como actos
desta, que assim age mediante os seus rgos jurdicos, de forma semelhante pessoa singular
ao actuar atravs do seus rgos fsicos..
183

Para NIETO, As pessoas morais actuam necessariamente atravs das pessoas fsicas titulares
dos seus rgos. A chamada teoria do rgo serve cabalmente para imputar juridicamente
pessoa jurdica a actuao que realizam as pessoas jurdicas nela integradas..

182
Responsabilidade contra-ordenacional dos trabalhadores por contra de outrem, cit., pg. 42.
183
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., pg. 122.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 130
Se a pessoa jurdica beneficia de todos os actos proveitosos realizados pelos seus rgos,
igualmente deve responder por todos os actos prejudiciais.
Manter outra coisa conduziria ao absurdo e impunidade de determinadas actuaes contrrias
lei (bastaria mudar os administradores e alegar desconhecimento).
Assim, a culpa das pessoas jurdicas h-de referir-se culpa dos titulares dos seus rgos.

Foi essa tambm a posio do Supremo Tribunal de Justia
184
, no Acrdo de 11/06/2003,
processo n. 3090/02-3: () 4-Esta imputao a ttulo de dolo ou de negligncia exige,
considerando a natureza da pessoa colectiva, a verificao de actuao dolosa ou negligente por
parte de uma ou mais pessoas fsicas actuando no exerccio das suas funes, em nome e no
interesse da pessoa colectiva, designadamente por integrantes dos seus rgos..
Deste modo se afirma e faz respeitar o princpio da culpa nesta matria, compatibilizando-se a
exigncia prevista no artigo 8. do RGCO com o disposto no artigo 7. do mesmo diploma,
reconhecendo-se progressivamente o abandono do princpio societas delinquere non potest:
Veja-se a propsito o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-geral da Repblica n.
10/94 de 07/07/1994
185
: 1- As pessoas colectivas ou equiparadas actuam necessariamente
atravs dos titulares dos seus rgos ou dos seus representantes, pelo que os factos ilcitos que
estes pratiquem, em seu nome e interesse, so tratados pelo direito como factos daquela,
nomeadamente quando deles advenha responsabilidade criminal, contra-ordenacional ou civil;
2- A responsabilidade criminal ou por contra-ordenaes que, nos ltimos decnios, o
legislador nacional vem imputando s pessoas colectivas em domnios, tais como, os de
natureza fiscal (aduaneira ou no), cambial ou de circulao de capitais, econmica e de sade
pblica, assenta numa fundamentao essencialmente pragmtica de combate a esses tipos de
criminalidade, em abandono progressivo do brocardo societas delinquere non potest; 3- A
responsabilidade da pessoa colectiva, qua tale, normalmente cumula-se com a

184
E tambm do Tribunal Constitucional e do Supremo Tribunal espanhol: a pessoa jurdica responde por uma infraco prpria, mas
devido a conduta, dolosa ou negligente, dos seus administradores, rgos de administrao ou simples empregados, que so quem a
representa ou atravs dos quais actua. bvio que a entidade ou os seus accionistas podero exercer as aces legais que considerem
oportunas contra os administradores ou pessoas que considerem responsveis pelas infraces cometidas, a fim de reclamar danos e
prejuzos produzidos empresa, deveres que nascem de uma obrigao civil, mercantil ou laboral muito distinta que tem a pessoa
jurdica frente administrao sancionadora.
185
Publicado no Dirio da Repblica II Srie, de 28/04/1995.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 131
responsabilidade individual dos agentes que levaram a cabo a prtica de cada infraco; 4Fica,
porm, excluda essa responsabilidade se se demonstrar que o agente actuou contra ordens ou
instrues expressas da pessoa colectiva ou que actuou exclusivamente no seu prprio interesse;
().

No entanto permanecem problemas e interrogaes continuam a subsistir:
a) J vimos que, em determinados casos, a aplicao de sanes pecunirias s pessoas
colectivas pode resultar pouco eficaz, face a empresas de grande dimenso ou quando,
pelo contrrio, estas se encontram em situao econmica difcil.
b) O exerccio do poder punitivo frente a entes pblicos uma questo que est longe de
ser pacfica, na medida em que a sano vai recair, em definitivo, sobre o conjunto dos
cidados, que sustm com os seus impostos os gastos da administrao, do que resulta a
inutilidade e injustia de uma medida repressiva que deixa impunes os responsveis e
penaliza o conjunto do corpo social.. Por isso se defende na doutrina que as infraces
da responsabilidade dos entes pblicos devero dar origem responsabilidade penal,
disciplinar e patrimonial de quem, individualmente, seja responsvel, satisfazendo de
maneira mais adequada os interesses em jogo que com a inslita figura de uma sano
administrativa Administrao..
186

No entanto, em Portugal, o Conselho Consultivo da Procuradoria-geral da Repblica, no
Parecer n. 102/89 de 27/09/1990, refere que so susceptveis de responsabilidade
contra-ordenacional, designadamente, os institutos pblicos e os servios personalizados
do Estado, as autarquias locais e outras pessoas colectivas de direito pblico, salvo o
Estado, enquanto pessoa colectiva de direito interno que tem por rgo o Governo, e as
Regies Autnomas dos Aores e da Madeira, alm das pessoas colectivas que
integrem a Administrao central, regional e local, relativamente a contra-ordenaes
institudas com vista eficaz realizao de atribuies administrativas que estejam a seu
cargo.

186
Blanca LOZANO, La responsabilidad de la persona juridica en el ambito sancionador administrativo, cit., pg. 236.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 132
Segundo o mesmo Parecer, 7- Os titulares dos rgos das pessoas colectivas que hajam
cometido contra-ordenaes de segurana social pelas quais essas pessoas sejam
responsveis s so co-responsveis por elas a ttulo individual se o tipo
contraordenacional respectivo no incluir certas qualidades que s tais pessoas
colectivas tenham () 9- Os titulares dos rgos das pessoas colectivas podem ser
susceptveis de responsabilidade disciplinar, nos termos das normas aplicveis, pelas
contraordenaes que pratiquem e de que sejam responsveis essas pessoas colectivas.
10- A prtica de contra-ordenaes pelos rgos das pessoas colectivas de direito
pblico pelas quais estejam responsveis pode eventualmente dar lugar a aplicao de
medidas tutelares a que tais pessoas se encontrem sujeitas. ().
Assim, em Portugal, prev-se no s a responsabilidade contra-ordenacional das pessoas
de direito pblico, como tambm a responsabilidade disciplinar e tutelar das pessoas
individualmente responsveis.
No entanto, parece aceitvel a exigncia, referida na jurisprudncia, da previso legal
expressa de responsabilidade do ente pblico.
249

c) A represso das pessoas jurdicas pode ser dificultada pela facilidade com que estas
podem perder a sua personalidade, resultando problemas tanto na cobrana das sanes
pecunirias como no cumprimento de determinadas sanes acessrias.
Relativamente s coimas ou multas, o problema pode ser ultrapassado pela previso
legal de responsabilidade solidria ou subsidiria dos representantes ou membros das
pessoas colectivas, pelo que sobretudo no cumprimento das sanes no pecunirias
que as dificuldades surgem
250
, ligadas no apenas facilidade com que os entes
colectivos se podem extinguir, mas tambm relativas sua natureza abstracta e
supraindividual.
Refira-se, por exemplo, o artigo 147. n. 3 do Cdigo da Estrada, o qual prev que,
perante uma infraco praticada por um pessoa colectiva sancionvel com sano
acessria de inibio de conduzir, e uma vez que a pessoa jurdica em si no titular de
carta ou ttulo de conduo, a execuo da mesma sano substituda pela apreenso
dos documentos do veculo pelo mesmo prazo. No entanto, facilmente a pessoa
colectiva se exonerar dessa obrigao de entrega dos documentos do veculo, bastando
para tal vender o mesmo ou ento regist-lo na Conservatria do Registo Automvel em

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 133
nome de pessoa diversa, caso em que a Administrao se ver impossibilitada de
executar a sano aplicada, por esta no se transmitir aos novos proprietrios.

249
Vide Acrdo da Relao do Porto de 18/10/2006, processo n. 0614024: O Dec. Lei 13/71, de 23 de Janeiro,
exige um especial licenciamento para as obras do Estado e demais entes pblicos, mas tal sujeio no implica que o
legislador esteja a querer responsabilizar o estado e demais entes pblicos pela prtica de eventuais transgresses
lei. Para tanto, exigia-se uma norma expressa, pois a regra era a da pessoalidade da responsabilidade penal..
250
Veja-se o exemplo citado por Blanca LOZANO, relativo lei em matria de jogos de sorte ou azar espanhola, a
qual estabelece que as infraces qualificadas como muito graves podem ser sancionadas com o encerramento do
local onde se joga ou inabilitao do mesmo para a actividade do jogo, no podendo conceder-se novas autorizaes
s mesmas ou outras empresas que pretendam desenvolver as suas actividades relativas ao jogo no local onde se
produziu a infraco sancionada. Ante a impossibilidade de perseguir eficazmente a empresa infractora, o
legislador optou assim, pura e eficazmente, por sancionar o local, cujo proprietrio pode evidentemente no
coincidir com o titular da mesma empresa. (pg. 236).
Ou ento, ainda a ttulo de exemplo, o facto de no existirem cadastros ou registos de
infraces das pessoas colectivas que permitam Administrao identificar situaes de
reincidncia.
d) A aplicao de sanes s empresas que impliquem a suspenso ou o fim da sua
actividade lucrativa podem acarretar graves consequncias sociais, que se repercutem
sobre todos os que, de uma maneira ou doutra, dependem economicamente da mesma e,
em especial, sobre os seus trabalhadores..

Face a estas vicissitudes, reconhecida a dificuldade em definir um elenco de sanes que se
mostrem adequadas s funes de punio e preveno das infraces praticadas por pessoas
colectivas.
187

No entanto, o sistema sancionatrio portugus tem vindo a adaptar-se a essa realidade,
nomeadamente atravs da previso legal de mecanismos de adequao dos montantes das

187
Mrio Pedro Seixas M
EIRELES
, Pessoas Colectivas e Sanes Criminais: Juzos de Adequao, Coimbra
Editora, 2006, acrescenta ser necessrio esforo de imaginao e criatividade na elaborao de um largo catlogo
de sanes que compensem a inaplicabilidade da priso para o que importa conceder ateno a legislaes piloto
nesta matria, como a holandesa e das comunidades europeias. (pg. 20).
A variedade de penas principais disponveis deve ser complementada, num segundo passo, com critrios legais de
aplicao que atenuem, sem a eliminar, a margem de discricionariedade do julgador. (pg. 105). Veja-se, por
exemplo, a sano acessria prevista no artigo 45. da Lei n. 18/2003 de 11 de Junho, ao prever, caso a gravidade
da infraco o justifique, a publicao da deciso da Autoridade no Dirio da Repblica ou em jornal nacional,
regional ou local, consoante o mercado geogrfico relevante em que a prtica proibida produziu os seus efeitos.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 134
coimas dimenso das pessoas colectivas ou da criao de registos ou cadastros de infraces
de pessoas colectivas (por exemplo, no mbito das contra-ordenaes rodovirias ou
ambientais).
Concordamos com Blanca LOZANO quando esta afirma que a superao dos problemas implica a
busca de solues que harmonizem o sistema penal com o sancionador administrativo, e que
permitam em ambos uma represso eficaz tanto do sujeito responsvel pelo ilcito como da
pessoa jurdica por conta da qual opera, o que exige actuar contra a pessoa jurdica responsvel
quando esta resulta individualizvel e adoptar medidas que impeam a sociedade de beneficiar
do ilcito e continuar exercendo e encobrindo uma actividade socialmente perigosa e exigir,
alm do mais, responsabilidade s pessoas fsicas que adoptaram realmente as decises.
252

Por isso, ao lado da inteno de sancionar directamente as pessoas colectivas, enquanto sujeitos
capazes de infringir normas e de beneficiar com esses actos ilcitos, deve-se procurar
igualmente, e por outro lado, uma responsabilizao individual, de modo a punir efectivamente
todos aqueles que participaram na aco ilcita, assim prevenindo mais eficazmente as
infraces praticadas em redor e no seio das pessoas jurdicas.
253


252 Blanca LOZANO, La responsabilidad de la persona juridica en el ambito sancionador administrativo, cit., pg.
238 ss.:
Assim se fez no ordenamento alemo, atravs do princpio da responsabilidade da pessoa fsica, mas com
correces: princpio da actuao em nome doutrem e aplicao pessoa jurdica de uma pena pecuniria
administrativa como consequncia acessria da infraco (30. Owig), a qual deve ser superior ao benefcio
econmico que se obteve do ilcito (17. n.4).
Em Itlia, a lei 689/1981 respeita tambm a responsabilidade da pessoa fsica, mas no caso de infraces cometidas
pelo representante ou dependente de uma pessoa jurdica, a responsabilidade da pessoa jurdica solidria.
No ordenamento espanhol, a soluo penal e administrativa mantm-se distinta, mas apreciam-se j correces
tendentes a uma aproximao, no s no sistema penal mas tambm no sancionador administrativo, onde algumas
normas recentes procuram levantar o vu da responsabilidade dos entes morais para actuar tambm contra as
pessoas fsicas que esto detrs e tomam realmente as decises; no mbito fiscal, a sociedade responde directamente
e os administradores subsidiariamente quando o seu comportamento haja determinado, por aco ou omisso, a
comisso da infraco.
Fora do mbito tributrio, algumas normas introduziram a possibilidade de castigar simultaneamente a pessoa
jurdica autora da infraco e as pessoas fsicas que actuaram como rgo executivo: lei do mercado de valores; lei
sobre disciplina e interveno das entidades de crdito; lei de defesa da concorrncia.
253 Neste sentido Blanca LOZANO, cit., pg. 237: Mesmo que actuem por conta da pessoa jurdica e como rgos
da mesma, trata-se de indivduos responsveis pelos seus actos e que podem ser castigados pela sua participao no
ilcito. Evita-se desta forma a injustia que supe que os integrantes da mesma que participaram na infraco no
sejam mais severamente tratados que os inocentes. () O que se persegue em ambos os casos o mesmo: prevenir
com eficcia as infraces ao ordenamento cometidas por entes colectivos, para o qual preciso adoptar uma
resposta punitiva adequada frente a todos aqueles que intervieram na comisso do ilcito ou beneficiaram do
mesmo. e tambm Mayor MENNDEZ, Sobre la Responsabilidad Conjunta, cit., pg. 356 ss.: Estas
afirmaes so especialmente aplicveis ao mercado de valores, dada a especial natureza das normas que podem ser

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 135
infringidas, dirigidas em geral a preservar o interesse dos investidores e a transparncia e bom funcionamento do
mercado financeiro.
Esta responsabilidade conjunta aparece como condio necessria para a eficcia do sistema sancionador, sem que
se vulnere o princpio da culpa nem o princpio do non bis in idem, pois este princpio supe que no haja
duplicidade de sanes sobre os mesmos actos e, neste caso, no se imporia a sano ao mesmo sujeito e sim a
sujeitos diferentes, nem a sano teria o mesmo fundamento, pois em cada caso se haveria violado obrigaes
distintas por parte da pessoa jurdica e fsica.
Jurisprudncia espanhola j ditou neste sentido: esta responsabilidade no se configura de uma forma alternativa
mas cumulativa, de tal modo que s haver lugar quando tanto a pessoa fsica como a pessoa jurdica faltem aos
seus respectivos deveres. A norma tem como objectivo castigar tanto a pessoa jurdica que indevidamente
beneficiou com a conduta como a pessoa fsica que incumpriu os seus deveres de actuao conforme ao direito..
A essa maior eficcia se refere Joo Soares R
IBEIRO
254
, a propsito de determinadas infraces
que devem, na opinio do autor, passar a constituir contra-ordenao imputvel directamente ao
trabalhador, como a falta de utilizao de dispositivo de proteco individual ou o
incumprimento de regras de segurana, higiene e sade no local de trabalho.
Isto porque cabe ao legislador escolher quais as contra-ordenaes imputveis aos
empregadores e quais aquelas que devem ser da responsabilidade do trabalhador.
No mbito do Decreto-Lei n. 272/89 de 19 de Agosto, o Regulamento (CEE) n. 3820/85 do
Conselho de 20 de Dezembro de 1985 e o n. 3821/85, foi determinada a imputabilidade ao
trabalhador/condutor de determinadas infraces relativas obrigatoriedade de folhas de
registo, assim tambm como o no cumprimento de qualquer disposio relativa aos tempos de
conduo e repouso, assim com as interrupes da conduo (artigo 7. do Decreto-Lei n.
272/89).
Atravs desta responsabilizao directa do condutor se consegue uma maior eficcia no
objectivo primacial da lei que a segurana nas estradas. S com esta directa imputao se
logra tal resultado e se atribui um sentido verdadeiramente pedaggico e educativo ao objectivo
legal..
O autor aponta razes tanto de ordem prtica: que se torna muito difcil, se no por vezes
impossvel, entidade empregadora exercer uma vigilncia sobre trabalhadores que se
encontram, por vezes, a milhares de quilmetros da sede do estabelecimento, como o facto de
ao condutor poder ser aplicada sano acessria de interdio do exerccio da profisso pelo
perodo mximo de dois anos.
255


Em sentido contrrio, Suay RINCN, Algunas consideraciones, ob. cit., pgs. 2603-2608, ao afirmar que a
frmula de responsabilidade conjunta incompatvel com os princpios de responsabilidade pessoal e da culpa, pois
ou responde a entidade ou respondem os seus directores, no os dois de uma vez: em tal caso, um o estar fazendo

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 136
a ttulo alheio no a ttulo prprio, tal como quer e exige o direito penal atravs dos princpios da pessoalidade
da sano e do non bis in idem.
254 Responsabilidade contra-ordenacional dos trabalhadores por conta de outrem, cit., pgs.
40-42.
255 Joo Soares RIBEIRO, Responsabilidade contra-ordenacional dos trabalhadores por conta de
outrem, cit., pg. 42: O que fica dito no invalida que por vezes, e face inexistncia de indcios
claros sobre quem ter cometido a infraco, a imputao possa ser feita ao empregador e ao
trabalhador, quer simultaneamente, quer em regime de alternativa ou de subsidiariedade..

A opo por uma maior individualizao ou pela punio singular das pessoas colectivas cabe
tambm ao legislador, face aos objectivos que pretende alcanar com a norma sancionadora,
uma vez que o princpio da individualidade no se impe de forma absoluta, antes admitindo
disposio em contrrio, conforme o disposto no artigo 11. do Cdigo Penal.
O legislador pode optar entre o princpio da individualidade da punio em sentido estrito, pela
punio singular da pessoa colectiva ou pela responsabilizao conjunta.
188

Quando, por opes poltico-legislativas, se julgue que a responsabilizao conjunta da pessoa
colectiva e das pessoas singulares que actuaram em seu nome serve melhor os objectivos da
norma sancionadora, o legislador portugus tem ao seu alcance, ao lado da previso expressa de
responsabilidade solidria ou subsidiria, a actuao em nome de outrem, expressa no artigo
12. do Cdigo Penal, o qual aplicvel subsidiariamente s contra-ordenaes, por fora do
artigo 32. do RGCO, por no resultar contrrio ao regime geral previsto no DecretoLei n.
433/82.
Atravs da aplicao desta disposio penal, visa-se alargar a punibilidade de certos tipos
legalmente previstos na Parte Especial do referido diploma e que exigem determinados
elementos pessoais ou uma actuao no prprio interesse, a pessoas em que esses elementos
tpicos se no verificam, mas que, contudo, agiram como rgos ou representantes de pessoa
que reunia tais elementos ou o referido interesse prprio..
189

O artigo 6. do Regime Geral das Infraces Tributrias prev expressamente a punibilidade da
actuao em nome de outrem.


188
O n. 4 do artigo 47. da Lei n. 18/2003 prev mesmo a responsabilidade solidria entre pessoas colectivas, no
caso de se tratarem de empresas que integrem uma associao de empresas que seja objecto de uma coima ou de
uma sano pecuniria compulsria.
189
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., pg. 125.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 137
Assim, nesta matria, e uma vez mais, o regime jurdico concretamente aplicvel passa por uma
escolha poltico-legislativa.
6. Concluses
I. Sano administrativa define-se como uma consequncia desfavorvel com finalidade
punitiva imposta pela Administrao Pblica aos cidados face a uma conduta,
tipicamente prevista numa norma jurdico-administrativa, ilcita e culposa.
II. Sempre que a natureza ou intuito de uma medida administrativa no sejam claros e se
vislumbre na mesma uma finalidade sancionatria ou punitiva, dever ser qualificada
como sano administrativa, no sentido de serem concedidas ao administrado todas as
garantias caractersticas do processo sancionatrio administrativo, principalmente
quando a medida administrativa em causa afecte os seus direitos.
III. A co-existncia entre poder judicial e o poder sancionador administrativo
potencialmente geradora de tenses face ao princpio da separao dos poderes,
embora no comprometa a realizao dos objectivos em nome dos quais este
princpio foi institudo como informador do Estado de Direito.
IV. So ambos manifestao do mesmo poder: o ius puniendi estadual, pelo que a ambos
sero aplicveis os mesmos princpios fundamentais, com as devidas adaptaes.
V. O poder sancionatrio administrativo constitui um importante meio no sentido do
eficaz e clere funcionamento da Administrao, face ao crescente intervencionismo
estadual, constituindo funo inerente ao papel regulador claramente assumido pelo
Estado nas sociedades actuais.
VI. O desenvolvimento do Direito Administrativo Sancionatrio indivisvel do
fenmeno da descriminalizao, que teve como objectivo no s libertar os tribunais
mas tambm retirar dignidade penal a infraces que tutelam bens jurdicos
considerados menores.
VII. Podemos distinguir no conceito amplo de sano administrativa entre sanes
administrativas de autotutela ou especiais (que visam a proteco da prpria
Administrao, com efeitos sobre aqueles que com ela esto relacionados e no contra
os cidados em geral) e sanes administrativas de heterotutela ou gerais

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 138
(vocacionadas proteco da ordem social no seu conjunto, com efeitos sobre o
cidado em geral).
VIII. relativamente a este ltimo tipo de sanes administrativas que mais
prementemente se colocam dvidas no mbito de princpios como o da separao de
poderes ou da nulla poena sine legale judicio, alm de tornar mais difcil a sua
distino com as sanes penais.
IX. A questo da diferena entre sanes administrativas e penas no tem interesse
meramente doutrinal, pois tem repercusses ao nvel prtico, nomeadamente ao nvel
das garantias que se concedem aos cidados.
X. amplamente reconhecida pela doutrina a dificuldade em encontrar um critrio
seguro e inequvoco de distino material ou qualitativo entre penas propriamente
ditas e sanes administrativas gerais, especialmente as destinadas a punir os ilcitos
de mera ordenao social, pelo que se mostra inevitvel o recurso a critrios formais
de distino (como o tipo de sano ou o rgo competente).
XI. A explicitao desses critrios surge como resultado das opes do legislador face aos
objectivos a prosseguir com a norma sancionadora, tendo presente a matriz
constitucional de valores.
XII. Face ao facto de as sanes administrativas poderem infligir um sacrifcio maior aos
administrados do que as prprias penas e face dificuldade em distinguir as sanes
administrativas de heterotutela e as penas propriamente ditas, devem ser concedidas
aos cidados garantias idnticas s do processo penal.
XIII. A distino entre sano administrativa e medida de segurana reside no facto de esta
pressupor a prtica de um crime.
XIV. As medidas de polcia distinguem-se das sanes administrativas porque enquanto
estas tm uma funo punitiva e constituem uma reaco a uma violao consumada
de um preceito legal, as medidas de polcia so essencialmente preventivas,
prevalecendo o elemento finalstico.
XV. O conceito de sano administrativa geral abrange todos os tipos de sanes
administrativas que se encontram dispersos no sistema jurdico portugus, uma vez

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 139
que todas traduzem uma inteno punitiva de competncia administrativa em relao
a um administrado.
XVI. A actual complexidade e disperso do sistema sancionador seriam beneficamente
reduzidas atravs da publicao de um cdigo integrador e harmonizador do Direito
Sancionador Administrativo.
XVII. Por contraposio ao ilcito penal, as contra-ordenaes correspondem ao ilcito de
mera ordenao social, consubstanciado em infraces que no merecem censura
tico-penal, que se destacaram do direito penal atravs do fenmeno da
descriminalizao.
XVIII. O Decreto-Lei n. 433/82 de 27 de Outubro, concebido como lei-quadro das contra-
ordenaes, v o seu papel integrador atenuado tanto pela existncia de vrios graus de
subsidiariedade como pelo facto de a aplicao das leis sectoriais pouco exigirem a sua
aplicao subsidiria.
XIX. As infraces disciplinares impem-se queles que se encontram numa relao de
supremacia especial com a Administrao, sendo o modelo mais puro de
autoproteco administrativa.
XX. Mais do que possurem uma tipicidade diluda, as infraces disciplinares so
atpicas.
XXI. Constituem sanes administrativas inominadas as medidas que, por fora da lei, no
se consubstanciam na cominao de coimas, cuja aplicao da competncia da
Administrao e que esto previstas em normas cujo fim ou objectivo, mesmo que
no exclusivo, seja castigar ou punir o particular pela violao de determinados
deveres administrativos.
XXII. O direito pblico sancionatrio no se limita s sanes penais, disciplinares e
contraordenacionais, pelo que a previso de sanes administrativas inominadas no
inconstitucional. Estas no constituem reserva da Assembleia da Repblica, salvo se a
sua aplicao implicar restries a direitos fundamentais dos particulares.
XXIII. So de aplicar, no mbito das sanes administrativas, alm dos princpios gerais do

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 140
direito e dos que a Constituio consagra expressamente para a Administrao Pblica,
todos os princpios aplicveis ao Direito Penal, para integrao de eventuais lacunas.
XXIV. A prossecuo do interesse pblico constitui princpio fundamental e informador de
toda a actuao administrativa, cujo contedo reflecte as influncias histricas e sociais,
encontrando-se definido concretamente nos programas polticos.
XXV. A aplicao do princpio da igualdade actividade sancionadora da Administrao
implica um tratamento igualitrio para com todos os administrados (embora situaes
diferentes exijam tratamento diverso), a excluso de privilgios e a concesso de iguais
garantias aos particulares.
XXVI. O princpio da proporcionalidade, nas suas vertentes de necessidade, adequao de
meios e proibio do excesso, assume particular relevncia na determinao da medida
da sano, principal ou acessria, aplicando-se igualmente em relao s medidas no
sancionatrias aplicadas no mbito do procedimento sancionador administrativo.
XXVII. Por regra, a coima fixada entre um mnimo e um mximo, podendo o legislador
prever critrios de determinao da sua medida para alm dos constantes do artigo 18. do
RGCO.
XXVIII. As sanes acessrias constituem instrumento para a consubstanciao dos princpios
da proporcionalidade e da igualdade, ao permitir uma maior diferenciao e adequao
das sanes aos casos concretos, alm de realizarem um importante papel preventivo,
pelo que a administrao dever ter ao seu alcance um elenco variado e flexvel deste
tipo de sanes.
XXIX. O princpio da legalidade constitui no apenas um limite, mas fundamento do
exerccio
do poder administrativo, exigncia reconhecida pela doutrina e pelo legislador.
XXX. O princpio da reserva de lei deve ser interpretado de forma menos exigente no
mbito sancionador administrativo, na medida em que apenas se exige que seja
definido atravs de Lei ou Decreto-Lei autorizado os pressupostos gerais sobre a
matria sancionadora (natureza do ilcito, tipos de sanes e seus limites, regras
gerais do processo), admitindo-se a definio de regimes especiais atravs de
Decreto-Lei no autorizado ou desenvolvimentos e concretizaes regulamentares,

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 141
alm da competncia concorrente relativamente s sanes administrativas
inominadas.
XXXI. A exigncia de lex preavia et certa no mbito sancionador administrativo encontra
uma excepo sua rigidez no caso das infraces disciplinares, as quais recorrem
mesmo a conceitos verdadeiramente indeterminados.
XXXII. O princpio constitucional da aplicao retroactiva da lei mais favorvel vale
igualmente para as normas administrativas sancionadoras, incluindo os regulamentos.
XXXIII. Desde que respeitados os limites estabelecidos na Constituio, observada a exigncia
de reserva de lei e garantido o direito de defesa e de impugnao judicial ao
administrado, a Administrao pode aplicar sanes restritivas de direitos fundamentais
dos particulares.
XXXIV. Dos princpios da justia e da imparcialidade destacmos trs consequncias, entre as
quais o princpio da obrigatoriedade na fase da iniciativa, na medida em que, perante o
apuramento de uma infraco, a Administrao dever iniciar um procedimento
sancionador contra o infractor.
XXXV. A segunda consequncia dos princpios da justia e imparcialidade traduz-se no dever
da Administrao averiguar oficiosamente a veracidade dos factos, atravs da realizao
das diligncias que se reputem pertinentes (princpio do inquisitrio).
XXXVI. Por fim, referimo-nos ao princpio da garantia de defesa perante os tribunais,
enquanto
rgos dotados duma imparcialidade ou neutralidade de tipo jurisdicional, a qual difere
da imparcialidade administrativa por esta ltima se encontrar adstrita defesa objectiva
e eficaz do interesse pblico.
XXXVII. A separao das funes de instruo e deciso no procedimento sancionador
administrativo fica comprometida pelo facto de os rgos a quem so cometidas estas
funes pertencerem mesma organizao e estarem submetidos ordem hierrquica,
problema que poderia ser resolvido atravs da criao de rgos administrativos
sancionadores profissionalizados.
XXXVIII. A garantia de acesso ao direito e aos tribunais implica a possibilidade de impugnao

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 142
das decises sancionatrias da administrao perante os tribunais comuns
(contraordenaes) ou administrativos (na generalidade dos restantes casos), embora,
neste ltimo caso, o recurso seja limitado mera legalidade e no tenha, em regra, efeito
suspensivo.
XXXIX. O direito de defesa um princpio procedimental que se consubstancia no direito de
qualquer administrado a se opor pretenso punitiva do Estado contra si dirigida,
admitindo-se como sujeito processual ao qual admitido a alegao de factos e a
apresentao dos meios de prova legalmente ao seu dispor e, se tal se mostrar
necessrio, com a assistncia tcnica de um advogado defensor.
XL. O processo administrativo sancionador deve ser clere e tramitado em tempo til ou
razovel, de modo a garantir uma tutela efectiva dos direitos dos administrados.
XLI. A previso de prazos de prescrio diversos nas vrias reas de actuao
administrativa coloca problemas de integrao face lei geral contra-ordenacional,
verificando-se uma tendncia para a sua dilatao.
XLII. A exigncia de culpa como pressuposto de punio de um ilcito, seja ele penal ou
administrativo surge como exigncia da dignidade da pessoa humana, e deriva da
concepo unitria do ius puniendi estadual que adoptmos.
XLIII. No entanto, o princpio da culpa, aplicado ao domnio administrativo, resulta numa
concepo com diferentes contornos, menos exigente e com algumas excepes
relativamente ao princpio da culpa jurdico-penal.
XLIV. A culpa, ou melhor, a negligncia do administrado, presumida na ausncia de defesa
por parte deste, com fundamento na violao do dever geral de cuidado que a prtica da
infraco por si s consubstancia, passando para a disponibilidade do sujeito passivo da
sano provar o seu afastamento ou atenuao (presuno iuris tantum).
XLV. A diferente conformao do princpio da culpa no Direito Administrativo
Sancionador
reflecte-se tambm na admisso, por um lado, da responsabilidade objectiva em alguns
casos e, por outro, na previso legal de responsabilidade solidria ou subsidiria.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 143
XLVI. O princpio da presuno da inocncia no deve cingir-se ao processo penal, antes
estender-se ao procedimento administrativo sancionador, embora, por razes
pragmticas e de celeridade processual, se tenha constitudo uma excepo a esta
regra, baseada no valor probatrio tanto do auto de notcia como de alguns meios
probatrios ao alcance da Administrao, uma vez que, nos termos legais, os autos de
notcia baseados em factos presenciados e constatados por agentes a quem a lei
reconhece a condio de autoridade constituem documentos pblicos que fazem f ou
possuem uma presuno de certeza que pode ser destruda por prova em contrrio.
XLVII. princpio geralmente aceite a responsabilidade administrativa directa das pessoas
colectivas no mbito do Direito Sancionador Administrativo, o que constitui um rasgo
de originalidade que contribui para a autonomia e diferenciao deste ramo do Direito
Administrativo face ao Direito Penal, que continua a percorrer um caminho no sentido
da punio criminal das pessoas colectivas, sem que tal facto viole a Constituio, uma
vez que o princpio da individualidade das penas no tem consagrao constitucional
expressa.
XLVIII. Esta diferente interpretao e modelao do princpio da culpa realidade jurdica
(ainda que, como vimos, ficcionada) das pessoas colectivas no significa a sua
negao, nem a aceitao, sem mais, da responsabilidade objectiva dos entes
colectivos.
XLIX. Ainda nesta matria se afirma e faz respeitar o princpio da culpa, na medida em que a
culpa das pessoas jurdicas se h-de referir culpa dos titulares dos seus rgos, atravs
dos quais actuam.
L. A eficcia de responsabilizao das pessoas colectivas, no entanto, coloca questes e
problemas de natureza diversa, principalmente no que respeita adequao das
sanes aplicveis, tanto a nvel principal como acessrio.
LI. Alm dos mecanismos legais que tm sido previstos para superar estas dificuldades, a
represso e preveno eficaz das infraces passam tambm pela responsabilizao
individual dos sujeitos que participaram directamente na aco ilcita.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador 144
LII. A eficcia do sistema sancionador tanto penal como administrativo, passa
necessariamente pelo acerto e adequao das opes poltico-legislativas face aos
objectivos que se propem.







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