Voces: CONSTITUCION NACIONAL ~ MEDIO AMBIENTE ~ DERECHO AMBIENTAL

Título: El artículo 41 de la Constitución Nacional: la jurisdicción local y federal en materia ambiental
Autor: Díaz Araujo, Mercedes
Publicado en: LA LEY2002-A, 1278
Cita Online: AR/DOC/15332/2001
Sumario: SUMARIO: I. Introducción. - II. El artículo 41 como un soporte competencial abarcativo de
todo lo vinculado a la protección ambiental o como soporte residual. - III. La jurisdicción ambiental con
base en la cláusula de comercio. - IV. Aspectos ambientales de las normas de fondo. - V. Límites de las
normas complementarias dictadas por las provincias. - VI. complementariedad del artículo 41 con el
artículo 124: Jurisdicción y dominio. - VII. Requisitos de las normas de presupuestos mínimos y de las
normas complementarias. - VIII. Reglamentación. - IX. Delegación legislativa.
I. Introducción
El presente trabajo versará sobre algunas cuestiones derivadas de la delimitación de la competencia nacional
y provincial en materia ambiental.
La jurisdicción puede ser definida como una masa de competencias en un órgano de poder, sobre las bases
de las funciones que son propias del Estado, para cumplir con determinadas actividades o finalidades. Se hace
referencia entonces a jurisdicción en el sentido amplio de potestas, la cual incluye a las funciones legislativa,
administrativa y judicial.
A partir de la delimitación trazada en nuestra Constitución respecto de la competencia de la Nación y las
Provincias en materia ambiental, el sistema legal argentino cuenta con un nuevo marco dentro del cual deberán
establecerse algunas pautas interpretativas.
Antes de la introducción del nuevo art. 41 en la Ley Suprema, las provincias, en virtud del art. 121 de la
Constitución Nacional, se reservaban su jurisdicción exclusiva en materia ambiental. Dicha jurisdicción incluía
las potestades legislativa, administrativa (de ejecución y/o gestión) y judicial en dicha materia.
A partir de la reforma constitucional de 1994, las provincias argentinas delegaron en forma expresa a la
Nación la facultad de establecer normas de presupuestos mínimos en materia ambiental.
El art. 41, establece que "La Nación dictará las normas de presupuestos mínimos de calidad ambiental y las
Provincias las necesarias para complementarlas".
Esta nueva atribución de la Nación delegada en forma expresa por las Provincias, introduce una novedad en
el sistema constitucional argentino. Tal novedad radica en la naturaleza limitada de la competencia legislativa
otorgada a la Nación.
La Nación no puede, por lo tanto, establecer un régimen completo ambiental, sino que debe limitarse en su
objeto al establecimiento de mínimos ambientales que las provincias complementarán de acuerdo a las
necesidades, requerimientos y política en la materia. Por otra parte, tal delegación competencial no implica una
alteración de las jurisdicciones provinciales.
No obstante la aparente claridad del art. 41 de nuestra Constitución según el cual las Provincias ceden a la
Nación la potestad de establecer una legislación básica y se reservan las potestades de complementarlas,
desarrollarlas, ejecutarlas o gestionarlas y de establecer normas adicionales de protección, la delimitación de los
ámbitos de actuación nacional y provincial sigue generando dificultades. Entendemos que tal dificultad está
dada por:
? La complejidad de la materia, su carácter ubicuo o expansivo y su naturaleza "intrínsecamente transversal"
(2) que puede transformar al ambiente en una supramateria comprensiva de todas las materias,
? Su vinculación inmediata con el comercio y el transporte interprovincial que lleva a plantearnos si, luego
de la introducción del art. 41, subsiste o no una jurisdicción exclusiva en cabeza de la Nación con base en la
cláusula de comercio, aun cuando las normas destinadas a reglar el comercio tengan una clara incidencia
ambiental.
? La determinación de si el concepto de calidad ambiental ejerce una vis atractiva respecto de todas las
actividades o de todos los aspectos relacionados con los recursos naturales, ordenación del territorio, seguridad,
salud pública, régimen minero, energético, industrial, límites a la propiedad, etc.; o si, por el contrario, se debe
limitar el concepto de presupuestos mínimos de calidad ambiental.
? La problemática de la unidad territorial y de igualdad ante la ley y la necesidad o no de establecer un
límite a las leyes complementarias dictadas por las Provincias;
? La relación entre legislación de protección ambiental y el dominio de los recursos naturales por parte de
las Provincias establecido en el art. 124 de la Constitución Nacional.
La protección ambiental se encuentra directamente vinculada con materias tales como el comercio
interprovincial e internacional, los tratados internacionales, así como también con las distintas materias de
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regulación objeto de los códigos de fondo (responsabilidad civil por daños ambientales, delitos ambientales,
aspectos ambientales de las actividades normadas por el Código de Minería, etcétera).
Esta vinculación, sumado a que cada una de estas materias suponen soportes competenciales distintos, en
algunos casos concurrentes, hace necesaria una precisa delimitación del alcance de la competencia establecida
por el art. 41 de la Constitución Nacional.
Lo mínimo, visto desde la perspectiva del reparto competencial en nuestro régimen federal, presenta dos
sentidos: uno negativo y otro positivo. El negativo es el límite que viene dado por la reserva de materias no
delegadas expresamente por las Provincias, la no afectación de las jurisdicciones en la aplicación de la
legislación, la necesidad de que el dominio sobre los recursos naturales no quede vacío de contenido y la de que
cada una de ellas posean normas ambientales acorde a sus propias necesidades ambientales. El positivo es la
necesidad de establecer normas de presupuestos mínimos que permitan que la protección ambiental goce de un
régimen común en el territorio nacional y que no exista una afectación de la igualdad y las libertades en el
ejercicio de actividades económicas que resulte des-proporcionada con el fin que se pretende alcanzar.
II. El artículo 41 como un soporte competencial abarcativo de todo lo vinculado a la protección
ambiental o como soporte residual
El tratamiento del tema desde esta perspectiva nos plantea un primer interrogante: ¿Podrá la Nación dictar
normas de contenido ambiental por fuera del soporte específico de competencia ambiental en materia de
presupuestos mínimos o deberá limitarse a legislar siempre sobre la base competencial de dicho artículo?
La cuestión, desde nuestro punto de vista, radica en la determinación de si el reparto de competencias
establecido por el art. 41, tercera parte, posee un contenido residual y por lo tanto se activa en la medida en que
la legislación dictada sea específicamente de protección ambiental; o, por el contrario, se lo entiende como un
soporte competencial "amplio comprensivo de todos los aspectos involucrados en la defensa ambiental"(3).
En el primer caso, la Nación podrá dictar normas con contenido ambiental a través de otros soportes
competenciales específicos como el art. 75 inc. 12 incluyendo normas ambientales en los Códigos de Fondo o
incluir preceptos vinculados a la calidad ambiental en normas que regulen el comercio y también, dictar normas
de presupuestos mínimos de calidad ambiental.
En el segundo de los casos, entendiendo al art. 41 como una vis atractiva de toda la materia de protección
ambiental, éste actuaría como un soporte exclusivo para legislar en materia ambiental debiendo ser utilizado
siempre que se pretenda regular una actividad con fines ambientales. Se trataría de un soporte exclusivo y
comprensivo de todas las normas reguladoras que tengan contenido ambiental. Algunas de las consecuencias
que se derivan de una y otra concepción serán planteadas a continuación.
III. La jurisdicción ambiental con base en la cláusula de comercio
Desde comienzos de los años setenta, la Nación ha dictado numerosas normas de protección ambiental, que
si bien establecían la facultad de las provincias de adherir a tales regímenes ambientales, le otorgaban a la
Nación jurisdicción sobre las actividades regladas en virtud del comercio y el transporte interprovincial. La
Nación dictaba normas nacionales locales e invitaba a las Provincias a adherir su contenido incorporándolas a su
sistema legal provincial.
Sin embargo, en algunas de estas leyes, la Nación además de dictar normas locales (de aplicación en
territorio federal) incluía en ellas normas mediante las cuales la Nación se atribuía las potestades legislativa,
administrativa y judicial. Un claro ejemplo del uso de la Nación de la cláusula de comercio para atribuirse la
jurisdicción ambiental, lo constituyen las leyes de protección y conservación de la fauna silvestre y la ley de
residuos peligrosos. Tales normas establecen su ámbito de aplicación sobre las actividades y los objetos
reglados cuando los mismos estuvieren destinados al transporte o comercio interprovincial o, cuando, a criterio
de la Autoridad de Aplicación, se provocara impacto o daño ambiental más allá de las fronteras de un territorio
provincial (4).
Esta jurisdicción nacional en materias ambientales vinculadas al comercio en cabeza de la Nación no se
encontraría prevista en el art. 41 que prevé expresamente que la delimitación competencial entre Nación y
Provincias se realiza "sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales".
El reconocimiento de la jurisdicción nacional en materia ambiental con base en el comercio
interjurisdiccional es objeto de la estrecha vinculación entre las actividades comerciales y la protección del
ambiente. Tal relación, plantea la primera cuestión a ser analizada, que en términos generales puede formularse
del siguiente modo: Luego de la introducción del art. 41, tercera parte, en la Constitución Nacional, ¿podrá la
Nación dictar normas con contenido ambiental a través de los distintos soportes competenciales que la
Constitución prevé o deberá limitarse a hacerlo con la base del art. 41 de la Constitución Nacional?
Y, en segundo lugar ¿La Nación podrá atribuirse jurisdicción en materia ambiental basándose en la cláusula
de comercio o, por el contrario, en virtud del art. 41 la Nación tendrá vedado el ejercicio de otra forma de
jurisdicción que no sea la legislativa y en la forma limitada que establece el artículo citado?
El art. 75 inc. 13 de la Carta Magna (ex 67 inc. 12, Constitución Nacional) establece la competencia del
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Congreso Nacional para legislar en materia de comercio exterior e interprovincial.
Tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación como la doctrina más autorizada han establecido que
"comercio" en la acepción constitucional es tráfico e intercambio de productos y mercaderías, así como también
es comunicación y toda especie de relaciones y negocios entre los hombres, por agua, por tierra o por el espacio
aéreo, teniendo carácter de exterior cuando se realice entre un punto ubicado en el territorio nacional y otro
ubicado en un país extranjero, e interprovincial cuando no se limite a operaciones puramente locales dentro de
una provincia (5).
La posibilidad de que la Nación detente una jurisdicción exclusiva en materia ambiental por la vía de su
vinculación al comercio y el transporte interprovincial arroja dos posibles respuestas:
Si la respuesta es positiva, será resorte del Congreso Nacional todo lo referido a los aspectos de protección
ambiental vinculados con el comercio y el transporte interprovincial, resultando la Nación la autoridad
competente para reglar y aplicar todos los aspectos ambientales relacionados con el comercio y el transporte
lucrativo de bienes y personas por tierra, agua y aire, con facultades para autorizarlo, prohibirlo, condicionarlo o
reglar la calidad de las cosas transportadas en virtud de la incidencia directa que pudieran tener las normas
ambientales en el comercio y el transporte interprovincial.
Por el contrario, si la respuesta es negativa, la Nación no podrá recurrir a la cláusula de comercio para
atribuirse jurisdicción en aspectos ambientales vinculados con el comercio y el transporte interprovincial
entendiendo que las cuestiones ambientales poseen una base competencial propia que excluye la jurisdicción
nacional.
Si la respuesta fuera la primera (aceptación de la jurisdicción ambiental federal con base en la cláusula de
comercio) se estaría ante la posibilidad cierta de que ocurra un vaciamiento de las potestades reservadas por las
Provincias. En virtud de ello, entendemos que es necesario elaborar una construcción doctrinaria y
jurisprudencial que desarrolle los límites de la acción federal en materia ambiental, de modo de contar con un
criterio, justiciable por cierto, que sirva para determinar cuándo el Gobierno Federal se excede en el ejercicio de
estas facultades.
La doctrina europea ha desarrollado una interpretación del art. 100 del Tratado de la Comunidad Europea,
equivalente, en cuanto campo de aplicación a la función cumplida por nuestra cláusula de comercio, que puede
resultar de gran interés a nuestros propósitos (6). Dice esta doctrina que sólo serán admisibles normas
comunitarias ambientales basadas en este artículo cuando tengan por objeto directo la regulación del comercio
intercomunitario. Es decir, a aquellas que tengan por objeto regular el acceso a, o la actuación en el mercado
común de bienes, servicios, trabajo o capitales y que posean un efecto directo en el comercio entre los Estados,
y no a aquellas medidas que tienen claramente una finalidad ambiental.
La invocación de la cláusula comercial se halla vinculada a una verdadera intención de intervenir en el
mercado, quedando la cuestión medioambiental relegada a un segundo plano. Así fueron concebidas las
Directivas 67/584, de clasificación, etiquetado y envasado de sustancias peligrosas y 70/157 y 70/222 que
regulaban los niveles de ruido y emisiones de gases contaminantes por vehículos de motor cuya incidencia en el
mercado común se justificó al basarse en el establecimiento de estándares de homologación de vehículos para
restringir su importación.
Trasladando esta doctrina a nuestra realidad jurídica, puede decirse que una norma federal con contenido
ambiental podrá fundarse en la cláusula comercial siempre que su objeto y finalidad sea la regulación en forma
directa y no meramente indirecta o incidental del comercio interjurisdiccional. Por el contrario, cuando una ley
del Congreso Nacional tenga una finalidad ambiental, deberá ser dictada sobre la base del art. 41 de la
Constitución Nacional: estableciendo solamente presupuestos mínimos y sin afectar las jurisdicciones locales.
IV. Aspectos ambientales de las normas de fondo
Es un principio básico de nuestro régimen constitucional que el Congreso de la Nación posee la competencia
para dictar las normas de fondo. El art. 75 inc. 12 establece la potestad del Congreso Nacional de dictar los
códigos de fondo, sin alterar las jurisdicciones provinciales.
Sin embargo, la afirmación contenida en el art. 41 de la Constitución respecto de que "corresponde a la
Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias las
necesarias para complementarlas", nos pone, nuevamente ante un complejo interrogante, realmente novedoso
para nuestro régimen constitucional, el de que las provincias puedan complementar normas que por su
naturaleza son de fondo.
O, dicho de otra manera, en el caso de que la Nación dicte normas penales ambientales, o normas
ambientales en materia civil o minera, ¿debe hacerlo invocando las potestades delegadas por el art. 75 inc. 12 de
la Constitución Nacional o, por el contrario, debe limitarse a establecer normas mínimas de calidad ambiental en
todos los casos, respetando la facultad provincial de complementar, dichas normas?
La hipótesis de que las legislaturas provinciales puedan dictar normas en materias delegadas expresamente a
la Nación, ha sido rechazada por nuestro máximo Tribunal quien en más de una oportunidad ha establecido que
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"los actos de las legislaturas provinciales pueden ser invalidados en los casos en que la Constitución concede al
Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo o en que el ejercicio de idénticos poderes ha sido
expresamente prohibido a las provincias o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de
ellos por estas últimas"(7).
En principio, podemos suponer que las provincias no se hayan facultadas por el art. 41 de la Constitución
Nacional para dictar normas complementarias de leyes nacionales de protección ambiental cuando éstas se
refieran a las materias objeto de los códigos de fondo.
Resulta más acorde con nuestro sistema constitucional pensar que la Nación seguirá invocando la potestad
de reglar en forma exclusiva los aspectos ambientales vinculados a la responsabilidad civil y los delitos
ambientales.
Por otra parte, la competencia federal para que el Congreso legisle en materia ambiental vinculada a
materias de fondo no significa en ningún caso que el Gobierno Federal pueda centralizar su jurisdicción en
materia ambiental. A ello se refiere la reserva realizada por los arts. 41 y 75 inc. 12 de la Constitución Nacional
al establecer que las normas serán dictadas por la Nación sin alterar las jurisdicciones locales.
V. Límites de las normas complementarias dictadas por las provincias
Existe acuerdo prácticamente unánime en nuestra doctrina sobre la naturaleza limitada de las normas de
presupuestos mínimos. Al respecto se ha dicho que las normas que dicte la Nación "son un piso y las Provincias
quedan habilitadas a colocar un techo más alto para complementarlos"(8) y que "Las provincias se encuentran
habilitadas para complementar y extender el resguardo ambiental"(9).
Adherimos a las definiciones dadas aunque entendemos que el concepto de "piso" resulta apto para
establecer el límite de la delegación legislativa pero no para definir el límite de las normas complementarias a
dictar por las Provincias.
La delimitación del "techo" de las normas complementarias nos sitúa frente a un tercer interrogante: el de si
una norma complementaria ambiental, dictada por una provincia, puede ser objeto de impugnación por
interferir, afectar o incidir en el comercio interprovincial.
El interrogante planteado nos lleva a considerar, nuevamente, la relación existente entre el comercio y la
protección ambiental. Dicha relación ha sido objeto de estudio por parte de la doctrina comunitaria europea, así
como también, sometida al Tribunal Europeo, quien entendió que la protección del medio ambiente justificaba
las restricciones a la libre circulación de bienes y la libertad de comercio, sin perjuicio de que las medidas de
protección ambiental dictadas por los Estados miembros no podrían dificultar los intercambios
intracomunitarios, y que, si bien las medidas basadas en el objetivo ambiental pueden tener efectos restrictivos
sobre el comercio y la libre competencia, no pueden nunca ser discriminatorias ni exceder las restricciones
inevitables justificadas por la protección del ambiente (10).
En nuestra jurisprudencia, la Corte de la Provincia de Buenos Aires, parece haber desarrollado algunos de
estos principios al entender que se vulnera la garantía constitucional de igualdad ante la ley si se trata de modo
desigual a quien desarrolla la misma actividad comercial cuando no surge razonablemente perseguida la
finalidad ambiental invocada de que a través de un régimen diferenciador se tienda a proteger los bienes no
renovables del suelo.
El fallo citado realiza un análisis de una medida económica aplicada por el Municipio con el fundamento de
la protección ambiental. En este sentido, el tribunal entiende que una medida de tal naturaleza resulta
improcedente para la finalidad invocada.
No obstante ello, la doctrina citada, abre la puerta al establecimiento de medidas que sí resulten adecuadas.
En el caso citado el Municipio defiende una rebaja tributaria cuando el material extraído permanece dentro
de los límites del partido sobre la base de "una integración del factor ambiental con el aspecto económico a fin
de determinar el denominado costo del uso ambiental y establecer quién y cómo debe pagarlo, tendiente a
desalentar una eventual degradación del medio". Sin embargo, el tribunal entiende que la medida no es
procedente estableciendo que "la mera desigualdad de tratamiento frente a la igualdad de situaciones impuesta
por la ordenanza cuestionada en orden a la actividad extractiva del suelo no constituye el pretendido mecanismo
preventivo o de recomposición de un eventual daño ecológico, no se configura siquiera una pugna entre ambos
bienes, igualmente valiosos y tutelados constitucionalmente uno privado, referido a los derechos de la persona a
la libertad, igualdad y propiedad; el otro común, propio del derecho ambiental que obligare a su superación por
otra vía interpretativa"(11).
Asimismo, la hipótesis de que las normas ambientales complementarias dictadas por las Provincias puedan
afectar el comercio interprovincial puede ser interpretada a la luz de la extensa jurisprudencia nacional en
materia de impuestos locales.
Luego de la elaboración de una doctrina fuertemente centralista en la materia, la Corte Federal se ha
manifestado en los últimos años en una postura abierta al federalismo fiscal. Esta nueva orientación de la Corte
se confirmó en el caso "Transportes Vidal"(12), en donde el más Alto Tribunal cambió la doctrina que se venía
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manteniendo uniformemente en materia de transporte desde la causa "Satia c. Provincia de Buenos Aires"(13)
fallada en 1940.
Desde "Transportes Vidal" en adelante, los impuestos locales serán constitucionalmente válidos en la
medida en que no se apliquen por el mero hecho de la circulación territorial o entrada o salida de productos o
mercaderías de una jurisdicción o implique un tratamiento diferencial que discrimine en disfavor del comercio
interprovincial o internacional, condicionando su curso o produciendo desviaciones en las corrientes naturales
de ese comercio.
Esta teoría aplicada a la facultad de las provincias de dictar normas complementarias de protección
ambiental, nos lleva a entender que, las Provincias podrán dictar normas complementarias ambientales que
puedan afectar el comercio interprovincial o la libre circulación de productos ya que el medio ambiente
constituye un objetivo de cada Estado provincial capaz de justificar limitaciones en materia de comercio y
transporte interjurisdiccional. Sin perjuicio, de que dicha facultad se encuentre sometida al principio de
proporcionalidad y la obligación de minimizar los efectos en el comercio de este tipo de medidas.
VI. Complementariedad del artículo 41 con el artículo 124: Jurisdicción y dominio
Si entendemos que "en puridad, explica la fuerza del título dominial, es la presencia de un título causal de
intervención que confiere a su titular un conjunto de técnicas jurídicas idóneas para preservar su afectación y dar
cumplimiento al fin público que los bienes que la integran están llamados a cumplir"(14), debemos afirmar que
dicha jurisdicción le compete a la autoridad dentro de cuyos límites territoriales se halle ubicado el bien o cosa
de dominio público (15).
En virtud de la relación existente entre dominio y jurisdicción entendemos que la potestad de la Nación de
dictar normas de presupuestos mínimos debe ser ejercida por el Congreso Nacional, atendiendo a las
limitaciones que las potestades provinciales sobre sus bienes dominiales le imponen, cuidando de no desvirtuar
los poderes provinciales sobre los mismos.
La reforma Constitucional de 1994 en su art. 124 vino a reconocer el dominio originario de las provincias
sobre sus recursos naturales (16). La mencionada titularidad sin duda impone a los Estados provinciales la
obligación de proteger los recursos de su pérdida, alteración y disminución. Ya no se trata, como en el caso del
sistema de res nullius o rescomunis, de un simple administrador o tutor del patrimonio natural, sino del titular
originario del mismo. El reconocimiento del dominio originario de los recursos a las provincias, más la
obligación que el art. 41 de la Constitución Nacional impone a las autoridades, convierte al Estado Provincial en
verdadero garante del uso racional de los mismos.
La titularidad de las Provincias del dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio
plantea la necesidad de que las potestades provinciales respecto de sus recursos naturales sean respetadas por las
leyes que la Nación dicte en ejercicio del art. 41, cuidando de no vaciar el reconocimiento constitucional.
Es en virtud del dominio que las Provincias detentan sobre sus recursos naturales que el análisis del art. 41
de la Constitución Nacional debe hacerse observando el resto de las disposiciones incorporadas a la
Constitución Nacional. En particular, lo dispuesto por el art. 124, ya que, cuando el art. 124 establece que las
provincias son las propietarias de los recursos naturales existentes en su territorio está diciendo que al titular de
los recursos le corresponde la jurisdicción sobre los mismos.
Así, como ha señalado Sabsay (17), cuando la Constitución Nacional reconoce el dominio originario de los
recursos naturales por las provincias está enunciando un principio general de alta significación y trascendencia:
el que las Provincias tienen la facultad de disponer de sus recursos naturales y de su ambiente. ¿Cómo se
complementa esto con la facultad de la Nación de establecer las normas de presupuestos mínimos ambientales?
La respuesta es que la facultad de dictar normas básicas ha sido delegada a la Nación por las provincias, siempre
que la misma no importe un vaciamiento de tal dominio.
De esta manera el límite entre lo mínimo y lo máximo en materia ambiental debe ser interpretado a la luz de
la potestad provincial de ejercer el dominio sobre sus recursos naturales (18). Tal criterio que nos permitirá
elaborar, con precisión, la difícil frontera entre los presupuestos mínimos y las normas complementarias.
VII. Requisitos de las normas de presupuestos mínimos y de las normas complementarias
De lo dicho con anterioridad podemos deducir que los requisitos para que una ley sea técnicamente
considerada una ley de presupuestos mínimos serán:
? El establecimiento de una protección mínima: Esta protección mínima está dada en la medida que las
normas, además de conceder una tutela uniforme o común, tienen por objeto imponer un mínimo de protección
ambiental (19).
? El soporte competencia ambiental: la Nación deberá dictar normas ambientales en ejercicio de la facultad
delegada a la Nación por el art. 41. Dicha potestad no significará en ningún caso la existencia de una potestad
administrativa o judicial en cabeza de la Nación.
? El respeto por el límite regulatorio: los presupuestos mínimos deben ser tales permitiendo a las provincias
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ejercer sus competencias reservadas de desarrollo legislativo de manera acorde a sus propios ecosistemas y las
facultades otorgadas por el art. 124 de la Constitución Nacional.
Los requisitos que deben reunir las normas complementarias son:
? Las Provincias no pueden establecer normas adicionales de protección en contra de la legislación de
presupuestos mínimos. El criterio que permite averiguar si existe o no, contradicción respecto a las normas de
presupuestos mínimos que corresponde dictar al Estado nacional en exclusiva, consiste en que las normas
provinciales no ignoren, reduzcan o limiten la protección establecida en las normas de presupuestos mínimos.
? Las Provincias podrán dictar normas complementarias de protección ambiental, aun cuando las mismas
afecten el comercio interprovincial, siempre que las mismas respeten el principio de proporcionalidad y
procuren evitar tales efectos.
? Si las Provincias no dictan normas complementarias, las normas dictadas por la Nación serán de aplicación
directa en los territorios provinciales por los jueces y las autoridades provinciales.
VIII. Reglamentación
La reglamentación de las leyes de presupuestos mínimos introduce un verdadero problema en lo referido al
respeto de las autonomías provinciales y la facultad reservada de complementar tales normas. En efecto, las
provincias han delegado en la Nación únicamente, y de forma exclusiva, el establecimiento de presupuestos
mínimos y no el establecimiento de otras condiciones, detalles o una regulación completa de la materia objeto
de este tipo de leyes.
No resulta acorde al sistema de complementariedad establecido por el art. 41 que el Poder Ejecutivo
Nacional pretenda desarrollar las normas mínimas de calidad ambiental a través de reglamentos de ejecución
destinados a establecer una reglamentación completa y detallada dirigida a la aplicación de las mismas por las
autoridades locales.
Si las normas de presupuestos mínimos están destinadas a ser aplicadas por las Administraciones
provinciales resultaría absurdo que el Poder Ejecutivo Nacional dicte la reglamentación de leyes que no serán
aplicadas por la Administración Central.
IX. Delegación legislativa
En todos los casos deberá ser el Congreso de la Nación quien legisle en materia de calidad ambiental no
siendo susceptible de delegación legislativa en el Poder Ejecutivo Nacional.
Ello en virtud de que, tal como ha señalado Quiroga Lavié "el mecanismo previsto de normas con
presupuestos mínimos es justamente una delegación legislativa y por ello no puede ser objeto de delegación. Se
trata de materia de reserva legal nacional, por imperio del art. 75 inc. 12 Constitución Nacional"(20).
En igual sentido deben ser las legislaturas locales las encargadas de dictar las leyes complementarias y no,
un decreto reglamentario porque no se trata de una potestad reglamentaria de carácter ejecutivo, sino de una
actividad legislativa de carácter complementaria, exclusiva de las legislaturas en el sistema republicano de
gobierno.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) El presente trabajo (con algunas modificaciones) obtuvo una mención en el Concurso de Monografías
sobre "Presupuestos mínimos ambientales de la Ley Nacional y su desarrollo complementario por las
Provincias" convocado por el Instituto de Política Ambiental de la Academia de Ciencias Morales y Políticas, y
el Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba", en el mes de
agosto de 1999.
(2) Sentencia del Tribunal Constitucional de España, 102/1995, fj. 3°, citada por Bernard-Frank Macera, ob.
cit., p. 211.
(3) MACERA, Bernard-Frank, "El deber industrial de respetar el ambiente", p. 209, Marcial Pons, Madrid,
1998.
(4) La ley 24.051 de residuos peligrosos (Adla, LII-A, 52) en su art. 1° establece que "la generación,
manipulación, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos quedarán sujetos a las
disposiciones de la presente ley, cuando se tratare de residuos generados o ubicados en lugares sometidos a
jurisdicción federal, o aunque, ubicados en territorios de una provincia estuvieren destinados al transporte fuera
de ella, o cuando, a criterio de la autoridad de aplicación, dichos residuos pudieran afectar a las personas, al
ambiente más allá de las fronteras de la provincia donde se hubiesen generado o cuando las medidas higiénicas
o de seguridad que a su respecto fuere conveniente disponer, tuvieren una repercusión económica sensible tal,
que tornare aconsejable uniformarlas en todo el territorio de la Nación, a fin de garantizar la efectiva
competencia de las empresas que debieran soportar la carga de dichas medidas".
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(5) Cf. GONZALEZ CALDERON, Juan A., "Derecho Constitucional", p. 415, Buenos Aires, 1958.
(6) Cf. ALONSO GARCIA, Enrique, "El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea", vol. I, p. 32, Ed.
Civitas, Madrid.
(7) "Telefónica de Argentina S.A. c. Municipalidad de Luján" (La Ley, 1997-E, 114), Ibídem: Fallos: 3:
131; 302:1181, entre muchos otros.
(8) BIDART CAMPOS, Germán, "El artículo 41 de la Constitución y el reparto de competencias entre el
Estado y las provincias", DJ, 1997-2-711.
(9) GELLI, María Angélica, "La competencia de las Provincias en materia ambiental", LA LEY, 1997-E,
805.
(10) Procureur de la République. Association de Défense de Brüleurs. Sentencia del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas (TJCE) C-240/83; 7-2-1985. ECR 1985, 531.
(11) SC Buenos Aires, 1996/07/05, "Tapera Arteche S.C.A. c. Municipalidad de Magdalena", LLBA,
1996-772, con nota de Eduardo Luis Tinant.
(12) CSJN, 1984/05/31, "Transportes Vidal S.A. c. Provincia de Mendoza", LA LEY, 1984-C, 225; JA,
984-III-153 y ED del 24/7/84, p. 5.
(13) CSJN, Fallos: 188:27; LA LEY, 20-229.
(14) GARCIA PEREZ, Marta, op. cit., p 10, quien cita a MEILAN GIL, José Luis, "Interrelación de la ley
de seguridad vial y otras leyes sectoriales: transportes especiales y transportes de mercaderías peligrosas",
REALA, núm. 257, 1993, p. 9 y sigtes. En este sentido, no nos parece en absoluto adecuada la definición de
dominio público federal como "derecho de propiedad del Estado federal sobre determinados bienes" que
proporciona Bidart Campos en su no por ello menos esclarecedor artículo sobre jurisdicción en materia
electroenergética citada repetidamente en este trabajo.
(15) Cf. MARIENHOFF, "Tratado", t. V, p. 173.
(16) Respecto del alcance de esta cláusula, es importante destacar la interpretación que le diera la misma
Convención Constituyente. De los libros de sesiones surge que cuando la Constitución dice: "Corresponde a las
provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio", debe entenderse que se
refiere a todos los recursos naturales renovables o no, cualquiera sea su origen -minero, energético, de la fauna o
la flora marítima-, en cuanto a su territorio, se refiere en sentido amplio al mismo y se incluye al suelo, al
subsuelo, el espacio aéreo, a los ríos, a las costas, al mar, a los lechos y a la plataforma continental pertinente".
Diario de la Convención (Convención Nacional Constituyente, 25ª Reunión-3ª Sesión Ordinaria (Continuación),
5 de agosto de 1994, p. 3312 y sigtes.).
(17) SABSAY, Daniel Alberto, "El nuevo artículo 41 de la Constitución Nacional y la distribución de
competencias Nación - Provincias", DJ, 1997-2-783.
(18) SABSAY, Daniel Alberto, ob. cit., p. 783.
(19) Cf. RODRIGUEZ SALAS, Aldo, "Hacia un nuevo régimen jurídico para el ambiente", Rev. Mendoza
Ambiental, Ed. Maop, Mendoza.
(20) QUIROGA LAVIE, Humberto, "El Estado ecológico de derecho en la Constitución Nacional", LA
LEY, 1996-B-950.
© Thomson La Ley 7