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¿Cómo ha enfrentado América Latina el reto

de la disciplina fiscal?
Israel Fainboim
Departamento de Finanzas Públicas

Seminario “Responsabilidad fiscal, con o sin reglas”
Academia de Centroamérica - Friedich Naumann Stiftung
Costa Rica, 31 de mayo de 2012

Contenido

I. Crisis Internacional, Efectos y Vulnerabilidad de
América Latina
II. Espacio para políticas contra-cíclicas en caso de
nuevos choques externos
III. Reglas Fiscales e Instituciones Fiscales
IV. Reglas Fiscales y LRF en América Latina
V. Reflexiones Finales



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I. Crisis Internacional, Efectos y Vulnerabilidad
de América Latina
Crisis de 2008-2009

• La crisis financiera e inmobiliaria internacional del 2008-2009 afecto las economías
de América Latina (AL) a través de canales tanto financieros como reales.

Impactos Financieros

• Caídas en los precios de los activos financieros –índices de mercados accionarios.
• Salidas de flujos de capital de portafolio.
• Aumento en los costos de endeudarse (de acceder a mercados internacionales –los
risk premia de los países de AL aumentaron significativamente). En algunos se
produjo una interrupción del acceso a financiación externa por el sector privado
(sudden stop).
• Reducción de flujos de remesas (importantes en México, El Salvador, Guatemala,
Haití, R. Dominicana y Ecuador).

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I. Crisis Internacional, Efectos y Vulnerabilidad
de América Latina
Impactos Reales

• Reducción en volúmenes de exportación (exportaciones de LA están muy orientadas
a Estados Unidos y Europa Occidental)
• Caídas en precios de las commodities:

– En el caso del petróleo, la caída afecto a los países exportadores (Venezuela, México,
Ecuador, Colombia) y benefició a los importadores (Chile, Uruguay, América Central)
– Las caídas en precios de otras exportaciones primarias afectaron negativamente a Chile
(cobre), Uruguay (carne), y a algunos países de América Central y Colombia (café). En todos
los países de LA los términos de intercambio declinaron.

Contracción en la demanda agregada

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I. Crisis Internacional, Efectos y Vulnerabilidad
de América Latina
Riesgos en 2012

• Hay riesgos de que se presente un segundo choque en el 2012, originado en los
problemas de deuda y bancarios de algunos países de la zona euro.
• Que Grecia abandone el euro sigue siendo un riesgo importante. Las pasadas
elecciones mostraron que existe alguna probabilidad de que el gobierno que se
forme después de las elecciones del 17 de junio no este dispuesto a cumplir con
las exigencias de los acreedores, viéndose forzado a una moratoria de pagos y a
reintroducir el dracma para financiar con emisión el déficit fiscal.
• La moratoria y la inevitable quiebra del sistema bancario griego generarán
pérdidas de capital en la banca europea y americana.
• La sequía de créditos y el pesimismo sobre lo que pueda ocurrir en otros países
de la zona euro pueden llevar a una recesión en Europa y detener la recuperación
en Estados Unidos.
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I. Crisis Internacional, Efectos y Vulnerabilidad
de América Latina
Riesgos en 2012 (cont.)

• Existe alguna probabilidad de que la crisis se extienda unos años mas, porque no
hay ninguna solución inmediata para España, atrapada en un círculo vicioso de
austeridad fiscal, contracción del PIB y deterioro de los indicadores de deuda.
Aunque menos probable, Italia podría ser arrastrada por este problema.
• En un escenario pesimista, se podría producir una caída de varios puntos en el
crecimiento en la zona del euro, entre uno y dos puntos en Estados Unidos y algo
menos en China en 2012; el peor año podría ser 2013.
• En ese escenario, en AL el boom actual llegaría a su fin en lo que resta de 2012 y
en 2013 se observaría una caída del PIB, seguida probablemente de una
recuperación.


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I. Crisis Internacional, Efectos y Vulnerabilidad
de América Latina
Posibles impactos de una nueva crisis
Los países de la región se verían impactados diferenciadamente:

• Las economías más expuestas comercialmente a la zona del euro (Bolivia, Chile,
Perú) podrían sufrir más que las expuestas a Estados Unidos (América Central,
Colombia) o Asia.
• Los países más dependientes de exportaciones de petróleo (Ecuador, Venezuela)
pueden observar caídas fuertes de ingresos externos y fiscales, pues el precio del
petróleo es muy sensible al ritmo de actividad económica en el mundo
desarrollado.
• Los exportadores de otras commodities (Argentina, Bolivia, Colombia, Perú)
dependerán más de cómo reacciona China, que está enfriándose rápidamente,
pero que podría adoptar de nuevo políticas contra-cíclicas (aunque de menor
alcance que en 2009).
• Sufrirán por la vía financiera países con sectores bancarios más vinculados
directa o indirectamente a la banca de la periferia europea (México, Perú,
Uruguay, Chile y Argentina, en ese orden), pero solo si se produce un manejo
desordenado de la reestructuración bancaria.
• Podrían cambiar de dirección los abundantes flujos de portafolio a Brasil,
Colombia y Perú, lo que pondría fin al boom de finca raíz y otros activos, pero
aliviaría las tendencias de apreciación, al menos temporalmente, como ocurrió en
la anterior crisis.

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I. Crisis Internacional, Efectos y Vulnerabilidad
de América Latina
Vulnerabilidad a una nueva Crisis

• El grado de vulnerabilidad macroeconómica de AL a choques como el mencionado
depende de las reformas emprendidas en los últimos años. La región se ha abierto
mas, tanto comercial como financieramente, y está mas expuesta a choques
externos, pero otras reformas la han vuelto probablemente mas resistente (y los
fundamentals han mejorado):

– La regulación y supervisión financiera ha mejorado y los bancos centrales se han
fortalecido
– Varios países se han movido hacia regímenes cambiarios mas flexibles. Sin embargo
países como Ecuador y El Salvador mantienen de jure “hard exchange rate pegs” y otros
tienen de facto tasas nominales estables respecto al dólar - privándolos de políticas
cambiarias y monetarias como instrumentos de estabilización
– La dolarización bancaria/financiera ha declinado, aunque es todavía importante en algunos
países.



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I. Crisis Internacional, Efectos y Vulnerabilidad
de América Latina

Vulnerabilidad a una nueva Crisis (cont.)

Reformas y mejora de los fundamentals (cont):

– Las reformas en la política fiscal (y de las instituciones fiscales) han otorgado
mas flexibilidad para realizar ajustes fiscales. Se adoptaron reglas fiscales y
MFMPs y algunas reformas de procedimientos. La relación deuda/PIB declino
fuertemente desde el 2003 hasta el 2007 para el agregado regional, aunque es
alta en la actualidad en algunos países ( aumento con la expansión fiscal de 2008-
2009) y pocos países pueden afirmar hoy que están en una situación de solvencia
“segura”
– Se acumularon saldos importantes de reservas internacionales, disponibles como
seguro contra “sudden stops” de flujos de capital (como“rainy day funds”) y para
apoyar políticas contra-cíclicas, o acumulados para prevenir la apreciación
cambiaria



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América Latina: Indicadores Económicos y Fiscales -2011
País Crec. PIB
(%)

Balance C.
Corr.
en % del PIB
Balance Primario
(%PIB)
Deuda
Bruta/PIB
Argentina 9.2 -0.2 -0.4 44.1
Bolivia 5.1 2.2 2.1 32.9
Brasil 2.7 -2.1 3.1 66.2
Chile 5.9 -1.3 1.8 9.9
Colombia 5.9 -2.8 0.7 34.7
Ecuador 7.8 -0.3 -0.2 18.0
México 4.0 -0.8 -1.0 43.8
Paraguay 3.8 -1.2 1.5 13.7
Perú 6.9 -1.3 3.0 21.6
Uruguay 5.7 -2.2 2.1 54.2
Venezuela 4.2 8.6 -3.7 45.5
Costa Rica 4.2 -5.2 -1.9 30.8
El Salvador 1.4 -5.9 -1.9 50.8
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América Latina- Indicadores Económicos y Fiscales -2011
País Crec. PIB (%) Balance C. Corr.
en % del PIB
Balance
Primario
(%PIB)
Deuda
Bruta/PIB
Guatemala 3.8 -2.8 -1.3 24.1
Honduras 3.6 -8.6 -6.1 28.1
Nicaragua 4.7 -17.8 1.9 72.0
Panamá 10.6 -12.7 0.1 37.8
Republica
Dominicana
4.5 -7.9 -0.4 29.3
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II. Espacio para políticas contra-cíclicas en caso de otro
choque externo
Los países de LA tienen restricciones diferentes a los de otras regiones
para desarrollar políticas monetaria y fiscal contra-cíclicas en respuesta a
una nueva crisis:

• No hay mucho que los países puedan hacer adicionalmente en el corto plazo
para protegerse. La mayoría ha hecho esfuerzos importantes en materia de
acumulación de reservas internacionales, reducción del endeudamiento público
y fortalecimiento de la supervisión bancaria.
• El espacio para políticas monetarias/cambiarias es menor:
– Las tasas de interés en la mayoría de países están mucho más bajas que a fines de 2008, y
en un par de países hay fuertes presiones inflacionarias represadas.
– En países con flexibilidad cambiaria, la política monetaria/cambiaria (depreciación real) es
una opción contra-cíclica. En otros, modificar el régimen cambiario es una opción
(Honduras lo hizo recientemente). Aun en los casos en que el régimen cambiario no es una
restricción, la depreciación no es una opción cuando los descalces de monedas son
importantes (“fear of floating”), particularmente en países altamente dolarizados


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II. Espacio para políticas contra-cíclicas en caso
de otro choque externo

El espacio fiscal para políticas contracíclicas es ahora menor que en la crisis anterior
y por consiguiente debe usarse con más cautela.

• Países en situación fiscal frágil no poseen el “espacio fiscal” para implementar una
política fiscal expansiva aun cuando exista “espacio macroeconómico” para ellos.
La relación deuda/PIB es alta en la actualidad en algunos países (aumento con la
expansión fiscal de 2008-2009) y pocos pueden afirmar hoy que están en una
situación de solvencia solida
• Un alto costo de endeudarse es una restricción a una política fiscal contra-cíclica
en aquellos países donde exista “espacio fiscal”.
• Alternativa: financiarse con las reservas acumuladas. Dos restricciones: i) las
reservas a utilizar por el sector publico deberían acumularse por este; ii) se
dejaría de obtener el liquidity premium por no disponer de ellas durante sudden
stops (si la crisis se convierte en una crisis de liquidez mayor)
• Multiplicadores son pequeños. Solución: expansión en inversión intensiva en
mano de obra y facilitar el crédito al sector privado
• Reglas fiscales inflexibles (ver mas adelante).





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III. Reglas Fiscales e Instituciones Fiscales

• Restricción permanente sobre la política fiscal, definida típicamente en términos
de un indicador de desempeño fiscal agregado
• Pueden aumentar la credibilidad de las políticas del gobierno:
– conteniendo el sesgo hacia los déficit
– reduciendo la pro-ciclicalidad de la política fiscal
– sirviendo como señal al mercado de las intenciones del gobierno
– reduciendo los costos de endeudamiento y la variabilidad del PIB
• Sin embargo, pueden inducir rigidez en la política fiscal (pro-ciclicalidad), proveer
incentivos a adoptar medidas de baja calidad o no ortodoxas para alcanzar las
metas fiscales y llevar a la utilización de contabilidad creativa:
– Reclasificar los gastos corrientes como gastos de capital
– Utilizar entidades por fuera del presupuesto para realizar operaciones fiscales, incluyendo empresas
públicas, que pueden realizar operaciones cuasi-fiscales no cubiertas por la LRF
– Utilizar instrumentos de deuda no incluidos en los límites de deuda
– Acumular deuda con proveedores para alcanzar metas fiscales definidas en base de caja
• Pueden ser cortinas de humo si no existe el compromiso político con la
responsabilidad fiscal

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III. Reglas Fiscales e Instituciones Fiscales

Propiedades deseables de las Reglas Numéricas

• Bien definidas (glosario de conceptos).
• Cobertura completa de la variable fiscal controlada (las reglas numéricas deben
cubrir todas las operaciones fiscales y cuasi-fiscales relevantes) y en lo posible
cobertura institucional del SPNF, o como mínimo del gobierno general.
• Simples, transparentes (de allí la necesidad de acompañarlas de una LRF) y
supervisadas por un ente independiente, para garantizar su cumplimiento
(supervisión externa y evaluación (por auditor externo independiente, comités de
la Asamblea, etc.)
• Obligatorias, e incorporando un costo alto para el Ejecutivo por no cumplirlas y
mecanismos para adoptar acciones correctivas. Deben asegurar la adopción de un
régimen creíble y aplicable de penalizaciones, con altos costos políticos,
administrativos y legales (ej. congelación de salarios, suspensión de
transferencias a gobiernos locales, destitución)

15
III. Reglas Fiscales e Instituciones Fiscales
Propiedades deseables de las Reglas Numéricas (cont.)

• Deben buscar reducir la pro-ciclicalidad de la política fiscal. Deben permitir la
operación de estabilizadores automáticos durante la fase de desaceleración
económica. Pero reglas ajustadas por el ciclo son de cálculo engorroso y
manipulables; las aplicables para el ciclo permiten la discrecionalidad en fechar
el ciclo.
• Las cláusulas de escape deben definirse claramente y ser de aplicabilidad muy
estrecha (choques externos muy fuertes, desastres naturales).
• El diseño de una regla (y de una LRF) debe buscar corregir las debilidades
especificas de cada país
• En países que requieren una importante consolidación fiscal, no es factible la
adopción temprana de una regla numérica.

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III. Reglas Fiscales e Instituciones Fiscales
Propiedades deseables de las Reglas Numéricas (cont.)

• No formular una regla muy exigente como punto de partida, pues puede terminar
siendo ignorada apenas ocurra una recesión o una desaceleración económica. Es mejor
partir de una regla que funcione, a no tener marco alguno; y fortalecer el marco
gradualmente, por ejemplo, con cada nuevo periodo de gobierno.
• Las reglas (y las LRFs) requieren un amplio consenso político y no constituyen un
substituto para el compromiso de los agentes públicos. No compran credibilidad. Esta
depende del consenso en la sociedad para adoptar una política fiscal prudente
• Las reglas de procedimiento deben ser exigentes y con un fuerte énfasis en la
transparencia. Adecuados sistemas de gestión financiera pública son esenciales para
soportar la implementación de las reglas y las LRFs (para facilitar la toma de decisiones
y su ejecución y permitir el monitoreo)

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Tipo de
Regla
Ventajas Desventajas
Deuda • Vinculo directo con
sostenibilidad de deuda
• Fácil de comunicar y
monitorear
• No provee una clara orientación operacional en
el corto plazo, pues el impacto de las políticas
es limitado y no inmediato
• Puede ser pro-cíclica
• Puede cumplirse utilizando medidas temporales
(por ej. transacciones “bajo la línea”)
• Puede puede afectarse por desarrollos por fuera
del control del gobierno
Balance
fiscal
• Clara orientación
operacional
• Vinculo estrecho con
sostenibilidad de deuda
• Fácil de comunicar y
monitorear
• No dispone de elementos de estabilización
económica (puede ser pro-cíclica)
• Puede afectarse por desarrrollos por fuera del
control del gobierno (por ej. una fuerte caída en
el producto)
Ventajas y Desventajas de los Diferentes
Tipos de Reglas Fiscales

Ventajas y Desventajas de los Diferentes
Tipos de Reglas Fiscales


19
Tipo de
Regla
Ventajas Desventajas
Balance
estructural
• Relativamente clara
orientación operacional
• Vinculo estrecho con
sostenibilidad de deuda
• Función de estabilización
económica (esto es, tiene en
cuenta los choques)
• Permite tener en cuenta
factores temporales y por una
sola vez
• Corrección por el ciclo es
complicada, especialmente en
países que están pasando por
cambio estructurales
• Requiere pre-definir factores
temporales y por una sola vez,
para evitar su utilización
discrecional
• Su complejidad dificulta la
comunicación y el monitoreo
Ventajas y Desventajas de los Diferentes
Tipos de Reglas Fiscales
Tipo de
Regla
Ventajas Desventajas
Gastos • Clara orientación operacional
• Permite la estabilización
económica
• Puede orientarse a modificar el
tamaño del gobierno
• Relativamente fácil de comunicar
y monitorear
• No vinculada directamente a la
sostenibilidad de la deuda, pues no se
restringe el ingreso
• Puede conducir a cambios indeseados en la
distribución del gasto si para cumplir la
regla se desplaza el gasto hacia categorías
no cubiertas por esta
Ingresos • Puede orientarse a modificar el
tamaño del gobierno
• Puede mejorar la política y la
administración tributaria
• Puede prevenir gasto pro-cíclico
(reglas que restrinjan el uso de
ingresos extraordinarios)
• No vinculada directamente a la
sostenibilidad de la deuda, pues no se
restringe el gasto (excepto reglas
restringiendo uso de ingresos
extraordinarios)
• No dispone de elementos de estabilización
económica (puede ser pro-cíclica)
20
Numero de Países con Reglas Fiscales
(total de reglas)
21
0
2
0
4
0
6
0
8
0
1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2012
All rules
National rules
Supranational rules
Numero de Reglas Nacionales
por Tipo de Economía
22
0
1
0
2
0
3
0
1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2012
Advanced
Emerging
LICs
Países con Reglas Fiscales Nacionales
y Supra-Nacionales- 2012
23
Numero de Reglas Fiscales

• La mayoral de pauses tienen mas de una regla fiscal en la actualidad. El numero
promedio de reglas fiscales aumento de 1.5 a 1.8 entre 1997 y marzo de 2012, y
La tendencia a adoptar múltiples reglas refleja:

– La introducción de reglas supranacionales (que comprenden usualmente dos
reglas, excepto para los países de CEMAC)
– La decisión de ampliar las reglas nacionales (particularmente en el caso de
economías emergentes) debido a las limitaciones encontradas al operar con
una sola regla. Por ejemplo, las reglas de deuda, aunque estrechamente
vinculadas con objetivos de sostenibilidad, no proveen suficiente orientación
operacional. Ello llevo a países como Finlandia, Lituania, Namibia y Polonia a
complementarlas posteriormente con reglas de gasto o de balance fiscal. Sin
embargo, cerca de 40% de los países que adoptaron reglas nacionales desde el
2000, adoptaron dos reglas desde el comienzo.

24
Países con mas de una Regla Fiscal
25
Denmark
Finland
France
Indonesia
Israel
Lithuania
Namibia
Poland 1/
Spain
Sweden
Budget balance rule Debt rule Expenditure rule Revenue rule
1992 1994
2001
1995
2006
2003 2003
2004
1967
1998
1992
2011
1992
2010
2008
2001
2010
1999
2011
2002, 2012
2000 1996
1992
1992
1992 2005
19 2008
Tipo de Reglas: Nacionales y Totales
26
0
5
1
0
1
5
ER +DR ER +BBR DR +BBR
0
1
0
2
0
3
0
4
0
5
0
ER +DR ER +BBR DR +BBR
Cobertura de las Reglas Fiscales -2012
27
16
12
11
3
27
33
15
10
15
3
14 14
0
5
10
15
20
25
30
35
Balance Debt Expenditure Revenue Balance Debt
General Government Central Government
National Rules Supranational Rules
Tendencias en la adopción de
Leyes de Responsabilidad Fiscal
28
0
2
4
6
8
10
12
14
1
9
8
5
1
9
8
7
1
9
8
9
1
9
9
1
1
9
9
3
1
9
9
5
1
9
9
7
1
9
9
9
2
0
0
1
2
0
0
3
2
0
0
5
2
0
0
7
2
0
0
9
2
0
1
1
(Number of countries with Fiscal Responsibility Laws)
Advanced economies
Emerging economies
IV. Reglas Fiscales en América Latina
1. Argentina
• Ley de Convertibilidad Fiscal de 1998. Estableció un cronograma de reducción
gradual del déficit a partir de 1999, para llegar al equilibrio fiscal en el 2003. Se
fijo un techo de déficit de 1.9% del PIB para 1999 y una reducción de este de
0,4% en el 2000 de 0,5% en el 2001 y de 0,6% en el 2002, hasta llegar al
equilibrio en el 2003. El crecimiento del gasto público quedo supeditado al
crecimiento del producto interno bruto, obligando a no aumentar el gasto
primario corriente en el caso de caídas de la actividad económica. Se dispuso
también la creación de un fondo anti cíclico fiscal, que se constituiría con
ingresos extraordinarios provenientes de concesiones y privatizaciones y con un
porcentaje definido de la recaudación de impuestos.
• La ley de déficit cero (Ley 24.156 de 2001) de reforma a la administración
financiera se propuso no gastar cada mes mas de lo que podía financiarse con los
recursos corrientes del Estado. El Ejecutivo extendió a las jubilaciones y
pensiones el recorte, aplicado inicialmente solo a los salarios. Fue declarada
inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia.

29
IV. Reglas Fiscales en América Latina
Argentina (cont.)

• La Ley de Responsabilidad Fiscal de 2004 fijo el crecimiento del PIB como limite a la
expansión del gasto primario y prescribió la ejecución equilibrada del presupuesto
una vez descontados ciertos gastos (gasto primario, del que se excluyen los gastos
atados a financiamiento de organismos internacionales y los gastos de capital
destinados a infraestructura social básica). Para las provincias, se estableció un
limite al endeudamiento, de forma tal que el servicio de la deuda no superase el 15%
de los recursos corrientes, deducidas las transferencias por coparticipación a
municipios.
• El gobierno nacional quedo facultado para acordar programas de financiamiento con
las provincias que lo requiriesen, siempre y cuando cumplieran las pautas definidas
por la LRF.
• Desde 2009 las reglas y la LRF fueron de facto suspendidas.

30
IV. Reglas Fiscales en América Latina
Clausulas de Escape
• La LRF no tiene clausulas de escape.

Sanciones
• Se creo el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, un organismo destinado a
fiscalizar la aplicación de esta ley, integrado por representantes de la Nación y las
provincias y facultado para imponer sanciones por incumplimiento, que iban desde la
divulgación publica de los desvíos, hasta la limitación de transferencias
presupuestarias de origen nacional (excluida la coparticipación).

31
IV. Reglas Fiscales en América Latina
2. Brasil
• Una LRF aplica desde Mayo de 2000. Existe además una “regla de oro” establecida en la
Constitución (nuevo endeudamiento de ser como mínimo igual a la inversión publica).
Reglas
• Límites para los gastos de personal: con relación al ingreso corriente neto, para los
tres Poderes y para cada nivel de gobierno (Unión 50%, Estados, Distrito Federal y
Municipios - 60%)
• Límites al endeudamiento público: se establecerán por el Senado Federal a
propuesta del Presidente de la República (en la actualidad: Estados 200%,
Municipalidades 120% de Ingresos Corrientes Netos)
• Definición de metas fiscales anuales: para los tres ejercicios siguientes
• Mecanismo de compensación para gastos de carácter permanente: el gobernante
no podrá crear un gasto continuo (por plazo superior a dos años) sin indicar una fuente
de ingreso, o una reducción de otro gasto

32
IV. Reglas Fiscales en América Latina
2. Brasil (cont.)
• Mecanismo para el control de las finanzas públicas en años de elección: la Ley
impide la contratación de crédito por anticipación de ingreso presupuestario en el
último año de mandato y el aumento de los gastos de personal en los 180 días
previos al fin del mandato.
Clausulas de Escape
• Cuando crecimiento del PIB<1% en cuatro trimestres y cuando se presentan
desastres naturales, pero solo pueden ser invocados con aprobación del Congreso.
Sanciones
• Institucionales: suspensión de transferencias voluntarias, y de obtención de
garantías y contratación de operaciones de crédito
• Personales: previstas en ley de Crímenes de Responsabilidad Fiscal, que prevé que
los gobernantes podrán ser responsabilizados personalmente y castigados con la
perdida del cargo, inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos, multa, y/o
prisión.



33
IV. Reglas Fiscales en América Latina
3. Chile
• Balance estructural (BE), con un comité de expertos independiente que provee los
insumos clave. Los gastos del gobierno se presupuestan ex ante en línea con los
ingresos estructurales, es decir, los ingresos que se obtendrían si: (i) la economía
opera a su nivel potencial; y (ii) los previos del cobre y del molibdeno se encuentran en
niveles de largo plazo. En 2005 los ingresos de la minería privada se incluyeron en el
calculo del BE.
• La implementación de la regla ha cambiado desde 2009. De 2001 a 2007 la meta de BE
era constante (superávit de 1 % del PIB); en 2008 se estableció una nueva meta
constante (superávit de 0.5 % del PIB). En 2009, cuando la meta era de 0%, se utilizo
una clausula de escape de facto para acomodar medidas contraciclicas. La actual
administración (2010-14) especifico una trayectoria de convergencia hacia un 1% del
PIB de déficit estructural para 2014.


34
IV. Reglas Fiscales en América Latina
3. Chile (cont. )
Clausulas de Escape
• En Octubre de 2011 las autoridades adoptaron la posibilidad de invocar una clausula de escape en
“circunstancias excepcionales”. En estos casos publicarían un reporte estableciendo la base para
invocarla y el impacto que tendria en el mediano y largo plazo.
No hay supervision externa del cumplimiento de la regla
4. Colombia
• ER: sobre el crecimiento del gasto corriente del GC.
• BBR: BE para el GC aprovado en ley del 2011. Estableció Uña trayectoria de consolidación fiscal,
reduciendo el BE del GC de -2.3% del PIB en 2014 a 1 % en 2022. Las metas anuales las fija el
MFMP. La regla permite una expansion fiscal cuando el crecimiento esperado del PIB es de al
menos 2 p.p. por debajo de la tasa de crecimiento de largo plazo. Se creo un fondo soberano (SWF)
para ahorrar ingresos extraordinarios de recursos naturales.
Clausula de Escape
• En caso de eventos extraordinarios (emergencias, choques importantes) que amenacen la
estabilidad macroeconómica, la aplicación de la ley puede suspenderse temporalmente, con
sujeción a opinión favorable del CONFIS (un consejo interno encabezado por el Ministro de
Hacienda).

35
IV. Reglas Fiscales en América Latina
5. Ecuador
• En el 2002 se aprobó una Ley Responsabilidad Fiscal, Estabilización y Transparencia. En 2010 se
aprobó una LRF.
Reglas
• BBR (hasta 2010): Reducción anual del déficit no-petrolero hasta lograr presupuesto
balanceado.
• DR (hasta 2010): Reducción a 40 % del PIB. Aplica tan solo ex ante. No limita el resultado final y
no aplica a modificaciones del presupuesto durante el año.
• La ley de 2002 estableció que el crecimiento anual real del gasto primario del GC no debía exceder
el 3.5% percent (excluyendo gastos de capital), el déficit fiscal como porcentaje del PIB
(excluyendo ingresos por exportaciones de petróleo) debía reducirse en 0.2 % por año, y la
relación deuda/PIB no exceder de 40%. La ley y las reglas fueron modificadas por la LRF de 2010.
• ER (desde 2010): El gasto permanente < o = al ingreso permanente (ambos se definieron en
forma no muy clara). Ingresos excepcionales no permanentes pueden utilizarse para gasto
permanente si el gobierno lo considera necesario.
Sanciones
• No hay supervisión externa, ni sanciones por no cumplir la regla de ER


36
IV. Reglas Fiscales en América Latina
6. Costa Rica
• BBR: Una regla de oro se incluyo en el Articulo 6 de la LAF. Se ha presentado un
proyecto de ley que limita el crecimiento del gasto.

7. México
• BBR: Presupuesto balanceado en base caja. Aplica al gobierno federal, incluyendo
gobierno central, seguridad social y empresas publicas importantes (por ej., PEMEX y
la compañía de electricidad CFE).
• Incluye un precio de referencia del petróleo y un conjunto de fondos petroleros. Desde
2009 la definición cambio para excluir la inversión de PEMEX.
Hay clausula de escape.
La Ley de 2006 incluye sanciones por incumplimiento.
37
IV. Reglas Fiscales en América Latina
8. Panamá
• La Ley de 2002 se suspendió en septiembre de 2004 hasta fines de 2005 pues no se
podía cumplir la regla de déficit. Una nueva LRF se aprobó en junio de 2008, con
efectos desde 2009 y se modifico en junio 2009 para enfrentar la crisis internacional.
Ley del 2002
• Metas de endeudamiento público:
– Relación deuda pública total neta a PIB nominal (50%).
– Relación deuda externa neta a PIB nominal (35%).
• El déficit fiscal del SPNF no mayor a 2% del PIB.
• Establece un régimen transitorio de autorización de endeudamiento público
para los efectos de alcanzar lo descrito en el numeral 1:
– Cuando el crecimiento porcentual del PIB real sea mayor del 1,5%, el aumento porcentual del total de la
deuda pública no excederá el 80% del crecimiento porcentual del PIB nominal, o de lo establecido en el
numeral 2, cualquiera que resulte en menor endeudamiento público.
– Si el crecimiento del PIB real es de 1,5% o menor, el déficit fiscal del SPNF no puede exceder el 2% sobre el
PIB nominal.

38
IV. Reglas Fiscales en América Latina
• El SPNF mantendrá un superávit primario no inferior al necesario para mantener las
relaciones de endeudamiento mencionadas.
Clausulas de Escape
• Excepción temporal en caso de recesión económica, catástrofes o desastres naturales,
previa declaratoria por el Consejo de Gabinete y sujeto a auditoría de la Contraloría.
• La ley del 2008 añadió una caída en crecimiento del producto, pero es un ajuste por
una sola vez, seguido de una trayectoria de consolidación que no tiene en cuenta los
desarrollos cíclicos de años posteriores.


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IV. Reglas Fiscales en América Latina
Panamá (cont.)
Ley del 2008
• Déficit del SPNF < 1% PIB.
• La Autoridad del Canal no forma parte del balance del SPNF.
• Cuando crecimiento de PIB < 1%, el MEF, con opinión de la CGR, deberá pedir a la
Asamblea dispensa de los limites.
• Retorno al déficit limite: año 1 -3% PIB, año 2 -2% del PIB, año 3 -1%.
• Relación Deuda/PIB debe llegar a 40% en 7 años a partir de 2008.
• Programación financiera del SPNF a 5 años y explicaciones de diferencias año a año.
• No se podrán contraer obligaciones sin suficiente asignación presupuestaria en los
últimos 6 meses del periodo de gobierno y comprometer mas del 50% del presupuesto
de operaciones (excluyendo intereses)
Sanciones
• MEF podrá suspender desembolsos o restringir acceso al crédito a entidades que
devenguen gastos no presupuestados.

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IV. Reglas Fiscales en América Latina
9. Perú
• BBR: Techo de déficit para el SPNF de 1% del PIB.
• ER: Crecimiento real del gasto corriente no debe superar el 3%.
• Se modificaron las reglas en abril de 2012. El indicador de consumo publico excluirá
gastos en mantenimiento de infraestructura , gasto social spending realizado bajo el
marco del presupuesto por resultados y algunos gastos de seguridad. El BE debe
converger al equilibrio vía ajustes de 0.2 p.p. por año.
• Se creo un comité especial, conformado por miembros de l Ministerio de Economía y
Finanzas, el BCRP y expertos independientes, para preparar una propuesta de una
nueva regla fiscal, a ser enviada al Congreso a mas tardar en noviembre 30.

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IV. Reglas Fiscales en América Latina
Clausulas de Escape
• Se suspende la aplicación de la regla hasta por tres años cuando (a) el PIB real es
cayendo, elevando el techo del déficit hasta el 2.5% del PIB, y luego reduciéndolo por
un mínimo de 0.5 % del PIB, hasta que se alcance el 1% de déficit; y (b) en otras
emergencias declaradas por el Congreso a solicitud del Ejecutivo. El Ejecutivo debe
especificar en su solicitud los techos a aplicarse para las reglas de déficit y de gasto
durante el periodo de excepción.
• En mayo de 2009 se permitió un déficit de 2 % del PIB como política contra cíclica.

42
V. Reflexiones Finales
• Las reglas se ignoran frecuentemente con pocas consecuencias. Sin credibilidad, su
efectividad es mínima.
• El incumplimiento de las reglas no solo ha puesto de manifiesto la incapacidad de las
LRFs por si solas para mejorar el desempeño fiscal con independencia del contexto
institucional, sino que ha contribuido a profundizar la fragilidad de las instituciones y
el descrédito social del sistema legal. En contextos de débil institucionalidad, en donde
el Ejecutivo puede modificar las leyes con frecuencia y facilidad, cuesta imaginar que
una LRF pueda limitar en forma significativa las decisiones de los gobernantes. Su
incumplimiento puede contribuir a deteriorar más el frágil entorno institucional que
dificulta su eficacia.
• Se ha sugerido que las reglas, para tener éxito, deben contar con un fuerte respaldo
político. Si este es el caso, deberíamos preguntarnos si no es precisamente ese respaldo
político a la disciplina fiscal el que provoca la mejora en el desempeño de las finanzas
públicas. En esta línea de razonamiento, las LRFs serian simplemente un vehículo para
construir consensos sociales en torno a la importancia de la disciplina fiscal. Sin ese
consenso, la sola presencia de las reglas no aseguraría ninguna mejora en el
comportamiento de las finanzas públicas.

43
V. Reflexiones Finales
Cambios frecuentes en las metas numéricas y en la cobertura de la regla en Perú (se
presenta el ejemplo de Perú, pero el fenómeno es común en AL –e incumplimiento a nivel
internacional).





44
V. Reflexiones Finales
45
• Un cambio institucional crecientemente adoptado es la creación de “consejos fiscales”.
Instituciones que interpretan y aplican las reglas son una opción a explorar. Las reglas podrían
desviarse cuando sea necesario sin perder credibilidad ,si una institución independiente y
competente las autoriza.


Country
Independent
body sets budget
assumptions
Independent
body monitors
implementation
National fiscal
rules
Hungary 1/ 2009 BBR
Ireland 2011 --
Portugal 2011 --
Romania 2010 ER
Serbia 2011 BBR
Sweden 2007 BBR; ER
Belgium 1993 --
Canada 1998 1998 --
Chile 2000 2011 BBR
Iceland 2010 ER
Luxembourg 1990 ER; DR
Netherlands 1994 ER
Slovenia 2000 2010 --
United Kingdom 2011 2011 BBR; DR
Source: National authorities and IMF staff assessments.