Autonomía Municipal

Derecho Municipal Y Regional VI Ciclo
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AUTONOMÍA MUNICIPAL
I. DESCENTRALIZACIÓN DEL PERÚ
Desde su independencia en 1821, el Perú ha tenido una trayectoria regular, pero con altas y
bajas, en materia de descentralización (1828, 1873, 1886, 1920, 1933 y 1979) (7). Al
momento de la independencia y en los primeros debates constituyentes, se discutieron dos
cosas muy puntuales: la primera era si se escogía la república o la monarquía, y la segunda
fue si se adoptaba el modelo federal o el unitario. Es sabido que el proyecto de San Martín
y sus adláteres era la monarquía, que gozaba incluso de aceptación en amplios círculos de
la sociedad limeña. Pero al final se impuso la república. En cuanto a la forma de Estado, si
se aceptaba la unitaria o la federal, esto fue algo muy discutido, pues la presencia
gravitante de los Estado Unidos hacía interesante y hasta atractivo el modelo federal, que
otros países adoptaron para entonces (México, Venezuela, Brasil, Argentina y Colombia
hasta 1886). Puede decirse por eso que, sin llegar a adoptar la idea federal, existió durante
todo el siglo XIX una tentación federal que se expresó en algunos experimentos fallidos
(Federación de los Andes, Confederación Perú-boliviana), y en el debate doctrinario que
llega hasta fines del siglo XIX, con propuestas teóricas como las defendidas por González-
Prada, o políticas, enarboladas por Piérola, si bien nunca puestas en práctica.
Sin embargo, debe recordarse que se hicieron en el siglo XIX muchos ensayos de
descentralización, de bastante éxito, a través de las Juntas Departamentales, que
funcionaron durante casi todo el siglo XIX. Las tentativas continuaron en el siglo XX, pero
con menor intensidad.
En el siglo XX se aborda, por vez primera, el problema de la descentralización al más alto
nivel normativo; esto es, constitucional, si bien sus resultados han sido diversos y con
pobres resultados.
Así, la Constitución de 1920 creó los Congresos Regionales, del Norte, Centro y Sur, pero
casi sin facultades, pues todas sus leyes debían ser aprobadas y promulgadas por el Poder
Ejecutivo. Tuvieron, en realidad, una vida nominal, dentro de un periodo político
autoritario, como fue el de Leguía (1919-1930).
La Constitución que le siguió, sancionada en 1933, creó los Concejos Departamentales,
sobre la base de cada departamento, con amplias facultades administrativas, fiscales y
normativas. Fueron reglamentadas mediante la Ley 7809 de 1933. Sin embargo,
curiosamente, este intento interesantísimo de descentralización, nunca fue puesto en
práctica por el Ejecutivo, quien sin vetar la ley y mediante simple oficio del Ministro de
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Hacienda de entonces (1934), dispuso la ineficacia de los Concejos, al negarse a
transferirles rentas. Durante el largo periodo en el que estuvo en vigencia formal la Carta
de 1933, nunca se aplicó este apartado constitucional, si bien se ensayaron algunas formas
de descentralización, sobre todo con las llamadas corporaciones de desarrollo que, a nivel
departamental, se empezaron a crear y extender en la década de 1950. Sus alcances fueron
interesantes, pero limitados.
Finalmente, la Constitución de 1979 quiso dar un paso más audaz, y creó las regiones. El
modelo, sin embargo, al igual que pasó con la Constitución española de 1978, no estaba
bien definido: no se decía cuáles eran las regiones, tampoco se precisaban sus
competencias y se cometió el error de ir demasiado pronto a su implantación, fomentando
el asambleísmo, con un modelo de asamblea regional que propiciaba el desorden antes que
una política constructiva. Tal diseño y sobre todo la falta de gradualismo, hizo fracasar el
modelo, que iniciado a partir de 1982, fue prácticamente concluido en 1990, pero
incompleto (jamás se decidió lo referente a Lima y el Callao).
Reaccionando contra tales excesos, la vigente Constitución de 1993 eliminó el modelo, aun
cuando hizo una concesión nominal a las regiones; restableció los clásicos departamentos
republicanos-en el fondo sin ningún valor, pues no se fijaron competencias ni rentas- y
sobre todo fortaleció los municipios, bajo la idea de que la descentralización debería
empezar por ellos, si bien una descentralización bien entendida no se agota en los
municipios, pues si así fuera, más que descentralización, habría que
II. UBICACIÓN DEL MUNICIPIO DENTRO DEL ESTADO MODERNO
Como se ha señalado, el municipio tuvo históricamente un papel fundamental en la
consolidación de la democracia y en el nacimiento de las nuevas repúblicas, así como en su
desarrollo posterior. Pero al cumplir tan importante rol histórico, ha perdido gran parte de
su protagonismo. En la Edad Media y en épocas posteriores, los municipios se mantenían
incólumes, muchas veces frente al poder central, el cual tenía que respetar, en veces, sus
derechos y prerrogativas. Todo esto ha cambiado radicalmente. Hoy en día el municipio se
ha articulado dentro del aparato del Estado, cumpliendo sus propios fines, pero además con
serias limitaciones, pues debe andar dentro de los carriles que le fija el Estado y no los
propios que él quiera darse. Esto es, el municipio actual ya no decide sólo su destino: lo
decide dentro de las pautas dadas por el Estado, con libertad de movimiento y con fines
propios, pero dentro de un cuadrante determinado. Y esto, sin contar con la aparición en
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Europa de la llamada “desmunicipalización”, cuya problemática es distinta y requiere un
tratamiento aparte
Pero ésta no ha sido la única limitación que ha tenido el municipio al ingresar en el siglo
XIX, y aún más, en el siglo XX. Y es que, fortalecido el Estado moderno y existente el
municipio como una realidad social e histórica, ambos entre sí se encuentran muy alejados
para hacer las coordinaciones del caso. En la Edad Media, los municipios iban por un lado
y los reinos podían ir por otro, pero esto no es posible en los Estados modernos. Entonces
surge la necesidad de la coordinación, entre el Estado y los municipios, y para ello se crean
órganos intermedios. Estos son las provincias, los departamentos, las regiones, las
comarcas, etc., o cualquiera que sea el nombre que quiera dárseles. Así tendríamos la
siguiente pirámide: en el vértice el Estado; al medio la región, departamento o comunidad
autónoma, y en la base, el municipio. La forma como cada uno de estos estamentos se
desenvuelve, depende, por cierto, de cada situación y de la legislación en la cual se mueve
cada uno.
1. El municipio en la Constitución de 1993
El capítulo dedicado a la Descentralización en la vigente Constitución, al igual que su
predecesora, está dedicado a regiones y municipalidades. Las regiones se enuncian
como proyecto, pero no existen: probablemente existan en el futuro. En cuanto a las
municipalidades, es parecida a la anterior Constitución, ya que les asigna las siguientes
competencias (art. 192):
- Aprobar su organización interna y su presupuesto,
- Administrar sus bienes y rentas,
- Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos
municipales,
- Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su
responsabilidad,
- Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones y ejecutar los planes
y programas correspondientes,
- Participar en la gestión de las actividades y servicios inherentes al Estado,
conforme a ley, y
- Los demás que determine la ley.
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- Como puede verse, las similitudes son muy llamativas, si bien algo se pierde (como
el control del transporte colectivo). Cabría llamar la atención sobre dos notas
diferenciadoras:
- En la vigente Constitución no se hace un distingo, en cuanto a competencias, entre
las municipalidades provinciales y las demás, y
- La nueva Constitución agrega, en forma adicional a la autonomía económica y
administrativa, la autonomía política. Sobre esto volveremos más adelante.
La reciente reforma parcial de la Constitución ha afectado, como ya se indicó, la parte
relativa a la Descentralización, en donde se desarrolla todo lo concerniente a los
gobiernos regionales y a los gobiernos locales.
En cuanto a estos últimos, la nueva versión del texto constitucional (que ahora ocupa el
artículo 195 y que ha sido sancionado en marzo de 2002), repite los enunciados del
texto primigenio de 1993, pero los amplía enormemente, adicionando las siguientes
competencias:
- Plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil (inciso 2),
- Zonificación, urbanismo y acondicionamiento territorial (inciso 6),
- Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de
proyectos y obras de infraestructura local (inciso 7),
- Desarrollar y regular actividades y servicios en materia de educación, salud,
vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales,
transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos
arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deportes, conforme a ley (inciso 8)
y,
- Presentar iniciativas legislativas en materias de su competencia (inciso 9).

Como se ve, esta reforma hecha en un gobierno democrático, vuelve sobre el esquema
planteado originalmente en la Carta de 1979, pero ampliándolo notablemente, como puede
apreciarse de las competencias indicadas en el numeral iv). Y esto como una reacción frente a
la arremetida que el gobierno dictatorial de Fujimori (1990-2000), la emprendió contra los
municipios, despojándolos de rentas y poderes, desarticulándolos y privándolos de toda
actividad y de cualquier iniciativa. Como siempre sucede, y como ley del péndulo, se ha dado
ahora mayor fuerza a los municipios, dentro de un proceso global de descentralización, en
donde no se ve claro cuáles serán las coordinaciones que tendrán que hacer entre ellas y las
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futuras regiones. Sin lugar a dudas, el nuevo esquema descentralizador no está claro, y tendrá
que sufrir ajustes en el futuro.
Sin embargo, cabe acotar que el grueso de las competencias que se le otorgan por vez
primera, y que quizá son las más sugestivas, están sujetas a la reserva de ley, esto es, serán
precisadas en la Ley Orgánica de Municipalidades que se sancione en el futuro. Y esto
implica que al ser desarrolladas por el Poder Legislativo, podrán ser moduladas o precisadas
de diferente manera, según las circunstancias y enfoques que en cada caso se tenga. Lo que
significa que por encima de algunos postulados básicos que son privativos del municipio,
siempre existe una dependencia de lo que establezca el legislador, de quien hay que esperar
un procedimiento democrático, acorde con los tiempos que vivimos.
III. LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
Las Municipalidades son instancias Descentralizadas correspondientes a los niveles de
Gobierno Local, que emanan de la voluntad popular. Es una persona Jurídica de derecho
público con autonomía Política, Económica y Administrativa en los asuntos de su
competencia.
La autonomía Municipal, consiste en la capacidad de gestión independiente dentro de los
asuntos atribuidos como propios de la Municipalidad. Es decir, autonomía Municipal es la
capacidad de decidir y ordenar (autonormarse), dentro de sus funciones y competencias
exclusivas que no pueden ser ejercidas por ninguna otra institución.
La autonomía Municipal tiene tres dimensiones que consisten en que se le da autoridad
para hacer cumplir todos los asuntos que la Ley les ha encomendado para impulsar el
desarrollo local.
a) AUTONOMIA POLITICA.- Como elemento de la autonomía Local, pueden emitir
normas con naturaleza de Ley material, como son las Ordenanzas, son las que van a
decidir, que cosa se va hacer. Entonces las Municipalidades, están constitucionalmente
facultadas para decidir qué cosa hacer para lograr el desarrollo Local.
b) LA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA.- se refleja en la posibilidad de emitir
reglamentos, actos administrativos; en la organización Interna. En la contratación y
Ejecución de las decisiones; estas son varias formas de cómo se manifiesta la
autonomía administrativa.
c) LA AUTONOMIA ECONOMICA.- se da en dos aspectos; en la posibilidad de
generar sus propios recursos y, en segundo lugar, en disponer de los recursos que
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tiene. Sobre el primero, uno de los medios más importantes es la Tributación
Municipal en ejercicio de la potestad Tributaria y decidir sobre su presupuesto.

Según el Tribunal Constitucional, la autonomía municipal constituye una garantía
institucional o instituto constitucionalmente protegido que impide que el legislador pueda
desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protegiéndola de sus excesos y haciéndola
que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos no sean trastocados de forma que la
conviertan en impracticable o irreconocible; es decir, la autonomía municipal, supone la
capacidad de autodesenvolvimiento de las municipalidades (provinciales y distritales) en el
plano administrativo, político y económico sin que ello restrinja al legislador nacional de
regular su régimen jurídico dentro de las relaciones de coordinación y, excepcionalmente, de
subordinación que de manera expresa establezca la Constitución.
En ese orden de ideas, el supremo interprete de la Constitución, ha señalado que la autonomía
municipal hace referencia a una “administración o autoadministración” cuyos objetivos se
cumplen y cuya actividad se realiza por los propios destinatarios de la misma bajo su propia
responsabilidad; suponiendo, a la vez, una técnica de organización jurídico-política al servicio
de una división vertical del poder que permite descargar de tareas a la instancia administrativa
superior correspondiente, y del principio democrático, al ser un modo de conectar la sociedad
con el Estado
1. Contenido.-
Debido a la diversidad de significados y contenidos relativos a la autonomía
municipal, el Tribunal Constitucional, ha determinado que debe tenerse en
consideración
a. El contenido subjetivo u organizativo de la autonomía, que atañe a la propia existencia
de las municipalidades
b. El contenido objetivo o sustancial de la autonomía, que alude a la garantía de gestión
de los asuntos de interés comunitario;
c. El contenido institucional de la autonomía, referido a la posición de las
municipalidades respecto del desempeño de las funciones públicas conferidas por el
legislador mediante la cual se le otorga cierto grado de libertad e independencia frente
a injerencias de instancias superiores
2. Parámetros y Límites de la Autonomía Municipal.-
A. Los Principios Constitucionales:
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Principio de Supremacía Constitucional: La actuación de una municipalidad requiere
desenvolverse en el marco de los principios que inspiran el Estado, constitucional de
derecho, y del proceso constitucional peruano, lo que supone el afianzamiento de la
Constitución, como norma suprema y en esa medida norma exigible por los
ciudadanos; lo cual supone, en primer término, la legitimación de su carácter
vinculante para los ciudadanos y los poderes públicos, y en segundo término, el pleno
reconocimiento de los derechos fundamentales.
Principio de Unidad de la Constitución: Si bien la propia Constitución ha establecido
que los gobiernos locales gozan autonomía municipal y que son competentes para
aprobar su organización interna y su presupuesto gestionando los intereses propios de
sus correspondientes colectividades; ello no implica que tales organismos gocen de
una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de ellas; pues, al no ser ilimitadas, su
ejercicio debe ser compatible con las normas constitucionales que importa que todas
sus disposiciones deben ser entendidas armónicamente.
B. Los Derechos Constitucionales:
Aunque la Constitución garantiza la autonomía municipal- en sus ámbitos político (del
que deriva la facultad normativa de las municipalidades convirtiéndolas en órganos
productores de normas generales dentro de su ámbito: Ordenanzas), económico y
administrativo, en los asuntos de su competencia-, un ejercicio enmarcado en tal
premisa no puede vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales, salvo que
dicho ejercicio se efectúe al margen del ordenamiento jurídico, y lesione derechos de
los administrados o de otros entes estatales o privados
C. La Actuación del Legislador Nacional:
La garantía de la Autonomía municipal no impide que el legislador nacional pueda
regular su régimen jurídico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial;
es decir, implica no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno
de los gobiernos locales a relaciones de coordinación y, solo excepcionalmente, de
subordinación, en aquellos casos que la Constitución expresamente lo permita; pues,
de hacerlo, su contenido terminaría siendo vaciadoocasionando de ese modo la
existencia de una situación jurídica que la propia carta constitucional no autoriza y,
antes bien, proscribe.
En ese sentido, la autonomía municipal, sobretodo en el aspecto administrativo, no
debe ser entendida como absoluta y exenta de límites por parte del órgano legislativo
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que se encuentra en libertad de dar forma, acuñar, estructurar y concretizar los
términos para el ejercicio de la facultad de autodeterminación responsable que gozan
las municipalidades frente a las tareas que son de su competencia sin que ello importe,
naturalmente, la imposición de instrucciones y la resta de tutela por parte del estado.
D. Los Intereses Locales:
La Constitución, según el supremo intérprete de la misma, garantiza a los gobiernos
locales una autonomía plena para aquellas competencias que se encuentran
directamente relacionadas con la satisfacción de los intereses locales; sin embargo,
esta deberá graduarse en intensidad respecto de intereses supralocales debido a que, en
ocasiones, de esas competencias, también coparticipan otros órganos estatales.
En ese sentido, los gobiernos locales deben tener en cuenta que sus actividades deben
desarrollarse dentro del marco legal que regula las actividades y funcionamiento del
sector público nacional y que sus competencias y funciones específicas deben
cumplirse en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de
desarrollo. Por ello, al revisar las facultades otorgadas a las municipalidades
provinciales y distritales, aparece una estructura claramente ordenada que permite
distinguir las competencias otorgadas en cada caso, siendo necesario que entre ellos
exista la debida coordinación en el desempeño de sus atribuciones y que, en su
ejercicio regular, cada uno de ellos proceda respetando las competencias otorgadas o
reconocidas a otros gobiernos locales.
3. Relaciones con el proceso de descentralización.-
El supremo intérprete de la Constitución ha establecido que la consagración de la
autonomía municipal debe ser entendida como un elemento básico en el proceso de
descentralización que se viene implementando y cuyo objetivo fundamental radica en
el desarrollo integral del país teniendo como retos fundamentales:
 Garantizar la autonomía;
 Asegurar la unidad del ordenamiento, y
 Favorecer la integración y el dinamismo del sistema.


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ANALISIS SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Expediente : N.° 0010-2003-AI/TC
Demandante: Don Estuardo Díaz Delgado, Alcalde de la Municipalidad Provincial del Santa
Demandado : El Congreso De La República
Petitorio : Declare la inconstitucionalidad del artículo 30.° de la Ley N.° 27181, Ley General de
Transporte y Tránsito Terrestre