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DOCUMENTO

DE TRABALHO
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O ensino superior no Brasil:
pblico e privado


Eunice R. Durham

Ncleo de Pesquisas sobre Ensino Superior da
Universidade de So Paulo




























NUPES

Ncleo de Pesquisas
sobre Ensino Superior

Universidade de So Paulo

O ENSINO SUPERIOR NO BRASIL:
PBLICO E PRIVADO








Eunice R. Durham















Ncleo de Pesquisas sobre Ensino Superior
da Universidade de So Paulo

O ensino superior no Brasil: pblico e privado







Eunice R. Durham








Equipe do NUPES



Coordenao
Carolina M. Bori
Eunice R. Durham

Pesquisadores
Ana Lucia Lopes
Elizabeth Balbachevsky
Eunice R. Durham
Marlia Coutinho
Omar T. Ribeiro


Auxiliares Tcnicos
Josino R. Neto
Juliana de Miranda Coelho
Regina dos Santos
Vera Ceclia da Silva




1
O ENSINO SUPERIOR NO BRASIL: PBLICO E PRIVADO
1

Eunice R. Durham





1. Introduo

Duas caractersticas importantes marcam o desenvolvimento do ensino superior no
Brasil. O primeiro seu carter tardio, pois as primeiras instituies de ensino superior so
criadas apenas em 1808 e as primeiras universidades so ainda mais recentes, datando da
dcada de 30 do sculo XX. O segundo, que nos interessa de modo especial neste trabalho,
o desenvolvimento precoce de um poderoso sistema de ensino privado paralelo ao setor
pblico. J na dcada de 1960, este setor adquire novas caractersticas. No se trata mais,
de fato, da coexistncia de sistemas pblicos e privados com misses e objetivos
semelhantes como antes. Trata-se de um outro sistema que subverte a concepo
dominante de ensino superior centrada na associao entre ensino e pesquisa, na liberdade
acadmica e no interesse pblico.
O crescimento desse novo tipo de ensino superior privado um fenmeno
relativamente recente que tem afetado, de modo particular, os pases em desenvolvimento.
Talvez pelo fato mesmo da expanso deste tipo de ensino privado ser um fenmeno que
no afetou, at pouco tempo atrs, os pases nos quais se concentram as pesquisas sobre
ensino superior, a investigao deste fenmeno despertou pouco interesse. apenas nos
ltimos anos que comea a se generalizar entre os pesquisadores uma preocupao
crescente com o significado e os efeitos deste novo ensino privado.
A especificidade do caso brasileiro, onde esta tendncia se manifestou muito
precocemente, fica patente quando ele comparado com os demais pases da Amrica
Latina. No conjunto destes pases, como na Europa, o sistema de ensino superior se
concentrava, at o final da dcada de 80, em universidades de dois tipos: as pblicas

1
Este trabalho foi apresentado no Seminrio sobre Educao no Brasil organizado pelo Centro de Estudos
Brasileiros e pelo Departamento de Estudos Educacionais da Universidade de Oxford em 11 de maro de
2003. O objetivo deste artigo de apresentar um panorama geral do ensino superior brasileiro.

Coordenadora do Ncleo de Pesquisas de Pesquisas Sobre Ensino Superior da Universidade de So Paulo.



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estatais, laicas, mantidas pelo Estado, e as catlicas, pelo menos parte das quais era total ou
parcialmente dependente de recursos pblicos. Outras instituies privadas, de pequeno
porte e pouca importncia, existiam nas fmbrias de um sistema dominado pelas
universidades.
No Brasil no foi assim. Em primeiro lugar, universidades constituram, at a
dcada de 1980, uma parte pequena do ensino superior. Em segundo lugar porqu, alm de
instituies confessionais e de escolas superiores criadas por elites locais e sem fins
lucrativos, proliferou, j a partir da dcada de sessenta um outro tipo de estabelecimento:
no confessional, no universitrio e organizado como empresa que, explcita ou
disfaradamente, tinha como objeto principal a obteno de lucro tratava-se, portanto, de
um negcio.
No caso brasileiro, o que j estava claro e permeou o debate sobre o ensino superior
desde ento foi o carter preocupante da expanso desse tipo de estabelecimento privado.
A literatura produzida sobre o ensino superior no Brasil at hoje consiste, em grande parte,
num combate dos intelectuais e estudantes contra o ensino privado e em defesa da
universidade pblica.
A anlise deste problema crucial para entender a peculiaridade do ensino superior
brasileiro. Para isto, importante uma pequena introduo histrica sobre o
desenvolvimento do ensino superior do Brasil, que permita entender o processo de sua
constituio, sua complexidade e heterogeneidade.
Nesta histria, podemos distinguir perodos que, em grande parte, acompanham as
transformaes polticas que ocorrem no pas. O primeiro, que coincide com o perodo
monrquico, vai de 1808 at o incio da Repblica, em 1889. caracterizado pela
implantao de um modelo de escolas autnomas para formao de profissionais liberais,
de exclusiva iniciativa da Coroa. No segundo perodo, que abrange toda a Primeira
Repblica, de 1889 a 1930, o sistema se descentraliza e, ao lado das escolas federais,
surgem outras, tanto pblicas (estaduais ou municipais), quanto privadas. At o final deste
perodo, no h universidades no Brasil, apenas escolas superiores autnomas centradas
em um curso. O perodo subseqente gestado na dcada de 20 do sculo passado, mas se
implanta em 1930 e coincide com o final da Primeira Repblica e a instalao do governo
autoritrio de Getlio Vargas, o Estado Novo. nesta poca que so criadas as primeiras
universidades do pas. Este perodo se encerra em 1945, com a queda de Vargas e a
redemocratizao do pas, iniciando um novo perodo que se estende at 1964 e

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caracterizado pela ampliao do nmero de universidades pblicas. O perodo seguinte se
inicia em 1964, quando se instala um novo perodo autoritrio, durante o qual o modelo de
universidade reformado e o sistema privado se desenvolve aceleradamente no sentido da
constituio do que Geiger denomina mass private sector (Geiger, 1986). O perodo
recente se inicia com o processo de redemocratizao gradual do pas, em 1985 e
marcado pela Constituio de 1988, por uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB) de 1996 e por profundas transformaes polticas econmicas e
educacionais. Distinguimos, neste perodo, aquele que vai de 1995 a 2002, que coincide
com os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Este perodo acabou de
se encerrar neste ano de 2003 e h uma profunda incerteza sobre os rumos que tomar o
ensino superior daqui para frente.



2. Os primrdios

Ao contrrio do que aconteceu na Amrica Hispnica, onde universidades catlicas
foram criadas j no sculo XVI, no incio da colonizao, o Brasil no possuiu
universidades nem outras instituies de ensino superior durante todo o perodo colonial. A
poltica da coroa portuguesa sempre foi a de impedir a formao de quadros intelectuais
nas colnias, concentrando na Metrpole a formao de nvel superior. Mesmo a iniciativa
jesuta de estabelecer um seminrio que pudesse formar um clero brasileiro, foi destruda,
com boa parte do pouco ensino organizado que ento havia na colnia, quando ocorreu a
expulso da Companhia de Jesus, efetuada pelo Marqus de Pombal no final do sculo
XVIII. Foi apenas no incio do sculo seguinte, em 1808, quando a Coroa portuguesa,
ameaada pela invaso napolenica da Metrpole, se transladou para o Brasil com toda a
corte, que teve incio a histria do ensino superior no pas. Foram fundadas no mesmo ano
da chegada do rei portugus (ento regente do trono), trs escolas, a de Cirurgia e
Anatomia da Bahia (hoje Faculdade de Medicina da Universidade Federal da Bahia) e de
Anatomia e Cirurgia do Rio de Janeiro (hoje Faculdade de Medicina da Universidade
Federal do Rio de Janeiro) e a Academia de Guarda da Marinha, tambm no Rio. Dois
anos mais tarde, em 1810, foi fundada a Academia Real Militar, que se transformou em
Escola Central, depois Escola Politcnica (hoje Escola Nacional de Engenharia da UFRJ)

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(Schwartzman, 1991). Em 1927, foram criadas duas Faculdades de Direito, uma em So
Paulo e outra em Olinda.
No houve ento nenhuma preocupao e nenhum interesse em criar uma
universidade. O que se procurava era formar alguns profissionais necessrios ao aparelho
do Estado e s necessidades da elite local, como advogados, engenheiros e mdicos.
Tambm no se cogitou de se entregar Igreja Catlica a responsabilidade pelo ensino
superior, como tinha ocorrido nas colnias da Espanha.Nos demais pases da Amrica
Latina, este mesmo perodo, o incio do sculo XIX, testemunhou uma tendncia a
substituir as antigas universidades catlicas da contra-reforma, ou criar ao lado delas, um
novo sistema universitrio estatal e leigo, que acompanhou o estabelecimento dos governos
republicanos nos novos pases independentes. No Brasil, a histria seguiu um rumo
diferente. Com a presena da corte portuguesa, a independncia no s foi tardia, mas se
deu com a preservao da Monarquia e da prpria dinastia de Bragana, que governou o
pas at o final do sculo. Isto caracterizou um desenvolvimento histrico marcadamente
diverso daquele que foi prprio dos demais pases do continente, nos quais a independncia
deu lugar a regimes e ideais republicanos. Na rea educacional o processo tambm foi
diferente e seguiu o modelo estabelecido em 1808. Embora se tenha constitudo como um
sistema estatal sob a influncia, mas no sob a gesto da Igreja Catlica (seguindo uma
tradio j existente em Portugal desde o sculo anterior), no se criaram universidades,
mas escolas autnomas para a formao de profissionais liberais. A criao destas escolas
era de iniciativa exclusiva da Coroa. Este modelo de inspirao napolenica tinha tambm
como base o pragmatismo que havia orientado o projeto de modernizao em Portugal no
final do sculo XVIII, cuja expresso mais significativa no campo educacional foi a
reforma da Universidade de Coimbra (Teixeira, 1969).
Ao longo do sculo XIX, a Coroa manteve a tradio portuguesa do monoplio do
ensino superior, resistindo presso da Igreja para a criao de estabelecimentos catlicos.
O sistema expandiu-se muito lentamente e, no final deste perodo, que termina com a
Proclamao da Repblica, em 1889, no havia mais de 24 dessas escolas de formao
profissional (Teixeira, 1969), todas de iniciativa da Coroa e independentes da Igreja. Foi a
disseminao das idias positivistas entre as lideranas republicanas que, no final do
sculo, contribuiu para abrir o sistema a iniciativas outras que no a do governo central,
inclusive ainda dentro do modelo de escolas, isoladas com base, destinadas formao de
profissionais liberais.

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De fato, com a proclamao da Repblica, a nova Constituio descentralizou o
ensino superior e permitiu a criao de novas instituies tanto pelas demais instncias do
poder pblico (estaduais e municipais), como pela iniciativa privada, o que, pela primeira
vez, permitiu a criao de estabelecimentos confessionais no pas. Entre 1889 e 1918,
foram criadas 56 novas escolas superiores, na sua maioria privadas. Havia, de um lado,
instituies catlicas, empenhadas em oferecer uma alternativa confessional ao ensino
pblico e, de outro, iniciativas de elites locais que buscavam dotar os seus estados de
estabelecimentos de ensino superior. Destes, alguns contaram com o apoio dos governos
estaduais ou foram encampadas por eles, outras permaneceram essencialmente privadas.
Data dessa poca, portanto, a diversificao do sistema que marca at hoje o ensino
superior brasileiro: instituies pblicas e leigas, federais ou estaduais, ao lado de
instituies privadas, confessionais ou no.
Durante toda a Primeira Repblica (1889-1930), continuou a prevalecer o modelo
de escolas autnomas para a formao de profissionais liberais. As tentativas de criao de
universidades foram raras e nenhuma delas se consolidou
2
.



3. O movimento de modernizao do ensino

A dcada de 20 presenciou um grande movimento de modernizao do pas. Ao
lado da urbanizao e de transformaes econmicas que decorreram da industrializao,
houve uma verdadeira renovao cultural. Esse movimento modernizador atingiu tambm

2
A quase ausncia de manifestaes a favor da criao de universidades durante a Primeira Repblica
contrasta com os perodos Colonial e Imperial, quando dezenas de projetos apontavam para as vantagens da
criao de uma universidade no Brasil. Ansio Teixeira conta para o perodo de 1808 a 1872, vinte e quatro
projetos. Souza Campos enumera trinta tentativas, incluindo-se a dos jesutas (1592) e dos inconfidentes
(1789) antes de D. Joo VI e seis ainda depois do Imprio. H uma certa disputa sobre a qual teria sido a
primeira universidade brasileira. A primeira universidade federal, no entanto, foi certamente a Universidade
do Rio de Janeiro, criada na dcada de 1920 como uma federao de estabelecimentos isolados, com o nico
propsito, diz a lenda, de outorgar o ttulo de Doutor Honoris Causa ao Rei Alberto da Blgica, em visita
oficial ao Brasil. Ver Teixeira (1969) e Cunha (1980).

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a educao e uma pliade de educadores props, e em parte realizou, profundas reformas
em todos os nveis de ensino. O ensino primrio pblico, universal e gratuito, foi sua
grande bandeira. Foi este mesmo grupo, associado a um pequeno grupo de cientistas, que
props a modernizao do ensino superior, defendendo a criao de universidades que no
fossem meras instituies de ensino, mas centros de saber desinteressado, como se dizia
naquela poca. O que se propunha era bem mais que a simples criao de uma
universidade: era a ampla reforma de todo o sistema de ensino superior, substituindo as
escolas autnomas por grandes universidades, com espao para o desenvolvimento das
cincias bsicas e da pesquisa, alm da formao profissional. O sistema seria
necessariamente pblico e no confessional. O modelo que se concebia era semelhante ao
do sistema italiano, mas modificado por inovaes de inspirao norte americana.
A bandeira da reforma educacional foi apropriada e reformulada pelo Governo
Vargas, que se instalou em 1930, marcando o fim da Primeira Repblica e o incio do
chamado Estado Novo, de inspirao fascista.
A elaborao da reforma foi marcada por uma intensa disputa por hegemonia em
relao educao, em especial em relao ao ensino superior, que ento se travava entre
as elites catlicas conservadoras e intelectuais liberais.(Schwartzman, Bomeny e Costa,
2000) A Igreja, de fato, sempre tentara estabelecer no Brasil uma hegemonia sobre o
ensino superior, semelhante que lograra impor em muitos pases catlicos. O que
reivindicava, portanto, era que o Governo Federal atribusse Igreja a tarefa de organizar,
com fundos pblicos, a primeira universidade brasileira, em troca do apoio poltico ao
novo regime. A Igreja obteve, de fato, diversas concesses no campo educacional,
particularmente a introduo do ensino religioso nas escolas pblicas, mesmo que de
carter facultativo. Entretanto, apesar da forte influncia que exerceu na organizao da
Universidade do Rio de Janeiro, no logrou o que pretendia, que era o direcionamento do
financiamento pblico para as instituies confessionais. A oposio dos intelectuais
liberais foi muito forte e a prpria tradio brasileira, tanto a monrquica quanto a
republicana, tinha sido diferente, com a predominncia de uma concepo de ensino
pblico no confessional, de inspirao francesa. As instituies confessionais, que haviam
se multiplicado no perodo republicano, continuaram a constituir um setor do ensino
privado. V-se, portanto, que a oposio entre ensino pblico e privado, em sua origem,
estava fortemente permeada pela oposio pblico confessional.

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Todo o setor privado, especialmente o confessional, j era bastante forte quando
comea este perodo. Em 1933, quando se iniciam as primeiras estatsticas educacionais, os
dados indicam que as instituies privadas respondiam por cerca de 44,0% das matrculas e
por 60,0% dos estabelecimentos de ensino superior. O conjunto do sistema, entretanto, era
ainda de propores muito modestas. O total do alunado compreendia apenas 33.723
estudantes.
A reforma que resultou do processo de negociao do Governo Vargas consistiu
num compromisso entre foras conservadoras e inovadoras. No ensino superior, instituiu
as universidades e definiu o formato legal ao qual deveriam obedecer todas as instituies
de mesmo tipo que viessem a ser criadas no Brasil. A Reforma, entretanto, apesar de
estabelecer a universidade como forma preferencial para a oferta de ensino superior, no
eliminou as escolas autnomas. Nesta legislao tambm foi mantida a liberdade da
iniciativa privada para a constituio de estabelecimentos prprios, embora sob superviso
governamental
3
. A reforma previa, de fato, a regulamentao de todo o ensino superior,
tanto pblico como privado, pelo governo central. Alm disso, a legislao era
extremamente detalhista e dispunha sobre questes como indicao de professores,
currculos e programas, durao dos cursos, sistema disciplinar, cobranas de taxas e
pagamento de mensalidades pelos estudantes. Ocorreu, portanto, uma retomada da
tendncia centralista do perodo monrquico, no mais em termos de monoplio da criao
e manuteno das instituies de ensino como antes, mas de controle burocrtico pela
normatizao e superviso de todo o sistema.
O carter conservador da Reforma do Ensino Superior fica muito claro quando se
considera a organizao das novas universidades. O modelo de universidade proposto
consistia, em grande parte, numa confederao de escolas que preservaram muito de sua
autonomia anterior. De fato, muitas universidades foram criadas simplesmente reunindo
estabelecimentos pr-existentes. Os cursos eram estritamente separados, organizados em
funo de diferentes carreiras, cada uma das quais sob a responsabilidade de uma
faculdade, que, inclusive, decidia sobre o ingresso dos alunos para aquela carreira. Por isto
mesmo, os cursos eram semelhantes, quer fossem oferecidos na universidade, quer fora
dela, e os diplomas respectivos tinham o mesmo valor, como ocorre at hoje. No havia,
como tambm ainda no h, um nvel de formao geral pr-profissional, semelhana da

3
Os Decretos de nmero 42/83, 2.076/40 e 3.617/31 da reforma estabeleciam que a criao e a manuteno
de cursos de nvel superior era livre e os poderes pblicos, pessoas naturais e jurdicas e direito privado
poderiam ministr-los, desde que autorizados pelo governo federal (Mendes e Castro, 1984, p. 33).

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tradio anglo-saxnica. Toda a estrutura acadmica estava baseada na figura do
catedrtico vitalcio. O poder acadmico, em cada unidade, era exercido pela congregao
de catedrticos, os quais gozavam, inclusive, de autonomia tanto para nomear como para
demitir seus assistentes.
O elemento inovador do sistema foi a criao de uma Faculdade de Filosofia,
Cincias e Letras, a qual oferecia bacharelados nos diferentes campos das Cincias Fsicas,
Exatas e Biolgicas, das Humanidades e Cincias Humanas. Pensada originalmente como
o College norte-americano, oferecendo formao bsica anterior formao profissional,
jamais conseguiu desempenhar este papel. A incluso de um setor de Educao permitiu
que os bacharis adquirissem tambm uma qualificao profissional como professores.
Com isto, a Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras, em lugar de se constituir como
centro da universidade, se transformou numa escola de formao de profissionais, como as
demais. Apesar disto, foi esta Faculdade que abrigou a institucionalizao da pesquisa
bsica no Brasil em umas poucas universidades. A maioria delas, entretanto, se estabeleceu
como simples instituies de ensino.
As trs primeiras universidades criadas neste perodo representam bem os conflitos
que marcaram a reforma. A Universidade Nacional do Rio de Janeiro, criada pelo Governo
Federal, representou plenamente o carter conservador da reforma feita pelo Governo
Vargas, que a instituiu como modelo a ser obrigatoriamente seguido pelas demais
universidades. A outra, a Universidade do Distrito Federal tambm no Rio de Janeiro, e
anterior Universidade Federal, foi um modelo inovador criado por Ansio Teixeira, o
mais importante dos Pioneiros da Educao, ento Secretrio de Educao do Distrito
Federal. Esta Universidade teve vida curta. Ferozmente combatida pela Igreja Catlica que
a via como um centro do liberalismo anticlerical, foi fechada pelo Estado Novo, em 1935,
por ocasio da represso Intentona Comunista. E finalmente a Universidade de So
Paulo, de iniciativa do Governo Estadual que fazia oposio ao Regime Vargas, logrou
manter, apesar do enrijecimento da legislao sobre ensino superior, em 1937, um carter
mais inovador, inclusive pela importncia que assumiu sua Faculdade de Filosofia,
instalada com professores franceses, alemes e italianos. Foi nesta, inclusive, que se
manifestou mais precocemente a institucionalizao da pesquisa como uma das funes
bsicas da universidade.
Todas estas inovaes no significaram um aumento muito grande do sistema.
Durante o perodo Vargas, que se estende at 1945, o sistema cresce lentamente. Neste

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ltimo ano, contava com cerca de 42.000 alunos, 48,0% dos quais no setor privado. Em 15
anos, o sistema criou apenas trs universidades, todas pblicas (Tabela 1).


Tabela 1 Evoluo das matrculas em estabelecimentos pblicos e privados no Ensino
Superior brasileiro 1933-2001

Pblico Privado Total
Ano Nmero % Nmero % Nmero
1933 18.986 56,3 14.737 43,7 33.723
1945 21.307 52,0 19.968 48,0 40.975
1960 59.624 56,0 42.067 44,0 95.691
1965 182.696 56,2 142.386 43,8 352.096
1970 210.613 49,5 214.865 50,5 425.478
1980 492.232 35,7 885.054 64,3 1.377.286
1990 578.625 37,6 961.455 62,4 1.540.080
1995 700.540 39,8 1.059.163 60,2 1.759.703
2000 887.026 32,9 1.807.219 67,1 2.694.245
2001 939.225 31,0 2.091.529 69,0 3.039.754
Fonte: Censo e Sinopse Estatsticas do Ensino Superior, MEC



4. A Segunda Repblica

O sistema de ensino superior no Brasil no perodo ps-guerra que vai de 1945 at a
instaurao do Regime Militar, em 1964, continuou se expandindo de forma lenta at 1960.
Nestes 15 anos, o alunado passou de 41.000 para 95.000 estudantes. Tratava-se de um
ajustamento demanda crescente dos setores mdios em expanso, que resultou do
processo de desenvolvimento urbano-industrial. Foi nesta poca que a rede de
universidades federais se formou, que foi criada a Pontifcia Universidade Catlica do Rio
de Janeiro (a primeira de uma srie de universidades catlicas), que o sistema universitrio
estadual paulista se expandiu e que surgiram todas as instituies menores, estaduais e

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municipais, em todas as regies do pas. Entre 1946 e 1960 foram criadas 18 universidades
pblicas e 10 particulares
4
. A maioria destas era confessional.
Durante todo este perodo, a criao de universidades pblicas, mantidas pelo
Governo Federal, constituiu uma reivindicao permanente dos Estados, encaminhada
pelos seus deputados. O processo se dava atravs da encampao ou fuso de instituies
pr-existentes, em sua maioria privadas. Era procedimento comum das elites locais criarem
algumas escolas e, algum tempo depois, solicitar ao Governo Central sua federalizao e a
constituio de uma nova universidade. Universidades criadas deste modo nada tinham a
ver com as reivindicaes dos liberais intelectuais das dcadas de 20 e 30. O corpo docente
era improvisado a partir de profissionais liberais locais, sem nenhuma prtica nem
interesse pela pesquisa, e desinformados sobre as universidades de outros pases. No de
se estranhar, portanto, que estas novas universidades fossem apenas federaes de escolas,
presas a um ensino tradicional e rotineiro, alimentado, quando muito, por uma erudio
livresca e provinciana. Apesar disto, estas instituies representaram uma efetiva
ampliao e diversificao dos cursos oferecidos, abrangendo novos ramos do
conhecimento, especialmente pela obrigatoriedade, estabelecida por lei, de incluir, na
organizao das universidades, uma Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras.
No levando em considerao os anos que revelam variaes bruscas e atpicas, que
parecem resultar de acidentes estatsticos e podem ser decorrncia das federalizaes,
verifica-se uma grande estabilidade na participao relativa do setor privado em todo este
perodo, a qual se mantm entre 47,0 e 45,0% das matrculas.
Se o simples exame da evoluo dos nmeros cria a impresso de um
desenvolvimento contnuo e pacfico do sistema de ensino superior, de fato no foi assim.
Embora no fosse pequeno em termos percentuais, o crescimento ocorrido no conjunto do
sistema mostrou-se incapaz de absorver o explosivo aumento da demanda por ensino
superior que caracteriza o final deste perodo, tanto no Brasil como em outros pases,
alimentando a presso por reformas.
No Brasil, as universidades pblicas gratuitas foram o alvo preferido de uma
constante reivindicao de ampliao de vagas. De fato, com o aumento da demanda,
acumulou-se nelas um contingente de candidatos excedentes, constitudo por alunos

4
As estatsticas oficiais no discriminam, at 1971, as universidades das demais instituies. Mas pesquisa
de Helena Sampaio revela que se o perodo Vargas foram criadas apenas trs universidades, duas pblicas e
uma catlica (a do Rio de Janeiro fundada em 1944), no perodo seguinte, entre 1946 e 1960 (antes da grande
expanso) foram estabelecidas outras 18 pblicas e 10 privadas. (Sampaio, 2000, p. 70).

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aprovados nos exames vestibulares que no podiam ser admitidos por falta de vagas. A
admisso desses excedentes tornou-se uma importante reivindicao do movimento
estudantil. Esta presso comeou a dar frutos j no incio da dcada de 60, quando o
crescimento das matrculas se acelerou.
Se o incio do que chamamos de primeiro perodo moderno (1931-1945) foi
marcado pela luta entre as elites catlicas e laicas, este presenciou outras lutas, cujo ator
principal no era mais a elite intelectual, mas o movimento estudantil. Tanto quanto o
aumento da demanda, a mobilizao estudantil em prol de uma reforma que
democratizasse o acesso e a gesto da universidade tambm um fenmeno mundial.
Todos estes movimentos, em maior ou menor grau, no se limitaram questo do ensino,
mas contestaram os governos estabelecidos.
Tambm no Brasil, no se trata apenas de movimentaes em torno de questes
universitrias. Todo este perodo, especialmente a partir da dcada de 50, marcado por
intensos conflitos sociais e um crescente envolvimento dos estudantes universitrios nas
diferentes lutas polticas do perodo, nas quais forte a presena de diferentes partidos e
militncias de orientao marxista. De fato, a modernizao e expanso capitalista do
perodo agravaram a situao da populao rural nas regies de economia mais tradicional
e colocaram em evidncia a profundidade das desigualdades econmicas, sociais, polticas
e educacionais do pas, criando um clima de agitao social generalizada. Os temas que
sensibilizaram e mobilizaram os estudantes no foram apenas os do ensino superior, mas
incluram as lutas contra o imperialismo, o capitalismo e o latifndio; e a favor do
nacionalismo, do desenvolvimento, da erradicao do analfabetismo, da reforma agrria, e
de tudo que fosse popular: a democracia popular, a educao popular e a cultura popular. O
marxismo se tornou a ideologia dominante do movimento (Durham, 1994).
O movimento estudantil neste perodo muito importante, e mais precoce do que
no caso europeu e norte-americano. Como na Amrica Latina toda, a fora do movimento
estudantil brasileiro derivava, em grande parte, de uma organizao centralizada, a Unio
Nacional dos Estudantes (UNE). No Brasil, esta organizao no se constituiu revelia do
Estado, mas foi uma iniciativa do Regime Vargas, que procurou reproduzir no Brasil as
organizaes corporativas do fascismo italiano. Isto garantiu aos estudantes recursos
financeiros e poder de interlocuo com o Estado. Esta estranha relao com o Estado no
resultou, entretanto, na domesticao do movimento. Muito ao contrrio, sua
combatividade prpria da tradio latino-americana e os estudantes brasileiros, como os

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dos demais pases do continente, tenderam a se considerar e, em certa medida foram, a
vanguarda poltica, social e cultural da nao e viam a si prprios como porta-vozes dos
interesses populares. No Brasil, o movimento estudantil, desde o sculo XIX e mesmo
antes da criao das universidades, foi uma escola de formao de lideranas polticas.
Na segunda metade dos anos 50, o movimento se concentrou na discusso que
ento se travava no Congresso para a votao de uma Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDB), prevista na Constituio de 1946, que reorganizou o sistema
poltico aps a derrubada do Estado Novo. Os estudantes, junto com os setores liberais e de
esquerda da intelectualidade, defendiam uma reforma profunda de todo o sistema
educacional que alterasse toda a estrutura existente e rompesse com o modelo que resultara
dos compromissos do Estado Novo. No ensino superior, o que se pretendia era a expanso
das universidades pblicas e gratuitas, que associassem o ensino pesquisa, as quais
deveriam ser um motor para o desenvolvimento do pas, aliando-se s classes populares na
luta contra a desigualdade social. Os estudantes reivindicavam, inclusive, a substituio de
todo o ensino privado por instituies pblicas. Esta reivindicao chocava-se frontalmente
com os interesses do setor privado, dominado por escolas superiores autnomas de tipo
tradicional, que temia um cerceamento na sua liberdade de expanso e se opunha a um
projeto de dominncia das universidades pblicas. Consolidou-se uma oposio entre os
setores pblico e privado que atravessou as dcadas posteriores mas que no mais envolvia
uma luta entre setores seculares e laicos.
O setor privado de fato se caracterizava por ser muito pouco progressista em termos
educacionais, apegado a um ensino tradicional e livresco, desinteressado de questes como
a qualificao de professores e a inovao curricular que agitava o setor pblico. Havia
excees, mas muito poucas. As mais importantes entre elas eram as Universidades
Catlicas do Rio de Janeiro e de So Paulo que, posteriormente, apoiaram o movimento
estudantil. De fato, mudara muito a posio da Igreja neste perodo no qual, por influncia
do Conclio Vaticano II e da Teologia da Libertao, criou-se um setor de esquerda
catlico, o qual defendia que a salvao das almas devia ser acompanhada ou precedida
pela libertao dos pobres e oprimidos da sua condio de misria e marginalidade poltica.
A alfabetizao era considerada um instrumento fundamental desta libertao e devia ser
acompanhada de uma conscientizao poltica. A juventude universitria catlica
transformou-se num segmento importante e radical do movimento estudantil e deu origem,

13
no perodo posterior, a um dos segmentos clandestinos da luta armada contra o Governo
Militar.
A LDB, finalmente votada em 1961, foi uma vitria dos setores privatistas e
conservadores, e constituiu, em grande escala, uma preservao do sistema existente. A lei
e suas complementaes praticamente preservaram o status quo e se preocuparam
basicamente em estabelecer mecanismos de controle da expanso do ensino superior e do
contedo do ensino. O Conselho Federal de Educao foi reformulado, e constituiu-se
como o principal mecanismo de controle que atuava junto ao Ministrio da Educao e
contava com representantes dos setores pblico e privado. A ele competia, entre outras
atribuies, a fixao dos currculos dos cursos superiores para todas as instituies de
ensino e a autorizao para a criao de novos cursos e instituies no setor federal e no
setor privado. Com estas atribuies, o Conselho se transformou rapidamente no objeto
principal de presses exercidas pelo setor privado, na defesa de seus interesses
5
.
Derrotados na votao, os estudantes radicalizaram suas posies e transformaram
a questo numa bandeira agitada nas ruas contra o governo. As reivindicaes foram
acrescidas de propostas amplamente consensuais nos movimentos estudantis latino
americanos da poca - tratava-se da concepo de governo democrtico da universidade, a
ser exercido autonomamente por docentes e estudantes, em condies de igualdade
6
.



5. O Regime Militar e a Reforma (1964-1980)

O Golpe Militar de 1964 alterou inteiramente o quadro poltico. O movimento
estudantil se reorganizou ento como resistncia ao regime e a universidade pblica foi o
seu baluarte. Iniciou-se assim um enfrentamento direto entre os estudantes e o Governo.
De incio, houve uma primeira interveno nas universidades pblicas com o
afastamento de docentes considerados marxistas e aliados dos estudantes. Depois, Decreto-
Lei do ento Presidente Castelo Branco de 1967 vedou aos rgos de representao

5
Em 1984, o CFE foi extinto em virtude de fortes suspeitas de corrupo e de constantes atritos com o
Ministro da Educao. Dois anos depois, foi criado um novo Conselho, o Conselho Nacional de Educao.
6
Esta posio remonta ao movimento pela Reforma Universitria de Crdoba, Argentina de 1918, que se
tornou uma espcie de mito do movimento estudantil latino-americano.

14
estudantil qualquer ao, manifestao ou propaganda de carter poltico-partidrio, racial
e religioso, bem como incitar, promover ou apoiar ausncias coletivas aos trabalhos
escolares
7
. Isto no arrefeceu o movimento, mas o radicalizou. Da universidade partiram
as grandes passeatas de repdio ao Regime. Houve batalhas campais entre estudantes das
universidades pblicas e de segmentos do setor privado que apoiavam o Governo. A luta
entre o movimento estudantil e o governo militar chegou ao auge em 1968, na esteira das
grandes manifestaes estudantis dessa poca. O movimento de maio na Frana havia
reforado a posio dos estudantes brasileiros. Universidades pblicas foram ocupadas
pelos alunos que instalaram, ao arrepio da lei, comisses paritrias de estudantes e
professores como os novos rgos de deciso acadmica. O Governo Militar endureceu
suas posies e o perodo terminou em 1968, com a destruio do movimento estudantil
pela represso militar, a priso das suas lideranas e uma nova cassao de docentes. Por
mais de uma dcada, as universidades, consideradas focos de subverso, foram mantidas
sob severa vigilncia.
difcil entender o debate permanente que se trava no Brasil sobre o ensino
superior, sem entender a importncia desse movimento, do entusiasmo que ele gerou e de
sua fora. A luta contra o regime militar envolveu um grande sacrifcio de lideranas que
sofreram prises, torturas e perseguies. Isto fez com que o ideal de universidade e de
ensino superior que se consolidou neste perodo fosse considerado como a nica opo
justa e politicamente correta, envolta como estava no manto do herosmo estudantil na luta
contra a ditadura. O modelo de ensino superior que se articulou neste clima de exaltao
revolucionria tem servido de parmetro para todas as lutas polticas que se travaram desde
ento em torno deste problema: ele deve ser ministrado apenas em universidades pblicas
gratuitas que associam ensino e pesquisa, as quais devem ser autonomamente governadas
por representantes eleitos diretamente por professores, alunos e funcionrios. Todos os
cursos devem ser de graduao plena, com direito a um bacharelado ou a diploma
profissional, o qual abre acesso a uma profisso regulamentada. Todas as demais
organizaes institucionais ou curriculares so consideradas degradaes do modelo e
deveriam ser extintas. Dada a rigidez do modelo tornou-se quase impossvel uma anlise
crtica realista das transformaes em curso no ensino superior.
Derrotado o movimento estudantil, o Governo Militar promoveu uma profunda
reforma do ensino superior, num contexto poltico de intensa represso. Muito desta

7
Artigo 11 do Decreto-Lei n
o
228 de 18 de fevereiro de 1967 (INEP, 1969).

15
reforma, de fato, incorporou aquelas reivindicaes do movimento estudantil que
correspondiam a um consenso dos meios acadmicos do perodo e, inclusive, de tcnicos
do Ministrio da Educao, ento bastante influenciados pelo modelo norte-americano.
Havia, mesmo dentro do Governo, um amplo reconhecimento da necessidade de uma
profunda reformulao e modernizao do ensino superior no Brasil. A ctedra foi abolida
e substituda por departamentos. A autonomia das Faculdades foi quebrada: a organizao
interna foi reformulada em termos de Institutos Bsicos, divididos por reas de
conhecimento e as Faculdades ou Escolas, que ofereciam a formao profissional.
Introduziu-se o sistema de crditos e foi proposto, inclusive, um ciclo bsico, anterior
formao profissional, que oferecesse aos estudantes uma formao geral mais slida.
Abriu-se espao para uma representao de estudantes e de diferentes categorias docentes
nos rgos internos de deciso. Entretanto, a lgica da nova estrutura, que se inspirava no
modelo norte-americano, foi truncada na medida em que as carreiras continuaram
estanques e o diploma continuou valorizado na medida em que se constitua como
condio necessria e suficiente para o exerccio profissional. O ingresso dos estudantes
continuou a ser feito por carreira e com isso a iniciativa do ciclo bsico fracassou. A
diferena foi que os estudantes, divididos por cursos ainda rigidamente separados,
adquiriam parte de sua formao fora das escolas profissionais, nos Institutos Bsicos. A
reforma tambm no flexibilizou os currculos, que continuaram a ser rigidamente
definidos pelo Ministrio da Educao, atravs do Conselho Federal de Educao, como
ocorria antes.
No houve, entretanto, uma verdadeira reforma curricular. A ampliao do acesso
se deu simplesmente multiplicando a matrcula nos mesmos cursos tradicionais,
preservando a velha concepo de diploma profissional e conservando o mesmo tipo de
ensino.
Apesar de incompleta, a reforma se orientou claramente no sentido de organizar
todo o sistema de ensino federal em universidades e de promover a pesquisa, como
queriam os estudantes e como constava do iderio modernizador desde 1930, mas que no
lograra ainda se institucionalizar. O mar do ensino pblico abrigava ento apenas pequenos
arquiplagos onde a pesquisa florescia. As atividades de pesquisa constituam antes um
ideal e um objetivo formal, do que uma realidade.
Cabe aqui um parntese sobre o caso paulista e o carter pioneiro do Estado de So
Paulo na implantao de medidas modernizantes. De fato, enquanto nos demais estados

16
brasileiros o sistema de universidades pblicas quase todo federal, em So Paulo
estadual. A primeira das universidades paulistas, a Universidade de So Paulo, fundada em
1934, antecedeu de muito as demais na implantao da pesquisa, do tempo integral e na
oferta de doutorado. A expanso do sistema paulista, com a criao de duas outras
universidades, seguiu o mesmo modelo e a pesquisa foi institucionalizada em todas elas. O
Estado foi tambm pioneiro na criao de uma agncia moderna de apoio pesquisa
(Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo), independente do Governo
Federal, a qual consolidou a liderana do Estado na pesquisa acadmica.
O incentivo federal pesquisa para o conjunto do sistema ocorreu atravs de
polticas coordenadas que incidiram principalmente sobre as universidades pblicas. Duas
instituies-chave, criadas na dcada de 50, ambas voltadas formao de pesquisadores
brasileiros foram reformuladas e fortalecidas.Um dos empecilhos fundamentais para o
desenvolvimento da pesquisa na universidade era a ausncia de nmero suficiente de
pesquisadores qualificados no pas. A Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal do
Ensino Superior (CAPES) organizou um amplo programa de bolsas que financiou a criao
e expanso da Ps-Graduao. O objetivo explcito era o de formar mestres e doutores para
as universidades. O Conselho Nacional de Pesquisa Cientfica e Tecnolgica (CNPq)
8

tambm funcionou com programas de bolsas de mestrado e doutorado para a formao de
pesquisadores, tanto no Brasil como no exterior, e seu programa de financiamento s
pesquisas foi ampliado e reformulado. A novidade dessas agncias que no operavam na
lgica das leis e regulamentaes que favorecem o controle burocrtico, mas se apoiavam
em avaliaes por pares dos programas e projetos financiados. Com isso instituiu-se no
Brasil um programa modelar de apoio ps-graduao e pesquisa universitria. Os
resultados, na verdade, no foram imediatos, mas se fizeram sentir a mais longo prazo. A
curto prazo, foram pouco visveis, no s porque o projeto era de lenta maturao, mas
porque a prpria expanso acelerada do setor prejudicou um impacto maior dos incentivos
pesquisa no ethos universitrio. No havia pessoal qualificado em nmero suficiente para
sustentar o aumento das matrculas; ao lado dos poucos novos doutores e mestres que
foram se formando, houve a contratao, em grande nmero, de docentes sem titulao e
sem formao para a pesquisa. Mas, de qualquer forma, a orientao estava estabelecida,

8
O CNPq, alis, foi fundado por um almirante, com o apoio do setor militar. preciso lembrar que existiam,
entre os militares, setores tcnico-modernizantes para os quais a capacidade cientfica do pas era considerada
essencial para o desenvolvimento econmico e militar.

17
os instrumentos para dirigi-la tinham sido criados. Institucionalizou-se uma poltica de
longo alcance que, em linhas gerais, perdura at hoje e deu frutos muito positivos.
Outra iniciativa importante foi a introduo e ampliao de um novo regime de
trabalho nas universidades federais, o chamado Tempo Integral, que remunerava o tempo
que deveria ser dedicado pesquisa, dobrando o salrio. Este programa, na prtica, foi um
incentivo menos eficaz ao desenvolvimento da pesquisa porque rapidamente deixou de ser
acompanhado por um sistema de avaliao, transformando-se em mera complementao
salarial. Apesar disto, ele criou condies de trabalho favorveis ao desenvolvimento da
pesquisa pelos novos Mestres e Doutores que estavam sendo formados. Mas, com isto, a
universidade pblica tendeu a se tornar uma instituio cada vez mais cara, que no
conseguiu, por isto mesmo, se expandir o suficiente para atender a toda demanda.
Restringiu-se assim a uma elite de estudantes de melhor formao escolar prvia, isto , s
novas classes mdias.
A avaliao deste perodo precisa levar em considerao o fato de que o Regime
Militar logrou promover, na dcada de 70, um grande desenvolvimento econmico, o
chamado Milagre brasileiro. Esta prosperidade econmica beneficiou diretamente as
classes mdias, que se expandiram e se enriqueceram, alimentando a demanda por ensino
superior. Aumentaram os recursos federais e o oramento destinado educao. As
instituies federais gozaram, neste perodo, de uma prosperidade que no haviam
conhecido antes e que no tornaram a experimentar depois.
A prosperidade econmica e a relao do regime com as novas classes mdias que
o apoiaram talvez ajudem a entender porque, ao contrrio de outros pases da Amrica
Latina, como Argentina e Chile, onde os regimes autoritrios provocaram uma queda
drstica nas matrculas e, conseqentemente, uma contrao de seus sistemas
universitrios, no Brasil a represso poltica no sustou o crescimento do ensino superior,
pblico ou privado, mas o promoveu. O ensino superior universitrio e no universitrio se
ampliou de maneira extraordinria, desde o incio do regime, em 1965 at o final da dcada
de 70. Em cerca de quinze anos, o nmero de matrculas no ensino superior passou de
95.691 (1960) para 1.345.000 (1980), sendo os anos de 1968, 1970 e 1971 os que
apresentaram as maiores taxas de crescimento (Tabela 1)
9
.

9
Embora em termos relativos, o crescimento na dcada de 60 seja superior, h que se considerar, neste caso,
o patamar baixo do qual se partiu o nmero absoluto de novos estudantes absorvidos: 329.787 alunos entre
1960-1970 e 951.802 na dcada seguinte.

18
Nos estudos realizados no Brasil neste perodo h uma convico bastante arraigada
de que o Governo Militar estava promovendo a privatizao do ensino. De fato, no foi
bem isso que ocorreu Em nmeros absolutos verifica-se um substancial crescimento do
setor pblico, e no apenas do privado. A matrcula no setor pblico aumentou, nesse
perodo, de 182.700 a 492.000, ou seja, teve um incremento de cerca de 260,0%. No
houve, privatizao do ensino, mas uma expanso mais rpida no setor privado que
cresceu, nesse mesmo perodo 512,0%, ou seja, de 142.386 para 885.054 estudantes.
Houve, de fato, uma mudana de patamar. O setor privado, cuja participao
oscilava em torno dos 45,0% at 1965, atingiu 50,0% em 1970, e, a partir desta poca,
alcanou e manteve uma participao superior a 60,0%. Quando chegamos ao final da
dcada de 70, o sistema de ensino superior havia mudado muito e o desenvolvimento dos
setores pblico e privado havia se dado em linhas divergentes.
O aumento da demanda por ensino superior est associado ao crescimento das
camadas mdias e s novas oportunidades de trabalho no setor mais moderno da economia
e da tecno-burocracia estatal. Para atender demanda massiva que se instaurara, o setor
pblico precisaria criar no apenas de outros tipos de curso, mas outros tipos de instituio.
Nos Estados Unidos, quando se avolumou a procura por ensino superior, no incio do
sculo XX, a democratizao do acesso se fez atravs da criao de Community Colleges,
que se mostraram muito eficazes no atendimento desse tipo de demanda. Como isto no
ocorreu, no Brasil persistiu uma demanda que o sistema pblico foi incapaz de absorver. O
setor privado foi capaz de absorver esta demanda porque se concentrou na oferta de cursos
de baixo custo e no estabelecimento de exigncias acadmicas menores tanto para o
ingresso como para o prosseguimento dos estudos at a graduao. A pesquisa no era um
interesse ou um objetivo, mesmo porque no era uma atividade lucrativa e no podia ser
mantida com o pagamento de mensalidades. Apesar de haver a criao de novas
universidades particulares, que j eram vinte, em 1975, a expanso de fato se deu, em
grande parte, atravs da proliferao de escolas isoladas, concentradas na oferta de cursos
de baixo custo e menores exigncias acadmicas: administrao, economia e formao de
professores (Tabela 2).

19


Tabela 2: Evoluo do nmero de Instituies Pblicas e Privadas de Ensino Superior
no Brasil 1970-2000

Ano Universidade Faculdades
integradas*
Estabelecimentos
isolados
Centros
universitrios
Total
Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado
1970 32 15 - - 139 463 - - 639
1975 37 20 - - 178 625 - - 860
1980 45 20 1 10 154 643 - - 882
1985 48 20 1 58 184 548 - - 859
1990 55 49 - 74 167 582 - - 918
1995 68 59 3 84 147 490 - - 851
2000 71 85 2 88 132 782 1 49 901
Fonte: Censo e Sinopse Estatsticas do Ensino Superior, MEC.
* A incluso das Faculdades Integradas nas estatsticas se inicia em 1980.


As instituies privadas de ensino superior haviam se tornado, de fato, um grande
negcio. Parte dos novos estabelecimentos de ensino foi criada pela transformao de
escolas de ensino mdio. Mas a lucratividade dos empreendimentos atraiu tambm todo
um novo conjunto de empresrios, sem compromissos anteriores com a educao.
Direcionados pelo objetivo de ampliar a lucratividade do empreendimento pela captao da
demanda disponvel, o setor privado passou a ser governado pelo mercado. Criou-se, desta
forma, o setor que corresponde ao que Geiger denomina mass private sector, ao lado de
um setor pblico que se orientou no sentido de atender uma demanda mais qualificada
(Geiger, 1986).
A expanso deste segmento do setor privado que podemos chamar de empresarial
se orientou para a satisfao dos componentes mais imediatos da demanda social, que
consiste na obteno do diploma. Esta tendncia reforada no Brasil por uma longa
tradio cartorial da sociedade brasileira, que associa diploma de ensino superior ao acesso
a uma profisso regulamentada e assegura a seus portadores nichos privilegiados no
mercado de trabalho. Neste contexto, podem ser lucrativos estabelecimentos de ensino nos
quais a qualidade da formao oferecida de importncia secundria. O sistema privado
dividiu-se internamente entre um segmento comunitrio ou confessional no lucrativo, que
se assemelhava ao setor pblico e, outro, empresarial
9
.

9
impossvel documentar estatisticamente a importncia deste setor porque, at 1996, todos os
estabelecimentos eram formalmente no lucrativos. A afirmao deriva de uma anlise qualitativa e da
familiaridade da autora com o sistema, que deriva de sua participao em rgos governamentais de deciso.

20
Uma outra transformao importante ocorreu no conjunto do sistema, com a
concentrao de novas matrculas do ensino privado na Regio Sudeste. Isto decorre em
funo da estreita aderncia da expanso do setor privado ao mercado, e portanto sua
concentrao nas regies de maior desenvolvimento econmico. Nas regies mais pobres,
como Norte e Nordeste, o investimento privado foi pequeno e o atendimento da demanda
continuou dependente do ensino pblico e, especialmente, das universidades federais. De
fato, o ensino pblico responde mais de perto a interesses sociais e se distribui de forma
mais eqitativa no conjunto do pas. A persistncia deste fenmeno at os dias atuais pode
ser verificada na Tabela 3.


Tabelas 3 - Matrculas por regio geogrfica 1986-2000

Regio geogrfica 1986 1996 2000 Total
Norte 2,6 4.1 115.058 4,3
Nordeste 16,7 15.0 413.709 15,3
Sudeste 55,6 55.0 1.398.039 51,9
Sul 19,3 18.7 542.435 20,1
Centro-Oeste 5,7 7.2 225.004 8,3
Total 100,0 100,0 100,0 2.694.245


No final da dcada de 70, o sistema de ensino superior brasileiro havia se alterado
profundamente com a ampliao das matrculas, os novos estmulos para a titulao, a
pesquisa no setor pblico e com a criao de um novo setor privado empresarial lucrativo,
sem maiores compromissos nem com a pesquisa, nem com a qualidade do ensino, o qual
coexistia de um setor no lucrativo, que seguia mais de perto o modelo do sistema pblico.


6. A dcada de 80

A dcada de 80 foi um perodo de crise e de transio. Politicamente,
caracterizada pelo longo e gradual processo de redemocratizao que se iniciou com um
declnio da represso poltica, prosseguiu com a eleio de um presidente civil pelo
Congresso em 1985 e terminou com uma nova Constituio em 1988, seguida da primeira

21
eleio direta para a Presidncia da Repblica, no ano seguinte. Economicamente, uma
dcada de crise econmica e inflao crescente. No ensino superior uma poca de
estagnao. um tanto surpreendente que, aps o perodo prolongado de crescimento
acelerado, o sistema abruptamente pare de crescer. A estagnao atinge tanto o setor
pblico quanto o privado e este mais do que aquele. A porcentagem de matrculas no
ensino privado decresce neste perodo.
A crise econmica est provavelmente associada a este fenmeno. Mas h outros
fatores que nos ajudam a entender no s esta estagnao, mas tambm um outro problema
do ensino superior brasileiro. o fato de que ele anomalamente pequeno quando
comparado com outros pases de nvel equivalente de desenvolvimento na Amrica Latina.
Mesmo no auge de seu crescimento, a taxa bruta de matrculas no ensino superior, em
relao populao de 20 a 24 anos no foi maior que 12,0%. Nos anos 80 e boa parte dos
noventa, decresce para 11 e 10,0%. apenas em 2000 que atinge os nveis mximos
anteriores com indicao do incio de uma nova fase de crescimento acelerado. A
explicao deve ser procurada nos nveis educacionais anteriores.
Se o ensino superior um fenmeno relativamente recente no Brasil, o
estabelecimento de um sistema pblico de educao bsica foi um processo ainda mais
tardio. Em 1960, em pleno perodo das lutas do movimento estudantil, quase 40,0% da
populao ainda era analfabeta e menos de 50,0% das crianas na faixa etria ente 7 e 14
anos estavam matriculadas nas escolas
10
. Estas taxas melhoram consistentemente, mas
apenas no ano 2000 atingimos uma taxa lquida de 97,0% de freqncia escola nesta
faixa etria (Tabela 4).

10
preciso esclarecer, entretanto que, at 1970, a escolaridade obrigatria era de apenas 4 anos, dos 7 anos.
Em 1971 ela passa a ser de 8 anos, dos 7 aos 15 anos de idade.

22
Tabela 4 - Taxas de escolarizao lquida e bruta para o Ensino Mdio


Ano
Ensino Mdio
Taxa de escolarizao lquida Taxa de escolarizao bruta
1980 14,3 33,3
1991 17,6 40,8
1994 20,8 47,6
1998 30,8 68,1
1999 32,6 74,8
Fonte: IBGE, MEC/INEP/SEEC, 1999


O problema era agravado pelos altssimos ndices de repetncia e evaso no ensino
bsico. Desta forma, uma proporo muito pequena da populao atingia o nvel mdio e
um percentual ainda mais reduzido conseguia complet-lo. Como resultado deste processo,
se a taxa de matrcula no ensino superior muito pequena, muito elevada a relao entre
nmero de vagas no ensino superior e o nmero de egressos do ensino mdio. Em 1980,
esta relao era de 1,3 egressos por vaga, isto , bem acima do que a oferta de ensino podia
absorver. Em 2001, a relao era de 1.5. Verifica-se, portanto, que sempre houve
obstculos estruturais do prprio Sistema de Educao ampliao do ensino superior, que
esto associados s enormes desigualdades sociais que caracterizam o pas (Tabela 5).


Tabela 5 - Concluintes do ensino Mdio e nmero de vagas no Ensino Superior 1980-2000

Ano Concluintes (em mil) Vagas (em mil) Concluintes por vaga
1980 541 405 1,3
1991 659 517 1,3
1994 749 574 1,3
1997 1.266 699 1,8
2000 2.101 1.236 1,6
2001 2.217 1.444 1,5
Fonte: MEC/INEP/SEEC/DAES



23
Esses dados nos levam a supor que o crescimento dos anos 70 s foi possvel pela
existncia de uma demanda reprimida de antigos egressos do ensino mdio e daqueles que
o tinham completado em cursos supletivo e que no tinham podido ingressar no ensino
superior na idade adequada: uma populao mais velha, j inserida no mercado de
trabalho.
Esta interpretao fortalecida quando se analisa um outro fenmeno que, a partir
desta poca, caracteriza o ensino superior brasileiro, especialmente o privado: trata-se da
alta porcentagem de cursos noturnos. Os cursos noturnos criaram uma nova demanda na
medida em que possibilitaram o acesso ao ensino superior do grande contingente de
antigos egressos do ensino mdio j integrados no mercado de trabalho e para os quais o
aumento do nvel de escolaridade continha a promessa de ascenso ocupacional. O fato de
o ensino privado noturno fazer poucas exigncias em termos de rendimento escolar,
facilitou o ingresso dessa populao.
Infelizmente, a discriminao das matrculas por turno (diurno ou noturno) nas
estatsticas se inicia apenas em 1986. Nesse ano, j em pleno perodo de estagnao, 76,5%
das matrculas no setor privado ocorria em cursos noturnos. Nas Universidades Federais,
por outro lado, o percentual era de apenas 16,0%. E no deixa de ser interessante notar que
exatamente nestas universidades onde o discurso exaltava a democracia e o compromisso
com as classes populares, a resistncia criao de cursos noturnos foi muito grande. A
exceo, entre as universidades pblicas, foi a Universidade de So Paulo, que havia
introduzido cursos noturnos j em 1952, muito antes, portanto, dos grandes movimentos
em favor da democratizao do acesso ao ensino superior. Nos estabelecimentos federais a
ampliao dos cursos noturnos se deu lentamente e em 1999, atingiu apenas 21,4% dos
alunos (Tabela 6).

Tabela 6 - Percentual de alunos de Graduao matriculados em cursos noturnos
por tipo de instituio Brasil 1986 1999

Tipo de instituio
Ano
1986 1994 1999
Instituies Federais 16,0 18,7 21,4
Instituies Estaduais 42,6 45,8 46,3
Instituies Privadas 76,5 67,8 66,6
Total 61,2 54,6 55,0
Fonte: Censos e Sinopses Estatsticas do MEC


24

Esgotada a demanda reprimida, e na dependncia do nmero de recm egressos do
ensino mdio, que crescia lentamente, no havia mais candidatos em nmero suficiente
para preencher todas as vagas existentes no sistema privado.
Foi apenas muito recentemente que a situao se alterou, com um acelerado
aumento dos alunos do ensino mdio o qual, por sua vez, decorreu da expanso e melhoria
do ensino fundamental nas dcadas anteriores, como veremos mais adiante. Mesmo assim,
a relao egresso-vaga, aps atingir 1,8 em 1997, tornou a cair para 1,5 em 2001.
A escassez de candidatos na dcada de 80 e 90 promoveu um acirramento da
competio entre os estabelecimentos do setor privado. Nesta competio, as universidades
levavam vantagem, porque possuam autonomia para criar e extinguir cursos e vagas,
podendo assim responder de modo mais gil s preferncias da clientela. Tambm os
estabelecimentos maiores, que agregavam muitos cursos, podiam enfrentar melhor bruscas
alteraes da demanda em um ou outro setor de ensino.
Pode-se entender portanto que, nos anos 80, o setor privado tenha se orientado no
sentido de ampliar o tamanho dos estabelecimentos por processos de fuso e incorporao
de estabelecimentos menores, criando federaes de escolas e procurando em seguida
transform-las em Universidades para adquirir autonomia e fugir dos controles do CFE. O
Conselho Federal de Educao foi inundado com pedidos desta natureza e a atividade dos
lobbies junto ao Conselho se intensificou. De 1975 a 1985, o nmero de universidades
privadas permaneceu estvel 20 ao todo. Entretanto cresceram, e muito, as Federaes de
Faculdades ou Faculdades Integradas. Esta nova forma de organizao reconhecida
oficialmente apenas nas estatsticas de 1980, que indicam 10 estabelecimentos deste tipo.
Cinco anos depois, eram 58 e, em 1990, atingiram 74. O aumento do nmero de
universidades, por outro lado, um fenmeno da segunda metade da dcada. Entre 1985 e
1990, o crescimento de 100,0%, passando de 20 a 40 (Tabela 2).
Notamos, portanto, no final dos anos 80, uma nova inflexo no setor privado. At
esta poca, as universidades privadas eram predominantemente confessionais ou
comunitrias, sem fins lucrativos e tendiam a se assemelhar s universidades pblicas. O
movimento de expanso das universidades particulares, que ocorre a partir de 1985, se d
graas presso do setor voltado para o ensino de massa, de finalidades lucrativas, sem

25
interesse pelo desenvolvimento das atividades de pesquisa e de qualificao do corpo
docente
11
.
Para se entender como isto ocorreu, necessrio analisar o mecanismo de
reconhecimento de universidades, que era atribuio do Conselho Federal de Educao.
Apesar de toda a legislao vigente afirmar que universidades, em oposio a outros tipos
de estabelecimentos de ensino, deveriam associar ensino e pesquisa, os critrios utilizados
pelo CFE no faziam nenhuma exigncia neste sentido. Os critrios principais residiam na
amplitude dos campos de conhecimento abarcado pelos cursos oferecidos e na existncia
de condies mnimas de infra-estrutura. O processo de constituio de Federaes de
Escolas constitua, da perspectiva do setor privado, o passo anterior obteno do
almejado status de universidade, com a autonomia a ele associada. O resultado da
aplicao desses critrios foi o de que a multiplicao de universidades privadas no
significou melhoria necessria nem na qualidade de ensino, nem na qualificao do corpo
docente, nem desenvolvimento da pesquisa. No significou tambm a constituio, nesses
estabelecimentos, de um ethos universitrio que inclusse a liberdade acadmica e a
valorizao da competncia.
O balano deste perodo ficaria incompleto se no analisssemos as lutas que se
travaram dentro do prprio ensino superior, com a emergncia de um novo ator poltico: o
movimento dos docentes do ensino superior pblico, que deu origem Associao
Nacional dos Docentes Universitrios (ANDES) o qual, por assim dizer, substituiu o
movimento estudantil, incorporando muito das posies que ele defendia nas dcadas
anteriores. Este movimento praticamente se restringe ao setor pblico.
Para se entender a fora e a natureza deste movimento, preciso analisar os efeitos
negativos da represso militar sobre as universidades pblicas no perodo precedente. De
fato, a gravidade da situao de confronto que antecedeu a Reforma de 1968 e a fora da
represso que a acompanhou, deixaram profundas marcas nas universidades pblicas,
deslegitimando, para docentes e alunos, no s o Regime, mas a prpria reforma.
Como vimos, a universidade criada pela reforma inclua medidas de efetiva
democratizao interna e substancial aumento da participao de estudantes e docentes na

11
At 1997, a lei no permitia estabelecimentos lucrativos. O lucro era obtido atravs de subterfgios a
designao dos membros da mantenedora para cargos de direo com salrios muito elevados, desvio de
recursos para outros empreendimentos ou para o uso particular dos mantenedores (como, por exemplo,
aquisio e manuteno de jatos executivos, carros de luxo e utilizao de grandes verbas de representao).
Nunca se conseguiu estabelecer um controle efetivo destes gastos.

26
gesto da instituio. Inclua ainda medidas que promoviam o fortalecimento de valores
acadmicos (a estruturao da carreira e a valorizao da pesquisa). A nova estrutura
universitria dificultava, entretanto o controle ideolgico e poltico por parte do regime
autoritrio. Em funo disso, montaram-se mecanismos paralelos, no acadmicos, de
controle poltico-ideolgico que se constituram como elemento corruptor e perturbador de
todo o sistema. Esses sistemas compreenderam, de um lado, a represso policial direta, a
cassao das lideranas acadmicas consideradas de esquerda e a triagem ideolgica das
novas contrataes. Todo este processo ocorria atravs de representantes dos setores de
inteligncia e informao que agiam, sem cobertura legal ou institucional, junto s prprias
reitorias acoplados estrutura de poder da universidade. De outro lado, houve intensa
manipulao poltica, por presses diretas e indiretas, do mecanismo de escolha dos
dirigentes, para garantir a permanncia, na gesto da universidade, de simpatizantes do
regime.
A operao desses controles abriu caminho para todas as formas de ingerncias
ilegtimas e permitiu o alijamento de boa parte da liderana intelectual da universidade de
qualquer participao maior no governo da instituio, favorecendo os docentes protegidos
pelo governo central ou pelas oligarquias locais aliadas ao regime. Enfraqueceram-se,
desta forma, os sistemas de mrito, que a estruturao da carreira deveria revigorar;
destruiu-se a autonomia e fortaleceram-se os sistemas de cooptao e clientelismo. Nesse
processo, docentes e estudantes refugiaram-se numa postura de oposio intransigente e ,
atribuindo ditadura todos os males da universidade, eximiram-se de uma reflexo mais
aprofundada sobre os problemas que ela enfrentava. Paralelamente, expressaram
simbolicamente sua resistncia ao regime, defendendo um igualitarismo radical que
contribuiu, de um outro modo, para deslegitimar os valores acadmicos relacionados ao
reconhecimento do mrito e da competncia.
Este processo de desvalorizao dos valores acadmicos foi fortalecido pela prpria
expanso das universidades pblicas federais, as quais, como j apontamos, implicaram na
expanso dos quadros docentes sem maiores preocupaes com exigncias de qualificao
acadmica. Alm do mais, como as novas contrataes foram feitas fora dos mecanismos
tradicionais de seleo de docentes, ampliaram-se as oportunidades de manipulao
clientelstica para a obteno de emprego nas universidades federais. Criaram-se sistemas
paralelos de contratao, produzindo uma enorme heterogeneidade na remunerao do
trabalho que contribuiu para um clima de insatisfao generalizada entre os docentes,

27
especialmente os mais novos, os menos qualificados e os que no gozavam dos benefcios
da estabilidade.
As atividades de pesquisa, por outro lado, que se desenvolviam atravs dos
programas das agncias de fomento (Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior, Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico,
Financiadora de Estudos e Projetos, Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de so
Paulo), passaram a constituir um sistema paralelo estrutura universitria. Esse sistema
operava atravs da relao direta entre pesquisadores e agncias de fomento e atuava,
portanto, por cima e por fora da estrutura de poder da universidade. Na medida em que ele
se legitimou em funo da qualidade da produo cientfica e da competncia dos
pesquisadores, fortaleceu os valores acadmicos; mas o fez dissociando o lugar do
reconhecimento desses valores da gesto da universidade em seu conjunto. O
funcionamento desse sistema se deu no sentido de criar e manter ilhas de competncia,
que aparecem como enclaves no tecido da mediocridade generalizada das instituies
universitrias
12
.
Este perodo maado tambm pela emergncia e consolidao de um novo ator
social, o movimento docente. Entretanto, a poltica consistente implementada pelo sistema
CAPES e CNPq, permitiu uma ampliao gradual, mas continua, da qualificao docente e
das pesquisas. Dados referentes ao final desta dcada e a seguinte, mostram a acelerao
destas tendncias (Tabela 7).

Tabela 7 - Evoluo da Ps-Graduao: nmero total de cursos e nmeros de alunos
1987-1996


Ano
Nmero de cursos Alunos novos
Alunos matriculados
(em dezembro)
Mestrado Doutorado Mestrado Doutorado Mestrado Doutorado
87 861 395 9.853 1976 30.337 8.309
90 964 450 12.162 3.080 36.502 10.923
93 1.039 524 12.816 4.191 38.265 15.569
96 1.176 626 16.255 5.102 44.925 22.004
Fonte: CAPES/MEC, 1997.



12
A expresso ilhas de competncia tomada de Oliveira (1984).

28
As associaes de docentes se organizaram a partir das lideranas acadmicas que
haviam sido marginalizadas dos rgos de direo das universidades pblicas. O
movimento denunciava como ilegtimos os instrumentos polticos que garantiam a
perpetuao na cpula universitria de uma minoria incompetente aliada ao regime. As
grandes bandeiras do movimento foram a autonomia e a democratizao, a qual era
concebida como ampliao da participao docente e estudantil na gesto da universidade,
atravs de mecanismos de representao. O movimento se legitimou em funo da defesa
de valores acadmicos e se respaldou na competncia cientfica de sua liderana. Tratava-
se, em suma, de um movimento atravs do qual grupos que gozavam de prestgio
intelectual na universidade, mas que haviam sido excludos politicamente, procuraram
assumir a gesto da instituio. Esse incio se caracterizou pela predominncia de uma
orientao que podemos chamar de acadmica dentro da qual a necessidade de reforma foi
amplamente debatida. Como a situao existente, contra a qual insurgem esses docentes,
estava amparada pelo regime autoritrio, o movimento adquiriu, desde o incio, uma
conotao poltica mais ampla de contestao ao regime. Para o movimento, a
democratizao da universidade era uma metonmia da democratizao da sociedade.
Na medida em que assumiu esse carter de contestao, o movimento atraiu para
sua bandeira todos os setores de esquerda da universidade e seu carter poltico se
acentuou, em consonncia com a mobilizao da sociedade civil que caracterizou o final da
dcada de 70. Nesse processo, e, em virtude da presena dos setores da esquerda mais
radical, o tema de democratizao tambm se radicalizou e passou a ter uma importncia
quase exclusiva, constituindo o elo retrico de ligao com os demais movimentos da
sociedade civil; o vigoroso ataque s estruturas autoritrias dentro e fora da universidade
deixou em segundo plano a reflexo sobre os problemas mais especficos do sistema de
ensino superior e os temas propriamente acadmicos.
Constituindo-se como um movimento interno universidade, sem bases sociais
mais amplas, ao contrrio do movimento estudantil anterior, intensamente imbricado nas
lutas sociais da poca, os docentes procuraram aumentar sua fora na luta contra a
estrutura autoritria buscando aliados na prpria instituio e estabelecendo uma aliana
com estudantes e funcionrios. A idia de democratizao foi reinterpretada no sentido de
uma participao igualitria de toda a comunidade universitria. Este tipo de
igualitarismo foi, de fato, uma caracterstica comum aos grupos de esquerda mais radical

29
desse perodo e permeou o conjunto dos inmeros movimentos sociais que proliferaram
nessa poca
13
.
Como a constituio desse movimento de associaes de docentes foi
concomitantemente progressiva reduo dos fundos pblicos destinados ao ensino
superior e conseqente achatamento salarial, ele precocemente incorporou uma outra
vertente a sindicalista. Ao se transformar em sindicato, organizando as reivindicaes
salariais, o movimento se fortaleceu e se ampliou, mas alterou sua composio e reforou
sua aliana com os funcionrios, estimulando-os a constituir uma organizao sindical
paralela.
Nesse desenvolvimento, a vertente propriamente acadmica acabou ficando
marginalizada. Embora as preocupaes com a competncia docente, a qualidade do
ensino e desenvolvimento da pesquisa fossem freqentemente incorporadas ao discurso do
movimento, seu papel foi antes o de legitimar as reivindicaes salariais, raramente dando
origem a uma mobilizao efetiva em torno da defesa de valores acadmicos. Alis, fcil
compreender que, quanto mais sindicalista o movimento, maior a incorporao dos
docentes menos qualificados e dos mais desinteressados das questes acadmicas e,
portanto, maior a nfase no igualitarismo e menor a aceitao de critrios de qualificao
profissional na escolha dos dirigentes universitrios.
A fora da vertente sindicalista ou corporativa no movimento das associaes de
docentes se deveu em grande parte posio hegemnica que nele ocupou e ainda ocupa o
conjunto formado pelas universidades federais. Isto se deu porque as universidades
federais constituem um bloco numeroso e poderoso, unificado pelos interesses comuns e
pelo fato de possurem um mesmo mantenedor e interlocutor, o MEC. Em virtude disso,
impossvel entender a natureza das reivindicaes e dos impasses, se no se reconhecer que
eles derivam de problemas, necessidades e reivindicaes especficos das universidades da
rede federal.
Nas universidades federais, a escolha dos dirigentes sempre esteve diretamente
subordinada ao MEC e, portanto, muito mais sujeita s ingerncias polticas e aos
interesses das oligarquias locais, para as quais as universidades federais constituam
importante fonte de recursos e de patronagem. Em alguns Estados, como Alagoas, o

13
importante ressaltar as afinidades do movimento docente com outros movimentos sociais desta poca,
com o qual compartilha o igualitarismo comunitrio. Para uma anlise desses movimentos sociais e a
peculiar postura face ao estado que assumem, consulte-se Durham (1984).

30
oramento da universidade federal era maior que o prprio oramento do Estado. De fato,
as presses polticas na composio das listas encaminhadas ao Governo Central para a
escolha de reitores eram uma prtica costumeira que minava a autonomia administrativa e
acadmica das universidades. Nesse contexto, a luta pela eleio direta dos dirigentes
assumiu uma importncia fundamental, pois era a nica maneira de romper os mecanismos
tradicionais de dominao e estabelecer um mnimo de autonomia para a universidade.
Como o Ministrio constitua um oponente muito forte, a aliana com funcionrios e
alunos tornou-se crucial. Por isso, a formula da eleio direta tripartidaria dos dirigentes
universitrios se erigiu como principio indiscutvel. fcil verificar que quanto mais
autoritria tenha sido anteriormente a atuao dos reitores e mais forte o apoio que
receberam das foras polticas do governo, mais exarcebada foi a luta pelas eleies diretas
tripartidas (pelo voto de docentes, alunos e funcionrios). Como, por outro lado, os
mecanismos anteriores de escolha jamais privilegiaram critrios acadmicos de
competncia e qualificao, to mais facilmente puderam esses valores ser abandonados
pelo movimento docente em favor das posturas do igualitarismo radical que encontrava
amplo respaldo entre alunos e funcionrios (para os quais, obviamente, as questes de
nvel de carreira e titulao acadmica apareciam como sutilezas de importncia
secundria).
Foi em termos da formao desse bloco monoltico e desse enfrentamento direto
com o MEC que o movimento docente conquistou vitrias expressivas
14
e passou a
dominar o debate sobre a reforma universitria. O mecanismo bsico de enfrentamento
foram as sucessivas e prolongadas greves que sistematicamente desorganizavam toda a
estrutura do ensino, com conseqncias muito negativas quanto preservao de valores
acadmicos. Esse processo tem, at hoje, conseqncias polticas importantes e negativas
no encaminhamento da questo de uma nova reforma universitria. O vigor do movimento
docente e a fora de sua vertente sindical contriburam para encaminhar a discusso sobre a
reforma universitria em uma direo que freqentemente ocultou, ou pelo menos que
deixou em segundo plano alguns dos problemas mais gerais do ensino superior. Isso
ocorreu porque a reflexo se orientou para problemas internos s universidades pblicas e
se concentrou excessivamente nas questes referentes ampliao dos recursos pblicos,

14
A maior dela consistiu na aprovao de um Regime Jurdico nico para todo o ensino superior federal, que
aboliu diferentes sistemas de contratao, remunerao e generalizou a estabilidade de docentes e
funcionrios.

31
carreira, remunerao e forma de gesto mais adequada aos interesses corporativos do
conjunto de docentes e funcionrios universitrios.
No final deste perodo, comeou a se organizar um novo grupo que contestava as
orientaes e as posies da ANDES. So pesquisadores universitrios voltados para a
anlise do sistema de ensino superior brasileiro, tcnicos qualificados do MEC que
conhecem bem a complexidade do sistema e seus problemas e reitores das universidades
estaduais paulistas. Todos eles tm em comum a familiaridade com as pesquisas sobre as
universidades que esto sendo realizadas na Europa e Estados Unidos e com as reformas
em andamento nesses pases. A grande questo subjacente, que se colocava no debate
internacional e influenciou este grupo foi o da mudana do papel do Estado: de executor,
para regulador e avaliador.
Os temas introduzidos por este grupo foram autonomia e avaliao. Embora a
autonomia fosse tambm uma bandeira da ANDES, ela significava, para docentes e
funcionrios, eleies diretas para as posies de direo e o fim de exigncias acadmicas
para exerc-las. Na nova discusso, autonomia correspondia descentralizao da
responsabilidade administrativa e devia estar necessariamente associada ao controle pelo
poder pblico atravs de mecanismos de avaliao; os recursos alocados s universidades
deveriam estar associados a critrios de desempenho das instituies no cumprimento de
suas funes de ensino e pesquisa. A primeira vez que esta nova temtica apareceu no
debate pblico foi em 1985, por ocasio da constituio de uma comisso de alto nvel
proposta pela presidente eleito Tancredo Neves. Com sua morte s vsperas da posse, a
proposta foi encampada, pelo seu sucessor, o Presidente Sarney e implementada pelo ento
Ministro da Educao Marco Maciel. Terminado o trabalho da Comisso, Maciel criou um
grupo especial, o Grupo Executivo para Reformulao da Educao Superior (GERES),
para elaborar e detalhar os projetos de lei que iriam implementar as recomendaes. Diante
da reao do movimento docente, Maciel recuou, e arquivou tanto o trabalho da Comisso
quanto o do GERES. Apesar do revs inicial, a questo estava posta e continuou presente
no debate pblico e inspirando novas propostas de reforma.
Uma outra tentativa de colocar essas idias em prtica teve lugar em 1991, quando
assumiu o Ministrio da Educao um dos defensores da avaliao, Jos Goldemberg, ex-
reitor da Universidade de So Paulo. No houve entretanto tempo de implant-la, pois o
ministro se demitiu depois de um ano no cargo, em virtude de conflitos com o Presidente
da Repblica Fernando Collor de Mello. Com o impeachment do presidente e a instaurao

32
de um novo governo, representante dos setores tradicionais da poltica brasileira, o projeto
foi abandonado. O governo seguinte retomou a questo em 1995, conforme passamos a
analisar agora.


7. O perodo recente 1995 2000

O perodo mais recente coincide com os dois mandatos do Presidente Fernando
Henrique Cardoso, durante os quais houve mudanas muito substanciais nas polticas
econmicas e sociais e reformas importantes na rea educacional, especialmente em
relao ao ensino bsico: houve uma transformao do sistema de financiamento do ensino
fundamental que incentivou o acesso, a permanncia e o sucesso escolar no nvel
fundamental, o qual praticamente se universalizou neste perodo; implantou-se uma
reforma curricular tanto do nvel fundamental como do mdio; modernizou-se todo o
sistema de estatsticas educacionais, que se tornou muito eficiente; o sistema de avaliao
do desempenho escolar foi aperfeioado; ampliaram-se os programas de capacitao
docente. Oito anos de continuidade administrativa permitiram uma mudana consistente
em todo sistema. Como conseqncia disto ocorreu, no final do perodo, um explosivo
aumento das matrculas no ensino mdio, decorrentes do aumento de egressos do ensino
fundamental que se iniciara na dcada anterior.
Estes resultados ento associados retomada, nos ltimos cinco anos, do
crescimento do ensino superior. De fato o crescimento nos ltimos cinco anos foi
surpreendente: 82,0% do total das matrculas. Como na dcada de 70, entretanto, o
crescimento se deu basicamente no setor privado. A participao deste setor, que oscilava
em torno de 60,0% entre 1980 e 1998, atingiu 69,0% em 2001, com o crescimento de
115,0% no total das matrculas. Tambm, como na dcada de 70, o setor pblico cresceu
muito menos, 36,0%. No conjunto do sistema, sua participao caiu de 41,6% em 1994
para 31,0% em 2001. Esta expanso ocorreu em todas as regies do pas, com exceo do
Nordeste (ver Tabelas 1 e 2).
possvel relacionar este declnio preocupante do peso relativo do setor pblico
com o fato de que a poltica para o ensino superior no ter incorporado propostas
formuladas no prprio Ministrio, pela Secretaria de Polticas Educacionais, as quais
defendiam a criao de um sistema pblico de ensino de massa de qualidade que

33
contrabalanasse o elitismo inerente exclusiva a concentrao em universidades de
pesquisa. Apesar disto, houve um avano no que diz respeito avaliao e se criou um
sistema de grande potencial para controlar a qualidade do ensino.
Quando se inicia a dcada de 90, o sistema j apresentava tendncias importantes
que tiveram continuidade. A mais importante delas foi o aumento do percentual de
docentes com titulao de Mestre ou Doutor, como conseqncia das polticas iniciadas
nas dcadas de 1960 e 1970, com a criao da CAPES e do CNPq (Tabela 7).
A poltica nesse sentido foi incorporada nova LDB, votada em dezembro de 1996.
A nova lei introduziu inovaes importantes em todo sistema. Em primeiro lugar, definiu
claramente a posio das universidades no sistema de ensino superior, exigindo a
associao entre ensino e pesquisa, com produo cientifica comprovada como condio
necessria para o seu credenciamento e recredenciamento. A associao entre ensino e
pesquisa, verdade, constava de toda a legislao anterior; mas no existia nenhum
mecanismo que exigisse sua implementao pelo setor privado, como ficou claro na
anlise que fizemos dos processos de aprovao da criao de novas universidades pelo
Conselho Federal de Educao. Alm do mais, a lei passou a exigir das universidades
condies mnimas de qualificao do corpo docente e de regime de trabalho sem as quais
a pesquisa no poderia se implantar: um mnimo de um tero do quadro docente
constitudo por mestres e doutores e de um tero de docentes em tempo integral. A
aprovao destas disposies foi particularmente difcil, pois contou com uma fortssima
oposio do lobby privatista
15
. Embora aparentemente burocrticas, estas disposies
legais estabeleceram critrios muito objetivos que, por isso mesmo, alteraram
substantivamente o processo de criao de universidades.
Outra inovao importantssima foi a exigncia de recredenciamento peridico das
instituies de ensino superior, precedidas de um processo de avaliao. Com isso tornou-
se possvel corrigir as distores e as deficincias do sistema existente, ameaando a
situao das universidades que no passavam de grandes unidades de ensino, as quais no
mais estavam imunes a um controle peridico por parte do poder pblico. s universidades
foi dado um prazo de oito anos para que cumprissem as exigncias da lei.
A lei tambm estabeleceu a renovao peridica do reconhecimento dos cursos
superiores. O reconhecimento dos cursos pelo poder pblico, federal ou estadual sempre

15
Em virtude disto, as exigncias foram diminudas da proposta original da metade para um tero.

34
foi, no Brasil, uma exigncia para a legalidade dos diplomas, a qual inclui inclusive as
universidades. O procedimento, quando bem aplicado, garantia condies mnimas de
funcionamento para os cursos novos, mas no assegurava que essas condies no se
deteriorassem. Com a exigncia de renovao peridica do reconhecimento, tornou-se
possvel estabelecer uma presso continuada sobre as instituies no sentido de que uma
qualidade mnima fosse mantida.
Criando um nicho prprio para as universidades, a lei reconheceu a
heterogeneidade do sistema no qual coexistem as universidades onde se realizam pesquisas
e outros tipos de instituio voltados para o ensino. A LDB, entretanto, manteve o rgido
controle burocrtico sobre estas outras instituies. A ampliao da autonomia para outros
tipos de estabelecimentos de ensino era desejvel para diminuir o centralismo burocrtico,
se devidamente acompanhada por um sistema de avaliaes e recredenciamentos
peridicos que coibissem abusos. Decreto Presidencial do ano seguinte criou uma nova
categoria de estabelecimentos, os centros universitrios, dos quais no se exigia pesquisa
mas to somente excelncia de ensino. A estas instituies se estendeu a autonomia
didtica para criao de cursos e ampliaes de vagas, submetendo-os ao regime de
avaliao peridica.
O sistema tornou-se bastante mais flexvel, ao mesmo tempo em que estabelecia
mecanismos de controle da qualidade. A flexibilidade se estendeu tambm aos cursos, com
a abolio do currculo mnimo, que engessava todo o ensino, pblico ou privado, a
currculos rigidamente definidos pelo Conselho Federal de Educao. Em seu lugar foram
previstas Diretrizes Curriculares Gerais. Alm disto, foram previstos cursos seqenciais de
curta durao para a formao bsica ou complementar.
A nova legislao afetou pouco as universidades pblicas federais e estaduais, as
quais, mal ou bem, e em virtude de polticas anteriores, vinham desenvolvendo as
atividades de pesquisa, ampliando o tempo integral e titulando seus docentes. Para as
universidades privadas, entretanto, constitua uma ameaa de perda de status e autonomia.
Analisaremos mais adiante, as reaes do setor privado nova legislao. Cabe antes,
entretanto, analisar as polticas e iniciativas do Ministrio.
Toda a eficcia da nova legislao dependia da construo de um sistema de
avaliao e esta foi a principal preocupao do Ministrio, mesmo antes da aprovao da
lei. A principal iniciativa neste sentido no se orientou para a avaliao das instituies de
ensino, mas da qualidade dos cursos e consistiu na criao de um Exame Nacional de

35
Cursos, popularmente conhecido como Provo, que consiste em testes objetivos
aplicados a todos os formandos de um curso ou carreira. O Exame obrigatrio para os
alunos e condio para obteno do diploma, embora no constitua um instrumento de
aprovao ou reprovao individuais. O objetivo avaliar comparativamente os cursos de
diferentes instituies, classificando-os de acordo com a mdia obtida pelos seus
estudantes.
O Exame encontrou fortes resistncias das mantenedoras do ensino privado e de
alunos e docentes do setor pblico. Aquelas eram previsveis, mas estas foram
surpreendentes, especialmente porque j nas primeiras aplicaes do Provo, ficou
comprovada a melhor qualidade dos cursos das instituies pblicas em oposio s do
setor privado. A explicao para este fenmeno reside no corporativismo do setor pblico,
liderado pelo sindicato docente, com apoio dos estudantes, o qual sempre se ops
tenazmente a qualquer avaliao que permitisse comparaes entre as instituies pblicas,
as quais vista como ameaa ao princpio da isonomia, isto , a distribuio igualitria de
benefcios e recompensas a todo setor. De fato, a defesa da isonomia condio para a
unio monoltica dos membros do sindicato. A nica avaliao aceita por ele a auto-
avaliao que no inclua comparaes entre as diferentes instituies e no esteja
associada a uma distribuio diferencial de recursos e benefcios. A implantao do novo
sistema s ocorreu por ter contado com forte apoio da imprensa e da sociedade. A
publicao dos resultados pela imprensa despertou enorme interesse pblico e legitimou o
Provo, tornando este exame o mais poderoso instrumento j criado no Brasil para
incentivar a melhoria da qualidade do ensino porque afeta inclusive o prprio mercado. Os
cursos privados melhor classificados tm utilizado a classificao como um instrumento de
propaganda para atrair alunos e a procura, de fato, tem se orientado pelos resultados da
avaliao.
O Provo comeou com apenas trs cursos (Administrao, Direito e Engenharia).
Incluindo anualmente novos cursos, o Provo j avaliava em 2001, vinte cursos e inclua
aqueles de maior procura, abrangendo, neste ltimo ano, 1.293.170 alunos, isto , uma
ampla maioria dos formandos. Paralelamente, se instituiu uma avaliao de cunho
qualitativo, realizada por comisses de pares, as chamadas Comisses de Avaliao das
Condies de Oferta de Ensino a qual devia complementar e corrigir a avaliao efetivada
pelo Provo.

36
Entretanto, se o Ministrio conseguiu implantar instrumentos de avaliao dos
cursos de graduao, praticamente ignorou a avaliao institucional que essencial para a
implantao da LDB. Esta tarefa, entretanto, pode ser institucionalizada com relativa
facilidade, utilizando os sistemas existentes que incluem, ao lado do novo Provo e das
Comisses de Avaliao, que incidem sobre a Graduao, as avaliaes j estabelecidas de
longa data pela CAPES e pelo CNPq, as quais incidem sobre a Ps-Graduao e a
Pesquisa.
Todas estas iniciativas tiveram repercusses importantes no sistema as quais,
entretanto, ainda no se consolidaram. No setor privado as repercusses foram de maior
vulto, especialmente no caso das universidades as quais foram ameaadas de perder a
autonomia ou serem recredenciadas em outras categorias, tendo seu status diminudo.
Iniciaram, portanto, uma srie de mudanas internas para atender, ao menor custo possvel,
s exigncias da lei.
Um dos obstculos maiores acabou se revelando o mais fcil de ser cumprido: a
elevao do nmero de pessoal com formao ps-graduada. Nesta questo, o setor
privado foi beneficiado por uma absurda vantagem corporativa inserida no prprio texto da
Constituio de 1988: trata-se da aposentadoria com salrio integral para docentes de todos
os nveis de ensino aps um mnimo de 25 anos de exerccio para as mulheres e 30 anos
para os homens.
Este privilgio injustificvel acarretou uma verdadeira sangria do pessoal mais
qualificado e mais experiente das universidades pblicas, os quais passaram a acumular os
proventos da aposentadoria com um novo emprego no setor privado. Esta medida teve
outro efeito deletrio sobre o setor pblico uma vez que a remunerao dos aposentados
feita com as verbas destinadas ao oramento da educao, percentual crescente dos
recursos disponveis para o ensino superior consumido pelo nmero crescente de
inativos. Este privilgio corporativo escandaloso transformou-se num verdadeiro subsdio
pblico para o setor privado, o qual se viu poupado de boa parte do nus para qualificar
seu prprio pessoal.
verdade que o setor privado fez algum esforo nesta direo, uma vez que a
qualificao em nvel de ps-graduao para o corpo docente tornou-se um critrio cada
vez mais importante em todas as formas de avaliao. Estabeleceu-se assim, uma enorme
presso para a aprovao da criao de cursos de ps-graduao das prprias instituies
privadas. Houve, de fato, avanos significativos em termos do nmero de docentes com

37
titulao de mestrado ou doutorado, condio essencial para reconhecer um curso de ps-
graduao. Mas sem tradio de pesquisa e sem uma verdadeira compreenso pelas
mantenedoras do que ela significa e acarreta, as universidades privadas encontraram srias
dificuldades para reconhecerem os cursos propostos e se mobilizaram no sentido de
conseguir diminuir as rgidas exigncias que a CAPES lograra institucionalizar para este
nvel de ensino. Neste nterim, e dado o crescente mercado para a formao ps-graduada e
continuada, expandiram todo o setor dos cursos de especializao para os quais h muito
pouco controle de qualidade.
Outros subterfgios foram utilizados. Como a produo cientfica constitui um dos
principais comprovantes de atividade cientfica, as universidades privadas criaram suas
prprias revistas (no indexadas), pressionando seus docentes para produzirem artigos. Os
subterfgios acarretaram tambm uma abertura para o mercado global de educao
superior. Na impossibilidade de criarem seus prprios cursos de ps-graduao,
estabeleceram convnios com universidades estrangeiras interessadas em explorar o
mercado de diplomas atravs de cursos distncia ou semipresenciais. Nestes casos, os
diplomas so expeditos no exterior, escapando assim dos rgidos controles de qualidade da
CAPES
16
.
Houve tambm, verdade, iniciativas mais condizentes com o esprito da lei.
Diversas instituies, inclusive as empresas de ensino, utilizando pesquisadores
aposentados do setor pblico, estabeleceram pequenos grupos de pesquisa efetivamente
srios, com condies de obter financiamento das agncias pblicas e assim satisfazer s
determinaes da legislao. So, entretanto, na maior parte das vezes, pequenos enclaves
em enormes instituies voltadas basicamente para o ensino de massa, sem capacidade de
influir na graduao. O destino destes grupos bastante problemtico, pois sua
manuteno depende inteiramente das estratgias financeiras dos mantenedores.
Por traz de todas estas iniciativas, existe um problema bsico das instituies
lucrativas: o fato j apontado, da completa ausncia de liberdade acadmica e a
apropriao da autonomia concedida s universidades pelas mantenedoras ou proprietrios.
Os docentes so, de fato, proletrios do ensino, submetidos no s as determinaes, mas
inclusive aos caprichos dos proprietrios. O corpo dirigente , em geral, indicado pelos

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A legislao determina que esses diplomas devam ser revalidados, por universidades brasileiras que
possuam programas de mestrado e doutorado j reconhecidos pela CAPES. Esta norma, entretanto, tem se
revelado de difcil aplicao.

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proprietrios e formado muitas vezes por seus parentes, raramente incluindo pessoal
qualificado. Desta forma, universidades privadas lucrativas se constituem freqentemente
como uma contrafao do modelo de universidade que inspirou a legislao e os
movimentos de reforma do ensino superior.
H, entretanto, que ressaltar o segmento formado pelas instituies no lucrativas,
comunitrias ou confessionais, que tm procurado realizar o modelo de universidade que
associa ensino e pesquisa, que investe em projetos pedaggicos srios, e onde h algum
grau de liberdade acadmica. Este segmento tem contribudo de modo muito positivo para
o desenvolvimento do ensino superior brasileiro.
Apesar de todas as inovaes, houve omisses importantes na poltica educacional
recente que afetaram de modo particular o sistema pblico de ensino superior, no qual no
foram solucionados os problemas estruturais que entravavam o seu funcionamento e a sua
expanso.
De fato, no houve nenhuma iniciativa no sentido de atender, em instituies
pblicas, demanda crescente de educao ps-secundria por parte de uma populao
cuja formao escolar prvia insuficiente para obter sucesso em instituies voltadas para
a ps-graduao e a pesquisa. Os Governos, tanto o Federal quanto parte dos Estaduais,
continuaram a concentrar seus recursos na oferta de ensino gratuito em universidades e a
aumentar os estmulos para a pesquisa e a formao em nvel de ps-graduao. No houve
uma diversificao dos tipos de estabelecimentos nem dos programas de ensino de forma a
atender s necessidades de uma demanda heterognea. Tambm no houve uma iniciativa
de criar, com recursos pblicos, uma universidade aberta, que oferecesse ensino
distncia ou semipresencial de qualidade. A tarefa foi delegada s iniciativas das
universidades pblicas e privadas que ministram cursos presenciais, as quais no possuem
competncia neste novo setor, nem recursos para criar as novas competncias necessrias.
As iniciativas das universidades pblicas tem sido muito limitadas e as das universidades
particulares no apresentam o nvel de qualidade necessrio. De fato, o ensino distncia
tem promovido uma presso no sentido de abrir o sistema para a agressiva atuao de
instituies estrangeiras que tem interesse na exportao de cursos, especialmente no nvel
da ps-graduao. Com isso, a democratizao do ensino, com a absoro da demanda de
carter mais popular, continuou na dependncia crescente do ensino privado de massa, para
o qual esta continua a ser uma atividade muito lucrativa. O imediatismo deste setor, por
outro lado, no promoveu uma renovao de ensino que possa corrigir as deficincias da

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escolaridade anterior deste pblico e oferecer uma formao adequada s exigncias
crescentes do mercado de trabalho.
Tambm no ocorreu, neste perodo, uma reforma administrativa do ensino pblico
e da relao entre as instituies e o Estado de modo a quebrar o rgido centralismo
burocrtico e promover uma racionalizao necessria na utilizao de recursos
disponveis. O problema reside na ausncia de autonomia administrativa e financeira para
as universidades pblicas, com a nica exceo das estaduais paulistas. Sem esta
autonomia impossvel alterar a natureza da gesto e estabelecer um sistema de
financiamento que associe o volume de recursos a algum critrio de desempenho. A
Constituio de 1988, que foi extremamente detalhista, de fato assegurou s universidades
a autonomia didtica, cientfica, administrativa e financeira. Mas se a liberdade acadmica
se estabeleceu, a submisso das universidades s rgidas regras do funcionalismo pblico
no que tange a admisso, demisso e remunerao do pessoal e aos complexos controles
oramentrios vigentes no setor governamental, tornaram letra morta a autonomia
legalmente estabelecida. O controle da abertura de vagas para novas contrataes
continuou a ser exercido diretamente pelos rgos governamentais centralizados, assim
como a regulamentao da carreira. A execuo da folha de pagamento, que consome
cerca de 90,0% dos recursos, feita diretamente pelo Ministrio. A liberdade de execuo
dos 10,0% restantes ainda dificultada pela rgida separao entre verbas de custeio e de
capital e ao detalhamento das despesas pelo Congresso Nacional. Por isto mesmo, no se
logrou at hoje associar pelo menos parte dos oramentos da universidade ao nmero de
alunos que atende, qualificao do corpo docente e ao desempenho de seus estudantes. A
pesquisa continuou dependente do financiamento das agncias, que extra-oramentrio, e
depende de fato, da qualidade do projeto e da competncia dos pesquisadores. Apesar das
vantagens deste processo, no h ainda nenhuma avaliao institucional que integre ensino
e pesquisa.
A situao ainda agravada pelo fato de que, na esteira da exaltao democrtica
que presidiu a elaborao da Constituio, o movimento corporativo de docentes e
funcionrios conseguiu vitrias importantes que asseguraram, alm da aposentadoria j
mencionada, a completa estabilidade no emprego, a irredutibilidade de vencimentos e a
incorporao permanente de qualquer benefcio temporrio concedido em funo do
exerccio de cargos, de produo cientfica ou de inovao pedaggica. O quadro de
pessoal se tornou extremamente rgido, e praticamente impermevel a qualquer avaliao

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de mrito. Em virtude disto, qualquer inovao no sistema depende integralmente de
recursos adicionais. J. Joaquim Brunner analisou a impossibilidade de modernizar e
racionalizar as universidades pblicas neste sistema, que foi comum a praticamente todos
os pases da Amrica Latina (Brunner 1991). Sem uma reforma de grande alcance, o
ensino pblico no poder responder aos desafios de aumentar o atendimento populao.
S resta lamentar que a oportunidade de faz-lo tenha sido perdida, quando as
condies de estabilidade e longa permanncia do Governo Fernando Henrique Cardoso a
teriam permitido.


8. Perspectivas

Em 1 de janeiro deste ano de 2003, houve uma grande mudana poltica com a
vitria do Partido dos Trabalhadores nas eleies presidenciais e a posse do Presidente
Luiz Incio Lula da Silva. Assumiu assim um partido que integrava a oposio ao governo
anterior, e cujo um dos slogans era acabar com tudo que est a.
Tem havido, de fato, um grande desmonte da mquina administrativa, a qual,
infelizmente, tem atingido inclusive os setores tcnicos.
No Ministrio da Educao, a transformao est se dando com a substituio dos
quadros anteriores por participantes dos quadros do Sindicato de Docentes, que sempre
combateram violentamente os processos de avaliao implantados e se opuseram
intransigentemente a uma reforma da universidade que pudesse diferenciar as instituies
por mrito e desempenho e representasse qualquer ameaa estabilidade dos docentes e
aos benefcios corporativos existentes. Por outro lado, no se nota ainda nenhuma proposta
consistente e integrada para uma nova poltica para o ensino superior e a avaliao. Nestes
primeiros meses de governo, tem ocorrido apenas iniciativas pontuais ou casusticas.
Sem um sistema de avaliao que incida sobre a qualidade do ensino, difcil dar
prosseguimento a uma poltica capaz de coibir os abusos do setor privado de ensino de
massas, especialmente porque a ao sindical dos docentes tem se restringido ao setor
pblico (onde a estabilidade de emprego e a dificuldade de suspender o pagamento dos
salrios eliminam qualquer risco ou custo para as greves). Com isto, toda a questo da
qualificao e das condies de trabalho do corpo docente das instituies privadas de

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massa mal foram ainda tocadas. Sem uma melhoria das condies de trabalho, a qualidade
do ensino no ser alterada. Apesar de ter havido uma melhoria salarial em muitas
instituies privadas, continua a prevalecer a remunerao por aula ministrada e a ausncia
de incentivos para a formao continuada dos docentes. Professores ministram at 40 aulas
por semana, ou mesmo mais, em classes superlotadas e sem apoio de um planejamento
pedaggico, sendo portanto incapazes de oferecer ensino adequado a um pblico com
srias deficincias de formao escolar anterior.
cedo para julgar. Mas vejo poucas perspectivas de uma reforma mais profunda e
temo que as realizaes do perodo anterior sejam destrudas, sem que seja dado o salto
para a consolidao de um sistema de recredenciamento baseado em avaliaes
institucionais.



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Referncias bibliogrficas

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