Democracia/Estado/Ciudadana

Hacia un Estado
de y para
la Democracia
en Amrica Latina
Serie Contribuciones al Debate
Volumen II
Democracia/Estado/Ciudadana: Hacia un Estado de y para la Democracia en
Amrica Latina / Coordinado por Rodolfo Mariani Lima: Sede PNUD
Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2007
Av. Benavides 786, Miraores, Lima 18, Per
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2007 1 UN Plaza, New
York, NY, 10017, Estados Unidos de Amrica.
Copias electrnicas de esta publicacin pueden accederse en:
www.democracia.undp.org
530 de Pginas: 17 x 24 cms.
Portada: Camilo Jaramillo Rengifo
Primera edicin, febrero 2008
Tiraje: 3000 ejemplares
Esta publicacin ha sido posible gracias a la ayuda nanciera de la Unin Europea.
En ningn caso debe considerarse que los anlisis y recomendaciones de la misma
reejan la opinin ocial de la Unin Europea.
El anlisis y las recomendaciones de esta publicacin no reejan necesariamente
las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su
Junta Ejecutiva, ni de sus Estados Miembros. Es una publicacin independiente
preparada por encargo de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe
del PNUD. Este libro es fruto de las contribuciones de un conjunto de prestigiosos
expertos y del equipo coordinador del libro.
Preprensa:
Mirza Editores e Impresores S.A.C.
Telfono: 330 6402 - 9834 1937
Lima - Per
Impresin:
FIMART S.A.C.
Telfono: 424 0662
Lima-Per
Hecho el Depsto Legal 2007-12563
ISBN: 978-9972-612-30-5
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD)
Administrador
Kemal Dervis
Administradora Auxiliar y Directora Regional
para Amrica Latina y el Caribe
Rebeca Grynspan
Asesora Regional de Gobernabilidad Democrtica
Myriam Mndez Montalvo
Coordinador del Libro Contribuciones al Debate, Volumen II
Rodolfo Mariani
Autores
Guillermo ODonnell
Laurence Whitehead
Rodolfo Mariani
Ftima Anastasia
Nuria Cunill Grau
Marta Arretche
Celina Souza
Isidoro Cheresky
Mitchell Seligson
Federico Vzquez Calero
Rania Antonopoulos
Francisco Cos Montiel
Anexo Estadstico
Gerardo Munck
Jeffrey Bosworth
Pamela Phillips
Equipo de Coordinacin
Daniel Mulet Lind
Marcela Ros Tobar
Maria Teresa Zegada
George Gray Molina
Juan Carlos Moreno Brid
Martn Puchet Anyul
lvaro Garca Hurtado
Cecilia Lpez Montao
Bernardo Kliksberg
Juan Gabriel Valds
Lus Guillermo Sols
David Ibarra
Jean Jacques Kourliandsky
NDICE
PRLOGOS
Kemal Dervis
Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Benita Ferrero-Waldner
Comisaria de Relaciones Exteriores de la Comisin Europea
Rebeca Grynspan
Administradora Auxiliar y Directora Regional para Amrica Latina y
el Caribe del PNUD
PRESENTACIN
Myriam Mndez-Montalvo
Asesora Regional de Gobernabilidad Democrtica del PNUD
PROPUESTA DE REFLEXIN:
Guillermo ODonnell: Hacia un Estado de y para la Democracia
COMENTARIOS Y APORTES:
Democracia y Estado
Laurence Whitehead:
Variabilidad en la aplicacin de derechos: una perspectiva comparada
Rodolfo Mariani:
Democracia, Estado y construccin del sujeto (ciudadana)
Ftima Anastasia:
Estado, sociedad e institucionalidad democrtica
Democracia, Estado e Instituciones
Nuria Cunill Grau:
La construccin de ciudadana desde una institucionalidad pblica
ampliada
9
13
15
19
25
65
79
99
113
7
Marta Arretche:
Estado Nacional y Derechos de Ciudadana: extrayendo lecciones de la
parte llena del vaso
Celina Souza:
Gobiernos Locales en el Brasil: experiencias y dilemas de la democracia
participativa
Democracia, Instituciones y Sociedad
Isidoro Cheresky:
Comentario a propsito del Estado y la democracia
Mitchell Seligson:
El Estado, la gobernabilidad y la legitimidad poltica en Amrica
Latina
Federico Vzquez Calero:
Mxico en el espejo latinoamericano: poltica, Estado y ciudadana
Democracia, Estado y Diversidad
Rania Antonopoulos y Francisco Cos Montiel:
Estado, diferencia y diversidad: buscando un camino con mayor
democracia e igualdad de gnero
Marcela Ros Tobar:
Gnero, Ciudadana y Democracia
Mara Teresa Zegada:
Democracia y diversidad: una visin desde la crisis boliviana
George Gray Molina:
El Estado del interculturalismo en Bolivia
Democracia, Estado y Economa
Juan Carlos Moreno-Brid y Martn Puchet Anyul:
Objetivos, alcances y limitaciones de la intervencin del Estado en la
economa en Amrica Latina y el Caribe para impulsar un desarrollo
socialmente incluyente
lvaro Garca Hurtado:
Un Estado democrtico en Amrica Latina: de la visin a la accin.
Una perspectiva econmica
Cecilia Lpez Montao:
Democracia y poltica social en Amrica Latina
139
153
179
189
201
233
253
275
291
309
325
341
8
Bernardo Kliksberg:
Amrica Latina: la regin mas desigual
Democracia, Estado y Globalizacin
Juan Gabriel Valds:
Notas sobre globalizacin y poltica en Amrica Latina
Lus Guillermo Sols:
Estado y globalizacin
David Ibarra:
Mxico: democracia, Estado de derecho y globalizacin
Jean Jacques Kourliandsky:
Europa, democracia y economa global
RESEA DE AUTORES
ANEXO ESTADSTICO
Indicadores sobre Democracia y Ciudadana del Proyecto para el Desarrollo
de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL) 2006
ndice de tablas
357
373
391
405
409
423
429
429
9
PRLOGO
Kemal Dervis
Administrador del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo
El crecimiento de la economa mundial se encuentra en el punto ms alto de
la historia. Este hecho se suma a los avances observados en indicadores bsicos
del desarrollo humano, como menor mortalidad infantil, niveles ms altos de
alfabetizacin y una mayor cobertura de los servicios de agua potable y salud.
Tambin son dignos de mencin los progresos hacia la igualdad entre hombres y
mujeres. Pese a la lentitud de estos logros y las persistentes carencias, se observa
una importante mejora en las condiciones de la vida de los pases en vas de
desarrollo.
Junto con estos avances hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la
iniciativa privada y el espritu emprendedor continan extendindose por todo
el mundo. Las inversiones extranjeras y las remesas internacionales son cada vez
ms relevantes para la economa global y contribuyen enormemente a mejorar
las condiciones de vida en los mercados emergentes.
A pesar de este rpido crecimiento y de los progresos en desarrollo humano
e integracin econmica, la desigualdad en la distribucin y el disfrute de los
benefcios de la globalizacin entre los ciudadanos de cada pas sigue siendo
la constante. Esta situacin es particularmente notoria en Amrica Latina y el
Caribe.
Las economas de estos pases, en concordancia con las tendencias globales,
muestran un ascenso sin precedentes. Sin embargo, aunque el crecimiento
econmico es un factor indispensable, no puede traducirse en desarrollo a menos
10
que existan polticas publicas que favorezcan la equidad. Para que la regin
tenga xito en su lucha contra la pobreza y la desigualdad y alcance los Objetivos
de Desarrollo del Milenio debemos promover un crecimiento ms incluyente.
Para ello resulta esencial que los mercados, as como las instituciones polticas
y sociales que rigen la vida de los ciudadanos en toda la regin, consoliden sus
mecanismos democrticos.
A pesar de que la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe
tienen regmenes democrticos, la percepcin profunda y generalizada es que, en
muchos casos, los verdaderos benefcios de la democracia siguen sin cumplirse.
Para la mayora de la poblacin es evidente la brecha que existe entre la realidad
y las promesas de bienestar ligadas a la expansin econmica y las reformas
democrticas.
Una gobernabilidad democrtica slida y legtima, capaz de atender y
articular los intereses de la poblacin, coordinar esfuerzos entre todos los actores
sociales y abrir canales de compromiso y participacin ciudadana es condicin
necesaria para enfrentar con xito los inquietantes desafos sociales de Amrica
Latina. La lucha contra la pobreza y la desigualdad y el fortalecimiento de la
gobernabilidad democrtica son objetivos que se complementan mutuamente:
uno no puede existir sin el otro y ambos son la base para la promocin del
desarrollo humano en toda la regin.
La capacidad limitada y a menudo insufciente de muchos estados para
cumplir importantes funciones, como fomentar un crecimiento incluyente,
proteger ecosistemas y recursos ambientales, manejar crisis y desastres, y poner
en prctica la gobernabilidad en todos los niveles, amenaza con anular los logros
de la democracia e incluso puede llegar a socavar los avances econmicos.
Los gobiernos de Amrica Latina necesitan fortalecer la capacidad de
tomar decisiones legtimas, efcientes y efectivas para enfrentar los problemas
que la sociedad considera importantes, capacidad que en muchos casos ha
sido mermada. Adems, se deben desarrollar habilidades para garantizar la
permanencia de avances recientes y crear condiciones para alcanzar mejores
resultados sociales, econmicos, polticos, culturales y ambientales.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha hecho
nfasis en la necesidad de fortalecer la capacidad y las instituciones del Estado
como elementos centrales de una estrategia de desarrollo. Parte de ese esfuerzo
fue el dilogo regional iniciado por el PNUD con el lanzamiento de su Informe
sobre la Democracia en Amrica Latina en 2004, que ahora contina la Direccin
Regional para Amrica Latina y el Caribe mediante la publicacin del segundo
11
volumen de Contribuciones para el debate: Estado-Democracia-Ciudadana, Hacia un
Estado de y para la Democracia en Amrica Latina, el cual destaca la funcin del
Estado como actor esencial en el complejo proceso de crear condiciones para el
desarrollo incluyente y la construccin de una ciudadana plena.
El replanteamiento y la renovacin del Estado en Amrica Latina son
tareas claves en la agenda de desarrollo de la regin. Pero esta no es una labor
ni simple, ni uni-dimensional. No es posible que exista un acuerdo unnime
sobre cada una de las partes de una estrategia sobre democracia y desarrollo.
Por ello es tan importante que estos asuntos sean debatidos y que este debate
reciba el apoyo del sistema multilateral. Despus de todo, como se ha dicho con
frecuencia, las ideas gobiernan el mundo, y slo mediante el acuerdo pueden
lograrse progresos signifcativos. Este libro aspira a ser una contribucin para
alcanzar ese objetivo.
13
PRLOGO
Benita Ferrero-Waldner
Comisaria de Relaciones Exteriores de la Comisin Europea
Amrica Latina ha realizado progresos muy signifcativos en el campo de la
democracia en los ltimos aos. La normalidad y transparencia con la que se realizan
la mayora de los procesos electorales es sin duda testimonio de la consolidacin
de sistemas polticos en los cuales el debate poltico es amplio, las opciones son
reales, el proceso es pacfco, el voto es mayoritario, el recuento es transparente y
el resultado es respetado. No es sta poca cosa para una regin que sufra no hace
mucho tiempo la plaga de dictaduras y de elecciones poco representativas.
Son progresos indiscutibles pero conviene tener en cuenta que la
organizacin de elecciones no es sino uno de los mltiples elementos
del ejercicio democrtico del poder. La democracia es algo ms: es respeto
a los derechos humanos, es rechazo a toda forma de discriminacin, es la plena
vigencia del estado de derecho, es la libertad de expresin, el pluralismo poltico,
la separacin e independencia de poderes o la probidad y la transparencia en la
accin pblica. Por ello. Como bien lo seala el Informe del PNUD (2004) La
Democracia en Amrica Latina el gran reto es pasar de la democracia electoral
a la democracia de ciudadana.
La expansin de la democracia es un proceso complejo que requiere mucho
tiempo y esfuerzo y en rigor, como lo sabe la teora y hemos podido comprobar
mas de una vez empricamente, no deberamos descansar sobre la idea de que
las conquistas estn consolidadas. Ninguna democracia est totalmente libre
de riesgos, riesgos que se acentan en aquellos pases donde la desigualdad de
ingresos es extrema, la pobreza expandida, las cuestiones de identidad forman
parte del proceso de cambio y donde las condiciones institucionales de la cohesin
social requieren ser mejoradas.
14
Tras los profundos cambios polticos de los 80 y econmicos de los 90,
percibimos una voluntad de conseguir sociedades ms inclusivas e igualitarias.
Este esfuerzo es legtimo, necesario y bienvenido. Amrica Latina, con ms de
200 millones de pobres es una de las regiones ms desiguales del mundo. Todava
ms preocupante, estos niveles de desigualdad se han mantenido prcticamente
estables durante los ltimos 50 aos.
Esta falta de cohesin social tiene un efecto negativo no slo econmico,
sino tambin y fundamentalmente, poltico. No es simplemente una cuestin de
acceso a servicios bsicos de salud y educacin que dicho sea de paso, educacin
y formacin son los elementos esenciales para cambiar la sociedad y contribuir
a un desarrollo equitativo. Pero es ms complejo. Las tremendas desigualdades
contribuyen tambin a crear un clima de tensin social que favorece los altos
niveles de violencia que se observan en muchos pases de la subregin. Estas
desigualdades y la extrema pobreza son tambin causantes que ms y ms
latinoamericanos dejan a sus pases y buscan mejores oportunidades de trabajo
y de vida emigrando a terceros pases. Tenemos que enfocar estos procesos y
colocarlos en el centro de la agenda, porque son la mdula del desarrollo y de la
democracia entendida como la plantea el PNUD, como democracia en sentido
amplio, como democracia de ciudadana.
As entendida la democracia y as entendidos los desafos de su
sustentabilidad y expansin, el paso de la democracia electoral a la de ciudadana,
se sobreimprime al desafo de la cohesin social que se ha convertido en una de
nuestras prioridades para las relaciones entre la Unin Europea y Amrica
Latina. Por supuesto la principal responsabilidad para llevar a cabo las reformas
necesarias en este campo corresponde a los gobiernos. Pero la Unin Europea,
y en particular la Comisin Europea, se encuentran dispuestas a apoyar estos
esfuerzos a travs de su cooperacin y asistencia.
Pero para tener xito en ese camino es preciso que volvamos a preguntarnos
qu estado? y qu instituciones? requiere una democracia que se apoye en la
construccin de condiciones crecientes de equidad. Qu papel le cabe al estado
en la lucha contra la desigualdad? Qu instituciones y capacidades polticas exige
el desempeo de ese papel? Cmo establecer relaciones sanas entre Democracia y
Mercado, que habiliten el crecimiento econmico al mismo tiempo que permitan
expandir la ciudadana y mejorar su estatuto? En sntesis, qu Estado necesita
Amrica Latina para tener ms Mercado, ms Democracia y mayor Cohesin
Social.
15
PRLOGO
Rebeca Grynspan
Administradora Auxiliar y Directora Regional
para Amrica Latina y el Caribe del PNUD
Contribuciones al Debate volumen II, es un libro que se centra en las relaciones
entre democracia de ciudadana y estado. Es el fruto de un esfuerzo institucional
conjunto del PNUD y la Unin Europea (UE) por desplegar el anlisis en la
direccin que abri el Informe PNUD (2004) La Democracia en Amrica
Latina.
Recorriendo ese camino Contribuciones al Debate volumen II, se propone
generar refexin y debate a partir de una pregunta crucial para la democracia, el
desarrollo y la cohesin social en la regin: qu tipo de estado necesita Amrica
Latina para construir ms y mejor ciudadana?
Para la produccin de los textos de Contribuciones al Debate Vol. II,
se cont con un aporte inicial escrito por el Prof. Guillermo ODonnell, que
establece las bases de un marco conceptual de un Estado para una democracia de
ciudadana. Este documento ordena las distintas dimensiones del tema del estado
y oportunamente fue enviado a cada uno de los autores para su consideracin
crtica.
El objetivo del libro se sustenta en la concepcin de la democracia
explicitada en los textos mencionados, como una forma poltica que contiene
un elemento fundamentalel rgimenpero se extiende bastante ms all del
mismo. Esta extensin se basa en la idea que la democracia es y debe ser un tipo
de organizacin poltica de y para ciudadanas/os. Esto a su vez implica, siguiendo
lo argumentado en el PRODDAL, que la democracia pone en juego no slo
la ciudadana poltica que sanciona el rgimen sino tambin fundamentales
aspectos de ciudadana civil, social y cultural.
16
El PRODDAL dej sealados varios caminos para la profundizacin
del conocimiento y para la accin poltica de cara a los desafos comunes del
desarrollo y la democracia. Entre ellos se destaca por su particular importancia,
el de la relacin entre el Estado y la democracia. Este es un tema tan importante
como complejo. Su importancia, deriva del hecho que el Estado es el garante
y la condicin de posibilidad de los derechos de la ciudadana. Como sostiene
ODonnell en el texto escrito para este volumen los ciudadanos tienen un
derecho pblico e irrenunciable al Estado, pero no a cualquier Estado sino a uno
que es consistente con la vigencia y ampliacin de los diversos derechos de la
ciudadana.
En las ltimas dcadas el Estado fue objeto de embates persistentes y se
le asignaron responsabilidades gravosas. Si bien es cierto que existan muchas
y muy buenas razones para postular cambios y revisiones en el sector publico,
no es menos cierto que en todo la regin, aunque en algunos pases con ms
fuerza que en otros, se difundi una corriente de opinin que instal un discurso
incriminatorio sobre el Estado. Precisamente sobre el plafond de ese discurso, la
crisis del Estado fue reiteradamente aludida y en su nombre se desplegaron con
intensidad diversos planes de reforma del Estado y de las instituciones pblicas.
Los enfoques dominantes apuntaban a eliminar el clientelismo, transparentar la
gestin, fortalecer la rendicin de cuentas y a promover la efciencia mediante
la implementacin de soluciones de tipo gerencial con base en la traslacin al
sector pblico de criterios y prcticas del sector privado.
Si bien, en general, los objetivos perseguidos eran loables, las reformas
eran portadoras de la debilidad de los supuestos sobre los cuales se apoyaban.
Por un lado, en general, se tendi a aislar al sector pblico de la sociedad y a
no considerar que los males que se verifcan al interior del Estado guardan o
pueden hacerlo una relacin con pautas institucionalizadas en la sociedad, ms
all del aparato del Estado. Por otro lado, se pas por alto la cuestin central de
la naturaleza diferencial del sector pblico. En cualquier caso, en algn costado,
las reformas se toparon con los lmites que implican las propias contradicciones y
confictos de sociedades profundamente desiguales y con la propia fragilidad del
difundido supuesto de que achicar al Estado y codifcar tecnocrticamente a la
poltica favorecera el desarrollo.
Pero adems y ms importante an, ninguno de estos enfoques pens
al Estado en relacin a la democracia. Y mucho menos an, en relacin a una
democracia de ciudadana. Por motivos diversos muchos de los cuales se
mencionan y analizan en los textos del libro la relacin democracia-Estado,
a pesar de su obvia importancia, casi no ha ocupado atencin en la literatura
aplicada y en la acadmica de los ltimos aos. Hay, por cierto, una enorme
y variada literatura sobre el Estado y la economa, as como sobre reformas
17
institucionales y diversas polticas pblicas. Pero muy poca, que se ocupe
especfcamente del tipo de Estado necesario para densifcar el tejido ciudadano y
construir democracia. Esta omisin no es en realidad sorprendente y refeja las
corrientes ideolgicas y tericas aludidas, que acabaron por imponer una
concepcin basada en dos reduccionismos o caricaturas de la ciudadana. El
primero es la reduccin secuencial de la democracia al rgimen y del ciudadano
al votante, en la cual, el Estado tiende a quedar marginado de la problemtica
de la democracia. El otro reduccionismo es el de la poltica a la tecnocracia, a un
saber tcnico defnido por criterios economicistas, cuya categora principal es el
consumidor. Como se sostiene en este volumen, por ambos lados slo votantes
y slo consumidores la ciudadana es archivada y el Estado mutilado de su
relacin y responsabilidad con la misma.
A la ausencia de pensamiento y poltica sobre la relacin Estado y
democracia, se agrega, adems, otra ausencia, no menos notoria: la ausencia de
un pensamiento y una poltica sobre la desigualdad que lacera a la regin.
La desigualdad en Amrica Latina es un rasgo histrico y persistente. Las
inequidades en la distribucin de la riqueza y el ingreso, las brechas educativas,
sanitarias y salariales, la fragilidad de las redes de seguridad y proteccin social,
la pobreza misma, las violentas diferencias tnicas, sociales y de gnero, son slo
algunos, de los rostros posibles con que la desigualdad se nos presenta en Amrica
Latina. Enfrentarla exige poner a la desigualdad en el centro de la poltica y,
defnitivamente, la desigualdad no ha estado en la agenda de la regin en las
ltimas dcadas. Y eso es un problema para la democracia, para la economa y
para la ciudadana.
Y esta ausencia en la agenda poltica es, en buena medida, consecuencia
natural de la ausencia anterior. O, dicho en otros trminos, visibilizar y enfrentar
la desigualdad requiere de una poltica que elabore y ofrezca alternativas y de un
Estado comprometido con la construccin de democracia y desarrollo. Ni lo uno
ni lo otro estuvieron presentes en las ltimas dcadas: la poltica se enfaqueci
en opciones y el Estado se ausent de su responsabilidad en la integracin social.
En esas condiciones, el signo democrtico de la poltica y del Estado, an con
elecciones, qued interpelado.
Slo el Estado puede mediar las relaciones entre economa y democracia
y dotar a esas mediaciones de un sentido de desarrollo incluyente. Pero no
cualquier Estado puede hacerlo. Los viejos y no tan viejos debates sobre Estado
grande vs. Estado chico o mercado vs. Estado no nos han proporcionado las
respuestas adecuadas. Pero tampoco las preguntas implicadas en esos anlisis y
consecuentemente sus categoras analticas, permitan echar luz sobre qu tipo
de Estado e instituciones se requieren para apalancar conjuntamente desarrollo
y democracia en la regin.
18
Este segundo volumen de Contribuciones al Debate se propone refexionar
sobre ello y abrir un debate directamente orientado al campo de la poltica
latinoamericana, para fortalecer los haces de ciudadana existentes y generar
condiciones para su expansin y desarrollo.
19
PRESENTACIN
Myriam Mndez-Montalvo
Asesora Regional de Gobernabilidad Democrtica del PNUD
Este libro es una continuacin del proceso de refexin y debate iniciado
con el Informe del PNUD (2004) La Democracia en Amrica Latina, hacia
una democracia de ciudadanas y ciudadanos (IDAL) y plantea la necesidad de
volver a pensar el Estado como un desafo de primer orden para avanzar en
la construccin de ciudadana y democracia en la regin.
Han pasado varios aos desde que recuperamos nuestras democracias
y podemos elegir a nuestros gobernantes en elecciones razonablemente
limpias, libres y peridicas. En algunos de los pases de la regin ya han
votado, y en otros lo harn muy pronto, las primeras generaciones nacidas en
democracia. Votamos. Y ms que eso: creemos que volveremos a hacerlo la
prxima vez. Este es un avance de la democracia. Pero la democracia, como
lo sostiene el IDAL, es una forma de organizacin poltica que pone en juego,
adems de las libertades polticas y contextuales que fundan el rgimen,
aspectos centrales de ciudadana civil, social y cultural.
Existe una ntima relacin entre democracia y ciudadana: la
democracia descansa en la idea de que el ciudadano elige y coadyuva a la
formacin de decisiones colectivas en ejercicio de su autonoma. La fragilidad
de los derechos polticos y civiles y la carencia de derechos y pisos de igualdad
social y cultural, interpelan la posibilidad de aquella autonoma, al menos
para amplios, muy amplios, sectores de la poblacin. La democracia implica
unos derechos e invoca la existencia de otros sin los cuales todo el edifcio de
la igualdad poltica es frgil.
Hemos logrado instituir regmenes democrticos, pero tenemos mucho
terreno por recorrer en la construccin de ciudadanas ms plenas. Pero la
20
constatacin de esta, llammosla as, asimetra, conocida por cierto, no dice
mucho acerca de la concatenacin de los procesos polticos que la explican
y menos an acerca de las formas de hacer, rehacer o deshacer caminos para
remediarla. Digamos algo ms: es sabido que la expandida pobreza que
impera en la regin, abroga innumerables derechos de ciudadana. Pero en
la observacin directa de la pobreza y las mutilaciones de ciudadana que
acontecen en su dominio, no se auscultan todas las razones, y menos an las
principales, que dan lugar a esas realidades. Lo que (re)produce la pobreza y
arrastra la degradacin de la ciudadana, est en otra parte. Pierre Bourdieu
deca que la voluntad completamente loable de ir a ver las cosas de cerca, lleva a veces
a buscar los principios explicativos de las realidades donde no estn el verdadero
objeto del anlisis que hay que construir contra las apariencias y contra todos aquellos
que se contentan con ratifcarlas, es la construccin social (o, ms precisamente, poltica)
de la realidad revelada a la intuicin.
1

Vivimos en regmenes democrticos y parafraseando a Hannah
Arendt, tenemos derecho a tener ciudadanas. Pero los derechos de ciudadana
necesitan del Estado para ser inscriptos y exigidos. Obviamente, como lo
ensea la historia, no cualquier Estado: el Estado puede ser el principal
conculcador de derechos y un poderoso productor de desigualdades. Pero
sin un Estado capaz de garantizar derechos, sencillamente estos no rigen la
vida de y entre ciudadanos. Entonces, como sostiene Guillermo ODonnell, el
primer derecho ciudadano en democracia es el derecho a tener un Estado que
garantice los derechos de ciudadana. Y este es el punto inicial de la, como
dira Bourdieu, construccin poltica de la realidad revelada a la intuicin.
Venimos de aos en los que se le pretendi asignar a todo lo estatal
una signifcacin peyorativa. Se postul la minimizacin y hasta la supresin
del Estado como condicin para la expansin de un modelo de economa de
mercado que tendi a subsumir al conjunto del orden social. Es cierto, esa
pretensin haca hincapi en la evidencia del fracaso y la insostenibilidad del
Estado engordado que caracteriz a varios pases de la regin. Pero entre aquel
Estado inefcaz y opaco, y el Estado estrecho que se postul en las ltimas
dcadas, la regin qued atrapada en un proceso y un discurso poltico, que
expuso al extremo las carencias para construir senderos de inclusin social,
desarrollo y democracia.
Los proyectos de reforma estatal y los discursos legitimantes que se
articularon al amparo del denominado Consenso de Washington, postularon
por un lado, la adaptacin del Estado al modelo econmico y su enajenacin
de la cuestin de la inclusin social; por otro lado, slo o principalmente
visibilizaron al Estado como un conjunto de burocracias pblicas, opacando
planos enteros de lo que el Estado es o hace.
21
Un aspecto singular de la minimizacin del alcance y los signifcados
de lo estatal, refere a la desconsideracin del vnculo que une democracia y
Estado y a la naturaleza mutuamente constitutiva del mismo. La democracia
fue un punto ciego de los proyectos de reforma estatal llevados a cabo
durante las dcadas precedentes. De hecho, la relacin del Estado con la
democracia slo apareci refejada con fuerza en las luchas polticas que
asumieron la forma de resistencia frente a los intentos tanto por revocar
derechos, fundamentalmente sociales, como por transformar al propio
Estado en el sentido de retirarlo de la cuestin de la integracin de la
sociedad. Pero si la democracia siempre mantiene con el Estado una relacin
estrecha y constitutiva, mucho ms an en una regin que porta los rasgos y
la historia de Amrica Latina, los efectos de las polticas de minimizacin del
Estado y sus ideologas tienen saldos especfcos en trminos de democracia
y ciudadana.
En Amrica Latina, el Estado y la poltica asociada al Estado, han sido
centrales para construir nacin y sociedad. En no pocos casos, las naciones
latinoamericanas fueron promovidas desde centros de poder, que eran
estados incipientes, que aglutinaron poblaciones muy diversas, determinaron
geografas polticas y gestaron los rasgos principales de las identidades
colectivas. Hubo un proceso de creacin de nacin con centro en el Estado
y ms tarde, tambin desde el Estado, se reorganiz la sociedad. Desde la
segunda mitad del siglo XIX y hasta entrado el siglo XX, en algunos pases
primero y en otros despus, los Estados promovieron los intereses de las
clases capitalistas y las forjaron instaurando los derechos de propiedad, se
desarrollaron las condiciones estructurales que cimentaron los procesos de
insercin internacional y se desplegaron derechos civiles y los seminales
derechos polticos, aunque an en un contexto de fuerte exclusin social y
poltica.
Desde los orgenes, los Estados fueron centrales en la construccin de
nacin y sociedad en Latinoamrica al tiempo que el tipo de relaciones sociales,
polticas, econmicas, culturales y legales, que estos Estados impulsaron
no lograron permear la totalidad de sus territorios y homogeneizar a sus
poblaciones, dando lugar a un fuerte y persistente patrn de heterogeneidad
estructural en las sociedades latinoamericanas. En este sentido y a modo
de ejemplo, es sintomtico constatar la distancia que media entre las
constituciones liberales basadas en la autonoma del individuo y la disposicin
comunitarista ampliamente difundida en la regin. O, en geografas extensas,
las difcultades para almohadillar las relaciones de poder en el Estado
central que dieron lugar al reconocimiento de formas diversas de poderes
territoriales y caciquismos sustrados de la legalidad estatal. Las sociedades
latinoamericanas estn atravesadas por rasgos de heterogeneidad, diversidad
22
y desigualdad que se constituyeron al calor del proceso de formacin del
Estado.
Hay una paradoja en la relacin Estado-democracia en Amrica
Latina que es preciso considerar. El Estado siempre fue la referencia principal
para la conquista de los derechos civiles, sociales, polticos, econmicos y
culturales de los pueblos de Latinoamrica: ya sea para alojar las luchas
por mejores condiciones de vida que se articularon desde la sociedad o para
implementar desde sus cspides gubernamentales polticas inclusivas que
consagraban derechos, los reconocan o gestaban las condiciones para
su futura inscripcin. Pero al mismo tiempo, el Estado, esa referencia
principal, fue frgil para extender universalmente los derechos en todo el
territorio y para instaurar un orden simblico que quebrara desigualdades y
heterogeneidades ancestrales.
Hubo Estado para la nacin, para la religin, para la economa. Y
tambin en ocasiones, hubo exceso de Estado para cada una de estas cosas
a lo largo de nuestra historia. Pero desde una perspectiva democrtica, los
Estados fueron dbiles para proyectar la luz de la democracia ms all de
los estrechos lmites del rgimen poltico. El Estado democrtico y para la
democracia, siempre fue un dfcit en la regin: pero mientras en algunos
perodos fue una aspiracin o una promesa, en otros fue simplemente un
olvido, o quiz, ms an, un ocultamiento.
Parafraseando a Guillermo ODonnell, podra decirse que en Amrica
Latina el derecho a tener ciudadanas est retenido en el impasse de un estado
trunco para la democracia. Destacarlo y recuperar la indagacin y el debate en
torno a ello, son propsitos a los cuales este libro pretende contribuir.
Estructura del libro
El libro se organiza alrededor de la contribucin central del profesor
Guillermo ODonnell y los comentarios y ensayos de un prestigioso grupo
de intelectuales de Latinoamrica, pero tambin de Europa y los Estados
Unidos.
En su contribucin, el profesor ODonnell desarrolla en profundidad
la relacin que existe entre Estado y democracia, particularmente desde la
perspectiva de la democracia de ciudadana como construccin socio histrica
que requiere un tipo particular de Estado. ODonnell plantea en su texto las
bases conceptuales para el anlisis de las fortalezas, retos y potencialidades
de los Estados latinoamericanos en relacin a la democracia y a la aspiracin
de ms y mejores ciudadanas, y concluye con una aguda descripcin que es
23
al mismo tiempo una advertencia y un desafo poltico: En Amrica Latina
hemos aprendido que un Estado de baja efcacia, efectividad, credibilidad y fltraje
puede coexistir con un rgimen de elecciones razonablemente competitivas y con la
vigencia de ciertas libertades. Pero este es un Estado que, por dbil y angosto, no
funciona como el impulsor de la conquista de los derechos de ciudadana implicados y
reclamados por la democracia.
El texto de ODonnell constituye la propuesta de refexin central
del libro y en torno a l se organiza el volumen. Asimismo, en cada uno de
los textos de los diferentes autores, se recogen los debates y aportes del Taller
de Discusin celebrado en Buenos Aires en mayo de 2007, en el que tambin
participaron autoridades del PNUD y de la Unin Europea.
Los aportes de los autores se ordenan en cinco secciones que intentan
mapear las zonas ms crticas del vasto campo de la relacin Estado-
democracia, dando lugar al abordaje de los vnculos ms relevantes que el
Estado mantiene con sus propias instituciones, con sociedades heterogneas
y diversas, y con la economa, en una regin que busca los modos y alcances
de su insercin en el mundo. Todo ello desde una perspectiva que atienda
a la pregunta central de qu tipo de Estado requiere una democracia de
ciudadana en Amrica Latina.
En el Anexo Estadstico, el libro ofrece la actualizacin, a diciembre de
2006, de la base de indicadores del Informe PNUD (2004) La Democracia en
Amrica Latina, hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. El trabajo de
recopilacin y ordenamiento de estos datos lo realiz un equipo dirigido por
el profesor Gerardo Munck.
Finalmente, quisiramos agradecer a quienes apoyaron la realizacin
de este libro y de un modo u otro, lo hicieron posible.
A la Unin Europea, por su permanente inters y compromiso con
los temas de la democracia y el desarrollo en Amrica Latina, y el apoyo
brindado para la elaboracin y publicacin de este volumen.
A Guillermo ODonnell, quien con su invalorable aporte intelectual y
su permanente disposicin personal, acompa todo el proceso de produccin
de este libro.
A Rodolfo Mariani, coordinador acadmico de esta publicacin y a
cada uno de los autores que generosamente dedicaron su tiempo a contribuir
con este volumen con la expectativa de que el tema de las relaciones
Estado y democracia cobre vitalidad y se exprese en crecientes aportaciones
acadmicas y polticas en benefcio de la democracia de ciudadana en
Amrica Latina.
24
A la Ofcina del PNUD en Argentina por el apoyo inestimable
brindado durante la organizacin y realizacin del Taller de Discusin en
Buenos Aires.
NOTA
1
Bourdieu, Pierre (2000). La miseria del mundo. FCE, p.161.
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
25
Hacia un Estado de y
para la democracia
Guillermo ODonnell
*
I. COMENTARIOS PRELIMINARES
El presente texto es una primera aproximacin a un tema muy complejo.
Partiendo del PRODDAL
1
y su marco terico, aqu presento una fundamentacin de la
importancia de encarar las interrelaciones entre el Estado y la democracia en el actual
contexto latinoamericano. Asimismo, propongo algunos criterios para una primera
desagregacin conceptual y emprica del tema. Este es por lo tanto un documento
preliminar o, mejor, inicial.
El intento de fundamentacin del tema me parece necesario, porque el gran
descuido que ha sufrido es todo un comentario del clima ideolgico que ha prevalecido
hasta hace poco. Se han escrito innumerables textos acadmicos y hecho muchos
comentarios por parte de dirigentes polticos y sociales, as como par los medios de
comunicacin, acerca de las interrelaciones entre el Estado y la economa. Asimismo, ha
habido numerosos proyectos de reforma de diversas instituciones del Estado. Tambin
hoy abundan argumentos segn los cuales la globalizacin est condenando a los Estados
a la irrelevancia. Pero, cualquiera fuere el juicio que se emita acerca de esas opiniones, lo
que es seguro es que su abundancia contrasta con el ya comentado descuido
2
. El mismo
no es casual; es producto de ideologas y teoras que por un lado proponen una visin
sumamente restrictiva de la democracia, y por el otro ven al Estado fundamentalmente
como un facilitador de mercados (mticamente concebidos) y garante de un reducido
haz de derechos de seguridad individual y de propiedad. Estas restricciones (o, para usar
un trmino de la jerga de las ciencias sociales, estos reduccionismos) han creado el vaco
*
Universidad de Notre Dame y CIEDAL / EPG, Universidad Nacional de San Martn.
PROPUESTA DE REFLEXI N
26
conceptual que impide preguntarse sobre las interrelaciones entre Estado y democracia.
Estas visiones no son polticamente inocentes; ellas aparecen implcitamente refejadas
en la casi nula atencin que se ha prestado en la agenda pblica de nuestros pases a esa
interrelacin.
Fue por esto que el PRODDAL decidi dar la batalla no slo en el plano de
los datos y las propuestas sino tambin en el terreno delineado por su marco terico:
la concepcin ampliada de la democracia que all se propone critica explcitamente la
primera reduccin y avanza hasta plantear la necesidad de engarzarla con la problemtica
del Estado.

II. VOLVIENDO AL PRODDAL:
ALGUNOS ASPECTOS DE LA DEMOCRACIA
La democracia incluye un rgimen poltico pero no se agota en l. Este rgimen
implica elecciones competitivas e institucionalizadas, as como un conjunto de libertades
de asociacin, expresin, movimiento y otras. El rgimen es un componente fundamental
de la democracia, por al menos dos razones. Una, porque en su ausencia simplemente no
hay democracia. Otra, porque su existencia defne la ciudadana poltica, aquellos
3
que
tienen derecho a votar, intentar ser electos y ejercer las libertades recin mencionadas.
La ciudadana poltica implica que, en este plano, todos somos iguales en trminos de
derechos, libertades y obligaciones. Esta igualdad es consagrada por el sistema legal de
un pas que contiene un rgimen de este tipo y, como veremos abajo, ese sistema es parte
constitutiva del Estado.
Por otro lado, la democracia en su sentido pleno implica la extendida existencia
de otras ciudadanas: civil, social y cultural. El rgimen democrtico no garantiza,
como la experiencia de Amrica Latina muestra, la vigencia de esos otros aspectos de
la ciudadana. Pero si se considera que el rgimen democrtico instituye la visin de
un ciudadano/agente capaz de tomar decisiones que pueden ser muy relevantes para
el bien pblico (no slo votar sino participar en la toma de decisiones colectivamente
vinculantes), es injustifcado ignorar (aunque as lo hace buena parte de las corrientes
tericas hoy dominantes) el tema clsico de las condiciones sociales de la democracia;
4

es por eso que el PRODDAL recalc que el sujeto de la democracia no es el votante sino
el ciudadano. Cules son las condiciones sociales que pueden efectivamente permitir
a los ciudadanos el ejercicio de los derechos y libertades que les asigna el rgimen
democrtico? Si esas condiciones faltan para muchos; cules seran los caminos para
construir democracias ms plenas y de mejor calidad mediante la expansin de las otras
dimensiones de la ciudadana?
5
Estas son preguntas centrales del PRODDAL. Ellas
remiten a numerosos temas y problemas, entre los cuales se encuentra el de qu tipo de
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
27
Estado tenemos en la regin, cmo puede el mismo entorpecer o promover la expansin
de la ciudadana, y cules seran los caminos en la segunda de estas direcciones. En el
horizonte est el desafo de si podemos o no avanzar en la construccin de un Estado de
y para la democracia. Este es el tema del presente texto.
III. PREMISAS BSICAS
Ya que ellas guan el resto de este texto, enuncio ahora sus premisas bsicas. Una
es que el Estado es el ancla indispensable de los diversos derechos de ciudadana
implicados y demandados por la democracia. Un buen Estado, es decir, un Estado
consistente con la democracia, es un Estado que inscribe en su propia legalidad,
implementa por medio de sus burocracias y, junto con una sociedad civil presente
y activa, apunta a consolidar y expandir los derechos de ciudadana implicados y
demandados por la democracia. Esto a su vez signifca que los ciudadanos tenemos
un derecho pblico e irrenunciable al Estado, pero no a cualquier Estado sino a
uno consistente con la democracia, un Estado de y para la democracia.
Ningn Estado cumple plenamente estas condiciones. Pero en el mundo hay
una amplia gama de diferencias de caso a caso, que van desde Estados razonablemente
consistentes con la democracia hasta Estados brutal y desnudamente represivos. Parece claro
que Amrica Latina, aunque con variaciones de pas a pas, se sita en una zona intermedia,
con Estados que cumplen aquellas condiciones slo parcialmente, y en algunos casos con
agudas defciencias. Aunque el campo de datos potencialmente relevantes es inmenso,
esas caractersticas deben ser en todo lo posible empricamente mapeadas, anotando tanto
defciencias como logros. Ms abajo me ocupo de aspectos relacionados con este tema.
Como no hay conceptos pacfcos en las ciencias sociales, menos aun en el tema
que aqu nos ocupa, debo ahora ofrecer algunas defniciones bsicas.
IV. UNA PRIMERA APROXIMACIN AL ESTADO
6
Como mnimo, el Estado es una entidad que demarca un territorio frente al
de otras entidades semejantes, proclama autoridad sobre la poblacin de ese territorio
y es reconocido como tal Estado por diversos actores en el sistema internacional. Los
Estados han emergido a raz de procesos histricos que en Amrica Latina han diferido
signifcativamente de los pases centrales. Asimismo, al interior de Amrica Latina ha
habido y sigue habiendo importantes diferencias. Esas diferencias, tanto generales como
PROPUESTA DE REFLEXI N
28
especfcas de nuestra regin, han marcado profundamente las caractersticas de cada uno
de nuestros Estados; ellas no deben ser ignoradas en un anlisis contemporneo de los
mismos y de sus posibilidades de adecuacin a metas que, adems de la democratizacin,
tienen que incluir el desarrollo humano, el crecimiento econmico y la justicia social.
Todo anlisis del Estado en Amrica Latina deber tratar de tener en cuenta cul es
actualmente el punto de partida en cada pas; este es otro tema complejo, sobre el cual
al fnal de este texto ofrezco algunas guas preliminares.
Los Estados son entidades permanentemente sujetas a procesos de construccin,
de reconstruccin y, a veces, de destruccin, y sujetos a complejas infuencias de las
sociedades domstica e internacional. Reconocer esto prohbe recetas simplistas,
generalizaciones aventuradas y transplantes mecnicos de la experiencia de otras
regiones. Por esto se hace necesario ir abriendo camino cuidadosamente. Como primer
paso propongo una defnicin del Estado. Por el mismo entiendo:
Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de stas sancionadas
y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla
el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geogrfcamente. Esas
instituciones tienen como ltimo recurso, para efectivizar las decisiones que toman, la
supremaca en el control de medios de coercin fsica que algunas agencias especializadas del
mismo Estado normalmente ejercen sobre aquel territorio.
Esta defnicin est enfocada en lo que el Estado es, no en la enorme variedad de cosas
que el Estado hace o puede hacer (aunque ms abajo me ocupo de esto). Esta defnicin,
de cuo weberiano, se aparta de este autor al no postular como atributo componente del
Estado que su coercin o violencia deba ser legtima; esta caracterstica conviene considerarla
una variable histrica, a lo largo tanto de pases como de diferentes perodos en cada pas.
Veremos que lo mismo vale para las otras dimensiones del Estado incluidas en la defnicin
que propuse. Otra caracterstica de esta defnicin es que ella apunta directamente al
tema del poder, en trminos de la gran concentracin de poder (o, ms precisamente, de
poderes) implicada por el surgimiento y funcionamiento del Estado.
7
De acuerdo con esta defnicin, el Estado incluye al menos cuatro dimensiones.
Una, la ms obvia y reconocida casi exclusivamente por la literatura contempornea, es el
Estado como conjunto de burocracias. Estas burocracias, generalmente organizaciones
complejas y jerrquicamente pautadas, tienen legalmente asignadas responsabilidades
apuntadas a lograr o proteger algn aspecto del bien o inters pblico general.
El Estado es tambin un sistema legal, un entramado de reglas que penetran y co-
determinan numerosas relaciones sociales. Actualmente, especialmente en democracias,
la conexin entre las burocracias del Estado y el sistema legal es ntima: las primeras se
supone que actan en trminos de facultades y responsabilidades que les son legalmente
asignadas por autoridades pertinentes: el Estado se expresa en la gramtica del derecho.
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
29
Juntos, las burocracias del Estado y el derecho presumen generar, para los
habitantes de su territorio, el gran bien pblico del orden general y de la previsibilidad
de una amplia gama de relaciones sociales. Al hacer esto, el Estado (ms precisamente,
los funcionarios que hablan en su nombre) presumen garantizar la continuidad
histrica de la unidad territorial respectiva, usualmente concebida como una nacin,
o un pueblo. Estas pretensiones nos llevan a la tercera dimensin del Estado: ser
un foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio. Tpicamente,
los funcionarios del Estado, especialmente los que ocupan posiciones en su cpula
institucional, afrman que el suyo es un Estado-para-la-nacin o (sin entrar en detalles
innecesarios en este momento) un Estado-para-el-pueblo. Con estas afrmaciones,
repetidas innumerables veces, desde el Estado se nos invita al reconocimiento
generalizado de un nosotros que apunta a crear una identidad colectiva (somos
todos argentinos, brasileros, peruanos, etc.) que, segn se postula, estara por encima
de los confictos y clivajes sociales o debera prevalecer sobre ellos.
Hay an una cuarta dimensin. El Estado es un fltro que trata de regular cun
abiertos o cerrados son los diversos espacios y fronteras que median entre el adentro
y el afuera del territorio y la poblacin que delimita. Algunos de estos espacios son
celosamente controlados, otros nunca tuvieron barreras y otros han sido erosionados por
los vientos de la globalizacin. Pero todo Estado intenta, o dice intentar, establecer fltros
para el bienestar de su poblacin y de los agentes econmicos que operan en su territorio.
He propuesto cuatro dimensiones bsicas del Estado. Cuando ellas se desempean
razonablemente bien, el estado cumple su crucial papel de articulador y ordenador de
la diversidad y pluralidad de las relaciones sociales en su territorio. Tal Estado facilita la
organizacin de los sectores sociales, orienta los confictos hacia su pacfca resolucin,
provee valiosos bienes pblicos, y resuelve o ayuda a resolver numerosos problemas
de accin colectiva. Este no es un Estado que, como argumentan diversas corrientes
contemporneas, est en relacin de suma cero con la sociedad; al contrario, es un factor
fundamental de su organizacin y dinamismo. Adems, si ese Estado es democrtico
(ver defnicin abajo) hace esas contribuciones a la sociedad de maneras que garantizan
y eventualmente expanden los derechos implicados por la existencia de un rgimen
democrtico y es, consiguientemente, un aliado consistente de la promocin del
desarrollo humano.
Resumiendo estas caractersticas, se trata entonces de la efcacia de las burocracias
estatales, de la efectividad de su sistema legal, de su papel de foco de identidad y de
su condicin de fltro. Pero estas cuatro dimensiones no deben ser atribuidas a priori a
un Estado. Ellas son tendencias que ningn Estado ha materializado completamente, y
que algunos Estados distan de haber logrado siquiera medianamente. En lo que respecta
al Estado como conjunto de burocracias, su desempeo puede desviarse seriamente de
cumplir las responsabilidades que le han sido asignadas; el sistema legal puede per se
tener serias falencias y/o no extenderse efectivamente a diversas relaciones sociales, o
PROPUESTA DE REFLEXI N
30
aun a vastas regiones; en lo que respecta al Estado como foco de identidad colectiva, su
pretensin de ser un Estado para la nacin puede no ser verosmil para buena parte de
la poblacin; y el Estado puede haber en gran medida abdicado de su condicin de fltro
orientado al bienestar de su poblacin.
Lo precedente implica que las cuatro dimensiones bsicas del Estado son
histricamente contingentes; por lo tanto, la medida de su logro debe ser establecida
empricamente. Hay un aspecto de lo precedente que merece elaboracin. La dimensin
organizacional del Estado se basa en burocracias, generalmente grandes y complejas. Por
burocracia entiendo
Un conjunto de relaciones sociales de comando y obediencia que est jerrquicamente
pautado por reglas formales y explcitas, vigentes en el seno de una organizacin compleja.
Advirtase que el carcter burocrtico-organizacional del Estado es inherentemente
no igualitario, tanto como para los que trabajan en su interior como, generalmente, para
los que desde la sociedad se relacionan con el mismo. Asimismo, esa caracterstica tiende
a acentuarse cuando opera en relacin a individuos y grupos que suelen ser discriminados
y/o que ya se hallan sometidos a relaciones muy desigualitarias en la sociedad.
Prosigo con otras defniciones necesarias para la claridad del argumento y anlisis
a desarrollar. Volviendo al PRODDAL, recuerdo que entiendo por rgimen
Los patrones, formales e informales, y explcitos e implcitos, que determinan los canales
de acceso a las principales posiciones de gobierno, las caractersticas de los actores que son
admitidos y excluidos de tal acceso, los recursos y las estrategias permitidos para lograrlo, y
las instituciones a travs de las cuales ese acceso ocurre y, una vez logrado, son tomadas las
decisiones gubernamentales
Nos interesa aqu en especial un subtipo del anterior, un rgimen democrtico.
Este es uno en el que
El acceso a las principales posiciones de gobierno se logra mediante elecciones que son
competitivas e institucionalizadas y en el que existen, durante y entre esas elecciones, diversas
libertades polticas, tales como las de asociacin, expresin, movimiento y disponibilidad de
informacin no monopolizada por el Estado o por agentes privados.
Necesitamos ahora una defnicin de gobierno. Por el mismo entiendo
Las posiciones en la cpula de las instituciones del Estado; el acceso a dichas posiciones
se realiza a travs del rgimen, el cual permite a los funcionarios respectivos tomar, o
autorizar a otros funcionarios a tomar decisiones que son normalmente emitidas como reglas
legales vinculantes para la poblacin y el territorio delimitadas por el Estado.
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
31
De acuerdo con estas defniciones, el gobierno es una parte fundamental del Estado,
su cpula institucional. Por su parte, el rgimen es una mediacin entre el Estado y la
sociedad: consiste de un conjunto de instituciones, reglas y prcticas que regula el acceso
desde la sociedad a las ms altas posiciones en el Estado. En un rgimen democrtico
el principal canal institucional est integrado por partidos polticos que compiten
libremente por ganar ese acceso. Bajo este rgimen el resultado de esa competencia
determina quines ocupan por un tiempo determinado (en regmenes presidencialistas) o
de acuerdo con condiciones pre-establecidas (en regmenes parlamentarios) las posiciones
gubernamentales.
8

Nos interesa tambin un subtipo del Estado que he defnido arriba, un Estado
que contiene un rgimen democrtico. Adems de lo ya apuntado sobre el Estado
en general, se trata de
Un Estado en el que el sistema legal sanciona y respalda los derechos y libertades del rgimen
democrtico, y las instituciones pertinentes actan en direccin a efectivizar e implementar
esos derechos. Asimismo, es la unidad que delimita el electorado los ciudadanos polticos
implicados por la existencia de aqul rgimen.
Puede adems decirse que en la medida en que un Estado satisface esos aspectos
e impulsa la expansin y consolidacin de las diversas ciudadanas, va adquiriendo el
carcter de consonante con la democracia, no ya simplemente de un Estado que contiene
un rgimen democrtico. Esto nos permite identifcar a este Estado como otro subtipo,
que agrega nuevas caractersticas al arriba defnido. Un Estado realmente consonante
con la democracia, es decir un Estado de y para ella o, ms simplemente un Estado
democrtico es
Un Estado que adems de sancionar y respaldar los derechos de ciudadana poltica
implicados por un rgimen democrtico, por medio de su sistema legal e instituciones sanciona
y respalda una amplia gama de derechos emergentes de la ciudadana civil, social y cultural
de todos sus habitantes.
En las defniciones que acabo de presentar hay una gradacin normativa. La
defnicin ms general del Estado permite que funcione con cualquier rgimen poltico,
incluso altamente represivo. La defnicin de un Estado que contiene un rgimen
democrtico identifca un Estado que sanciona y respalda la ciudadana poltica pero
omite o es incapaz de sancionar y respaldar parte importante de los derechos emergentes
de otros aspectos de la ciudadana (excuso agregar que esta es la situacin que se aplica
hoy a buena parte de los pases de nuestra regin). Por su parte, la defnicin de un
Estado democrtico es un horizonte normativo nunca alcanzado por pas alguno. Pero
esto no impide que esa defnicin tenga consecuencias empricas, ya que permite indagar
en qu medida y acerca de qu derechos especfcos se observan avances (y eventuales
retrocesos) en las diversas dimensiones de la ciudadana implicadas por la democracia.
PROPUESTA DE REFLEXI N
32
Terminadas estas defniciones queda agregar que, obviamente, el sistema de
representacin que implica el rgimen democrtico no agota las mediaciones de poder,
intereses e identidades que infuyen sobre las decisiones (y omisiones) del gobierno y
las instituciones estatales. Diversos intereses econmicos y corporativos nacionales
y transnacionales, intereses y visiones de las propias burocracias estatales, demandas
populares, intereses pblicos y privados de gobernantes y funcionarios estatales, las
ideologas y visiones de estos y otros insumos, suelen determinar complejamente las
mencionadas acciones y omisiones. Esto lleva a preguntarse sobre el grado en que pesan
efectivamente, en esas decisiones y omisiones, los insumos provenientes del rgimen y
sus instituciones representativas en relacin con otros insumos. Tengamos en cuenta
que por el lado del rgimen democrtico proviene la principal fuente de legitimacin
de las polticas pblicas (y, consiguientemente, en el agregado, de la credibilidad del
Estado), la pretensin de representar al conjunto de la ciudadana y las aspiraciones
que se supone ha expresado en elecciones competitivas e institucionalizadas. Los otros
insumos, pblicos u ocultos, legales o ilegales, aunque resulten en decisiones que se
acepta generalizadamente que han benefciado algn aspecto del bien pblico, carecen de
esa capacidad de legitimacin propiamente democrtica. En todos los pases el resultado
es que el rgimen es slo una parte del funcionamiento y de los insumos de infuencia a
los que se hallan sujetos los gobiernos y las burocracias estatales.
9

Esto plantea importantes problemas prcticos: En qu grado (y en cada caso,
perodo y tipo de poltica pblica) los insumos provenientes del rgimen pesan sobre los
restantes? En qu medida la autoridad que suele invocarse en el sentido de representar
o realizar aspiraciones expresadas a travs del rgimen democrtico corresponde a la
realidad? En qu medida los insumos extra-rgimen son ocultos, ilegales y/o corruptos?
Obviamente, estas cuestiones tienen directa incidencia sobre las pautas reales de
funcionamiento del Estado y, a travs de ellas, sobre la propia democracia.
Las refexiones precedentes sirven como indicacin de lo que me parece uno de
los principales problemas que afijen a nuestra regin: el escaso poder que en Amrica
Latina tienen los gobiernos democrticamente electos y, en general, los Estados, para
avanzar en la democratizacin de sus respectivos pases.
10
Esto lleva a otras preguntas,
que deben ser confrontadas por difcil que sea contestarlas; no se trata slo de saber
que es lo que el Estado es, sino tambin para qu y para quines es y debera ser ese
Estado. Esta pregunta es particularmente acuciante desde que hemos hecho el logro
importantsimo de conquistar un rgimen democrtico pero donde, en la mayora de
nuestros pases, hay grandes difcultades en expandir el rgimen hacia la democratizacin
de la sociedad y del propio Estado. Esto es grave en s mismo y porque disminuye
la calidad de funcionamiento y hasta amenaza la supervivencia del propio rgimen
democrtico. Asimismo, responder, aunque fuere aproximadamente, a las preguntas de
para qu y para quines debera abrir las necesarias discusiones pendientes acerca de
qu es lo que es hoy este Estado, tomando en consideracin las caractersticas propias de
cada uno de nuestros pases pero tambin sus irrenunciables deberes como sustento de
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
33
ciudadana. Por supuesto, no pretendo responder a esta pregunta; se trata, ms bien, de
proveer elementos y marcar algunas direcciones generales para que los propios actores
polticos y sociales elaboren una enriquecida agenda pblica. Esto a su vez sera til para
dar mejor rumbo a los esfuerzos de reforma del Estado que se han realizado y se hallan
en curso en nuestra regin.
V. ACERCA DEL ORIGEN DEL ESTADO
La pretensin universal al bien comn de toda autoridad adquiere caractersticas
particularmente exigentes cuando es planteada por una autoridad que intenta delimitar
y monopolizar el control de un territorio, mxime cuando lo hace en un mundo donde
tambin existen otros Estados con similares pretensiones. En tal mundo, donde los seres
humanos, lo mismo que otros animales, tienden a ver la delimitacin monoplica de su
territorio como condicin crucial de su existencia, la pretensin del Estado a la lealtad
suprema de sus habitantes es tan exigente como a veces efectiva.
El Estado es un fenmeno relativamente reciente. Emergi en el Noroeste
11
tras
largas y violentas luchas que no cabe resumir en el presente texto.
12
Estos procesos
fueron coetneos con la expansin del capitalismo. Una conexin crucial fue provista
por la extensin del Estado y su legalidad, que promulg las reglas que establecieron
slidas garantas de la propiedad privada (incluso de los medios de produccin), la
comerciabilidad de la propiedad inmobiliaria y la libertad de contratar, especialmente la
libertad de vender la fuerza de trabajo. Estos desarrollos crearon un espacio econmico
y una moneda unifcadas que fueron fundamentales para la expansin y consolidacin
del capitalismo.
13

El Estado que result era y es absorbente, masculino y celoso. Es absorbente
porque intenta regular un amplio conjunto de relaciones sociales en su territorio. El
Estado es masculino, en el sentido de que ste era el gnero de prcticamente todos
los situados en su cpula, lo que a su vez refejaba la base social e ideolgica de dicho
Estado en la familia defnida paternalsticamente. Aunque en los pases del Noroeste
este carcter masculino ha sido atenuado, tambin aparece en los cimientos de sus
sistemas de bienestar social, originariamente basados en el modelo del hombre jefe de
familia asalariado y la mujer dedicada a actividades domsticas. Ese mismo carcter
se ha atenuado menos en Amrica Latina, no slo en trminos de nuestros (escasos)
derechos sociales sino tambin de derechos civiles y de la continuidad, aunque atenuada
ltimamente, de prcticas discriminatorias de gnero y etnicidad.
Y el Estado tambin es celoso. Donde, como generalmente es el caso incluyendo
Amrica Latina, la nacin no precede al Estado, el Estado se esfuerza por crearla. Defno
la nacin como sigue:
PROPUESTA DE REFLEXI N
34
Un arco de solidaridades, una construccin poltica e ideacional que postula la existencia de
un nosotros que entraa un reclamo de lealtad por encima y ms all de otras identidades
e intereses y que, si ya no lo tiene, frecuentemente busca asentarse o defnirse en un territorio
delimitado por un Estado
Con esta defnicin me alineo con la posicin constructivista de la literatura
reciente sobre el tema.
14
De acuerdo con esta visin, las naciones son construcciones
polticas e ideolgicas, el resultado de historias, memorias, mitos y, en algunos perodos,
de gran violencia y esfuerzos de movilizacin poltica. Como Sunny (2001:892) anota,
la identidad nacional es un acto de suscripcin a una comunidad continua con un
pasado y un futuro, un destino compartido. Sabemos que algunas naciones carecen
de Estado y otras ya sea que se defnan o no como tales naciones estn contenidas en
Estados donde otra nacionalidad predomina. Por otro lado, en la mayora de los casos
los Estados tratan de ser, y de lograr amplio reconocimiento como, estados para la
nacin. Por supuesto, como entre otras regiones las Amricas muestran, esta intencin
ha generado grandes tragedias, por medio de la eliminacin cruel o a veces la tambin
cruel asimilacin de otras asociaciones polticas e identidades colectivas.
15
Vemos entonces algo que, aunque introduce una complicacin adicional a nuestro
tema, no podra ser ignorado sin grave distorsin: no estamos tratando simplemente
con el Estado; tratamos con Estados que son o dicen ser Estados nacionales, Estados-
para-una-nacin cuyos intereses y destino dicen interpretar y hasta corporizar. Esto
tiene complejas consecuencias en relacin con la democracia, entre otras cosas porque
el discurso de la nacin puede mezclarse con ideologas de racismo, xenofobia, exclusin
y similares. Por otro lado, en algunos casos, como parte de la literatura argumenta,
el discurso de la nacin puede devenir cvico, en el sentido de no apelar a un todo
orgnico sino a ciudadanos a quienes dicho discurso acepta en su diversidad individual
y grupal. Pero an en stos casos los discursos nacionales del estado invocan, y
constantemente tratan de recrear, una lealtad primaria al nosotros colectivo que el
Estado dice servir.
16

Este hecho tiene varias consecuencias. Una es que la ciudadana tiene dos caras.
Por un lado la ciudadana est implicada por el rgimen democrtico y por los derechos
que ste asigna a todos los ciudadanos, especialmente los derechos participativos de
votar, ser elegido y en general tomar parte en diversas actividades polticas. La otra
cara de la ciudadana derivada de la nacionalidad es un estatus adscriptivo, obtenido
pasivamente por el mero hecho de pertenecer, ya sea por jus solis o jus sanguinis, a
una nacin. La ciudadana defne no slo al miembro potencialmente activo del demos
democrtico; tambin es un sinnimo de nacionalidad, la cual
denota la pertenencia legal de un individuo a un Estado en particular[y]
defne la categora de personas que los Estados soberanos reconocen como los
objetos legtimos de sus respectivos poderes soberanos.
17

HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
35
La naturaleza adscriptiva de este lado de la ciudadana signifca que el Estado
no es una asociacin voluntaria. Para la gran mayora de la poblacin, la ciudadana
no puede sino ser un estatus atribuido.
18
Volviendo a las consideraciones iniciales
de este texto, vemos entonces que el Estado y la nacin son concomitantes cruciales,
histricamente cristalizados, del rgimen democrtico.
La naturaleza combinada de la ciudadana activa y participativa por el lado
del rgimen democrtico y adscriptiva y pasivamente otorgada por el lado de la
nacionalidad ha motivado que, en las luchas que diversos sectores emprendieron por el
pleno reconocimiento de sus derechos de ambas ciudadana, el Estado fuera un referente
fundamental. Cuando, en el Noroeste, los campesinos, los trabajadores urbanos, las
mujeres y varias minoras lucharon por esos derechos, un referente fundamental fue, y
sigue siendo, el estado. Esas luchas por derechos, algunos tradicionales y otros inventados
en el fragor de esas luchas, buscaban inscribirlos en el sistema legal del Estado como
la mejor manera de efectivizarlos. Buscaban adems que se crearan, o reformaran,
agencias estatales autorizadas y dispuestas a implementar esos derechos. Asimismo, no
pocas veces, tal como ha venido ocurriendo con las llamadas polticas neoliberales, esas
luchas han incluido resistir los intentos de abrogar parte de esos derechos.
En estos sentidos, en el Noroeste el Estado ha resultado un elemento en la
reduccin de desigualdades, en la extensin de derechos civiles y en el logro para casi
todos de al menos un piso bsico de derechos sociales. Esto, claro est, ha presupuesto un
Estado que, en sus burocracias y en su legalidad, ha debido plegarse a relaciones de poder
que hicieron posible esas conquistas, a veces contra los deseos de las clases y sectores
dominantes. Durante el largo y tortuoso camino resultante, en el Noroeste el Estado
y el rgimen se han ensanchado, mediante la admisin como participantes de pleno
derecho de clases y sectores antes excluidos. En ese proceso ese Estado ms ancho se ha
hecho ms fuerte, incluso en trminos de la crucial dimensin de su credibilidad, y el
rgimen se ha enriquecido como canal de representacin del conjunto de la ciudadana.
Poco de esto ha ocurrido en Amrica Latina. Desgraciadamente, aunque ha habido
valiosas contribuciones,
19
carecemos de sufcientes conocimientos sobre la formacin del
Estado en nuestros pases, su relacin con la emergencia de naciones y concepciones de lo
popular, la sucesin de diversos autoritarismos y democracias, y los tempos de todos estos
procesos en relacin con la emergencia y funcionamiento del capitalismo en nuestra
regin y sus relaciones con el sistema mundial. Aunque es aventurado generalizar, parece
claro que en buena parte de nuestro continente ha faltado la relativa coetaneidad de los
procesos del Noroeste; desde la independencia ha habido no pocos casos de gobiernos
que intentaban mandar, casi sin aparato estatal, a poblaciones que no se reconocan
como miembros de una misma nacin; de constituciones formalmente democrticas o
liberales que en sus presupuestos individualistas se contraponan a concepciones de tipo
comunitario ampliamente compartidas; de relaciones sociales capitalistas implantadas
en alguna parte del territorio pero escasamente difundidas en otras; de prolongada
incertidumbre y confictos acerca de los lmites de cada emergente pas; y de centros
PROPUESTA DE REFLEXI N
36
que, en lugar de forzar la homogeneizacin legal y poltica lograda en el Noroeste,
acabaron pactando la coexistencia de sus patrones ms o menos constitucionales con
tipos patrimoniales de autoridad en buena parte de su territorio.
20

La resultante heterogeneidad estructural aparece hasta hoy retratada no slo en
la economa, en la sociedad y en la demografa sino tambin en las burocracias estatales
y en su legalidad. Con sus variaciones de pas a pas, en Amrica Latina las resultantes
trayectorias histricas han marcado fuertemente las caractersticas de aquellos. Cada
uno de nuestros Estados tiene su propia arqueologa,
21
acumulacin histrica de
constelaciones de poder, normas legales e instituciones que en su momento surgieron
como respuesta a cierta cuestin social y luego perduraron transformando esas cuestiones,
enlazndolas con otras y a veces simplemente subsistiendo sin misin claramente
identifcable. Contra lo que aducen algunas visiones tecnocrticas, ningn Estado ha
sido diseado ni podra serlo ex novo; menos aun Estados como los nuestros que refejan
en su anatoma las crisis y la profunda heterogeneidad de sus sociedades. Es por eso
importante reconocer que los actuales puntos de partida de nuestros pases son diferentes
en no pocos aspectos; por lo tanto, y aunque sea aproximadamente, ellos tendrn que
ser tenidos en cuenta al estimar la situacin actual y las expectativas razonables de corto
y mediano plazo que se pueden formular en cada caso acerca de cmo orientar el Estado
hacia un ms pleno cumplimiento de sus responsabilidades con la democracia.
He tratado, repito, con cuatro aspectos del Estado. Uno, su efcacia como
un conjunto de burocracias; segundo, su efectividad como sistema legal; tercero, su
credibilidad como realizador del bien comn de la nacin, o del pueblo; y cuarto, su
condicin de fltro adecuado al inters general de su poblacin. En Amrica Latina,
podemos decir que, con algunas excepciones parciales y con las ya mencionadas
variaciones de pas a pas, hemos tenido y seguimos teniendo estados que registran un
bajo puntaje en las cuatro dimensiones. La inefcacia de las burocracias estatales ha sido
ampliamente documentada. La escasa y sesgada penetracin de los sistemas legales ha
sido menos mencionada, aunque recientemente algunos autores la hemos registrado;
esto da lugar a lo que en trabajos anteriores he denominado zonas marrones, a veces
extensas regiones donde las reglas realmente imperantes no son estatales sino las
dictadas por diversas mafas.
22
Otra defciencia, no menos importante, es la baja, y en
algunos casos decreciente, credibilidad de estos Estados (y los respectivos gobiernos)
como intrpretes y realizadores del bien comn de sus poblaciones. En cuanto al fltraje,
con pocas excepciones nuestros Estados carecen de las capacidades tcnicas necesarias
para operarlo efcazmente y a veces (Argentina en la dcada del 90) han abdicado de esa
responsabilidad, cantando loas a una incontrolada globalizacin.
Grandes o pequeos en su tamao como burocracias, estos Estados son dbiles.
Algunos de ellos han sido dbiles en todos los respectos; otros han sido efcaces a veces
terriblemente efcaces como mquinas represivas, pero poco han logrado normalizar
y homogeneizar sus naciones y sociedades. Un gran tema, y problema, del Estado en
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
37
Amrica Latina en el pasado, y an en un presente en el que los regmenes democrticos
predominan, es que, aunque con excepciones relevantes, el Estado no penetra ni controla
el conjunto de su territorio, ha implantado una legalidad frecuentemente truncada
y la legitimidad de la coercin que lo respalda es desafada por su escasa credibilidad
como intrprete y realizador del bien comn. Este es un Estado que, por s mismo y por
los insumos que operan desde esferas socialmente privilegiadas, es tambin un Estado
angosto: se resiste a admitir como sujetos de pleno derecho a diversos sectores sociales y
sus demandas e identidades, a los que suele encarar con prcticas clientelsticas y, a veces,
con violencia. Asimismo y con graves consecuencias para su credibilidad, cuando algunos
derechos de clases y sectores subordinados logran ser inscriptos, no pocas veces ellos no
son implementados o no tardan en ser cancelados.
23
Estas falencias son un grave problema
por muchas razones, incluso en trminos de desarrollo econmico y social. Tambin lo son
porque como ya he anotado pero insisto porque me parece fundamental, estos Estados
y sus gobiernos tienen escasa capacidad para democratizar sociedades afectadas por
una larga y pesada historia de desigualdad y heterogeneidad social.
Para peor, la furia anti-estatista que en los aos pasados se propag en varios de
nuestros pases (es cierto, facilitada por el disfuncional elefantismo que haban adquirido
algunas burocracias estatales en ellos) llev a la indiscriminada eliminacin de agencias
estatales o a su apresurada y desfnanciada descentralizacin, de manera que han afectado
gravemente el cumplimiento de funciones bsicas del Estado, incluso en lo que respecta
a la vigencia de elementales derechos. Estos Estados frecuentemente desmantelados en
sus burocracias y truncados en su legalidad son un enorme problema pero tambin
presentan una oportunidad: la evidencia de la imperiosa necesidad de su reforma puede
imprimir a esos esfuerzos el sentido de direccin que, creo, slo puede provenir ms all
de los buenos criterios tcnicos necesarios de redescubrir la constitutiva imbricacin
entre el Estado y la democracia. Para ello, como ya he comentado, no se podrn dejar
de considerar que los puntos de partida no son iguales en cada pas de la regin, en
trminos de los recursos existentes en los mismos y al interior de sus Estados. Pero el
prudente reconocimiento de las restricciones resultantes no debera implicar acatar un
pasivo acomodamiento del status quo.
Este es un tema que atae directamente a una cuestin que el PRODDAL
recalc: la imperiosa necesidad de ampliar la agenda pblica de nuestros pases. Como
sabemos, al menos hasta hace poco esta agenda ha estado casi monopolizada por
cuestiones de naturaleza econmica (casi siempre, adems, defnidas segn una rigurosa
ortodoxia neoliberal), as como por preocupaciones de seguridad personal que se ha
tendido a defnir de maneras propicias a criminalizar la pobreza. Estas cuestiones estn
impregnadas de poder. Quien maneja la agenda (qu se va a discutir, por quines y en
qu trminos) ya casi ha ganado la partida.
24
La ausencia de discusin pblica acerca del
tipo de Estado que sera consistente con la expansin de la democracia es un silente pero
espectacular sntoma del poder de ciertas ideologas y los intereses que les subyacen para
empobrecer la agenda pblica.
PROPUESTA DE REFLEXI N
38
VI. ACERCA DE LA ACCOUNTABILITY Y EL ESTADO
En algunos textos distingu varios tipos de accountability. Uno de ellos es el
vertical, que en un rgimen democrtico es ejercido por la ciudadana por medio de
elecciones que determinan quines van a ocupar temporariamente las posiciones de
gobierno. Otro es el societal,
25
que se pone en movimiento cuando algunos sectores
sociales demandan que se anulen o castiguen decisiones estatales que consideran ilegales
o severamente gravosas para sus intereses. Un tercer tipo es la accountability horizontal,
que defn como
26

la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y estn dispuestas y
capacitadas para emprender acciones que van desde el contralor rutinario hasta sanciones
legales o impeachment, en relacin con actuaciones u omisiones de otros funcionarios o
instituciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser califcadas como
ilcitos.
Como este tipo de accountability es el que se refere directamente al funcionamiento
del Estado, aqu me refero slo a este. Se trata de un aspecto fundamental de un Estado
que funciona de acuerdo a la legalidad implicada por un rgimen democrtico. Su supuesto
bsico es que, contrariamente a todo tipo de sistema autoritario, en aquel Estado nadie,
incluyendo las ms altas autoridades gubernamentales, es de legibus solutus. Es decir,
todos estamos sometidos a la ley, y nadie puede declararse explcita o implcitamente
exento o por encima de la misma. Nadie es dueo de la autoridad que ejerce desde
el Estado y/o el gobierno; esa autoridad le es prestada por la ciudadana mediante las
elecciones competitivas e institucionalizadas que caracterizan la accountability vertical
del rgimen democrtico.
27
El acatamiento del marco legal por los gobernantes y la
subordinacin de sus intereses privados a su obligacin de atender el bien pblico, son
un componente fundamental de la tradicin republicana que ha quedado formalmente
inscripto en todas las constituciones democrticas.
Sin embargo, las tentaciones del poder son inmensas. Por eso se han desarrollado
diversos mecanismos institucionales destinados a establecer los controles necesarios para
que las transgresiones sean prevenidas y, llegado el caso, castigadas. Esos mecanismos
incluyen, en regmenes presidencialistas, los clsicos checks and balances mutuos entre
los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Asimismo incluyen, en todos los regmenes,
instituciones tales como auditoras pblicas, fscalas, ombudsmen y similares.
Al ritmo de las constituciones dictadas o revisadas durante el pasado perodo
de democratizacin, los pases de Amrica Latina ofrecen una amplia gama de esas
instituciones. La cuestin importante, sin embargo, es el grado en que esas instituciones
efectivamente desempean las funciones que les son atribuidas. En este sentido, la
variedad observable no es menor que la de las instituciones formalmente existentes.
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
39
Sabemos de instancias en las que la legislacin general o los presupuestos anuales han
privado aquellas instituciones de los recursos mnimos indispensables para desempear
su cometido, as como casos del poder ejecutivo controlando o subordinando celosamente
esas mismas instituciones. De esta manera, aunque la accountability horizontal existe en
los papeles, es de hecho suprimida. Estas supresiones suelen ser hechas por democracias
que he llamado delegativas, aquellas en las que hay un presidente que cree que el voto
popular le da pleno derecho a decidir lo que a su entender ms conviene a los intereses
de su pas, sin las trabas provenientes del veto o el examen de sus actos por otras
instituciones estatales. Esta visin cesarista y super-mayoritaria de la democracia tiene
profundas races en varios pero no todos de nuestros pases, sobre todo los marcados
por fuerte infuencia de gobiernos y/o movimientos populistas. Muchas veces el reclamo
delegativo del derecho, y el deber, de actuar decisivamente y sin cortapisas se funda
en una profunda crisis, que por cierto no han faltado en no pocos de nuestros pases.
Pero aunque ese reclamo sea entendible en s mismo y en la generalizada aceptacin
que en el corto plazo suele lograr, deja abierta la cuestin de cundo y cmo, superada
la emergencia, se debera volver al normal funcionamiento institucional implicado por
los postulados republicanos de la accountability horizontal. No sorprendentemente, los
gobernantes y partidos que comparten una visin delegativa de la democracia no parecen
nunca encontrar que esa ocasin haya llegado.
Discuto esta cuestin porque tiene directa relevancia sobre el funcionamiento
institucional al interior del aparato estatal, incluso el verdadero grado de funcionamiento
de un sistema legal democrtico. Es dable imaginar que un estado y su gobierno pueden
por un tiempo funcionar con razonable efcacia prescindiendo de la accountability
horizontal, pero un Estado propiamente democrtico presupone el funcionamiento de
la misma. Su ausencia o severo debilitamiento implican que el sistema legal de ese
Estado ha sido truncado, precisamente en las relaciones que ataen a sus circuitos
superiores de poder. Por otro lado, es una complicada cuestin emprica evaluar el
grado en que, ms all de formalidades legales, esa accountability existe en cada caso;
adems, me imagino que indagar en este asunto puede ser irritante para algunos
gobiernos. Pero no por eso esta dimensin deja de ser fundamental para un Estado de
y para la democracia.
VII. ACERCA DEL ESTADO Y LA GLOBALIZACIN
No hay duda de que la globalizacin impone restricciones, incluso a los Estados
ms fuertes. Pero hay gran distancia entre esa constatacin y la pasividad gubernamental:
es la distancia que media, por un lado, entre controlar algunas de las consecuencias
negativas de la globalizacin y, por el otro, adaptarse pasivamente a ella y hasta celebrar
todas sus consecuencias. Como comenta un destacado especialista en el tema:
PROPUESTA DE REFLEXI N
40
La globalizacin econmica de ninguna manera se traduce necesariamente
en una disminucin del poder del Estado; en realidad, est transformando las
condiciones en que las que se ejerce el poder del Estado Hay muchas buenas
razones para dudar acerca de las bases tericas y empricas de los argumentos para
que los Estados-nacin estn siendo eclipsados por los patrones contemporneos
de globalizacin.
Con directo inters para nuestros pases, este autor agrega:
Por cierto, cualquier evaluacin de los impactos acumulativos de la globalizacin
debe reconocer sus impactos altamente diferenciados, ya que ciertos tipos de
impacto ya sean decisionales, institucionales, distribucionales o estructurales
no son experimentados uniformemente por todos los estados el impacto de
la globalizacin es mediado signifcativamente por estrategias gubernamentales
especfcas, as como societales, para desafar, administrar o aliviar los imperativos
de la globalizacin.
28
Asimismo, hay evidencia que, contrariamente a los dogmas que han estado en
boga en nuestra regin, los Estados del Noroeste no han disminudo sus actividades
frente a la globalizacin sino que respecto de algunas las han expandido y en otras
han reacomodado sus instituciones (y las capacidades tcnicas del caso) para regular y
redireccionar la globalizacin hacia el bien pblico de sus poblaciones.
29
Hay tambin
evidencia que el esfuerzo que han hecho los pases que recientemente accedieron a la
Unin Europea, siguiendo las pautas reclamadas por esta, ha redundado en un notable
crecimiento de las responsabilidades y la capacidad tcnica de sus respectivos Estados.
30
Aunque no puedo extenderme en este tema, creo que es importante insistir en el
mismo. La prdica que slo podemos aceptar pasivamente todos los vientos que traiga
la globalizacin ha producido en algunos de nuestros pases consecuencias terriblemente
negativas (Argentina es probablemente el ejemplo extremo). Entre otras consecuencias
cuenta lo mucho que esto ha ayudado a promover el desmantelamiento del aparato
estatal, incluso la omisin de crear al interior del mismo las capacidades necesarias. Este
no es un argumento por un Estado cerrado y hostil al mundo externo, sino para un
Estado que es un inteligente fltro de la globalizacin.

VIII. LAS MLTIPLES CARAS DEL ESTADO
Hay muchas caras del Estado, y ellas no suelen mostrarse con el mismo gesto
para todos, aunque as debera ser en un Estado democrtico. Estas caras, en las micro
realidades de los encuentros con el aparato estatal, han sido desatendidas por politlogos
y socilogos, y slo recientemente los antrpologos
31
han comenzado a prestar atencin
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
41
a ellas. Y ellas son muy importantes, porque es en buena medida a travs de esos
encuentros que los individuos construyen visiones de Estados amigos, indiferentes o
enemigos, y a travs de ellas evalan cmo son tratados por las democracias. Como un
estudio antropolgico de Turqua comenta, En lugar de mirar al Estado en instituciones
concretas o en grandes personajes, los lugares de la vida diaria, en los que la gente intenta
construir sentido apropindose de lo politico, deberan ser estudiados como un aspecto
central de la produccin y la reproduccin del Estado. (Navaro-Yashin 2001:135)
Hay juicios de valor implcitos, implicados por las estrategias de evasin de
los privilegiados, cuando ellos salen del Estado para contratar seguros privados de
salud y jubilacin, para enviar a sus hijos a colegios privados y, ms signifcativo aun,
cuando contratan sus propios servicios de seguridad. Los segmentos del aparato estatal
implicados por estos servicios son, para los privilegiados, la otra cara de la luna, lugares
que cuando no pueden ser evitados movilizan gestores e infuencias para no tener que
someterse a las flas y demoras que sufren los que no tienen esa suerte.
Esas caras suelen aparecer hostilmente respecto de estos ltimos. La indiferencia
si no el maltrato dispensado en no pocas ofcinas pblicas y la presencia a veces temible
de una polica que no es claro de qu lado de la ley est, son ejemplos entre muchos
otros. En estos casos, como se ha argumentado (Ippolito 2004), no se trata slo de lo
que el Estado provee y deja de proveer; tambin se trata de maneras de hacerlo que
no deberan ser ofensivas de la dignidad que el agente/ciudadano de la democracia
merece.
Esto es importante tambin porque, en el extremo de situaciones de maltrato al
pblico, el Estado muestra su fundamental ambigedad. Por un lado, cuando funciona
razonablemente bien provee el gran bien pblico del orden y previsibilidad de las
relaciones sociales; asimismo cuando coexiste con un rgimen democrtico, mediante
sus burocracias y su sistema legal el Estado sanciona y respalda al menos los derechos
de la ciudadana poltica. Y por el otro lado el Estado es, inevitablemente, complejas
organizaciones burocrticas, cuya textura es una serie de relaciones jerrquicas. Esas
burocracias pueden sentirse, y ponerse a s mismas, en una relacin de superioridad
incontestable con los individuos que atienden, mxime si stos pertenecen a sectores
desfavorecidos en sociedades muy desiguales. En los ltimos tiempos la tentacin
autoritaria de esas burocracias, se ha reforzado por componentes tecnocrticos
que provienen de la cpula del Estado. Esta permanente tentacin slo puede ser
contrarrestada, aunque nunca totalmente controlada, por una ciudadana que se pone
frente a ella con conciencia de sus derechos.
Una de las caras del Estado que en nuestra regin es particularmente importante
es la que presenta a las comunidades indgenas y de origen africano. En su mayor
parte, esta es una dolorosa historia de violencia, explotacin, exclusin e intentos de
asimilacin. En el reciente par de dcadas, gracias en buena medida al lan democrtico
de los tiempos, el dictado de nuevas constituciones o su reforma, la adopcin de algunos
PROPUESTA DE REFLEXI N
42
tratados internacionales y ciertos avances legislativos y jurisprudenciales han implicado
una parcial reversin de las prcticas precedentes. Pero la dimensin y real efectividad
de estas medidas ha variado bastante de un pas a otro, y en todos ellos queda mucho
por hacer. No voy a intentar resumir aqu una rica y creciente literatura sobre el tema.
32

Sealo simplemente que la democracia y un Estado consistente con ella proveen valiosos
elementos. Como ya coment, la democracia postula el reconocimiento de todo individuo
como un agente dotado de razn prctica y de la consiguiente dignidad; con esto ella
establece una base universalista de trato fundado en el respetuoso reconocimiento mutuo,
incluso con personas que tienen sus propias concepciones colectivas, o comunitarias, de
su identidad y derechos. Es claro que esto no va resolver enteramente problemas que
tambin afijen a pases dotados de un slido sistema legal democrtico.
33
Pero puede,
debera, dar criterios de respeto y reconocimiento en base a los cuales sera posible negociar
cuestiones casi inevitablemente confictivas entre, por un lado, aqullas concepciones y
por el otro las universalistas e individualmente basadas del rgimen democrtico. Pero
esa posibilidad depende en buena medida de adecuar el sistema legal e instituciones
estatales relevantes (incluyendo el poder judicial y varios mecanismos extra judiciales
de resolucin de confictos) para que ellas entren a estas relaciones en un espritu de
respeto y reconocimiento de la alteridad cultural y legal de aqullas comunidades. Por
su relevancia y visibilidad creo que este tema, esta frontera problemtica del Estado
nacional (y los Estados locales) con dichas comunidades, merece ser cuidadosamente
explorado.

IX. ACERCA DE LA "GOVERNANCE", LA "NUEVA
GESTIN PBLICA" (NGP)
34
Y SIMILARES
Desde la formacin del Estado moderno y hasta buena parte del siglo pasado,
se consider que el llamado modelo weberiano del Estado y la burocracia provea una
aproximacin adecuada al real funcionamiento de los mismos. Esto es, las autoridades
polticas superiores, democrticas o no, toman las decisiones de poltica pblica y ellas
son ejecutadas por organizaciones jerrquicamente ordenadas burocracias integradas
por funcionarios de carrera y polticamente imparciales, quienes implementan las
consiguientes decisiones con relacin a una sociedad que acepta la legitimidad, o
adecuacin, de las mismas. Mientras las tareas del Estado fueron relativamente simples
(y casi no existi investigacin emprica sobre el tema), ese modelo no fue cuestionado.
Pero cuando despus de la segunda guerra mundial se produjo, en el Noroeste
y con sus propias caractersticas en varios de nuestros pases, una gran expansin del
Estado de Bienestar y una creciente complejidad de la poltica econmica domstica e
internacional, las defciencias del modelo weberiano fueron quedando de manifesto. La
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
43
gran complejidad de las polticas sociales y de no pocas polticas econmicas apareci no
slo en los perodos decisorios sino tambin en los de implementacin. La presuncin
implcita en el modelo weberiano, que los dirigentes polticos y los funcionarios estatales
poseen sufciente informacin para tomar por ellos mismos decisiones adecuadas contrast
con que no pocas veces ellos dependen de informacin que proveen diversos sectores
sociales. Esa carencia se manifest ya desde el principio del proceso de polticas pblicas,
cuando se trataba de defnir si una cuestin merece o no atencin estatal y por lo tanto
si debe o no entrar a la agenda pblica. Asimismo qued en claro que en una serie de
reas de polticas pblicas, sobre todo las sociales y econmicas arriba mencionadas, era
irrealista otra presuncin de aqul modelo, que una vez tomadas las decisiones estatales
ellas seran efcaz e imparcialmente implementadas por la burocracia respectiva, y que
las mismas seran generalizadamente acatadas por los sectores sociales a las que estaban
destinadas. Por el contrario, fue quedando en claro que en una (creciente) serie de
cuestiones la efcacia de las polticas pblicas requera procesos de informacin, consulta
y creacin de acuerdos con, al menos, los sectores sociales directamente afectados por las
mismas.
Fue entonces que en la dcada del setenta emergi la idea de governance como
complemento conceptual y prctico del modelo weberiano. En su acepcin originaria
y ms restringida indica el acto de gobernar por medio de conducir (steering), no
necesariamente comandar, la sociedad;
35
pero la formulacin dejaba a salvo que en
diversas reas de poltica el modelo weberiano poda seguir siendo vlido, coexistiendo
con otras en las que el steering y no el comando era ms adecuado. En otras palabras, estas
versiones relativamente restringidas de la governance llenaron tilmente un vaco terico,
al puntualizar que el modelo weberiano estaba lejos de tener aplicabilidad generalizada,
pero sin intentar sustituirlo por completo. Como comentan dos destacados especialistas
(Peter y Pierre 1998:229) La governance siempre ha sido un elemento central de un
sistema democrtico; por cierto, la governance, en un amplio campo de concreciones, es
tan antigua como el gobierno mismo.
36
Pero la idea misma fue ganando aceptacin y, con ella, expandindose
considerablemente. La acepcin que gan ms apoyo recalc que la modalidad preferible
de accin del Estado se realiza en algn tipo de concertacin con sectores sociales, en el
que el Estado no usa, o renuncia a usar, su poder de emitir decisiones obligatoriamente
vinculantes. La explcita consecuencia de esta versin es que el steering debe por completo
sustituir las modalidades de accin estatal afnes al modelo weberiano.
37
La observacin subyacente a esta afrmacin es que el steering es en diversos casos
ms efcaz que las decisiones tomadas segn el modelo weberiano. Insisto que esta
opinin recoge un importante elemento de verdad y ha sido sustentada empricamente
en varias reas de poltica. Pero muchos de los adherentes de la governance pasaron de
esa observacin a la prescripcin: es as como debera en general actuar el Estado. Este
pasaje de lo objetivo a lo normativo fue grandemente impulsado por la emergencia
PROPUESTA DE REFLEXI N
44
alrededor de la dcada del ochenta del movimiento (as llamado por algunos de sus
propiciadores) de la NGP
38
. El primer impulso a esta corriente fue dado por las ideas
que propagaron los gobiernos de Reagan y Thatcher, junto con la avasalladora infuencia
que algo despus ganaron las teoras econmicas neoliberales. La idea bsica de estas
teoras es expandir al mximo posible las relaciones de mercado, incluso al interior del
propio aparato estatal. El paradigma normativo es el del (idealizado) funcionamiento de
la gran empresa privada, donde se supone que la gestin es evaluada objetivamente por
sus resultados, sobre la base de criterios previamente especifcados, y donde una de las
principales motivaciones es el lograr un alto grado de satisfaccin de los clientes. Otro
componente de ese paradigma es que, como el Estado es considerado un enemigo de suma-
cero del mercado, impuls vigorosamente polticas de privatizacin, descentralizacin,
contrataciones a terceros y fexibilizacin laboral. El Estado ya no tendra entre sus
responsabilidades emitir decisiones vinculantes con vistas al logro de algn aspecto del
bien pblico, sino coordinar las actividades econmicas privadas. Desde esta perspectiva
es obvio que numerosos funcionarios pblicos son por defnicin redundantes. Esto gui
numerosos programas de racionalizacin administrativa, que al parecer en general
racionalizaron poco pero en mucho ayudaron a desmantelar el Estado.
39
Siguiendo la implicacin de este paradigma, la relacin del Estado y los
ciudadanos es defnida como un vnculo con clientes. Sea directamente o, mejor, por
medio de empresas a las que el Estado ha dado acceso, se busca proveer bienes y servicios
de manera similar a la del mercado. Contra la obtusa incapacidad e indiferencia de no
pocas burocracias de nuestros pases antes y durante el perodo actual no hay duda
que esas reformas han resultado en una mejor provisin de algunos bienes y servicios, al
menos para ciertos sectores sociales. Frente a ese Estado minimizado en sus funciones e
instituciones el ciudadano ya no slo es reducido a la condicin de votante sino tambin
a la de consumidor. En su versin ms extrema, la NGP se metamorfose en teora
de redes, segn las cuales el Estado no es ni debe ser ms que uno de los nodos en
las relaciones de poder horizontales de diversas redes sociales, sin que tenga razones
tericas ni prcticas para reclamar prioridad sobre otros nodos: ya no hay ni steering, slo
interacciones en redes.
40

Como seala quien es seguramente la mayor autoridad mundial en estos temas
La gestin por contrato y resultados ha reemplazado a la gestin por direccin. Los
ciudadanos son concebidos como un conjunto de clientes, que tienen una relacin
comercial ms que poltica con el gobierno [Pero] los aspectos relacionados con el
poder y los dilemas ticos involucrados raramente son explicitados. (Olsen 2005:32).
En estas visiones el Estado ha renunciado a su bsica responsabilidad como custodio del
bien pblico porque todo lo que hace en esa direccin slo agrava los males sociales;
el bien pblico debe ser provisto por el libre juego de los mercados. Esa renuncia del
Estado incluye necesariamente la de su capacidad de emitir en ltima instancia decisiones
universalsticamente vinculantes, respaldas por su autoridad legal y por su control de los
medios de coercin.
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
45
Por supuesto la realidad social mal corresponde a esa ideologa. Pero la NGP y
diversas versiones de la teora de redes han tenido importante impacto en nuestros pases.
Una razn no menor ha sido que durante las dcadas del ochenta y el noventa el Banco
Mundial y el Banco Inter-Americano de Desarrollo e incluso, en clara extralimitacin de
sus atribuciones, el Fondo Monetario Internacional, hicieron parte de sus condicionalidades
la adopcin de reformas administrativas orientadas por estas corrientes, as como,
cabe agregar, la contratacin de expertos internacionales supuestamente capaces de
implementar esas reformas en numerosas reas del Estado. Por supuesto, esto foment
la proliferacin de esos expertos, lo cual ayud a que la NGP adquiriera importante
peso en la disciplina de administracin pblica. Las dcadas arriba mencionadas no son
casuales; NGP y teoras de redes corriente han guardado cercana correspondencia (son en
realidad su traduccin directa al campo de la administracin pblica) con las ideologas
neoliberales y el dogmtico empeo anti-estatista que ellas contuvieron. El Estado simple
coordinador del mercado (o nodo en una red) es un Estado supuestamente despolitizado,
pero en las concreciones que esta corriente ha logrado en algunos de nuestros pases,
evidencia su funcionalidad a intereses que reproducen activamente la desigualdad de
nuestras sociedades. La reducciones y el hiato entre Estado y democracia que comento al
comienzo de este texto alcanzan en este plano su mxima dimensin.
Recientemente la NGP ha sido criticada por destacados especialistas,
41
incluso
algunos que han analizado este tipo de reforma en pases del Noroeste,
42
al tiempo que
las crticas al antiestatismo de las polticas neoliberales han repercutido en la decreciente
infuencia de estas corrientes. No es este el lugar para resumir y analizar esas crticas.
Basta comentar que ellas se centran en los siguientes aspectos: 1. El dogmatismo anti-
estatista que las impregna; 2. La indebida generalizacin desde situaciones en las que
es justifcada la crtica al excesivo burocratismo del Estado, hacia su crtica in toto; 3.
La tambin indebida generalizacin desde situaciones en las que diversas maneras de
cooperacin con sectores sociales es adecuada, hacia hacer de ellas el modelo normativo
para todas las actividades y responsabilidades del Estado; 4. La importacin
indiscriminada de criterios y experiencias del Noroeste (idealizados, tambin) hacia
pases de muy diferentes caractersticas
43
; y 5. Como ya vimos que seala Olsen, la
profunda distorsin que establece en las relaciones que deben vincular, en democracia, el
Estado con la ciudadana. Asimismo, la NGP ha continuado siendo propiciada (y en no
pocos casos, forzada por la ya mencionada condicionalidad de algunas IFI) a pesar que se
carece de evaluaciones razonablemente serias y comprensivas de sus consecuencias;
44
en
este aspecto el dogma ha prevalecido sobre lo que sus creyentes predican, en este sentido
con razn: la obvia necesidad de evaluar debidamente las polticas pblicas.
45

Una buena manera de resumir lo dicho en esta seccin es referirme a un
interesante texto de Heredia y Schneided 2003.
46
Estos autores distinguen tres tipos
de diagnstico y estrategia de reformas en relacin al funcionamiento del aparato
del Estado. El primero, que llaman, weberiano, tiene como principal meta
eliminar administraciones patrimonialistas, amateur y clientelistas [y las soluciones
PROPUESTA DE REFLEXI N
46
habitualmente recomendadas son] entrada por medio de exmenes u otros criterios de
califcacin profesional, promocin por mrito, seguridad en el empleo, salarios razonables
y predecibles, y gestin por medio de reglas escritas. A un segundo tipo lo denominan
reformas de accountability, o democratizantes, que ven el problema como de excesivo
poder en la administracin ejecutiva: los remedios son mayor control democrtico,
accountability y transparencia. El tercer tipo es el gerencial, o sea el preconizado por
la NGP (y las teoras de redes), que ve la inefciencia como el mayor problema de la
administracin y propone diversos remedios gerenciales [managerial en el original], y
partir de ello propone muchos instrumentos tomados prestados del sector privado,
incluyendo el manejo descentralizado del personal y la eliminacin de la seguridad de
empleo en el sector pblico; gerenciamiento por resultados incluyendo contratos de
gerenciamiento [management contracts en el original] y pago de remuneraciones basado
en el desempeo (Heredia y Schneider 2003:7-8). En concordancia con los autores
ya citados pero agregando tiles detalles, los autores que aqu comento, luego de anotar
que cada uno de estos modelos tiene sus propias patologas y obstculos polticos
para su implementacin, llegan a la conclusin de que la gran variedad de tareas que
incumben al Estado prohbe el simplismo de creer que slo alguno de esos tipos sera
adecuado para todas las instituciones estatales. Junto con las opiniones concurrentes de
los autores antes citados, la eclctica conclusin de Heredia y Schneider parece basarse
slidamente en el sentido comn y en cualquier observacin objetiva del funcionamiento
de los Estados. Que estas fnalmente obvias conclusiones tengan que ser formuladas, es
todo un testimonio de la fuerza que en su momento adquiri el dogmatismo de los true
believers en la NGP y las teoras de redes como las grandes panaceas.
Otra coincidencia que comparto de las opiniones arriba reseadas es que el Estado
tiene y debe seguir teniendo un papel irrenunciable como emisor de reglas vinculantes
en todas las materias en las que, de acuerdo con decisiones adoptadas por autoridades
constitucionalmente responsables, as lo demanda el bien pblico. El Estado puede
coordinar, guiar y estimular en no pocas reas, pero no debe renunciar a su autoridad de
emitir aquellas reglas.
He resumido ceidamente un largo trayecto. Empieza con la necesaria crtica al
Estado hipertrofado de hace varias dcadas, sigue con la justifcada crtica al modelo
Weberiano como nico posible y deseable, contina con la implantacin de un denodado
(y seguramente no menos daino que la hipertrofa) anti-estatismo, y termina hoy con
eclcticas conclusiones que diversos estudiosos comparten: simplemente, no hay un nico
modelo de gestin que sea adecuado para todo el Estado. Esto lleva a dos conclusiones.
Una, que se trata de aprender de los aciertos y de los no pocos errores cometidos para
poner en el tapete la necesidad de un diseo inteligente de las diversas instituciones y
responsabilidades del Estado. La otra conclusin es que para ello no hay sustituto para
una informada discusin pblica acerca del perfl (o, mejor, los diversos perfles) que
deber adoptar un estado que, adems de propiciar mercados y crecimiento econmico,
es un Estado que propicia una democracia de y para ciudadanos.
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Guillermo ODonnell
47
X. ACERCA DE LAS CAPACIDADES DEL ESTADO
Implcitamente, he estado hablando de poder. Es sabido en las ciencias sociales lo
difcil que es tratar de estimar empricamente el poder. El poder es una relacin entre A
y B, o entre AG y M.Z. No depende slo del quantum de recursos que tiene A sino
de su relacin con los que controlan BZ. Y no es slo un quantum, ya que depende
tambin de la voluntad y habilidad que tiene cada uno de los actores de poner en juego
sus recursos en esa relacin. Finalmente, los recursos en que puede basarse el poder de un
actor son variados; puede tratarse de alguno o varios, tales como supremaca de coercin
fsica, capacidad de presin econmica, posibilidad de inducir el apoyo de aliados, y la
dominacin ideolgica o simblica entraada por la capacidad de que B defna como
propios o aceptables los fnes que se propone A.
Estos problemas se multiplican cuando se trata de una entidad tan compleja como
el Estado y sus mltiples relaciones en el interior y el exterior del territorio que delimita.
Hecha esta salvedad, debemos sin embargo avanzar en el tema. Arriba he dicho que los
Estados latinoamericanos son dbiles y angostos. Pero qu es un Estado fuerte?, es esto
lo mismo que un Estado autnomo? Comenzando por la negativa, un Estado y su gobierno
son dbiles cuando no pueden decidir y/o implementar las decisiones que sus dirigentes
consideran necesarias o convenientes. Por su lado, un Estado carente de autonoma es
un Estado colonizado, en el que sus decisiones y omisiones son decisivamente dictadas
por infuencias y presiones que provienen de la sociedad domstica y/ o internacional.
Pero obsrvese que un Estado no autnomo puede ser fuerte, en el sentido de que puede
implementar efectivamente las respectivas decisiones. Por su parte, un Estado dbil es
incapaz de cumplir su tarea bsica como organizador y garante de relaciones sociales
ordenadas y previsibles. Pero por otro lado un Estado fuerte, autnomo o no, puede ser una
pesadilla aun peor: decide e implementa efectivamente decisiones violentas y represivas.
Hemos girado en un crculo que la literatura recorre con frecuencia. El eslabn
que falta es la manera en que el Estado se relaciona con su sociedad. Aqu encuentro
til la distincin que Michael Mann (1993) propone entre el poder unilateral
47
y el
infraestructural del Estado. El primero se refere a decisiones que se toman desde el Estado
(y el gobierno, agrego) de manera impositiva, esperando sin ms la obediencia de los sujetos
y amenazndolos con penalidades en caso de incumplimiento. El segundo se refere a
La capacidad institucional del Estado central para penetrar su territorio e
implementar logsticamente sus decisiones. Esto es poder colectivo, poder a
travs de la sociedad [no por encima de la misma, OD] que coordina la vida
social mediante las instituciones estatales. (Mann 1993:59).
Este tipo de poder entraa una imbricacin entre Estado y sociedad por la cual
las decisiones e implementaciones respectivas, aunque no renuncian a la autoridad
fnalmente decisoria del Estado, ocurren con y a travs de diversas negociaciones y
PROPUESTA DE REFLEXI N
48
persuasiones que tienden a cristalizarse institucionalmente. Esto es lo que (como vimos
en la seccin precedente) tambin postulan las versiones moderadas de la governance y
los recientes textos crticos all citados. Comparado con las imposiciones unilaterales,
en diversas reas de polticas pblicas el poder infraestructural suele ser a la vez menos
visible y ms efcaz, as como polticamente menos costoso para quienes lo ejercen.
Pareciera que en el Noroeste se ha producido un importante, aunque por cierto
no completo, desplazamiento desde el poder unilateral originariamente ejercido por los
state makers hacia el infraestructural; este cambio es parte de la fortaleza de esos Estados.
Asimismo, este tipo de poder implica un Estado ensanchado, en el sentido de que,
para operar de esa manera, suele abrirse a diversas voces en sus etapas de deliberacin,
decisin e implementacin. Queda pendiente, claro est, tal como vimos al discutir los
insumos del rgimen, la cuestin de cun representativas de los diversos intereses e
identidades afectados son aquellas voces. Por eso, a pesar de que sus proponentes suelen
olvidarlo, la governance y el poder infraestructural no son necesariamente democrticos;
los entrelazamientos entre Estado y sociedad que ese poder presupone pueden excluir
intereses e identidades gravemente afectados por las decisiones en cuestin. Vemos que
no bastan, aunque son necesarias, defniciones genricas del Estado y de la fortaleza del
mismo; es necesario agregar a ellas la de un Estado democrtico, que en este sentido
es, precisamente, uno que se ensancha abrindose a aquellas identidades e intereses.
Por otro lado, la debilidad del poder infraestructural suele llevar a usar y abusar del
unilateral, como intento a veces desesperado de obtener resultados que los gobernantes
consideran necesarios. Como ya advirti Tocqueville para el caso de la Francia pre-
revolucionaria, el uso de este tipo de poder genera prcticas de resistencia que tienden
a reiterar el uso de ese mismo poder por parte de un Estado que aparece cada vez ms
lejano, hostil y, en trminos de las dimensiones que he propuesto, escasamente efcaz
y creble. Estos son Estados que, incluso obedeciendo a las mejores intenciones de sus
dirigentes, generan ola tras ola de frondosas e incumplibles leyes y reglamentos que
disminuyen la efectividad del sistema legal respectivo. Por las mismas razones, estos son
Estados angostos, ya que poco suele interesar a los gobernantes admitir en sus procesos
decisorios y de implementacin voces que podran entorpecer esa unilateralidad.
XI. HACIA UNA APROXIMACIN EMPRICA
Estamos en condiciones de intentar una primera aproximacin, orientada hacia
futuros esfuerzos empricos, a las caractersticas y capacidades del Estado. Cules seran las
caractersticas que interesa anotar? Por razones ya comentadas, las que siguen no pretenden
ser exhaustivas. Para introducir algn orden, a continuacin distingo cuatro niveles, de
menos a ms Estado, culminando en un Estado propiamente democrtico.
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
49
Comienzo, en un primer nivel, por tareas o desempeos absolutamente bsicos
de todo Estado:
1. Primero y fundamentalmente, [se preserva] a s mismo as como el territorio
y la poblacin sobre la cual reclama control (Huber 1995:165)
2. Es generalmente reconocido por su poblacin como autoridad existente, sea
que la considere o no legtima.
3. Logra un cierto orden y previsibilidad de las relaciones sociales de la
poblacin ubicada en el territorio que el Estado delimita, aunque no
garantiza plenamente la seguridad fsica de sus habitantes.
4. Extrae de su sociedad y eventualmente del exterior los recursos necesarios
para lograr y mantener los logros anteriores.
5. Diversos actores en el sistema internacional, incluyendo otros Estados, lo
reconocen como tal Estado.
Esta es una caracterizacin minimalista. Sabemos sin embargo que hay Estados
que no satisfacen estos requisitos. Basada principalmente en frica, hay una creciente
literatura sobre Estados fallidos o colapsados;
48
pero ms all de estos casos extremos,
sabemos que en Amrica Latina hay pases que, aunque satisfacen los puntos 1 y 5,
presentan defciencias respecto de los otros tres puntos. Estas son indicaciones de un
problema primordial, el de una truncada estatalidad.
Subiendo un poco en la exigencia de las categoras relevantes, podemos enunciar
caractersticas de un Estado funcionante, en el sentido de que desempea un conjunto
de actividades normalmente presupuestas por la existencia de tal entidad.
6. Es generalmente reconocido por su poblacin como autoridad existente y en
principio legtima.
7. Extrae de manera regular y bsicamente previsible recursos econmicos de
su poblacin.
8. Paga regularmente los salarios de sus funcionarios.
9. Por medio de las instituciones pertinentes emite decisiones vinculantes
que habitualmente argumenta apuntan a satisfacer algn aspecto del bien
comn.
10. Emite esas decisiones en el lenguaje de la ley, que pretende tenga efectividad
sobre todo el territorio que delimita.
Un nivel ms alto es el de un Estado adecuado, es decir, es un Estado que se
desempea de maneras que satisfacen ms plenamente sus responsabilidades. Ese Estado
tendra las siguientes caractersticas:
PROPUESTA DE REFLEXI N
50
11. En la generalidad de los casos logra el acatamiento voluntario de las
decisiones que emite.
12. Cumple su pretensin de que la legalidad se extienda sobre el conjunto del
territorio y de las relaciones sociales que cada norma pretende regular.
13. El poder judicial resuelve con razonable rapidez y de acuerdo con la ley
existente los casos que le son sometidos.
14. Tiene habitualmente capacidad de implementar, o de inducir la
implementacin, de las decisiones que adopta.
15. Sus burocracias administran con razonable efcacia y actan en direccin a
ejecutar las decisiones de las superiores autoridades polticas.
16. Existe para numerosas instituciones estatales una carrera del servicio pblico,
a la que se accede por medio de exmenes competitivos.
17. Intenta prevenir y, llegado el caso, sancionar la corrupcin al interior del
aparato estatal.
18. Tiene instancias institucionalizadas en algunas de sus reparticiones para
consultas, discusin e intercambios de informacin con algunos sectores
sociales directamente interesados en las respectivas decisiones y su
implementacin.
19. Desarrolla capacidades internas para fltrar los insumos e infuencias
provenientes del exterior.
Advirtase que el listado precedente es una desagregacin apuntada al
mapeamiento emprico de las dimensiones del Estado que analic en la seccin III
de este texto: un Estado que tiene estas caractersticas ha hecho avances importantes
en sus dimensiones de efcacia de sus burocracias, de efectividad de su sistema legal
y de su capacidad de fltraje. Pero es importante advertir que estas caractersticas
tambin pueden ser (y de hecho lo han sido) aproximadas por un Estado autoritario,
que puede usarlas para implantar extensa y, en ese contexto, efectiva represin.
49

Vale la pena tambin advertir que buena parte de los Estados latinoamericanos cae
en esta categora, pero no completamente: algunos de ellos no satisfacen ms o menos
plenamente alguna(s) de estas caractersticas (por lo que se podra decir que son Estados
parcialmente truncados), mientras otros, e incluso alguno de los anteriores, han
hecho avances hacia satisfacer alguna(s) de las caractersticas de la categora siguiente.
Queda pendiente enunciar las caractersticas de lo que sera un Estado democrtico.
Ellas seran:
20. El sistema legal y los funcionarios respectivos garantizan que las elecciones
sean realmente competitivas e institucionalizadas.
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Guillermo ODonnell
51
21. El sistema legal incluye reglas que sancionan y garantizan, y eventualmente
promueven la extensin de los derechos de la ciudadana y con ellos del
desarrollo humano.
22. El sistema legal e institucional contiene reglas y procedimientos orientados
a la resolucin pacfca de confictos, incluso los que acarrean los costos y
trade-offs provocados por el punto anterior.
23. Existen, diversas instituciones de accountability horizontal, que estn dotadas
de sufcientes recursos y funcionan adecuadamente..
24. El poder judicial resuelve con razonable rapidez y de acuerdo con la legalidad
democrtica los casos que le son sometidos, y permite el acceso al mismo de
sectores desfavorecidos.
25. La actuacin de las burocracias es no slo efcaz sino tambin adecuada
al sistema legal y conforme a las metas establecidas por las autoridades
constitucionalmente habilitadas para decidirlas.
26. Existe para numerosas instituciones estatales una carrera del servicio pblico,
a la que se accede por medio de exmenes competitivos, con atencin a abrir
los mismos a miembros de sectores sociales poco favorecidos.
27. Las burocracias estatales tratan a todos los ciudadanos equitativa y
respetuosamente.
28. Existen normas efectivas y de fcil acceso para permitir la transparencia
de los procesos decisorios, las decisiones y la implementacin de polticas
estatales.
29. Tiene instancias institucionalizadas en buena parte de sus reparticiones
para consultas, discusin e intercambios de informacin con, as como
participacin de, todos los sectores sociales que razonablemente argumentan
estar interesados en las respectivas decisiones y su implementacin.
30. El sistema legal y las instituciones estatales relevantes actan en un
constructivo espritu de respeto y dilogo en relacin a las identidades y
demandas de sectores histricamente reprimidos y/o excluidos, incluso
aquellas que implican reconocimiento de derechos y tradiciones colectivos
o comunitarios y su armonizacin con los presupuestos del rgimen
democrtico.
Por su parte, este ltimo listado es en realidad una desagregacin de los atributos
que especifqu cuando defn un Estado democrtico. Un Estado que ha avanzado en la
direccin de satisfacer todas o buena parte de estas caractersticas es un Estado de y para
la democracia. Es algo ms que un Estado adecuado, no slo por su democraticidad
sino tambin porque, adems de las dimensiones de efcacia, efectividad y fltraje que un
PROPUESTA DE REFLEXI N
52
Estado adecuado puede lograr, agrega ahora la muy probable de su amplia credibilidad
como verdadero agente del bien pblico. Es un Estado fuerte y ancho, capaz no slo de
promover paz interior y crecimiento econmico sino tambin de sustentar y reforzar la
democracia y el desarrollo humano. Por supuesto y como ya he comentado, ningn Estado
ha logrado plenamente estas caractersticas. Pero ellas marcan un horizonte al que hay que
proponerse ir aproximando, aunque a veces el punto de partida lo haga parecer lejano.
He propuesto, agrupadas en cuatro categoras, una serie de dimensiones. Como
advert, ellas no son exhaustivas y seguramente durante las discusiones de este texto
otras que he omitido sern agregadas. Por otro lado, podra haber agregado unas cuantas
ms, pero me he prohibido hacerlo porque su proliferacin hara inmanejable la grilla
conceptual a cuya elaboracin ellas apuntan. Asimismo, se habr advertido que algunas
de las categoras en diferentes niveles se superponen parcialmente, cuando la de un
nivel superior agrega un plus de efcacia (nivel 3 respecto del 2) o de democraticidad
(nivel 4 respecto del 3) a la anterior. Lo he hecho as por dos razones. Una es porque
creo que facilitara captar importantes gradaciones. La segunda, y ms importante, es el
reconocimiento de que todo Estado es heterogneo y los nuestros lo son en alto grado;
esto implica que determinados Estados puede caer en cierta dimensin en una categora
baja, cuando al mismo tiempo clasifca en una categora alta en otra dimensin.
En otras palabras, esta grilla no tiene sentido sino en la medida que ayude a
mapear empricamente diversas situaciones. Se trata, como ya dije, de registrar tanto
defciencias como logros. Idealmente de la grilla debera surgir una anatoma de cada
Estado, que marque tanto situaciones bsicamente satisfactorias cuyo sostenimiento y
perfeccionamiento cabe alentar,
50
as como, por otro lado, situaciones especialmente
preocupantes y por lo tanto merecedoras de especial atencin. Por supuesto, es muy
probable que ningn Estado entre enteramente en alguno de los cuatro niveles. Al
contrario, sera interesante ver cmo en diversos aspectos de su desempeo cada Estado
cae en diversos niveles, ayudando as a ubicar los logros y los desafos principales que en
cada uno de ellos aparecen.
En esta materia queda un punto que hasta ahora no he incluido porque sospecho
que corta emprica de manera diferente a la de los niveles arriba identifcados. Me refero
a lo que tiene bsicamente que ver con las capacidades propias de las instituciones
estatales, es decir, con los recursos con que cuentan para cumplir las tareas que les son
asignadas. Entre ellas:
A. Ingresos estatales (nacionales, provinciales y locales) en dinero constante y
en relacin con el PBI nacional.
B. Parte de esos ingresos corresponde a impuestos, diferenciando entre ellos los
que al menos en principio no parecen ser regresivos.
C. Egresos estatales, con particular atencin a los que corresponden en principio a
polticas sociales, acceso al poder judicial y control/promocin de elecciones.
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
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53
D. Escalas de salarios estatales, diferenciadas por grandes categoras y su
comparacin con categoras relevantes del sector privado.
E. Porcentaje de funcionarios/as con al menos educacin secundaria cumplida,
diferenciando en lo posible Estado nacional, provincial y municipal, as como
grandes ramas (economa, seguridad, defensa, bienestar social y relaciones
exteriores) del Estado nacional.
F. Idem, con educacin universitaria, terminada o no.
G. Existencia o no de exmenes competitivos para ingresar a la funcin pblica
y evaluacin cualitativa de la calidad y real competitividad de los mismos.
H. Porcentaje, al menos a nivel nacional, de funcionarios/as que han ingresado
por medio de esos exmenes.
I. Existencia o no de oportunidades de entrenamiento/perfeccionamiento para
funcionarios/as y evaluacin cualitativa de ellas, al menos al nivel nacional.
J. Huelgas y otros actos de protesta por parte de funcionarios/as estatales.
K. Recopilacin o realizacin de encuestas que permitan evaluar el grado de
satisfaccin y motivacin al interior de las instituciones estatales.
L. Realizacin o recopilacin de encuestas de opinin pblica con datos sobre
prestigio/aprobacin de diversas instituciones estatales.
La lista que antecede es tentativa. Esto se debe a que de mis exploraciones sobre
el tema surge que hay una gran masa de datos potencialmente relevantes, pero estn
extremadamente dispersos y carentes de compatibilizacin. Esto va a exigir, me temo,
un cuidadoso trabajo de relevamiento.
XII. CONSIDERACIONES FINALES
Un texto de este tipo no puede tener un fnal con conclusiones ceidamente
trazadas. He recorrido un largo y complejo camino, defniendo y marcando algunos
temas y conceptos que me parecen fundamentales para instalar en la agenda pblica el
tema y desafo de construir un Estado de y para la democracia. Como dije al comienzo y
espero sea claro ahora, estas son, fundamentalmente, refexiones que buscan orientar y
promover necesarias discusiones.
Como tambin espero sea claro que el conjunto de este texto surge de una motivacin
tan intelectual como tica. Ella es que en Amrica Latina hemos aprendido que un Estado
de baja efcacia, efectividad, credibilidad y fltraje puede coexistir con un rgimen de
PROPUESTA DE REFLEXI N
54
elecciones razonablemente competitivas y con la vigencia de ciertas libertades. Pero este
es un Estado que, por dbil y angosto, no funciona como el impulsor de la conquista de
los derechos de ciudadana implicados y reclamados por la democracia. El dinamismo del
capitalismo lo hace un constante productor y reproductor de desigualdades y, con ellas,
de la abrogacin de parte de esos derechos. En el Noroeste, aunque no sin fuctuaciones y
diferencias en los respectivos pases, el Estado ha servido para compensar, aunque parcial y
temporariamente, esas desigualdades. En contraste, en nuestra regin el Estado ha cumplido
slo pasajeramente ese papel e, incluso, bajo varios regmenes autoritarios y durante la
implantacin de polticas neoliberales bajo algunos gobiernos democrticamente electos,
ha sido un factor de promocin de esas desigualdades y las consiguientes negaciones de
los derechos de ciudadana. En este contexto, tal como lo muestran los datos generados
por el PRODDAL, el Estado, su gobierno y sus principales instituciones sufren un serio
dfcit de credibilidad como verdaderos agentes del bien pblico. Una consecuencia es que
entonces la democracia y sus dimensiones universalistas de igualdad aparecen reducidas a
un rgimen que fota tenuemente alrededor de un Estado y una sociedad profundamente
fragmentados. La crisis de la poltica, o de la representacin, tan frecuentemente
comentada, es expresin de la generalizada percepcin de la impotencia, si no la negativa
de algunos Estados y gobiernos para actuar como timn que gue a su sociedad hacia
mejores puertos de democracia y desarrollo humano.
De lo que he argumentado en este texto tambin surge que un Estado dbil,
angosto y fragmentado reproduce la desigualdad y es impotente para democratizar. Las
ideologas que proponen un Estado neutro respecto de las necesidades sociales, confando
que el crecimiento econmico derramar sobre los sectores ms necesitados, de hecho
proponen aquel Estado impotente y reproductor de la desigualdad. Cierto, este tipo
minimizado de Estado podra convivir con una concepcin sumamente reducida de la
democracia, pero nada asegura que a la larga siquiera esto sea posible.
Finalmente y como manera de resumir todo lo que antecede, se puede decir que,
paradoja de paradojas, en Amrica Latina tenemos hoy el inmenso logro y promesa de
un rgimen democrtico, pero carecemos del Estado necesario para sostener y expandir
ese fragmento de democracia que hemos logrado.
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NOTAS
1
Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL) del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En el marco del PRODDAL se elabor y public
el Informe PNUD (2004) La Democracia en Amrica Latina, hacia una democracia de ciudadanas y
ciudadanos.
2
Excepciones importantes son los textos de Carlos Strasser que cito y el reciente libro de un autor
con el que hemos discutido repetidas veces estos temas Iazzetta 2007.
3
Con las disculpas del caso, para no recargar el texto con constantes referencias a ambos gneros, voy
a usar el gnero masculino como genrico.
4
Ippolito 2004.
5
Para mayores detalles sobre el tema de la calidad de la democracia remito a ODonnell et al., eds.
2004b.
6
En esta seccin recojo con algunas variantes mi texto en ODonnell 2004a.
7
Pierre Bourdieu 1989 y 1999 ha insistido correctamente sobre este punto, marcando la gran
importancia que, adems de recursos ms mensurables, tiene lo que llama el capital simblico que
suelen acumular los estados. Esto se conecta cercanamente con el tema de la credibilidad de estado,
que discuto abajo.
8
Con excepcin de los tribunales superiores y de la cpula de las fuerzas armadas, aunque en los
casos de regmenes democrticos slidamente institucionalizados stas dependen de un ministro
de defensa (o designacin equivalente) designado por la autoridad electa. Asimismo, en tiempos
recientes se ha difundido la prctica de eximir de este requisito a los directivos de bancos centrales.
9
Strasser (ver entre otros textos 1991 y 2004) ha teorizado en detalle estas complejas interrelaciones
entre lo que aqu llamo diversos insumos.
10
Parafraseo aqu una observacin de Malloy 1989.
11
Uso este trmino para designar sucintamente los pases altamente desarrollados situados en el
cuadrante noroeste del mundo, a los que agrego, con gran licencia geogrca, Australia y Nueva
Zelanda.
12
El anlisis clsico de estos procesos se encuentra en Weber 1964. Ver tambin las contribuciones de
Otto Hintze (en Gilbert 1975) y, para un til panorama general, Poggi 1978.
13
Como Weber (1995:248) coment Fu el estado nacional [econmicamente] cerrado el que di al
capitalismo su posibilidad de desarrollo.
14
Segn esta posicin, las naciones son construcciones polticas e ideolgicas, resultado de historias,
memorias, mitos y, en algunos perodos, de esfuerzos de movilizacin poltica. Esta visin contrasta
con versiones de nacionalismo etnocultural o primordialista, (criticadas entre otros por Maiz 2002
y Stavenhagen 1996) que argumentan en favor de un tipo de existencia substantiva, transhistrica,
HACI A UN ESTADO DE Y PARA LA DEMOCRACI A
Guillermo ODonnell
61
organicista y pre-poltica de la nacinstas versiones han sido particularmente proclives a generar
terribles actos de violencia.
15
Esta no fue la nica pero probablemente la principal razn de que La historia de los estados en
Europa es, en parte, la historia de la ms abominable violacin de derechos humanos. (Held y
Guibernau 2001: 431). Conviene agregar que las Amricas en su conjunto no han sido excepcin.
16
Para discusiones sobre estas versiones cvicas del nacionalismo ver Habermas 1998, Maz 2002a
y 2002b. Pero, aunque es importante reconocer junto con estos autores que actualmente algunos
estados no tratan de eliminar o asimilar a sus minoras, sus apelaciones an contienen importantes
elementos organicistas; adems, estos mismos estados pueden ser extremadamente agresivos en
la arena internacional. Vale la pena mencionar que el lema del estado-nacin considerado eptome
de nacionalismo cvico, Estados Unidos, es De Plurisbus Unum, y que cuando, como en la actualidad,
se siente amenazado internacionalmente sus lderes tienden a realizar fuertes apelaciones a una
lealtad nacional casi absoluta. Asmismo, el pas en el que se origin la idea de nacionalimo cvico o
constitucional (ver Haberlas 1998) puede argumentar ser un caso de tal nacionalismo slo por un
perodo, en trminos de tiempo histrico muy corto.
17
Preuss 1996: 538.
18
Brubaker 1992: 32
19
Ver especialmente Centeno 2002, Dunkerley 2002,Faletto 1989, Lpez-Alves 2000, Oszlak
1981 y Whitehead 1994. Un volumen pionero que discute crticamente algunos aspectos de la
transformacin del estado a comienzos de la era de predominancia liberal es Caldern y dos Santos
1989.
20
Lo que antecede es una extremada simplicacin de una interesante y variada literatura histrica
reciente (para una buena resea de la misma ver Sbato 2000); un volumen ilustrativo de estos
interesantes trabajos es Annino 1994. Pero un detalle bastante importante es que esta literatura se
centra en los procesos de formacin de naciones y de emergencia de ciudadana, no sobre el tema
conexo pero no idntico de la formacin de estados.
21
Recojo esta expresin de Dagnino et al. 2006. Para similares consideraciones ver tambin Mann 1993
y Oszlak y ODonnell 1984.
22
ODonnell 1993. Entre las conclusiones de su estudio sobre la formacin del estado en Amrica
Latina, y en contraste con los pases del Noroeste, Centeno 2002:275 anota que La exitosa
implantacin de autoridad poltica [por parte del estado central] sobre grandes territorios ha sido la
excepcin, no la regla.
23
Sobre el punto ver Whitehead 2004.
24
Tal como expresa Lukes 1974:21, es necesario incorporar al anlisis de las relaciones de poder la
cuestin del control sobre la agenda de la poltica, as como de las maneras en que ciertas cuestiones
potenciales son excluidas del proceso poltico.
25
Sobre este tema ver Smulovitz y Peruzzotti 2000.
26
Para discusin de este tema ver ODonnell 1999 y 2003.
27
Esta metfora me fue sugerida por Jorge Vargas Cullel en una comunicacin personal.
28
Held 1999:441. Para similares conclusiones de otros reputados estudiosos ver Agnew 1999 y Evans
1997.
29
Ver Weiss 2005 para un interesante estudio que argumenta y en parte demuestra esto en relacin
con los pases de la Unin Europea.
30
Bruszt 2006. Este autor comenta el contraste entre estas inuencias y las que al mismo tiempo se
ejercan en Amrica Latina a partir de las convicciones neoliberales del gobierno de Estados Unidos
y las respectivas IFIs.
31
Ver por ejemplo Steinmetz 1999.
32
Ver entre otras obras dignas de mencin Assies 2001 y 2002, Sieder 2002, Stavenhagen 1996 y 2002,
y Van Cott 2000 y 2005.
PROPUESTA DE REFLEXI N
62
33
Por ejemplo Canad, Noruega y Nueva Zelanda respecto de sus respectivas comunidades
indgenas.
34
Mejor conocido por su nombre y sigla en ingls, New Public Management (NPM).
35
Ver por ejemplo Governance es la capacidad del gobierno de decidir e implementar polticas, en
otras palabras, de conducir (steer) la sociedad. Pierre y Peters 2000:1, mi traduccin.
36
Para discusin detallada del concepto de governance y sus diversas acepciones se puede consultar
con provecho Pierre 2000 y Pierre y Peters 2000.
37
Para til discusin de este tema y otros que toco en la presente seccin ver Kjaer 2004, Heredia y
Schneider 2003 y Olsen 2004.
38
Osborne y Gaebler 1992 es generalmente considerado el principal maniesto de esta corriente.
La misma inspir tambin las poco exitosas iniciativas de reforma del estado por parte del ex
Vicepresidente Al Gore.
39
Sobre este tema en un caso admitidamente extremo, Argentina, ver Oszlak 2003.
40
Ver por ejemplo de Bruin y ten Heuvelhol 1997.
41
Ver entre otros Olsen 2005 y Oszlak 2003, ops.cits, as como Mayntz 1998 y Kliksberg 1998 y 2005.
Para una excelente crtica de estas reformas desde un punto de vista macrosociologico ver Centeno
y Portes 2006, quienes acentan sus negativas consecuencias sobre la desigualdad social.
42
Ver por ejemplo las escpticas conclusiones que Pollitt y Buckaert 2000 extraen de su estudio de
varios pases de la OECD.
43
Sobre estas acrticas importaciones ver Pollitt 2005.
44
Aunque no faltan en la literatura interesantes contribuciones acerca de los criterios que deberan
guiar esas evaluaciones (ver sobre todo Cunill Grau y Ospina Bozzi 2005), por todo lo que s ellas
avanzan poco en su aplicacin emprica. Desde otra perspectiva, ver tambin Grindle 1997 y 2000.
45
Sobre estas carencias ver Wollman 2001. Olsen 2005:34 en consecuencia comenta: Existe una
conspicua discrepancia entre el entusiasmo [de la NGP, OD] por el diseo organizacional y la
reorganizacin [administrativa del estado, OD], y la falta de conocimiento sistemtico acerca de los
impactos organizacionales.
46
Adems del captulo escrito por estos autores, el libro que ellos organizaron (y en el que aparece ese
captulo) contiene varios estudios de intentos de reforma en varios pases latinoamericano, muchos
de ellos orientados por la NGP. Aunque esos estudios son de desigual calidad, junto con Grindle
2000 dan una visin del accidentado desarrollo de esos intentos.
47
En realidad este autor usa el trmino desptico, pero no lo adopto porque tiene connotaciones
negativas que no corresponden a todas las situaciones a las que se reere este concepto.
48
Ver entre otros Rotberg 2004.
49
Por ejemplo, Fukuyama 2004 propicia y enuncia caractersticas bastante parecidas pero se detiene en
ellas, dejando abierta la posibilidad de que se trate de un estado autoritario. En sentido similar Migdal
1988.
50
Me reero por ejemplo a avances en algunos pases en trminos de transparencia por medio
de gobierno electrnico (punto 21), en el efectivo empoderamiento de algunas instituciones de
accountability (punto 22), la autorizacin de acciones legales colectivas (tambin punto 22), en
tratamiento ms adecuado de algunas comunidades indgenas y tnicas (punto 23), y en la apertura
hacia la ciudadana por medio de presupuestos participativos y otros mecanismos realmente
participativos de control de gestin de ciertas instituciones estatales (punto 17).
DEMOCRACIA
Y ESTADO
Laurence Whitehead
Rodolfo Mariani
Ftima Anastasia
VARI ABI LI DAD EN LA APLI CACI N DE DERECHOS: UNA PERSPECTI VA COMPARADA
Laurence Whitehead
65
Variabilidad en la
aplicacin de derechos:
una perspectiva comparada
Laurence Whitehead*
I. APLICACIN DE DERECHOS Y ESTADOS
DEMOCRTICOS: UNA COMPARACIN
Todo Estado democrtico moderno opera en una multiplicidad de dominios polticos
e interacta con la ciudadana a travs de una amplia diversidad de agencias e instituciones.
Esto signifca que el ideal de igualdad de derechos tiene que ser interpretado, fltrado
y transmitido a travs de un enorme conjunto de canales que, en su mayor parte, estn
fundamentalmente centrados en tareas especializadas y tienen contacto directo con solo
una pequea parte del electorado total. As, la polica debe mantener el ideal de una
igualdad de trato mientras se concentra mayormente en el control del crimen y en el
mantenimiento del orden pblico (que usualmente no est amenazado por el votante
medio); los tribunales deben administrar justicia (para la cual es deseable, sino esencial,
una teora democrtica de base o por lo menos presupuestos democrticos). Sin embargo, la
mayor parte de la poblacin ni siquiera entra en un juzgado. Las escuelas proveen educacin
cvica a los jvenes, pero su principal objetivo suele ser formar la fuerza de trabajo, no
construir una conciencia republicana. Y as sucede con la administracin fscal, la agencia
de proteccin del consumidor y otras instituciones. Slo la agencia de registro electoral
tiene la responsabilidad directa de promover y proteger los derechos democrticos de los
ciudadanos y de ella se espera que logre una cobertura universal en la consecucin de
tal tarea. Otros instrumentos de socializacin democrtica operan en frentes limitados y
quizs tan solo a nivel local (como en la provisin de agua potable y alumbrado pblico).
*
Ofcial Fellow in Politics Oxford University..
DEMOCRACI A Y ESTADO
66
De forma similar, desde la perspectiva de la ciudadana, los derechos democrticos
son complejos, diversos, fragmentados y, quizs, hasta inconmensurables. Yo tengo
derecho al voto (siempre y cuando rena los requisitos de edad, nacionalidad, residencia,
historial criminal y estatus mental necesarios, criterios stos que pueden variar
ampliamente de democracia en democracia: en Costa Rica es un derecho automtico,
pero en Estados Unidos requiere de registro y quizs hasta de posesin de licencia de
conducir, por dar solo un par de ejemplos). En Gran Bretaa, tengo derecho a la libertad
de informacin (pero sujeto a la Ley sobre Secreto Ofcial, adems de otras barreras
burocrticas, o derivadas del mercado, que limitan la aplicacin de ese ideal). Tambin
tengo derecho a la privacidad (salvo cuando una democradura desea promover la
vigilancia, quizs para proteger nuestras libertades del asalto terrorista; entonces este
derecho puede ser restringido extensamente). Incluso mi derecho a la vida puede verse
limitado (si la polica metropolitana confunde mis pantalones con un cinturn suicida,
por ejemplo). Ciertamente mi derecho a la educacin, a la salud pblica, e incluso al
hbeas corpus, puede ser matizado y cercado.
Dado que todos estos derechos son, hasta cierto punto, susceptibles de ser
limitados o suspendidos temporalmente, solo podr disfrutar del abanico entero de mis
derechos observndolos de cerca y desafando cualquier intento de vulnerarlos. Pero en
una sociedad moderna ningn individuo llegar muy lejos si desafa por su cuenta a las
autoridades accin colectiva y apoyo comunitario son siempre necesarios para defnir,
defender y promover derechos democrticos. (Take it on trust or youll be taken and trussed).
1

Adems, hay tensiones evidentes y ciertamente confictos entre los diversos derechos (el
derecho a la informacin versus el derecho a la privacidad; el derecho a proteccin del
crimen versus la presuncin de inocencia, etctera). Algunos derechos estn legalmente
reconocidos; otros estn universalmente enraizados en convicciones morales; otros son
defendidos apasionadamente y enfrentados con igual pasin y algunos son aspiraciones
ms que expectativas slidamente establecidas. Finalmente, en sociedades no equitativas
la distribucin objetiva y subjetiva de derechos (ya sean legales o aspiraciones) genera
desigualdades entre clases, razas, regiones, cohortes de edad y gneros.
Segn una perspectiva liberal estndar de los derechos, cualquier reivindicacin
debe estar ligada a demandantes individuales y cada demanda individual genera
la obligacin homloga de atender ese derecho cuando atae a otros individuos. Esa
precisin e individuacin es, no obstante, una construccin ideal bastante alejada de la
experiencia cotidiana de la mayora de los ciudadanos, incluso en la ms establecida de
las democracias. (En otros sitios y particularmente en las nuevas democracias donde tales
derechos no han sido interiorizados colectivamente, individuos y grupos cuentan con
todos los incentivos para extremar sus reivindicaciones y soslayar las correspondientes
obligaciones).
Las consideraciones tratadas hasta ahora conciernen a todos los Estados
democrticos modernos realmente existentes, incluso Suecia y Canad. Cunto ms
VARI ABI LI DAD EN LA APLI CACI N DE DERECHOS: UNA PERSPECTI VA COMPARADA
Laurence Whitehead
67
enturbiarn las aguas en las nuevas democracias de relativa baja calidad la cuales
son hoy ms tpicas del hemisferio occidental? En otro lugar he argumentado que
para buena parte de la poblacin en la mayora de las democracias de Amrica Latina
y el Caribe, los derechos tericos son percibidos como variables e inestables
2
. En las
democracias donde la calidad est mas sujeta a dudas, el alcance y cobertura de los
derechos es caractersticamente inestable y voltil. Es posible que una cierta minora
se sienta razonablemente segura en todos sus derechos. Otro posible e igualmente
minoritario grupo puede estar absolutamente convencido de que tales derechos no
se extienden a ellos, pero en medio se halla un amplio conjunto de ciudadanos que
no pueden estar seguros. Si el da es favorable, pueden reivindicar algunos derechos,
especialmente si se movilizan. Si permanecen pasivos, o si el sistema sufre el impacto
de eventos inesperados, derechos que parecan garantizados se pueden evaporar de
forma abrupta. Sus fondos de jubilacin pueden ser confscados y destinados a liquidar
deudas con acreedores extranjeros. Su acceso a la informacin puede ser recortado
abruptamente por va de la censura o de la manipulacin. Lderes que parecan asumir
responsabilidades frente a sus representados de repente se convierten en autcratas
inaccesibles o en incompetentes irresponsables. La experiencia nos ensea que, como
norma, los derechos no son estables y no pueden darse por sentados; ms bien, son
voltiles. Sin embargo, este hecho no devala de ningn modo la importancia que tiene
el generar tales derechos. Al contrario, aquellos ciudadanos que se sienten ms inseguros
en su derecho a disfrutar de derechos son los ms benefciados de la reiteracin colectiva
de tales aspiraciones. Tanto los ciudadanos como quienes estn en posicin de autoridad
estatal asumen, por tanto, que los derechos tericos slo sern reales ocasionalmente
y bajo presin externa al Estado. Las demandas para extender tales derechos pueden
ser particularmente explosivas en sociedades donde la tradicin de obligacin para
con otros est menos arraigada. Este voltil clima de expectativas ayuda a explicar la
amplia incidencia que ha tenido la poltica confictiva en sus varios formatos (bloqueo
de calles, tomas, formas varias de protesta callejera, etctera), episodios que pueden ser
vistos como parcialmente democrticos tanto en la intencin como, incluso, en el efecto.
Aquellos cuyos derechos tericos no estn garantizados pueden argumentar que se
estn movilizando no slo por su inters propio, sino tambin por una distribucin ms
sistemtica de las promesas ofciales que benefcie a todo el mundo. En la prctica, no
obstante, slo los grupos mejor organizados y con posiciones mas estratgicas lograrn
extraer concesiones del Estado, las cuales benefciarn sus estrechos intereses de grupo
mientras, indirectamente, debilitan su neutralidad y autoridad para promover derechos
colectivos y, ciertamente, desvan sus energas de las necesidades de los marginales y
desorganizados. Es dentro de este amplio marco interpretativo que debera ser posible
el avance en la investigacin comparativa de los derechos democrticos, cotejando la
evidencia disponible sobre distintos sectores y dominios polticos.
DEMOCRACI A Y ESTADO
68
II. DERECHOS Y SISTEMAS DE JUSTICIA
Existe, por ejemplo, un cuerpo emergente de trabajo comparativo sobre la
actuacin de los tribunales y sistemas de justicia, sobre todo en su interaccin con
el estrato particular de sujetos y ciudadanos que les corresponde en estas nuevas
democracias
3
. Uno de tales estudios encuentra, de forma un tanto sorprendente,
que los derechos sociales han sido aplicados con la mejor de las predisposiciones en
democracias nuevas o frgiles, donde la rama judicial no ha tenido tpicamente el
tiempo de construir la legitimidad requerida para sobrevivir confictos polticos y donde
los recursos necesarios para implementar derechos sociales son tpicamente inferiores
que en cualquier otro lugar.
4
Sucede que all donde los recursos para la proteccin
social son los ms inadecuados y all donde la autoridad de los tribunales es de lo ms
precaria, es donde pueden hallarse las condiciones ms favorables para que la judicatura
mantenga viva la esperanza de que, eventualmente, los derechos sociales mnimos podrn
mostrarse generalizables; y es donde los emprendedores legales pueden movilizar este
potencial como medio para fortalecer su, de otro modo, precaria base institucional.
Estos estudios de caso apuntan al potencial emancipador de la ley y de la apropiacin
del lenguaje de los derechos [cuando] los tribunales se convierten en arena de batallas
polticas enmarcadas en el lenguaje de los derechos constitucionales
5
. Lo que sugieren
es una especie de descubrimiento de la ley y de los canales legales desde abajo por
ciudadanos que sean ms conscientes y exigentes de sus derechos, y con expectativas
cambiantes de lo que puede conseguirse a travs de estrategias de movilizacin legal.
6

Al mismo tiempo, reconocen al menos dos limitaciones cruciales en esta dependencia
de los derechos sociales justiciables para fortalecer los fundamentos sociales de los
nuevos y frgiles regmenes democrticos. Admiten, por un lado, el sesgo de seleccin
en su eleccin de estudios de caso (Brasil, Hungra y la India pueden ser ejemplos
no-representativamente favorables, pero Angola, Bolivia y Colombia tambin estn
incluidas y ejemplifcan varios tipos de limitacin). Y de forma ms crtica, enfatizan,
por el otro, cun poco probable es que slo los tribunales produzcan un cambio social
importante: tan solo si sus efectos son reforzados por otras instituciones, tales como el
ejecutivo, el legislativo, los partidos polticos y las administraciones locales, estos cambios
de aspiraciones son capaces de convertirse en expectativas crebles. Es ms, aadira que
de una judicializacin exitosa de los derechos sociales podra esperarse la induccin de
su propio antdoto. Con el tiempo, si los tribunales se muestran ms autoritativos de
lo esperado y ms capaces de repartir recursos escasos, sera razonable anticipar que los
sectores ms privilegiados de la sociedad empezaran a perseguir sus propios intereses
a travs de los canales legales, en competencia con los pobres. En general, sera cabal
esperar que los ms benefciados normalmente estuvieran mejor posicionados para hacer
funcionar la maquinaria a su ventaja y que los emprendedores legales tuvieran ms
que ganar sirviendo a las elites que encargndose de los desposedos. Como mnimo,
uno puede prever polticas confictivas e inestabilidad de derechos como resultado a
VARI ABI LI DAD EN LA APLI CACI N DE DERECHOS: UNA PERSPECTI VA COMPARADA
Laurence Whitehead
69
mediano plazo de la judicializacin de los derechos sociales, particularmente all donde
los pobres pueden ser divididos por lengua, religin, casta, regin, etctera. Sea como
fuere, tenemos aqu un fecundo tema de investigacin comparativa dentro del ms
amplio campo de estudios de ciudadana democrtica.
III. DERECHOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
La seguridad ciudadana proporciona otra rea especfca e investigable
empricamente dentro de este marco de anlisis comparativo. Es, en principio,
responsabilidad fundamental de cualquier Estado democrtico proveer de un mnimo
nivel de seguridad personal y colectiva al conjunto de su ciudadana. Muchos argiran
que el Estado mismo descansa en un contrato social subyacente, por el cual los sujetos
renuncian a parte de su libertad de accin (excepto a las responsabilidades de ciudadana)
a cambio de una garanta creble de proteccin estatal. Si el Estado fallara (o abdicara) de
su rol como garante de la seguridad, entonces sus sbditos, siguiendo la lgica ineludible
de autopreservacin, seran liberados de esas restricciones y autorizados a salvarse por otros
medios. Segn este razonamiento, el Estado democrtico extiende garantas adicionales a
sus sbditos (que se convierten en ciudadanos, con derechos civiles y polticos y derecho
a la proteccin del Estado) obteniendo a cambio niveles adicionales de cooperacin.
Los ciudadanos deben cooperacin en lugar de mera aquiescencia; y ganan proteccin
frente al trato abusivo (dignidad) y el derecho a la supervivencia. Foucault presenta esto
como una interiorizacin de los frenos que hasta ahora fueron impuestos desde fuera, de
tal modo que el arte de gobernar se convierte en el arte de garantizar la libertad de la
ciudadana a la par que se fabrica a cada momento. De este modo, para l las autoridades
democrticas deben producir, mantener y tambin limitar continuamente las libertades
ejercidas por sus ciudadanos, distribuyendo los costes resultantes de esta actividad
pblica.
7
Desde este punto de vista, la produccin de libertad est indisolublemente
unida a la manufactura del peligro. Esta perspectiva puede ayudarnos a comprender
la aparente paradoja que existe actualmente en las democracias occidentales, que se
apresuran a incrementar la vigilancia y a establecer frenos a las libertades tradicionales
para contrarrestar la, as descrita, amenaza existencial a las democracias que proviene del
terrorismo. La literatura sobre democratizacin ha acuado un concepto para referirse
a este tipo de democracia altamente constreida: democradura.
8

Sin embargo, en (al menos) muchas democracias recientes y frgiles y
notablemente en Amrica Latina y el Caribe el punto de partida para este tipo de
anlisis est sin resolver. Proveen actualmente los Estados colombiano y salvadoreo de
un nivel de seguridad personal y colectivo mnimo para el conjunto de sus ciudadanos?
Aunque estos dos Estados pueden califcarse, en lneas generales, de democrticos,
DEMOCRACI A Y ESTADO
70
es mucha la evidencia etnogrfca que indica que un sector amplio de su electorado
tiene que recurrir a otras fuentes para obtener su autopreservacin (a la cruel proteccin
que proveen las fuerzas paramilitares locales, o movimientos de guerrilla, o bandas
juveniles mara). Incluso hasta los agentes ofciales del Estado la polica, el ejrcito,
los tribunales pueden ser mucho ms efectivos en la fabricacin de peligro para la
ciudadana que en defender cualquier tipo de libertades pblicas. La evidencia sobre
esto es cada vez ms comparativa y estandarizada (tasas de homicidio, proporciones de
personas internamente desplazadas, cifras de secuestros, tasas de impunidad de crmenes
denunciadas a las autoridades, etctera). La evidencia sugiere grandes variaciones entre
pases, entre diferentes reas del mismo pas y a lo largo del tiempo. Una comparacin
ms refnada a menudo indica altos niveles de complejidad y ambigedad.
En muchas de las nuevas democracias existen sistemas de seguridad colectiva
muy diferenciados, que son inestables y que se superponen. As, desde una perspectiva
de abajo a arriba, analizar qu es lo que garantiza la confanza ciudadana requiere
de discriminaciones ms sofsticadas que simplemente el Estado versus la mafa.
La localizacin precisa, la hora del da, las convenciones informales de la localidad,
pueden ser mucho ms crticas que cualquier sistema abstracto de confanza o garantas,
proporcionado tanto por agencias estatales como por poderes fcticos. Algunos sectores
elitistas pueden vivir en comunidades cercadas, protegidos por fuerzas de seguridad
privadas, resguardados de la mayora de las inseguridades que afectan a la ciudadana
en general. En el otro extremo de la escala, los ms vulnerables pueden no tener
probabilidad alguna de obtener proteccin pblica bajo ninguna circunstancia. Pero
la mayora usualmente una mayora amplia del electorado democrtico tiene todas
las probabilidades de quedar atrapada entre estos dos extremos. No pueden confar en
el contrato social con el Estado democrtico, ni desatenderlo. Este ha de ser tomado en
cuenta como una demanda a aspirar, un derecho potencial y un recurso ocasional. Pero
el Estado no puede exigir lealtad exclusiva a la mayora de los ciudadanos porque no les
proporciona una proteccin fable frente a la mayora de las amenazas que acechan su
seguridad fsica. En concreto, muchos ciudadanos en estas nuevas democracias no ven
en los sistemas de justicia y seguridad ofciales lneas de defensa de confanza que les
protejan de inseguridades bsicas.
Hay aqu varias respuestas posibles entrelazadas, quizs que incluyen
demandar una reforma policial o mano dura, protestar contra el fracaso del Estado en esta
rea, recurrir a fuentes de proteccin alternativas, o (de forma bastante comn) confar
en estrategias de supervivencia personal que debilitan la solidaridad colectiva. Por su
parte, las autoridades democrticas tienen que enfrentarse con la desconfanza pblica
y los legados del fracaso estatal. A veces pueden disear estrategias incrementales para
recuperar el terreno perdido y construir una autoridad democrtica convencional. Pero
tambin pueden hacer uso de recursos a corto plazo que slo refuerzan percepciones
de desconfanza a largo plazo. O pueden poner en prctica una negacin a gran escala,
lanzando un discurso ofcial en el que fngen estar al mando de todo cuando en realidad
VARI ABI LI DAD EN LA APLI CACI N DE DERECHOS: UNA PERSPECTI VA COMPARADA
Laurence Whitehead
71
estn actuando para proteger las instituciones y electorados que les resultan ms
centrales. Del mismo modo que la respuesta ms tpica del ciudadano medio puede
ir en la lnea del slvese quien pueda, estrategia que debilita la solidaridad colectiva,
as a nivel estatal la opcin de seguir el camino ms fcil puede permanecer reactiva y
contribuir a que la inseguridad persista. El resultado tiene altas posibilidades de acabar
siendo un equilibrio inestable o, como ODonnell ha escrito en otro lugar, de crear una
ciudadana de baja intensidad.
9
La investigacin comparativa de la inseguridad ciudadana en las nuevas
democracias est en pleno desarrollo. Tiende a desagregar este panorama general en una
serie de temas ms discretos y manejables: tasas de victimizacin, prdidas econmicas
atribuibles a la inseguridad, acceso a armas ilegales, etctera. Este minucioso anlisis
emprico es indispensable, pero si hemos de entender sus implicaciones para los derechos
de ciudadana y posibilidades de democratizacin, estos diversos componentes de anlisis
deben ser reconstruidos en una descripcin integrada. Una sntesis interpretativa e
histricamente fundada para cada sociedad es necesaria si se quieren evaluar las
posibilidades realistas de una reforma. Los estudios acadmicos existentes sobre los
sistemas policiales y de justicia tienden a producir explicaciones que sobredeterminan la
probabilidad de fracaso. Los estudios de polticas pblicas y consultora, por el contrario,
suelen basar sus anlisis en posibilidades asumidas. El registro comparativo lanza dudas
sobre ambas perspectivas.
Un estudio comparativo cuidadoso sobre la reforma y refuerzo de los sistemas
policial y penal en las nuevas democracias debera precavernos de juicios categricos.
Ciertamente aqu subyace una buena dosis de inercia. La vigilancia policial se lleva
a cabo principalmente en grupos pequeos de ofciales que estn sujetos a fuertes
presiones de grupo por parte de sus colegas y que son muy reacios a cualquier cambio
que modifque su propia evaluacin informal de las condiciones locales con las que han
de tratar diariamente. Consideraciones similares restringen el alcance que los cambios
sbitos pueden generar en el comportamiento de los ofciales de prisin. All donde
los ofciales policiales o de prisin se han acostumbrado a operar al amparo de un
liderazgo autoritario, la instalacin de una nueva democracia con leyes o derechos y
una comisin de derechos humanos difcilmente se traducir automticamente en un
nuevo trato policial de sospechosos y detenidos. Estos aspectos propios de Estados
predemocrticos son los que a menudo se modifcan en ltimo lugar en procesos de
democratizacin. No es poco usual que los mtodos tradicionales de vigilancia policial
persistan (aunque las clases medias y los disidentes bien educados no sean ya tratados
como criminales comunes), y que muchos en las fuerzas de seguridad vean a la nueva
comunidad de activistas por derechos humanos como enemigos. Sin embargo, a pesar
de esta resistencia general e inercia, tambin existen otros patrones de respuesta.
En algunos casos, las nuevas agencias de seguimiento de los derechos humanos han
ganado la cooperacin de las fuerzas de seguridad subrayando, por ejemplo, que el
personal policial y militar tambin tiene derechos humanos que han de ser protegidos.
DEMOCRACI A Y ESTADO
72
Un ejemplo positivo sorprendente fue la bastante rpida y exitosa transformacin
de los Stazi de la Alemania del Este en un tipo bastante normal de fuerza policial
similar a la existente en la Alemania occidental. Casos menos extremos incluyen la
profesionalizacin y rejuvenecimiento del personal en el sistema judicial chileno despus
de 1989, algunos ejemplos de progreso a nivel provincial incluso dentro de sistemas
que permanecen estancados a nivel nacional y ejemplos intermitentes de asistencia
extranjera efectiva para promover una vigilancia policial ms democrtica. La lista
de ejemplos tiene muchas lagunas y por cada caso de mejora es posible identifcar un
contra-ejemplo de reforma fallida e incluso de retroceso. Sin embargo, estos ejemplos
demuestran que bajo ciertas circunstancias las nuevas democracias pueden mejorar la
calidad de sus sistemas de justicia.
Construir seguridad democrtica y confanza ciudadana en la autoridad pblica es
ciertamente difcil y posiblemente se genere mejor por medios indirectos que mediante
un ejercicio de ingeniera social consciente. Pero hay ejemplos importantes de mejora
acumulativa, as como de fracaso y degeneracin. Con marcos temporales ms amplios
y mejor evidencia comparativa, la investigacin futura puede generar un conocimiento
ms robusto sobre estos asuntos.
IV. GNERO Y DERECHOS
Una critica feminista bien desarrollada contra el discurso de derechos convencional
apunta al contraste que existe entre la esfera pblica (dominada usualmente por varones),
en la que los derechos pueden ser reivindicados y defendidos ms fcilmente y la
(a menudo con sesgo de gnero) esfera privada en la que los confictos de intereses estn
regulados por mecanismos informales que pueden estar gobernados por reciprocidad
personalizada o por estructuras de patriarcado. Sin entrar en los detalles de esta crtica
10
y
obviando las varias conclusiones a las que se podra llegar sobre cmo defnir y promover
los derechos de la mujer, el asunto importante a destacar aqu es que incluso en la ms
segura y establecida de las democracias hay un desequilibrio de gnero que matiza las
abstracciones del discurso de derechos liberal. En las nuevas democracias, con mercados
de trabajo saturados y niveles de desarrollo social y geogrfco desiguales, es posible
que tales desequilibrios de gnero sean tanto ms extremos y que puedan plantear
desafos ms frontales a las asunciones de universalidad de los derechos individuales. Las
dimensiones religiosa y cultural de estos desequilibrios estn actualmente en primera
lnea del debate pblico en muchas democracias, pero el reto no se reduce a ellos. Una
gran desigualdad puede a menudo observarse entre mujeres altamente educadas (con un
conjunto amplio de derechos a su disposicin) y las trabajadoras domsticas, vendedoras
callejeras y dems. Sin embargo, ricas o pobres, portadoras de derechos o subordinadas,
VARI ABI LI DAD EN LA APLI CACI N DE DERECHOS: UNA PERSPECTI VA COMPARADA
Laurence Whitehead
73
todas las mujeres llevan a cabo las tareas esenciales de criar a los hijos, mantener el hogar,
y promover valores, actividades centrales en la formacin de una conciencia de derechos
en cualquier sociedad democrtica. Es, en principio, posible establecer polticas pblicas
universales en direccin a este tema (un ejemplo es el programa Bolsa de Familia en
Brasil), pero an queda mucho por hacer al respecto. Esto nos conduce al tema de los
derechos y los jvenes.
V. LOS DERECHOS DE LOS JVENES
En la teora liberal convencional la gente joven tiene guardianes que promueven
su auto-expresin y desarrollo, pero tambin que ejercen derechos en su nombre.
As, el voto puede estar limitado a quienes tienen 18 o ms aos de edad, propiedad,
cuentas bancarias, quizs condicionado a la intencin de casarse, y posiblemente (en
teora) incluso a la decisin de comenzar a tener relaciones sexuales. Sin embargo,
en la prctica (y es posible recoger datos empricos para desarrollar este punto) una
amplia proporcin de los jvenes del mundo no estn siendo educados en sus derechos
y obligaciones liberales tal y como este esquema sugiere. Puede que no tengan
guardianes reales, o que los adultos con responsabilidades legales para con ellos pueden
ser demasiado pobres, vulnerables, etctera, como para poder encargarse de ellos (si no
pueden cuidarse a s mismos, tienen que presionar a sus tutelados para que adopten
responsabilidades adultas prematuramente). Pueden incluso ser explotados, en lugar de
protegidos, por los adultos que tienen responsabilidad nominal sobre ellos. O pueden
refugiarse en bandas adolescentes que vuelven la espalda a la sociedad adulta y proveen
sus propias, brutales, alternativas a las fuentes de socializacin convencionales (a travs
de escuelas, sociedades juveniles, iglesias, etctera). Incluso pueden llegar a convertirse
en nios soldados (varones, sobre todo) o propiedad de intercambio (especialmente
mujeres). Desde luego, si comparamos con los siete derechos infantiles bsicos que
UNICEF querra ver universalmente respetados, muchos de los jvenes del mundo
estn experimentando rechazo, abuso, indefensa y adoctrinamiento perverso. Esto es,
en parte, una expresin ms de la pobreza, pero no slo eso. Algunas comunidades
pobres tradicionales socializan adecuadamente e incluso protegen a sus jvenes.
Muchas sociedades econmicamente ms dinmicas y prsperas estn construyendo
su bonanza en los cimientos inestables de la desintegracin familiar, fracaso escolar,
migracin internacional indocumentada y relaciones de mercado salvajes. Nuestra
comprensin de los correlatos sociales que abren caminos de desarrollo alternativos
requiere un seguimiento cuidadoso y detallado de este complejo e inestable panorama.
(De hecho, ese trabajo tambin ayudara a contextualizar la aparicin de jvenes
dispuestos a apoyar el terrorismo e incluso a participar en ataques suicidas, pero
quizs no convenga enfatizar demasiado esta dimensin).
DEMOCRACI A Y ESTADO
74
Sin embargo, incluso si la gente joven es socializada a travs de la familia,
la escuela, la iglesia o los clubes de deporte, para interiorizar los valores adultos
postulados, an tienen que experimentar un largo, tortuoso y de algn modo incierto
proceso de aprendizaje y ajuste para conformarse a las obligaciones adultas mnimas.
Tienen que encontrar trabajos, formar relaciones estables, gestionar sus propios
recursos, garantizar el respeto dentro de sus grupos de iguales y esquivar toda clase
de tentaciones y peligros. Segn la teora liberal estndar, la mayora de ellos ha de
poder gestionar esto adecuadamente en el futuro y existen toda clase de medidas
para disciplinar o re-educar a los renegados (leyes de bancarrota, trabajadores sociales,
polica, prisiones, etctera).
Contrasta esta imagen idealizada con los modelos de comportamiento adulto
a los que tienen acceso (quizs una mayora de) los jvenes del mundo, especialmente
en las grandes ciudades, en las recientemente democratizadas polticas y economas
mercantilizadas y en los Estados azotados por crisis o incluso fallidos del, as llamado,
mundo en desarrollo. No slo faltan a menudo las estructuras de apoyo de las sociedades
adultas liberales, sino que adems jvenes desprotegidos perciben de forma acertada
que lo que les espera en la edad adulta es un sistema de incentivos y desventajas que
contradice la retrica de los derechos universales y del buen gobierno. Slo los inocentes
o la descendencia protegida de las clases privilegiadas pueden farse de ese discurso. Para
muchos (quizs la mayora) de los jvenes adultos en el umbral del estatus legal de la
plena autonoma individual, las lecciones negativas de la adolescencia son probablemente
reforzadas por experiencias vividas de empleos inseguros, formacin de hogares inestables
y la no participacin en la esfera pblica.
En la medida en que los menores de edad no votan, los polticos democrticos
se relacionan con ellos en un modo distinto a como lo hacen con adultos. Las polticas
pblicas dirigidas a los jvenes tienden a verlos ms como objetos de administracin
(nmeros que alimentar, educar, transportar, etctera) que como ciudadanos portadores
de derechos. Adems, los administradores del Estado (democrtico o no) pueden
intentar alcanzarles a travs de intermediarios (padres, profesores, ofciales de polica)
en lugar de directamente. Y en muchas sociedades la gente joven encontrar que
han sido estratifcados con propsitos administrativos (por raza, gnero, clase, origen
regional, etctera) mucho antes de haber tenido la oportunidad de expresarse, o incluso
de desarrollar un sentido de su propia identidad y aspiraciones. Todo esto plantea un
reto importante a la ortodoxia predominante sobre los derechos que los jvenes pueden
esperar del Estado y lo que el Estado puede esperar de ellos.
Segn la teora liberal idealizada que subyace a las exhortaciones estndar de
transparencia, responsabilidad, respeto por los derechos de otros y, adems, el
mundo adulto est, o debera estar, poblado de ciudadanos responsables y cvicamente
conscientes. Pero de dnde surgen estos actores esenciales en cualquier sociedad liberal?
Surgen de las flas de la poblacin joven, que los recluta y abastece constantemente,
cuya experiencia de socializacion est frecuentemente en conficto con estos principios
VARI ABI LI DAD EN LA APLI CACI N DE DERECHOS: UNA PERSPECTI VA COMPARADA
Laurence Whitehead
75
de civilidad y responsabilidad adulta. Las fallas en la socializacin al nivel pre-adulto se
transforman fcilmente en inestabilidades e incapacidades para estabilizar los derechos
que son tericamente atribuidos a los adultos en una democracia liberal. Las estructuras
familiares fragilizadas y la enseanza inefcaz reproducen, as, la volatilidad y la
variabilidad de derechos entre las generaciones.
VI. DERECHOS Y ACCESO A LA INFORMACIN
Otro atributo fundamental de la ciudadana democrtica concierne al as llamado
derecho a la informacin. En la prctica, por supuesto, incluso en la ms segura y liberal
de las viejas democracias, este llamado derecho est recortado por limitaciones y matices
varios. Existe la informacin necesaria para entablar dilogo y deliberacin en la esfera
pblica. Pero siempre queda una gran zona de conocimiento privilegiado: registros
ofciales que se clasifcan como secretos; informacin no ofcial de trasfondo que enmarca
el registro ofcial en la perspectiva necesaria para descifrar su verdadera importancia;
datos interpersonales y fnancieros ocultos que podran revelar los motivos de base que a
veces conducen a decisiones ostensiblemente tomadas en nombre del inters publico; y
hay siempre, adems, una segunda gran zona privada de informacin personal que puede
ser considerada irrelevante para la esfera pblica. Cmo se trazan esas fronteras (y cmo se
redefnen peridicamente) es una pregunta recurrente en la poltica democrtica. Dadas
la reas grises involucradas y las dinmicas cambiantes de la confanza pblica en todo
sistema poltico de gran escala, no es sorprendente que los lmites de la informacin
pblica estn tpicamente cuestionados y sujetos a variacin, tanto en el tiempo como
entre democracias. Aun as, los conceptos parejos de ciudadana y de Estado democrtico
descansan en la asuncin de que existe una esfera pblica relativamente grande y segura
dentro de la cual pueden debatirse y escogerse concepciones diferentes del inters colectivo
en base a un repertorio compartido de conocimiento pblico.
No obstante, en muchas nuevas democracias la estabilidad y alcance de esta
esfera pblica distan mucho de estar dados. Los medios de comunicacin y de noticias
dominantes pueden tener un largo historial como defensores del orden predemocrtico
(como en los casos de El Mercurio en Chile, o Televisa en Mxico). Periodistas y
comunicadores pueden haber sido formados y promocionados en base a su habilidad
para promover el discurso ofcial, ms que por su visin crtica o habilidad investigadora.
Los medios controlados por el Estado pueden continuar con las malas prcticas; los
medios de noticias privados o privatizados pueden servir los intereses de los propietarios
y anunciantes en lugar de los del nuevo sistema democrtico. Votantes y ciudadanos
pueden encontrar difcil discriminar entre informacin pblica genuina, desinformacin,
y propaganda confortante. El ideal habermasiano de una interaccin comunicativa
irrestricta est probablemente demasiado intelectualizado y exige tambin una excesiva
atencin del votante medio, incluso en las ms educadas y politizadas de las democracias
DEMOCRACI A Y ESTADO
76
realmente existentes. En democracias frgiles y jvenes, esta esfera pblica con toda
probabilidad se expandir y contraer de forma bastante impredecible y generalmente
para operar a un nivel de fabilidad desigual e inadecuado. Esto refeja el legado heredado
de la era predemocrtica, la incompleta y desigual calidad de la ciudadana establecida y
los problemas de autoridad estatal y formacin de polticas pblicas expuestas en otras
secciones de este artculo. Por supuesto, no todas las nuevas democracias se ven afectadas
del mismo modo y es ciertamente posible encontrar algunas experiencias alentadoras
de rpido progreso en la construccin de una cultura de deliberacin plural y pblica
donde la censura y la ortodoxia existieron previamente. El semanario portugus Expresso,
por ejemplo, jug un rol remarcablemente constructivo en este sentido en los aos
70. Y un anlisis comparativo podra detallar e identifcar una abanico impresionante
de experiencias anlogas en otros lugares, aunque puede que a menudo se muestren
limitados a ciertos perodos de tiempo y restringidos a un pequeo sector del electorado
total.
En general, no obstante, la ciudadana de la mayor parte de las nuevas
democracias tiene que escoger a sus lderes polticos e interpretar la realidad poltica
imperante, en base a una informacin pblica que queda bastante lejos de lo que la
mayor parte de las teoras de transparencia y responsabilidad requieren. El derecho a la
informacin de que disponen la mayora de los votantes en las nuevas democracias est
incluso ms constreido, distorsionado y sujeto a revocacin de lo que est en regmenes
democrticos ms antiguos. Aqu, tambin, un anlisis de calidad de la democracia que
haga una interpretacin ordenada y comparativa seria de la actuacin comunicativa de
gobiernos, medios, comits asesores y similares en las nuevas democracias, descubrira,
con toda probabilidad, grandes variaciones longitudinales y espaciales as como grandes
diferencias entre regiones y estratos sociales. Tal y como sucede con otras esferas de la
ciudadana exploradas en este breve artculo, la inestabilidad y la falta de fabilidad son,
a menudo, lemas clave. All donde stos sean aparentes, habr desconfanza popular y
desencanto ciudadano, aunque tambin pueden servir de estmulo para lanzar reformas
correctivas.
VII. CONCLUSIONES
En el espacio aqu disponible slo ha sido posible comentar una seleccin
parcial de los muchos derechos reivindicados por los ciudadanos en las democracias
contemporneas. El conjunto completo tambin habra de incluir ms derechos
sociales, protecciones medioambientales (incluyendo los derechos y obligaciones
asociadas a las transferencias intergeneracionales), los derechos de los refugiados y las
personas internamente desplazadas, los derechos de la tercera edad y quizs algunos
derechos colectivos reivindicados por minoras religiosas y tnicas y otros grupos
VARI ABI LI DAD EN LA APLI CACI N DE DERECHOS: UNA PERSPECTI VA COMPARADA
Laurence Whitehead
77
discriminados. El lenguaje de los derechos puede ser aplicado en todas estas reas y
all donde sea adoptado, la implicacin de este discurso ser que los derechos necesitan
ser aplicados universalmente y tener precedencia sobre reivindicaciones ms parciales
y auto-favorables. Este artculo no pretende atacar la base moral o flosfca de tales
reivindicaciones, ni menospreciar las consecuencias benefciosas que puede generar su
adopcin. Es, no obstante, un recordatorio de la realidad sociolgica que se vive en
sociedades altamente fragmentadas y desiguales, donde la retrica de la universalidad
difcilmente se traduce en una aplicacin genuinamente uniforme. Adems, en las
nuevas democracias, la irrupcin repentina de demandas por derechos y la abrupta
multiplicacin de demandantes, puede fcilmente generar una atmsfera de infacin de
derechos que puede estimular el activismo y la ansiedad social y ser propensa a generar
expectativas ms all de lo factible. Por todas estas razones, hacer una cartografa social
del mbito y distribucin de los derechos canjeables con toda probabilidad descubrir
una realidad que queda lejos de la retrica del universalismo. Especialmente en las
nuevas democracias esta variabilidad emprica puede estar acompaada (para la mayora
de los ciudadanos) de un considerable grado de inestabilidad temporal (volatilidad).
La combinacin de variabilidad y volatilidad en el contexto de una sociedad donde las
obligaciones correspondientes a los derechos no estn slidamente interiorizadas es
dada a producir patrones de comportamiento poltico que se desvan substancialmente
del solapamiento de intereses mutuos postulado por el liberalismo clsico. Los ciclos
polticos confictivos de resistencia y exclusin y las luchas para remodelar las reglas
del juego (en lugar de meramente adoptarlas) pareceran correlatos naturales en este
clima de incertidumbre. Es posible que todo esto est reforzado por el creciente impacto
de la globalizacin, que genera disporas y comunidades transnacionales que desafan
aun ms el universalismo y los derechos establecidos.
NOTAS
1
Expresin que se pude traducir como Dalo por sentado y sers llevado y atado.
2
Laurence Whitehead, Notes on Human Development, Human Rights and Auditing the Quality of
Democracy, en: Guillermo ODonnell, Jorge Vasquez Culell y Osvaldo M. Iazzzetta (eds), The Quality
of Democracy: Theory and Applications. Notre Dame University Press, 2004.
3
Una encuesta y evaluacin actualizadas del aumento de los derechos sociales justiciables en nuevas
democracias desde el n de la Guerra Fra puede encontrarse en Roberto Gargarella, Pilar Domingo,
y Theunis Roux, Courts and Social Transformation in New Democracias: An Institucional Voice for the Poor?
Ashgate, Aldershot, 2006.
4
Ibid, p 256.
5
Ibid., p.269.
DEMOCRACI A Y ESTADO
78
6
Ibid., p. 270. Los autores atribuyen a los Informes sobre Desarrollo Humano del PNUD un rol de
sensibilizacin de actores a este potencial.
7
Para una discusin ms completa, vase Laurence Whitehead, Democratization: Theory and Experience.
Oxford University Press, 2002, pp. 167-8.
8
La dictadura de Primo de Rivera en Espaa fue conocida como dictablanda. En la dcada de los 70
el gobierno Uruguayo supercialmente democrtico de J. M. Bordarberry se gan la calicacin de
democradura y ambos conceptos trminos fueron generalizados a partir de entonces.
9
Guillermo ODonnell, On the State, Democratization and Some Conceptual Problems, World
Development, 21 (8), August 1993.
10
Para una perspectiva feminista sobre la teoria democrtica liberal y los derechos, vase: Anne Phillips,
Democracy and Difference. Penn State University. Press, 1993; Carole Pateman, The Sexual Contract.
Polity Press, 1988.
DEMOCRACI A, ESTADO Y CONSTRUCCI N DEL SUJ ETO (Ci udadan a)
Rodolfo Mariani
79
Democracia, Estado y construccin
del sujeto (ciudadana)
Rodolfo Mariani
*
El presente texto se basa en el IDAL y en el trabajo de Guillermo ODonnell en
este volumen
1
y se centra en tres cuestiones principales: a) La especifcidad de las relaciones
democracia-estado y la relevancia de esa relacin para una democracia de ciudadana; b)
Los diversos pliegues, acadmica y polticamente relevantes, de la nocin de ciudadana
en Amrica Latina; y c) La centralidad del Estado en la mediacin entre principios de
organizacin social y la delimitacin del campo poltico que ese proceso conlleva.
En ese recorrido intentar sostener que la posibilidad de la ciudadana en
Amrica Latina, dadas no slo las inequidades existentes sino, tambin, la naturaleza
de las mismas y la fragilidad de los haces de derechos efectivos vigentes, est asociada
a la idea de cambio, y que la variable principal de ese cambio est en el Estado
2
, o ms
precisamente, en la posibilidad de instalar desde el Estado un campo poltico que sea
condicin e instrumento del cambio.
I. LA ESTRUCTURA DEL VNCULO
DEMOCRACIA-ESTADO
La relacin democraciaEstado es mencionada en el IDAL, y es destacada all
su relevancia y la necesidad de indagar en la misma. Esa relacin tiene doble va: la
que va de la democracia al Estado, la forma en que la democracia impregna al Estado
* Politlogo. Asesor de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe (DRALC) del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
DEMOCRACI A Y ESTADO
80
(lo que podramos llamar la va de la democraticidad del Estado) e, inversamente la que
va del Estado a la democracia, lo que la democracia le reclama al Estado para poder
ser efectiva como principio de organizacin social (lo que podramos denominar la
va de la estatalidad democrtica). La primera va incluye centralmente el anlisis de las
distintas dimensiones del Estado
3
y la indagacin sobre el alcance con que la democracia
logra ordenar el funcionamiento del Estado, el comportamiento de sus instituciones, la
democraticidad de la ley, etc. La segunda se refere ms a la capacidad del Estado como
centro de poder para instaurar a la democracia como principio de organizacin social.
Ambas son esenciales para analizar las potencialidades y dfcits del Estado en AL para
construir ciudadana y remiten a temas centrales de nuestro tiempo como: qu tipo de
Estado requieren la democracia y el desarrollo? Cmo construir cohesin social y qu
tipo de intervenciones pblicas se requieren para ello?
En el informe La Democracia en Amrica Latina (IDAL) se sigue un esquema
conceptual segn el cual el Estado no es un componente extrnseco de la democracia sino
que es intrnseco. Esto es as porque una caracterstica esencial de un rgimen poltico
democrtico es el sistema legal, que por un lado sostiene los derechos y libertades
polticas y por otro, se funda en la prescripcin de que en democracia, ninguna persona
retiene para s el arbitrio de sustraerse a los alcances de la ley. Ese tipo de sistema legal es,
al mismo tiempo, un elemento esencial de la democracia y una dimensin constitutiva
del Estado.
Este planteamiento tiene la virtud de resaltar la importancia que el Estado
tiene para la democracia y viceversa. El trmino intrnseco no deja dudas acerca de la
intimidad de la relacin entre democracia y Estado y de la necesidad de esa intimidad.
Esa intimidad est consagrada en la nocin de ciudadana, como estatuto universal de
derechos y deberes que portan los que son sujeto y objeto de la democracia: cmo
pensar en una democracia con un sistema legal que basara la autoridad en un principio
distinto de la soberana popular? Anlogamente, cmo nombrar la democracia ante un
Estado que se desentiende de la universalidad de la ciudadana o con gobiernos o poderes
fcticos que se evaden de los alcances de la ley?
Como bien seala el IDAL, en una democracia el sistema legal es al mismo
tiempo el sostn del rgimen poltico y un componente del Estado
4
. Y, una vez ms, la
virtud del planteo del IDAL est en destacar la esencialidad de este rasgo.
Pero al mismo tiempo el IDAL sostiene una nocin de democracia amplia que
excede los elementos que caracterizan al rgimen
5
. Ve y entiende a la democracia
como un producto de la historia: La democracia se ha convertido en un sinnimo de
libertad y justicia. Es, a la vez, un fn y un instrumento. Contiene, bsicamente, una serie de
procedimientos para el acceso y el ejercicio del poder, pero es, para los hombres y las mujeres,
tambin el resultado de esos procedimientos una manera de construir, garantizar y expandir
la libertad, la justicia y el progreso, organizando las tensiones y los confictos que generan las
luchas por el poder (p. 33).
DEMOCRACI A, ESTADO Y CONSTRUCCI N DEL SUJ ETO (Ci udadan a)
Rodolfo Mariani
81
Esa visin de la democracia, que es central en el IDAL, destaca otro punto de
atadura entre democracia y Estado. Al pasar de la democracia como rgimen strictu sensu,
a la democracia como un principio de organizacin social con eje en una ciudadana que
es, adems, un producto de la historia, la democracia queda atada aun ms al Estado,
no slo por el sistema legal, sino tambin, a travs del poder, que el Estado atesora y
que la democracia le da y le reclama que sea puesto al servicio de la efectividad de los
derechos universales y de la expansin de la ciudadana. La atadura entre rgimen y
Estado por el poder, es por cierto, el punto ms comn de unin entre ambos y, en
consecuencia, no es privativa de la democracia. Lo que s constituye un rasgo distintivo
es que en democracia ese poder proviene del demos y vincula sociedad y Estado a travs
de la ciudadana democrtica.
En ese contexto, resuena particularmente potente la siguiente afrmacin de
O`Donnell: si gozar de la legalidad democrtica es un bien esencial de la ciudadana, entonces,
el primer derecho ciudadano en democracia es la existencia de un Estado capaz de garantizar para
todas y todos y en todo el territorio, la vigencia plena del sistema legal.
El sistema legal en una democracia consagra, al menos, las libertades polticas
y civiles y el ncleo fundamental de los derechos humanos, y establece que todos, aun
los cargos ms altos del gobierno (es decir, la cspide del Estado) estn sometidos a
las normas que emanan de los poderes constituidos democrticamente. Ese sistema
legal es la expresin institucional de los valores fundantes de la democracia: libertad e
igualdad. Tanta libertad y tanta igualdad como el proceso sociopoltico de construccin
de ciudadana haya dado lugar.
En otras palabras, la unin por las dos ataduras mencionadas, sistema legal
y poder, constituye la estructura de la relacin democracia-Estado. Obviamente, un
rgimen democrtico impone tambin una institucionalidad al Estado, organizaciones
pblicas especfcas y aporta elementos sustantivos a la construccin de un relato social
de un nosotros. Lo que trato de exponer aqu como puntos de ataduras entre Estado y
democracia son ms la ingeniera que la arquitectura de la relacin, las claves de la
estructura vincular que dan lugar a un tipo de Estado en democracia. Si una de las
dos ataduras se afoja, la democracia se lastima. Cuando el sistema legal no inscribe los
grados de libertad, justicia e igualdad que la ciudadana reclama o cuando el poder del
Estado no apuntala la efectividad de los derechos, parte de la alquimia democrtica se
desvanece. Y ambas ataduras estn hechas con cuerdas de la poltica democrtica.
Si ahora volvemos a la afrmacin del IDAL cuando sostiene que el Estado no es
un componente ajeno a la democracia, es uno de sus componentes intrnsecos (p.55) quiz veamos
que la dicotoma intrnseco-extrnseco, muy til al inicio para resaltar la esencialidad del
vnculo, sobre todo para una democracia de ciudadana, ahora se revela imprecisa para
describir el tipo de relacin que une democracia y Estado. Rpidamente digamos que si
hablamos de una relacin, por mas ntima y necesaria que sta sea, es posible diferenciar
los trminos de la misma y lo que es propio a cada campo: el par intrnseco-extrnseco ciega
ms que permite ver lo que hace la diferencia en la especifcidad.
DEMOCRACI A Y ESTADO
82
Para observar los vnculos entre Estado y democracia u otro tipo de rgimen, nos
podemos apoyar en la nocin de distancia. En efecto, el sistema legal en una democracia
es ms distante de la voluntad poltica del gobierno que en un rgimen autocrtico. La
primera evidencia de esta distancia est dada por el hecho de que en una democracia, el
sistema legal le pone lmites al poder poltico, le determina el dispositivo de su propia
instauracin, le designa las reglas y procedimientos para actuar y le instala un campo
de lo posible a favor de los valores a tutelar. En un rgimen no democrtico, el poder
poltico no slo dice la ley, sino que tambin puede ponerse por fuera de sus alcances y
designar el inters que legitima la accin. La segunda, porque en una democracia existe
cierta particin del poder poltico que le da lugar a la pluralidad, a la diversidad y, aun
a los antagonismos. Esto no ocurre (o sucede en una medida notablemente inferior) en
un rgimen no democrtico. En una democracia, la gestin poltica de esta pluralidad
determina un recorrido hasta el sistema legal mucho ms largo que el que separa poder
y ley en un rgimen no democrtico.
Esta distancia es, bsicamente, una salvaguarda de la autonoma de los individuos,
que remite al proceso histrico de forecimiento del liberalismo poltico.
Lo que resulta inseparable, intrnseco, es legalidad y ciudadana democrticas.
Ambas tienen una relacin mutuamente constitutiva. Y al ser la ciudadana sujeto y
objeto de la democracia, fuente y razn del poder que atesora el Estado y mediatiza el
rgimen, la relacin que se establece entre Estado y democracia es de naturaleza distinta
a la que el Estado mantiene con cualquier otro rgimen poltico.
Entonces, un rgimen poltico democrtico tiene, principalmente, una doble
atadura con el Estado: a travs del sistema legal y a travs de la dimensin centro de
poder. Ambas son imprescindibles: la primera opera como la libertad negativa; La
segunda, como la libertad positiva del Estado en relacin al constructo ciudadana.
La democracia, como principio de organizacin, requiere del Estado en ambos
planos: el de las libertades inscriptas en el sistema legal y en el de la accin poltica
estatal destinada a construir un orden social efectivo con centro en la ciudadana.
II. ESTADO Y PRINCIPIO(S) DE ORGANIZACIN
Digamos ahora que el Estado de por s no se ajusta a una normatividad. La norma
le es impuesta al Estado en su conjuncin con cada uno de los principios que subjetivan
su relacin con la sociedad. Entiendo por principio de organizacin a la regla que apunta
a plasmarse en la legalidad y acta supletoriamente a ella, que rige la conducta del
Estado y sustenta la forma en que se ordena la sociedad. La democracia es uno de los
principios de organizacin sobre los cuales opera el Estado. Pero no es el nico. En las
DEMOCRACI A, ESTADO Y CONSTRUCCI N DEL SUJ ETO (Ci udadan a)
Rodolfo Mariani
83
democracias actuales operan, al menos, dos principios ms: el principio nacional y el
principio econmico
6
. Todos ellos son principios de organizacin de las sociedades que
coadyuvan a plasmar formas especfcas de Estado y regulan el poder y su ejercicio.
A su vez estos principios mantienen entre s relaciones complejas e histricamente
contingentes, de armona, tensin y hasta de contradiccin.
La democracia como principio de organizacin no puede ser capturada en su
totalidad ni por la normatividad del rgimen poltico ni por la forma especfca de Estado
que opera bajo su principio. Esto es as por dos razones: la primera es la constatacin de
que en los hechos no existen ms que formas aproximativas a una norma; La segunda,
y ms importante, porque si democracia es slo la categora de una forma especfca de
rgimen y de Estado, los enunciados imposibles bajo su dominio quedan bajo el registro
de una legalidad.
La democracia como principio de organizacin de una sociedad es sinnimo de
libertad e igualdad y no admite como posibilidad la ausencia de una u otra. Esto no
signifca, claro est, que no ocurran cercenamientos de la libertad y fagrantes inequidades
en las democracias existentes: estn plagadas de unas y de otras. Pero ello no autoriza a
despojar a la democracia del contenido de lo que nombra en la imaginacin poltica a lo
largo de la historia. Y eso es lo real de la democracia. En ese registro la democracia es la
presentacin de la libertad y la igualdad y sus opuestos son imposibles. En cambio en el
registro de un estatuto de Estado, la libertad y la igualdad estn tuteladas en trminos
de prohibido-no prohibido.
Distinguir estos dos planos es central para aproximarnos ms a la espesura de
la ciudadana. Si, como sostuvimos, democracia y Estado estn atados a travs del
sistema legal, la ciudadana democrtica es defnida en ese nudo. Pero hay algo ms en
la ciudadana democrtica; Algo ms all de lo inscripto en el sistema legal, que est
velado: cuando la democracia se instala en una sociedad como una palabra que nombra
libertad e igualdad, o como dice T. H. Marshalls como una institucin en desarrollo, la
ciudadana es atravesada por una aspiracin que apunta al estatuto legal, pero lo excede.
Digamos ahora que democracia est atada al Estado por el sistema legal y por un plus por
encima de ello, que es la idea de justicia histricamente construida por y en la ciudadana.
Y arriesguemos una frmula: la democracia es expansiva.
Entonces, como decamos, la democracia no puede ser capturada en su totalidad
por una normatividad, por un rgimen. Pero inversamente, lo que el Estado captura de la
democracia, el rgimen en s mismo, las normas y procedimientos, son la manifestacin
institucional de grandes luchas sociales y polticas, por valores. Como sostiene Bobbio
(1986, p.50): Cmo es posible que no se den cuenta de cules han sido las grandes luchas por
ideales que produjeron las reglas?. Y esto instala un elemento valorativo para sopesar los
principios sobre los cuales el Estado opera. Pero antes de entrar a considerar este punto
veamos las principales caras o pliegues que tiene la ciudadana como harina y fermento
de una sociedad democrtica.
DEMOCRACI A Y ESTADO
84
III. DEMOCRACIA Y ESTADO A TRAVS DE LA
CIUDADANA
Siguiendo a ODonnell, estamos eligiendo a la ciudadana como la cuerda para
deslizarnos desde el ncleo duro del rgimen poltico democrtico, a la democracia como
principio de organizacin de la sociedad. Y ello pone sobre el tapete la nocin misma
de ciudadana y las controversias existentes en cuanto a lo que ella designa. No hay
unanimidad de concepcin en cuanto a los alcances de la ciudadana. Pero, digmoslo
rpidamente, jams podra haberla, puesto que la sustancia de la ciudadana es siempre
un terreno polticamente disputable.
Existen al menos tres tensiones que estn implicadas en la propia idea de ciu-
dadana de matriz marshalliana
7
que quiero mencionar aqu: a) La cara individual y la
cara colectiva (social) de la ciudadana; b) La cara nacional y la cara democrtica de la
ciudadana; c) Los planos de ciudadana (civil, social, poltica) formando sistema o des-
plegndose secuencialmente (Nun, J. 2002).
a) La cara individual y la cara colectiva (social) de la ciudadana
Contrariamente a lo que aconteci en las democracias de Europa y EEUU,
la ciudadana democrtica no es, en Amrica Latina, el resultado de un proceso de
instauracin inicial con altas y bajas de la igualdad civil. En efecto, como lo seala
muy bien ODonnell y el Informe PNUD (2004), en Amrica Latina son, en general,
los derechos polticos los que le abren paso a la efectividad de los otros planos de
ciudadana. Y eso es una singularidad del proceso de construccin de ciudadana, que
muy probablemente est asociada a la histrica fragilidad de los derechos democrticos
en la regin.
La mirada comparativa sobre la produccin histrica de ciudadana en Amrica
Latina con relacin a las democracias de mayor tradicin, nos permite ver diferencias
sustanciales, pero al mismo tiempo nos expone al riesgo de reparar slo en la falta o
el incumplimiento de la ciudadana latinoamericana. Los alcances de la institucin
ciudadana en las democracia de mayor tradicin pueden encandilar la mirada y cegar
procesos que tuvieron lugar en AL y no, o quizs no, en otras partes y que han dejado
saldos de ciudadana.
El foco en la cara individual de la ciudadana, como lazarillo para recorrer el
paso de una democracia mnima, de rgimen, a otra ms amplia de organizacin social,
tiene la ventaja de permitirnos ver el desarrollo de la ciudadana como sujeto de una
democracia, y en qu planos y en qu medida se realiz est en entredicho. Adems
nos protege del riesgo de caer en una conceptualizacin demasiado abarcativa de la
democracia. Pero, asimismo, puede obscurecernos procesos de construccin que se
sostienen slo si el Estado no los deja caer. O ms an, si el Estado se encarga de
renovarles su impulso vital.
DEMOCRACI A, ESTADO Y CONSTRUCCI N DEL SUJ ETO (Ci udadan a)
Rodolfo Mariani
85
Las sociedades latinoamericanas fueron polticamente creadas por Estados. Este
proceso de creacin de sociedad est signado por la impronta de regmenes polticos que
eran en esencia, monarquas administradas
8
, en las que la autoridad fua verticalmente. La
forma de sociedad que habilitaron tales Estados es de tipo jerrquico y estamentalizado.
Para verlo en contraste, digamos que las sociedades de AL no estn, en general, atravesadas
por procesos de asociatividad de colonos que buscaban ampliar o resguardar su libertad
9

componente que s estuvo presente en los EEUU ni por procesos de ampliacin de las
libertades civiles que como en el Noroeste se dieron desde el siglo XVIII acaecieron en la
conviccin de que slo la ley nos hace libres
10
y nos protege del poder. El nudo entre libertad
y ley es expresado claramente por Kant cuando seala que los ciudadanos conservan la
facultad de no obedecer otra ley que no sea aquella a la que han dado su consenso.
11

El sealado es un punto clave, tanto por la relevancia que la cuestin tiene en el
plano terico, como por el origen histrico al que alude esta tensin y sus consecuencias
polticas en trminos de posibilidad de la democracia en la regin. La genealoga de las
libertades individuales en AL muestra un decurso distinto del que reconoce en los EEUU
y en la Europa del siglo XVIII.
En EEUU, el proceso de construccin de libertades civiles se plasma en una
Constitucin que protege a los ciudadanos del Estado y en un tipo de Estado que
queda eximido de la integracin de la sociedad: The Constitutions is a charter of negative
rather than positives liberties The men who wrote the Bill of Rights were not concerned that
the government might do too little for the people but that it might do too much for them the
difference between harming and failing to help is just the difference between negative
liberty being let alone by the state and positive liberty being helped by it (Jackson v. City
of Joliet, 715 F2d (1983)
12
(La Constitucin es una compilacin de libertades negativas
antes que positivas A los hombres que concibieron la Declaracin de Derechos
no les preocupaba que el Estado hiciera poco por los ciudadanos sino que hiciera
demasiado la diferencia entre perjudicar y no ayudar es justamente la diferencia
entre libertad negativa ser dejado en paz por el Estado y libertad positiva ser
apoyado por l).
Por su parte, en Europa, la luz de la libertad sigui el haz del lmite por la ley al
poder del Estado para hacer la libertad del ciudadano en la ley. Pero el Estado se mantuvo en
el centro de la integracin de la sociedad y dio lugar a una expandida y densa produccin
de ciudadana que fue refejo del conficto poltico al interior de la sociedad.
En contraposicin, en Amrica Latina (al menos en buena parte de ella) excepto
como reaccin a las dictaduras ms recientes, lo que prim no fue la tutela del espacio
de la libertad individual y la salvaguarda de la libertad negativa, sino las intervenciones
pblicas socialmente incluyentes y la asociatividad como amalgama de contrapoder. Si,
como dice Castel, el individuo es siempre individuo con soportes, en AL la apelacin a
lo social y al Estado, no slo soporta, sino que instaura al individuo como posibilidad de la
ciudadana.
DEMOCRACI A Y ESTADO
86
A los fnes de dejar planteado lo que a mi modo de ver hace la diferencia esencial
y slo a esos fnes digamos que en EEUU hay una dominante del proceso de creacin
de sociedad por sobre el de formacin del Estado. En Europa la construccin de Estado
precede a la formacin de la sociedad. Y en Amrica Latina no hay sociedad sin Estado
que la instaure y la sostenga. Volveremos sobre esto ms adelante. Veamos ahora la
tensin siguiente.
b) La cara nacional y la cara democrtica de la ciudadana
La democracia supone la existencia de un Estado (como deca Linz, sin Estado
no hay democracia
13
) y de una nacin. ODonnell y el Informe PNUD (2004) adhieren
a la corriente constructivista de nacin cercana a la tradicin francesa y claramente
diferente de la alemana y presumen que la nacin es un elemento bsico del Estado, y
que ambos tienen existencia histrica previa a cualquier rgimen poltico. Para decirlo
de algn modo, la democracia viene despus.
Distinguir estos dos niveles o dimensiones, o en otras palabras enunciar al Estado
y a la nacin como presupuestos de la democracia, ayuda a ver mejor esas dos caras de
la ciudadana que son la ciudadana nacional y la ciudadana democrtica. ODonnell
sostiene que la ciudadana nacional es adscripta y la democrtica es activa. Mientras la
ciudadana nacional es una condicin que est dada por pertenecer a una nacin, la
democrtica es un estatuto que plasma la historicidad de las luchas por la libertad y la
igualdad de un pueblo.
Pero podemos agregar que haciendo foco en el proceso activo de construccin de
ese estatuto, la cara nacional de la ciudadana, ms all de su carcter adscriptivo, puede
ser activa. Y puede activarse operacionalizando valores que fortalecen a la democracia o
que entran en conficto con ella.
La doble dimensin de la ciudadana aloja una tensin potencial. En ocasiones,
la ciudadana nacional y la democrtica se refuerzan mutuamente: la democracia puede
ser un valor enarbolado por un pueblo que se expresa como rasgo identitario nacional.
En sentido opuesto, cierto orgullo nacional puede darle una textura particular a la idea de
democracia que un pueblo defende.
El inters nacional suele ser un componente clave de la poltica. Y en democracias con
alta desigualdad y pobreza como las latinoamericanas, las polticas de desarrollo capaces
de acompaar un proceso de expansin de la ciudadana exigen una comprensin y una
operacionalizacin de ese interes a travs de la poltica democrtica. Pero el vnculo entre
inters nacional y expansin de la democracia no siempre es armnico. En ocasiones la
apelacin al interes nacional suele ser una va para evadir la institucionalidad y la poltica
democrtica.
En el extremo, la tensin entre las caras nacional y democrtica de la ciudadana
se anuda en la idea de igualdad que cada lado pone en juego: para la nacin, la igualdad
DEMOCRACI A, ESTADO Y CONSTRUCCI N DEL SUJ ETO (Ci udadan a)
Rodolfo Mariani
87
es a partir de la identidad que hace la diferencia con el otro distinto; Para la democracia
la igualdad es a partir del reconocimiento de la diferencia del otro igual.
Esta tensin entre democracia y nacin puede darse en los casos de nacionalismos
polticamente construdos, pero suele ser ms extrema en los casos de nacionalismos
tnicos. En cualquier caso, el despliegue de una idea radical de inters nacional
14
puede
ser el expediente por el cual se subordinan y se abrogan los derechos. Existe, como dice
Habermas, una tensin inquietante entre una autocomprensin nacionalista y otra republicana.
El destino de la democracia depende de cual sea la que domina a la otra
15

En AL, esta tensin est presente y ha formado y forma parte, ms o menos
explcita, del discurso poltico que subyace como condicin de posibilidad de los procesos
de construccin de ciudadana. Pero adems, la prdica anti-estatal de las ltimas dcadas
y el velamiento de la idea de nacin y de inters nacional, han tenido un efecto adicional
sobre esta tensin: con el debilitamiento de las referencias colectivas asociadas a la idea
de nacin, la ciudadana se inclin hacia el lado del estatuto de derechos individuales y
hacia el despliegue de un proceso de individuacin, en principio y quiz slo funcional
con relacin al mercado.
c) Los planos de la ciudadana formando sistema o
desplegndose secuencialmente
Esta es otra tensin relevante sobre el contenido de la ciudadana y sobre como
se construye ese contenido. En el Informe PNUD (2004) se resalta una y otra vez la
importancia de no perder de vista que las democracias latinoamericanas conviven con
altos niveles de pobreza y desigualdad extrema. Este cuadro descriptivo, plantea una
situacin en la cual quedara en entredicho la afrmacin que sostiene que en Amrica
Latina existen derechos polticos democrticos ms o menos plenos.
Existen posturas ms o menos ntidas frente al punto expuesto: hay quienes
afrman que las dimensiones de la ciudadana forman sistema y que, en consecuencia, si
bien el despliegue de las dimensiones puede tolerar diferencias de grado, la negacin
de derechos civiles bsicos y de derechos sociales elementales para amplias capas de la
poblacin, quita todo contenido a la democracia. Por otro lado, estn quienes sostienen
la relevancia de los derechos polticos en s mismos y como palancas de expansin de la
otras dimensiones de ciudadana. A su vez, dentro de estas lneas hay tanto matices como
posiciones radicalizadas.
Ambas versiones tienen un punto fuerte de apoyo y uno dbil o abierto. La
primera versin est en lo correcto en cuanto al carcter sistmico de la ciudadana,
tanto en que no basta con una dimensin de derechos, como, fundamentalmente, en
que la calidad de la dimensin desplegada no es la misma si est apoyada en las otras
dimensiones que si no lo est y en ocasiones, el despliegue de una dimensin es o
puede ser, a condicin de la negacin total o parcial de otros planos
16
. Pero, por otro
lado, esta versin tiene una fuerte impronta normativa ahistrica, al no reparar en que,
DEMOCRACI A Y ESTADO
88
efectivamente, la construccin de ciudadana ha sido asimtrica en todos los casos de las
democracias histricamente existentes y, adems, que hay casos en que los despliegues
(muy) asimtricos, ms all de todas sus fragilidades, pueden entraar avances de
ciudadana con respecto a perodos precedentes.
Por su parte, la otra versin est en lo cierto en considerar que la disponibilidad de
derechos polticos es negada bajo regmenes autoritarios y, consecuentemente, en valorar la
existencia de los mismos
17
. Pero la afrmacin de que la conquista de tales derechos polticos
puede empujar conquistas en otras esferas de derechos, est en entredicho y en todo caso,
histricamente mediada por circunstancias que pueden jugar en su favor o en su contra.
Ambas visiones comparten una cuestin de fondo: una democracia de buena
calidad exige una razonable expansin de la ciudadana en todos sus planos. Y llegados a
este punto, la cuestin es que tal expansin slo es posible desde una situacin histrica
concreta, que suele demostrar que la ciudadana se plasma en altas y bajas y asimetras
de realizacin de sus dimensiones.
En la Amrica Latina actual, la expansin de la democracia debera proceder
desde una instrumentacin de los derechos polticos como lo efectivamente existente
ms all de cualquier otra consideracin valorativa que permita impulsar conquistas en
otras dimensiones. Pero no est probado que tal secuencia funcione en todos los casos
y existen elementos para pensar que el precio de los derechos polticos democrticos
en ocasiones toma la forma de restricciones severas en las otras dimensiones de la
ciudadana razn por la cual, se debera pensar mas a fondo sobre las condiciones de
posibilidad (sociales, polticas, institucionales) de ese proceso.
Pero ms all del debate sealado, hay un impulso vital hacia la ciudadana en
Amrica Latina que no sigue exactamente el camino de expansin desde derechos polticos
hacia civiles y sociales y tampoco puede ser asimilado a una aspiracin de ciudadana ya-
mismo-integral. En efecto, las luchas de movimientos como los sem terra, los piqueteros, las
asambleas barriales, los movimientos tnicos-identitarios, las ocupaciones de fbrica la larga
serie de huelgas declaradas ilegales, etc. etc., suelen ser formas de expresin que se mueven
al borde de la legalidad y que buscan vas de inclusin a partir de construcciones colectivas
tramadas ms por la necesidad que por el derecho que van de lo social a lo individual
18
. Lo
que cabe preguntarse aqu es si tales procesos que sin dudas se inscriben en el registro de
una fenomenologa de la experiencia democrtica en la regin podran ser posibles fuera
del orden simblico que instaura la existencia de derechos polticos democrticos.
Hemos mencionado tres puntos de controversia sobre la nocin de ciudadana: a)
la tensin entre el lado individual y el lado colectivo; b) la tensin entre la cara nacional
y la cara democrtica; c) y la tensin entre la idea de ciudadana formando sistema y la
idea de expansin secuencial de sus dimensiones.
Estas tensiones, en la actualidad, son materia de debates, en ocasiones fervientes, y
es saludable que estos debates continen razonablemente abiertos. Pero adems es preciso
DEMOCRACI A, ESTADO Y CONSTRUCCI N DEL SUJ ETO (Ci udadan a)
Rodolfo Mariani
89
hacer dos observaciones que conciernen a la estructura de la discusin sobre estas tensiones.
En primer lugar, por las mismas razones que la nocin de democracia gener histricamente y
sigue generando controversias, es probable que ninguna de las tensiones apuntadas en torno
a la idea de ciudadana pueda ser resuelta de un modo defnitivo. Como dice Rosanvallon, la
democracia plantea una pregunta que permanece siempre abierta
19
, su idea se inscribe en un terreno
siempre disputable. Ese carcter disputable, de construccin sociohistrica, es extensible a la
nocin de ciudadana como principio de igualdad histricamente realizable.
En segundo lugar, las tensiones que hemos visto no son exgenas al objeto
ciudadana, sino que son constitutivas del mismo. La ciudadana es un estatuto de derechos
y deberes que se basa en los valores de libertad e igualdad. La libertad se inscribe del
lado individual y la igualdad del lado colectivo de la ciudadana. La controversia entre las
caras nacional y democrtica, est siempre ah, desde el momento en que la democracia
se inscribe sobre un cimiento nacional. Finalmente, la tensin entre la ciudadana
formando sistema o desplegndose asimtricamente, asume la primera tensin, y lo que
interpela es la posibilidad de vnculo entre lo individual y lo colectivo que detone la
realizacin de la libertad y la igualdad como un solo valor compuesto.
En tercer lugar, ninguna de las tensiones enunciadas puede ser polticamente
tratada
20
como una variable dicotmica. En realidad, en todos los casos corresponde
aplicar la lgica del no-todo (Nun, J. 2002) y evaluar la situacin en cada pas. Hay
especifcidades regionales/nacionales y hay factores intervinientes que pueden hacer que
lo que es vlido en un caso no lo sea en otro, o no en la misma medida.
El constructo realmente existente que convinimos (con disputas) en llamar
ciudadana, presenta siempre grados diversos de combinacin de los distintos lados de
las tensiones vistas.
En consecuencia, ms all de las tensiones relevadas y sea cual fuere la posicin
que se adopte en las discusiones abiertas, pensar en la construccin de ciudadana
como un nombre especfco del desarrollo de la democracia en Amrica Latina orienta
necesariamente la mirada hacia otro tipo de tensiones, que se hospedan en las relaciones
de la democracia con el Estado, con la economa, con la globalizacin, con los medios de
comunicacin, con la poltica y con el poder.
IV. LA PREEMINENCIA DE LO ECONMICO Y LA
DESVINCULACIN DEMOCRACIA-ESTADO-CIUDADANA
En Amrica Latina, en las dcadas precedentes y fundamentalmente en la de los
noventa, el Estado se trasform ajustndose a la supremaca del principio econmico,
en una modalidad especfca y singular de economa de mercado alrededor de la cual
DEMOCRACI A Y ESTADO
90
se construy una fuerte hegemona poltica. El rasgo particular de ese proceso estuvo
dado por la instauracin de un relato social de legitimacin que ubicaba la operacin
hegemnica en el plano del conocimiento tcnico. La consecuencia fue la autonomizacin
del mundo econmico de la esfera de la poltica. O lo que es lo mismo, la extirpacin de
la economa del campo de la poltica democrtica. El argumento era simple: la poltica
es el campo del conficto y no puede haber conficto sobre aquello que est gobernado
por una racionalidad tcnica incontestable.
Esta fuerte primaca del principio econmico tension al principio democrtico
por dos vas: a) una operacin de poder que implic el vaciamiento del campo del dominio
del principio democrtico y el recorte del campo competencial de la poltica limitndolo
a la gestin de las condiciones de despliegue del modelo econmico; b) el contenido de
un modelo econmico de talla nica cuyas resultados sociales incrementaron el malestar
de las ciudadanas con la poltica y con la democracia.
Como sostuve en otro lugar
21
, esta consagracin de la ajenidad de lo econmico
a lo poltico implica la contraccin del dominio de la democracia. La democracia como
principio de organizacin, se orienta hacia formas superiores de contrato social que se
imbrican con los mbitos propios y los efectos de otros principios de organizacin social.
As, la democracia exige algn nivel de mediatizacin de lo econmico por lo poltico y
resulta de una tensin constitutiva entre el individualismo y la desigualdad por un lado
y lo colectivo y la igualdad por el otro (Fitoussi, J. P. 2002)
En clave de Marshall, se trata de encontrar un equilibrio en el conficto existente
entre la igualdad que implica la ciudadana y las desigualdades que surgen de la economa
capitalista, puesto que hay aspectos de una vida civilizada que deben ser realizados frenando
o sustituyendo al mercado. De ah que la preocupacin central de Marshall se resume en
como construir la igualdad de oportunidades sin abolir las desigualdades sociales y econmicas
propias del capitalismo
22
. Es decir, la construccin sociohistrica de formas superiores
de igualdad y libertad. Esa es la savia sin la cual la poltica y la democracia pierden su
sentido histrico relevante.
Desde la perspectiva de lo que la democracia requiere, conviene decir que ms
all de juicios sustentados en otros principios de validacin, la tecnocracia no puede
reemplazar in totum a la poltica y ms especfcamente, en lo que tiene que ver con la
construccin de un contenido sociohistrico de orden deseado, jams puede reemplazarla.
Entre otras razones, el conocimiento tcnico se funda en condiciones sociohistricas de
produccin que se despliegan al amparo de un dispositivo de poder. La radicalizacin de
este argumento conduce a pensar que la tcnica se ubica del lado de la reproduccin de
un orden, mientras que la construccin de ciudadana necesariamente implica, en grados
diversos, la interpelacin de un orden.
En cuanto a los contenidos que asumi la primaca del principio econmico en los
noventas, sin entrar aqu en el anlisis de los mismos
23
, s quiero mencionar, del lado de

DEMOCRACI A, ESTADO Y CONSTRUCCI N DEL SUJ ETO (Ci udadan a)
Rodolfo Mariani
91
los resultados, lo que a mi modo de ver constituye un elemento clave para entender la
relevancia del Estado en la construccin de democracia.
Las polticas neoliberales han desencadenado un proceso de creciente atomizacin de
la sociedad e individuacin. Por el lado de los ganadores del modelo, este proceso es vivido
como un mundo de posibilidades que se abren y como un ensanchamiento del espacio de la
subjetividad y del hedonismo; y por el lado de los perdedores o supervivientes del modelo,
como un incremento de la vulnerabilidad que crece en la medida del deterioro de los sistemas
de proteccin social (estatales y societales). La contracara de este proceso de individuacin es
el surgimiento de nuevas identidades o el renacer de viejas que pretenden simbolizar lo
colectivo all donde el Estado ha renunciado a proveer un sentido de nosotros.
En otros trminos: ha operado una ruptura de la matriz de subjetividad que se
desarroll en la regin, o en buena parte de ella, al amparo de la construccin de sociedad
desde el Estado. La consigna de la nueva matriz es que los individuos son responsables
de su destino y deben correr con los riesgos de su existencia social. En trminos de
Bauman
24
, se tratara de apelar a soluciones individuales para problemas originados
colectivamente. Hubo, as, un desplazamiento de la responsabilidad del Estado para con
los individuos, fundamentalmente para los individuos que necesitan ser inscriptos en
sistemas de proteccin para poder jugar el juego del individuo. Como dice Castel, cuando
esto ocurre encontramos individuos que afrontan el hecho de ser individuos como una
carga que ms que exaltarlos los aplasta. Esto ha tenido el efecto de una bomba de
napalm sobre la trama subjetiva de sociedades que fueron literalmente inventadas por
los Estados.
Volviendo ahora al inicio de nuestro recorrido, digamos que la ligazn entre
Estado y democracia es, en un punto, opuesta a la que mantienen Estado y economa en
su versin neoliberal de mercado. En tanto principios de organizacin social, los puntos
de sutura entre economa y Estado se sobreimprimen con los de democracia y Estado:
sistema legal y poder. Pero en la versin de mercado prevaleciente en los noventa, luego de
la etapa inicial de instauracin (poltica) de reglas, el mercado le pide al Estado que
se ausente (en su forma ms radicalizada, que lo haga por completo). La democracia (y
tambin la Nacin, qua principio de organizacin social) exigen que se presente.
La construccin de la igualdad reclama tutelas en cuya ausencia la reproduccin
de la desigualdad es inexorable.
V. LA SISA Y LA CISURA
A lo lago de este texto he aludido o implicado tres cuestiones principales: a) la
democracia requiere de un Estado que la instaure en una forma de ciudadana universal;
b) La ciudadana universal est jaqueada en Amrica Latina por desequilibrios sociales
DEMOCRACI A Y ESTADO
92
persistentes; y c) Las tensiones entre principios de organizacin sociales se han saldado
en los ltimos aos en desmedro de la centralidad del principio democrtico.
Pero quisiera explicitar brevemente ahora dos cuestiones adicionales.
La ciudadana es por esencia una institucin social que confronta las
desigualdades propias del orden econmico. Su potencia y su efectividad estn atadas
a la capacidad del Estado y, por cierto, a la del propio tejido ciudadano: la creacin
de ciudadana tiende a crear ms ciudadana. De ah la idea de expansividad de la
democracia cuando es apropiada por una sociedad. Pero la ciudadana es impotente ante
fracturas sociales que aluden a estamentalidades histricas ms que a las desigualdades
del orden econmico. La desigualdad, aun pronunciada, admite la primaca de un
orden simblico. La estamentalidad es, por defnicin, la fragmentacin de ese orden.
Y en este ltimo contexto, el lenguaje de los derechos
25
de ciudadana no porta sentidos
inteligibles para la democracia. Frente a la estamentalidad
26
la ciudadana slo puede ser
parida desde el Estado.
La segunda tiene que ver con el proceso al que me refer en el punto IV de este
texto. En realidad, detrs de todo lo que all mencion, hay una hegemona poltica y
cultural que es portadora de una visin de sociedad emancipada del Estado. Esto incluye,
obviamente, las recurrentes alusiones al tamao e intervenciones del Estado y en general,
las discusiones y argumentos que circulan en torno al debate Estado-mercado. Pero es
mucho ms que eso. Se trata de una ruptura con la concepcin de sociedad desde el
Estado que sign el decurso, complicado e incompleto, de la ciudadana en la Amrica
Latina. En Amrica Latina, la sociedad es una construccin que requiere ser aprehendida
y anclada en el Estado y la democracia, en un poder estatal democrtico. En los Estados
Unidos, la democracia estaba ah, surge by default, es decir, en la ausencia de un orden
centralista
27
. Este es un punto clave: en Amrica Latina una estatalidad desentendida
de la integracin de la sociedad no asegura las libertades negativas y pone en riesgo la
posibilidad de una democracia incluyente.
VI. (SIN)FIN O EL OTRO
ODonnell dice: en Amrica Latina hemos aprendido que un Estado de baja efcacia,
efectividad, credibilidad y fltraje puede coexistir con un rgimen de elecciones razonablemente
competitivas y con la vigencia de ciertas libertades. Pero ste es un Estado que, por dbil y angosto,
no funciona como el impulsor de la conquista de los derechos de ciudadana implicados y reclamados
por la democracia.
Hace unos quince aos, poco ms quiz, recuerdo haber ledo un cartel de
publicidad ofcial mientras viajaba por una ruta de la Argentina. El cartel rezaba:
DEMOCRACI A, ESTADO Y CONSTRUCCI N DEL SUJ ETO (Ci udadan a)
Rodolfo Mariani
93
Menem contra la desocupacin. Haba algo en ese cartel que fastidiaba profundamente
mi entendimiento de las cosas. Rpidamente encontr muchas razones, pero no la que
buscaba. Poco tiempo despus ante un fenmeno de inundaciones en una provincia,
advert que los discursos ofciales repetan la estructura de la frase que expona aquel
cartel. Para entonces, esta situacin era confrmatoria de mis presunciones y las de
muchos otros por cierto. Habamos asistido, con ms o menos perplejidad, a un proceso
de naturalizacin de las consecuencias de un orden que se pretendi ineluctable y
que instaur una poltica analgsica que se agotaba en la posibilidad de paliativo de
lo que nos pasaba. Mi fastidio inicial se situaba en el exacto reverso de lo que conduca
a la poltica del sntoma, a no hacerse cargo de las condiciones existentes. Aos
despus, ya con otro gobierno, otro cartel de publicidad ofcial volvi a llamar mi
atencin: Maldita Cocana. Era el corolario preciso, las cosas se entretejan como en la
trama del crimen perfecto de Baudrillard: la individuacin y la oprobiosa indiferencia de la
poltica y el Estado para inscribir a los que estaban inhabilitados para jugar el juego de
la autonoma individual, haban naturalizado el malestar
28
: la felicidad no era posible,
tampoco la tica, slo caba paliar los niveles del malestar natural.
Como dice Levinas
29
, la comprehension del ser en general no puede dominar
la relacin con el Otro. Esta domina a aqulla. No puede salirse de la sociedad con el
Otro. La tica y la felicidad estn atrapadas en esa sociedad. Sin el otro no hay sujeto y
no hay ciudadana, hay slo individuacin.
Individuacin, estamentalidad, Estados dbiles y angostos, confguran un escenario
en el que se desvanecen casi todas las legalidades que pueden instaurar el registro del otro
y la universalidad y, consecuentemente, fundar sociedad, ciudadana y democracia
30
.
Sin embargo, como dira Weber, algunas cosas quedan. Las elecciones estn
institucionalizadas y se apoyan en haces de derechos que nombran, aunque ms
tenuemente de lo que aspiramos, libertad e igualdad. Los Estados se han transformado
31
,
pero no han desaparecido. Las ciudadanas, o parte de ellas, han dado y dan muestras de
no contentarse con aceptar la ineluctabilidad del orden de la exclusin. Persisten, aunque
horadadas, algunas formas de inclusin, como el empleo y la educacin, que pueden ser
a la vez, pilares y palancas del reconocimiento del otro y la democracia. Existen aires
nuevos en la poltica que siembran incertidumbres pero tambin expectativas saludables.
Y tanto ms
La ciudadania parece estar atrapada en el impasse de la carencia del Estado
necesario para sostener y expandir los fragmentos de la democracia que hemos logrado
32
. Es
verdad, es tan posible conservar y aun expandir lo conseguido, como que todo o
parte de lo alcanzado se revierta. El desafo de pasar de una democracia electoral a otra
de ciudadana est mediado por la poltica, y ms precisamente, por la construccin
sociopoltica de otro pasaje: el que va del Estado reproductor de desigualdad a un Estado
capaz de representar al otro igual, como sujeto de una poltica, entonces, intrnsecamente
democrtica.
DEMOCRACI A Y ESTADO
94
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DEMOCRACI A, ESTADO Y CONSTRUCCI N DEL SUJ ETO (Ci udadan a)
Rodolfo Mariani
97
1
Y, por cierto, en otros anteriores. Ver bibliografa.
2
En general las teoras que tematizan el cambio ubican la variable principal en la estructura
socioproductiva de una sociedad y en los actores colectivos que de all surgen. A mi entender, los
rasgos de estamentalidad persistentes en las formaciones sociales latinoamericanas y la consecuente
fragmentacin simblica, desplazan los supuestos de esa argumentacin y es all en donde entra la
cuestin del estado y los campos polticos que desde all puedan forjarse, dndole lugar a conictos
y consecuentemente a identidades, que presenten la cuestin del cambio.
3
Entendiendo por stas, las que ODonnell seala en su texto en este volumen: Instituciones y
organizaciones, sistema legal, foco de identidad colectiva o sntesis histrico y cultural de un nosotros,
y ltro.
4
PNUD (2004) IDAL, Pg. 55.
5
Sufragio universal, elecciones limpias, libres, competitivas, decisorias e institucionalizadas, libertades
contextuales, determinacin de un territorio y de un demos votante.
6
En rigor, el principio religioso ha jugado y juega en la relacin entre estado y rgimen poltico un papel
muy relevante. De hecho, ms adelante, al hablar sobre las caras de la ciudadana podr entreverse.
Pero a los nes de este texto, voy a considerarlo implicado tanto en los principios mencionados
como en la relaciones entre ellos.
7
Que tanto G. ODonnell como el Informe PNUD (2004) La Democracia en Amrica Latina, asumen.
8
La expresin pertenece a Natalio Botana. Botana N. Luna F. (2002) Dilogos con la Historia y la
Poltica, Sudamericana, Buenos Aires.
9
El componente religioso es central en ese proceso y en la matriz institucional que surge de all,
orientada a proteger las libertades de las comunidades religiosas, y otras formas de comunidades, del
poder estatal.
10
Locke, deca la libertad de los hombres bajo el gobierno consiste en una libertad que me permite
seguir mi propia voluntad en todo aquello en lo que la norma no prescribe (Segundo tratado
sobre el gobierno, IV. 22) y Montesquieu La libertad es el derecho de hacer aquello que las leyes
permiten (Del espritu de las leyes, XII, 2)
11
Kant, E. Metafsica de las costumbres, II, 46. La Declaracin de 1789 dice no obedecer otras leyes
externas que aquellas a las que yo haya podido dar mi asentimiento, Declaracin de 1789, art. 4. Y
desde una perspectiva diferente, Hegel tambin destaca el enlace constitutivo entre libertad y ley: slo
es libre la voluntad que obedece a la ley por cuanto se obedece a si misma (Lecciones de losoa de
la historia, 1989: 58)
12
Citado por Claus Offe (2006) Autorretrato a Distancia, Toqueville, Weber y Adorno en los Estados Unidos
de Amrica, Katz, Buenos Aires, p. 56.
13
Linz, J. Democracias y tipos de democracia
14
Hannah Arendt sostiene rerindose a la Alemania de los aos 30s. La nacin haba conquistado al
Estado, el inters nacional tena prioridad por sobre el derecho mucho antes que Hitler declarara que el
derecho es lo que es bueno para el pueblo alemn (1968) The origins of totalitarianism Madrid, Taurus,
p. 275, citado por Benhabib, S. (2004) p.49.
15
Habermas, Jrgen (1996) The Europen Nation-state. Its achievements and its limits en Balakrishman
Gopal, Maping the Nation.
16
Este es un punto de debate muy actual: hay quienes sostienen que la democracia en Amrica Latina
es funcional al orden poltico y econmico mundial, solo hasta el punto de despliegue de los derechos
polticos bsicos, pero no mas.
17
Lo que queda pendiente aqu es si es suciente con los derechos polticos democrticos para armar
la existencia de una democracia o no lo es. Buena parte de los que adhieren a la corriente sistmica
NOTAS
DEMOCRACI A Y ESTADO
98
de la ciudadana se niegan a designar como democracias a regimenes en donde amplias porciones
de la poblacin no gocen de manera razonablemente plena de los derechos de ciudadana en todas
sus dimensiones. Los que adhieren a la otra corriente, no dudan en designar como democracias a los
regmenes en los que est garantizado el sufragio universal e institucionalizadas las elecciones.
18
Queda para otro anlisis la cuestin de los relatos signados por la memoria de procesos de
construccin de ciudadana social de la mano de discursos mas o menos autoritarios en la regin.
En ocasiones en esos discursos se inscribe la idea de que los planos de ciudadana se excluyen: para
que quiero votar si no tengo empleo de que sirve tener libertad si es para morirse de hambre. Es obvio,
que condiciones de alta desigualdad social, elevan el valor de la inclusin social y sus vas. Pero es
signicativo el punto, dado que estos discursos pueden ser condicin de posibilidad o imposibilidad
de construccin de ciudadana integral.
19
Rosanvallon, Pierre (2002) Nota de Pierre Rosanvallon preparada para el Proyecto PNUD-
PRODDAL
20
Ni tericamente resuelta.
21
Mariani, R. (2004) Partidos y Crisis Estructural de la Poltica: notas para un debate, PNUD.
22
Para Marshall, esta tarea se construye centralmente a partir del estado. No de un estado en particular
en cuanto a su tamao o a su forma; sino de un estado alentado o movido, por un espritu esencial
que consista en asumir una actitud proactiva por construir las condiciones que hicieran posible el
goce de la libertad. Marshall, T. H. 1965. Citizenship and Social Class, en T. H. Marshall, ed., Class,
Citizenship and Social Development, New York/Garden City, Doubleday [1949]. (edicin castellana
1998, Ciudadana y Clase Social, Madrid, Alianza). A su vez, Nun sostiene, en el caso de Marshall
como en el de Rousseau, Jefferson y luego Dahl, lo que se plantea es la capacidad de los ciudadanos
para ejercer sus derechos polticos en forma autnoma y responsable. Y esa opcin es impensable
en ausencia de una base material y social que la habilite. Nun, Jos (2000) La Democracia, EFE.
Agregamos nosotros que ODonnell profundiza sobre la cuestin del mnimo material y cmo
establecer decidir- ese mnimo, entre otros, ODonnell, G. (2002) Notas para el debate sobre la
democracia en Amrica Latina, PNUD/PRODDAL. A propsito, ver tambin los trabajos de Amartya
Sen quien ha reexionado extensamente sobre estos temas.
23
No es objetivo de este texto entrar en esa problemtica ms all de los bordes de la misma que
impactan en la relacin democracia-estado. Sugiero ver la seccin sobre democracia y economa en
este volumen.
24
Recuperando inequvocamente a Pierre Bordieu.
25
Tomo la expresin del texto de Laurence Whitehead, en este mismo volumen.
26
Hace tiempo que esa cuestin me preocupa particularmente. Agregara que en sociedades altamente
desiguales y con presencias estamentales, el uso de ciertas libertades polticas, como la de asociacin,
por parte de quienes detentan posiciones de privilegio para defender y potenciar sus intereses,
suscita una cantidad de dudas sobre el alcance y pertinencia de la sociedad civil como palanca y ethos
de democratizacin en, al menos, Amrica Latina. Esto por cierto ya haba sido observado por Max
Weber hace cien aos. Ver Offe C. (2006) Autorretrato a distancia: Tocqueville, Weber y Adorno en los
Estados Unidos de Amrica, Katz, Buenos Aires.
27
Jardin Andr (1988) Toqueville 1805-1859 p.189. Citado por Offe C. op cit. P.25.
28
Una consecuencia teraputica de este tipo de poltica es la focalizacin de las polticas sociales.
29
Levinas, E. (2002) Totalidad e Innito, ensayos sobre exterioridad Sigueme, Salamanca. Pg. 71.
30
Y por cierto, tica, entendida precisamente como el reconocimiento del otro y de mi obligacin hacia
el otro.
31
Agregara que en alguna medida se han trasformado siguiendo un inters estratgico de la operacin
hegemnica del neoliberalismo para arrancarle potestades de apalancar un orden social mas justo.
32
ODonnell, G. (2007) p.
ESTADO, SOCI EDAD E I NSTI TUCI ONALI DAD DEMOCRTI CA
Ftima Anastasia
99
Estado, sociedad e
institucionalidad democrtica
Ftima Anastasia
*
INTRODUCCIN
Qu es y dnde est el Estado? Cundo y cmo vemos al Estado? Estas
son algunas de las interesantes preguntas planteadas por ODonnell (2006) en su
artculo titulado Hacia un Estado de y para la democracia. Sin embargo, el principal
interrogante que surge del texto, con gran fuerza analtica y urgencia poltica, se refere
a cmo construir el Estado que se requiere para el ejercicio efectivo de los derechos y
deberes inherentes a las diferentes dimensiones civil, poltica, social y cultural de la
ciudadana democrtica.
Al comentar el trabajo de ODonnell, el argumento central de este artculo es
que las relaciones entre democracia, Estado y ciudadana deben ser entendidas como
relaciones entre dinmicas y dimensiones coetneas y mutuamente determinadas, para
las que no corresponde formular el viejo problema del huevo y la gallina.
Los avances o retrocesos resultantes de la interaccin entre democracia, Estado
y ciudadana son crecientes y acumulativos
1
. Los tres trminos en interaccin se van
transformando mutuamente hasta que la democracia electoral se traduce en una
democracia de la ciudadana, o degenera y se convierte en algn tipo de autocracia.
La democracia electoral es, sin embargo, un medio e instrumento para la construccin
del Estado y la ciudadana. La democracia exclusivamente electoral es una situacin
transitoria. Para su conservacin y reproduccin debe transformarse en una democracia
*
Profesora e Investigadora del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Federal de Minas
Gerais (UFMG), Brasil.
DEMOCRACI A Y ESTADO
100
de la ciudadana. La alternativa respecto de dicha trayectoria es un cierto tipo de retroceso
autocrtico.
Para defnir mejor los trminos de la ecuacin que proponemos, consideremos la
relevancia de las siguientes preguntas: Qu Estado? Qu ciudadana? Cmo hacer?
En otras palabras, lo que interesa es saber si del huevo saldr una gallina o una serpiente,
como en la metfora de Bergman en su magistral pelcula sobre la gestacin del fascismo
en Alemania.
El IDAL (PNUD (2004) Informe sobre la Democracia en Amrica Latina), destac
las peculiaridades de la regin sobre la base de la imagen de un tringulo que combina
la democracia electoral, la pobreza y acentuados patrones de desigualdad social. Segn
el Informe, uno de los principales desafos polticos que deben enfrentar estos pases o
quizs el desafo de mayor importancia es el que se refere al pasaje de la democracia
electoral a la democracia de la ciudadana.
Cmo hacerlo? En un artculo publicado hace casi 20 aos, Fabio Wanderley
Reis (1988) ya se preguntaba si lo primero eran las condiciones sociales de la democracia
poltica o las condiciones polticas de la democracia social y responda:
Por consiguiente, desde un punto de vista prctico, el tema crucial es saber
dnde, en qu esfera social o poltica se encuentran las palancas de cuyo
manejo cabe esperar el desdoblamiento de un proceso favorable. Parece bien
claro que este tema permite o incluso impone la sustitucin de la frmula de las
condiciones sociales de la democracia poltica por la frmula de las condiciones
polticas de la democracia social y poltica (1988:14).
Desde esta perspectiva, hubo avances signifcativos en la regin, referidos a la
superacin de los autoritarismos que la afectaron negativamente en las dcadas de 1960,
1970 y 1980. Dichos avances propiciaron la difusin de la democracia electoral a travs
de la afrmacin de los derechos inherentes a la dimensin poltica de la ciudadana y su
ejercicio efectivo, garanta de los requisitos contenidos en la defnicin minimalista de
democracia: elecciones libres, limpias, peridicas y competitivas.
El desafo que enfrenta en la actualidad la poltica latinoamericana es aparentemente
simple: cmo democratizar al Estado a travs de la democracia electoral, cmo transitar
hacia la democracia de la ciudadana a travs de la estatalidad democrtica (Mariani,
2006) y cmo organizar un sistema de ganancias incrementales y retroalimentadas que
permita que el ejercicio efectivo de las dimensiones civil, social y cultural de la ciudadana
logre el perfeccionamiento de la democracia electoral y el Estado democrtico.
La simplicidad de este planteo es slo aparente, dadas las condiciones vigentes
en la regin, que combinan pobreza y desigualdades sociales con heterogeneidades
estructurales (Anastasia, Melo y Santos, 2004), lo que produce presiones de diferentes
tipos y grados sobre el rgimen poltico.
ESTADO, SOCI EDAD E I NSTI TUCI ONALI DAD DEMOCRTI CA
Ftima Anastasia
101
Como bien seala ODonnell (2006), el contexto en que operan las instituciones
democrticas de Amrica Latina no permite subestimar el tema clsico de las condiciones
sociales de la democracia
2
. La combinacin de condiciones e instituciones es lo que
determina la posibilidad de una traduccin ms o menos apropiada de los derechos
jurdicos en capacidades (Sen, 2000) requeridas para su usufructo real.
Una vez constatada la ausencia de condiciones adecuadas para el ejercicio efectivo
de los derechos y deberes correspondientes a la ciudadana democrtica, resta indagar
cmo producir tales condiciones. ODonnell propone repolitizar el Estado a efectos de
capacitarlo para enfrentar el problema:
1) desplazar el debate de la relacin entre Estado y economa hacia la relacin
entre Estado y democracia;
2) rescatar la autoridad del Estado y colocar al Estado nuevamente en el centro
de las relaciones de poder;
3) proponer un nuevo Estado que sea expresin y garante de la ciudadana y
organice las condiciones requeridas para su ejercicio.
TRAYECTO ANALTICO
Preparando el terreno para la exposicin de su argumento, el autor recorre un largo
trayecto conceptual, que se inicia con el concepto de Estado, pasa por los conceptos de
rgimen poltico y gobierno e introduce la idea de un Estado que contenga un rgimen
democrtico, con el objetivo de diferenciarlo del concepto de Estado democrtico, para
culminar con las defniciones de nacin y ciudadana
3
.
Dicho trayecto se justifca si se tiene en cuenta la centralidad de todos estos
conceptos para el anlisis del tema en cuestin y, adems, la intrincada relacin y
determinacin mutua que se verifca entre ellos.
Cabe aqu, entonces, recordar la defnicin de Adam Przeworski, segn la cual
la democracia se expresa y se organiza como una compleja red de interacciones de tipo
mandante-agente, donde, obviamente, el Estado controla y regula al mercado a travs
de la movilizacin del principio de autoridad.
Przeworski (1995) afrma que la separacin entre el principio de autoridad
y el principio de propiedad que opera en el capitalismo y la construccin de dos
mecanismos diferentes para la distribucin de los recursos (el Estado y el mercado)
permiten que en las democracias los ciudadanos puedan tomar decisiones sobre la
distribucin de recursos que no poseen. Cada vez que los ciudadanos acuden a las
DEMOCRACI A Y ESTADO
102
urnas o participan en algn foro institucionalizado de decisiones sobre polticas
pblicas, estn sealando a los gobernantes sus preferencias acerca del uso de los
recursos que el Estado recibe de la sociedad y debe devolver a la sociedad en forma de
bienes y servicios.
Por consiguiente, para que el Estado controle y regule el mercado en la direccin
deseada por los ciudadanos, stos deben poder manifestar sus preferencias a sus agentes,
sus representantes electos, y controlar y fscalizar sus actos y omisiones, como garanta
de que sus demandas se traduzcan en polticas. Por su parte, los representantes electos
deben instruir a sus agentes, los integrantes de la burocracia pblica, para que traduzcan
las polticas aprobadas en resultados que expresen realmente los mejores intereses de los
ciudadanos, y deben tener mecanismos de control que les permitan responsabilizar a los
burcratas por sus actos y omisiones.
En qu condiciones es posible esperar que la cadena formada por demandas,
polticas y resultados exprese efcazmente los mejores intereses de los ciudadanos?
(Anastasia e Incio, 2006). El aspecto que cabe resaltar en la reconstitucin de dicha
intrincada red de interacciones entre los agentes y mandantes es que su funcionamiento
apropiado exige, como condicin previa, la construccin de las capacidades pertinentes
en todos los actores involucrados. En el IDAL (2004) se puso nfasis en la necesidad y
la urgencia de traducir los derechos de los ciudadanos en capacidades que garanticen
su usufructo real. El enfrentamiento del problema en cuanto a cmo hacer y a travs
de qu instrumentos hacerlo deja en claro que tambin los agentes de los ciudadanos,
representantes electos
4
y burocracia pblica, deben estar debidamente capacitados para
ejercer sus atribuciones democrticas.
En su artculo, ODonnell invita al lector a refexionar sobre el tema de la
construccin del Estado democrtico y su correlato, la ciudadana democrtica. Desde
el punto de vista de su anlisis, dicho autor opta por privilegiar la discusin relativa al
Estado y se propone rescatarlo del limbo normativo y terico al que fue relegado por el
argumento neoliberal. Si bien es cierto que las instituciones tienen importancia, como
proclama la vertiente neoinstitucional, el Estado tambin tiene mucha importancia
como principal institucin garante de la propia existencia del orden poltico y las dems
instituciones e interacciones.
Qu es el Estado? Con reminiscencias weberianas, la defnicin propuesta por
ODonnell destaca cuatro dimensiones
5
de lo que es el Estado (y no de lo que el Estado
hace o puede hacer), a saber:
1) un conjunto de burocracias;
2) un sistema legal;
3) un foco de identidad colectiva;
4) un fltro que delimita los criterios de pertenencia.
ESTADO, SOCI EDAD E I NSTI TUCI ONALI DAD DEMOCRTI CA
Ftima Anastasia
103
Por tanto, el Estado es el referente de la ciudadana (situacin de igualdad) y el
instrumento y garante de su ejercicio. Sin Estado no hay democracia y no hay ciudadana.
Sin embargo, como bien seala el autor, el Estado es una condicin necesaria pero no
sufciente de la democracia y la ciudadana. Es preciso indagar cmo se construy el
Estado, quin lo construy y con qu reglas funciona. Es preciso indagar para quin es
el Estado y para quin trabaja.
Las sociedades latinoamericanas han protagonizado la transicin de Estados
autoritarios a Estados que contienen regmenes democrticos, por utilizar la expresin
acuada por ODonnell. Lo que se debe hacer ahora es movilizar la democracia
electoral para transformar al Estado, capturarlo para y por los ciudadanos y construirlo
adecuadamente (Fabio Wanderley Reis, 1988
6
).
La premisa de la construccin adecuada del Estado, sumada a la constatacin
de Reis (1988) de que slo es posible lograr dicha construccin adecuada por la va de la
poltica, lleva al analista a la tarea de identifcar a los actores dotados de preferencias y
recursos
7
para ello. O, en caso de ausencia o escasez, de identifcar a actores que puedan
modifcar los patrones de distribucin vigentes en la sociedad de forma a construir
tales actores. En otras palabras, construir ciudadanos. Sin embargo, parafraseando a Reis
podramos preguntarnos: Qu viene primero, la construccin adecuada del Estado o la
construccin de sus sujetos?
Refrindose a la debilidad de los Estados latinoamericanos, ODonnell afrma
que tienen escasa capacidad para democratizar sociedades atravesadas por patrones
acentuados de desigualdad y heterogeneidad social. Quizs se podra invertir la
interrogante y preguntarse cul es la capacidad de las sociedades latinoamericanas para
democratizar Estados y gobiernos a travs de la movilizacin de los procedimientos
correspondientes a la democracia electoral. Volvemos, as, entonces, al problema de la
construccin adecuada del Estado, sus instrumentos y sus sujetos.
Como seala ODonnell, los insumos provenientes del sistema de representacin
poltica no son los nicos que alimentan el programa de polticas pblicas de las
democracias. Adems de dichos insumos, y a veces concomitantemente con aqullos,
hay otros que son producidos por intereses econmicos y corporativos, nacionales
e internacionales, por burocracias estatales, demandas populares, etc. (ODonnell,
2006:17) que presentan sus intereses a los gobernantes e infuyen en las decisiones sobre
distribucin
8
en las sociedades democrticas. Por tanto, la traduccin de la democracia
electoral en democracia de ciudadana replantea la discusin sobre los patrones de
interaccin entre los instrumentos de representacin y los instrumentos de participacin
poltica, y sobre el desafo de transformar la democracia en un contexto continuo de
toma de decisiones para la mayora de los ciudadanos (Anastasia, 2002).
Cabe recordar que, en algunos de los pases de la regin, la adopcin de diferentes
tipos de innovaciones institucionales ha permitido la participacin de los ciudadanos
en las decisiones sobre distribucin, informadas por el principio de autoridad, en la
DEMOCRACI A Y ESTADO
104
gestin pblica y, ms recientemente, en la produccin jurdica, por medio de la
institucionalizacin, en las cmaras legislativas, de mecanismos de interlocucin entre los
ciudadanos y sus representantes electos. Es importante destacar que la institucionalizacin
de dichas arenas participativas promueve la expansin de los recursos que se encuentran
a disposicin de los ciudadanos para la manifestacin de sus preferencias, ampla su
capacidad de infuir en la formacin de los programas pblicos y permite el ejercicio de
una rendicin de cuentas vertical en los intersticios electorales. Dichos problemas sern
abordados en el prximo (y ltimo) captulo de este trabajo a ttulo de contribucin al
debate sobre la profundizacin y el perfeccionamiento de la democracia en la regin.
ESTADO, DEMOCRACIA Y RESPONSABILIDAD
Dnde est el Estado? Cundo lo vemos? Dnde lo vemos? Vemos al Estado
en sus acciones y sus omisiones. Vemos al Estado en su presencia, pero tambin en su
ausencia y en las consecuencias de su ausencia: discrecionalidad, prepotencia, inefciencia
o incompetencia. Vemos al Estado en las tasas de analfabetismo, mortalidad infantil,
expectativa de vida al nacer. Vemos al Estado en la falta de vacunas, saneamiento bsico,
luz elctrica, agua potable. Vemos al Estado en la falta de seguridad pblica y en las
arbitrariedades de sus agentes. Vemos al Estado en los ciudadanos. El Estado se refeja
en los ciudadanos: es al mismo tiempo un creador y una criatura.
Nos gusta lo que vemos? Estamos teniendo una buena percepcin? Si no nos
gusta lo que percibimos, qu podemos hacer? cmo podemos hacerlo?
Para que la democracia poltica pueda transformar al Estado y a la ciudadana,
debe, a su vez, ser transformada en un juego iterativo
9
que se juegue en mltiples arenas
y en contextos continuados de toma de decisiones. En otras palabras, el desafo consiste
en transformar la democracia en un conjunto institucional que permita el ejercicio
continuado del control de los gobernantes por los gobernados
10
, lo que signifca hacer
que la democracia tambin funcione en los intersticios electorales.
Se podra alegar que dicho funcionamiento ya ocurre, por lo menos desde que
se inventaron los controles y balances que permiten el control permanente de un poder
institucional por parte de los dems. Dicha afrmacin es procedente, pero se restringe
a los mecanismos de responsabilidad horizontal (ODonnell, 1994) y no se aplica, por
ende, a la responsabilidad vertical, que todava est confnada, en la mayora de las
democracias contemporneas, a las elecciones y, a veces, a otros contextos decisorios
discontinuos, tales como plebiscitos y referendos.
Segn Dahl (1989:11), la teora de la democracia se refere a procesos a travs de los
cuales los ciudadanos comunes ejercen un grado relativamente elevado de control sobre los lderes.
ESTADO, SOCI EDAD E I NSTI TUCI ONALI DAD DEMOCRTI CA
Ftima Anastasia
105
Resulta interesante registrar que ya en su Prefacio a la teora democrtica, texto fechado
en 1956, este autor se haba referido explcitamente a la necesidad de organizar los
instrumentos institucionalizados de control pblico para el ejercicio del poder adems
de los mecanismos electorales. Dicho autor menciona un conjunto de condiciones de la
poliarqua que deber operar en los perodos entre las elecciones, con nfasis en el Poder
Legislativo, que es, por excelencia, el locus donde se cumplira la condicin 8.2
11
.
Cabe tambin mencionar la argumentacin de Dahl acerca del derecho de
manifestacin de las preferencias (condicin 4

), tema que adquiri ltimamente un

papel de importancia en los debates acadmicos sobre la teora democrtica.
Ya en Poliarqua, libro que fuera originalmente publicado en 1972, Dahl refnaba
las condiciones desarrolladas en el Prefacio y las clasifcaba en tres grupos referidos a
las oportunidades de: formular preferencias, expresar preferencias y tener preferencias que sean
consideradas por igual en la conducta del gobierno
12
.
Se percibe as que tanto el tema de la capacidad de respuesta como el tema de la
responsabilidad horizontal ya estn incorporados a la teora dahliana. Sin embargo, el
modelo polirquico no se refere explcitamente al derecho que los gobernados tienen de
ejercer el control pblico de los gobernantes, en los intersticios electorales, que podra
ser garantizado por la institucionalizacin de mecanismos de responsabilidad vertical
caracterizados como contextos continuados de toma de decisiones.
Por consiguiente, lo que se propone es incluir en el modelo polirquico un cuarto
grupo de condiciones referidas a la oportunidad de controlar y fscalizar de forma continuada
los actos y las omisiones de los lderes polticos.
En este grupo, adems de las ocho condiciones precedentes, se incluira una
novena condicin que se formulara como sigue: 9. Instituciones que permitan el ejercicio del
control pblico de los gobernantes por los gobernados en los intersticios electorales.
La observancia de esta novena condicin as como el cumplimiento ms efectivo
del derecho a la manifestacin de preferencias solamente ser posible si la democracia
pasa a estar organizada como un juego iterativo jugado en arenas mltiples y en contextos
continuados de toma de decisiones.
Por ende, la novena condicin propuesta implica el desafo de institucionalizar y
poner en prctica procedimientos de responsabilidad vertical que funcionen de manera
permanente y realicen una mediacin entre los ciudadanos y los poderes constituidos
en los intersticios electorales. En algunas democracias contemporneas ya se han
contemplado iniciativas en esta direccin. En el caso brasileo cabe citar, a ttulo de
ejemplo, los mecanismos previstos en la Constitucin Federal, en algunas constituciones
estaduales, en las leyes orgnicas municipales y en los reglamentos internos de las
cmaras legislativas, que permiten la participacin institucionalizada de los ciudadanos
en el mbito del Poder Ejecutivo (Presupuesto Participativo, Consejos Sectoriales de
Polticas) y del Poder Legislativo (Comisiones de Legislacin Participativa, Audiencias
DEMOCRACI A Y ESTADO
106
Pblicas de Comisiones, Iniciativa Popular, Audiencias Pblicas Presupuestarias,
Seminarios Legislativos y Foros Tcnicos). En la bibliografa especializada sobre dichos
procedimientos se les ha llamado instituciones hbridas
13
y constituyen, por cierto, un
interesante objeto de investigacin para la teora democrtica contempornea.
Es importante resaltar que adems de permitir a los ciudadanos el seguimiento
y monitoreo de los actos y las omisiones de los representantes, habilitando la
reconstruccin de la cadena causal que vincula demandas y polticas y estas ltimas
con los resultados alcanzados (Arnold, 1990), esos mecanismos de interaccin entre
ciudadanos, representantes electos y burocracias pblicas contribuyen, tambin, a la
democratizacin del proceso decisorio que se abre, en los intersticios electorales, a la
expresin de las demandas de los actores que, en ausencia de esos instrumentos, tendran
a las elecciones como instrumento exclusivo de manifestacin de las preferencias.
El funcionamiento adecuado de tales instituciones hbridas requiere, entre otras
condiciones, la democratizacin de los medios de comunicacin,
14
con vistas a disminuir
la asimetra informacional que caracteriza a sociedades atravesadas por patrones
acentuados de desigualdad social e impone el desafo de ofrecer a los ciudadanos una
mdia (mass media) plural y diversifcada, accesible a los diferentes actores y portadora de
diversos puntos de vista y perspectivas. Es decir, la participacin de los ciudadanos en el
proceso decisorio ser tanto ms expresiva de sus reales intereses cuanto ms ellos tengan
acceso a informacin sobre las alternativas en competencia y sobre las consecuencias
esperadas de la implementacin de las mismas.
Resta, fnalmente, sealar que el funcionamiento continuado de los mecanismos
de responsabilidad vertical puede permitir su interaccin virtuosa con los instrumentos
de responsabilidad horizontal, lo que producir efectos combinados que incidirn
positivamente en el funcionamiento del orden democrtico y sus resultados
15
.
Como argumentan Anastasia y Melo (2002):
El punto pertinente que aqu interesa destacar es el hecho de que la reconstitucin
de la cadena causal que liga las demandas a las polticas y stas a los resultados
es una variable que depende de los efectos combinados del funcionamiento de
los mecanismos de responsabilidad horizontal y vertical. Las posibilidades de
reconstitucin de esta cadena causal presentan una relacin positiva:
con la disminucin de la asimetra de la informacin entre los ciudadanos y
sus representantes y entre los legisladores individuales y sus lderes;
con la existencia de mecanismos institucionales de interlocucin entre el Poder
Legislativo, el Poder Ejecutivo y los grupos organizados de la sociedad;
con la admisin de la participacin de los ciudadanos en el proceso legislativo
a travs de mecanismos tales como la iniciativa popular, la comisin de
legislacin participativa y las audiencias de comisin.
ESTADO, SOCI EDAD E I NSTI TUCI ONALI DAD DEMOCRTI CA
Ftima Anastasia
107
Si bien es cierto que, como afrma ODonnell, un Estado de baja efcacia,
efectividad, credibilidad y fltraje puede coexistir con un rgimen electoral razonablemente
competitivo y con la vigencia de ciertas libertades, tambin es cierto que dicho
rgimen, la democracia electoral, es una condicin necesaria y un instrumento para la
transformacin de ese Estado y para la construccin de las capacidades requeridas para el
ejercicio efectivo de la ciudadana en sus dimensiones civil, poltica, social y cultural. Por
tanto, tomando en cuenta los efectos perversos provocados por las reformas conocidas
como reformas de primera generacin (Paramio, 2002:10), el desafo que enfrentan la
poltica y la democracia en Amrica Latina se refere a la materializacin de las reformas
de segunda generacin, orientadas hacia la (re)construccin del Estado y las instituciones
polticas, de forma de garantizar la vigencia de un orden poltico que responda mejor a
los intereses de los ciudadanos y sea ms responsable ante ellos.
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NOTAS
1
Es preciso dejar en claro que no se est asumiendo aqu una interpretacin de tipo evolucionista. No
se pretende que las transformaciones aludidas sean espontaneas y/o mecnicas. Por el contrario, las
instituciones son tomadas aqu como el objeto y como el contexto de las interacciones polticas. Por
tanto, las modicaciones institucionales son resultados de acciones intencionales de sujetos dotados de
preferencias y recursos. Y las nuevas instituciones constituyen nuevos contextos de interaccin y afectan
la distribucin de derechos y capacidades entre los actores.
ESTADO, SOCI EDAD E I NSTI TUCI ONALI DAD DEMOCRTI CA
Ftima Anastasia
109
2
Constatada a presena simultnea de democracia poltica, heterogeneidade estrutural e desigualdades
socioeconmicas nos pases (da regio), vale ressaltar que as relaes entre democracia poltica e
condies socioeconmicas so de mo dupla: analiticamente, h trs trajetrias possveis, dependendo da
natureza das hipteses que se queira examinar. Pode-se indagar se a justia social um resultado provvel
da operao das instituies democrticas. Pode-se indagar, inversamente, sobre os efeitos das condies
socioeconmicas sobre o desempenho das instituies democrticas. No primeiro caso, as instituies so
tomadas como variveis independentes e as condies como variveis dependentes. No segundo, trata-se
de tomar as condies do contexto como variveis independentes e de examinar seus impactos sobre a
operao das instituies democrticas. Porm, o grande desao analtico o de apreender as interaes
complexas entre instituies e contexto, nas quais ambas as variveis, simultaneamente, afetam e so
afetadas uma pela outra (Anastasia, Limongi & Santos (2005).
3
Es interesante el argumento presentado por ODonnell (2006: 29), segn el cual la ciudadana
democrtica tiene dos caras: Por un lado la ciudadana est implicada por el rgimen democrtico
y por todos los derechos que ste asigna a todos/as los/as ciudadanos/as, especialmente los derechos
participativos de votar, ser elegido y em general tomar parte en diversas actividades polticas. La otra cara
de la ciudadana derivada de la nacionalidad es un status adscriptivo, obtenido pasivamente por el
mero hecho de pertencener, ya sea por jus solis o jus sanguinis, a una nacin. (...) La naturaleza adscriptiva
de este lado de la ciudadana sigica que el estado no es una asociacin voluntria. Para la gran mayora
de la poblacin, la ciudadana no puede sino ser un status atribuido.
4
Ver, al respecto, Anastasia & Inacio (2006): As atribuies de legislar e de scalizar devem ser
realizadas, como sabido desde Stuart Mill, atravs da deliberao entre pares. Porm, a identicao
do melhor interesse pblico exige a construo de uma base informacional ampliada (Sen, 2000), capaz
de abrigar a multiplicidade de identidades, preferncias e demandas caractersticas das sociedades
atuais, e de sinaliz-las para os legisladores, libertando-os dos laos exclusivos com a sua constituency
e capacitando-os a falar, agir e decidir em nome do conjunto dos cidados abrangidos pela Casa
Legislativa.
5
ODonnell seala el carcter histricamente contingente de tales dimensiones y de la necesidad de
estudios empricos para vericar en qu medida las mismas son alcanzadas de facto.
6
Criticando las prescripciones contenidas en el proyecto neoliberal, Reis arma que... o estado no
algo a ser antes de mais nada contido, mas sim algo a ser construdo de maneira adequada, e o xito do
processo de construo institucional do estado condio mesma para sua conteno ecaz naqueles
aspectos em que tal conteno se faz necessria (1988: 16).
7
En conexin con tal cuestin, sera interesante explorar la siguiente armacin de Scharpf: In the
framework of actor-centered institutionalism, actors are characterized by their orientations (perceptions
and preferences) and by their capabilities (1997:51).
8
Ver, al respecto, Anastasia, Limongi & Santos (2005). Democracia, Redistribuio e Decises Alocativas no
Brasil e em Perspectiva Comparada. Terminos de referencia del Proyecto de Investigacin presentado
al PNUD..
9
Las pginas que siguen reproducen la seccin nal de Anastasia (2002).
10
Como arman Przeworski, Manin e Stokes (2000), las elecciones son instrumentos necesarios, mas
no sucientes, para garantizar el control de los gobernantes por los gobernados.
11
... las nuevas decisiones tomadas durante el perodo entre elecciones se encuentran regidas por las siete
condiciones anteriores, aunque operando bajo circunstancias institucionales ms bien diferentes (Dahl,
1989:96).
12
Las condiciones de la poliarqua generarn la siguiente formulacin: 1. Libertad de formar e adherir
a organizaciones; 2. Libertad de expresin; 3. Derecho de voto; 4. Elegibilidad para cargos pblicos; 5.
Derecho de los lderes polticos de disputar apoyo (5a. Derecho de los lderes polticos de disputar
los votos); 6. Fuentes alternativas de informacin; 7. Elecciones libres y limpias; 8. Instituciones para
hacer que las polticas gobernamentales dependan de elecciones o de otras manifestaciones de
preferencias (Dahl, 1997: 27).
DEMOCRACI A Y ESTADO
110
13
Las Instituiciones Hbridas son instituies mistas, formadas em parte por representantes do Estado,
em parte por representantes da sociedade civil, com poderes consultivos e/ou deliberativos, que
renem, a um s tempo, elementos da democracia representativa e da democracia direta(Avritzer,
2000:18).
14
Agradezco a Rodolfo Mariani la sugerencia de introducir en el presente texto, la discusin sobre la
democratizacin de los medios de comunicacin.
15
Ver, al respecto Anastasia & Melo (2002): Se Postula-se, neste artigo, que o desempenho adequado
dos mecanismos de accountability horizontal incide positivamente sobre o exerccio da accountability
vertical, no plano eleitoral, na medida em que diminui a assimetria informacional entre os atores.
Postula-se, ademais, que o poder legislativo ter mais incentivos a atuar como rgo de controle
sobre o poder executivo na medida em que seja, ele prprio, passvel de controle pelos cidados
(Shugart, Moreno e Crisp, 2000). Ou seja, o desempenho adequado dos mecanismos verticais incide
positivamente sobre o controle horizontal.
DEMOCRACIA,
ESTADO E INSTITUCIONES
Nuria Cunill Grau
Marta Arretche
Celina Souza
LA CONSTRUCCI N DE CI UDADAN A DESDE UNA I NSTI TUCI ONALI DAD PBLI CA AMPLI ADA
Nuria Cunill Grau
113
La construccin de ciudadana
desde una institucionalidad
pblica ampliada
Nuria Cunill Grau*
INTRODUCCIN
En un texto que tematiza sobre la democracia no es posible soslayar su conexin
con los derechos de ciudadana, entre otras razones porque las calidades de ambas estn
inextricablemente unidas (ODonnell, 2004).
Este posicionamiento, en primera instancia, vuelca la mirada hacia el Estado,
dado que all es donde los derechos se instituyen y se hacen exigibles. En este trabajo
nos detendremos en una de las dimensiones del Estado, la administrativa, teniendo
en cuenta dos cuestiones. Primero, la preeminencia de la administracin pblica en
la efectiva instauracin de los derechos sociales, econmicos y culturales. Segundo, la
creciente valorizacin de la administracin pblica como institucin que, a su vez, crea
instituciones que afectan los modos de confguracin de la ciudadana y los propios
alcances de la democracia en el Estado.
Posicionados en el aparato estatal mantendremos, empero, como foco de
atencin a la propia sociedad y en particular a la institucionalidad pblica no estatal.
Tambin ac consideraremos dos cuestiones. Por una parte, su importancia para
el desarrollo de las estrategias de incidencia poltica, que junto con las judiciales
pueden mejorar la exigibilidad de los derechos y la calidad de su ejercicio. Por otra
*
Doctora en Ciencias Sociales.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
114
parte, su creciente perflamiento como fuente de las estrategias de ampliacin de la
ciudadana en su dimensin de deberes, asentando los valores de la solidaridad y de la
responsabilidad.
El argumento que intentaremos exponer es que la institucionalidad pblica
constituye actualmente un campo poltico en disputa en el que, no obstante la presencia
de una serie de obstculos, lo pblico no estatal tiene una especial oportunidad para
infuir crticamente sobre el Estado y en particular en su aparato, y para comprometerse
ms directamente en la construccin de la ciudadana que demandan los tiempos
actuales.
El trabajo se desarrollar en cuatro partes. En la primera parte, buscaremos
enunciar los cambios que se estn produciendo en la nocin de la ciudadana. En la
segunda destacaremos algunos de los obstculos que se oponen a su ampliacin desde
la institucionalidad estatal. En la tercera parte, haremos referencia a las distintas
expresiones de lo pblico no estatal en la actualidad. En la cuarta parte, mostraremos
los ecos que tales expresiones estn teniendo en procesos de reforma del Estado y
enunciaremos algunas formas que pueden potenciarlas a fn de fortalecer el espacio
pblico.
1. LOS NUEVOS FUNDAMENTOS DE LA
CONSTRUCCIN DE CIUDADANA
Como bien lo reconoce Rabotnikof (2005: 30), los debates tericos en torno a
los derechos y a la ciudadana estn ligados con posiciones en el terreno poltico
1
. Sin
embargo, las cifras que arroja el diagnstico de la realidad latinoamericana muestran
que, con pocas excepciones, sigue an pendiente la realizacin del aserto que hace
ms de dos siglos defni la condicin de ciudadana: libertad e igualdad para todos y
todas.
El crecimiento de la pobreza y de la desigualdad, as como la irrupcin de distintas
formas de exclusin, son las expresiones ms claras de que una de las dimensiones de la
ciudadana, la social, slo es accesible a una pequea parte de nuestras sociedades.
Sabemos de la conexin entre la percepcin de justicia y el sentido de pertenencia
a una comunidad. Una sociedad fracturada, que no es acreedora de una salud digna y de
una educacin de calidad (derechos sociales bsicos), no se constituye en una verdadera
comunidad. En este sentido, no puede haber sorpresas en que la participacin poltica
en las elecciones sea cada vez menor y que, por tanto, tambin resulte defcitario el
ejercicio de los derechos polticos bsicos que permiten construir colectivamente el
futuro societal.
LA CONSTRUCCI N DE CI UDADAN A DESDE UNA I NSTI TUCI ONALI DAD PBLI CA AMPLI ADA
Nuria Cunill Grau
115
Pero, la igualdad, la libertad y la propia democracia no slo siguen en riesgo por
la pobreza y la exclusin, sino tambin por la ausencia del Estado en partes signifcativas
del espacio latinoamericano. La consecuencia ms gravitante de esto ha sido expuesta
con claridad por Guillermo ODonnell en varios de sus escritos: signifcativos dfcit
tambin en los derechos civiles, los primeros en ser conquistados, pero tambin los
primeros que han sido arrebatados cuando no hay una institucionalidad pblica que
opere efcazmente.
En suma, las evidencias son contundentes: los derechos que conforman la
nocin clsica de la ciudadana no han sido realizados integralmente en el marco
de los Estados-naciones, panorama que resulta agravado por las tendencias supra-
nacionales
2
.
Constatamos, por otra parte, una complejizacin de los derechos ciudadanos. En
efecto, a los reclamos de libertad e igualdad se est aadiendo otro crecientemente: el
del respeto a la diversidad. Reivindicaciones relativas a gnero y etnia son las expresiones
ms cabales de este reclamo, aunque tambin en una escala no menor lo son las relativas
a creencias religiosas y, en general, a las diferencias culturales que constituyen distintos
nosotros dentro de una comunidad nacional.
En Amrica Latina, la evidente recuperacin de los movimientos indgenas
desde hace unos veinticinco aos es una de las manifestaciones ms contundentes de la
reivindicacin de la diversidad tnica y cultural como un derecho colectivo, que no slo
remite a la necesidad de un Estado plural, sino que adems asume a la interculturalidad
como el mtodo y meta de la construccin de la democracia en sociedades diversas
(Castillo, 2007).
De hecho, iguales y diferentes (adems de libres) conforman pilares de la
ciudadana en el mundo actual y por lo tanto, fundamentos de su construccin.
Por otra parte, hay adems una mayor conciencia de que la ciudadana est
conformada por una doble va: derechos pero tambin deberes, cuyo desarrollo depende
de una institucionalidad expresa.
En la visin clsica aportada por T. H. Marshall, la progresin en el reconocimiento
de los derechos (civiles, polticos y, fnalmente, sociales) era la que, de forma prcticamente
automtica, permita la constitucin de sujetos autnomos, miembros plenos de la
comunidad. As se delimit tradicionalmente el nico vehculo para la construccin de
ciudadana: un Estado benefactor, con orientacin redistributiva, que pudiera mitigar
la desigualdad econmica inherente a las sociedades capitalistas mediante la provisin
de servicios de bienestar. El Estado de Bienestar que se constituy en Europa a lo largo
del siglo XX y que adopt su expresin ms acabada en la postguerra, tuvo como uno
de sus focos mantener la igualdad en el acceso a los bienes que permiten defnir la
calidad de la ciudadana, en reaccin ante aquel liberalismo que no reconoca como
legtima la intervencin del Estado. Sin embargo, uno de sus supuestos pareciera haberse
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
116
revelado como errado: el que los derechos sociales, por s solos, habilitan a los individuos
para constituirse en miembros plenos de la comunidad, o sea para ejercer sus deberes
ciudadanos.
En efecto, una de las crticas tempranas producidas a partir de los anlisis socio-
polticos al Estado de Bienestar mostr que no obstante sus innegables logros en la
instauracin de derechos, estaba posibilitando la creacin de ciudadanos privados, con
su nfasis en derechos pasivos. De otro lado, el desafo ideolgico que se impuso en
los aos 80 al paradigma dominante, tanto desde la nueva derecha como desde las
corrientes comunitarias, fue argumentar que el Estado de Bienestar puede conducir a
la pasividad social y a la dependencia. Como lo recuerda Rabotnikof (2005: 36), en el
lenguaje del comunitarismo: las garantas y prestaciones del Estado social de derecho
habran sido, a la vez, causa y resultado de un nuevo individualismo sin confanza, sin
reciprocidad, sin obligacin y sin solidaridad.
La tesis que adquiere relieve bajo estas posiciones es que, para constituirse en
miembros plenos de una sociedad, no basta con que a los ciudadanos se les reconozca
derechos sociales, sino que es preciso que cumplan obligaciones comunes. Comienza as a
ser fuertemente tematizado de nuevo el otro pilar de la ciudadana, los deberes sociales
3

y, en particular, el rol que les cabe en el proceso de construccin de ciudadana a otros
agentes sociales distintos a la burocracia estatal: familia y comunidad para los primeros;
sociedad civil y asociativismo para los segundos. Los mviles son ciertamente distintos:
uno est claramente asociado a justifcar el retiro del Estado de sus responsabilidades
sociales (Roche, 1992), mientras que el otro est orientado a justifcar un mayor poder
social. Pero el campo queda abierto a la disputa.
En suma, la nocin de ciudadana est experimentando cambios signifcativos.
Las tensiones son agravadas por una serie de obstculos que limita su ampliacin.
2. OBSTCULOS A LA CONSTRUCCIN DE
CIUDADANA, DESDE LA INSTITUCIONALIDAD
ESTATAL
Es evidente que las demandas para la construccin de ciudadana obligan a
centrar la atencin en la calidad de los sistemas polticos latinoamericanos y, en general,
en los lmites de la democracia en el Estado que impiden su plena realizacin.
Hay, sin embargo, un sujeto (muy heterogneo, claro est) que no es
habitualmente mentado en ese contexto, pero que pareciera tener una incidencia clave:
la administracin pblica.
LA CONSTRUCCI N DE CI UDADAN A DESDE UNA I NSTI TUCI ONALI DAD PBLI CA AMPLI ADA
Nuria Cunill Grau
117
Actualmente para que la ciudadana sea efectiva se requieren, por una parte,
polticas pblicas ms justas y equitativas que se traduzcan en el fortalecimiento de los
derechos. Por otra parte, se requieren polticas que refuercen los deberes y responsabilidades
sociales. Las relaciones y particulares confguraciones del complejo entramado entre
partidos polticos-parlamento, tienen una importancia clave en la defnicin de las
polticas pblicas que se adopten. Sin embargo, los aparatos burocrticos al implantar las
polticas, tambin las moldean. Ellos participan, pues, de su proceso de formacin.
Adems, para que la ciudadana sea efectiva se requiere de servicios pblicos
de calidad, capaces de corregir las desigualdades de oportunidades, preservando a su
vez, el derecho a las diferencias. Tal como lo reconoce Abramovich (s/f), an cuando
hay un continuum de derechos, los econmicos, sociales y culturales obligan en forma
directa al Estado a hacer (proveer servicios de salud, asegurar la educacin, sostener
el patrimonio cultural, etc.), y por ende a erogar recursos. Si estas dos condiciones no
se cumplen adecuadamente, ocurre que aun cuando los derechos estn consagrados
legalmente, en la prctica resultan lesionados y hasta suprimidos. Es pues tambin en
el espacio de los aparatos burocrticos donde se dirime la efectividad de los derechos y,
eventualmente, de los deberes ciudadanos.
Ahora bien, si observamos los resultados de la encuesta de Latinobarmetro del
ao 2005 sobre la confanza que tiene la gente en las instituciones, constatamos que la
administracin pblica, es decir, la institucionalidad que en primera instancia provee
los servicios pblicos, se ubica en el 13 lugar, por debajo incluso de los sindicatos, los
partidos polticos y el congreso. Hay, pues, una alta percepcin de mediocridad, o de
invisibilidad o de parcialidad respecto del funcionamiento de la administracin pblica.
A esto se aade la percepcin de que los servicios pblicos discriminan de la misma
manera que los servicios privados
4
.
Estos datos, junto con el crecimiento de la pobreza y la exclusin, insinan que
est puesta en serio cuestionamiento la capacidad de la institucionalidad pblica estatal
para proveer servicios sociales de calidad que, a la vez, incorporen los valores de la
igualdad, la justicia y ahora expresamente, el respeto a la diversidad y el estmulo a la
solidaridad en su propia operacin.
La explicacin hegemnica en los ltimos aos es que esta situacin se debe
slo a una falta de efciencia de los servicios pblicos, adjudicable a sus operadores (lo
pblico estatal), lo que ha servido para justifcar su traslado al sector privado mercantil
y eventualmente al sector pblico no estatal. Sin embargo, hay fuertes evidencias de
que la prevalencia del clientelismo, del rentismo
5
, del corporativismo y, en general, de
las desigualdades en la representacin social dentro de los procesos de formacin de las
polticas pblicas estn tambin en la base de la explicacin de los magros resultados
de la administracin pblica para la construccin de ciudadana, al poner lmites o al
cooptar el gasto social y sobre todo, al inhibir su fnanciamiento equitativo. De hecho,
la proporcin del gasto que se destina a los servicios pblicos en Amrica Latina sigue
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
118
siendo muy inferior a los niveles internacionales (BID, 1996), y an es ms inferior (y
adems, muy inequitativa) la proporcin de los ingresos pblicos por va de la tributacin
que estn disponibles para fnanciar ese gasto social
6
.
Por otra parte, hay tambin fuertes evidencias de que prevalecen fallas
institucionales en la propia operacin de los servicios pblicos que atentan contra su
calidad y equidad. Por ejemplo, reglas homogneas que impiden atender la diversidad,
fragmentacin y competencia destructiva que fracturan en los hechos la coherencia de
las polticas, escasa profesionalizacin y precarizacin del personal pblico que cercenan
el ejercicio de una real funcin pblica, etc.
7
Habra, pues, tambin obstculos poltico-institucionales que sesgan la equidad
y justicia de las decisiones de asignacin y redistribucin, as como la calidad de los
servicios pblicos y con ello, la construccin de ciudadana.
En los ltimos 25 aos se ha agregado otro tipo de obstculos de carcter
abiertamente ideolgico, en tanto ha provocado un desplazamiento de sentidos de las
nociones de democracia, sociedad civil y ciudadana. Tempranamente esto ha ocurrido
desde las corrientes neoliberales, que han tendido a vaciar de contenido a la democracia,
instrumentalizar a la sociedad civil y asociar la ciudadana slo a libertades negativas
8
.
Ahora, adems, est ocurriendo desde aquellos enfoques de la gobernanza que reducen
la ciudadana a los implicados o a las organizaciones privadas y la democracia al
establecimiento de redes de intercambio de informacin o al control gerencial de las
relaciones sociales
9
.
Tales enfoques tambin sesgan el proceso de construccin de ciudadana.
En primer lugar, porque pueden fundamentar la despolitizacin de la participacin
ciudadana en los asuntos pblicos al propiciarla slo como participacin administrativa.
Adems, porque pueden asentar una mayor inequidad y exclusin a travs de la propia
participacin ciudadana al asociarla al pago de los servicios pblicos
10
. En tercer lugar,
porque cuando admiten la participacin social como poder compartido suelen restringirla
a una parte de la ciudadana, los stakeholders (privilegiando los intereses directamente
concernidos) o los benefciarios
11
(buscando meramente su colaboracin), lo que tambin
incide en la despolitizacin de la intervencin social en los asuntos pblicos.
Pero el campo poltico est en disputa. De hecho, al menos cuatro movimientos
sedimentados por diversos hallazgos y enriquecidos por varios enfoques, parecieran
ofrecer una nueva oportunidad a la construccin de ciudadana desde la institucionalidad
pblica. Primero, la recuperacin de lo pblico como un posible horizonte normativo
comn al Estado y a la sociedad. Segundo, la conciencia creciente de que lo pblico
es tambin un proceso en construccin. Tercero, la valorizacin de la administracin
pblica como institucin que, a la vez, crea instituciones. Y, cuarto, el reconocimiento
de que la democracia y la efciencia pueden constituirse en objetivos simultneos de la
gestin de los asuntos pblicos.
LA CONSTRUCCI N DE CI UDADAN A DESDE UNA I NSTI TUCI ONALI DAD PBLI CA AMPLI ADA
Nuria Cunill Grau
119
Estos cuatro movimientos estn recubiertos por un quinto que en parte explica su
emergencia y que, a la vez, los impregna de contenido: la recuperacin de la democracia,
a lo menos formal, que marca el inicio del siglo XXI.
Ilustraremos en los puntos siguientes cmo estos movimientos pueden contribuir
a la construccin de ciudadana. Comenzamos con la sociedad.
3. LO PBLICO NO ESTATAL Y SUS EXPRESIONES
El combate contra el clientelismo, el rentismo, el corporativismo y, en general,
contra la captura del Estado por intereses particulares, remite en gran medida a la
democratizacin de la administracin pblica. Y es ah, en primer trmino, donde afora
la importancia de una concepcin ms amplia de lo pblico que recupere la funcin
poltica primigenia de la sociedad de control e infuencia sobre el Estado, buscando su
mayor publifcacin.
Esta concepcin cobra sentido, en segundo trmino, bajo la conciencia de que
las mltiples prcticas de gestin de asuntos colectivos basadas en la solidaridad y
responsabilidad sugieren que cuando lo pblico no se agota en lo estatal no slo es
posible asentar ms esos valores en la ciudadana, sino eventualmente tambin aumentar
la calidad y diversidad de los servicios pblicos.
A continuacin nos referiremos brevemente a ambas expresiones de lo pblico
no estatal.
a. El espacio pblico democrtico: la formacin discursiva de
voluntad poltica y la contralora social
Lo pblico, connotado no slo por lo comn o lo visible sino por la interaccin
discursiva en torno a intereses generalizables, alude en primera instancia, a la funcin de
autogobierno social, es decir, a la poltica como accin conjunta de los individuos. Cuando
el Estado se escinde de la sociedad, lo pblico no estatal expresa la funcin de control del
Estado que ejerce un pblico raciocinante. As, el concepto de espacio pblico reconoce
que lo pblico en el Estado no es un dato sino un proceso en construccin a cargo de la
sociedad. Supone, consecuentemente, admitir que existe un campo de tensiones entre el
Estado y la sociedad.
Lo pblico como ideal normativo es recuperado en el siglo XX entre otros por
Arendt (1974) y Habermas (1986 y 1990), como respuesta a la creciente interpenetracin
entre el Estado y la sociedad que difumina la relacin regulativa de sta sobre aqul.
Obviamente ste no es el espacio para referirnos a este proceso.
12
Slo cabe destacar que,
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
120
bajo esta perspectiva, reivindicar actualmente lo pblico como ideal normativo remite
en primer trmino a la recuperacin por parte de la sociedad de esa funcin de crtica y
control sobre el Estado, a travs del debate y la persuasin.
Como sabemos, las asociaciones voluntarias y en general, los movimientos sociales
que se encargan de propagar convicciones prcticas, constituyen el corazn institucional
de la recomposicin del espacio pblico en la sociedad.
13
Bajo este marco, al espacio
pblico democrtico especfcamente le corresponden dos funciones. Primero, actuar
como la caja de resonancia de los problemas que afectan al conjunto de la sociedad.
Segundo, persuadir al sistema poltico y, en particular, al aparato burocrtico a que
asuma y acoja tales problemas. Para ello, lo pblico no estatal se traduce en fujos
comunicativos que regulan la formacin discursiva de opinin pblica, de tal modo
que sus resultados falibles tengan a su lado la suposicin de razn prctica (Habermas,
1990).
Este es un fenmeno innegable en la actualidad y ha dado lugar, a la vez, a
mltiples estudios en Amrica Latina. Lo que se constata es que, al lado de la supuesta
desafeccin a la poltica (expresada, entre otros, en el alto abstencionismo electoral)
hay una creciente efervescencia social que reclama un lugar directo en la formacin
de la voluntad poltica. Ella se manifesta, fundamentalmente, a travs de diversos
movimientos sociales que movilizan sectores sociales y a la opinin pblica en temas de
inters pblico para infuir en la direccin de las polticas y que, a diferencia del pasado,
lo hacen teniendo como base a la propia democracia. Tambin se est expresando a
travs de la ciudadana en general, la que, por ejemplo, por medio de los golpes de la
calle y sin pretender romper la institucionalidad democrtica, est ejerciendo su poder
de ciudadana, tal como lo ilustra el caso de ms de una docena de presidentes que entre
1978 y 2005 ha debido dejar sus cargos antes de culminar su mandato constitucional,
por la presin ciudadana (Zovatto y Lagos, 2005: 26).
Aunque ciertamente, tal como lo expresa Alvarez (2004: 274), las caractersticas
y la calidad de la participacin de esta expresin de lo pblico no estatal tienen una
estrecha relacin con la combinacin que los factores socio-polticos y la organizacin
social adquieren en una realidad social determinada
14
, es claro que ella da cuenta de
procesos de control social que buscan traducirse en infuencia indirecta sobre el Estado
para presionar a que sus decisiones y polticas se defnan conforme a los intereses de la
ciudadana.
Hay, pues, mltiples evidencias que sugieren que la ciudadana est adquiriendo
ms conciencia de su poder, plasmado especialmente como opinin pblica democrtica,
que emplaza a las instituciones estatales en bsqueda de la ampliacin de los alcances
de la ciudadana.
Recientemente han surgido adems otras expresiones de lo pblico no estatal,
tambin cruciales para la construccin de ciudadana sobre todo en Amrica Latina.
LA CONSTRUCCI N DE CI UDADAN A DESDE UNA I NSTI TUCI ONALI DAD PBLI CA AMPLI ADA
Nuria Cunill Grau
121
Una de ellas ha sido facilitada por las aperturas democrticas y est constituida
por todas las prcticas y organizaciones espontneas que buscan traducirse en un control
social sobre el Estado, en una relacin de exterioridad con l, aunque no necesariamente
pretenden expresarse como opinin pblica. El fenmeno est siendo ampliamente
documentado y se ha tornado particularmente relevante respecto del control del uso de
los recursos pblicos (presupuestos, compras y remuneraciones del sector pblico, entre
otros) y ms reciente, de la evaluacin del impacto de diversas polticas pblicas.
La total autonoma y su espontaneidad respecto del Estado son las principales
notas distintivas de esta expresin de lo pblico no estatal, que resalta la dimensin del
conficto en las relaciones entre el Estado y la sociedad, pero tambin la posibilidad de
una construccin conjunta de democracia.
Se trata, en general, de organizaciones especializadas en el control social del
Estado, algunas de las cuales estn profesionalizadas y generan informacin autnoma
o bien se especializan en la traduccin de la informacin provista por las instancias
gubernamentales, de forma de hacerla accesible a la ciudadana. Ellas han irrumpido
en las dos ltimas dcadas prcticamente en todos los pases latinoamericanos, a veces
con el apoyo de organizaciones internacionales e incluso del empresariado. La presencia
de mltiples observatorios ciudadanos de polticas sociales, de organizaciones que velan
por la transparencia en el uso de recursos pblicos, de organizaciones de jvenes contra
la corrupcin y hasta de redes que a veces incluso transcienden la vigilancia del poder
ejecutivo, dan cuenta de la importancia que est adquiriendo esta expresin de lo pblico
no estatal.
b. Otra expresin de lo pblico no estatal: el ejercicio
de la solidaridad
Existe otra expresin de lo pblico no estatal que tambin invoca a la democracia,
aunque en forma menos directa y que encuentra nuevos cauces de realizacin en Amrica
Latina tras los recientes procesos de abdicacin del Estado de sus responsabilidades
de proteccin social. Esta expresin est referida a todas aquellas prcticas sociales
espontneas orientadas a satisfacer necesidades colectivas con base en la solidaridad.
Se sostiene que la civilidad que hace posible la democracia poltica slo puede
ser aprendida en las redes asociacionistas (Walzer, 1995; Putnam, 1994), en tanto
ellas constituyen un espacio privilegiado para cultivar la responsabilidad personal, la
mutua obligacin, la autolimitacin y la cooperacin voluntaria. Las prcticas sociales
que resultan as relevadas atingen a la solidaridad, el otro eje clave en el proceso de
construccin de ciudadana. Es en el mundo de la sociedad civil donde la gente se
conecta y se hace responsable una de la otra (Walzer, 1995: 173). Bajo esta perspectiva,
las asociaciones voluntarias pueden constituir un instrumento para el encuentro entre
derechos y deberes, sobre todo en condiciones de privacin social, donde los factores
que promueven la movilizacin de la poblacin estn vinculados a la percepcin de
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
122
carencias comunes, en una directa conexin con la nocin de derechos bsicos, que
estimula a la vez la prctica de la solidaridad (Jacobi, 1991). La mayor virtualidad de
esta expresin de lo pblico no estatal en un proyecto de construccin de ciudadana
estriba, precisamente, en que puede crear un espacio para el despliegue de nuevos
valores, asociados al reconocimiento del otro y a la solidaridad.
Mltiples contribuciones autnomas y espontneas desde las organizaciones y
comunidades en la prestacin de servicios sociales, tales como la integracin laboral, la
vivienda social o los servicios domiciliarios de atencin a la niez y la vejez, dan cuenta
de la fuerte presencia de esta dimensin de lo pblico no estatal. Su expresin ms
depurada es, en todo caso, el asociacionismo voluntario, es decir, la entrega voluntaria
de actividades y de tiempo personal puestos en comn con otros para realizar objetivos
compartidos, de lo cual hay fuertes evidencias en la regin.
En la actualidad, en Amrica Latina todas estas expresiones de lo pblico no
estatal estn teniendo un eco dentro de procesos de reforma del Estado, aunque con
fundamentos y mviles diversos. La tesis que intentaremos enunciar es que para que
tales procesos abran nuevas perspectivas a la construccin de ciudadana es necesario
profundizar en la inversin del paradigma dominante, de manera tal que la sociedad sea
el centro de la reforma del Estado y, en particular, de la reforma de la administracin
pblica.
4. UNA ADMINISTRACIN PBLICA DEMOCRTICA
ABIERTA A LO PBLICO NO ESTATAL
Distintas presiones estn creando condiciones propicias para colocar en la
agenda de la reforma de la administracin pblica, el asunto de la profundizacin de la
democracia.
Una de ellas surgi en la dcada del 80, aunque asociada a un contexto ideolgico
y econmico dominado por el neoliberalismo y las restricciones fscales, respectivamente.
Marc, sin embargo, un hito en este asunto ya que se plante en forma expresa el
problema de la responsabilizacin (accountability) de la administracin pblica. As fueron
puestos en el tapete, en particular, dos asuntos: el de la rendicin de cuentas de los
directivos y el de la creacin de competencia al interior de la administracin, que abren
una oportunidad para la democratizacin de la gestin pblica.
A partir de la dcada del 90, comienzan a aforar corrientes que profundizan
en esta direccin desde supuestos ideolgicos y tericos diametralmente opuestos. En
particular, la teora del discurso y la teora neorrepublicana reivindican la posibilidad
de una administracin pblica democrtica; aunque una, sacando la administracin
LA CONSTRUCCI N DE CI UDADAN A DESDE UNA I NSTI TUCI ONALI DAD PBLI CA AMPLI ADA
Nuria Cunill Grau
123
pblica de sus fundamentos institucionales y la otra, a costa de sacrifcar la efciencia
gubernamental.
15
No obstante, queda puesta en evidencia la importancia de la
participacin ciudadana deliberativa, sea como redes de discurso institucional y
jerrquicamente trascendentes o como espacios de interlocucin social al interior del
propio aparato pblico.
Por su parte, el institucionalismo ayuda a entender que la administracin pblica
es una institucin que, a su vez, puede crear incentivos tanto para el desarrollo de una
ciudadana pasiva y despolitizada, como para su contrario, o sea una ciudadana activa
y crtica.
Diversos movimientos de reforma estn acogiendo algunos de estos asuntos en
su agenda. Hay, de hecho, evidencias empricas que dan cuenta de avances en cuatro
direcciones: la transparencia gubernamental, la participacin ciudadana en la formacin
de las decisiones y en la evaluacin de los resultados, la coproduccin de bienes y servicios
pblicos y la apertura de posibilidad de eleccin de los servicios pblicos. Cada una de
estas estrategias, en principio, puede erigirse en medio de infuencia de la ciudadana sobre
la administracin pblica de modo que sirva efectivamente para mejorar los derechos
y promover las responsabilidades sociales.
16
Sin embargo, tambin diversos hallazgos
insinan que a tales efectos requieren ser satisfechas ciertas condiciones mnimas, todas
las cuales suponen colocar a la sociedad en el centro de las transformaciones, es decir,
reconocer la centralidad de lo pblico no estatal. Intentaremos avanzar en esta direccin.
a. Informacin convertida en transparencia
Si en algo existe consenso es que sin informacin, la sociedad difcilmente puede
ejercer su funcin de crtica y control sobre el Estado. En los ltimos quince aos son
notables los avances de Amrica Latina en facilitar el escrutinio pblico sobre la accin
del Estado. En ese perodo, ms de diez pases han dictado normativas de acceso a la
informacin, tres han instituido la obligacin legal de someter a exposicin pblica
sus proyectos de regulaciones; dos han reconocido como un derecho la demanda de
la exigencia de la rendicin de cuentas y otros dos han instituido la publicidad para la
gestin de intereses
17
.
Es muy probable que al menos tres hechos hayan infuido en este auge del
tema. Uno, la revalorizacin de la democracia y en especial de la libertad, que ha trado
consigo la rebelda de que sean otros los que decidan qu debemos conocer. Otro, la
revalorizacin del mercado, que ha puesto la atencin en la conexin entre lucha contra
la corrupcin y oportunidades de negocios lcitos. Finalmente, el propio movimiento a
favor de una mayor responsabilizacin de los gestores pblicos.
La mayor circulacin de informacin que consiguientemente se ha producido, bien
puede estimarse un valor en s mismo. Sin embargo, bajo el marco de la construccin de
ciudadana, la informacin por s sola no produce transparencia. A tales efectos, requiere
a lo menos satisfacer tres atributos: relevancia, accesibilidad y exigibilidad; de manera
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
124
que la sociedad se erija en el sujeto destinatario de informacin que le es til a sus fnes
y que pueda realmente usarla.
Una primera clave consiste, pues, en asumir que la informacin que sirve a
los polticos o a los gestores, no necesariamente sirve a la ciudadana. Esta requiere
informacin que le permita exigir, instituir o mejorar derechos, as como aumentar la
calidad de vida, cuestiones que no se resuelven a travs de datos dispersos entregados por
muchos. Ya existen ejemplos concretos en Amrica Latina acerca de cmo ciudadanizar
la informacin que generan los gobiernos.
18
Esto supone, en cualquier caso, tener en
cuenta que la utilidad de la informacin no slo se vincula con qu datos se suministran
sino cmo se proporcionan. Exige, por tanto, estrategias para transformar los sistemas de
recuperacin de informacin e incluso, las propias organizaciones pblicas y sus sistemas
de organizacin de archivos. Exige, adems, facilitar el escrutinio pblico no slo acerca
de en qu se gastan los recursos pblicos, sino cmo se distribuyen los ingresos pblicos
y quines tienen acceso privilegiado a ellos.
Otra clave para que la informacin se convierta en transparencia es tener en
cuenta que cualquier proyecto que abra cauces a la informacin es un proyecto poltico,
en tanto afecta los balances de poder. En consecuencia, cabe siempre esperar resistencias
a su real y oportuna entrega e incluso, estrategias para desplazar las decisiones a lugares
no visibles, una vez que determinados espacios se han tornado transparentes. La primera
derivacin prctica al respecto es que no basta con que se consagre jurdicamente el
derecho a la informacin, sino que tambin es preciso disponer de canales expeditos
-distintos del poder judicial- que posibiliten el derecho de reclamo. En Amrica Latina
slo Mxico y Honduras pueden exhibir esto ltimo, con sus recientemente creados
institutos de acceso a la informacin. Una segunda derivacin es que, dado que la
transparencia suele ser elusiva, resulta conveniente un abordaje multidimensional que no
slo le conceda respaldo legal, sino que la posibilite a travs de diversos procedimientos
y rganos, tal como comienza a insinuarse en algunos pases
19
.
En ltima instancia, el desafo pareciera ser asumir la produccin de transparencia
como un proceso que tiene como sujeto y destinatario a la sociedad, en particular a lo
pblico no estatal, con el propsito de facilitar la crtica y el control sobre el Estado, para
que sus decisiones y acciones sirvan ms a la construccin de ciudadana.
b. Participacin ciudadana poltica y democrtica
La participacin ciudadana siempre ha sido considerada el medio de infuencia
social por excelencia, sobre todo cuando la ciudadana puede benefciarse de un enfoque
ms poltico del control. Lo que se destaca actualmente es que la participacin ciudadana
comienza casi a constituirse en un lugar comn del discurso de la reforma del Estado. Sin
embargo, cuando es promovida e institucionalizada desde el Estado se revela especialmente
la paradoja de la participacin ciudadana: ella puede servir para corporativizar aun ms
las decisiones pblicas o puede promover su democratizacin e incluso, contribuir a su
LA CONSTRUCCI N DE CI UDADAN A DESDE UNA I NSTI TUCI ONALI DAD PBLI CA AMPLI ADA
Nuria Cunill Grau
125
calidad. El que el pndulo se mueva de un lado a otro naturalmente depende del rgimen
y las fuerzas polticas que lo impulsen. Pero tambin depende de sus diseos institucionales
(Fung, 2003; Cunill, 1997), tal como lo evidencian mltiples experiencias en la regin.
Varias cuestiones son relevantes a esos ltimos efectos. Nosotros nos detendremos
slo en cinco.
La primera consideracin alude al carcter de la participacin ciudadana. Ella,
como hemos apreciado, puede confgurarse como participacin administrativa o como
participacin poltica. El criterio para discernir si se trata de una u otra no es la medida
en que se concibe o no como traslado de poder a la sociedad.
Actualmente, de hecho, varias experiencias emblemticas de participacin
ciudadana se traducen en poder de benefciarios o de comunidades especfcas sobre
decisiones pblicas, pero slo apelando a sus saberes tcnicos. El problema es que en
tanto el conocimiento experto constituye un recurso escaso, a la larga la participacin
ciudadana basada en aqul se tiende a traducir en retrocesos en la distribucin del poder
social.
20

Un efecto similar se produce cuando la infuencia ciudadana en las decisiones
pblicas se acota slo a los intereses directamente implicados, funcionales a la burocracia
estatal, para que por va de la legitimacin y de la ampliacin de los conocimientos
incrementen la gobernanza.
Ambas expresiones de la participacin ciudadana, sea por va de apelar a la
racionalidad instrumental o por va de recortar la ciudadana, tienden a devenir en
participacin administrativa cuyo nico referente es la eventual optimizacin tcnica de
las decisiones y no una redistribucin real del poder social.
En cambio, la participacin ciudadana con un carcter poltico se traduce en
intervenciones sobre los fnes, los valores y los intereses sociales que determinan las
prioridades en trminos de objetivos y recursos de las acciones pblico estatales; o
sea, pone en juego la racionalidad comunicativa. Adems, ella tiene como sujeto
privilegiado a los intereses sociales subrepresentados en la formacin de las decisiones,
precisamente porque busca afectar los balances de poder en el marco de la construccin
de ciudadana.
La participacin ciudadana, tanto como el control social,
21
ponen as en juego
la disputa por la ampliacin del espacio pblico para la construccin de ciudadana. De
manera que pareciera ser clave para la democratizacin de la institucionalidad pblica el
que la participacin ciudadana adopte expresamente un carcter poltico.
Un segundo asunto, que en gran parte deriva del anterior, es el grado de
inclusin de la participacin ciudadana, ya que su contribucin a modifcar los balances
de poder en los procesos de decisin est determinada por su capacidad para traducirse
en mayor igualdad y pluralismo social.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
126
La equidad y la justicia de las polticas pblicas no slo pueden ser violentadas
cuando los procesos de participacin ciudadana favorecen expresamente a quienes ya
disponen de poder social o se limitan a los implicados directos o se fundamentan en la
obtencin de conocimientos expertos. En muchas circunstancias, an concedindole un
carcter poltico a la participacin ciudadana, extenderla a todos o a cualesquiera puede
devenir en un mayor corporativismo pblico, habida cuenta de que las desigualdades
socioeconmicas se reproducen a nivel poltico,
22
y que la participacin tiene costos.
Investigaciones empricas sobre la participacin ciudadana promovida desde el Estado
dan cuenta de que la alta participacin de profesionales suele ser la norma.
23

A la luz de este tipo de evidencias, una mayor representatividad social en los
procesos de formacin de las polticas pblicas pareciera requerir de estrategias expresas
a tal fn. De hecho, por ejemplo, dados los costos de oportunidad de la participacin
ciudadana, el propiciar la incorporacin de los intereses de los pobres ha mostrado ser ms
viable cuando la participacin efectivamente se traduce en consecuencias materiales para
ellos. De all que la fgura del presupuesto participativo haya invertido la composicin de
la representacin social en los procesos de participacin ciudadana.
24
Bajo esta perspectiva
de anlisis, incluso pudiera resultar ms legtima una fgura como la de las Juntas de
Vigilancia que operan bajo el criterio de la discriminacin positiva (como por ejemplo,
las instauradas en los municipios bolivianos slo con representantes de los organismos
territoriales y de las comunidades indgenas) que consejos paritarios integrados por
muchos intereses sociales, pero todos funcionales a los tomadores de decisiones.
La tensin, en cualquier caso, no es slo entre inclusin y corporativismo, sino
tambin entre inclusin y elitismo, habida cuenta de que este ltimo puede devenir
en un resultado posible, toda vez que la representacin social queda circunscrita
permanentemente a unos pocos que, a su vez, buscan obtener privilegios especiales, tal
como lo insinan tambin los hallazgos empricos.
25
Una tercera cuestin que determina la medida en que la participacin ciudadana
contribuya no slo a la democratizacin de las decisiones sino tambin a su efciencia, es
el grado de deliberacin que suponga. Recordemos que como mtodo para la adopcin
de decisiones, la deliberacin supone aceptar la autoridad del mejor argumento, en vez
de la autoridad jerrquica, el nmero, el dinero o la fuerza. De hecho, la deliberacin
constituye un proceso de discusin pblica en que las propuestas que se ofrecen para
apoyar la toma de decisiones estn respaldadas por justifcaciones o razones que apelan
a intereses pblicos (Fung, 2003). El compromiso con la deliberacin se basa, pues,
en el reconocimiento de que puede haber distintas posiciones de valor afectando la
elaboracin de las decisiones, que requieren del dilogo para ser enfrentadas. Por eso,
no slo puede producir decisiones ms justas y legtimas, sino lograr ms comprensin
mutua y confanza para lidiar con la complejidad de los problemas y respetar la diversidad
social. La institucionalizacin de consejos consultivos, tal como est ocurriendo en
diversos niveles de gobierno en muchos pases, pareciera no aportar en este sentido. En
LA CONSTRUCCI N DE CI UDADAN A DESDE UNA I NSTI TUCI ONALI DAD PBLI CA AMPLI ADA
Nuria Cunill Grau
127
cambio, la introduccin de consejos deliberativos para apoyar la formulacin de polticas
sociales, como los que operan en Brasil, por ejemplo, abre una oportunidad digna de
seguimiento. Pone tambin en el tapete dos cuestiones importantes: por una parte, la
importancia que la forma en que se ha constituido histricamente la sociedad civil tiene
sobre el funcionamiento de los rganos de participacin ciudadana
26
y por otra parte, la
incidencia que tiene el grado de autonoma de que disponen las organizaciones sociales
sobre la capacidad de la participacin ciudadana para contribuir a la democratizacin de
las polticas pblicas.
27
Una cuarta cuestin a considerar es el grado de institucionalizacin formal
de la participacin ciudadana. En este sentido, el panorama latinoamericano presenta
avances signifcativos, ya que de escenarios dominados por encuentros espordicos
sujetos a la discrecionalidad de las autoridades gubernamentales, se ha pasado a la
institucin formalizada de diversas fguras de participacin ciudadana en el aparato
estatal, incluso las ms de las veces con bases normativas.
28
Sin embargo, un dilema
que an permanece pendiente de resolver es cunta institucionalizacin es requerida, de
manera que no asfxie la autonoma social y a la vez no torne vulnerable la participacin
ciudadana. Otro dilema es cunto de orgnicas deben tener las fguras de la participacin
ciudadana, sobre todo habida cuenta de que la organizacin es un recurso escaso que al
ser privilegiado puede atentar contra el resultado a esperar: decisiones ms justas, ms
equitativas y de mejor calidad.
Una quinta cuestin ya ha sido mencionada indirectamente: el grado en
que la participacin ciudadana deriva en consecuencias. Primero, consecuencias
en forma inmediata o mediata para los propios participantes. Segundo, en especial
cuando deviene expresamente en control ciudadano sobre la administracin pblica,
consecuencias para sta. Ciertamente la transparencia de los asuntos pblicos es un
recurso fundamental de la participacin ciudadana, incluso porque puede traducirse
en presin social bajo la forma de aprobacin o reprobacin social, o devenir en opinin
pblica democrtica que tambin presiona al aparato pblico. Tambin lo es la
deliberacin, de suyo un recurso de la participacin ciudadana. De cualquier manera,
la mayora de los mecanismos de participacin instituidos suelen ser dependientes
de la institucionalidad contralora y judicial para poder traducirse en consecuencias.
El problema ac es que cuando sta es dbil, el control ciudadano tambin lo es. Por
esta razn es que la nueva generacin de la participacin ciudadana est dotndose
de poder de veto (revocatoria o remocin), de poder de asignacin (presupuesto
participativo, consejos deliberativos) o de poder de certifcacin (por ejemplo, de los
proyectos de presupuesto antes de someterse a la aprobacin parlamentaria). En este
sentido, un desafo de los procesos de reforma del Estado consiste en extender este
tipo de recursos a fn de asegurar que el ejercicio de la participacin ciudadana se
traduzca en consecuencias para los poderes pblicos. El otro desafo, es lograr que las
consecuencias no slo sean negativas, habida cuenta de que ello condena a convertir la
gestin pblica slo en juegos de suma cero.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
128
c. Coproduccin que cree solidaridad y empoderamiento social
Cuando la sociedad se involucra en forma directa en la produccin de bienes o
servicios pblicos, revela su capacidad de auto-organizacin social. Las expresiones de
este fenmeno son ancestrales y es sabido que actualmente responden muchas veces a
la ausencia de Estado. El hito que marcan los recientes procesos de reforma del Estado
es que buscan convertir la coproduccin de servicios pblicos en una estrategia de la
reforma.
Hay de nuevo ac distintas caras de la moneda. De un lado, estn los procesos de
privatizacin que, tras la justifcacin del refuerzo a la sociedad, han mostrado resultados
profundamente contradictorios para ella, entre otras razones porque han solido ser
satisfactorios slo para un segmento de la sociedad, la mercantil, y porque muchas
veces han producido una mayor desorganizacin cuantitativa y cualitativa de servicios
pblicos esenciales para la poblacin de menores recursos. De otro lado est la actual
tendencia a favorecer la coproduccin, distinguiendo entre provisin (el fnanciamiento)
y produccin, y delegando a la sociedad slo sta. La clave, sin embargo, es que este tipo
de acciones puede servir para mejorar la calidad y el impacto de ciertas polticas pblicas,
as como la organizacin social o bien puede constituir una estrategia del Estado para
abdicar de sus responsabilidades sociales.
En este ltimo sentido, la experiencia acumulada en materia de coproduccin entre
el Estado y la sociedad revela que, desde la perspectiva de la construccin de ciudadana,
no es indiferente sobre qu tipo de bienes y servicios se impulse la coproduccin. De
hecho, no es lo mismo plantear la coproduccin respecto de bienes intensivos en capital
o de bienes intensivos en mano de obra (Vernis, 2005). Las virtualidades mayores de
la coproduccin para la construccin de ciudadana parecen estribar en el ltimo tipo
de bienes y, en particular, en la poltica social, donde se puede redistribuir el ingreso,
ofrecer servicios sociales colectivos y, a la vez, empoderar en forma directa a las personas
y comunidades
29
, potenciando simultneamente la dimensin de los deberes y de los
derechos de la ciudadana.
De lo anterior se desprende que, por otra parte, tampoco es indiferente en quines
recaiga la coproduccin, sobre todo si se pretende que el Estado mismo contribuya al
desarrollo de una institucionalidad que adems de ayudar a la efciencia de los servicios
pblicos, cultive la solidaridad, la responsabilidad social y la organizacin social, aspectos
por dems fundamentales cuando est implicada la produccin de servicios sociales y
culturales.
Habida cuenta de lo anterior, cuando se trata de estimular la coproduccin
de servicios sociales, la clave pareciera estribar en identifcar como socios de los
emprendimientos a aquellos sujetos que porten los valores de la solidaridad y la
responsabilidad y que sean capaces de potenciarlos, es decir lo pblico no estatal.
30

El mbito en cuestin, sin embargo, es heterogneo. En este sentido, la experiencia
LA CONSTRUCCI N DE CI UDADAN A DESDE UNA I NSTI TUCI ONALI DAD PBLI CA AMPLI ADA
Nuria Cunill Grau
129
acumulada sugiere que hay dos tipos de actores sociales diferentes, con consecuencias
tambin diferentes para la coproduccin.
Un primer tipo, est constituido por comunidades de base, grupos de
benefciarios o de autoayuda que haciendo uso de la solidaridad se organizan para
satisfacer necesidades colectivas. La presencia activa de la solidaridad determina que
la autosustentacin, adems de la automotivacin y del autogobierno, constituyan sus
rasgos defnitorios.
Dentro de este primer tipo destacan aquellas expresiones de lo pblico no
estatal que satisfacen necesidades colectivas a travs de la gestin y los recursos de sus
propios miembros y que eventualmente establecen alianzas con el Estado. En Amrica
Latina, como bien lo resalta Fernandes (1994), lo que apreciamos de la actividad de
este grupo es la punta del iceberg, ya que mayormente constituyen prcticas informales
y espontneas, de gran peso cuantitativo. Suelen ser tambin frgiles, por lo que su
relacin con el Estado contiene el riesgo de anteponer una lgica instrumental a la
lgica de la solidaridad, salvo que el Estado slo se aproxime a este segmento de lo
pblico no estatal cuando es requerido, respetando a la vez la autonoma social de
manera absoluta.
Hay, por otro lado, alianzas expresas entre el Estado y benefciarios o usuarios
que en la experiencia internacional han mostrado una alta capacidad de empoderamiento
social. Por ejemplo, como lo evidencian Vaillancourt [et al] (2006: 74-75), cuando las
personas discapacitadas se encargan de la organizacin de los servicios desde su posicin
de usuarios tienden a convertirse en actores sociales capaces de desarrollar organizaciones
de base para difundir sus intereses e infuenciar la poltica social, siempre que a su vez
est asegurado un fnanciamiento estable de parte del Estado en la provisin de los
servicios y responsabilidades en su produccin.
Otras alianzas no son, sin embargo, tan claras desde el punto de vista de la
construccin de ciudadana. En este sentido resalta la tendencia de algunos movimientos
de reforma del Estado hacia el estmulo de la administracin compartida de ciertos servicios
de salud o de educacin con las comunidades o con los benefciarios, convirtindolos en
administradores directos. Por ejemplo, en Per, en el ao 2005, ms del 35% del total de
establecimientos de salud del primer nivel de atencin ya se encontraba bajo un esquema
de administracin compartida, que contempla la creacin de asociaciones civiles sin fnes
de lucro, los Comits Locales de Administracin de Salud (CLAS supuestamente a partir
de una solicitud de las comunidades), los que cogestionan los servicios junto con el jefe
del respectivo establecimiento (Frisancho Arroyo, 2005). Otro caso paradigmtico es
el programa Educo iniciado en 1991 en El Salvador, que implica la cogestin de las
escuelas bsicas entre los padres y el Estado, donde los primeros actan a travs de una
fgura autnoma (la Asociacin Comunal para la Educacin Bsica) que se encarga de la
administracin de las escuelas, incluyendo la contratacin y el despido de los profesores,
as como el equipamiento y mantenimiento de las escuelas.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
130
La pregunta que cabe formularse es si estas ltimas modalidades de cogestin
con comunidades de base o benefciarios, que son inducidas desde el Estado, refuerzan
realmente la democratizacin y la efciencia de los servicios sociales. Las evidencias
empricas en estos sentidos son contradictorias,
31
entre otras razones porque no siempre
es evidente que pongan en juego la racionalidad comunicativa en vez de la instrumental.
Esto unido al hecho de que eventualmente pueden constituir estrategias para introducir
mecanismos de gestin privada en los servicios sociales
32
e incluso, para reducir costos
a travs de aportes de las comunidades, hace necesario su anlisis ms exhaustivo en el
marco de la construccin de ciudadana.
Pero el Estado no slo est cogestionando con organizaciones y comunidades de
base. Tambin lo est haciendo con asociaciones voluntarias de carcter pblico
que se dedican a la prestacin de servicios, que a diferencia de las antes referidas
no son autosustentadas. El universo en cuestin alude a las ONGs especializadas
en la prestacin de servicios, manteniendo s el fortalecimiento de la organizacin y
la solidaridad social como objetivo primario. Esta caracterstica, que supone que su
principal compromiso sea con valores ms que con operaciones, les crea una potencial
ventaja comparativa respecto de las empresas mercantiles. Sin embargo, el hecho de que
no sean autosustentadas
33
tambin las torna ms vulnerables, ya que su supervivencia
suele depender del fnanciamiento externo o de la venta de servicios.
En este campo tambin hay experiencias concretas que pueden aportar lecciones
para la construccin de ciudadana. Una de ellas es el programa iniciado en 1995 en Brasil
de cogestin con organizaciones sociales (Brasil. Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado, 1995) que est teniendo presencia signifcativa en algunos Estados,
en particular en el de So Paulo, donde una ley de 1998 facilita el gerenciamiento de
hospitales estaduales por medio de organizaciones sociales.
La virtualidad de la cogestin con este segmento de lo pblico no estatal, en
todo caso, pareciera ser doble. Primero, porque tiende a existir en l una relacin entre
motivacin de servicio y calidad de prestaciones. Segundo, por su posible contribucin a
la organizacin social, en tanto su objetivo primario suele ser la creacin de capacidades
sociales y polticas en los sectores ms vulnerables. Ninguna de estas ventajas se realiza,
sin embargo, si no se cumplen a lo menos cuatro condiciones. Primero, una provisin
estable de recursos de parte del Estado, ya que de lo contrario opera una presin a su
mercantilizacin y por ende, a su desnaturalizacin. Segundo, un fnanciamiento que no
suscite la competencia entre las organizaciones sociales, ya que ella puede devenir en mayor
fragmentacin social (Delamaza, 2005). Tercero, un marco regulador estatal que, entre
otras cosas, provea de estndares de calidad. Cuarto, un sistema de responsabilizacin
ante el Estado y la sociedad por el uso de recursos pblicos
34
que respete, sin embargo, la
autonoma y los tiempos que demandan el cumplimiento de objetivos sociales.
La experiencia muestra que si el tejido social es fuerte y si estas condiciones estn
satisfechas existen probabilidades de introducir ms solidaridad y, consecuentemente,
LA CONSTRUCCI N DE CI UDADAN A DESDE UNA I NSTI TUCI ONALI DAD PBLI CA AMPLI ADA
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131
dedicacin humana en la produccin de servicios sociales que por su naturaleza requieren
precisamente de ellos. La diversidad que puede ser lograda en la administracin pblica,
en trminos de ajustar las prestaciones a las caractersticas, gustos, creencias o necesidades
de destinatarios, es otro resultado posible que puede benefciar la construccin de
ciudadana. Sin embargo, como hemos tratado de ilustrar, tras la obtencin de estos tipos
de resultados hay estrategias deliberadas que requieren en primer trmino reconocer la
heterogeneidad de la sociedad e incluso, de lo pblico no estatal.
CONCLUSIONES
No obstante que las aperturas democrticas han trado a veces retrocesos en la
descentralizacin y no ha sido ganada la batalla contra la pobreza, ni la desigualdad
ni la exclusin, en la actualidad lo pblico no estatal tiene mayores probabilidades de
contribuir en forma activa y directa a deshacer los obstculos poltico-institucionales,
ideolgicos y tericos que afectan la construccin de ciudadana y as, fortalecer a la
propia democracia.
Hemos intentado mostrar algunos movimientos presentes tendencialmente en
las reformas del Estado en Amrica Latina, que ofrecen una oportunidad en tal sentido
al propender a convertir a la sociedad en sujeto de procesos de democratizacin de la
administracin pblica. Ellos son: la apertura a una mayor transparencia de la accin
gubernamental, la promocin de la participacin ciudadana en la formacin de polticas
o decisiones gubernamentales y el fomento de la coproduccin.
Sin embargo, a travs de un anlisis de las fuerzas ideolgicas y polticas que
estn en disputa en cada uno de esos movimientos, hemos tambin argumentado que no
basta con asegurar su mera existencia para que efectivamente lo pblico no estatal incida
sobre lo pblico estatal y propenda al fortalecimiento de los derechos de la ciudadana y
al desarrollo de una arquitectura pblica basada en la solidaridad y la responsabilidad. A
tales efectos, los diversos hallazgos sugieren que cada uno de esos movimientos requiere
satisfacer una serie de condiciones, singulares pero a la vez con un denominador comn:
ser acogidos como movimientos polticos que al poner a la sociedad en el centro de las
reformas convierten a lo pblico no estatal en un agente clave de la democracia y de la
efciencia del Estado y en un aliado estratgico para la produccin de bienes pblicos.
En defnitiva, la que resulta interpelada es la ampliacin del espacio pblico para
acoger los viejos retos y los nuevos desafos de la construccin de ciudadana en Amrica
Latina. Las distintas manifestaciones de lo pblico no estatal en la sociedad sugieren que
esta tarea puede ser emprendida, como una tarea conjunta entre el Estado y la sociedad,
aunque no exenta de confictos.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
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1
Un agudo anlisis al respecto es realizado por Rabotnikof (2005)
2
Vase, al respecto, por ejemplo, el anlisis que hace Roche (1992) de los lmites del paradigma
dominante de la ciudadana social, entre otros, por los desafos que imponen tanto el post-
industrialismo como el post-nacionalismo. Para una apelacin por el cosmopolitismo en la denicin
de ciudadana, vase Cortina (1998).
3
Como bien lo nota Castillo (2007), el ciudadano era bsicamente sujeto de deberes en la Grecia
clsica.
4
Esta evidencia la proporcionaba una encuesta ocial a usuarios de servicios pblicos llevada a cabo
en Chile, pas que sin embargo, es uno de los que pareciera exhibir mayores logros en la reforma de
sus servicios pblicos.
5
Vanse, entre otros, Carrillo y Gruenberg (2006) y Zurbriggen (2006) para estudios recientes.
6
Cabe destacar que segn lo adverta un Secretario General de la CEPAL (Ocampo, 1999: 13), el
abandono de los impuestos directos como mecanismos de recaudacin ha avanzado ms de lo
deseable en Amrica Latina. En la OCDE, el 65% de la recaudacin corresponde a impuestos directos
(cuatro quintas partes por impuesto a la renta personal); en tanto en Amrica Latina, los impuestos
directos suman slo el 25% de la recaudacin (la mayor parte por renta de las empresas).
7
Las corrientes tericas que adjudican un clculo egosta a todas las acciones humanas restringiendo
la gestin pblica slo a la creacin de incentivos, tienden a devenir en fragmentacin y competencia
destructiva no slo entre individuos, sino tambin entre niveles y sectores gubernamentales y hasta
dentro de la sociedad.
8
Vanse el excelente libro editado por Dagnino, Olvera y Panchi (2006); tambin Cunill (1997:
Captulo III) para una crtica a la participacin ciudadana fundamentada en esos enfoques.
9
Para una ilustracin de este tipo de enfoque, vanse Hajer y Wagenaar (2003), Vigoda (2002),
Teisman y Klijn (2002). Cabe destacar que estos ltimos autores aluden a tres generaciones de
arreglos de gobernanza en la formulacin de polticas: el enfoque de partenariado pblico; el
enfoque interactivo que junta a gobierno, ciudadana y grupos sociales; y el enfoque de partenariado
pblico-privado (PPP) que supone nanciamiento y participacin de asociaciones privadas, y que es
el que favorecen.
En cualquier caso, vale sealar que no nos referimos ac a los enfoques ms socio-polticos de la
teora de la gobernanza que la visualizan como una modalidad de coordinacin no jerrquica. Al
respecto, vase, por ejemplo, Mayntz (2000).
10
El informe sobre el desarrollo mundial del Banco Mundial (2004), cuyo ttulo es Servicio para los
pobres, expresamente seala que pagar por los servicios otorga poder (pg. 146).
11
El principal fundamento de este tipo de enfoque es que el conocimiento y los recursos necesarios
para lograr los resultados que se desean estn distribuidos entre diferentes actores, por lo que
se requiere una nueva forma de gobernanza en la cual los actores pblicos toman en cuenta sus
interdependencias con otros actores y tratan de resolver problemas de gobernanza a travs de la
cooperacin (Teisman y Klijn, 2002).
12
Vase al respecto Cunill (1997: Captulo I).
13
Habermas (1990) remarca dos condiciones: la espontaneidad y la informalidad en trminos de
quedar libre de la presin de la toma de decisiones.
14
Alvarez (2004) muestra, por ejemplo, como una experiencia desde la sociedad civil protagonizada
por un conjunto de organizaciones feministas en Mxico -la Red por la Salud de las Mujeres- despert
dos actitudes distintas de los dos gobiernos del mismo partido -el PRD- en el Distrito Federal.
15
Desarrollamos estos asuntos en Cunill (2004). En Consejo Cientco del CLAD (2000), exponemos
extensamente el contexto y la concepcin de la responsabilizacin de la administracin pblica que
predominan en los 80.
NOTAS
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137
16
En Cunill (2004) nos referimos a estos asuntos como posibles aspectos de la democratizacin de
la administracin pblica, y proponemos un test que requeriran satisfacer para aumentar tanto la
democracia como la eciencia de la administracin pblica.
17
Para detalles al respecto, vase el SIARE del CLAD (http://www.clad.org.ve/siare/innotend/control.
html).
18
En torno a este tema, vase Dowbor (2005).
19
Desarrollamos estos asuntos en Cunill (2006).
20
Al respecto es interesante el caso de la reforma educativa de los aos 80 en Inglaterra, la que no
obstante estar motivada por entregar poder a los padres devino en un refuerzo del poder de los
profesionales y a la larga de la burocracia. Para detalles sobre la participacin ciudadana basada en
conocimientos expertos, vase Cunill (1997).
21
Nosotros entendemos que la diferencia bsica entre la participacin ciudadana y el control social es
que la primera puede suponer corresponsabilidad o poder compartido con el Estado, mientras el
segundo exige una relacin de exterioridad con el Estado. En ambas est en juego, sin embargo, la
autonoma social.
22
Obviamente a veces esto es deliberado de parte de las burocracias estatales.
23
Vase, por ejemplo, La Rosa ...[et al] (2006) para el caso de la participacin en salud en Per, que
revela que los profesionales tienen un peso de casi 70%.
24
Segn lo reconoce Sintomer (2005), en Brasil, como en el resto de Amrica Latina, el presupuesto
participativo es un instrumento de las clases populares y tambin un mtodo privilegiado para
priorizar la inversin en favor de los pobres.
25
Vase Velsquez y Gonzlez (2003) para el caso de Colombia.
26
Adrin Gurza, en un encuentro celebrado en noviembre de 2006 en ciudad de Mxico, sostena
que sus hallazgos sobre el Consejo Nacional de Salud de Brasil dan cuenta de un predominio en
los hechos de la sociedad civil, pero bsicamente de los sectores organizados que llegan al Consejo
a discutir lo ya acordado previamente. Su tesis es que lo que ocurre dentro de los Consejos est
determinado por lo que ocurre afuera, sobre todo por el grado de corporatismo social.
27
Coelho (2005), rerindose tambin a los consejos de salud en Brasil, llama la atencin sobre el
hecho de que no estn todos los que debieran, ya que la burocracia hace la escogencia del tipo de
organizacin que forma parte del consejo.
28
Varios pases han promulgado recientemente leyes de participacin ciudadana, entre ellos, Nicaragua
y Venezuela. Otros, como Colombia, tienen varias normativas que sustentan procesos de participacin
ciudadana. Ntese que no nos referimos ac a los mecanismos de participacin ciudadana directa
tipo referndum o iniciativa popular, los que tambin han proliferado recientemente, pero que
escapan al alcance de este trabajo.
29
Vaillancourt ...[et al] (2006: 69), en este sentido, reeren a una nueva arquitectura que capacita a los
ciudadanos-usuarios para participar en la produccin, la gestin y la evaluacin de la poltica social, y
al hacerlo, desarrollarse como ciudadanos capaces de autodeterminacin y poder.
30
Parte de la literatura los designa como los actores de la economa social o tercer sector (vase,
por ejemplo Vaillancourt ... [et al], 2006), distinguindolos por los valores de solidaridad, autonoma,
reciprocidad y autodeterminacin que los inspiran y las reglas democrticas que los pueden regir.
El trmino economa social en cualquier caso, incluye a las cooperativas sociales.
31
Para el caso del Programa Educo, vanse Rodrguez (1998) sobre el particular, y Jimnez y Sawada
(1999) para argumentos a favor. Sobre los CLAS de Per, vanse Frisancho Arroyo (2005), y La Rosa
...[et al] (2006: 128-142) que aportan, en cambio, evidencias sobre una valoracin de logro de la
ciudadana en relacin con los CLAS.
32
En general, estas modalidades de coproduccin implican introducir normas del rgimen laboral
privado para contratar y despedir personal, ya que las guras que se crean (los CLAS, por ejemplo)
actan bajo rgimen privado de administracin.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
138
33
Recordemos que a diferencia del primer grupo, la solidaridad no es el nico ingrediente que mueve
a la creacin de una ONG, aun en el caso de ser autntica.
34
Esto pasa incluso por ampliar la nocin de la contralora social recubriendo tambin lo pblico
no estatal, tal y como lo entiende, por ejemplo, la normativa colombiana sobre las veeduras
ciudadanas.
ESTADO NACI ONAL Y DERECHOS DE CI UDADAN A
Marta Arretche
139
Estado Nacional y
Derechos de Ciudadana:
extrayendo lecciones
de la parte llena del vaso
Marta Arretche
*
La publicacin de Contribuciones II es una gran oportunidad para refexionar sobre
los fundamentos tericos y conceptuales de un Estado que sea capaz de tornar efectivos los
derechos de ciudadana. A partir del artculo de Guillermo ODonnell en este volumen,
este texto pretende ser una contribucin a este debate demostrando la relevancia de
una refexin sobre los requisitos estatales para que el Estado cumpla efectivamente sus
obligaciones para con sus ciudadanos. Argumento, adems, que elementos empricos
para esta formulacin conceptual pueden ser extrados de la experiencia latinoamericana
reciente. Aunque la parte vaca del vaso en la relacin de los Estados latinoamericanos
con sus ciudadanos sea ampliamente conocida, la identifcacin de los requisitos estatales
que favorecen avances en esa relacin permite extraer lecciones de la parte llena del
vaso. Por razones puramente prcticas, derivadas de mis actividades de investigacin,
este anlisis emprico estar basado en la experiencia brasilera reciente, ms, ciertamente,
estudios empricos sobre los dems pases latinoamericanos seran igualmente tiles para
este objetivo.
Histricamente, la adopcin de polticas que garanticen el usufructo igualitario
de los derechos de ciudadana impone exigencias profundas sobre la estructura de los
Estados nacionales. La expansin de las funciones del Estado (contrapartida histrica
*
Profesora del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de So Paulo (USP) e investigadora
del Centro de Estudos da Metrpole (CEM-CEBRAP).
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
140
de la expansin de los derechos de ciudadana) no implic apenas la expansin del
gasto pblico, sino que adems impuso cambios profundos en la arquitectura de las
instituciones estatales (Marshall, 1967). La extensin con que el Estado cumple la
promesa de la ciudadana est directamente asociada a la extensin con que las agencias
estatales penetran en el territorio nacional y coordinan internamente sus acciones de
modo de ejercer el monopolio de la autoridad sobre las dimensiones de la vida de los
ciudadanos afectadas por la accin del Estado, impidiendo as que las estrategias de
sobrevivencia de estos ltimos dependan de los poderes privados (Migdal, 1988: 10-41;
ODonnell, en este volumen).
La literatura reciente sobre las relaciones entre Estado y ciudadana ha prestado
poca atencin a este tema tan central. En verdad, el debate reciente dio gran centralidad
a la temtica de las relaciones entre Estado y sociedad, mas especfcamente se concentr
en las cuestiones relativas a las instituciones polticas que promueven decisiones
democrticas y participativas, favoreciendo simultneamente la accountability de los
gobiernos en relacin a sus ciudadanos. En contrapartida, la cuestin de los requisitos
institucionales para que el Estado garantice patrones igualitarios de acceso a los derechos
de ciudadana permaneci relativamente poco tratada. En otros trmino, los tremendos
desafos que enfrenta la mquina estatal para que el Estado traduzca sus decisiones en
acciones efectivas (incluyendo todos los miembros de su comunidad poltica) recibieron
menor atencin de la literatura reciente. Ausente esta refexin, se supone garantizada
una correspondencia entre buena decisin y buen gobierno.
Este artculo argumenta que una dimensin relevante y poco explorada de la
refexin sobre el tipo de Estado que promueva la democracia en su sentido pleno, es la
de los requisitos estatales que permitiran a los ciudadanos tener acceso a sus derechos
(ODonnell). En otras palabras, el buen gobierno no requiere slo instituciones polticas
que garanticen que las decisiones sean tomadas de modo democrtico. La obligacin
estatal de garantizar el usufructo de derechos a todos los miembros de una comunidad
poltica impone exigencias para la organizacin de la mquina estatal.
Esta refexin puede y debe ser apoyada en la experiencia reciente de los pases
latinoamericanos. En efecto, la dimensin ms prominente de la refexin sobre las
instituciones estatales adecuadas para la promocin de una democracia de ciudadanos
enfatiz las virtudes de la descentralizacin. En las ltimas dcadas, sta estuvo, pari
passu con la democratizacin, en el centro de la agenda de debates sobre la reforma del
Estado en Amrica Latina. Innumerables reformas descentralizadoras fueron adoptadas
(Draibe, 1996; Kaufman e Nelson, 2004), con la expectativa de que este nuevo diseo
de las instituciones estatales promoviese tanto la participacin democrtica sobre las
decisiones y acciones de los gobiernos como la efectividad del Estado.
La defensa de las virtudes de la descentralizacin fue fuertemente afectada
por el contexto de los procesos de redemocratizacin. El hecho de que los regmenes
autoritarios latinoamericanos hayan sido simultneamente Estados centralizados
ESTADO NACI ONAL Y DERECHOS DE CI UDADAN A
Marta Arretche
141
produjo, por un efecto de policy feedback, una asociacin positiva entre centralizacin
estatal y autoritarismo. Simtricamente, el debate sobre los requisitos estatales para un
Estado democrtico fue tremendamente infuenciado por una asociacin positiva entre
descentralizacin y democracia. De esta asociacin, partirn orientaciones favorables a
que el abanico ms amplio posible de decisiones relevantes de las polticas pblicas fuese
delegado a las unidades ms prximas a los ciudadanos, en particular en los gobiernos
locales.
No menos infuyentes para la defensa de las virtudes de la descentralizacin
fueron las proposiciones derivadas de la concepcin cvica tocquevilliana. Sin embargo,
una lectura cuidadosa de Tocqueville no autoriza a la entera delegacin de competencias
a favor de los gobiernos locales. De hecho, Tocqueville distingui la centralizacin
gubernamental relacionada con los intereses comunes de una nacin de la centralizacin
administrativa relacionada con los intereses particulares de las comunidades. Consideraba
que la primera sera fundamental para que las naciones pudiesen prosperar, unidas por
una sola voluntad, en tanto la segunda slo servira para debilitar a las naciones y su
resultado sera la apata poltica. Por lo tanto, una vez que un determinado conjunto
de derechos se tornase un inters comn de la nacin, ste pasara a ser una atribucin
del gobierno central. En verdad, las funciones a ser atribuidas a los gobiernos locales
en Democracia en Amrica son largamente afectadas por lo limitado de las funciones del
Estado en el inicio del Siglo XIX. El largo proceso de expansin de las funciones del
Estado asociado al desarrollo de los Estados de Bienestar en el Siglo XX, implic que
un conjunto mucho ms amplio de obligaciones pasara a ser de inters comn de una
nacin, siendo, por lo tanto, atribucin del gobierno central.
En el plano emprico, la investigacin comparada sobre el resultado efectivo de
las reformas descentralizadoras no confrm las expectativas despertadas por las teoras
que las justifcaban, revelando aumento de los niveles de corrupcin de los gobiernos
locales, aumento del dfcit pblico y persistencia del clientelismo (Rosanvallon, 1993;
Prudhomme, 2002). Adems de esto, el anlisis comparado de las formas de Estados
enfatiza en los riesgos derivados de un gobierno central limitado, particularmente en
lo que tiene que ver con las oportunidades de reduccin del gasto social, los incentivos
institucionales para la desregulacin de la competencia, la superposicin de competencias
y la emergencia de desigualdades en la provisin de bienes pblicos (Skocpol, 1992;
Weaver e Rockman, 1993; Peterson, 1995; Pierson, 1995).
Imaginemos un objetivo nacional de poltica social cualquiera, en un pas en el
cual los servicios pertinentes hayan sido descentralizados. La realizacin de ese objetivo
supondra la movilizacin de los gobiernos locales. El reconocimiento generalizado de
que ese objetivo debera ser una prioridad nacional no implica que los gobiernos locales
se avengan a establecer el mismo objetivo como una prioridad de poltica pblica en el
plano local. Ms an: no implica que, aunque lo hagan, estn de acuerdo con relacin a
las estrategias ms adecuadas para alcanzar el objetivo. Adems, si estos gobiernos locales
fuesen receptivos de las preferencias de sus ciudadanos, es probable que estableciesen
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
142
prioridades de lo ms diversas entre s. En la ausencia de mecanismos de coordinacin
nacional, el resultado ms probable sera un aumento de las desigualdades, derivado de
las acciones de los diferentes gobiernos locales.
Ahora un Estado nacional que tenga capacidad de implementar o hacer
implementar sus decisiones en todo el territorio nacional, precisa disponer de mecanismos
efectivos de coordinacin de sus propias agencias, de modo a traducir estas decisiones
en polticas. La necesidad de mecanismos nacionales de coordinacin de las polticas es
tanto ms esencial si estas decisiones giran en torno al objetivo normativo de garantizar
el acceso igualitario a los derechos.
EXTRAYENDO LECCIONES DE LA PARTE
LLENA DEL VASO
El Brasil es un buen ejemplo para indicar la relevancia de profundizar los estudios
empricos en torno a esta cuestin, por tratarse de un Estado federativo, conocido por
la extensin de las reformas descentralizadoras adoptadas en el desarrollo del proceso
de democratizacin. Entretanto, un aspecto menos conocido de la trayectoria brasilera
reciente es el que se refere a las reformas que promovieron las capacidades nacionales
de coordinacin de las polticas pblicas, regulando las fnanzas y las polticas a ser
ejecutadas por los gobiernos locales.
En el inicio de los aos 90, el Brasil presentaba los peores indicadores de educacin
y de salud entre los pases latinoamericanos, adems de ser conocido por presentar
una de las ms desiguales estructuras de distribucin de la renta del mundo, como lo
demuestran sucesivos Informes de Desarrollo Humano del PNUD
1
. Los indicadores
sociales de la dcada del 90 indican que el rgimen militar leg a la democracia una
pesada deuda social. Completado el ciclo de la redemocratizacin, con la aprobacin
de una nueva Constitucin en 1988, el Brasil presentaba tasas de pobreza, de aos de
escolaridad, de expectativa de vida y de mortalidad infantil, mucho peores a las de pases
de Amrica Latina con renta per cpita bien inferior a la de Brasil (Paes de Barros et al,
2000; Arretche, 2006). A mediados de la dcada de 2000, los indicadores sociales y de
renta de Brasil son ms positivos, revelando que el Brasil mejor en relacin a su pasado
reciente, logrando reducir, pero sin eliminar, desigualdades en el acceso a programas
de garanta de renta y servicios educacionales y de salud. Se trata, as, de identifcar la
ingeniera estatal que favoreci la produccin de la parte llena del vaso.
Examinemos caractersticas institucionales de polticas particulares para,
posteriormente, identifcar los requisitos estatales que permiten la coordinacin nacional
de las polticas.

ESTADO NACI ONAL Y DERECHOS DE CI UDADAN A
Marta Arretche
143
EL PROGRAMA NACIONAL DE TRANSFERENCIA
DE RENTA
Ampliamente conocido, el Programa Bolsa-Familia fue creado en 2003. Es
relevante para el argumento presentado en este artculo destacar que el Programa
estaba presente en todos los municipios brasileros a fnes de 2005
2
, es decir, hace apenas
dos aos. Adicionalmente, tuvo un importante impacto en la reduccin reciente de las
desigualdades de renta en el Brasil (Barros, 2006; Soares, 2006; Rocha, 2006) aunque,
empero, sta no puede ser atribuida exclusivamente al Programa Bolsa-Familia
3
.
El Programa surgi de la unifcacin y ampliacin de programas federales creados
a partir de 2001, los cuales, a su vez, tuvieron su origen en experiencias municipales y
estaduales de buen suceso (Lavinas, 1999; Lavinas y Barbosa, 2000)
4
. Su introduccin
en la agenda de la poltica social brasilera se debe a los gobiernos locales, su suceso
rpidamente los convirti en una poltica nacional, fnanciada, reglamentada y coordinada
por el gobierno federal, asumiendo los gobiernos locales el papel de catastrar a las familias
necesitadas y el Ministerio de Desarrollo Social el de seleccionar a las benefciarias.
El Programa es uniforme para todo el territorio nacional, benefciando a familias
con renta familiar mensual per capita inferior a la canasta bsica, defnida por el gobierno
federal. Estados y municipios tienen la funcin de catastrar a las potenciales familias
benefciarias, pero no pueden alterar las reglas de elegibilidad ni los valores de los
benefcios. Una vez catastradas, las familias reciben una credencial electrnica y pasan a
recibir el benefcio mensualmente, directamente en una agencia bancaria, no habiendo,
por lo tanto, ningn intermediario entre el ciudadano y el usufructo del derecho.
En este programa le caben al gobierno federal las funciones de fnanciamiento
y reglamentacin y a los gobiernos subnacionales, la funcin de catastrar a las familias.
No hay, por lo tanto, ningn desembolso por parte de los gobiernos locales. Estos reciben
recursos para administrar su catastro de benefciarios. Esta regla oper como un fuerte
incentivo para la adhesin de los gobiernos locales y explica buena parte de la velocidad
de implantacin del Programa
5
.
En la prctica, este conjunto de reglas crea fuertes incentivos para que los
gobiernos locales se integren al Programa, incluyendo los municipios gobernados por
partidos de oposicin, neutralizando por lo tanto los efectos del multipartidismo sobre
la coordinacin nacional de esta poltica sectorial
6
.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
144
POLTICA DE SALUD
El Brasil instituy en el fnal de la dcada del 80 su Sistema nico de Salud, que
pretende ser universal, gratuito y descentralizado, en el cual les cabe a los municipios la
responsabilidad de la gestin y ejecucin de los servicios bsicos de atencin de salud. El
sistema es prcticamente universal, pues apenas una minora de 8,7% de la poblacin
nunca usa el sistema pblico de salud (Afonso, 2004: 27). En 1992, 2450 municipios
brasileros de un total de 4650 (53%) no contaban con ningn puesto de salud y 129
no contaban con ninguna unidad bsica de atencin (puesto de salud o centro de salud)
(IBGE, 1992). En 2005, este nmero cay a apenas 6, de un total de 5558 municipios
(IBGE, 2006). Adems de ser un indicador de la penetracin territorial de las agencias
estatales de salud, este indicador revela la penetracin territorial de un modelo de
asistencia de salud que privilegia la instalacin de servicios de atencin bsica y adopta
programas similares en el territorio nacional. (IBGE, 2006).
Hay evidencias de que permanecen desigualdades en la oferta de servicios entre
los municipios brasileros
7
, pues mientras la media de consultas per capita por municipio
ha subido (lo que indica la expansin del acceso), el desvo de padrn de esta media
tiende a permanecer estable, lo que indica persistencia de las desigualdades (Arretche
y Marques, 2007; CEM, 2006). Por lo tanto, la desigualdad entre los municipios dice
ms respecto a cantidad y calidad de las prestaciones en salud de lo que en relacin al tipo
de programa de salud adoptado, siendo la prioridad de la atencin bsica en salud una
caracterstica homognea de la agenda de salud de todos los municipios brasileros
8
.
Estos resultados son, en buena medida, explicados por la estructura de
coordinacin de esta poltica sectorial. Tanto las decisiones de gasto como las polticas
de los gobiernos locales son inducidas por la legislacin federal, ms especfcamente
por reglas constitucionales y ministeriales. Una enmienda constitucional, aprobada
en el 2000, obliga a los gobiernos municipales y estaduales a gastar, respectivamente,
15% y 12% del total de sus fondos tributarios en salud. Adems de esto, desde la
promulgacin del Sistema nico de Salud, en 1990, la Unin est encargada de las
funciones de fnanciamiento y de formulacin de la poltica nacional de salud, as como de
la coordinacin de las acciones intergubernamentales. Esta divisin de funciones implica
que el gobierno federal tiene autoridad para tomar las decisiones ms importantes en
esta poltica sectorial y, en consecuencia, las polticas implementadas por los gobiernos
locales son fuertemente dependientes de las transferencias federales y de las reglas
defnidas por el Ministerio de Salud. Y aunque los gobiernos locales sean polticamente
autnomos y tengan formalmente autoridad para adoptar sus propias polticas de salud,
el gobierno federal dispone de recursos institucionales para infuenciar sus decisiones de
polticas, afectando su agenda de gobierno.
La edicin de reglas ministeriales ha sido el principal instrumento de
coordinacin de las acciones nacionales en salud. El contenido de stas consiste, en
ESTADO NACI ONAL Y DERECHOS DE CI UDADAN A
Marta Arretche
145
gran medida, en condicionar las transferencias federales a la adhesin de los Estados
y municipios a los objetivos de la poltica federal. A partir de 1998, cuando se redujo
la incertidumbre en cuanto al fujo de estas transferencias, debido a un conjunto
de medidas que garantizaron volmenes adecuados de recursos y tornaron creble
que las transferencias seran efectivamente realizadas, independientemente de las
lealtades partidarias, aument exponencialmente la adhesin de los gobiernos locales
a las polticas preferenciales del gobierno federal. Por esta razn, no hay evidencias
de relacin entre la afliacin partidaria de los prefectos y la produccin de servicios
ambulatorios y hospitalarios, siendo la induccin federal el principal factor explicativo
de la accin de los gobiernos locales (Arretche e Marques, 2007). En otras palabras, la
adopcin de reglas claras y crebles en cuanto a las transferencias federales, vinculando
recursos a demandas, produjo efectos positivos sobre la coordinacin nacional de las
polticas pblicas.
Este sistema de incentivos indujo a los gobiernos locales a adoptar programas de
atencin bsica de salud, contratacin de mdicos, enfermeros y asistentes de salud, as
como acceso gratuito a los principales medicamentos, cobertura de vacunacin y atencin
prenatal, de modo homogneo en el territorio nacional. Si las transferencias son regulares y
si los criterios son predefnidos, el compromiso del gobierno federal se torna creble y,
en consecuencia, los gobiernos locales ven reducida la incertidumbre de adherir a los
programas federales, eliminando el problema de la no-simultaneidad de las acciones.
Con base en sus funciones de fnanciador y regulador, el gobierno federal coordina la
poltica nacional de salud, en la medida en que produce convergencia en torno a las
prioridades a ser adoptadas.
Finalmente, todas las medidas referentes a las funciones a ser ejecutadas por
los gobiernos locales deben ser aprobadas por una Comisin Intergestores Tripartita,
compuesta por representantes de los ejecutivos federal, estadual y municipal. La
constitucin de esta arena federativa permite la incorporacin de las demandas de
los gobiernos locales a las reglas de la poltica federal, particularmente en lo que dice
respecto al contenido de las reglas ministeriales dictadas por el Ministerio de Salud.
POLTICA DE EDUCACIN FUNDAMENTAL
El rea de educacin es aquella en que Brasil presenta los peores indicadores de
desempeo. Entretanto, es posible en este caso extraer lecciones de la parte vaca del
vaso.
Brasil logr de hecho universalizar el acceso a la educacin bsica, particularmente
en lo que tiene que ver con el acceso de los pobres a la educacin pblica. Los datos
sobre acceso revelan que en el municipio de Sao Paulo en 2004, 99% de los 40% ms
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
146
pobres tenan a sus hijos matriculados en el nivel bsico (Figueiredo, Torres e Bichir,
2006b). En el ao 2006, idntico estudio en el municipio de Salvador revel que 97%
de las familias de ese mismo estrato tenan a sus hijos de entre 7 y 14 aos matriculados
en el nivel bsico (Figueiredo e Torres, 2006). Entretanto, el desempeo del sistema
educacional brasilero es muy bajo. La tasa de conclusin del nivel bsico (8 aos de
estudio) en la franja etaria de 15 a 19 aos, no llegaba a 15% en 2004. Adems, todas las
investigaciones internacionales revelan que los estudiantes brasileros presentan niveles
muy bajos de competencia (productividad) escolar.
En esta poltica particular, a diferencia de las polticas de salud y de transferencia
de renta, el gobierno federal tiene limitada autoridad para reglamentar la gestin y
dispone de escasos recursos para fnanciar los programas ejecutados por los gobiernos
subnacionales. En verdad, desempea una funcin apenas supletoria, de fnanciar
programas de alimentacin de los estudiantes de las escuelas pblicas, as como
programas de construccin y capacitacin de las unidades escolares. Cuenta, por lo
tanto, con recursos institucionales bien limitados para coordinar la adopcin de objetivos
nacionales de poltica.
La oferta de enseanza es responsabilidad de Estados y municipios, siendo que
estas dos redes operan de modo enteramente independiente, con marcadas desigualdades
en la capacidad de gasto entre las unidades de la federacin, las cuales afectan la carrera
y salarios de los profesores, la naturaleza y calidad de los servicios educativos, as como
el nivel de gasto/alumno (Vazquez, 2003). En cada municipio, las dos redes pblicas
estadual y municipal adoptan prioridades y programas enteramente distintos,
en cuanto a transporte escolar, uniforme de los alumnos, condiciones de acceso a los
equipamientos escolares, infraestructura de la escuela y tiempo de permanencia de los
alumnos (Figueiredo et al, 2006b; Figueiredo e Torres, 2006). Evidentemente, tales
diferencias no pueden ser atribuidas a las preferencias de los ciudadanos (puesto que son
los mismos), y si a las prioridades de diferentes gobiernos sobre un mismo territorio,
situacin que acontece debido a las limitaciones institucionales de la coordinacin
nacional de polticas de educacin.
Para reducir las desigualdades de capacidad de gasto, el gobierno federal aprob
en 1996 una enmienda constitucional
9
que oblig a Estados y municipios a gastar el
15% del total de sus fondos en educacin, creando el Fondo Estadual de Desarrollo de
la Enseanza Fundamental (FUNDEFs). Esta medida tuvo un efecto equalizador de la
capacidad de gasto en cada Estado de la federacin, empero mantuvo las desigualdades
entre los Estados (Vazquez, 2003). Su principal efecto fue limitar la autonoma decisoria
de los gobiernos locales en lo que respecta al destino del gasto en educacin.
En verdad, para obtener este comportamiento de gasto por parte de los gobiernos
locales, el gobierno central adopt la estrategia de aprobar una regla constitucional,
dada su limitada capacidad institucional de afectar a las escuelas de los gobiernos locales.
La regla constitucional opera como una norma que obliga a dar prioridad a la educacin
ESTADO NACI ONAL Y DERECHOS DE CI UDADAN A
Marta Arretche
147
fundamental, incluso en los gobiernos locales que no tengan esta prioridad en su agenda.
Obsrvese, en consecuencia, que la estrategia de coordinacin en este caso, llev a
adoptar una norma que tiene efecto homogneo en el territorio nacional.
Sin embargo, esta medida tuvo limitada capacidad de producir convergencia en
torno a las polticas y programas a ser adoptados, dado que sus mecanismos de induccin
se restringen a parmetros de gasto. Las evidencias sugieren que el FUNDEF fue
responsable por la expansin de la matrcula en la enseanza fundamental (Afonso,
2004), as como por aumentos en los salarios relativos de los profesores, pero no hay
evidencia de que haya mejorado la competencia relativa de los alumnos de las escuelas
pblicas (Menezes-Filho; Pazello; Souza, 2005), manteniendo las desigualdades de
desempeo escolar.
En este ao 2007, el gobierno federal lanz un Plan de Desarrollo de la Educacin.
Este crea un ndice de Desarrollo de la Educacin Bsica (IDEB), calculado con base en
el tiempo medio de conclusin de cada ciclo escolar y en la nota media de los alumnos
en una prueba nacional. Este ndice, que ser divulgado pblicamente, servir como
referencia para evaluar el desempeo de cada red y de cada escuela pblica. El programa
consiste en establecer metas para mejorar este ndice, condicionando la transferencia de
recursos y apoyo tcnico en el rea de gestin al compromiso con la adopcin de medidas
bsicas, tales como la contratacin de directores por concurso, para los municipios que
se dispusieran a intentar alcanzar esas metas. Adems, establece un piso nacional salarial
para los profesores del pas entero, combinando la meta de universalizacin de los
laboratorios de informtica para todas las escuelas pblicas.
Dado su carcter reciente, no hay evaluaciones del Plan. Sin embargo, para los
fnes de este artculo, interesa destacar el papel de coordinacin desempeado por el
gobierno federal, as como la estrategia de condicionar recursos a la adopcin de medidas
de poltica. Se busca promover convergencia en torno a los programas y prioridades,
de modo de garantizar que los Estados y municipios adopten estrategias semejantes,
aunque tengan facultades para no hacerlo.
CONSIDERACIONES FINALES
Este artculo argumenta que un Estado nacional que se proponga garantizar
derechos de ciudadana a todos sus miembros, precisa enfrentar requisitos institucionales
relativos a la coordinacin nacional de sus polticas. En efecto, estos hablan acerca del
modo como el Estado se organiza para penetrar su territorio nacional, coordinando
internamente sus acciones y enfrentando sus propias tendencias centrfugas. En el
caso latinoamericano, tales desafos estatales son posiblemente ms necesarios aun con
posterioridad a las reformas descentralizadoras adoptadas en el continente.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
148
La experiencia brasilera reciente indica que los gobiernos centrales tienen un
papel insustituible en la coordinacin de las polticas pblicas, siempre que las decisiones
a ser implementadas involucren la promocin de patrones universales e igualitarios de
acceso a derechos. Esta centralizacin de la autoridad implica el papel de regulador
principal de las polticas a ser adoptadas por los encargados de la ejecucin, sean estos los
gobiernos locales (al igual que los agentes privados). Reglas de titularidad y concepciones
estratgicas de accin deben ser objeto de la regulacin del gobierno central, siempre que
se pretenda que polticas homogneas sean implementadas en el territorio nacional.
Adicionalmente, el gobierno central debe disponer de recursos que puedan ser
empleados para inducir las decisiones de los agentes de los gobiernos locales encargados
de la ejecucin de las polticas, particularmente cuando sta es descentralizada. La
disponibilidad de estos recursos asociada a la reduccin de la incertidumbre en cuanto
a su efectiva distribucin a los agentes encargados de la ejecucin de las polticas, son
decisivas para solucionar el problema de la no-simultaneidad de las acciones.
El papel de coordinacin del gobierno central implica adems, instituir
mecanismos de control, evaluacin y monitoreo de los gastos y de las polticas a ser
ejecutadas por los gobiernos locales. Este sistema de divulgacin pblica permite que
las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales sean pautadas por reglas
pblicas y crebles, as como permiten la credibilidad de las estrategias de coordinacin
que condicionan la transferencia de recursos al cumplimiento de metas de polticas.
La existencia de foros de negociacin, con representacin de los agentes estratgicos
en la ejecucin de las polticas, favorece que sean tomadas mejores decisiones. Permite
que la distribucin de encargos sea formulada de forma compatible con las capacidades
administrativas efectivamente disponibles en los gobiernos locales.
Este arreglo es compatible con el ideal democrtico tocquevilliano, para quien la
vitalidad de la vida cvica est directamente asociada a la descentralizacin administrativa
y para que los intereses comunes a todas las partes de una nacin entre los cuales debemos
incluir los derechos de ciudadana estn de hecho bajo la autoridad del gobierno central,
de modo a permitir que las naciones puedan prosperar, unidas por una sola voluntad!!
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ESTADO NACI ONAL Y DERECHOS DE CI UDADAN A
Marta Arretche
151
1
La edicin 2006 de este informe muestra que Brasil mejor en relacin a s mismo, aunque no en
relacin a los dems pases, pues pas del puesto 68
a
. al 69
a
en el ranking mundial.
2
Conforme site del Minsterio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. La proyeccin para
2006 indica 12 millones de beneciarios.
3
Adems de Bolsa-Famlia, son apuntados como altamente signicativas (i) las mejoras sistemticas
del salario mnimo real y (ii) la reduccin de las desigualdades en los salarios del mercado formal
de trabajo, explicadas en buena medida por la reduccin de las diferencias en los niveles de
escolaridad.
4
Durante el gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso, fueron lanzados diferentes
programas de transferencia de renta por diferentes ministerios a saber: los Programas Bolsa-
Escola (2001), Bolsa-Alimentao (2001); Auxlio-gs (2002) y Carto-Alimentao (2002), los cuales
fueron nalmente unicados en el gobierno de Luiz Incio Lula da Silva, bajo el nombre de Bolsa-
Famlia.
5
Figueiredo et al (2006a) demostraron que el 95% de los que tienen acceso a los programas
de transferencia de renta, en el municipio de San Pablo, son de hecho los ms pobres, aunque
la cobertura de estos programas alcance al 28% de la poblacin con menos de medio salario
mnimo per capita. Adems, demostraron que, sin embargo la metrpoli vena experimentando una
precarizacin de las condiciones de trabajo dado que el porcentual de insertados en el mercado
formal de trabajo sobre la PEA cay de 54% en 1991 a 30% en 2004 --, esto no se reej en la renta,
que fue de hecho elevada en este perodo, debido a la insercin en el mercado informal de trabajo
de los programas de transferencia de renta. En Salvador, capital de un estado del Nordeste brasilero,
27,2% de las familias ms pobres declararon recibir algn tipo de transferencia de renta, siendo el
Bolsa-Famlia el nico programa de este tipo en operacin (Figueiredo e Torres, 2006).
6
La existencia previa de programas estaduales o municipales no inhibi la emergencia de un programa
nacional, coordinado por el ejecutivo federal, que de hecho constituy la base para su existencia.
Obsrvese, por lo tanto, como la trayectoria de Bolsa-Famlia en el Brasil e internamente distinta
de la federacin norteamericana, en que los gobiernos estaduales tienen capacidad de limitar la
introduccin de un programa federal de transferencia de renta en la aprobacin del Social Security
Act. El AFDC (Aid for Families of Dependent Children) era un programa que confera gran autonoma a
los gobiernos estaduales en la decisin sobre los valores y criterios de elegibilidad, manteniendo esta
caracterstica durante toda a su vigencia (Weir, Orloff, Skocpol, 1988; Peterson, 1995).
7
Esta comparacin est siendo objeto de una investigacin, bajo mi coordinacin, en el mbito del
Centro de Estudos da Metrpole, con nanciamiento de la FAPESP.
8
Adems de esto, estudios sobre el acceso a los servicios de salud indican que la desigualdad de renta
no afecta el acceso a servicios de salud. Figueiredo, Torres e Bichir (2006b) examinaron las condiciones
de acceso de los 40% ms pobres del municipio de Sao Paulo, a travs de una encuesta realizada en
2004, revelando que, en el 91% de estas familias, por lo menos un miembro de la familia haba tenido
atencin regular de salud en el ltimo ao. En 2006, Figueiredo e Torres (2006) coordinaron idntica
encuesta en el municipio de Salvador, capital de un estado de la regin Nordeste. Los resultados son
muy similares a los encontrados en Sao Paulo: en 86% de las 40% familias ms pobres, por los menos
un miembro de la familia haba tenido atencin regular por el sistema de salud en el ltimo ao.
Concluirn que es la accin del Estado que compensa la precarizacin de las condiciones de trabajo,
no slo reponiendo los niveles de renta sino tambin eliminando los efectos de la desigualdad de
renta sobre la igualdad de acceso a los servicios sociales.
9
La Enmienda Constitucional de FUNDEF EC 14/96 -- establece que, por el plazo de 10 aos, estados
y municipios deberan aplicar, a lo menos, 15% de todas sus fondos exclusivamente en la enseanza
fundamental. Adems de esto, 60% de estos recursos deberan ser aplicados exclusivamente al
pago de profesores en efectivo ejercicio del magisterio. En el caso que un estado o municipio no
ofrezca matrculas, debera transferir este 15% para el nivel de gobierno que efectivamente ofrece las
matrculas, a travs de un fondo estadual llamado FUNDEF.
NOTAS
GOBI ERNOS LOCALES EN EL BRASI L
Celina Souza
153
Gobiernos locales en el Brasil:
experiencias y dilemas
de la democracia participativa
*
Celina Souza
*
INTRODUCCIN
Los movimientos de redemocratizacin que tuvieron lugar en Amrica Latina en los
aos 80 tomaron diferentes caminos que generaron diferentes experiencias y resultados.
En muchos pases del continente latinoamericano, el programa de redemocratizacin
incluy un aumento del papel de los gobiernos locales en la prestacin de servicios
pblicos universales (bienes pblicos) as como la participacin de la sociedad en el
proceso de la toma de decisiones sobre las polticas pblicas de impacto directo, como
medios para la reconstruccin de las instituciones democrticas. En consecuencia, varios
pases crearon mecanismos orientados hacia la descentralizacin poltica y fnanciera,
principalmente para los gobiernos y las comunidades locales, lo que indica que la tarea
de la reconstruccin de las instituciones democrticas no se restringa a las instituciones
nacionales. Sin embargo, a pesar de que los pases del continente compartieran programas
de redemocratizacin comunes, las experiencias de descentralizacin fueron diferentes
y la gestin descentralizada de las polticas sociales asociada a la participacin de las
comunidades locales no siempre se dio en forma simultnea.
Brasil es, con todo, un ejemplo de procesos simultneos de redemocratizacin
y descentralizacin para los gobiernos y las comunidades locales. Esto se debe
* Investigadora del Centro de Recursos Humanos (CRH) de la Universidad Federal de Baha (UFB),
Brasil.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
154
a que entre los compromisos de la redemocratizacin se inclua el compromiso de
restaurar la federacin a travs de un aumento del poder poltico y tributario de las
entidades subnacionales y el compromiso de empoderar a las comunidades locales
en el proceso de la toma de decisiones sobre polticas pblicas, en consonancia con
los supuestos de la democracia deliberativa. As pues, a partir de la Constitucin de
1988, promulgada en funcin de la redemocratizacin, las instituciones locales estn
registrando profundas modifcaciones, que fueron engendradas por una coalicin
conformada por constituyentes que tenan fuertes lazos de unin con las necesidades
municipales. El hecho de que la decisin de aumentar el papel de los gobiernos y las
comunidades locales haya ocurrido dentro del mbito de la Asamblea Constituyente
muestra que, en el caso brasileo, la descentralizacin/municipalizacin dista mucho
de ser un asunto de orden administrativo y constituye, por el contrario, una cuestin
de ndole eminentemente poltica. En caso contrario, por qu se habran empeado en
promoverla los constituyentes brasileos?
A fnes de los aos 90, en cumplimiento de las directivas y normas de la
Constitucin de 1988, se adoptaron nuevas polticas orientadas hacia la municipalizacin
y la participacin de las comunidades locales, aun cuando sus motivaciones hayan sido
diferentes de las que prevalecieron en el proceso constituyente, dado que su principal
agente de decisin e inductor fue el Poder Ejecutivo federal y/o local. El Poder Ejecutivo
federal dict nuevas reglamentaciones que transformaron a los gobiernos locales en
los principales proveedores de servicios universales de salud y educacin bsica, y a las
comunidades locales en participantes legtimos en el control de dichos servicios. En
cuanto se refere a los Ejecutivos municipales, en muchos municipios se implant lo que
dio en llamarse Presupuesto Participativo, mediante el cual ciertos segmentos de las
comunidades locales son convocados a decidir sobre la asignacin de una porcin de la
recaudacin municipal.
El artculo describe y analiza el sistema brasileo de gobierno local a partir de
1988 e intenta encontrar respuesta a dos conjuntos de interrogantes: (a) cules fueron
las principales consecuencias de las innovaciones institucionales que tuvieron lugar
luego de la redemocratizacin en relacin con los gobiernos y las comunidades locales
en cuanto se refere a la gobernanza local y la prestacin de servicios sociales universales,
y (b) cules son las condiciones de sostenibilidad de dichos cambios. En el presente
trabajo se alega que a pesar de la capacidad desigual de los gobiernos locales brasileos
para prestar servicios sociales universales y aumentar los espacios para las experiencias
participativas, muchos estn promoviendo cambios en la gobernanza local, no slo
como resultado de los mandatos constitucionales, los incentivos creados posteriormente
por el gobierno federal y las presiones de los organismos multilaterales, sino tambin
por polticas diseadas localmente. Con la misma importancia, ciertos segmentos de las
comunidades locales que antes estaban excluidos del proceso de la toma de decisiones
pasaron a tener espacios institucionales de actuacin, lo que aproxima la experiencia
brasilea a los supuestos bsicos de la democracia deliberativa. A pesar de ello, la
GOBI ERNOS LOCALES EN EL BRASI L
Celina Souza
155
sostenibilidad del actual sistema de gobernacin local todava no resulta clara y existen
tensiones entre los mecanismos de la democracia representativa y los mecanismos de la
democracia deliberativa. Esto se debe a tres razones fundamentales: (a) el nuevo sistema
de gobernacin local se materializa de forma desigual en los diferentes municipios
brasileos; (b) las experiencias participativas son inducidas desde la cima y no son
fruto de presiones de los grupos que antes estaban excluidos; y (c) todava no se han
delineado claramente las fronteras entre los mecanismos de la democracia deliberativa y
los mecanismos de la democracia representativa, lo que genera tensiones entre estas dos
formas de representacin de intereses as como incertidumbres acerca de la sostenibilidad
de las experiencias participativas.
El artculo est organizado segn se describe a continuacin. Los dos captulos
que siguen detallan las principales caractersticas de los gobiernos locales luego de
la redemocratizacin y analizan las fnanzas pblicas locales, incluyendo los cambios
promovidos por las ltimas enmiendas constitucionales. El conocimiento ms detallado
de las fnanzas pblicas locales es importante, debido a que los recursos que estn a
disposicin del gobierno municipal infuyen no slo en la gobernacin local sino tambin
en la promocin de servicios pblicos universales y en la atencin de las expectativas de
quienes participan en las decisiones dentro de la esfera local. A continuacin se analiza el
diseo de las nuevas polticas sociales universales introducidas por el gobierno federal en
los aos 90, que crearon recompensas y sanciones para inducir la adhesin de los gobiernos
locales. El captulo siguiente analiza las nuevas polticas orientadas hacia la participacin
de las comunidades locales. Por ltimo se presentan algunas conclusiones.
GOBIERNOS LOCALES DESPUS DE 1988
Aun cuando en Brasil la defnicin ofcial de municipio no hace ninguna
distincin entre la enorme diversidad de los 5 562 municipios existentes, ni siquiera
en relacin con su grado de urbanizacin o la separacin entre reas urbanas y rurales
o entre la sede central de los municipios y sus diferentes distritos, existen entre
ellos marcadas diferencias. De ello resulta que la defnicin ofcial de municipio se
ha convertido en una herramienta meramente administrativa, que no depende de la
incorporacin de variables de importancia, principalmente en trminos del tamao de
la localidad. Dicha uniformidad tambin signifca que las reglas que se aplican a los
gobiernos locales son invariables y no dependen de la complejidad de las tareas que se
les atribuyan.
En trminos fnancieros, la importancia relativa de los gobiernos municipales
brasileos viene siendo paulatinamente alcanzada en cada nueva Constitucin federal,
en especial a partir de la Constitucin de 1988. Tal como lo demuestran Afonso y
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
156
Arajo (2000: 38), entre 1988 y 1998 el volumen de recursos propios de los municipios
se increment en aproximadamente un 197%. En 1998, la recaudacin tributaria
municipal alcanz su nivel mximo histrico, cercano a un 1,6% del PIB, o R$ 14 mil
millones anuales. Durante los diez primeros aos de vigencia del nuevo sistema, los
municipios aumentaron su participacin en la recaudacin nacional global de un 11% a
un 17%, con una pequea cada a partir de fnes de los aos 90. En 2004, la recaudacin
de los municipios en su conjunto fue equivalente a un 7,26% del PIB, conformada por
una tercera parte proveniente de recursos propios y dos terceras partes provenientes
de transferencias del gobierno federal y los respectivos gobiernos estaduales (Afonso y
Arajo, 2006: 4-9).
Sin embargo, dichos recursos son distribuidos de forma muy desigual, dado
la gran heterogeneidad del pas no slo desde el punto de vista socioeconmico sino
tambin demogrfco, como lo muestran los datos de la Tabla 1.
TABLA 1. PRINCIPALES CARACTERSTICAS DEMOGRFICAS Y ECONMICAS DE LOS
MUNICIPIOS BRASILEOS, POR REGIN, 2000
REGIN POBLACIN
NO. DE
MUNICIPIOS
REA (km2)
HABITANTES/
REA
HABITANTES/
MUNICIPIO
REA(km2)/
MUNICIPIO
PIB PER. CAPITA
- 2001
Norte
Nordeste
Sur
Sudeste
Centro-Oeste
Brasil
12 893 561
47 693 253
25 089 783
72 297 351
11 616 745
169 590 693
449
1 791
1 189
1 668
463
5 560
3 869 634
1 558 196
577 213
927 284
1 612 075
8 544 402
3.3
30.6
43.4
78.0
7.2
19.8
28 716
26 629
21 100
43 343
25 090
30 500
8 618
870
485
555
3 481
1 536
4 312
3 255
8 387
9 316
7 260
6 954
Fuente: www.ibge.gov.br
La recaudacin per cpita propia de los municipios, calculada por regin
y tamao de la poblacin tambin refeja el grado de heterogeneidad local
(Tabla 2).
Sin embargo, la diversidad de los municipios no es slo explicada por las
desigualdades entre las cinco grandes regiones del pas, dado que existen tambin grandes
diferencias tanto dentro de una misma regin como dentro de un mismo Estado. Dichas
diferencias pueden ser observadas en la distribucin de los municipios de acuerdo con el
tamao de la poblacin (Tabla 3). Se trata de un indicador de importancia, pues afecta
la capacidad de recaudacin del municipio.
Las mayores diferencias en la distribucin de la poblacin se dan en la regin
Nordeste, donde el nmero de pequeas municipalidades con poblaciones de entre 10 000
y 20 000 habitantes es bastante alto en comparacin con las dems regiones. Esto muestra
GOBI ERNOS LOCALES EN EL BRASI L
Celina Souza
157
TABLA 2. RECAUDACIN TRIBUTARIA PROPIA MUNICIPAL PER CPITA, POR REGIN
Y TAMAO DE LA POBLACIN, 1996
REGIN
CLASE DE
MUNICIPIOS
POBLACIN
(MIL
HABITANTES)
RECAUDACIN
TRIBUTARIA
(R$ MILLONES)
RECAUDACIN
TRIBUTARIA
PER. CAPITA (R$)
Norte Hasta 20,000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
1,311
1,359
833
582
341
3,287
4,7
7,5
12,4
4,3
3,6
198,8
3,6
5,5
14,9
7,4
10,7
60,3
Total 7,724 231,4 30,0
Nordeste Hasta 20,000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
9,698
10,269
5,723
4,528
1,675
9,316
23,3
42,2
45,3
66,0
50,8
643,2
2,4
4,1
7,9
14,6
30,3
69,0
Total 41,210 870,9 21,1
Sudeste Hasta 20,000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
8,375
8,079
7,165
12,230
13,216
17,748
204,3
348,9
453,7
1.030,2
1.351,8
4.297,6
24,4
43,2
63,3
84,2
102,3
242,1
Total 66,814 7.686,5 115,0
Sul Hasta 20.000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
6,468
3,994
3,625
4,915
1,453
3,036
140,3
139,8
162,4
300,6
112,9
507,9
21,7
35,0
44,8
61,2
77,7
167,3
Total 23,492 1.364,0 58,1
Centro-Oeste Hasta 20.000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
2,566
1,657
863
1,471
2,037
42,0
36,9
23,5
42,2
199,9
16,4
22,2
27,2
28,7
98,2
Total 8,594 344,4 40,1
Brasil
Fuente: Adaptado
de Afonso y otros
(1999:35)
Hasta 20.000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
28,418
25,360
18,210
23,726
16,685
35,435
415
575
697
1.443
1.519
5.847
14,6
22,7
38,3
60,8
91,0
165,0
Total 147,834 10.497 71,0
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
158
las restricciones fnancieras de este grupo de municipios, que alberga poblaciones muy
pobres, lo que impide el aumento de la recaudacin propia local. Asimismo, la Constitucin
les asign a los municipios el derecho de aplicar impuestos sobre los bienes y servicios
cuyo hecho generador corresponda al ambiente urbano, lo que privilegia a los municipios
de mayor tamao demogrfco. En cuanto se refere a las transferencias estaduales a los
municipios, que se realizan a travs del principal impuesto estadual, llamado Impuesto
a la Circulacin de Mercaderas, Prestacin de Servicios de Transporte Interestadual e
Intermunicipal, y Comunicaciones (ICMS), los municipios de pequeo tamao tambin
pueden ser penalizados, dado que dichas transferencias son calculadas segn el volumen
recaudado en cada municipio. Dichas limitaciones son parcialmente compensadas por las
transferencias federales del Fondo de Participacin de los Municipios (FPM).
TABLA 3. DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN DE LOS MUNICIPIOS POR GRUPOS DE
HABITANTES, SEGN LAS GRANDES REGIONES - 1999
GRUPOS DE
HABITANTES
(POR 1.000)
BRASIL
GRANDES REGIONES
NORTE NORDESTE SUDESTE SUR CENTRO-OESTE
Total 5 507 449 1 187 1 666 1 159 446
Hasta 10
10 |-- 20
20 |-- 50
50 |-- 100
100|-- 500-
500 y mas
2 727
1 392
908
279
174
27
190
112
103
30
12
2
662
588
395
96
37
9
840
344
267
106
98
11
782
243
84
30
18
2
253
105
59
17
9
3
Fuente: IBAM (2001:4)
Los clculos del IBAM (2001) muestran que los municipios con menos de 10
000 habitantes y los municipios con una poblacin de entre 10 000 y 20 000 habitantes
representan el 74,8% del total de municipio de Brasil. Dichos clculos muestran tambin
que la recaudacin propia media de estos municipios representa un 7% del total de
sus recursos. Solamente en los municipios con una poblacin superior a los 50 000
habitantes la recaudacin total y la recaudacin propia se sitan por encima de la media
registrada en el pas. Sin embargo, dichos municipios solamente representan el 9,5% del
total de los municipios brasileos (Tabla 4).
En cuanto se refere a las competencias municipales, la Constitucin de 1988
opt por enfatizar las competencias concurrentes o comunes a los tres niveles del
gobierno (Tabla 5). Como se ver ms adelante, en la actualidad los gobiernos locales
son los principales proveedores de acciones de salud pblica y estn aumentando
su participacin en la educacin bsica como resultado de polticas inducidas por la
legislacin e incentivos fnancieros federales.
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159
TABLA 4. DISTRIBUCIN DE LA RECAUDACIN MEDIA DE LOS MUNICIPIOS POR
GRUPOS DE HABITANTES (MILES DE R$) - 1998
GRUPO DE
HABITANTES
(MILES)
INGRESOS TOTALES
RECAUDACIN
TRIBUTARIA
TRANSFERENCIAS
CONSTITUCIONALES
OTROS INGRESOS
Total
Hasta 10
10 |-- 20
20 |-- 50
50 |-- 100
100 |-- 500
500 y ms
12 514
2 919
5 160
9 785
23 878
92 372
776 176
2 721
188
398
1 172
4 107
23 876
265 967
7 700
2 122
3 941
7 198
16 568
57 413
333 587
2 093
609
821
1 415
3 163
11 083
176 619
Fuente: IBAM (2001:5)
Desde el punto de vista poltico, los gobiernos locales siempre fueron
instituciones relevantes, particularmente los prefectos. La distribucin de los partidos
polticos que hoy gobiernan las ciudades tambin refeja la diversidad que caracteriza
a la institucin municipal en Brasil. En las ltimas elecciones municipales, en el
ao 2004, en las que sufragaron ms de 100 millones de electores, fueron elegidos
prefectos afliados a 23 partidos diferentes. Tanto en 2000 como en 2004, en las
elecciones municipales se promovi un mayor equilibrio entre los partidos que
administran los municipios, en comparacin con elecciones municipales anteriores en
las que dos partidos controlaban la mayora de los ejecutivos locales, con excepcin
de las grandes ciudades.
Debido a la diversidad de los municipios brasileos, no resulta fcil analizar
el papel que desempean los gobiernos locales en cuanto se refere al estmulo o
la restriccin en la adopcin de los mecanismos de la democracia deliberativa, la
prestacin de servicios universales y la distribucin de una parte de los recursos
pblicos entre los segmentos de la comunidad, como tampoco lo es identifcar
patrones de gestin local. Sin embargo, podemos animarnos a proponer una
tipologa de la gestin de las ciudades luego de la redemocratizacin que se basa
en tres paradigmas que, en general, estn asociados al tipo de partido poltico
que gobierna la ciudad. El primero refeja la bsqueda de efciencia en la prestacin
de los servicios pblicos locales, donde los resultados de las polticas pblicas
prevalecen sobre los procesos de intermediacin de intereses o de participacin de
los diferentes grupos sociales. En el segundo, se pone nfasis en el estmulo a las
polticas participativas, segn los lineamientos de la democracia deliberativa, en
particular en cuanto se refere a la distribucin de los recursos presupuestarios. El
tercer tipo prevalece en las ciudades de pequeo, mediano o gran porte, sean ricas o
pobres, cuando las instituciones polticas locales son todava frgiles y dan espacio a
formas de gestin poco participativas.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
160
ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS
PBLICAS LOCALES
Ninguna Constitucin anterior a 1988 asign a los municipios el volumen de
recursos pblicos del que disponen en la actualidad. Dichos recursos provienen de
transferencias federales y estaduales, as como de su recaudacin propia. La Tabla 6
muestra la estructura tributaria de los municipios luego de la Constitucin de 1988 y
sus posteriores enmiendas.
A pesar de las grandes desigualdades fnancieras, existe un consenso de que
Brasil es uno de los pases ms descentralizados del mundo en desarrollo y que la
descentralizacin fnanciera est benefciando ms a los municipios que a los Estados.
En 2004, los recursos fnancieros a disposicin de los municipios eran equivalentes al
7,44% del PIB; de dichos recursos se destinaba el 44% al pago de personal y el 11% a
inversiones (Afonso y Arajo, 2006).
TABLA 5. COMPETENCIAS CONCURRENTES Y COMPETENCIAS MUNICIPALES
ESFERA DEL GOBIERNO SERVICIOS/ACTIVIDADES
Federal-estatal-local (competencias
compartidas)
Predominantemente local
Solamente local
Salud y asistencia pblica
Asistencia a discapacitados
Preservacin del patrimonio histrico, artstico y cultural
Proteccin del medio ambiente y los recursos naturales
Cultura, educacin y ciencia
Preservacin de bosques, fauna y ora
Agricultura y abastecimiento alimentario
Vivienda y saneamiento
Combate a la pobreza y los factores de marginacin social
Explotacin de actividades hdricas y minerales
Seguridad del trnsito
Polticas para pequeas empresas
Turismo y esparcimiento
Educacin preescolar y bsica
Salud
Preservacin histrica y cultural
Transporte colectivo
Uso del suelo
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161
TABLA 6. IMPUESTOS LOCALES Y TRANSFERENCIAS CONSTITUCIONALES
RECURSOS PROPIOS (A) TRANSFERENCIAS FEDERALES (B) TRANSFERENCIAS ESTATALES
Impuesto a los Servicios de
Cualquier Naturaleza (ISS)
Impuesto a la Propiedad Terri-
torial y Predial Urbana (IPTU)
Impuesto a las Trasmisiones
Inter Vivos (ITBI)
22,5% del Impuesto a la
Renta (IR) y del Impuesto a
los Productos Industrializados
(IPI) (c)
50% del Impuesto Territorial
Rural (ITR) (d)
25% del ICMS
50% del Impuesto a la Pro-
piedad de Vehculos Automo-
tores (IPVA)
25% de la porcin estadual
de la Contribucin de Inter-
vencin en el Dominio Eco-
nmico (CIDE)
(CIDE) Notas: (a) Los municipios pueden cobrar tasas por sus servicios y contribuciones por mejoras vinculadas a obras
pblicas. A partir de 2002, los municipios tambin pueden cobrar contribuciones para fnanciar el costo de los servicios de
iluminacin pblica. (b) Los municipios productores de recursos minerales, petrleo, gas natural y oro tienen participacin
en la recaudacin del gobierno federal, sea en forma de regalas o sea conforme al Impuesto a las Operaciones Financieras
(IOF). (c) El Congreso est considerando la posibilidad de aumentar a un 23,5% el porcentaje de las transferencias del IR
y el IPI a los municipios. (d) A partir de 2003, los municipios podrn conservar un 100% del ITR si optan por hacerse
responsables de su cobranza.
TRANSFERENCIAS CONSTITUCIONALES
Las transferencias constitucionales del IR y el IPI conforman el FPM y ascienden
al 22,5% de la recaudacin total de estos dos impuestos federales. Del FPM se transfere
el 10% a las ciudades capitales, el 86,4% a los municipios del interior y el 3,6% a los
municipios con ms de 156.216 habitantes. As pues, esta frmula utilizada para las
transferencias benefcia a los municipios menos poblados.
Las transferencias federales representan la principal fuente de ingresos para
los municipios pequeos y medianos, es decir los municipios que albergan a los ms
pobres y con una menor densidad de poblacin. Por su parte, las transferencias del
ICMS de los Estados a sus municipios representan la principal fuente de ingresos para
los municipios econmicamente ms desarrollados. El mecanismo de transferencia del
ICMS ha sido determinado por la Constitucin: cada municipio recibe tres cuartas
partes de lo recaudado en su jurisdiccin y el Estado puede determinar, mediante
una ley ordinaria, los criterios que se aplicarn para la transferencia de la cuarta parte
restante.
Cuando se promulg la Constitucin de 1988, uno de los principales objetivos
de los constituyentes, en cuanto se refere al sistema fscal, fue conceder amplia
libertad a los entes federales para determinar dnde y cmo aplicar sus recursos.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
162
La nica restriccin para las esferas subnacionales era que el 25% de la recaudacin
fuera aplicada a la educacin. Sin embargo, a partir de mediados de los aos 90, se
aprobaron enmiendas constitucionales en virtud de las cuales se estableci un vnculo
entre parte de los recursos transferidos y ciertos destinos especfcos, en particular para
los programas de salud y educacin bsica, y tambin se introdujeron limitaciones a los
poderes de las esferas subnacionales en cuanto a la decisin sobre la aplicacin de los
recursos. En 1996 se aprob la Enmienda Constitucional 14, por la cual se estableci
un vnculo entre los recursos federales, estaduales y municipales y la educacin bsica,
y en 2002, por la Enmienda Constitucional 29, se aprobaron nuevos vnculos, esta
vez en relacin con programas de salud. Ms adelante analizaremos el impacto de
estas modifcaciones sobre la gobernacin local. La Ley de Responsabilidad Fiscal,
promulgada en 2000, tambin impuso lmites a la capacidad de gasto y endeudamiento
de los municipios.
A pesar de las recientes restricciones a su autonoma fnanciera, los municipios
son los mayores benefciarios de las transferencias federales, que representan al 4,4%
del PIB, en tanto los Estados conservan el 3,3% de las transferencias. El monto
destinado a los municipios representa el triple de lo que stos recaudan directamente
(Afonso, 2004: 12).
RECURSOS PROPIOS
A pesar de que las transferencias estaduales y federales representan la mayor
parte de los recursos locales, la recaudacin propia de los municipios equivale al
1,6% del PIB, o sea el 4,8% del total de los recursos pblicos nacionales R$ 19.324
millones, donde el gobierno federal es responsable de el 67,3% de los ingresos, o el
27,9% del PIB, y los Estados por el 27,9%, o el 9,5% del PIB.
De los impuestos propios locales, el ISS, que es un impuesto a los servicios,
es el ms importante en trminos absolutos y representaba, en 2001, el 1,8% de los
principales impuestos del pas o el 0,6% del PIB (aproximadamente R$ 7.213 millones).
A pesar de su importancia, el ISS no es la principal fuente de ingresos de los municipios,
ni siquiera de los que registran una actividad econmica ms dinmica. El ISS incide
solamente en determinados tipos de servicios, en general asociados a la urbanizacin.
Dichos servicios son enumerados en las leyes federales, pero cada municipio tiene
autonoma para determinar sus alcuotas conforme a una ley municipal. As como el
ICMS dio origen a lo que se llam la guerra fscal, lo mismo ocurri en la esfera
local con el ISS, principalmente entre los municipios vecinos o prximos a las capitales.
Las presiones de los prefectos de las capitales hicieron que, en virtud de la Enmienda
Constitucional 37/2002, el Ejecutivo federal se adjudicase a s mismo, mediante una ley
GOBI ERNOS LOCALES EN EL BRASI L
Celina Souza
163
complementaria, competencia para, adems de fjar las alcuotas mximas y mnimas,
regular la forma y las condiciones en que se concedern y revocarn exoneraciones,
incentivos y benefcios fscales (Art. 156:III). Dicha ley complementaria, aprobada con
el nmero 116 el da 31 de julio de 2003, fj un tope del 5% como alcuota mxima para
el ISS, y en su artculo 4 intenta poner fn a la guerra fscal al determinar que solamente
ser considerado pasible de tributacin el local donde el contribuyente desarrolla sus
actividades, siendo irrelevantes para caracterizarlo las denominaciones de sede, flial,
agencia, etc.. Esta ley tambin ampli de cerca de 100 a aproximadamente 180 la lista
de servicios sujetos al ISS.
El IPTU, aplicado sobre las propiedades urbanas, es el segundo mayor impuesto
local y representaba, en 2001, el 0,5% del PIB y el 1,4% de los principales impuestos
del pas, con una recaudacin de R$ 5.619 millones. Los municipios estn en libertad
de adoptar diferentes frmulas y criterios para calcular el valor del impuesto, siempre
que sean aprobados en una ley municipal. El IPTU es el nico impuesto local que
puede ser cobrado a tasas progresivas. Sin embargo, hasta el ao 2002, diversas
decisiones judiciales negaron la constitucionalidad de los cobros progresivos que, segn
el Poder Judicial, estaban restringidos al criterio del valor del inmueble. Los jueces
argumentaban que la Constitucin no manifestaba claramente que el clculo de los
pagos progresivos pudiera tambin incluir el lugar de ubicacin del inmueble o su uso.
La Enmienda Constitucional 29/2000 explicit que el IPTU podra aplicar alcuotas
diferenciadas no slo en razn del valor del inmueble sino tambin en funcin de su
ubicacin y su uso. A pesar de ello, el IPTU es el impuesto que presenta el mayor
ndice de evasin. Una investigacin del IBGE demostr que en 1998 slo el 12,6% de
los municipios lograron cobrar el 80% del impuesto adeudado y que la mayora de los
municipios slo recaudaban cerca del 50%. Los municipios con una poblacin superior
a los 100 000 habitantes son los que presentan los ndices de evasin ms bajos (IBAM,
2001).
A pesar del aumento relativo de los ingresos locales y los avances en la
estructuracin de un nuevo sistema tributario, la recaudacin local de tributos propios
presenta diversas limitaciones. En primer lugar, el sistema tributario nacional est
concentrado en impuestos que se aplican a la produccin, las ventas y el consumo, y
dichos impuestos no corresponden a la jurisdiccin municipal. En segundo lugar, los
impuestos locales, principalmente el ISS y el IPTU, requieren la existencia de bancos de
datos, catastros y actualizaciones que son tanto onerosos como complejos, y se aplican,
adems, sobre un gran universo de contribuyentes, en particular pequeos negocios,
como en el caso del ISS. En tercer lugar, los impuestos locales presentan limitaciones
en todos los pases que, como Brasil, registran niveles de pobreza elevados. Esto afecta
la recaudacin del IPTU y hace que los servicios pasibles de estar sujetos al ISS o bien
sean inexistentes en las localidades pequeas o bien tengan un pequeo tamao y sean
inestables.
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
164
OTRAS TRANSFERENCIAS FEDERALES
Adems de las transferencias constitucionales, los gobiernos locales reciben
recursos federales vinculados a la implementacin de algunas polticas sociales universales,
conforme a una modalidad que se ha ido ampliando a partir de los aos 90. La Tabla
7 identifca estas transferencias para los Estados y los municipios, y muestra que los
gobiernos locales son, hoy en da, los principales receptores de recursos federales para
la salud pblica. En 2005, las transferencias para los programas de salud administrados
por los municipios representaron ms de US$ 5 mil millones, equivalentes al 0,66% del
PIB (Afonso y Arajo, 2006).
TABLA 7. TOTAL DE TRANSFERENCIAS FEDERALES A LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS,
2000 - (EN MILLONES DE R$)
TIPO DE TRANSFERENCIA ESTADO MUNICIPIO
Transferencias constitucionales
Salud
Compensacin por exoneracin del ICMS (1)
Educacin bsica
Distrito Federal y antiguos territorios (2)
Regalas por la extraccin de minerales, petrleo y gas
natural
Otras transferencias
Total
15 735 280 117
1 729 933 548
2 463 300 095
3 046 696 710
2 617 740 084
1 082 528 089
3 631 898 005
30 307 367 648
12 839 573 843
7 251 558 677
821 099 696
2 820 963 476
-
1 064 887 546
3 032 290 603
27 830 373 841
Fuente: Lima (2002: 7)
Notas: (1) Transferencias resultantes de la ley conocida como Ley Kandir, aprobada en 1996 para compensar a
los Estados y municipios por la prdida de recaudacin del ICMS sobre productos exportados. (2) En los antiguos
territorios transformados en Estados por la Constitucin de 1988, el gobierno federal sigue siendo responsable del
fnanciamiento de algunas funciones pblicas, as como en el Distrito Federal.
POLTICAS DE MUNICIPALIZACIN DE LOS
PROGRAMAS SOCIALES UNIVERSALES
A diferencia de lo que argumentaban muchos analistas, la descentralizacin en
Brasil dista mucho de ser generalizada. En realidad, la descentracin est concentrada
en dos campos: el aumento de los recursos fnancieros para los municipios, que est
garantizado por la Constitucin de 1988, y el aumento gradual de las transferencias
federales, a partir de fnes de los aos 90, para la implementacin de algunos programas
sociales universales. As pues, a pesar de que la descentralizacin haya sido uno de los
GOBI ERNOS LOCALES EN EL BRASI L
Celina Souza
165
objetivos de los constituyentes en el ao 1988, acontecimientos recientes apuntan a una
consolidacin de las polticas destinadas a la implementacin de polticas sociales y no al
aumento de capacidad para tomar decisiones sobre dnde y cmo invertir los recursos,
aun cuando, segn demuestran algunas investigaciones recientes, los municipios tengan
algn espacio propio de actuacin en el campo de las polticas determinadas por la
legislacin federal. Un estudio realizado en los municipios de Sao Paulo y Salvador
(Figueiredo y otros, 2005; 2006) demostr que dichos municipios adoptan, por ejemplo,
programas diferenciados en cuanto al suministro de infraestructura a las escuelas (tal
como disponibilidad de salas de informtica, bibliotecas y otros equipos) y tambin
en cuanto a la prestacin de ciertos servicios (transporte gratuito, material escolar y
merienda) y al tiempo de permanencia de los alumnos en el aula. De esto resulta que,
ahora, ciertas investigaciones o encuestas ms detalladas comiencen a mostrar que los
municipios tienen algn espacio, aunque sea pequeo, para determinar el desarrollo de
las polticas reguladas por la esfera federal.
A pesar de la existencia de gran heterogeneidad entre los municipios, las
pruebas empricas demuestran que, en su conjunto, los gobiernos locales estn de hecho
sustituyendo al gobierno federal en algunas funciones en tanto otras se encuentran en
una especie de vaco gubernamental, sea por causa de la poltica federal de ajuste fscal
o porque el diseo de la poltica que debe municipalizarse no contempl incentivos que
pudieran estimular la adhesin de los municipios.
PAPEL DEL GOBIERNO LOCAL EN LA PROVISIN DE
SERVICIOS SOCIALES UNIVERSALES
Como ya se ha mencionado, las desigualdades interregionales e intrarregionales
difcultan la participacin de los gobiernos locales en la prestacin de servicios sociales
universales. A travs de la adopcin de nuevos diseos y formas de fnanciamiento,
el gobierno federal engendr polticas destinadas a superar las restricciones fnancieras
y de gestin de la mayora de los municipios brasileos, con el fn de incentivar la
municipalizacin de la prestacin de servicios de salud pblica y educacin bsica, dado
que, en launa federacinfederacin brasilea, los entes constitutivos son autnomos
porque. En el caso brasileo, la Constitucin de 1988 incorpor a los municipios
como entes federativos, junto con los Estados, cosa que no ocurre en la mayora de las
federaciones, donde los municipios son creaciones de los Estados.
En trminos cuantitativos, la descentralizacin de las polticas de salud y educacin
es considerada un xito nacional; pero en los campos de saneamiento y vivienda no se
obtuvieron los mismos resultados. Arretche (2000) argumenta que el fracaso de estas dos
polticas puede ser explicado por los altos costos que implica la descentralizacin tanto
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
166
para los Estados como para los municipios, sea por la escasez de recursos en el caso del
saneamiento o por el alto endeudamiento acumulado en el caso de la vivienda. Por otra
parte, en estas polticas el diseo institucional no contempl mecanismos de recompensa y
sancin aplicables a los gobiernos subnacionales en funcin de su adhesin a las mismas. Si
bien el gobierno federal adopt varias iniciativas tendientes a la descentralizacin de estas
polticas, incluyendo el patrocinio de nuevas leyes, el diseo institucional no contempl
ni la inyeccin de nuevos recursos, como en el caso de la salud, ni la posibilidad de una
prdida relativa de los recursos, como en el caso de la educacin.
La respuesta positiva a la municipalizacin de la salud puede ser atribuida a la
inyeccin de recursos adicionales a los tesoros locales. En el caso de la educacin, la
adhesin puede atribuirse a la penalizacin aplicable a los municipios que no aumentaran
las matrculas en las escuelas municipales y tambin a la inyeccin de recursos en las
comunidades locales ms pobres, dado que la poltica complementa el salario de los
profesores en los municipios con ms carencias.
La Tabla 8 muestra el aumento del nmero de municipios que adhiri a la
municipalizacin de la salud iniciada en el ao 1991. En el ao 2000 la adhesin de
los municipios haba alcanzado el 98,96%. Con la municipalizacin, el 66% de los
municipios pas a recibir recursos adicionales, y solamente en el 22% de los municipios
los efectos de la municipalizacin sobre los recursos locales fueron neutros (Costa, Silva
y Ribeiro, 1999:45).
TABLA 8. MUNICIPALIZACIN DE LA SALUD - 1988-2000
1988 1993 1996 2000
Nmero de municipios que adhiri a la
municipalizacin
- 670 3 127 5 450
Total de municipios 4 973 5 507
% de municipalizacin 62,87 98,96
Fuente: www.datusus.gov.br
En la poltica de salud, la municipalizacin comenz con medidas de carcter
meramente administrativo, pero que crearon reglas claras y universales para las transferencias,
lo que redujo las incertidumbres, el grado de politizacin y partidizacin en el uso de los
recursos, y los riesgos que implicaba la adhesin para el municipio. Recin en el ao 2000,
casi diez aos despus del inicio del programa y cuando el sistema ya estaba consolidado, el
Poder Ejecutivo present al Congreso una propuesta de enmienda constitucional donde se
estableca un vnculo entre la porcin de los recursos federales, estaduales y municipales y
el programa de salud. A pesar de la reduccin de los recursos federales para los programas
sociales debido a la poltica de ajuste fscal, los recursos federales para la salud se han
mantenido relativamente constantes, como se muestra en la Tabla 9.
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167
TABLA 9. GASTOS EN SALUD POR NIVEL DE GOBIERNO, COMO PORCENTAJE DEL PIB
GASTO TOTAL (1) GASTO FINANCIADO CON RECURSOS PROPIOS (2)
AO FEDERAL ESTATAL LOCAL TOTAL FEDERAL ESTATAL LOCAL TOTAL
1995
1996
1997
1998
1999(3)
0,9
0,7
0,8
0,8
0,8
0,9
0,9
0,9
0,9
0,9
2,1
1,7
2,0
1,9
1,9
3,9
3,3
3,7
3,7
3,7
2,3
1,8
2,2
2,1
2,1
0,5
0,6
0,5
0,6
0,6
1,0
0,8
1,0
1,0
1,0
3,0
3,3
3,7
3,7
3,7
Fuente: Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) (2001)
Notas: (1) Financiado con recursos propios y transferencias federales. (2) Solo recursos propios. (3) Cifras preliminares.
Los incentivos del gobierno federal para la municipalizacin de la educacin
bsica siguieron un camino diferente a los de la salud. En el caso de la educacin existe
muy poco dinero nuevo en las arcas municipales, a diferencia de lo que ocurre en
el caso de la salud, con excepcin de los municipios de los Estados ms pobres. La
distribucin de los recursos, condicionada a la matrcula de las escuelas estaduales o
municipales, se realiza a travs de un fondo, y cuando el alumno abandona la escuela
estadual y se matricula en la municipal, el municipio pasa a recibir el valor de dicha
matrcula, dado que las reglas fueron concebidas de forma que se remunere el nivel
del gobierno que presta los servicios al alumno, o sea que el recurso acompaa al
alumno. La adhesin de los gobiernos locales a la municipalizacin de la educacin
est aumentando, pero no en la misma proporcin en que se da dicha adhesin en
la salud. En el caso de la educacin, el incentivo adopta la forma de una sancin y
no de una recompensa, pues el municipio debe contribuir al fondo aun cuando el
alumno no est matriculado en la red municipal. Asimismo, el 60% de los recursos del
fondo estn vinculados al pago de salario a los maestros, lo que tambin incentiva la
municipalizacin en las localidades pobres.
Con el nuevo diseo del programa de educacin bsica, la matrcula a este nivel
de enseanza ha venido creciendo durante los ltimos aos. En el Norte y el Nordeste,
los gobiernos locales ya son los principales proveedores de educacin bsica y, en 2000,
la matrcula de las escuelas municipales super a la matrcula de las escuelas estaduales
en todo el pas, aunque no en todos los Estados y regiones, habiendo alcanzado el 51%
cuando el porcentaje en 1997 era del 40,7% (Tabla 10).
En resumen, la experiencia brasilea muestra que, a pesar de su importancia,
las decisiones constitucionales, las normas, los intereses de grupos y la capacidad
gerencial y fnanciera no fueron sufcientes para desplazar la implementacin de polticas
universales hacia las esferas locales. El diseo institucional de la poltica, moldeado en
torno a mecanismos de recompensa y sanciones, reglas claras y universales, y el apoyo
del Ejecutivo federal en la liberacin regular de recursos parecen ser las variables ms
importantes para la transferencia de responsabilidades de implementacin a los gobiernos
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
168
locales. Estos resultados muestran que la descentralizacin/municipalizacin del Brasil
no implic una efectiva transferencia de capacidad de decisin a las esferas locales sino
la delegacin de responsabilidad por la implementacin de algunas polticas sociales
universales, lo que no es tarea fcil para millares de municipios brasileos. La experiencia
brasilea tambin muestra que las relaciones intergubernamentales evolucionaron hacia
un sistema lubricado por recompensas y sanciones, lo que redujo el grado de conficto
entre los niveles del gobierno.
La experiencia brasilea muestra que la induccin de polticas y la existencia de
recursos federales son factores fundamentales para que los gobiernos locales asuman el
papel de proveedores de servicios sociales universales. Sin embargo, algunos problemas
viejos y nuevos generan dudas sobre la sostenibilidad de la nueva gobernanza local y
su rumbo futuro. El primer problema es que, desde mediados de la dcada del 90, el
gobierno federal est aumentando su participacin en los ingresos totales mediante la
creacin de nuevas contribuciones y el aumento de las alcuotas de las contribuciones
existentes. En ambos casos los nuevos recursos no son compartidos constitucionalmente
con los dems niveles del gobierno. El segundo problema lo constituye el hecho
de que la legislacin que vincula los ingresos de los tres niveles de gobierno a los
servicios sociales universales va a precisar ser sometida a una renovacin a travs de
nuevas enmiendas constitucionales para las que se requiere un qurum especial. Un
tercer problema, relacionado con lo que se vislumbra como una nueva tendencia del
gobierno federal que asumi en 2003, es que el nfasis de la poltica social parece estar
siendo desplazado de las polticas sociales universales suministradas por los municipios
hacia programas de transferencia de ingresos centralizados en el mbito federal,
donde los municipios tienen, hasta el momento, un papel secundario, y cuyo diseo
institucional asigna prioridad a los foros comunitarios locales. Asimismo, todava no
se contemplan medidas destinadas a enfrentar los graves problemas de calidad de los
TABLA 10. TASA PORCENTUAL DE MATRCULAS EN LA ENSEANZA BSICA POR NIVEL
DE GOBIERNO, 1997-2000
REGIN
PARTICIPACIN (%)
1997 1998 1999 2000
ESTATAL MUNICIPAL ESTATAL MUNICIPAL ESTATAL MUNICIPAL ESTATAL MUNICIPAL
Norte 63,1 36,9 52,0 48,0 49,6 50,4 45,0 55,0
Nordeste 42,7 57,3 37,6 62,4 36,0 64,0 34,4 65,6
Centro-Oeste 69,4 30,6 66,6 33,4 65,2 34,8 62,7 37,3
Sudeste 71,4 28,6 64,9 35,1 60,9 39,1 59,1 40,9
Sur 57,3 42,7 56,2 43,8 54,9 45,1 54,3 45,7
Brasil 59,3 40,7 53,3 46,7 50,7 49,3 48,6 51,4
Fuente: www.mec.gov.br
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servicios universales prestados por las esferas locales. As como ocurri en el caso de
la transferencia por la prestacin de dichos servicios, el papel inductor del gobierno
federal parece ser decisivo para que se inicien polticas orientadas a la calidad de los
servicios.
EXPERIENCIAS DE DEMOCRACIA DELIBERATIVA
La municipalizacin de algunos servicios sociales universales no se limita a la
transferencia de su implementacin sino que tambin ha signifcado la participacin
de las comunidades locales en el proceso de la toma de decisiones y el control de la
implementacin de polticas sociales, en lnea con los postulados de la democracia
deliberativa. La Constitucin de 1988 fue prdiga en la creacin de mecanismos
de participacin de las comunidades locales en algunos foros de decisin y en el
control de los resultados de ciertas polticas pblicas locales, buscando, al mismo
tiempo, empoderar a los segmentos de la comunidad y promover la responsabilidad
de los administradores pblicos. Como resultado, muchos gobiernos locales estn
implementando o consolidando diversas experiencias participativas, que van desde
consejos municipales sectoriales destinados a la participacin en la gestin y fscalizacin
de polticas sociales y pequeas obras pblicas hasta la incorporacin de segmentos
sociales marginados del proceso de la toma de decisin a la distribucin de la parte
de los recursos presupuestarios locales, a travs de lo que se ha dado en llamar el
Presupuesto Participativo.
Sin embargo, la insercin de nuevos actores en el proceso de la toma de decisiones
local asume formatos diferenciados. Existen experiencias en las que prevalecen formas
ms restringidas de participacin, que se limitan a dar voz a los ciudadanos en tanto en
otras la participacin se convierte en un mecanismo de empoderamiento que apunta
a promover cambios en la asimetra del poder entre los actores sociales locales. Por
medio de una accin colectiva, este ltimo formato apunta a disminuir las desigualdades
polticas y sociales.
Estos diferentes formatos generaron tres tipos de foros participativos. El primero
corresponde a los consejos municipales sectoriales destinados a polticas especfcas,
donde tienen asiento representantes de los ciudadanos y/o usuarios de los servicios.
Dentro de este formato, los representantes poseen, en principio, no solo la capacidad de
expresar sus preferencias (voz) sino tambin poder para la gestin directa del programa
(empoderamiento) y el control de los administradores pblicos en cuanto se refere al
cumplimiento de las decisiones (responsabilidad y rendicin de cuentas). Dentro de este
formato, los programas y proyectos son decididos, en general, en otras instancias y a los
representantes les corresponde el poder de gestin y fscalizacin. El segundo se refere a
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
170
la capacidad delegada a los ciudadanos para decidir sobre dnde y cmo distribuir parte
de los recursos presupuestarios municipales, y se materializa en las diversas experiencias
de Presupuesto Participativo. El tercero se refere a los programas propulsados por
la demanda que son fnanciados por organismos multilaterales o internacionales y se
realizan en comunidades rurales pobres, donde los representantes de las comunidades
deciden sobre la realizacin de obras comunitarias.
CONSEJOS MUNICIPALES SECTORIALES
La creacin de tales consejos responde, en general, a exigencias de la legislacin
federal. El papel de los consejeros consiste en tomar parte en la gestin del programa, o
sea fscalizar la implementacin de polticas decididas en otras esferas, distribuir parte
de los recursos, y acompaar su aplicacin y los rumbos de la poltica pblica. Para cada
poltica social se requiere la creacin de un consejo donde tienen asiento representantes
de la comunidad/los usuarios. Estos consejos pueden ser constituidos en torno de
polticas especfcas (salud, educacin, asistencia social, transferencia de ingresos, medio
ambiente, desarrollo urbano, combate contra las drogas, lucha contra la pobreza, etc.) o
en torno a la defensa de derechos individuales o colectivos (nios, adolescentes, ancianos,
negros, discapacitados, etc.). Segn el IBGE (www.ibge.gov.br), en 2001 existan en
Brasil ms de 22 000 consejos municipales, con predominio en los campos de salud (5
426), asistencia social (5 178), derechos del nio y el adolescente (4 306) y educacin
(4 072).
De acuerdo con diversos trabajos, la existencia de los consejos no alcanza para
hacer que sus participantes, especialmente quienes representan intereses colectivos o de
los usuarios del servicio, sean en los hechos agentes de decisin y fscales de la aplicacin
de los recursos. Sobre la base de una investigacin emprica, Crtes (2002) presenta una
tipologa de los consejos municipales sectoriales. El primer tipo est formado por consejos
que se transformaron de hecho en foros de decisin, dado que sus participantes tienen
un papel decisivo y efectivo y no solamente una voz. El segundo grupo lo constituyen
los consejeros que actan como intermediarios de diferentes demandas e intereses,
pero donde el principal agente de las decisiones es el gobierno local. En el tercer grupo
dominan los especialistas reformistas (integrantes de la comunidad de las polticas), que
tienen un espacio en los consejos para expresar sus demandas pero carecen de poder de
decisin efectivo. En este tipo de consejos, las decisiones son tomadas en otros espacios,
sea dentro del mbito del gobierno o por parte de grupos de inters. Tambin se puede
agregar un cuarto tipo que no es poco frecuente en las comunidades pequeas y pobres,
donde muchas veces los integrantes del consejo son indicados por los dirigentes locales,
principalmente el prefecto, y cuyo papel consiste en ratifcar las decisiones previamente
tomadas por el Ejecutivo local.
GOBI ERNOS LOCALES EN EL BRASI L
Celina Souza
171
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
A diferencia de los consejos municipales sectoriales, la adopcin de formas de
Presupuesto Participativo no fue inducida por la legislacin federal o los organismos
multilaterales sino que fue una iniciativa de los propios gobiernos locales. Sin embargo,
as como ocurre en los consejos municipales sectoriales, el Presupuesto Participativo es
una opcin de los gobernantes, es decir que se trata de una poltica de la cima hacia
la base aun cuando sea decidida localmente. Las diversas experiencias de Presupuesto
Participativo lograron amplia visibilidad nacional e internacional y fueron identifcadas
como ejemplo de buena gobernanza. Debido a tal visibilidad, el Presupuesto
Participativo se propag de manera creciente: en el perodo 1986/1998 existan tan
slo dos experiencias; en el perodo 1989/1992, hubo doce; en 1993/1996, 36; y en
el ao 2000 existan Presupuestos Participativos en 140 ciudades (Foro Nacional de
Participacin Popular (FNPP), 2002). De dichas experiencias, 80 tuvieron su inicio en
1998, impulsadas por la divulgacin del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, que
fue considerada como la experiencia ms exitosa.
Estructurado como un mecanismo participativo que incorpora a los miembros de
la comunidad local al proceso de decisin sobre la distribucin de las partidas de recursos
presupuestarios locales, el Presupuesto Participativo no est exento de controversias, y
requiere adems la combinacin de innumerables variables. Una investigacin nacional,
que analiz diversas experiencias, concluy que existen diferentes factores que infuyen
en los resultados del Presupuesto Participativo, tales como: (a) el tipo de partido poltico
que lo implementa; (b) el nivel de organizacin, movilizacin y politizacin de la sociedad;
(c) las caractersticas socioeconmicas y demogrfcas del municipio; (d) la capacidad
tcnica y gerencial de la administracin local; (e) el compromiso del gobierno; (f) la
situacin fnanciera del municipio; y (g) el mtodo adoptado para establecer la relacin
entre el gobierno y la comunidad (FNPP, 2002). La investigacin tambin determin
que el Presupuesto Participativo es una experiencia inestable; en el perodo analizado,
23 administraciones locales cancelaron sus experiencias, cifra que super el nmero de
las administraciones que lo adoptaron en el mismo perodo, que fueron nueve.
PROGRAMAS IMPULSADOS POR LA DEMANDA
Estos programas son, en general, fnanciados por los Fondos Municipales de
Apoyo Comunitario (FUMAC) constituidos en los municipios ms pobres del Nordeste
y se destinan a la realizacin de proyectos/obras de pequea magnitud. En estos
programas, los recursos son transferidos directamente a las comunidades locales, que
toman decisiones sobre dnde y cmo aplicarlos y son responsables tambin por su
DEMOCRACI A, ESTADO E I NSTI TUCI ONES
172
fscalizacin. Su objetivo es que la propia comunidad tome decisiones sobre qu obras
sern realizadas (propulsadas por la demanda), en oposicin a las decisiones tomadas
por organismos gubernamentales o multilaterales (propulsadas por la oferta). Existen
todava pocas evaluaciones sobre estos programas en el Brasil, en especial sobre la
efcacia de su funcionamiento en los diferentes municipios del Nordeste. Por lo que
tenemos entendido, el anlisis ms completo es el de Judith Tendler (2000), quien,
apoyada por pruebas recogidas en algunos Estados de la regin, seala innumerables
problemas de implementacin y muestra una actitud escptica respecto del logro de los
objetivos del programa.
En resumen, en las ltimas dcadas ha habido abundantes experiencias
participativas en los territorios locales brasileos. Con el estmulo de la legislacin federal,
los organismos multilaterales o los propios gobiernos locales, Brasil ha sido considerado
un laboratorio de estas experiencias, que apuntan hacia una tentativa de conciliacin de
dos visiones rivales sobre el papel de los gobiernos locales. En la primera, el gobierno local
sera el principal proveedor de servicios sociales universales. En la segunda, el gobierno
local sera el foro privilegiado para la prctica de la democracia deliberativa, que sera
alcanzada a travs de un equilibrio relativo entre quienes deciden y quienes son afectados
por las decisiones. Estas experiencias participativas tambin marcan la existencia de
tensiones entre los mecanismos de la democracia representativa y los mecanismos de la
democracia deliberativa. En este sentido, la bibliografa ha debatido las ventajas y los
inconvenientes de ambas formas de representacin de los intereses.
COMENTARIOS FINALES
Este trabajo mostr que la experiencia brasilea de gobierno local ha sido
marcada por una fuerte innovacin institucional y un complejo sistema de relaciones
intergubernamentales, principalmente entre la Unin federal y los gobiernos municipales.
Dichas innovaciones resultaron, en una primera instancia, de los compromisos asumidos
durante la redemocratizacin y, posteriormente, de decisiones tomadas por los propios
gobiernos, tanto el gobierno federal como los gobiernos locales, as como por organismos
multilaterales de fnanciacin de programas sociales. A pesar de la capacidad desigual de
los municipios brasileos, existen indicios que apuntan hacia cambios en la forma en que
se est dando la gobernacin local.
Sin embargo, a pesar de la mayor participacin de los gobiernos y las comunidades
locales en la prestacin de servicios sociales universales y bienes pblicos de uso comn,
todava no resulta claro si dichas nuevas formas institucionales son sostenibles sin el apoyo
fnanciero e inductor del gobierno federal y otros organismos externos a la gobernacin
local. Asimismo, el xito relativo de algunas experiencias participativas no signifca que
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Celina Souza
173
no existan dilemas y tensiones. Una de dichas tensiones es el riesgo de un debilitamiento
del papel de los representantes electos, tema que actualmente es centro de los debates
sobre la representacin de intereses en las sociedades democrticas. Esto se debe a que,
con la participacin creciente de foros comunitarios que pasan a desempear la funcin
de fscalizar la prestacin de servicios locales y representantes de la comunidad que toman
decisiones sobre inversiones y sobre la distribucin de los recursos presupuestarios, se
van desdibujando y resultan poco claras las fronteras entre el papel de los representantes
comunitarios respecto de los polticos electos, y en particular los legisladores locales.
Esto resulta de importancia, porque el papel de fscalizar al Ejecutivo y aprobar el
presupuesto es una prerrogativa constitucional de los legisladores. Falta mucho para
que se pueda establecer la lnea divisoria entre estas dos formas de representacin, a
pesar de los esfuerzos de los tericos de la democracia deliberativa y de la democracia
representativa. Asimismo, la falta de incentivos para que los legisladores participen de
este tipo de contrato poltico puede afectar la sostenibilidad de las polticas participativas
y amenazar el perfeccionamiento de las experiencias. Esto se debe a que las reformas
polticas afectan el equilibrio de las instituciones y sus actores, especialmente cuando se
da un empoderamiento de grupos sociales que pueden ser vistos como amenazas a los
intereses de los grupos tradicionales ms poderosos.
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DEMOCRACIA,
INSTITUCIONES
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Isidoro Cheresky
Mitchell Seligson
Federico Vzquez Calero
COMENTARI O A PROPSI TO DEL ESTADO Y LA DEMOCRACI A
Isidoro Cheresky
179
Comentario a propsito
del Estado y la Democracia
Isidoro Cheresky*
La experiencia latinoamericana reciente (la de los aos noventa) subyace al
planteo de la revitalizacin del Estado en la regin. La opinin pblica ha virado
sustancialmente. Como si fuese resultado de un movimiento pendular, el entusiasmo
con la desregulacin de las economas, y la modernizacin del Estado que aparejaba la
disminucin de sus funciones y su ingerencia, fue seguido por el desencanto con esa
experiencia (desencanto parcial en aquellos casos en que efectivamente la modernizacin
implic una mejora en los servicios pblicos y en las tareas de la burocracia pblica,
y crecimiento econmico), sobretodo por las consecuencias sociales de la prdica del
Estado mnimo: incremento de las desigualdades sociales, no slo en trminos de bienes
sino tambin de la proteccin de la ley y expansin de la pobreza en sectores que no la
haban conocido en el pasado.
De modo que el reclamo de Estado, del derecho al Estado, resulta de una
frustracin reciente, la proveniente de una retraccin de sus responsabilidades que
prometa acarrear un incremento de las libertades y las iniciativas, pero que redund
en buena medida en una desresponsabilizacin de los representantes y la burocracia
en lo relativo a la suerte de los ciudadanos. Tambin debe tenerse en cuenta que esta
frustracin haba estado precedida por un malestar el que llev a aceptar el Estado
mnimo de los noventa originado por un estado inefciente, capturado con frecuencia
por intereses corporativos e injusto pues sus decisiones y normativas eran adoptadas en
la opacidad y parecan ajenas a la infuencia de la deliberacin democrtica.
* Socilogo. Profesor de Teora Poltica Contempornea en la Universidad de Buenos Aires (UBA) e
Investigador del CONICET-Argentina.
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
180
La presente demanda de estado de los ciudadanos en Amrica Latina invita a ser
pensada como lo sugiere la refexin desmenuzada e incisiva de Guillermo ODonnell,
puesto que esa demanda no presupone un retorno al pasado, no forzosamente al
menos.
1. El Estado posible y pendiente en consonancia con la evolucin de la ciudadana sera
entonces un Estado democrtico en un doble sentido: garante y a la vez promotor
de la ciudadana.
En la mayora de los pases de la regin las instituciones comunes, cuya vocacin es
asegurar la igualdad ciudadana son insufcientes e incompletas. Luego del ciclo de
dictaduras padecido hace tres dcadas, la democratizacin ha sido crecientemente
efectiva en trminos del ejercicio de los derechos polticos, pero en lo referido a
la democratizacin del Estado existe y persiste un dfcit histrico sealado por
el propio G. ODonnell en la amplitud de lo que l llama las zonas marrones,
aquellas en que el dfcit de las instituciones es ms notorio y connotado por
las desigualdades sociales, tnicas y de gnero. En otras palabras la vigilancia
y proteccin de las fuerzas de seguridad y el acceso al sistema judicial y su
imparcialidad no alcanza a todos por igual, en tanto que la provisin de bienes
y servicios bsicos es insufciente o est condicionada por contraprestaciones de
sometimiento poltico y social.
Esta situacin es, en muchos casos, estructural y se reproduce con pocas
modifcaciones a lo largo del tiempo. Ello es lo que diferencia a nuestras sociedades
de otras en Occidente en donde el ejercicio de los derechos polticos se ha prolongado
en el acceso igual a bienes bsicos (sobretodo educacin y salud) relativizando las
desigualdades en los ingresos y ha inducido cambios signifcativos en otros mbitos
de provisin de bienes pblicos.
La evolucin reciente anuncia nuevos tiempos. En Amrica Latina los inicios
del siglo XXI han visto estas desigualdades cuestionadas en algunos casos por
los canales ms tradicionales y en otros por los ms disruptivos: categoras de
individuos postergados o grupos culturales excluidos se han movilizado en demanda
de derechos y de cambios estructurales, impugnando los sistemas institucionales
existentes.
Es decir, el dfcit institucional apuntado ha sido encarado por dos caminos. All
donde los regmenes polticos han logrado plantear por medio de la competencia
poltica y la mejora de la participacin ciudadana una profundizacin de la
democracia se ha ido produciendo una ampliacin del Estado de Derecho sostenible
en el tiempo. En estos casos se ha asegurado cierta integracin social y un encuadre
institucional de la vida pblica, pero persiste el interrogante de la medida en
que los gobiernos que han prometido llevar a cabo reformas profundas puedan
efectivizarlas en este contexto de continuidad institucional.
COMENTARI O A PROPSI TO DEL ESTADO Y LA DEMOCRACI A
Isidoro Cheresky
181
En otras sociedades de la regin en cambio se ha precipitado la crisis del rgimen
poltico por descrdito de la representacin existente, resultante a los ojos de una
mayora de sus ciudadanos de una democracia limitada. Las instituciones polticas
existentes eran vistas como accesibles a una parcialidad de privilegiados e incluso
como recursos de una igualdad para pocos que dejaba al margen una masa de
descontentos y excluidos. En algunas de esas sociedades no se han producido tan
solo cambios de gobierno sino que se han iniciado proyectos de refundacin poltico
social, sustentados en el voto popular. Estas rebeliones por el momento no han
acompaado los progresos en la inclusin, la distribucin de bienes y la afrmacin
de la soberana nacional con una renovacin de signo claro de las instituciones
democrticas, y en algunos casos los logros parciales del pasado, aparecen puestos
en duda.
En trminos estrictos, en algunos casos, la ausencia de instituciones y regulaciones
que aseguren las plenas libertades pblicas y el que el propio dispositivo de
representacin y competencia polticas permanezca indefnido, coloca a estas
sociedades en una situacin de democracia pendiente, de formato incierto,
resultado paradjico pero no incomprensible de una movilizacin social hecha en
nombre de la igualdad de condiciones y de la igualdad en los derechos polticos.
La suerte futura de esas evoluciones hechas bajo la aspiracin de una refundacin
nacional, est en proceso de defnicin. Es decir que depende de la capacidad y
voluntad de los actores polticos y sociales en reconstruir los Estados y fundar los
regmenes democrticos sobre bases ms slidas y amplias.
Las condiciones actuales para la reforma del Estado y mejoramiento de la
democracia tienen un denominador comn en la regin: extender el alcance de la
ciudadana efectiva o, en otras palabras, asegurar un umbral de bienes asociados a la
condicin ciudadana (bienes materiales y culturales) que redunden en la integracin
econmica y poltico-social. Existe una extendida consciencia ciudadana sobre la
condicin igualitaria que ha fomentado la multipliacin de demandas y acciones
pblicas; este umbral de derechos proclamados y anhelados constituyen un piso que
inhabilita el retorno a frmulas de democracia limitada, pero que plantea el desafo
de desarrollar un Estado con las capacidades requeridas y tambin una comunidad
poltica democrtica que d cabida a la multiplicacin de identidades y reclamos y
pueda darse los recursos para gobernarlos: decidir sobre su legitimidad, sobre las
prioridades, laudar ante las incompatibilidades y diferencias.
2. La revalorizacin actual del Estado y su efectivizacin suscita un debate sobre su
rol. La cuestin es si debe ser entendido como un garante de derechos universales,
y en el caso de Amrica Latina, la vigorizacin del Estado debe ser entendida
esencialmente como un reforzamiento del alcance de la ley y de los recursos
instrumentales para que ello suceda, o bien el Estado no puede ser concebido tan
solo como una red institucional neutra, sino que es a la vez depositario de una
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
182
voluntad colectiva, que si ella es favorable a la democracia supondr una intervencin
poltica que traducir en su institucionalidad la extensin del principio igualitario
( incorporando dimensiones de la ciudadana social de naturaleza distributiva
en los mbitos pblicos: previsiones para el desempleo y las contingencias de la
vida, salud, educacin, justicia, tarifas de los servicios pblicos, etc). Como G.
ODonnell ha sealado en la dcada precedente a partir de la idea de gobernanza,
que acertadamente planteaba que las decisiones de Estado deban contar con
informacin y consulta proveniente de los actores sociales para ser efcientes,
deriv en una acepcin de ese trmino y en prcticas que se inspiraban en l que
pretenda el abandono de una defnicin de proyecto colectivo orientado desde
el poder legtimo, en provecho de una suerte de automovimiento de la sociedad.
Esta orientacin aliviaba o suprima la regulacin normativa que deba limitar
la discrecionalidad de los poderes fcticos. En trminos ms generales la idea de
Estado mnimo y de la desregulacin social estuvo asociada a la retraccin de las
instituciones, acentuando la separacin de stas de la expresin de la voluntad
poltica ante el temor se deca de que las polticas pblicas y un Estado amplio
fuera permeable a demandas crecientes y contradictorias que lo hicieran inefciente
o fuente de privilegios y de anidamiento de intereses particulares en su seno. Pero,
en paralelo a la idea de que un Estado poco interventor sera mas imparcial se
difunda una ideologa no intervencionista, a veces explcitamente formulada
sosteniendo que el bienestar general vendra de la mano de una actividad privada
(en el mbito econmico sobretodo) librada de restricciones: el libre albedro
de los pudientes y, en consecuencia detentores de las decisiones, conllevara la
mejora de la situacin general y de todos. Estas antiguas teoras restrictivas y
descalifcadoras del rol del Estado tuvieron amplio eco y consecuencias en la regin
latinoamericana.
El actual retorno del Estado conlleva en la mayora de los casos la intencin de
reequilibrar la balanza social, es decir, intervenir a favor de una mayor igualdad
en la distribucin de bienes y en el reconocimiento de realidades, identidades y
demandas de igualdad y de diferencia y en la creacin de una institucionalidad
acorde con este propsito. Aunque los progresos en esta direccin no son siempre
los esperados, siendo la mejora en el combate de la pobreza ms auspicioso que
lo alcanzado en el acortamiento de las distancias sociales, y en consecuencia, los
temas sociales y de reconocimiento continuan pendientes. Se plantea tambin
con gravedad el interrogante de en qu medida estas transformaciones del Estado
van a la par de un fortalecimiento del rgimen poltico democrtico y an de la
preservacin de ciertos derechos sociales y polticos que deberan estar inscriptos en
la institucionalidad misma del Estado.
La irrupcin de demandas que propulsan el desplazamiento de instituciones
tradicionales y suelen traducirse en liderazgos personalistas alimentan esperanzas
e interrogantes. El peligro que la movilizacin social se detenga en su fase
COMENTARI O A PROPSI TO DEL ESTADO Y LA DEMOCRACI A
Isidoro Cheresky
183
movimientista y que el fraccionamiento de intereses y demandas, as como el
estancamiento en un momento elemental de la representacin la relacin masa-
lder obstaculicen el desarrollo de instituciones y legislacin que despersonalizan
aspiraciones y logros, es real. Sin embargo, la conciencia de derechos en las sociedades
latinoamericanas se ha extendido y los movimientos recientes aunque muchas veces
connotados por la expresin del descontento y del veto, tambin estn imbuidos de
un espritu individual y colectivo de autonoma que acota las delegaciones de poder
personalistas y tiene potencialidades deliberativas. Con los matices propios de las
diferentes realidades nacionales, lo que vemos emerger es ms bien una ciudadana
en vez del tradicional pueblo supuestamente homogneo que en el pasado se
consideraba como el depositario de una voluntad que le sera inherente y que por
ello poda ser simplemente encarnado por un jefe poltico. Las ciudadanas en
expansin, incluidos los sectores postergados emergentes tienden a ser deliberativas
y a no adoptar una identidad permanente y delegada.
3. An teniendo en cuenta que la rehabilitacin del Estado tiene una suerte de piso
mnimo de garantas, bienes y servicios, que an defcientemente asegurado, la tarea
institucional no consiste tan slo en sobrellevar el desafo de mejorar la proteccin
de derechos. Implica tambin favorecer la articulacin con un rgimen poltico
democrtico que genere un movimiento institucional en el que lo que se consagre
como ley y organizacin tenga su fuente y su acompaamiento en la deliberacin y
las costumbres cvicas.
La tendencia, en parte efectiva y en parte posible, en la evolucin de las sociedades
latinoamericanas, es que el Estado ancho no sea tan slo el amparo para los asuntos
privados de los individuos.
Es el momento de recordar que los cambios que se suceden en la regin, en particular
desde inicios del siglo, han estado signados por la crisis de la representacin poltica
y social. Un signo de interrogacin pende sobre el rgimen poltico que podra
formularse en los trminos siguientes: qu tipo de democracia emerger de las
mutaciones en curso? Esta interrogacin con un alcance variable para los diferentes
pases tiene, sin embargo, una validez general.
Deberemos preciar el diagnstico de la mentada crisis. Puede detectarse un
movimiento simultneo, de consolidacin de las bases de la representacin poltica,
las elecciones, aunque no de sus recursos tradicionales, los partidos polticos; y
paralelamente una ampliacin del espacio pblico, de comunicacin poltica y
presencia ciudadana en el que el poder legal es cuestionado y puesto ante el desafo
de revalidar regularmente su legitimidad.
Las elecciones se han convertido en la fuente indiscutida del poder poltico. Ello
ha ido en desmedro del poder que tradicionalmente tenan las corporaciones,
particularmente la militar, pero tambin la de negocios y la sindical para infuir o
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
184
incluso pretender ser sustento de los gobiernos o de las pretensiones de vanguardias
polticas de expresar al pueblo ms all de su pronunciamiento efectivo. Se vota
y se vota en elecciones cada vez ms competitivas, y que son consideradas por
los ciudadanos como oportunidades reales de defnir el rumbo poltico. En ese
sentido, sobretodo el ciclo reciente de elecciones presidenciales ha sido la ocasin
de una repolitizacin de las sociedades, en donde se ha puesto en juego el rumbo a
seguir.
Pero las elecciones, ncleo del dispositivo de la representacin, son mucho ms de lo
que eran. Sobre el fondo del debilitamiento de los partidos y liderazgos tradicionales
y de una ciudadana que, como contrapartida, no tiene identifcaciones permanentes,
las campaas electorales adquieren un relieve particular, puesto que la compulsa
en la mayora de los casos no est prefgurada por la evolucin de un sistema de
partidos pre existente. En el transcurso de las campaas electorales se confguran
ofertas polticas, con frecuencia bajo la forma de coaliciones que aglutinan redes o
fragmentos de los partidos tradicionales en desagregacin en torno a un liderazgo
de popularidad.
La representacin en ese sentido, est ms que nunca en el centro del dispositivo
institucional. No hay otra va legitimada de acceso al poder poltico que la
competencia poltica electoral. Pero la representacin ha mutado en la medida en
que el protagonismo de las fuerzas organizadas tiende a ser marginal. El otro pilar
del rgimen poltico es la expresin ciudadana multiforme en el espacio pblico.
Desde la consagracin del derecho a peticionar ante los gobernantes y del derecho
de huelga de los trabajadores, hasta en general el reconocimiento de los derechos
civiles, en particular los referidos a la libertad de comunicacin, se ancl desde
sus orgenes modernos una concepcin de la democracia que inclua una expresin
ciudadana que iba ms all del pronunciamiento electoral.
Las democracias contemporneas (en Amrica Latina, pero tambin en las sociedades
de democracia madura) han evolucionado en la direccin de una presencia ciudadana
expandida en el mbito pblico. En el siglo veinte fueron caractersticas las
movilizaciones de masas organizadas y ulteriormente los movimientos sociales de
vnculos ms informales y menos derivados de los confictos en el mundo del trabajo.
La ciudadana contempornea, ahora, en los albores del siglo veintiuno, es
crecientemente autnoma en el sentido de que no tiene pertenencias e identifcaciones
permanentes y, aunque no es impermeable a infuencias de lderes y de ncleos y
redes ideolgicas, se halla en verdad expuesta a una comunicacin poltica variada
y diversa que hace que sus orientaciones y preferencias se formen con ms libertad
que en el pasado.
Esta nueva ciudadana desencuadrada est cada vez ms en el centro de la vida
pblica en Latinoamrica. Desde este punto de vista, la desconfanza
1
es el signo

COMENTARI O A PROPSI TO DEL ESTADO Y LA DEMOCRACI A
Isidoro Cheresky
185
de la relacin ciudadana con el poder y con los asuntos pblicos, adquiriendo sta
diferentes modalidades: vigilancia respecto a los actos de gobierno, califcaciones de
las acciones de los poderes, expresiones de veto a las decisiones, llegado el caso por
fuera de los canales institucionales.
Esta intensifcacin de la vida publica est sostenida en un abanico de expresiones
ciudadanas constantes o espordicas. En primer lugar la opinin pblica ha
devenido un dato omnipresente en la vida pblica, resultado de las estimaciones
efectuadas por las encuestas, en estrecha relacin con las mediciones de audiencia
de los medios de comunicacin en su variable inters por los asuntos pblicos. El
estado de opinin, cuestionado e inasible como es, se ha constituido, sin embargo,
en un referente ineludible de las decisiones de los gobernantes y lderes polticos en
general.
En el mbito ms dinmico del espacio pblico se encuentran los medios de
comunicacin y en primer lugar la televisin y crecientemente Internet. Pese al
acceso diferenciado que tienen los individuos a los recursos de la comunicacin
poltica, y a la existencia de factores con capacidad de incidencia por el control
(relativo) sobre los medios (propietarios efectivos, grandes columnistas, micro
climas periodsticos), la comunicacin poltica est tambin infuenciada por grupos
ciudadanos de representacin virtual, autnomos de los mencionados poderes
fcticos y con capacidad para instalar temas y fomentar corrientes de opinin, y por
lo que en las sociedades pueda existir como sociedad civil.
Aunque el espacio pblico es concebido como un mbito de opinin e infuencia,
pueden surgir en l expresiones de descontento que tienen capacidad compulsiva
o que incluso ejercen la violencia y pueden forzar soluciones e incluso jaquear o
desestabilizar gobiernos. De hecho en los ltimos aos se produjeron en Amrica
Latina quince interrupciones en los mandatos presidenciales originados en la
protesta ciudadana y popular. Pero sin llegar a esos extremos la presencia ciudadana
directa, el asamblesmo y el corte de ruta se han propagado como ilustracin de
una propensin ciudadana a exhibir pblicamente las demandas procurando as la
sensibilizacin ante los reclamos y prescindiendo con frecuencia de las organizaciones
polticas y sociales existentes.
La movilizacin social y, en particular, las expresiones ms fragmentarias y
espontneas de nuestro tiempo, tienen una doble faz. Por una parte, la presencia
ciudadana desafa al plantear necesidades, e incluso al exteriorizar pasiones, que
apuntan al mbito instituido de la sociedad, generando la expectativa que el poder
y los responsables polticos den cuenta de sus actos y procuren una elaboracin de
los reclamos y protestas, que las legitime y las vehiculice.
Pero la movilizacin social si se hallase carente de voces emergentes y de
interlocutores responsables puede quedar en un estadio de puro veto al poder,
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
186
devenir antiinstitucional y encontrar refugio en s misma desarrollando una identidad
absoluta poco afn al entendimiento en el marco de la comunidad poltica.
De todos modos, la presencia ciudadana en el mbito pblico, que alcanza hasta la
auto-representacin requiere ser interpretada en toda la signifcacin que adquiere.
La activacin social ha sido tratada por algunos investigadores en trminos de
social accountability
2
refrindose esencialmente a la vigilancia que ejercen los
gobernados sobre las promesas de los gobernantes, pero esta designacin parece
limitada si se considera que el espacio pblico es el escenario de expresiones
ciudadanas que generalmente vetan decisiones imprevistas teniendo en cuenta las
circunstancias en que se adoptan, promueven temas o soluciones antes impensadas,
o que ms generalmente se producen desplazamientos en la legitimidad respecto al
momento en que se consagraron los mandatos representativos.
Esta extensin de la expresin ciudadana ha sido a veces interpretada como
circunstancial, resultado de una crisis que llevara en el futuro a una mayor
institucionalidad. Por cierto, para varias sociedades que han conocido la zozobra
econmica o institucional, o ambas, es previsible una estabilizacin en torno a
nuevos formatos institucionales. Pero probablemente ella difera de la estabilidad
del pasado.
Esta evolucin contempornea en la que coexiste un reforzamiento de la legalidad
de la representacin con una desconfanza hacia las variadas expresiones del poder
se corresponde con la propia naturaleza ambivalente de la democracia: igualdad
ciudadana en paralelo a diferencias producidas por la propia sociedad que crean mini
aristocracias de poder. Las jerarquas no son slo propias de la divisin funcional del
trabajo y de las desigualdades de fortuna, sino que se han hecho aun ms notorias
en la vida pblica por derivaciones de su propia actividad. Podra decirse que el
ejercicio mismo de la democracia comenzando por la igualdad de derechos
3
pone
en movimiento una dinmica de diferenciacin y desigualdades. Pero en el mbito
pblico poltico esa ambivalencia se ha hecho ms evidente. Todos elegimos y
tenemos igual peso electoral, pero el principio de la electividad tienen que ver no
slo con la proximidad e identifcacin con los electores que muestren los aspirantes
a gobernar, sino con las capacidades para representar y ejercer el poder. De modo que
al votar se cree elegir a los ms capaces y quienes se dedican a la poltica y se postulan
constituyen un mundo separado que tiende a perpetuarse en los mbitos de poder.
En las sociedades contemporneas se expande la desconfanza porque esos
representantes legales y aceptados son considerados a la vez como una clase con
intereses propios. Ante ella el ciudadano comn ejerce la vigilancia cuando no est
ganado por la decepcin y escepticismo y ejerce cada vez ms, en una poca de
identifcaciones colectivas declinantes, un poder de veto electoral (votando contre
el gobierno o el grupo dominantes, o no electoral), siendo cada vez ms infrecuente
la participacin en proyectos colectivos de carcter general.
COMENTARI O A PROPSI TO DEL ESTADO Y LA DEMOCRACI A
Isidoro Cheresky
187
Esta tensin de los ciudadanos con los representantes y los gobernantes es
particularmente intensa en Amrica Latina, donde las desigualdades sociales
econmicas y culturales son ms notorias. Por ello, la consciencia de derechos que
se ha extendido cuestionando desigualdades y privilegios junto a transformaciones
ideolgicas, sociales y tecnolgicas, que no es el caso de tratar aqu, permite pensar
que la nueva autonoma ciudadana constituye un dato permanente de la vida
pblica. O dicho de otro modo, que junto a las instituciones de la representacin,
sin desconocerlas, pero sin subordinarse a ellas, se preservar un espacio pblico
activo que requerir permanentemente la legitimacin de los actos de poder. La
construccin de un Estado ancho y la mejora de la democracia se presentan as
como procesos estrechamente asociados.
4. Pensar el Estado y la democracia, habida cuenta de los cambios de poca
sobrevenidos, supone tener en cuenta:
a. Un estado democrtico se caracteriza, por cierto, por la articulacin de ciertos
principios: el de la igualdad ciudadana, el de la libertad, el de la solidaridad en
el marco de una comunidad poltica que protege a los individuos que a la vez
pertenecen a ella porque estn embarcados en una aventura comn defnida
democrticamente por sus miembros. Pero las instituciones democrticas han
cambiado y cambian a lo largo del tiempo y de hecho han sido diferentes
segn las tradiciones nacionales en que se inscribieron.
En los tiempos presentes parece perflarse una mutacin institucional. Por
una parte el dispositivo representativo reconoce nuevos actores y una nueva
dinmica; por otra parte, la expresin ciudadana en el espacio pblico adquiere
un nuevo relieve. La deseable deliberacin y legitimacin representativa
(en el Congreso) se produce en paralelo e infuenciada por la deliberacin
y movilizacin de actores en el espacio pblico. Esta evolucin se presenta
como una realidad cada vez ms efectiva, pero la adaptacin eventual de las
instituciones est todava pendiente (fexibilizacin eventual de los trminos
de los mandatos de la representacin legal, modalidades de consulta y
referndum que habiliten en casos especiales el pronunciamiento ciudadano
directo, etc.).
Las reformas polticas para mejorar la representacin y democratizar el juego
poltico estn en buena medida an pendientes.
b. Si el espacio pblico es tan relevante, se hace necesario, por supuesto, estar
atento a la vigencia de los derechos civiles y polticos, pero tambin en un
espritu no restrictivo, regular la accin de los agentes que intervienen en
la comunicacin y mejorar las condiciones para un acceso generalizado a la
comunicacin poltica.
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
188
En trminos ms generales e incluyendo en ello a la movilizacin ciudadana,
el espacio pblico no puede estar plenamente institucionalizado a riesgo de
desnaturalizarlo, pero tampoco puede ser tierra de nadie.
c. La democratizacin del Estado no resulta simplemente de su articulacin o
subordinacin a un rgimen poltico democrtico. Los mbitos administrativos,
sobre todo los que se ocupan de la provisin de bienes o servicios pblicos
pero tambin las reas ms burocratizadas, deberan ser democratizadas. Ello
supone la visibilidad de su funcionamiento pero tambin su atravesamiento
por el espacio pblico; en otros palabras, todos estos mbitos deben proveer
informacin clara y accesible sobre sus tareas y ser objeto de deliberacin
pblica. Esta apertura e iluminacin de los mbitos del Estado no supone la
disolucin de las jerarquas y responsabilidades legales, pero s la ampliacin
de las competencias del juicio ciudadano.
d. En defnitiva, el derecho al Estado al que se refere Guillermo ODonnell puede
ser entendido indisociablemente como el derecho a la comunidad poltica, a
que el mbito de las polticas y decisiones de Estado se abran al espacio pblico.
Ello har del Estado no una maquinaria, sino un dispositivo institucional ms
prximo a los ciudadanos, abierto a los consensos que en el mbito pblico se
forman, as como al escrutinio y al veto ciudadano. Canalizar la desconfanza
ciudadana aunque no la disipar.
NOTAS
1
Sobre la expansin la actividad ciudadana inspirada en la desconanza hacia el poder ver, Rosanvallon,
Pierre ( 2006), La contre dmocratie- La politique lage de la dance, Seuil, Paris.
2
Peruzzotti , E. y Smulovitz, C. (2001), Controlando la poltica, Buenos Aires, Temas.
3
Marshall, T. H. (1944) : Citizenship and social class, Nueva York, Anchor Books.
EL ESTADO, LA GOBERNABI LI DAD Y LA LEGI TI MI DAD POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Mitchell Seligson
189
El Estado, la gobernabilidad,
y la legitimidad poltica en
Amrica Latina
1
Mitchell A. Seligson*
Desde el punto de vista de aquellos que controlan los altos rangos del Estado
en la gran mayora de pases de Amrica Latina y el Caribe, el principal problema al
que se enfrentan es el de la gobernabilidad. Es decir, aquellos que manejan el Estado,
especialmente a medida que los meses y aos de su mandato pasan, se preguntan cada
vez ms frecuentemente: por qu la gente no hace lo que le conviene? Pero lo que
en verdad estn diciendo es, por qu la gente no hace lo que nosotros, que sabemos qu
es lo conviene, les decimos que hagan? Sin embargo, viendo el problema desde el punto
de vista de la gente, la pregunta se invierte a: por qu tenemos que hacer lo que nos
dicen si ni siquiera confamos en ellos? Este marcado contraste simboliza el centro del
problema del Estado y la democracia en Amrica Latina.
El informe del PNUD sobre la democracia en Amrica Latina del 2004, a partir de
la tesis central de Guillermo ODonnell, abogaba por la construccin de una democracia
para la ciudadana, pero hacer esto requiere, como este captulo demostrar (usando
datos de encuesta para ms de 29 000 participantes en los 19 pases que se incluyeron en
el Barmetro de las Americas del 2006), un grado de legitimidad que est parcial o casi
totalmente ausente en la mayora de pases en la regin. ODonnell, en su ensayo en este
volumen, argumenta de forma convincente que el Estado tiene cuatro dimensiones, dos
de las cuales son especialmente relevantes en este caso
2
: (1) la efciencia de la burocracia
del Estado y (2) la efcacia de su sistema legal. Son estas dos reas, como se mostrar, en
* Profesor Centennial de Ciencias Polticas y Director del Barmetro de las Amricas en la Universidad
de Vanderbilt
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
190
las que los Estados de la regin tienen sus fallas ms grandes. Esas fallas, desde el punto
de vista de este autor, explican en gran medida por qu Rodolfo Mariani (2006:P.3),
argumenta que,
...la democracia no es slo un principio de legitimacin de gobiernos mediante
elecciones, sino tambin un principio de organizacin de la sociedad mediante la
vigencia de un sistema legal que se base en el reconocimiento de la igualdad de todos los
individuos y un poder poltico e instituciones que procuran garantizar las condiciones
de esa igualdad o, en otros trminos, del goce universal de los derechos que ese sistema
legal consagra .
Este captulo toma como punto de referencia las perspectivas de ODonnell y
Mariani acerca de la importancia que tiene la legitimidad del Estado a los ojos de los
ciudadanos, en este caso los ciudadanos de Amrica Latina y el Caribe. Como Mariani
establece si gozar de la legalidad democrtica es un bien esencial de la ciudadana,
entonces, el primer derecho ciudadano en democracia es la existencia de un Estado capaz
de garantizar para todas y todos y en todo el territorio, la vigencia plena del sistema
legal (p.5 versin original). Si uno pensara en una sola pregunta que pudiera captar
claramente el punto de vista de la ciudadana sobre el requisito bsico de la legitimidad
del Estado, esa pregunta sera la que el Barmetro de las Amrica incorpor en su
encuesta del 2006, la cual dice::
Hasta qu punto tiene confanza en el sistema de justicia?
La validez de esta pregunta es clara y su interpretacin deja poco espacio
para la ambigedad. Ms aun, funciona bien en los diversos lenguajes de la regin,
traducindose fcilmente al espaol, criollo haitiano, francs, portugus y a las dems
lenguas en las que se tradujo la encuesta
3
. A cada participante se le pidi evaluar su nivel
de la confanza en el sistema judicial en una escala que iba de ninguna a mucha
4
. Los
resultados se muestran en el Grfco 1.
El anlisis de las respuestas de los ciudadanos de las Amricas a esta pregunta
revela tres cosas. La primera es que de los 19 pases incluidos en la encuesta, slo en seis
se registra una confanza promedio que se sita en el rango positivo de la escala que va
del 0 al 100. Dos, la diferencia entre los dos pases norteamericanos y el resto de Amrica
Latina es muy grande. Aun Costa Rica, que posee el nivel de confanza ms alto entre
los pases de Amrica Latina y el Caribe, est muy por debajo de los Estados Unidos y
Canad. Tercero, hay algunos pases que aun en el contexto de Latino Amrica presentan
un nivel promedio de confanza excepcionalmente bajo: Per, Paraguay y Ecuador.
Cmo debemos interpretar estos resultados? La explicacin ms comn, que
tiene su origen en el libro clsico de Almond y Verba (1963) titulado La cultura cvica,
es que el bajo nivel de confanza en el sistema judicial, una institucin democrtica por
excelencia, es un refejo de un fallo en la cultura; en otras palabras se cree que si tan
slo los ciudadanos de Amrica Latina y el Caribe confaran ms en sus instituciones
EL ESTADO, LA GOBERNABI LI DAD Y LA LEGI TI MI DAD POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Mitchell Seligson
191
democrticas, la democracia se consolidara y los gobernantes podran gobernar. Esta
interpretacin es todava popular y se refeja en una variedad de publicaciones basadas
en la Encuesta de Valores Mundiales (Inglehart, 1999; Inglehart, 2000; Inglehart y
Welzel, 2005). Desde esta perspectiva, slo si los latinoamericanos/as tuvieran una
actitud correcta, todos los problemas se solucionaran.
El punto de vista de que es una cultura cvica defciente o anti-democrtica la
que causa que la ciudadana en Amrica Latina no confe en su sistema judicial no ha
sido aceptado por todo el mundo. Investigaciones realizadas en Venezuela fueron las
primeras en rechazar esta perspectiva, ya que encontraron niveles altos de desconfanza
en la que se supona era una de las democracias ms fuertes de Amrica Latina (Baylora,
1979; Baloyra, 1987). De acuerdo a esas investigaciones, el sistema poltico pactado
que dio lugar a un aparente sistema bi-partidista fuerte y a una democracia consolidada
era altamente corrupto y se encontraba podrido en su ncleo. Los intentos de reforma
resultaron serinsufcientes y demasiado tarde, tal como Romero lo sugiere en su
ensayo apropiadamente titulado, Reacomodando las Sillas del Titanic: la Agona de
Venezuela (Romero 1997). Como ya sabemos, el sistema se cay y fue remplazado
por la centralizacin del poder en las manos de un ejecutivo que gobierna a travs
de un sistema uni-partidista, una cmara legislativa sin diputados de oposicin y un
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44,7 44,6
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GRFICA 1. CONFIANZA EN EL SISTEMA JUDICIAL: 19 PASES DE LAS
AMRICAS
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
192
poder judicial totalmente emasculado que depende completamente del ejecutivo. Sin
embargo, la evidencia emprica basada en varios pases que cuestiona la direccin de la
causalidad entre los valores de la ciudadana y la estabilidad democrtica proviene de
investigaciones ms recientes (Muller y Seligson, 1994; Seligson, 2002c; Hadenius y
Teorell, 2005).
Por ejemplo, considere el caso de Ecuador, que obtuvo el resultado ms bajo con
respecto al nivel de confanza en el sistema judicial entre los pases del Barmetro de las
Amricas del 2006. Debemos interpretar este resultado como un refejo de un defecto
en la cultura poltica-democrtica de Ecuador o, podra ser que los residentes de ese pas
simplemente no confan a su sistema judicial porque, en trminos objetivos, el sistema
simplemente no amerita confanza? Tome en cuenta los hechos que ocurrieron dos aos
antes de la recoleccin de los datos de encuesta a principios del 2006. En diciembre del
2004, el Congreso Nacional decidi por medio de mayora simple la destitucon de la
Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo Electoral.
El legislativo luego cre una nueva Corte Suprema de Justicia, entre cuyos primers
actos estuvo la anulacin de las decisiones de la Corte anterior en contra del presidente
Gustavo Noboa, refugiado en Repblica Dominicana, Abdal Bucaram, refugiado en
Panam, y el antiguo Vice-Presidente Alberto Dahik, refugiado en Costa Rica. Los
tres ofciales fugitivos regresaron al pas pocos das despus. Mientras tanto, la antigua
Corte Suprema de Justicia continu opearando, creando as una situacin en la que
existan dos Cortes Supremas, cada una de las cuales tomaba decisiones contra de la otra.
Despus, en la noche del viernes 15 de abril del 2005, el Presidente de Ecuador emiti
un decreto ofcial de emergencia que suspendi los poderes de la nueva Corte Suprema
y convocaba a reunin al Congreso Nacional para poder as lograr la ofcializacin de
la suspensin. El Congreso, dos das despus, el 17 de abril, suspendi a la Corte por
votacin mayoritaria. Estas decisiones provocaron que manifestantes se volcaron a las
calles, denunciando la violacin de la independencia judicial, pero las protestas fueron
brutalmente reprimidas por la Polica Nacional resultando en la muerte de un fotgrafo
chileno, 16 personas gravemente heridas y ms 80 parcialmente asfxiadas. Durante
siete meses Ecuador permaneci con la ausencia total de una autoridad legal suprema
en su territorio. Finalmente, el 28 de noviembre del 2005, 31 magistrados elegidos por
la Comisin Califcadora comenzaron sus labores, en presencia de la sociedad civil y
representantes de la OEA y la ONU.
Este breve recuento de los eventos en Ecuador no hace justicia a la larga y
problemtica historia del sistema judicial de ese pas. Pero s muestra en trminos chocantes
porque es que la ciudadana de ese pas expresa un nivel tan extremo de desconfanza en
su sistema judicial. Si los manifestantes crean retos para la gobernabilidad del Estado,
debemos sorprendernos? No hay espacio en este ensayo para examinar las historias de
otros pases que tienen una confanza en el sistema judicial baja, pero cualquiera que este
familiarizado conlos eventos relacionados al sistema judicial de Per y Paraguay tambin
endendera porque esos pases tambin muestran un baja confanza.
EL ESTADO, LA GOBERNABI LI DAD Y LA LEGI TI MI DAD POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Mitchell Seligson
193
LEGITIMIDAD Y DEMOCRACIA: EL VNCULO CLAVE
Si la confanza en el sistema judicial es bajo en la mayora de pases de Amrica
Latina y el Caribe, tiene eso alguna relacin con la democracia? En otras palabras,
aqu nos hacemos la pregunta por qu es la confanza importante? La respuesta a
esta pregunta se ve claramente en el Grfco 2, donde se muestra la relacin entre la
confanza en el sistema judicial y satisfaccin con la democracia a partir de la informacin
recolectada en 19 pases de las Amricas. Entre los pases que muestran un nivel de
confanza promedio en el rango positivo de la escala (i.e. 50 o ms), los entrevistados
tambin se mostraron satisfecho con la manera en que la democracia funciona en su pas.
Por otra parte, cuando la confanza en el sistema judicial se encentra en el rango negativo,
la satisfaccin con la democracia cae marcadamente. Por ejemplo, entre aquellos/as que
se dijeron profundamente insatisfechos/as con la democracia, el nivel de confanza en el
judicial fue tan slo 29,1 en una escala de 0 a 100.
El grfco 3 muestra evidencia que confrma la relacin estrecha en la confanza
en el sistema judicial y la democracia. Se pregunt a los participantes: En su opinin,
es su pas muy democrtico, un tanto democrtico, un poco democrtico o nada
democrtico? Como se puede ver claramente, mientras la confanza en el sistema judicial
disminuye, la creencia popular en el grado de democracia se ve severamente atenuada.
En conclusin, cuando la ciudadana pierde confanza en el sistema judicial, tambin
disminuye su satisfaccin con la democracia y su nivel de confanza en el sistema ms
amplio de la democracia.
GRFICO 2. CONFIANZA EN EL SISTEMA
JUDICIAL Y SU IMPACTO EN
LA SATISFACCIN CON LA
DEMOCRACIA.
Confianza en el sistema judicial
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Muy dissatisfecho
Dissatisfecho
0 10 20 30 40 50 60
Satisfecho
Muy satisfecho
No democrtico
Poco democrtico
Algo democrtico
Muy democrtico
Confianza en el sistema de justicia
38,4
56,1
0 10 20 30 40 50 60
Fuente: Barmetro de las Amricas, 2006 por LAPOP. Fuente: Barmetro de las Amricas, 2006 por LAPOP.
29,1
51,1
52,5
45,8
38,7
29,2
GRFICO 3. CONFIANZA EN EL SISTEMA
JUDICIAL Y SU IMPACTO
SOBRE EL GRADO DE
DEMOCRACIA EN EL PAS.
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
194
QUINES CONFAN EN EL SISTEMA JUDICIAL?
El hecho de que el grfca 1 mostraba una gran variacin entre pases con respecto
al nivel promedio de confanza en el sistema judicial, sugiere que hay factores a nivel
nacional que producen diferentes resultados promedios para cada pas. Sin embargo, en
cada pas hay factores que explican por qu algunas personas muestran niveles ms altos
de confanza en el sistema judicial que otras? Al analizar los pases de Amrica Latina
y el Caribe que se incluyeron en la muestra, se puede observar que hay un factor que
tiene un impacto fuerte, y se es la victimizacin por corrupcin. La mayora de estudios
sobre corrupcin, especialmente el reconocido y respetado ndice de Percepcin de la
Corrupcin producido anualmente por Transparencia Internacional, as como tambin
el ndice de Control de la Corrupcin producido por el Banco Mundial, se basan en la
percepcin de corrupcin. Sin embargo, los estudios de LAPOP y de otras instituciones
han encontrado que la percepcin y la realidad no estn relacionadas estrechamenteen
esta rea (Seligson, 2001; Seligson 2002a; Seligson 2002b; Seligson y Recanatini, 2003;
Seligson, 2006). En pases como Bolivia, por ejemplo, donde estudios de LAPOP han
encontrado que la poblacin experimenta niveles de corrupcin extremadamente altos,
la percepcin de corrupcin es notablemente ms baja que en otros pases de la regin,
incluyendo pases como Costa Rica y El Salvador que presentan niveles de corrupcin
bajos. Como se muestra en el grfco 4, la experiencia con la corrupcin, medida por
medio del nmero total de maneras en las que el entrevistado inform haber sido vctima
de sobornos durante el ao anterior a la encuesta (en lugares tales como su lugar de
trabajo, el sistema de salud, el sistema bancario, el gobierno local, etc.), tiene un impacto
fuerte en la confanza en el sistema judicial. Cuando se toman en cuenta las respuestas de
los entrevistados para todos los pases conjuntamente, el promedio de la confanza en el
sistema judicial se encuentra un poco ms abajo de 50 puntos en la escala del 0 al 100,
que se utiliza en este captulo, entre aquellos que informaron no haber sido vctimas
de actos de corrupcin. Sin embargo, entre los entrevistados a los que se les solicit un
soborno en diferentes circunstancias, muestran un promedio de confanza que cae por
debajo de 10 puntos en una escala del 0 a 100.
Este resultado revela cun sensibles son los residentes de Amrica Latina y el Caribe
con el desempeo del sistema judicial. Hace dcadas Lipset (1959; Lipset 1961) en sus
trabajos clsicos argumentaba que la legitimidad se construye por medio de un desempeo
apropriado, sistemtico y continuo del rgimen gubernamental. Easton (1963) tambin not
que aunque la legitimidad se puede construir y se puede crear una reserva de legitimidad
para permitir que un pas pueda sobrevivir tiempos difciles, si el rgimen de gobierno
no funciona bien esto puede erosionar la legitimidad
5
. La evidencia que se present en el
grfco 4 sugiere que la corrupcin descontrolada, que caracteriza a muchos pases de la
regin, puede tener un efecto debilitante en la confanza en el sistema judicial. En la regin
hay pases como Bolivia y Ecuador, los cuales se posicionan en el extremo superior, donde
el Barmetro de las Amricas 2006 ha encontrado que a casi la mayora de la poblacin se
EL ESTADO, LA GOBERNABI LI DAD Y LA LEGI TI MI DAD POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Mitchell Seligson
195
le solicit un soborno el ao anterior a la encuesta. Esto signifca que alrededor de uno de
cada dos adultos en esos pases ha sido vctima de la corrupcin, lo que sugiere claramente
que esto tiene un efecto corrosivo sobre la confanza en el sistema judicial.
Uno de los comentarios ms frecuentemente escuchados por parte de aquellos
que manejan los altos rangos del Estado y de aquellos que se quejan por el problema
de la gobernabilidad tiene que ver con lo difcil que es tratar con la chusma. Sonando
muy parecido a los comentarios de la realeza en los tiempos de la Revolucin Francesa, los
administradores del Estado se quejan de que los sectores pobres de la poblacin, los no-
educadosy obstaculizadores, muestran pasividad, como mnimo y en ocasiones participacin
activa en protestas. Qu tan ciertas son estas percepciones? Es cierto que los pobres y los
no-educados simplemente no entienden, y si lo hicieran, entonces la confanza en el
Estado se incrementara y los problemas de gobernabilidad desapareceran?
Los datos del Barmetro de las Amricas refutan fuertemente este argumento.
Como se muestra en el grfco 5, niveles ms altos de educacin tienden a resultar en
menor confanza en el sistema judicial. En otras palabras, mientras ms sabe la gente
sobre el sistema judicial en Amrica Latina y el Caribe, menos confa en l.
Tal como lo indica el grfco 6, el argumento de que la pobreza explica la falta de
confanza en el sistema judicial es tambin refutado por los datos del Barmetro de las
Amricas. El anlisis se basa en un ndice de riqueza de los hogares, el cual consiste en
Fuente: El Barmetro de las Amricas, 2006 por LAPOP
7 6 5 4 3 2 1 0
50
40
30
20
10
0
El ndice de victimizacin por la corrupcin
C
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GRFICO 4. IMPACTO DE LA CORRUPCIN EN LA CONFIANZA DEL
SISTEMA JUDICIAL
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
196
LA EDUCACIN
Nada
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46
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40
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Primaria Secundaria Superior
Fuente: El Barmetro de las Amricas, 2006 por LAPOP
LA RIQUEZA DEL HOGAR
9.00 8.00 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 .00
C
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44
42
Fuente: El Barmetro de las amricas, 2006 por LAPOP.
GRFICO 5. IMPACTO DE LA EDUCACIN SOBRE LA CONFIANZA EN EL
SISTEMA JUDICIAL
GRFICO 6. IMPACTO DE LA RIQUEZA DEL HOGAR SOBRE LA CONFIANZA
DEL SISTEMA JUDICIAL
EL ESTADO, LA GOBERNABI LI DAD Y LA LEGI TI MI DAD POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Mitchell Seligson
197
la suma o ausencia de ms de diez electrodomsticos y servicios tales como TV, telfono
celular, mquina de lavar y alcantarillado y agua potable, dentro de la casa. Los datos
revelan que no es con los pobres con quien el Estado tiene problemas de legitimidad,
ya que aunque su nivel de confanza se sita en el rango negativo de la escala, es ms
alto que el de aquellos que tienen una situacin econmica intermedia. Los ricos,
independientemente de su nivel de educacin, confan ms en el sistema judicial, pero
quizs porque saben que estn en una mejor posicin para controlarlo. Son los que estn
en una posicin media, en este caso aquellos/as que tienen un nivel de riqueza entre 2 y
5 puntos, quienes exhiben los niveles de confanza ms bajos. Del total de entrevistados,
este grupo representa el 63% de los/as encuestados/as, mientras que los ricos (con 7
mas puntos en la escala de riqueza) representan tan slo el 9%.
CONCLUSIONES
Este estudio ha mostrado que el nivel de confanza en el sistema judicial en
Amrica Latina y el Caribe es problemtico. En la mayora de pases de la regin, la
mayora de la ciudadana desconfa del sistema judicial. No es sorprendente que las
nicas excepciones sean Canad, Estados Unidos y Costa Rica. La falta de confanza
guarda relacin estrecha con el problema ms grande, es decir, el de la democracia;
ciudadanos/as que no confan en su sistema judicial, tampoco creen que la democracia
est funcionando bien y que su pas es muy democrtico.
Tradicionalmente se ha sealado que la culpable de tales actitudes es una cultura
cvica defciente, dejando a un lado la realidad. Los administradores del Estado culpan
a tal cultura de socavar sus esfuerzos de gobernar. De hecho, tal como lo muestran los
datos del Barmetro de las Amricas 2006, la ciudadana desconfa de su sistema judicial
porque el Estado en muy corrupto; cuanto de ms maneras la ciudadana est expuesta
a la corrupcin, menos confanza tiene en el sistema judicial.
Finalmente, no son los pobres ni los que carecen de educacin los que han fallado.
Al contrario, cuanto ms educacin tiene, la gente de las Amricas, menos confan en
el sistema judicial, y es la gran mayora de las personas de clase media la que tiene los
niveles ms bajo de confanza.
Estos resultados dicen mucho sobre la naturaleza del problema del Estado y
la democracia en Amrica Latina. Para que los Estados puedan gobernar, de manera
democrtica, deben primero ganarse la confanza de sus ciudadanos; no la pueden
demandar y no pueden insistir en que se les d. Para poder avanzar hacia un Estado de
y para la democracia, tal como lo indica el ttulo del ensayo de Guillermo ODonnell,
los Estados necesitan tomar en serio las opiniones de la ciudadana. Si se falla en esto, la
gobernabilidad ser ms difcil y la estabilidad democrtica imposible.
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
198
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NOTAS
1
Este ensayo se basa en la ronda de encuestas del Barmetro de las Amricas del 2006 llevado a
cabo por el Proyecto de Opinin Pblica en Amrica Latina (LAPOP, por sus siglas en Ingls) El
autor desea expresar su agradecimiento a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID), el PNUD, la Unin Europea, el Centro de la Amricas, la Universidad
de Vanderbilt, la Universidad de Costa Rica, y el Instituto de Ciencias Polticas de la Ponticia
Universidad Catlica de Chile por el apoyo brindado a esta investigacin. El listado entero
de las instituciones asociadas con el Barmetro de las Amricas puede ser encontrado en
www.AmericasBarometer.org
2
Las dimensiones de un foco de identidad y la condicin del Estado como ltroson menos
relevantes para esta discusin, ya que las otras dos dimensiones capturan gran parte de la dicultad
que el Estado tiene en establecer y construir su legitimidad.
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
200
3
Los resultados aqu expuestos no incluyen los datos de encuesta para Brasil. Adicionalmente,la
encuesta se tradujo en varios lenguajes indgenas, tales como el Guaran, Amayra, Quiche, Mam, etc.,
los cuales fueron utilizados entre los hablantes de esas lenguas en los pases que se incluyeron en el
Barmetro de las Amricas 2006.
4
Se le present una escala de siete puntos a cada entrevistado en cada uno de los pases donde se
llev a cabo la encuesta. Se les entren a los encuestados en el uso de uso de la escala, y slo 3,2%
de la totalidad no respondi (i.e. o dijeron que no saban o se rehusaron a responder).
5
Para ejemplos de cmo la teora de la reserva funciona en la prctica en los casos de Costa Rica y
Alemania, ver Seligson y Muller 1987; Finkel, Muller, y Seligson 1989; Seligson y Muller 1990.
MXI CO EN EL ESPEJ O LATI NOAMERI CANO: POL TI CA, ESTADO Y CI UDADAN A
Federico Vzquez Calero
201
Mxico en el espejo latinoamericano:
poltica, Estado y ciudadana
Federico Vzquez Calero
*
INTRODUCCIN: DILEMAS DE UN PAS
FRAGMENTADO
La historia poltica del Estado mexicano podra ser contada como la fantasa de
un extrao consenso o conjura. Imagina la realizacin metafrica del ogro flantrpico,
quiz ms del primero que del segundo, alberga la ilusin de un Estado omnipotente;
pero el reverso irnico de la conjura de los necios habla en realidad de un orden y un
modo de obediencia semejante a un arreglo poltico kafkiano. Nuestra vida pblica y
nuestra sociabilidad cotidiana lo testifcan, la debilidad de la ciudadana lo insina.
La descomposicin del antiguo rgimen narra la desnudez de una modernidad
poltica esquiva. La conjura queda desacreditada por una sublime deslegitimacin de
los necios. El terremoto del 1985 lo puso en evidencia, ni siquiera la pata flantrpica
fue tan efectiva. Cualquier amigo de otro pas que ha tenido la dicha de asistir a
realizar trmites migratorios sabe bien a lo que aludo. La reciente crisis del maz y la
extensin de zonas marrones en el pas como las denomina ODonnell
1
son muestra
de nuestra triste necedad conjurada o si prefere de los infortunios de nuestros mundo
pblico.
Mxico ingresa al siglo XXI con diversas transformaciones y momentos de
confusin. Para nadie resulta extrao que el proceso de democratizacin requiere de
nuevas miradas, sobre todo si admitimos que el estilo predominante de hacer poltica y
*
Maestro en Estudios Sociales y Polticos Latinoamericanos. Encargado de Dilogo Poltico e
Internacional de la Fundacin Friedrich Ebert en Mxico.
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
202
de gobernar, as como el modelo de desarrollo de los ltimos aos ha despertado signos
de agotamiento y mltiples climas de desencanto y desafeccin. En algunas ocasiones
la democracia parece irrelevante y la poltica pierde sentido para la vida cotidiana de los
ciudadanos. Un Estado dbil que no logra reformarse para conducir los nuevos retos
de una gobernabilidad democrtica y hacer frente a los poderes fcticos y a los desafos
de la globalizacin, una sociedad con enorme fragilidad en sus capacidades polticas
y cvicas, un modelo de desarrollo socio-econmico con escasos logros en trminos de
crecimiento y generacin de empleos de calidad, sin consensos mnimos para producir
polticas estructurales en pro de la igualdad y la inclusin, dejan al descubierto una de
las zonas ms preocupantes de la experiencia mexicana: un pas donde la ciudadana
como referente central de la democracia, contina como tarea pendiente del proyecto de
repblica democrtica.
Pese a los avances del rgimen de la democracia poltica, los actores polticos
conviven en escenarios donde coexisten, contradictoriamente, culturas polticas ligadas
al rgimen semi-autoritario con prcticas de la poltica democrtica y formas innovadoras
de ocupar el espacio pblico que, sin embargo, chocan frente a enclaves autoritarios en
el seno mismo de la sociedad civil y la poltica. La compleja convivencia entre lo que
muere y se agota con lo que no termina por nacer, hacen de la vida pblica mexicana un
teatro de simulaciones donde la lucha por el poder se desnuda frente a sus deslizamientos
frvolos y sus formas mediticas terminan por convertir el espectculo en la institucin
de mayor desprestigio de la poltica mexicana.
El cambio socio-poltico en Mxico parece implicar situaciones parecidas a las
descritas por Italo Calvino
2
en su clsica metfora de las Ciudades Invisibles, con la
cual expresaba una prdida de sentido y rumbo de sus habitantes. En este contexto,
podemos preguntarnos: Contina Mxico siendo un caso de excepcionalidad y de
estabilidad institucional? O por el contrario, los recientes acontecimientos electorales
nos hablan de un acercamiento en trminos de fragilidad democrtica al resto de los
pases latinoamericanos?
El problema central que enfrentar la sociedad mexicana en las prximas dcadas
guarda estrecha relacin con la reconstruccin de una comunidad poltica nacional
que pueda insertarse de manera autnoma en la globalizacin. Uno de los riesgos que
enfrentamos como pas es la fragmentacin de la sociedad como hogar pblico. Varios
factores apuntan en esa direccin: fuerzas econmicas y comunicacionales trasnacionales,
poderes fcticos externos e internos, la desigualdad que amenaza en convertirnos en dos o
ms sociedades extraas las unas de las otras, la exclusin de amplios sectores sociales, el
debilitamiento del Estado como referente de unidad y la prdida de la dimensin pblica de
la poltica como forma de convivencia colectiva y la desvalorizacin de la vida en comn.
Los desafos que tendremos que abordar como nacin sern el fortalecimiento
de la capacidad conductora, reguladora e integradora del Estado, la modernizacin y
democratizacin del sistema de representacin y de los partidos polticos, el aumento de
MXI CO EN EL ESPEJ O LATI NOAMERI CANO: POL TI CA, ESTADO Y CI UDADAN A
Federico Vzquez Calero
203
las capacidades polticas de los actores sociales y, la calidad y relevancia de la poltica y
el rgimen democrtico.
Sin duda Mxico vive un momento histrico, la magnitud de nuestro incierto orden
poltico nos permite pensar que estamos ante la mayor encrucijada posrevolucionaria.
Nuestro dilema como sociedad ser encontrar respuestas colectivas para superar la
descomposicin extendida del antiguo rgimen y disear frmulas creativas para
transitar de una era poltico-cultural post-prista a una poca democrtica como cimiento
cultural de otra forma de hacer poltica y de otro estilo de gobernar, sin lo cual, nuestra
convivencia social estar en entredicho.
I. EL ESPEJO DE AMRICA LATINA
Poltica y democracia: entre el desencanto y la utopa
En qu sentido los procesos de democratizacin han modifcado nuestras
concepciones de la poltica, las formas de practicarla y los estilos de gobernar? No
es acaso la debilidad de lo pblico y el fortalecimiento de la ciudadana componentes
centrales y tareas pendientes del proyecto democrtico en Amrica Latina?
Concluidas la fases duras de las transiciones democrticas y recuperada la
posibilidad de volver a hacer poltica y, en otros casos de ampliar su mbito, no deja
de resultar un tanto paradjico que la principal consigna y reivindicacin proveniente de
distintos campos (sociedad civil, asociaciones ciudadanas, movimientos sociales, partidos
polticos, lderes polticos e intelectuales) que recorre el discurso pblico latinoamericano
en los ltimos aos sea la bsqueda de otra forma de hacer poltica. El ejemplo
ms reciente y contundente lo encontramos en la metfora del regreso de la ola de
la izquierda y en los discursos que buscan acceder al poder mediante la promesa de
transformar las prcticas polticas y el estilo de gobernar.
Una primera lectura se identifca con la desafeccin frente a los resultados de la
democracia y a los tipos de regmenes constituidos. Otra visin alude a la irrelevancia
de la actividad poltica para superar las desigualdades, las brechas socio-econmicas y
la difcultad de construir otro modelo de desarrollo; otra pone el nfasis en los escasos
logros por ampliar la participacin ciudadana y la incidencia de los actores sociales ya
sea en la toma de decisiones o en la agenda pblica, mientras la mirada estatal seala la
privatizacin del mbito pblico del Estado.
Finalmente, el punto de vista que pone el acento en el declive de la publicidad
poltica, el debate y la argumentacin racional o el uso pblico de la razn y la
deliberacin, sustituidas por el reinado de la imagen, la televisin y la simulacin creada
por los medios masivos de comunicacin y las industrias culturales. La idea parece
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
204
sencilla: se reconocen avances democrticos, pero la poltica en democracia, suponen,
no ha cambiado mucho y si lo ha hecho ha sido para mal, sigue siendo lo mismo de
antes, peor aun, est en crisis. De manera coincidente con la lgica de malestar y
el diagnstico de crisis, aunque por el lado contrario, emergen versiones nostlgicas:
la poltica no es como antes, ya no es lo que fue. No despierta pasiones ni representa
sueos radicales de cambio, no es ms una fuente de identidad colectiva, nada se juega
en la poltica, seran sus principales lamentos.
De modo que tanto el imaginario utpico (el anhelo de otras formas de hacer
poltica frente a los magros resultados en democracia) como el nostlgico del pasado
(ya no es lo mismo hacer poltica en nuestros das), narran diferentes escenas de lo que
podramos denominar el crepsculo del espesor pblico de la poltica, que sin referirse
a lo mismo, constituyen un campo de malestar simblico.
No se trata de una dicotoma simple o reduccionista, ya que entre el campo que
conforman nostlgicos y utopistas, podemos identifcar diferentes concepciones del
espacio pblico y por tanto, diversas lecturas o representaciones de lo que es y signifca
hacer poltica. Podemos sugerir que ambos puntos de vista aluden a un fenmeno
ms profundo: la incertidumbre por el lugar y el sentido de la poltica, mediado por
su representacin del espacio de lo pblico, sobre la transformacin de sus sentidos
(de lo que es general o comn a todos, de lo visible o manifesto y de lo accesible o
abierto).
3
Si el momento de la transicin a la democracia en Amrica Latina fue vivido
como el retorno de la poltica, como acontecimiento cultural que permita recuperar la
dimensin del espacio de lo pblico, no deja de resultar irnico que al poco andar de los
procesos de democratizacin, el espacio de la poltica y la fgura del poltico se conviertan
en el tribunal de los acusados, en un territorio susceptible de todo tipo de crticas, en
el espejo de todos los males de la sociedad. La desafeccin expresada en la aspiracin de
otra forma de hacer poltica no deja de resultar difusa en un contexto de recuperacin
de la democracia, lo que nos lleva a sugerir que la matriz del malestar se compone,
por una parte, de las implicaciones privatizadoras del modelo econmico y la prdida
de espesor pblico del Estado, y por la otra, de un cambio ms profundo que guarda
relacin con el lugar y el sentido de la poltica, lo que nos lleva a la transformacin
del espacio pblico como clave de lectura para abordar las concepciones de lo que es y
signifca hacer poltica en nuestros das.
Paralelamente a los procesos de cambio poltico, las sociedades latinoamericanas
experimentan mutaciones de un espacio pblico que modifca la identidad de la
poltica centrada en el Estado, pero tambin de aquella que se desprendi de la
esfera estatal en su lucha de formacin/ampliacin de una esfera de autonoma cvica o
pblica societal, como campo asociativo opuesto el Estado y como publicidad poltica
capaz de fscalizar, a travs de su activacin poltica, al poder. De manera que pensar la
poltica (su lugar, metas, fnes, tareas) no puede desligarse de las transformaciones de los
MXI CO EN EL ESPEJ O LATI NOAMERI CANO: POL TI CA, ESTADO Y CI UDADAN A
Federico Vzquez Calero
205
sentidos de lo pblico donde la actividad poltica acontece. No se trata solamente de un
malestar instalado en la incapacidad de modifcar o racionalizar la condicin humana de
gobernantes y ciudadanos inscrita en la metfora irnica de la sonrisa de Maquiavelo
(lo que la poltica realmente es o con sus formas realistas de practicarla), sino con una
prdida de mapas mentales radicados en transformaciones estructurales y culturales
del propio campo de lo pblico y de la poltica misma.
Si bien el Informe de la Democracia en Amrica Latina de PRODDAL sent
las bases tericas y conceptuales para pensar la ciudadana en el contexto regional y
abri diversas pistas para el debate, la propuesta actual, encaminada a pensar el Estado
que requiere la construccin de una democracia de ciudadana, puede aportar rutas de
refexin y accin para transformar la cultura poltica de la sociedad mexicana, aunque
tambin debemos sugerir un camino para pensar la poltica desde la mirada ciudadana.
Qu signifca pensar y hacer poltica desde un espacio de ciudadana?
La mejor respuesta que tengo en mente es la esbozada por Thierry Lemaresquier
a propsito de un ensayo poco conocido en nuestras latitudes, pero que gracias a un
seminario sobre estos mismos temas realizado por PNUD-Mxico a fnes de 2005,
tuvimos oportunidad de conocer. Se trata de la idea del tercer sistema sugerida hace
ms de 30 aos por Marc Nerfn
4
en su escrito: Ni Prncipe ni Mercader: Ciudadano.
Donde sealaba la posibilidad de construir un tercer espacio diferente del Estado y el
mercado, expresin de un poder intermedio y autnomo conformado por ciudadanos,
movimientos y asociaciones.
En nuestro espacio geogrfco, el politlogo argentino Guillermo ODonnell
5

escribi en 1989 un artculo donde narra microescenas de apropiacin y privatizacin
del espacio de lo pblico que podran tener su correlato en nuestras prcticas polticas.
Es decir, formas prebendalistas y patrimonialistas de gobernar y de hacer poltica. La
frgil delimitacin entre lo pblico y lo privado como problema poltico para construir
instituciones y elaborar reglas de convivencia social conforman un serio obstculo para
democratizar nuestros regmenes polticos.
Como resultado, tenemos una poltica sin mediaciones institucionales que, en su
prctica, convergen al interior del Estado desde una esfera seudo-pblica y desde la
sociedad con el asalto de intereses privilegiados que privatizan y pulverizan el espacio
pblico societal y estatal. En sntesis, las micro escenas vividas por ODonnell en la
sociedad paulista, lo llevan a preguntarse si acaso tienen algo que ver con el gran tema
de la privatizacin o colonizacin del aparato estatal, y con el patrimonialismo y el
prebendalismo como modos prevalecientes de nuestras prcticas polticas. Desde luego
se trata de un tema recurrente en la historia poltica latinoamericana y una problemtica
de la conformacin de nuestras repblicas o de nuestros Estados-nacionales, de nuestra
problemtica y esquiva modernidad.
Transcurridos ms de veinte aos de aquellas refexiones de ODonnell,
podemos decir que los procesos de democratizacin han revertido dicha incapacidad
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
206
de delimitacin estructural o han implicado un fortalecimiento de la dimensin pblica
en el mbito estatal y fortalecido lo sentidos de lo pblico en el terreno societal como
antesala de nuevas relaciones Estado-sociedad o de un estilo diferente de gobernar y de
hacer poltica? Las refexiones sobre la democracia delegativa y la ciudadana de baja
intensidad pareceran arrojar una respuesta negativa.
6
Por su parte, el socilogo brasileo Leonardo Avritzer sugiere que el cambio
signifcativo en la forma de ocupar el espacio pblico y la emergencia de nuevas
prcticas sociales en la cultura pblica de asociacin existente en la regin no ha
implicado la incorporacin de tales innovaciones en la sociedad poltica. De manera
que la transformacin del asociativismo debe ser capaz de hacer compatible los cambios
culturales con diseos institucionales para ampliar el espacio pblico y democratizar las
formas o modos de hacer poltica.
7

En la mayora de los pases latinoamericanos se han instalado las condiciones
bsicas de toda poliarqua y, sin embargo, un malestar difuso recorre nuestras democracias.
El triunfo electoral y la interpretacin, un tanto mtica que se ha difundido alrededor
de la ola del regreso de la izquierda, expresara el descontento y la desafeccin con
los diferentes tipos de transiciones y con los resultados de las repblicas realmente
existentes. Experiencias que hablaran de intentos por reconstruir las relaciones Estado-
sociedad, despus de un paradjico encuentro entre corrientes anti-estatistas y anti-
polticas; una proveniente de la crtica moral a la poltica instalada en la sociedad civil
y la otra encarnada en las concepciones tecnocrticas y neoliberales que buscaban
despolitizar la sociedad, descargar al sistema poltico de una supuesta explosin de
demandas y reducir el Estado a su mnima expresin.
Despus de dicha ola anti-poltica y anti-estatal
8
, presenciamos una vuelta al
Estado como espacio de anlisis y refexin que busca caracterizar los tipos de poliarquas
o democracias polticas construidas en el periodo posterior a las transiciones.
9
Si en
los aos noventa asistimos por doquier a la tentacin antipoltica: polticos que se
presentaban como apolticos, outsiders provenientes de espacios sociales fuera del
poder y contrarios a la sociedad poltica y al sistema de representacin partidista, el
cambio de siglo nos regresa a un discurso que busca revitalizar la actividad poltica y
revertir la disolucin de la dimensin pblica del Estado. Sin embargo un malestar difuso
recorre nuestros ordenamientos socio-polticos, descontento que qued abiertamente
expuesto en el Informe de la Democracia en Amrica Latina del PNUD.
Los descontentos que recorren el discurso pblico regional parecen coincidir
en cinco grandes ejes: a) el sentido de la poltica y las formas de practicarla, b) los
estilos y las formas de gobernar o ejercer el poder, c) el debilitamiento y privatizacin
de lo pblico, d) una ciudadana imaginaria y la falta de autonoma y poder poltico
de la sociedad civil y e) la difcultad de superar la desigualdad y de hacer frente a
la desintegracin social. De manera que calidad de la poltica y democracia elitista,
debilidad y crisis del Estado y un modelo de desarrollo excluyente, despolitizador y
MXI CO EN EL ESPEJ O LATI NOAMERI CANO: POL TI CA, ESTADO Y CI UDADAN A
Federico Vzquez Calero
207
privatizador conforman los ncleos duros del malestar de los resultados de los procesos
de cambio socio-poltico.
Dinmicas de cambio que ponen en escena diversos tipos o estilos polticos
predominantes, los cuales pueden agruparse en cinco aspiraciones o bsquedas:
a) otra forma de hacer poltica (como respuesta al descrdito de dicha
actividad y a su baja calidad o rendimiento),
b) nuevas relaciones entre poder y sociedad (como respuesta al desencanto
y la desafeccin frente a las promesas incumplidas de la democracia),
c) nuevo modelo de desarrollo y superacin del neoliberalismo (como
respuesta a la privatizacin, la desigualdad, la injusticia social, la pobreza,
la exclusin y el desempleo, incluso el bajo crecimiento y la prdida de
competitividad a travs de un Estado socialmente activo y responsable),
d) modelo de integracin y convivencia (diversidad cultural, gestin poltica
de las diferencias, reconocimiento de identidades y convivencia en sociedades
de creciente pluralidad frente a persistentes lgicas de discriminacin
y negacin del otro como antesala de la exclusin socio-econmica y la
dominacin poltica),
e) otra forma de relacionarse con el exterior por medio de una poltica
alternativa de insercin en la globalizacin (como respuesta a las relaciones
de dependencia y asimetra en el mbito internacional).
Frente a tales bsquedas, los diferentes diagnsticos producidos en Amrica
Latina conducen a diversas interpretaciones y rutas socio-polticas. Una corriente que
podramos denominar societalista parece dirigir y en algunos casos reducir su anlisis
al mbito de la sociedad civil o de los actores sociales y las nuevas prcticas polticas
surgidas en su seno, dando la espalda a las transformaciones del Estado, como si lo
acontecido en los ltimos aos no tuviera relacin con la construccin de un espacio
pblico autnomo o no estatal.
La separacin estricta entre el Estado y la sociedad, olvida que dicha instancia
poltica ha tenido un peso fundamental en nuestras sociedades, corriente que tuvo
algunas refexiones a fnes de los aos setenta y principios de los ochenta
10
, debilitndose
en el transcurso de las transiciones y en el retorno de la sociedad civil de claro signo
anti-estatal. En la actualidad, la refexin sobre el tipo de Estado resulta crucial para
caracterizar las poliarquas o democracias polticas construidas en el perdido posterior a
las transiciones.
11
Por ello, pensar la formacin del espacio pblico en las nuevas democracias
latinoamericanas sin atender las transformaciones del Estado sera polticamente esquivo,
sobre todo si queremos caracterizar los estilos de hacer poltica y de gobernar o ejercer el
poder. Desde luego no desconocemos la emergencia de nuevas formas de accin colectiva
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
208
en tanto ocupacin y aparicin en el espacio pblico-societal y las prcticas asociativas
surgidas en l, pero de resultar acertada la literatura que se refere a una descomposicin
de la matriz Estado-cntrica y de la matriz socio-poltica del Estado-nacional popular, el
Estado no puede quedar fuera de la refexin.
12
De manera que en la interrogante provocada por las escenas antropolgicas
descritas por ODonnell y elevadas a problemtica poltica, anunciamos una posible
ruta de refexin: pensar desde el espacio pblico las formas de hacer poltica en las nuevas
democracias latinoamericanas. Lo acontecido con la esfera pblica societal no puede ser
pensado o aislado de lo sucedido con la dimensin pblica estatal.
En esta lnea, los procesos de reforma estatal no signifcaron su democratizacin
ni el fortalecimiento de una sociedad civil autnoma, sino ms bien el achicamiento y
la privatizacin del Estado caracterizaron las nuevas relaciones entre Estado y sociedad,
surgieron nuevos sistemas de intermediacin neo-pluralistas que concibe la democracia
como simple competencia entre grupos de inters y lites, a lo sumo entre partidos
polticos oligrquicos, lo que en realidad estrech el espacio pblico y amplio la distancia
entre la sociedad y la poltica.
13
Manuel Antonio Garretn, por ejemplo, se refere a las transformaciones de las
relaciones Estado-Sociedad mediante la defnicin de una matriz socio-poltica como
herramienta de anlisis. Sugiere que la problemtica central radica en la reconstruccin
de la polis, de la comunidad poltica. La nueva matriz socio-poltica en formacin arrojara
en su versin ms optimista la superacin de formas antidemocrticas de gobernar y en
su versin matizada o combinada, hablara de una convivencia hbrida entre formas
clsicas y emergentes de hacer poltica.
14
Concepciones y prcticas que caracterizaran matrices hbridas, con lo cual se
alude a la posibilidad de diferentes modos en que los actores y sujetos se constituyen
en el espacio pblico y poltico, a estilos varios de hacer poltica y gobernar en el seno
de una misma sociedad, donde conviven de forma problemtica. Cuando los procesos
sociales logran superar contradicciones bsicas y adquieren forma de matriz socio-
poltica cristalizan en una sntesis, es decir, en nuevas relaciones Estado-sociedad y en un
nuevo diseo institucionalizado.
El mismo Garretn seala al respecto que los gobiernos democrticos no han
podido reconstruir una nueva matriz sociopoltica ni han sido capaces por un lado,
de revertir el retroceso de la ciudadana clsica (citizenship) y por el otro, de avanzar
en diseos institucionales que respondan al nuevo campo de ejercicio y derechos
ciudadanos (citizenry) y por tanto, debemos hablar de modelos de recomposicin, (an
en construccin) de las relaciones entre Estado y sociedad.
15
El primer modelo que identifca es el politicista, en el cual la sociedad se reconstruye
desde la poltica, la permanente movilizacin poltica, una especie de democracia continua
a travs de ciertas formas de caudillismo, ah donde se han debilitado las organizaciones
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209
polticas de mediacin (Venezuela), el sujeto es el pueblo movilizado y sus riesgos son la
polarizacin de la sociedad y su difcultad la institucionalizacin ms all del liderazgo
personal.
La segunda variante del modelo politicista sera la chilena y la uruguaya. Es el
modelo partidista, la sociedad se reconstruye a travs del sistema de partidos, el sujeto son
los partidos polticos pero tambin una invocacin a la ciudadana que no se expresa en
ellos. Su debilidad radica en la difcultad de canalizar y expresar demandas sociales que
en sociedades complejas no pasan siempre y obligadamente por la poltica ofcial o el
sistema de representacin, lo que genera una percepcin de separacin entre poltica y
sociedad.
El segundo modelo es el societalista, que intenta reconstruir las relaciones entre
Estado y sociedad desde la sociedad y tiene dos variantes: a) tnica, que incluye elementos
politicistas y de la segunda variante del modelo societalista, se encuentra en pases como
Bolivia y Ecuador. Se identifca el nosotros de la identidad tnica con el conjunto de
la nacin y por ello se aspira a refundar el pas. Se trata del rechazo a la nacin cvica
que se impuso secularmente por las comunidades indgenas, su riesgo es la exclusin
del otro. La segunda variante es la que se origina en movimientos anti-neoliberales y
anti-globalizacin. Se expresa en foros sociales e internacionales y en los llamados de
la sociedad civil, sobre todo en su dimensin movimientista aunque con un componente
importante de organizaciones no gubernamentales como sujetos opuestos a los poderes
fcticos de la globalizacin. Su debilidad radica en su visin particularista y en su
difcultad de implementacin institucional y poltica, ms all del horizonte utpico.
Entre el politicista o estatista y el societalista, tenemos el tercer modelo: el
tecnocrtico de mercado. Promovido por organismos internacionales como el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo.
Parten de una crtica al Estado y la propuesta de su reduccin con el fn de promover
el mercado como forma de asignacin de recursos y como principio de organizacin y
coordinacin social. Se privilegia un aparato de Estado destinado a polticas focalizadas
que complementan el mercado como agente. Muestran una visin escptica frente a la
poltica y la sociedad como espacio pblico de participacin y buscan reducir al ciudadano
a cliente o benefciario de proyectos particulares que en forma de capital social aseguren
la gobernanza y debiliten el rol dirigente del Estado.
Finalmente, una va alternativa sera la reconstruccin de la polis y el Estado.
Se trata de concebir a la sociedad civil como conjunto de actores que contribuyen a la
reconstruccin del espacio pblico y poltico y la ciudadana, como sujeto de demandas
y proyectos que reconstituyen el espacio donde la sociedad y el pas se producen como
tales. La calidad de la poltica resulta clave para disear proyectos de nacin y fortalecer
las esferas donde se reproduce el debate y la deliberacin donde es posible defnir
colectivamente el tipo de Estado y su relacin con la sociedad en tanto proyecto de
comunidad poltica capaz de insertarse autnomamente en la globalizacin.
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
210
A pesar del discurso de crisis del espacio pblico, si apelamos a la memoria de
nuestra reciente historia poltica, si retrocedemos la mirada hacia los aos setenta y
mediados de los ochenta, cateterizada en lo poltico por dictaduras (Cono Sur), guerras
civiles (Centroamrica) y regmenes semi-autoritarios (Mxico), sera difcil negar que los
distintos procesos de democratizacin implicaron una apertura del espacio pblico y una
revitalizacin de la actividad poltica. Cualquier comparacin razonable entre aquella
poca y nuestros das debiese arrojar un balance positivo y medianamente tranquilizador.
Incluso el hecho que el espacio pblico se haya descargado de pasiones y posiciones
irreconciliables y la poltica se desacralice
16
, es decir, que abandon la racionalidad de
amigo/enemigo, entonces no parecera un signo tan negativo como manifestan los
diagnsticos actuales de crisis, descontento y desafeccin. Sin embargo, ello bastara
para decretar la buena salud de nuestras repblicas?, desde luego que no.
Dnde radican entonces las paradojas y los malestares?: para unos, el modelo
econmico y el estilo de una modernizacin conservadora-excluyente ha signifcado la
privatizacin del espacio pblico y la mercantilizacin-monetarizacin de la poltica;
cercana a dicha postura pero con implicaciones culturales, el avance de la racionalidad
del mercado en todas las reas de la sociedad, la colonizacin instrumental de las
relaciones sociales y la dictadura de la tcnica se han traducido en una despolitizacin
y un secuestro del espacio pblico, la tecnocracia se erige como nuevo referente de
decisin soberana. Tambin estn quienes miran con nostalgia la poca de las utopas
revolucionarias y las movilizaciones de masas en el espacio pblico, para ellos, la poltica
era a su vez fuente de realizacin y canal de cambio social radical, ya nada es como
antes, todo cambi, se convierten en lemas de un pasado aorado y traumtico por la
derrota.
Realmente en el pasado el espacio pblico goz de tal vitalidad como sugiere
cierta literatura latinoamericana?, no es acaso posible leer la historia poltica y social
de nuestros pases como una lucha por democratizar el espacio pblico y conquistar
la ciudadana, por hacer de la poltica un lugar comn y no un territorio extranjero?.
Una mirada al siglo XIX nos mostrara las mltiples exclusiones de diversos actores
del espacio pblico a pesar de la construccin de una identidad colectiva (nosotros)
ligado a la construccin nacional y un repaso por las distintas formaciones de los
regmenes nacional-populares en el siglo XX, incluyendo lo positivo que podra tener la
irrupcin de las masas en el espacio poltico-estatal, tampoco nos permitira afrmar
la calidad democrtica del espacio pblico en trminos de integracin, publicidad
poltica y accesibilidad. Acaso no podramos examinar la naciente sociedad civil desde su
reivindicacin por des-fagocitar el espacio pblico de la esfera estatal, como condicin
de una ciudadana autnoma?, que sin embargo, esquiva la responsabilidad poltica y la
problemtica construccin de un orden poltico democrtico.
17
Polmicas que se ubican en lo que podramos denominar el proceso de
agotamiento de las transiciones democrticas y de un estilo de desarrollo caracterizado
MXI CO EN EL ESPEJ O LATI NOAMERI CANO: POL TI CA, ESTADO Y CI UDADAN A
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211
por una modernizacin parcial y excluyente (neoliberal), que ha dado pie a diversas rutas
de cambio socio-poltico, as como a intentos de recomposicin de las relaciones Estado-
sociedad en las cuales el estatuto de la poltica y el espacio pblico retoman un lugar
central en el anlisis de las realidades latinoamericanas.
II. MXICO: MIRADAS DE UN PAS DESENCANTADO
A propsito de Don Daniel: Mxico como interrogante poltica?
La historia poltica del Mxico contemporneo se asemeja a la fgura de un
espejo trizado, metfora del desencanto puesto en escena por tres autores que relatan
dos pocas y sintetizan el reconocimiento de una distancia: aquella que separa ideal y
realidad, expectativas y posibilidad, ilusiones y hechos. El pas del orden poltico que
goz de una larga estabilidad institucional parece no slo agotado, sino que el desfase
entre las aspiraciones de cambio democrtico y unas prcticas orientadas a desmentirlo,
anuncian el fn de la excepcionalidad mexicana y la necesidad de mirarnos a travs del
espejo latinoamericano.
A fnes de la segunda mitad del siglo XX, el ensayo de Don Daniel Coso
Villegas La Crisis de Mxico interrogaba la viabilidad de Mxico como pas desarrollado
y como repblica democrtica. Entre sus pginas podemos reconocer una de las obras
ms lcidas que se hayan escrito en nuestra historia poltica contempornea sobre los
comienzos de descomposicin del orden posrevolucionario. La crisis proviene de que las
metas de la revolucin se han agotado, al grado de que el trmino mismo de revolucin carece ya de
sentido. Y como de costumbre, los grupos polticos ofciales continan obrando guiados por los fnes
ms inmediatos, sin que a nadie parezca importarle el destino lejano del pas.
18
Aos ms tarde, afrmara que en Mxico no funcionaba la opinin pblica, ni
los partidos polticos, ni el parlamento, ni los sindicatos, ni la prensa; nuestro rgimen,
secuestrado por un estilo personal de gobernar, tena como fgura central un presidente
que poda obrar tranquilamente de un modo muy personal y caprichoso. La vida pblica,
en realidad, era estrictamente privada, la poltica era monopolizada por el espacio de
la familia revolucionaria y se articulaba en la fusin de un partido hegemnico sin
distincin del Estado.
19
A cinco dcadas de distancia, el historiador Lorenzo Meyer retoma las
refexiones de Coso Villegas con el nimo de sealar la actualidad de algunas de las
profecas y cuentas pendientes, a saber: la falta de estatura moral de aquellos que
asumieron la responsabilidad de dirigir los destinos polticos de Mxico y sin duda de
los de hoy y, la posibilidad de revertir un pas dominado por cien familias, ambas
siguen vigentes.
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
212
Entonces, lo que debemos hacer es avanzar en dejar atrs justamente aquello que
acab con la Revolucin, segn Coso Villegas: la deshonestidad de la clase gobernante.
Hay que usar el inicio de la democracia para elevar el costo poltico de todo aquello
que persita en buscar la manera de que en el nuevo rgimen sobreviva la impunidad.
Ah est el gran reto donde, dentro de sus posibilidades, la accin poltica de una
sociedad que cada vez cuenta con mayor conciencia ciudadana debe empezar; sin
violencia pero con constancia y responsabilidad, a aserrar el aoso y grueso tronco
del uso patrimonial de los puestos y recursos pblicos. La respuesta no es un milagro
que transforme la naturaleza de los gobernantes, sino que la accin de los mexicanos
convertidos en ciudadanos eleve el costo de la corrupcin y la irresponsabilidad hasta
hacerlo prohibitivo. En 1946 Coso Villegas no encontr el posible camino a la
regeneracin porque, entre otras cosas, la accin ciudadana era imposible, casi no
haba ciudadanos. Hoy la situacin es un tanto diferente, pero ese camino requiere
tiempoy tiempo es hoy lo que nos hace falta. No pensemos, pues, en milagros, pero s
en que requerimos suerte, mucha suerte
20
Desde aquellas refexiones de Don Daniel el pas es otro, pero la crtica de
Lorenzo Meyer acerca de la crisis del Mxico de hoy nos regresa a un pas de grandes
contrastes, distancias y paradojas. Hemos de preguntarnos entonces si en realidad,
hemos transitado a un rgimen poltico que permita un estilo democrtico, incluyente
e institucional de gobernar?.
La vida pblica se ha hecho menos privada o seguimos padeciendo la fragilidad
y debilidad de lo pblico tanto en la sociedad como en el Estado?
21
A decir de Fernando Escalante
22
, la transicin a la democracia vino cargada
de una buena dosis de ilusiones y premisas que parecen contradecir una forma de
organizacin social y un estilo de hacer poltica que descansa en un orden moral de
larga duracin
23
. El primer supuesto es el desmedido poder del Estado y la correlativa
debilidad de la sociedad. Sin embargo, el primer supuesto sera desmentido por la
arbitrariedad y la corrupcin, por la incapacidad administrativa y fscal para recaudar
impuestos, la debilidad en lo que atae al ejercicio y monopolio efectivo de la violencia
legtima, el uso privado de la autoridad pblica y la impotencia en la universalizacin y
aplicacin de la legalidad.
De ah que la metfora del ogro flantrpico
24
o la fantasa de un Estado
mexicano omnipotente exprese en realidad una politizacin excesiva de la vida social que
no signifca un fortalecimiento de lo pblico, sino una estatalidad deforme e incompetente
que obedece a la presin de grupos con intereses particulares. Consecuencia de ello es
que en Mxico la gobernabilidad (estabilidad y control) ha sido conseguida a cambio del
incumplimiento de la ley y la accin de mltiples intermediarios que permiten negociar
la desobediencia y manejar clientelas a costa de las instituciones democrticas como el
vnculo entre Estado y sociedad.
MXI CO EN EL ESPEJ O LATI NOAMERI CANO: POL TI CA, ESTADO Y CI UDADAN A
Federico Vzquez Calero
213
Por el lado de la debilidad de la sociedad la consecuencia ms grave de la
desigualdad es la heterogeneidad poltica, traducida en la existencia de grupos con muy
diferentes formas de organizacin, de participacin y liderazgo, diferentes prcticas y
hbitos. De manera que la debilidad histrica del Estado y la heterogeneidad socio-
poltica han hecho indispensable la actividad y el uso de una extensa red de intermediarios
para moderar la distancia entre el orden jurdico y las necesidades de la vida social.
La democracia representativa ni siquiera la participativa en trminos de
autonoma individual tendra muchas posibilidades de arraigo cultural en un orden
poltico sustentado en una forma de moralidad pblica donde el uso de los mecanismos
informales-clientelistas, patrimonialistas y prebendalistas, institucionalizan un tipo
corrupto de mediacin en el cual los intermediarios aprovechan la debilidad de las
instituciones formales y democrticas, la falta de legalidad y las desigualdades, para
producir un orden alejado de la modernidad estatal que a la postre, se convierte en
su principal obstculo ya que procura alguna forma de gobernabilidad a costa de la
institucionalidad que requiere la democracia.
La conclusin de Escalante sobre la democratizacin mexicana y la posibilidad
de construir un nuevo orden poltico en el cual lo pblico sea un pilar de una nueva
moralidad parece no ser muy promisorio.
Lo que, por abreviar y para inspirar algn entusiasmo, se llama transicin a la democracia
se debe a ese proceso y consiste bsicamente en una ampliacin de la clase poltica. Nuevos y
viejos intermediarios que buscan un acomodo ventajoso. () Nuestro Estado sigue siendo
tan dbil, inefciente, destartalado y chambn como lo ha sido siempre. Nuestra sociedad,
por otra parte, sigue siendo igualmente heterognea, sigue sin conformarse cabalmente con
los supuestos de la ley. De modo que para gobernar seguir haciendo falta un arreglo ms
o menos tramposo. () Por ese motivo, lo que viene se antoja poco promisorio: viviremos
tiempos desordenados, violentos acaso, de ir atrs y adelante, forcejeando.
25
Mucho ruido y pocas nueces: meditacin de un Estado truncado
Las refexiones de Guillermo ODonnell
26
sobre el Estado nos alertan sobre la
posibilidad de tener un Estado de baja efcacia, efectividad en su sistema legal, escasa
credibilidad y capacidad de fltraje con un rgimen de elecciones razonablemente
competitivas y con la vigencia de ciertas libertades. Sin embargo, dicho Estado no funciona
para impulsar la conquista de los derechos de ciudadana implicados y reclamados por
la democracia.
Por Estado entiende: un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte
de stas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra
y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geogrfcamente. Esas
instituciones tienen como ltimo recurso, para efectivizar las decisiones que toman, la supremaca
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214
en el control de medios de coercin fsica que algunas agencias especializadas del mismo Estado
normalmente ejercen sobre aqul territorio.
27
De acuerdo con su defnicin el Estado incluye cuatro dimensiones: a) el Estado
como un conjunto de burocracias que tienen legalmente asignadas responsabilidades
apuntadas a lograr o a proteger algn aspecto del bien o inters pblico-general,
b) el Estado como sistema legal constituye un entramado de reglas que penetran y
co-determinan numerosas relaciones sociales, c) foco de identidad colectiva para
los habitantes de su territorio, un Estado para la nacin, invita al reconocimiento
generalizado de un nosotros que apunta a crear una identidad colectiva que estara por
encima o que debera prevalecer sobre los confictos y clivajes sociales, d) el Estado como
fltro que trata de regular cun abiertos o cerrados estn los diversos espacios y fronteras
que median entre el adentro y el afuera del territorio y la poblacin que delimita.
De manera que un Estado democrtico requiere ser concebido como un agente
del bien pblico, es decir, un Estado fuerte y ancho, capaz no slo de promover paz
interior y crecimiento econmico, sino tambin de sustentar y reforzar la democracia y
el desarrollo humano, lo que podra explicar su escasa capacidad para democratizar la
sociedad en un contexto de aguda desigualdad y heterogeneidad socio-poltica.
En sus propias palabras, un Estado democrtico es aquel que adems de sancionar
y respaldar los derechos de ciudadana poltica implicados por un rgimen democrtico, por medio
de su sistema legal e instituciones sanciona y respalda una amplia gama de derechos emergentes de
la ciudadana civil, social y cultural de todos sus habitantes.
28
En qu sentido el Estado mexicano corresponde al tipo truncado caracterizado
por ODonnell?
Desde su perspectiva terica podemos caracterizar al Estado mexicano constituido
en los ltimos aos como un tipo de estatalidad truncada, incapaz de democratizarse y
con serias difcultades de resolver las cuatro dimensiones estatales: su efcacia como un
conjunto de burocracias distribuidoras de bienes pblicos, su efectividad como sistema
legal universal, su credibilidad como realizador del bien comn de la nacin y su
condicin de fltro adecuado al inters general de su poblacin.
29
Desde los aos setenta, Mxico vive un proceso de liberalizacin poltica,
principalmente va electoral, etapa de transicin orientada por la modalidad de reformas
polticas que culmina con el triunfo de Vicente Fox a travs de la denominada alternancia
democrtica. Pese a los avances en materia electoral, el tipo de transicin no logr la
instauracin democrtica
30
, vale decir, la construccin de un andamiaje institucional y
la elaboracin de una constitucin acorde con las transformaciones del rgimen poltico.
Acudiendo al marco terico de Manuel Antonio Garretn, podemos sugerir que el
proceso de democratizacin del caso mexicano enfrenta la permanencia de diversos
enclaves autoritarios (actorales, institucionales, ticos, culturales) que conviven con
prcticas emergentes de la democracia moderna.
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Federico Vzquez Calero
215
En el mbito social, el cambio de modelo econmico y de estrategia de desarrollo
ha generado, al igual que en el resto de la regin, un retroceso en materia de ciudadana
social, expresiones tales como el subempleo, el incremento de la informalidad, la baja
tasa de trabajadores sindicalizados, la disminucin de los contratos colectivos y la
seguridad social, hablan de un escenario de vulnerabilidad social. A lo que se suman
nuevas dinmicas de exclusin, de desintegracin socio-material junto a nuevas formas
de integracin simblica, principalmente va las industrias culturales y el complejo
meditico, que, sin embargo, terminan por aumentar las brechas de expectativas entre las
promesas del sistema y la sociedad de consumo frente a las posibilidades reales de acceder
a los frutos del progreso material. La pobreza mantiene altos niveles, la igualdad en la
distribucin del ingreso se ha estancado y las distancias de riqueza siguen aumentando,
lo que genera contextos de violencia social y de inseguridad ciudadana.
Econmicamente, las promesas del nuevo liberalismo o del llamado neoliberalismo
han mostrado serias insufciencias y limitaciones, ya que si bien los programas de ajuste y
las reformas ayudaron en un primer momento a controlar la infacin y la macroeconoma,
el crecimiento econmico en los ltimos 20 aos ha sido uno de los menores de los
pases latinoamericanos. Estamos frente a un escenario complicado: bajo crecimiento,
generacin de empleos de escasa calidad, prdida de competitividad, desigualdad en
distribucin y aumento de brechas econmicas de riqueza.
Quiz el avance ms notable sea la democracia electoral, la cual abri canales
para la pluralidad poltica y para nuevos roles de los partidos polticos, sin embargo, la
experiencia democrtica de los ltimos aos no ha logrado traducirse en un estilo de
desarrollo incluyente, la ciudadana muestra signos de desafeccin al igual que la mayora
de las democracias latinoamericanas. La calidad de la poltica en Mxico constituye uno
de los referentes centrales para entender la descomposicin del sistema poltico. Pese al
avance en lo que respecta a la pluralidad poltica, los partidos polticos y el sistema de
representacin atraviesan por una aguda crisis de credibilidad y de desconfanza pblica
frente a la sociedad.
Por otra parte, tenemos algunos signos ms alentadores, sobre todo en
transparencia y acceso a la informacin, la libertad de expresin ha tenido avances, pero
a la par, se vive una enorme fragilidad de los derechos civiles y la profesin periodstica
enfrenta riesgos y violaciones de los derechos humanos. Miles de periodistas han sido
asesinados y su labor conlleva amenazas de muerte de manera cotidiana.
Si bien el congreso ha adquiri un nuevo protagonismo en los ltimos quince aos,
sobre todo con el advenimiento del llamado gobierno dividido, las prcticas parlamentarias
muestran un preocupante distanciamiento de las demandas de la sociedad. El clientelismo
y la corrupcin adquieren nuevos rostros, sobre todo en los partidos polticos y los
legisladores como clientes de los medios de comunicacin. La relacin entre dinero y
poltica se presenta como una estructura perversa, junto a la fragilidad del Estado de
derecho, el cual no puede garantizar la seguridad de la ciudadana y en muchos casos, ni
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
216
siquiera hacer efectivo el uso legitimo del monopolio de la violencia
31
, lo que expresa la
debilidad del Estado.
a) De forma que la democratizacin mexicana encuentra una de sus mayores
contradicciones, ya que el proceso que va desde su liberalizacin, apertura,
intentos de destitucin autoritaria y de instauracin democrtica (inacabada
y para algunos en franco retroceso) expres un momento de apertura y
despliegue de lo pblico no estatal en los 80, sin embargo, al poco andar
ha mostrado su incapacidad por ser el puente y defnir nuevas relaciones
institucionales entre el Estado y la ciudadana. La democracia, imposibilitada
de frenar la expansin de la racionalidad del mercado y la colonizacin
de lo pblico por lo privado queda atrapada entre dos transiciones que se
expresa en la siguiente paradoja.
b) Se refere a que, justo en el trayecto de la democratizacin y la alternancia,
la poltica atravesaba por transformaciones estructurales junto con el espacio
de lo pblico, generando un desplazamiento de la centralidad del Estado
(de la poltica) como fuente de sentido y como espacio de construccin y
defnicin de proyectos colectivos. Supuestamente la transicin ampliara
el espacio pblico donde se constituye la ciudadana, sin embargo la alegra
democrtica se traducira en la sonrisa irnica de la democracia, un clima de
malestar, desencanto y conformismo, la brecha entre ciudadana y Estado
se incrementaba y el espritu pblico como condicin de la democracia
languideca frente a la ampliacin de la esfera del mercado y el repliegue de
los individuos en la esfera privada.
De ah el nuevo discurso y demanda por ms Estado, que sin embargo debe ser
mirado con cautela, sobre todo cuando un rasgo caracterstico de nuestra democracia
accidentada es la actitud esquiva de las lites frente a la imperiosa necesidad de
democratizacin del Estado. Ah emerge la encrucijada central de la reforma estatal a
espaldas de la ciudadana.
c) La exploracin y el nexo del Estado hacia la ciudadana debe ser pensado
en clave de encrucijada: signifca reconocer las implicaciones de un tipo de
Estado o de orden estatal que, en nuestro pas, ha tenido un rol central en
la construccin dudosamente democrtica de la sociedad, a tal grado de
fagocitar o colonizar literalmente los espacios de la vida pblica. El proceso
de reforma del Estado (redimensionamiento o ms bien desmantelamiento)
han resultado contradictorios. No se tradujeron en fortalecimiento de la
autonoma del espacio pblico-poltico. Una mirada atenta a la ola de crisis
y creciente fragilidad de nuestra democracia, parece confrmar dicha idea,
lo que nos lleva a pensar en la siguiente problemtica: cmo reconstruir
y fortalecer el Estado mexicano sin atentar contra las libertades pblicas y
sobre todo sin secuestrar la autonoma del espacio pblico donde se dan
las posibilidades de la democracia de ciudadana?.
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Federico Vzquez Calero
217
Por otra parte, la democracia mexicana se ha desenvuelto en un ambiente
internacional poco favorable para la reforma cabal del Estado y la revalorizacin de lo
pblico. No ha alcanzado a dar respuestas efcientes a los problemas derivados de la
desigualdad social ni a las dinmicas generadas por la creciente globalizacin. Se trata,
en general, de una transicin larga, errtica y por momentos, con signos regresivos.
El Estado mexicano ha perdido su capacidad de conducir el desarrollo, de
mantener la jurisdiccin sobre el territorio, as como la autoridad decisoria sobre las
estrategias nacionales. El Estado capturado o trunco como lo denomina Guillermo
ODonnell, ha cedido sus espacios tradicionales a los poderes fcticos e ilegales tanto
como a las infuencias transnacionales.
En este sentido, resulta relevante recordar algunas de las ideas e interpretaciones
sugeridas por el embajador Porfrio Muoz Ledo
32
en el marco del seminario realizado
en Mxico, en el cual subray los siguientes aspectos:
Si concordamos en que la desigualdad y la exclusin social son fronteras
objetivas de la legitimidad del Estado, es clara la diferenciacin entre antiguas
democracias que se sustentan en prolongados procesos de cohesin social y
la realidad estatal de Latinoamrica que, se enraza en la poca colonial y
transmite inter-generacionalmente estructuras de marginacin y pobreza.
La construccin de ciudadana no es un proceso espontneo ni ajeno al diseo
de las instituciones pblicas. La conversin del sbdito en ciudadano, para
decirlo en palabras de Weber, no es solamente obra del temple democrtico
de los individuos ni de la fuerza de sus organizaciones. Se requiere una
poltica incluyente de largo plazo en la educacin, en la comunicacin, en
el combate sistemtico a las inequidades, en la imparcialidad de la justicia,
en el respeto a los derechos sociales y en el correcto funcionamiento de los
sistemas representativos y participativos.
Cuando ms de la mitad de la poblacin vive en la franja de la pobreza,
se acrecientan las posibilidades de la manipulacin a pesar del imperio de
la legalidad electoral. Se contempla el surgimiento de nuevos caudillismos
televisivos o la consolidacin de las tecnocracias a travs de la infuencia
del dinero en la poltica y del efecto avasallador de los medios electrnicos
que reducen al ciudadano en consumidor de baratijas. Estamos asistiendo
a la falsifcacin de la democracia o a la reproduccin del autoritarismo por
nuevas vas.
Parece relevante la promocin de otras formas de representacin poltica,
la defnicin institucional del papel que corresponden a las organizaciones
no gubernamentales, a los sindicatos, a las entidades empresariales y a los
distintos componentes de la sociedad civil. El ejercicio de la participacin
ciudadana en la gestin y evaluacin de los servicios pblicos as como
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
218
formas racionales de democracia directa, son condicin imprescindible de
una democracia ampliada.
Otro propsito fundamental es trascender la anemia de nuestros sistemas
legales. Es decir, establecer genuinos Estados Democrticos de Derecho
que regulen el ejercicio de la autoridad, obliguen a la rendicin de cuentas,
garanticen la seguridad de los ciudadanos, promuevan sin distingo el respeto
a las prerrogativas de todos los ciudadanos, ms all de los poderes fcticos
y de los mercados transnacionalizados. Que la poltica sea efectivamente el
espacio donde se deciden los grandes asuntos de la nacin.
La confuencia entre democratizacin poltica y democratizacin social
exige el redimensionamiento del Estado y una nueva insercin de nuestras
economas en el escenario internacional. Nos obliga a refexionar sobre la
incompatibilidad entre la globalizacin, tal como la hemos vivido en Amrica
Latina y la sobre vivencia de la democracia. Nos invita a pensar en nuevos
paradigmas de desarrollo que fomenten la plena ciudadana, aseguren la
primaca de los valores pblicos, impulsen la calidad de la poltica y hagan
crecer la fortaleza interna y externa de los Estados nacionales en un contexto
de reinvencin democrtica de nuestras repblicas.
En la meta de democratizar el Estado, otras tareas pendientes son la rearticulacin
de las relaciones entre poltica y ciudadana, la modernizacin y democratizacin de los
partidos polticos, la calidad poltica del sistema de representacin, la democratizacin
de los medios de comunicacin, particularmente de la televisin, el fortalecimiento de las
instituciones de rendicin de cuentas (accountabilty horizontal
33
), la reforma democrtica
del sindicalismo y la construccin de mediaciones y espacios pblicos autnomos en la
sociedad civil. Otro desafo es la promocin de liderazgos democrticos, sobre todo de
las nuevas generaciones, un impulso ms decidido de la participacin poltica femenina
y la inclusin socio-poltica de los grupos indgenas.
Estado y Democracia:
34
comentarios que interrogan
En este contexto, el enfoque de un Estado para la democracia precisa sealar un
nudo problemtico: mientras en la metfora del espejo latinoamericano encontramos
un contexto de reivindicacin de la poltica y rutas de recomposicin Estado-sociedad,
la situacin mexicana expresa un discurso paralelo que tiene en su centro la crisis del
Estado y narra una especie de crepsculo del espesor pblico de la poltica. La reforma
del Estado no ha signifcado una transformacin democrtica de las relaciones de poder
en nuestra sociedad.
La ciudadana es an un proceso en construccin y en muchos sentidos el retroceso
es visible. La poltica no despierta grandes pasiones ni logra movilizar la subjetividad y
MXI CO EN EL ESPEJ O LATI NOAMERI CANO: POL TI CA, ESTADO Y CI UDADAN A
Federico Vzquez Calero
219
mucho menos transformar las demandas y reivindicaciones en derechos. La poltica en
democracia no ha cumplido las expectativas (justicia, equidad, distribucin del ingreso,
estado de derecho) del proceso democratizador (liberalizacin, destitucin autoritaria
e instauracin democrtica). El alejamiento de la vida pblica, el repliegue en la vida
privada y las apuestas de la felicidad individual en los rinconcitos de la intimidad parecen
narrar el distanciamiento de la vida cotidiana de la poltica.
Como si se tratase de dos mundos que se dan la espalda y se niegan mutuamente;
contradictoriamente, la sociedad contina buscando referentes de seguridad estructural
(social, econmico fsico, patrimonial) en Estados jibarizados y capturados incapaces
de conducir y representar la diversidad de lo poltico.
La sonrisa irnica de las promesas incumplidas de la democracia expresa el retorno
de lo esquivado por la ciencia poltica y la teora de las transiciones
35
. Como metfora del
clima cultural de nuestro tiempo, manifesta la desilusin de los resultados pero tambin
un anhelo por imaginar y construir un nuevo orden socio-poltico, el camino del Estado
a la ciudadana requiere un tercer invitado: el espacio pblico. La incomprensin de
su naturaleza y de las distintas fases y caractersticas de su transformacin durante el
proceso de cambio poltico, podra explicar algunas de las causas del desenlace incierto
de nuestra democracia.
Debemos dirigir entonces nuestra atencin a la naturaleza y transformacin de
lo pblico en el proceso de democratizacin, sus nexos con el redimensionamiento del
Estado y sus implicaciones para la construccin de la ciudadana. Ya que la experiencia
histrica muestra en abundancia la existencia de Estados sin democracia. Parecera que
nuestra refexin sobre la urgente necesidad de re-pensar el Estado en relacin a la
ciudadana es percibida, de nuevo, como estratgica para entender el tipo de democracia
en formacin. Digo de nuevo porque en los aos ochenta diversos intelectuales ponen
el acento en sus escritos sobre la importancia de pensar la transformacin del Estado
latinoamericano.
36
Cul es la problemtica central de las democracia mexicana?. Qu tipo de
sociedad se ha constituido en la ltima dcada?, qu signifca la poltica y cul es su
espacio en nuestros das?, qu ciudadana se ha constituido, se trata de una ciudadana
capaz de re-vitalizar la vida pblica o ms bien apuesta por la expansin de la vida
privada?, qu implicaciones tiene la transformacin de los espacios de lo pblico para el
Estado y para la formacin de una ciudadana como actor central de la democracia? no
ser acaso la situacin por la que atraviesa el Estado un punto central para entender la
debilidad estructural de la ciudadana?
Desde la mirada sociolgica, Fernando Escalante considera que desde el siglo
XIX el problema no estaba en la forma de gobierno ni el la divisin de poderes, ni
en los derechos individuales ni en la organizacin territorial: el problema bsico, que
arrastramos hasta la fecha, era la debilidad del Estado. No tuvimos en ningn momento el proceso
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
220
de concentracin del poder- militar, fscal, jurisdiccional, administrativo. Que est en el origen de
la forma estatal. De hecho, todas nuestras revoluciones han contribuido a impedirlo.
37
Entonces cmo reconstruir y fortalecer el Estado sin atentar contra las libertades
pblicas y sobre todo sin secuestrar la autonoma de las estructuras civiles y polticas
de la vida pblica donde se dan las posibilidades tericas y prcticas de la ciudadana?,
en una idea: cmo construir una moralidad pblica democrtica?, donde el polo liberal
y republicano tengan ms peso en los modos de hacer poltica y en la estructuracin del
espacio de lo pblico?
Quisiera sugerir que el fortalecimiento del Estado sin la ampliacin y
democratizacin del espacio pblico pondra en riesgo la realizacin de los derechos
de ciudadana. Si bien la democratizacin mexicana implic la constitucin de un
rgimen poltico democrtico, vale decir, expansin de las libertades y los derechos
de ciudadana, particularmente polticos, no signifc la reconstruccin de una vida
pblica dinmica y ampliada como escenario de fortalecimiento de la ciudadana y
donde la poltica recuperara su relevancia como espacio de deliberacin y conduccin
de la sociedad.
Navegando contra la corriente: perspectivas de la poltica mexicana
Ante tales problemticas, el mayor desafo de la poltica mexicana ser encontrar
rutas de recomposicin de la convivencia social en un contexto de creciente pluralidad. Su
mayor reto, reconstruir la dimensin pblica de la poltica. Desde una mirada ciudadana,
el devenir de la frgil democracia mexicana radica en la debilidad del tejido social y
estatal, en un malestar difuso que refeja la preocupacin por el rumbo y la relevancia
que otorga la ciudadana a los valores democrticos como horizonte normativo de sus
relaciones sociales, lo que conforma un imaginario colectivo donde la sociedad no se
reconoce y, menos an, se apropia de un proceso que vive como ajeno a su experiencia
cotidiana. Todo indicara que la fragilidad de nuestro relato democrtico atraviesa por
un desarraigo afectivo.
Ello explicara el porqu la ciudadana mira con distancia lo que acontece en el
campo de la poltica, no alcanza a dotar de sentido su participacin en la conduccin
de su experiencia de vida, por tanto, la legitimidad social de la democracia se enfrenta
a altos ndices de desconfanza pblica que ponen en entredicho su importancia para la
libertad poltica y la igualdad ciudadana.
Mientras tanto, los actores polticos coexisten en escenarios donde conviven
culturas polticas ligadas al antiguo rgimen con prcticas de la democracia moderna.
La compleja coexistencia entre matrices sociopolticas, es decir, entre distintas formas
de relacin entre el Estado y sus instituciones, el sistema de representacin y los actores
polticos incluidos los partidos, la sociedad civil y la ciudadana, se traduce en una tensin
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221
entre lo que muere y se agota con lo que no termina por nacer. Paradojas que hacen de
la vida pblica mexicana un escenario de desafos en trminos de consolidacin de sus
instituciones democrticas, construccin de una cultura poltica de acuerdos transversales
y de mejoramiento de la calidad de la poltica.
Uno de los grandes retos de la calidad democrtica en escenarios de gobiernos
divididos y de creciente pluralidad como es el caso mexicano, se refere a la construccin
de mayoras y a la capacidad de transformar el dilogo en acuerdos legtimos y en
agendas transversales de gobierno. Por ello se podra pensar en acciones orientadas a
impulsar el desarrollo de una cultura poltica transversal en la formacin de acuerdos y
coaliciones, as como tender puentes de refexin y animacin del debate pblico para
la transformacin y la innovacin de formas democrticas de hacer poltica.
En tal direccin, diversas experiencias en Amrica Latina (como la chilena, la
uruguaya y la brasilea) han mostrado la importancia que pueden jugar los actores de
la cooperacin internacional en el desarrollo socio-poltico sustentado en una cultura de
dilogo transversal. En este sentido, el nuevo escenario poltico e internacional de Mxico
abre la posibilidad de innovar en nuevos horizontes de cooperacin. El dinamismo de la
democracia, la transformacin de la poltica en una actividad productiva y socialmente
legitimada requiere de contenidos e ideas capaces de responder a los desafos de la
mundializacin y a las demandas de la sociedad.
Sin embargo deberemos enfrentar el descrdito de la actividad pblica. Hace un
tiempo que desde diversos ngulos y a partir de numerosos acontecimientos pblicos,
parece hacerse sentido comn una imagen muy negativa de la actividad ofcial e
institucional de la poltica. Nos enfrentamos a una crtica a la poltica tal como ella
se vive en nuestro pas y en la que se mezclan los fenmenos de la globalizacin y el
vaciamiento o prdida de su centralidad con las herencias institucionales, culturales y
actorales del antiguo rgimen.
A ello se agrega una serie de problemas ms especfcos: desorientacin y
perplejidad de la clase poltica mexicana, las relaciones opacas entre dinero y poltica, la
presencia de poderes fcticos en el quehacer pblico, la ausencia de proyectos de futuro
y la denominada distancia entre los ciudadanos y la poltica. La democracia mexicana
requiere de actores sociales y polticos con capacidad de incidir en la vida pblica.
Transformar su participacin e infuencia en la toma de decisiones y en la elaboracin
de polticas pblicas.
Una perspectiva poltica del desarrollo humano podra contribuir al fortalecimiento
de las capacidades de los actores sociopolticos y a la profundizacin de la democracia
social por medio de la animacin de las ideas y el debate, la produccin de conocimientos,
as como en plataformas para el dilogo.
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
222
A MODO DE CONCLUSIN: HACIA DNDE?
A modo de conclusin, sugerimos algunas lneas de refexin que podran servir
al trabajo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Mxico en los
prximos aos, particularmente rumbo al Bicentenario de 2010.
El Bicentenario como referente simblico y cronolgico permitira fortalecer
conceptualmente el eje gobernabilidad democrtica y desarrollo humano como hoja
de ruta para integrar temticas clave en el impulso de polticas pblicas de desarrollo
como: formas de hacer poltica, cultura poltica y su importancia en la formulacin e
implementacin de polticas pblicas. Participacin de actores sociales en los procesos de
toma de decisiones y fortalecimiento pblico de la institucionalidad social.
Lo que ayudara a comprender la importancia de las instituciones informales
para las tensiones que enfrenta la extensin del complejo o paquete institucional
de la poliarqua y su impacto en trminos de implementacin de polticas pblicas
de desarrollo humano, sobre todo cuando se tiene en mente la construccin de una
ciudadana integral. Me refero a cuatro enclaves poltico-culturales o instituciones
informales profundamente arraigadas en nuestras prcticas polticas y sociales: a)
la prctica patrimonialista (uso privado de la autoridad y los recursos pblicos), b) la
clientelar (negacin del individuo e infuencia de los mediadores como sustitutos de
vnculos cvico - institucionales entre niveles de autoridad pblica y los ciudadanos),
c) la oscurantista (publicidad poltica, transparencia y rendicin de cuentas) y d) un
estilo decisionista en la toma de decisiones (modo elitista o tecnocrtico de poltica
pblica que opera como desaliento para un comportamiento cvico, orientado hacia
un mayor inters en los sentidos de lo pblico y polticamente responsable de la
ciudadana).
38
El talante heurstico del Informe de Desarrollo Humano podra ser un espacio
plural y estratgico para el dilogo entre actores, as como un canal creativo para pensar
poltica y socialmente a Mxico. Si desde sus comienzos se centraron en las desigualdades
regionales y municipales, se antoja abrir el debate a nuevas miradas sociolgicas y
politolgicas que puedan dar cuenta de la transformacin del espacio de lo pblico ,
las formas y estilos de hacer poltica y la formacin de la ciudadana en el proceso de
democratizacin.
Quiz por la alta concentracin en asuntos electorales, pocos estudios abordan
de manera sistemtica otras dimensiones socio-polticas que inciden en el desarrollo
humano: las cuatro variables que constituyen las instituciones informales que sealamos
anteriormente podran ser ejes para identifcar procesos que inciden en la democracia
de ciudadana y en el fortalecimiento de capacidades de lo pblico-estatal. Indagar
las transformaciones de las prcticas polticas y sociales en el mbito de la sociedad,
as como la situacin de la dimensin pblica del Estado conformara un marco para el
anlisis de las condiciones socio-polticas del desarrollo humano.
MXI CO EN EL ESPEJ O LATI NOAMERI CANO: POL TI CA, ESTADO Y CI UDADAN A
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223
Se tratara de ampliar la perspectiva del DH hacia temticas de enorme relevancia
para comprender la relacin entre prcticas polticas, instituciones y estilos de hacer
poltica pblica. El caso chileno podra arrojar luces o claves interpretativas de los
cambios de la sociedad mexicana, por ejemplo: la concentracin del poder, los impactos
de la modernizacin liberal en los estilos de vida, las nuevas fuentes de identidad y
pertenencia y su implicacin en la accin colectiva, las nuevas formas de ciudadana y el
campo emergente de confictos sociales que en su conjunto, forman parte de la agenda
emergente de la democracia mexicana.
Un informe desde la perspectiva de desarrollo humano sobre Estado, poltica y
democracia en Mxico sera de la mayor relevancia para identifcar nexos socio-polticos
y correlaciones ms complejas para la elaboracin y diseo de polticas pblicas. Se
requiere ligar espacio pblico y desarrollo humano. Si partimos de la idea de que el
espacio pblico es el terreno donde es posible operacionalizar o poner en prctica las
capacidades y ampliar las opciones de las personas, de los individuos y de los grupos
colectivos, emerge la interrogante por su naturaleza, dinmica, autonoma y amplitud,
as como la importancia de identifcar los factores o aspectos que lo obstaculizan; se trata
de indagar su calidad y grado de democratizacin.
El objetivo sera avanzar hacia la defnicin de indicadores y posteriormente la
elaboracin de un ndice que pudiera arrojar claves analticas e interpretativas acerca
de la relacin sugerida. Si los primeros informes de desarrollo humano otorgan una
rica informacin de las disparidades sociales en trminos tanto regionales, estatales,
municipales y de gnero, sera de la mayor prudencia avanzar hacia sus consecuencias
en trminos de heterogeneidad poltica e identifcar, a travs de un mapeo, la densidad
asociativa y los tipos de culturas polticas, as como explorar nexos empricos con los
hallazgos obtenidos hasta el momento.
Un Estado para la democracia, como lo sugiere la literatura actual en la voz de
Guillermo ODonnell, tendr que abordar las transformaciones del Estado, de la
poltica y del campo de la ciudadana. Pensar en formas novedosas y democrticas de
institucionalidad pblica estatal, capaces de responder a tres problemticas centrales:
a) el debilitamiento o desmantelamiento de instituciones clsicas de la ciudadana, b)
precariedad y, en muchos casos inexistencia de instituciones que respondan a las nuevas
formas de ciudadana y, c) la reconstruccin de la dimensin pblica del Estado, sin
lo cual, la tarea de su fortalecimiento podra esquivar su democratizacin y jugar en
contra de la expansin e institucionalizacin de los derechos de ciudadana.
Los nuevos horizontes de la cooperacin podran contribuir a establecer puentes
de dilogo, ofrecer espacios de mediacin, facilitar nuevas relaciones entre el Estado y
la sociedad, colocar a la ciudadana en su ms alta prioridad y ponerse al servicio de la
sociedad, en una idea: facilitar la creacin de condiciones socio-polticas para el desarrollo.
La visin de la cooperacin internacional para el desarrollo como ayuda asistencial (estilo
ambulancia que recoge heridos) o como iluminismo tecnocrtico (monoplizador de
una especie de saber oculto que poseen sus expertos) deber quedar en el pasado.
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
224
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3
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4
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5
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noviembre-diciembre, 1989, pp. 105-117.
6
La democracia delegativa se basa en la premisa de que la persona que gana la eleccin presidencial est
autorizada a gobernar como crea conveniente, slo restringida por la cruda realidad de las relaciones
de poder existentes y por la limitacin constitucional del trmino de su mandato. El presidente es
considerado la encarnacin de la nacin y el principal denidor y guardin de sus intereses. SE trata
de una gura paternalista que toma a su cuidado el conjunto de la nacin. ODonnell, Guillermo,
Democracia delegativa?, en: Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin,
Argentina, Paids, 1997, p. 293. Se recomienda la lectura de las secciones III y IV dedicadas a las
Transiciones y las Perspectivas, pgs. 219 - 354.
7
Avritzer, Leonardo, Democracy and the Public Space in Latin America, Princeton, New Jersey, Princeton
University Press, 2002.
8
Por una parte, el llamado retorno de la sociedad civil o la sociedad civil frente al Estado reivindic
un espacio autnomo en su lucha contra el Estado autoritario y la violacin de los derechos humanos,
produciendo una crtica moral de la poltica, el Estado era un enemigo a derrotar y no poda ser
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
228
referente de identidad comn y portador del inters pblico. Por otra parte, la corriente tecnocrtica
de mercado sentara al Estado en el banquillo de los responsables de la corrupcin y la ineciencia
producida por su intervencin en la economa. En el primer frente se trataba de limitar y controlar
al Estado, desde el segundo de desmantelarlo y despolitizarlo.
9
El debate sobre Estado en Amrica Latina comienza a tomar nuevos bros, adems de Guillermo
ODonnell, uno de sus ms jvenes y lcidos exponentes es el argentino Osvaldo Iazzeta, Estado y
democracia: repensando un vnculo necesario, en: Estado y poltica en la Argentina actual, Argentina,
Prometeo libros, Universidad Nacional de general Sarmiento, 2005, pp. 67-80.
10
Lechner, Norbert, Qu signica hacer poltica?, Lima, Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo,
1982.
11
ODonnell, Guillermo, Rendicin de cuentas horizontal y nuevas poliarquas, Nueva Sociedad, N
152, noviembre-diciembre, 1997, pp.143-167.
12
Cavarozzi, Marcelo, Ms all de las transiciones a la democracia en Amrica Latina, Estudios Polticos
(Nueva poca), N 74, octubre-diciembre, 1991, pp. 85-111.
13
Oxhorn, Philip, When Democracy Insnt all that Democratic: Social Exclusion and the Limits of the
Public Sphere in Latin America, Miami, The North South Agenda, University of Miami, Papers,
Forty-Four, April, 2001.
14
Garretn, M. Antonio, Polis ilusoria, democracia irrelevante?, Revista Foro Chile 21, Santiago de
Chile, Fundacin Chile 21, N 22, marzo, 2003. Tambin, La sociedad en que vivi (re) mos, Introduccin
sociolgica al cambio de siglo, Chile, LOM, 2000.
15
Garretn, M. Antonio, Sociedad civil y ciudadana en la problemtica latinoamericana actual, en:
Isidoro Cheresky (coord.), Ciudadana, sociedad civil y participacin poltica, Argentina, Paids, 2006, pp.
145-159
La expresin citizenry se reere a las nuevas ciudadanas imaginadas o deseadas correspondientes
a aquellas reivindicaciones de algo que se siente como derecho y que est en un campo de poder,
pero que no tiene institucionalidad para ejercerse (etnias, gnero, medio ambiente, identidades,
movimientos locales, regionales e internacionales). Mientras el concepto de citizenship alude a las
ciudadanas institucionalizadas clsicas (polticos, civiles y sociales).
16
Lechner, Norbert, La poltica ya no es lo que fue, Nueva Sociedad, N 144, julio-agosto, 1996.
17
Sobre la conictiva construccin del orden, vase: Lechner, Norbert, La conictiva y nunca acabada
construccin del orden deseado, Santiago, FLACSO, 1984. Del mismo autor: Los patios interiores de la
democracia. Subjetividad y poltica, Mxico, FCE, 1995.
18
Coso, Villegas, Daniel, La Crisis de Mxico, Mxico, Clo-El Colegio Nacional, 1997, p. 15. (ensayo
escrito originalmente en 1946 y publicado en Cuadernos Americanos en el ao 1947).
19
El Estilo personal de gobernar, Ciudad de Mxico, Cuadernos de Joaqun Mortiz, 1974, pp. 9-10.
20
Meyer, Lorenzo, Profecas, Diario Reforma, Mxico, 2006.
21
Nora Rabotnikof sugiere una distincin analtica que nos permite identicar tres sentidos del espacio
de lo pblico: a) lo pblico como lo que es de inters o de utilidad comn a todos, lo que atae
al colectivo, lo que concierne a la comunidad, en contraposicin a lo privado, entendido como
aquello que se reere a la utilidad y el inters individual o particular (lo general y colectivo), b) lo
pblico como lo que se desarrolla a la luz del da, a ojos de todos, lo maniesto y ostensible en
contraposicin al secreto, lo preservado y lo oculto (visible y maniesto), c) lo pblico como lo
que es de uso comn, accesible para todos, abierto, contrario a lo cerrado, la clausura (abierto y
accesible). En busca de un lugar comn. El espacio pblico en la teora poltica contempornea, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Filoscas, 2005, pp. 28-30.
22
Escalante, Fernando, Estampas de Liliput. Bosquejos para una sociologa de Mxico, Mxico, FCE, 2004,
pp. 101-109.
23
Sobre la concepcin de Escalante de la moralidad pblica de larga duracin y formas de hacer
poltica en el Mxico decimonnico se recomienda ampliamente la lectura de Ciudadanos Imaginarios.
Memorial de los afanes y desventuras de la virtud y apologa del vicio triunfante en la repblica mexicana.
MXI CO EN EL ESPEJ O LATI NOAMERI CANO: POL TI CA, ESTADO Y CI UDADAN A
Federico Vzquez Calero
229
Tratado de moral pblica-, Mxico, El Colegio de Mxico, 2002. En trminos generales la moralidad
pblica es una creacin histrica, por tanto el espacio pblico puede tener estructuras muy diversas
y se apoya en conguraciones de valores diversos y dispares. Es un sistema de usos, costumbres:
formas de accin y relacin dotadas de sentido. Como sistema de valores orienta campos y tipos
de actividad, formas de hacer las cosas que produce un orden, una estructura como forma de
organizacin social. Por tanto un sistema de valoraciones que estructura el espacio pblico (vida en
comn) que le da forma y sentido, decide expectativas y tipos de relaciones sociales. Hacer poltica
es producir, colectivamente, un tipo de orden y la moral pblica se expresa como orden poltico,
normas de comportamiento y accin, modos de proceder de larga duracin.
24
Paz, Octavio, El ogro lantrpico, Mxico, Seis Barral, 1979.
25
Escalante, Estampas de Liliput, op.cit., pp. 108-109.
26
ODonnell, Guillermo, Hacia un Estado de y para la democracia, Texto preliminar preparado para el
proyecto PRODDAL II del DRALC de PNUD, abril 2006. Del mismo autor: Acerca del Estado en
Amrica Latina contempornea: diez tesis para discusin, en: La democracia en Amrica Latina. Hacia
una democracia de ciudadanas y ciudadanas. Contribuciones para el debate, Argentina, Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2004, pp. 149-184.
27
Ibd., p. 8.
28
Ibd.., p. 15.
29
Ibd.., p. 34
30
Cansino, Csar, El desafo autoritario: la transformacin del Estado en el Mxico postautoritario, Mxico,
Centro de Estudios de Poltica Comparada (CEPCOM), 2005.
31
Weber, Max, El Poltico y el cientco, Madrid, Alianza, 2002.
32
Discurso pronunciado en el marco del Seminario Internacional, Democracia, Poltica y Estado, Ciudad
de Mxico, 8 y 9 de septiembre, 2004.
33
ODonnell dene la rendicin de cuentas horizontal como los controles que algunas agencias estatales
se supone que ejercen sobre otras agencias estatales. Las poliarquas formalmente institucionalizadas
cuentan con varias agencias investidas de autoridad legalmente denidas, para supervisar y
eventualmente sancionar o disponer que otras agencias sancionen, acciones ilegales emprendidas
por otros agentes estatales. Estos lmites estn estrechamente relacionados con la frontera privado/
pblico, puesto que quienes desempean roles en la ltima esfera se supone que estn obligados
a seguir reglas universales y pblicamente orientadas, no sus intereses particulares. Sin embargo,
las nuevas democracias presentan una gran brecha entre las reglas formales y el funcionamiento
de la mayora de las instituciones polticas tiene fuerte anidad con concepciones y prcticas
delegativas, no representativas, de la autoridad poltica. Con ellas se reere a una visin cesarista,
plebiscitaria, de un ejecutivo que se cree investido del poder de gobernar como cree conveniente.
Otra institucionalizacin, en: Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin,
Argentina, Paids, 1997, pp. 324-325-
34
El debate sobre Estado y Democracia en Amrica Latina comienza a tomar nuevos bros, adems de
Guillermo ODonnell, uno de sus ms jvenes y lcidos exponentes es el argentino Osvaldo Iazzeta,
Estado y democracia: repensando un vnculo necesario, en: Estado y poltica en la Argentina actual,
Argentina, Prometeo libros, Universidad Nacional de General Sarmiento, 2005, pp. 67-80.
35
Con ello no quiero decir que la temtica de lo pblico est ausente en los estudios de las transiciones,
sino que no fue una categora central para explicar la dinmica del cambio poltico, la transformacin
del Estado y la construccin de la ciudadana. Como suelen reconocer los mismos transitlogos que
estn repensando los procesos polticos y como parece sugerir la literatura de los ltimos aos sobre
la democracia en Latinoamrica. (Norbert Lechner, Leonardo Arvitzer, Fernando Caldern, Manuel
Antonio Garretn, Guillermo ODonnel, Philip Oxorn, Csar Cansino, Isidoro Cheresky, Osvaldo
Iazzeta, Hugo Quiroga, Cecilia Lesgart, Nora Rabotnikof, Nuria Cunnil, Beatriz Sarlo, Martn Barbero).
36
Pensemos en textos clave tales como: Vellinga, Meno, (coord.), El cambio del papel del Estado en
Amrica Latina, Ed. Siglo XXI, Mxico, 1997. Caldern, Fernando y Dos Santos, Mario, (coord.) Hacia
DEMOCRACI A, I NSTI TUCI ONES Y SOCI EDAD
230
un nuevo orden estatal en Amrica Latina, Veinte tesis sociopolticas y un corolario, Ed. FCE CLACSO,
Santiago de Chile, 1991. Lechner, Norbert, (editor). Qu signica hacer poltica?, Ed. Desco, Centro de
Estudios y Promocin del Desarrollo, Lima, Per, 1982. Lechner, Norbert, (coord.). Estado y Poltica
en Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 1981. Juan Carlos Portamtiero, La mltiple transformacin del
Estado Latinoamericano, Nueva Sociedad, N 104, noviembre-diciembre, 1989, pp. 158-168.
37
Ciudadanos imaginarios o las desventuras de la virtud, entrevista realizada por Conrado Hernndez
Lpez, Metapoltica, Ciudadanos imaginarios, N 33, vol. 8, enero-febrero, 2004, p. 74.
38
Perspectiva que se nutre de lo que, a mi modo de parecer, constituye una de las corrientes ms
sugerentes de las reexiones de Guillermo ODonnell en las dos ltimas dcadas. Podemos encontrar
una lnea de continuidad en textos de los aos ochenta y de la segunda mitad de los noventa.
Visin que adems de ofrecer una ptica menos estrecha de la ciencia poltica, previene contra el
razonamiento teleolgico de la democratizacin que se reere a la consolidacin democrtica
en trminos semejantes a la teora de la modernizacin y podramos agregar, de varias versiones
del desarrollo: secuencias, etapas, trayectorias, obstculos. Para una sntesis de este debate se
recomienda especialmente: Otra institucionalizacin, en: Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre
autoritarismo y democratizacin, Argentina, Paids, 1997, pp. 303330. Tambin: Ilusiones sobre la
consolidacin, Nueva Sociedad, nm. 144, julio/agosto, 1996, pp. 70-89. Sobre concepciones de los
sentidos de lo pblico y formas de pensar la poltica: Rabotnikof, Nora, En busca de un lugar comn.
El espacio pblico en la teora poltica contempornea, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Filoscas, 2005.
DEMOCRACIA, ESTADO
Y DIVERSIDAD
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
Marcela Ros Tobar
Mara Teresa Zegada
George Gray Molina
BUSCANDO UN CAMI NO CON MAYOR DEMOCRACI A E I GUALDAD DE GNERO
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
233
Estado, diferencia, diversidad:
buscando un camino con mayor
democracia e igualdad de gnero
Rania Antonopoulos*
Francisco Cos-Montiel**
1. INTRODUCCIN
A lo largo del ltimo siglo, la democracia liberal remplaz las formas autoritarias de
gobierno en varias partes del mundo, como fue el caso en Amrica Latina, especialmente
a partir de la mitad de la dcada de los aos ochenta. Sin embargo, todava existen retos
en lo que se refere a la efcacia de la democracia para que todos y todas puedan participar
y disfrutar plenamente de la vida poltica, econmica, civil y cultural. Estos retos
provienen de una variedad de componentes y adoptan varias formas. Por eso, no resulta
sorprendente que la compleja relacin que sostiene la democracia con los derechos, la
ciudadana y el Estado haya sido explorada en mltiples foros y desde una variedad de
perspectivas, como se evidencia en las mltiples contribuciones de los participantes del
Proyecto para el desarrollo democrtico en Amrica Latina (PRODDAL).
El Estado, en su forma liberal democrtica ms ampliamente aceptada y
prevalente, se construye sobre la nocin de que todos sus ciudadanos y ciudadanas deben
ser tratados igualitariamente, de una manera no diferenciada y de acuerdo a valores y
principios idnticos. Por otra parte la diversidad ciudadana, un concepto amplio que
* Programa de igualdad de gnero y la economa. Levy Economics Institute of Bard College.
** Instituto de Gnero, The London School of Economics.
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
234
abarca dimensiones tnicas, regionales, de gnero, religiosas, econmicas, polticas,
sociales, de orientacin sexual, ideolgicas y culturales, requiere que se reconozca que
las diferencias existen. Interpretar estas posiciones aparentemente en conficto resulta
un ejercicio muy lejos de ser trivial. Estas posiciones infuyen sobre varios discursos
contemporneos y, por ende, tienen impacto en la poltica, en las polticas pblicas y
en las prcticas polticas. Las diferentes visiones acerca de cmo promover los medios
para alcanzar una ciudadana completa y la inclusin social, infuyen en las diferentes
polticas econmicas y estrategias para el desarrollo.
El debate sobre este tema se centra la mayora de las veces en contemplar
la relacin oposicional entre conceptos como colectividad e individualismo;
universalidad y particularidad; semejanza y diferencia. Estos conceptos
1
han
sido objeto de escrutinio dentro de varios marcos, tales como el de capacidades y
funcionamientos; eleccin social; aquellos basados en los derechos, el de multiculturalismo
y universalidad, o el de equidad horizontal opuesta a la equidad vertical. Y por supuesto,
en esta corta contribucin, no hay manera de hacerle justicia a la compleja y multifactica
literatura. Ms bien, nos limitaremos a contextualizar nuestros comentarios haciendo
referencia a las diferencias por razn de gnero para despus concretar al fnal de este
documento con ejemplos en torno a las polticas pblicas .
Al proceder tendremos presentes los retos inherentes que se identifcaron en el
documento Ideas y Contribuciones: La Democracia en Amrica Latina
2
(2004, p.14):
Cmo puede una asegurarse que el Estado promueve la democratizacin? Y se puede
hacer esto reinsertando la economa dentro de la poltica y, de una manera no populista,
posicionando al mercado al servicio de todos los ciudadanos?
2. EL ESTADO: DERECHOS LEGALES,
ELECCIN INDIVIDUAL Y LOS DERECHOS DE
GRUPOS DIVERSOS
Los Estados liberales democrticos comparten varias caractersticas, pero dos de
ellas son especialmente importantes para nuestra discusin. Para promover la democracia,
la primera se refere a la responsabilidad que tiene el Estado de proteger las libertades
individuales y resguardar los derechos polticos y civiles
3
.
Para este fn se ha creado legislacin as como instituciones que tienen el propsito
de proteger los derechos fundamentales, para poder remediar prcticas discriminatorias
por motivos de sexo, religin, etnia, raza y otras diferencias para permitir a la ciudadana
ejercer sus derechos plenamente. Se ha alcanzado un progreso sustancial en este sentido,
manifestado en la ciudadana poltica, pero es de notar que el fortalecimiento de los
BUSCANDO UN CAMI NO CON MAYOR DEMOCRACI A E I GUALDAD DE GNERO
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
235
derechos polticos en Amrica Latina ha ocurrido a la par de serios problemas econmicos
y sociales con dfcits concurrentes en la ciudadana civil y social
4
.
La obligacin del Estado, endmica para asegurar una libertad autnoma y una
libre eleccin individual, tambin ha sido asociada con determinar lmites a su propia
jurisdiccin y por ende con limitar su propia interferencia en asuntos personales
5
,
particularmente en lo que se refere a la esfera de la vida privada. Si se debe tratar a toda
la ciudadana de manera idntica; y si el Estado consigue mantenerse neutral frente a
visiones y elecciones que diferen respecto a lo que signifca la nocin de una vida buena,
entonces las elecciones de los individuos revelan las preferencias privadas. Habiendo
puesto en marcha procesos que facilitan las libertades, todava nos encontramos con
problemas intratables de exclusin hacia algunas personas o grupos, en lo que se refere
a su representacin y participacin en decisiones que afectan su vida econmica, poltica,
social y cultural. Cmo interpretar entonces las diferencias en la participacin y los
resultados obtenidos en estos distintos aspectos de la vida?
Uno podra suponer que los resultados individuales varan debido a que las libertades
legales no son adecuadamente resguardadas simplemente porque los Estados carecen de
las capacidades necesarias o la voluntad poltica para hacerlo. O tal vez, que la diferencia
entre resultados se debe a elecciones individuales y a la voluntad individual (o falta de) para
tomar mejores oportunidades. Alternativamente, se podra argumentar que los mandatos
legislativos no logran -y no pueden- por s mismos, nivelar el terreno de la igualdad en
las oportunidades debido a otras diferencias estructurales que imponen limitaciones sobre
grupos especfcos al mismo tiempo que brindan intencionalmente (o no) privilegios a otros.
Claramente existe espacio para la interpretacin, y cada una de las perspectivas mencionadas
arriba invita a intervenciones particulares. Bajo nuestro punto de vista, si el xito o el
fracaso se mira nicamente como un tema de elecciones personales-privadas-individuales,
entonces las intervenciones en materia de polticas pblicas exclusivamente se encargaran
de abordar un sentido muy limitado de lo que signifca la igualdad de oportunidades.
La eleccin implica que se encuentran disponibles distintas opciones; y
aumentar el espacio en que dichas opciones pueden reconocer y revertir las diferencias,
requiere de intervenciones en materia de polticas pblicas que remuevan prcticas
discriminatorias explcitas e implcitas por medio de la instauracin de derechos y leyes
anti-discriminatorias. Pero no slo eso. Para dar un ejemplo prctico, en Amrica Latina
y el Caribe (ALC) el nfasis en el derecho a la educacin ha llevando a una disminucin
en la disparidad entre nios y nias en lo que se refere a los niveles de matriculacin. Y
en general, la brecha entre nios y nias en la educacin ha disminuido en promedio
6
.
Nosotros queremos recalcar que esto es slo el promedio. Todava persiste una enorme
brecha entre estas cifras y las experiencias de las poblaciones indgenas donde se ha
documentado que existe una disparidad extrema en la calidad de la educacin entre
grupos sociales y de acuerdo a la localidad. Pero para ilustrar nuestro punto central,
considrese lo siguiente: el derecho a la educacin ha llevado a cambios positivos, y
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
236
conducido a algunos estudiantes a la excelencia independientemente de su localidad o
sexo, posicionndolos en el uno por ciento ms alto dentro de su grado escolar. Aun as,
algunas de estas estudiantes en la cpula, ocuparn gran parte de su tiempo efectuando
trabajo invisible, i.e. recolectando agua y combustible, ayudando con la limpieza y el
cuidado de los hermanos menores, o de los enfermos en casa y en el ir y venir del da-a-
da en casa. Algunas nunca visitarn un museo; para otras, sus escuelas se encuentran
en reas remotas del campo o la ciudad, sin acceso alguno a las mejores tecnologas. O
en el caso de otros, sus padres tendrn bajos niveles de escolaridad, factor que afecta la
habilidad de nios y nias para utilizar y expandir plenamente el conocimiento adquirido.
Entonces, a pesar de las buenas intenciones, las diferencias, persisten.
A pesar de estar lejos de ser intervenciones estructurales, las polticas de accin
afrmativa -an debatidas por muchos- sirven para mitigar los retos. Si la poltica
pblica debe restituir las diferencias entre grupos las cuales pueden ser potencialmente
explosivas y desestabilizadoras-, a su vez todas aquellas causas que den como resultado
diferencias socialmente construidas deben ser eliminadas. Pero hasta que ese momento
llegue, el sistema de cuotas se mantendr como un instrumento relevante de poltica
pblica. Debemos tambin estar concientes que aunque la educacin empodera a los
individuos, los patrones existentes en la divisin del trabajo al interior del hogar (trabajo
no remunerado) todava impactarn de manera diferente sobre las decisiones de oferta
laboral de mujeres y hombres, a pesar de las mejoras en la educacin. Ms importante
que esto aun es que el aumento en la escolaridad tiene muy poco efecto en medio de un
clima macroeconmico caracterizado por el desempleo. Es decir, tanto hombres como
mujeres no tendrn muchas oportunidades de obtener trabajos decentes.
El punto que deseamos abordar, tan plenamente como sea posible, es que en materia
de intervenciones de polticas pblicas, importa -e importa mucho- si interpretamos las
diferencias como un asunto estrictamente privado-individual o si aceptamos que existen
fallas sistemticas que afectan a grupos enteros, no slo a individuos. Esta interpretacin
resulta clave ya que afecta a las distintas respuestas de polticas pblicas. Y esto nos trae
al segundo punto que deseamos abordar y es el que refere al papel del Estado.
3. EL ESTADO: UN MODELO ORIENTADO AL
BIENESTAR VERSUS EL MODELO NEO-LIBERAL
El papel del Estado Liberal moderno est histricamente circunscrito a la era
inmediatamente posterior a la Gran Depresin. En ese momento, el Estado Keynesiano
promotor (y activista) del bienestar tuvo su origen en muchas partes del mundo,
volviendo parte de la responsabilidad del Estado la provisin de bienes y servicios, as
BUSCANDO UN CAMI NO CON MAYOR DEMOCRACI A E I GUALDAD DE GNERO
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
237
como tambin del empleo para aquellas personas que no tenan acceso a travs del
mercado de trabajo. Simultneamente, el surgimiento de la sociedad civil vino a signifcar
que la legitimidad de las ideas tena que debatirse. De esta forma, la expresin individual
pasa del simple derecho al voto a la existencia de plataformas donde las diferentes ideas
y agendas pueden presentarse y debatirse en las discusiones pblicas.
Paralelamente, un desarrollo igualmente importante fue el surgimiento de un
nuevo tipo de esfera pblica. Desde que el mercado fue entendido como la institucin
proveedora de bienes y servicios as como del ingreso monetario necesario para
adquirirlos, las relaciones econmicas privatizadas por el mercado fueron salvaguardadas
por la autoridad pblica. Asegurar que el mercado funcionara adecuadamente lleg a
signifcar la creacin y salvaguarda de instituciones y derechos que permitieran a la
ciudadana celebrar y negociar libremente contratos, poseer propiedad privada y en
general participar en la vida econmica como agentes libres. Los intereses de grupos,
a veces en conficto, tendran que ser negociados y resueltos de acuerdo a las reglas del
Estado. Dado que estas reglas no son inmutables, el Estado se convirti en s mismo en
un terreno de disputa; quin participa en las discusiones, en la formulacin de la agenda
y en los resultados especfcos de esas negociaciones, tuvo al fnal como resultado un
contrato social que deba ser aceptado y observado por todos.
Durante las secuelas de la Gran Depresin, este contrato social implicaba que
el Estado adquira un papel protagnico sobre el ciclo de vida de los ciudadanos (y
ciudadanas), reconciliando el funcionamiento del mercado y la cohesin social en tres mbitos:
(a) cuando el sector privado no tuviera incentivos o la habilidad para proveer bienes
y servicios bsicos en cantidades sufcientes y a precios adecuados para satisfacer las
necesidades bsicas, i.e., infraestructura, educacin, salud, el Estado entonces tomara
como su responsabilidad el proveer al pblico tales bienes, a los cuales la ciudadana
tendra derecho; (b) en vista de la naturaleza cclica de las economas de mercado, la
gobernanza Keynesiana -de carcter estatal/activista- adquiri fortaleza. Por ejemplo,
interviniendo para implementar polticas econmicas contracclicas y de estabilizacin; y
as (c) cuando el mercado no pudiera ofrecer empleo, los Estados Liberales Demcraticos
estaban ah para aumentar el alcance y la presencia de programas de proteccin y
de seguros contra el desempleo, as como tambin la oferta directa de empleo. Estas
dimensiones eran vistas, como lo ejemplifca el Programa del Nuevo Acuerdo
7
, parte del
cambio hacia la democracia liberal y fueron pensados como derechos y no contribuciones
caritativas (estatistas) del Estado. Tambin proporcionaron un marco dentro del cual
el Estado facilitaba a los individuos libres perseguir sus metas econmicas mientras que
al mismo tiempo, brindaba el espacio para que los intereses de grupo encontraran
proteccin y se llevaran a cabo las negociaciones de la vida diaria.
Entonces, cmo se determinaban, y cmo se determinan de manera general, las
metas sociales y econmicas? Quin las determina y cmo? Las dcadas de los ochenta y
noventa dieron una respuesta en la forma de polticas neoliberales. El papel del Estado
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
238
fue minimizado a travs de la venta de bienes estatales as como de drsticas reducciones
en los servicios pblicos. Se supuso que el expander y desregular la libertad empresarial
traera como resultado un crecimiento econmico que proveera a la ciudadana, de
una manera ms efciente, las necesidades que un Estado reducido ya no estara en
posibilidad de abastecer. Esta visin mostr que -en el mejor de casos- tuvo resultados
mixtos. Mientras unos cuantos grupos resultaron benefciados, la mayora se qued
rezagada.
Efectivamente, la reformas estructurales relacionadas con el Consenso
Washington no tuvieron como resultado el tipo de crecimiento econmico para
responder a las demandas de la poblacin. En el 2003, la pobreza en Amrica Latina
afectaba al 43.9 por ciento de la poblacin y la pobreza extrema aproximadamente al
19.4 por ciento. La regin, sobre todo, tiene uno de los niveles de desigualdad ms altos
del mundo
8
.
4. EL ESTADO Y LAS DIFERENCIAS ENTRE GRUPOS:
DIVERSIDAD O DESIGUALDAD?
La diferencia se puede ver desde distintos ngulos. Claramente, la aspiracin de
prevenir la discriminacin por motivos de religin, raza, gnero, orientacin sexual,
etnia, o cualquier otra caracterstica no es un tema de debate. Desde la tolerancia a
la aceptacin de diversas orientaciones sexuales, de la complacencia al respeto de las
diferencias religiosas y desde el respaldo incipiente hasta la celebracin de la diversidad
cultural, la cohesin social y la coexistencia pacfca en ocasiones pueden cimentarse
en polticas de Estado que promuevan el reconocimiento de las diferencias. La difcultad
que muchos y muchas han identifcado, yace cuando el reconocimiento y respaldo
de la diversidad en las normas, como por ejemplo cuando los usos y costumbres
de los pueblos indgenas, le niegan a otros grupos como las mujeres, derechos a la
tierra o a la participacin poltica, y permiten actos de violencia que van en contra
de los principios de los derechos humanos
9
. Sin embargo, debemos recordar que las
culturas no son homogneas y es posible cuestionar desde adentro el status quo y
transformarlo. Especialmente cuando es factible recurrir a un sistema universal de
derechos humanos.
Tampoco es fcil estar en desacuerdo con la idea de que, como seres humanos,
no necesariamente construimos una imagen de quines somos, en base a una o dos
particularidades, i.e. el nacer nia o nio, o ser criado en una religin particular. No
slo no son procesos separados, sino que el signifcado con el que acompaamos estas
caractersticas depende en cmo se refejan en la sociedad.
BUSCANDO UN CAMI NO CON MAYOR DEMOCRACI A E I GUALDAD DE GNERO
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
239
A pesar de admitir que somos el resultado de mltiples identidades, la pregunta
se mantiene: Qu le permite a otros a sealar una sola caracterstica nuestra, mientras
que ignoran todas las dems dimensiones? Qu motiva que nos asocien con solo una
parte de nuestra identidad ignorando otras a tal grado que puede producir tensiones,
crmenes de odio y violencia contra ciertos grupos? No es slo la construccin de uno
mismo, sino la construccin del otro, aquel que es diferente. La desconfanza en
el Estado y sus instituciones puede tomar varias formas, una de las cuales es la auto-
gobernabilidad a travs de la violencia. En ocasiones, como respuesta a las condiciones
que deshumanizan y marginalizan a algunos grupos de la poblacin, el descontento se
convierte en violencia y en derramamientos de sangre. Cuando el Estado no negocia
representando de manera equitativa y justa a todos los grupos, el campo para la violencia
se vuelve frtil.
En estos casos, las diferencias no se referen simplemente a la diversidad, sino
a la manera en que se traducen para otorgar a ciertas identidades, poder y privilegios
mientras que para otras se traduce en exclusin social e impotencia, es decir, una
invisible institucionalizacin de la violencia. Si se buscan delinear polticas pblicas que
den respuesta adecuada deben mirarse a travs de este lente, cuando las diferencias se
viven como desigualdades.
Las leyes antidiscriminatorias y aquellas que garantizan los derechos legales
individuales y la tolerancia no son sufcientes, ya que crean condiciones necesarias
pero no sufcientes. Las desigualdades con races muy profundas requieren de polticas
que redistribuyan recursos, derechos, y asignaciones presupuestales. Sin embargo, el
disear soluciones que funcionen requiere de espacios para un mayor dilogo pblico y
eso implicara una redistribucin del poder poltico. La ciudadana social slo puede ser
desarrollada involucrando a distintos grupos en decisiones respecto al uso pblico de la
tierra, de los recursos naturales como el petrleo, gas, minerales, agua y bosques. En
las discusiones pblicas entre puntos de vista opuestos, el Estado puede actuar como
mediador para alcanzar un acuerdo y pueden llegar a tener un papel crucial en la misma
construccin de la diferencia entre grupos y la identidad grupal. Cuando bajo la supuesta
neutralidad del Estado, la diferencia se experimenta como injusticia, se solidifca como
desigualdad, con lo cual la gobernanza democrtica liberal pierde legitimidad.
5. DIVERSIDAD EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Hablar de diferencias y diversidad es absolutamente crtico en las sociedades de
Amrica Latina. Para poder entender esto es necesario delinear las cuestiones de contexto
e historia. Primero, que la regin ha experimentado el impacto del colonialismo espaol,
britnico, francs, holands, estadounidense y portugus. Todos ellos han dejado una
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
240
huella particular sobre la ciudadana y las ciudadanas, en los sistemas jurdicos, la religin,
el lenguaje, la economa, particularidades demogrfcas y formas de exclusin racial
10
.
Muchos pases actualmente estn atravesando un proceso que intenta re-conceptualizar
sus historias nacionales a causa de movimientos que buscan representar a las poblaciones
anteriormente excluidas. En otras palabras, aquellos que eran diferentes por su carencia
de poder frente aquellos que ejercan control sobre ellos.
Esto ha impactado en los arreglos legales y constitucionales, llevando a algunos
pases a otorgar un reconocimiento explcito en sus constituciones a los derechos indgenas
y sus reclamos por la tierra. Algunos pases tambin han empezado a combatir la
discriminacin racial. El recientemente reelecto Ignacio Lula design una nueva Secretara
para abatir la discriminacin racial. De ah que quiz la caracterstica que mejor describe
a la regin es lo diferente y diversa que es. Sin embargo, el ms llamativo rasgo de esta
diversidad es la manera en que se ha traducido en desigualdad. La regin tiene uno de
los niveles ms profundos de desigualdad econmica de todo el mundo
11
. Esto se vuelve
ms evidente en pases con los mayores porcentajes de poblacin indgena, tales como
Brasil, Mxico, Guatemala, Bolivia y Per. Por el contrario, en pases racialmente ms
homogneos (y por ende con formas menos racializadas de exclusin) como Argentina,
Uruguay, Chile y Costa Rica, la desigualdad en general no es tan signifcativa.
Segundo, si un Estado efectivo, democrticamente electo, transparente y sujeto
al mandato de la ley, es un pre-requisito para que exista progreso en materia de derechos
humanos y gobernabilidad democrtica, este hecho puede que est enfrentando enormes
retos en la regin de ALC
12
. Para muchos, la democracia en Amrica Latina durante la
dcada de los noventa no ha cumplido con los resultados que prometi. Y el electorado
ha demostrado que es capaz de castigar a los gobiernos cuando les fallan, muchas veces
conduciendo a una inestabilidad poltica considerable. Y el deseo por un cambio radical
ha tenido como resultado que candidatos independientes o desconocidos sin mucha
experiencia hayan llegado al poder a travs de elecciones polticas.
La evidencia sugiere que hay una creciente desconfanza en el gobierno, los
polticos y los partidos polticos en gran parte de Amrica Latina
13
as como desconfanza
generalizada en los lderes polticos de quienes se tiene la impresin de que no se
preocupan con lo que la ciudadana identifca como parte de la agenda urgente. Para
dar un ejemplo, en Amrica Latina
14
la ciudadana sita los problemas de desempleo
como el principal motivo de su preocupacin, siendo la pobreza y la desigualdad el
segundo; pero este no es el caso para los lderes polticos
15
. En tales circunstancias,
la voluntad de la gente para trabajar con el Estado, y por ende de aceptar la poltica
democrtica, se erosiona.
Durante las crisis de legitimidad, el Estado debe fortalecer los mecanismos
para la rendicin de cuentas y ampliar la participacin democrtica a todos los niveles,
especialmente en el econmico. Slo unos cuantos pases se han movilizado en esta
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direccin. Sin tales cambios y en ausencia de mecanismos regulatorios adecuados o
un compromiso serio con la redistribucin, existen todas las razones para esperar una
peligrosa profundizacin de las desigualdades sociales y regionales, un aumento en el
crimen, la narcoviolencia, y la inconformidad social. Tales condiciones no conducen al
progreso en la ciudadana y los derechos humanos.
Nuestro punto principal es que, para promover y asegurar la democratizacin,
teniendo en cuenta un complejo entendimiento de la diversidad, los Estados liberales
democrticos en ALC deben: (a) cambiar su curso rpidamente de la polticas neo-
liberales uniendo la brecha que existe entre la agenda de la ciudadana y la de los lderes
de los partidos polticos; (b) reconocer la diferencia, distinguindola de la desigualdad;
e implementar polticas apropiadas para avanzar en cada uno de estos dos frentes. Esto
permitira a los individuos negociar desigualdades inter- e intra-grupales debatiendo
dentro del marco de los valores democrticos dominantes; y (c) ms importante que todo,
involucarse en polticas de verdadera inclusin dirigidas a atender a las necesidades reales
que los grupos poco privilegiados identifquen.
6. EL ESTADO: RECONOCIENDO LA DIFERENCIA
SEXUAL, ENTENDIENDO LAS DESIGUALDADES
DE GNERO
En el contexto de ALC, cules podran ser las prioridades respecto a los asuntos
de las mujeres a los que las polticas deben prestar atencin ? Desde nuestro punto
de vista, la lista de prioridades incluye la prevencin de violencia en contra de nias y
mujeres; garantizar la salud, incluyendo los derechos sexuales y reproductivos; ampliar las
oportunidades educativas para la poblacin indgena atendiendo la disparidad en la calidad
educativa; incrementar la proporcin de mujeres en los gobiernos locales; garantizar el
derecho de nias y mujeres a la propiedad y herencia reconociendo que algunas veces
esto no tiene implicaciones para las mujeres, pues muchas veces ni siquiera existen bienes
familiares. Pero para algunas mujeres, los derechos a la tierra y el acceso a servicios
pblicos son de enorme importancia. Y para otros grupos de mujeres, se necesita que el
Estado las proteja contra del desplazamiento forzado de aquellos lugares que consideran
su hogar aunque sea en contra de los intereses de agricultores comerciales que preferan
ver una represa construida en dicho lugar. Por eso, la legitimacin del Estado, implicar
que algunas veces se sacrifque la efciencia a favor de la proteccin de la equidad.
Si se recapacitara sobre los procesos de desarrollo en dcadas recientes, hoy la
situacin de ALC mostrara que la participacin poltica de las mujeres ha aumentado,
en particular en aquellos pases donde existen y se aplican sistemas de cupos o cuotas.
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
242
La brecha entre hombres y mujeres en la educacin se est cerrando. Sin embargo, en el
rea de salud y en particular en lo que se refere a derechos reproductivos, el progreso
no es tan marcado ya que persisten desigualdades que se evidencian fcilmente en
indicadores como la mortalidad materna que todava es alta en la regin. Por otra
parte, la fuerza laboral femenina ha crecido rpidamente y la brecha entre los salarios de
hombres y mujeres ha disminuido. El desempleo es ms pronunciado entre las mujeres,
pero los nmeros no necesariamente pintan un panorama claro: en momentos de crisis
repentinas la oferta laboral femenina es mayor a la masculina. De acuerdo a los clculos
de la CEPAL basados en las encuestas ingreso/gasto de los hogares, a fnales de los
noventa, las ganancias de las mujeres variaron ms que las de los hombres, pero an
as las mujeres estaban contribuyendo alrededor de un 35% del total del ingreso por
trabajo, haciendo posible que un 14% de hogares biparentales superarn la lnea de
pobreza. Pero sta es tan solo una visin y por ende no se puede generalizar a partir de
ella.
Cualquier persona que pone un pie en una metrpolis latinoamericana -sea
Sao Paulo, Buenos Aires, Lima, o Tijuana- no puede evitar notar la diversidad de la
poblacin, incluyendo las marcadas diferencias entre las propias mujeres. Uno podra
especular que un sinfn de circunstancias delinean los espacios que cada mujer ocupa, las
libertades que disfruta y el grado de poder elegir
16
que puede ejercer, siendo el sexo
biolgico una de las muchas caractersticas socioeconmicas que determinan su posicin
en la sociedad. La historia que deseamos contar es un tanto ms complicada que eso.
Primero, las identidades de gnero, como muchas otras identidades, son
construcciones sociales. Cuando nos referimos al proceso de asignacin del gnero,
lo que queremos decir es que una diferencia biolgica, gentica, recibe un signifcado
asignado slo a travs de la interpretacin social. El nacer con ciertas caractersticas
sexuales implica diferencias en la reproduccin biolgica y diferentes tipos de fortaleza
(la esperanza de vida entre mujeres es mayor a la de los hombres, por ejemplo). Aun as,
tales diferencias por s mismas no se traducen automticamente en lo que la sociedad
espera que las mujeres y los hombres hagan y sean; ni tampoco son pronsticos infalibles
y universales acerca de las decisiones que hombres y mujeres terminan tomando. Al
ilustrar este punto, hacemos notar que muchas actividades de produccin rural,
incluyendo la construccin de casas, son casi tareas exclusivamente femeninas en partes
de frica aunque se les considere labores masculinas en gran parte de Amrica Latina.
El ser mujer en el norte de Pakistn implica estar recluida en el hogar mientras que
en las Filipinas y el Caribe las mujeres tienen ms movilidad que los hombres, siendo
las primeras en emigrar y convertirse en enfermeras, nanas, asistentes en el cuidado de
adultos mayores y empleadas domsticas en varias partes del mundo. Esta diversidad
de experiencias
17
ha conducido a la idea de que al nacer la gente es diferenciada por su
sexo mientras que la identidad de gnero y las desigualdades de gnero son construidas
socialmente.
BUSCANDO UN CAMI NO CON MAYOR DEMOCRACI A E I GUALDAD DE GNERO
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Segundo, debemos reconocer que ya sea que se espere que las nias reciban
educacin y que sientan que tienen derecho a ella; o bien que se asuma que las mujeres
y nias cuiden y atiendan las necesidades de sus familias, o que alternativamente
compartan estas responsabilidades con los varones de sus familias, o que las trabajadoras
domsticas cumplan con estas necesidades, i.e una empleada domstica o personal
domstico, que incluya un chofer, un jardinero y una niera; o ya sea que encuentren
un trabajo remunerado que les permita vivir y que no las deshumanice; o bien que
consideren que sea su derecho participar en la poltica como candidatas; ninguna de
estas determinaciones que moldean la vida dependen exclusivamente del gnero. En
otras palabras, pensamos que lo que una mujer puede hacer o ser depende tambin de su
raza, casta, etnia, nivel econmico, grupos cultural al que pertenezca, etc. Las distintas
causas de las diferentes asimetras que se encuentran profundamente enraizadas, tienen
como resultado relaciones de poder que no son aplicables de manera uniforme a todas
las mujeres.
Tercero, lo que es importante es que las polticas de inclusin busquen los
orgenes de estas asimetras y analicen cmo y porqu impiden que diversos grupos de
mujeres sean tratadas como ciudadanas plenas. El que a una mujer se le construya
exclusivamente como una progenitora de infantes, como una madre, como una esposa,
y no reconocer todos los dems deseos y no crear espacios para que tenga acceso a
una experiencia de vida ms completa, es igualmente injusto e inaceptable para toda
mujer, independientemente de su credo, casta, o clase. Pero ser construida como una
progenitora de infantes, una madre, una esposa, tendr distintas implicaciones para
una madre de una clase econmica alta que se queda en su casa, que para una mesera
en un barrio de clase trabajadora o para una mujer campesina en los Andes. Debemos
evitar poner en la misma canasta las distintas maneras en las que estas limitaciones son
experimentadas por diferentes grupos de mujeres, porque el abolir esta falta de libertad
va a requerir intervenciones estratgicas muy distintas.
Y cuarto, pensamos que las especifcidades de estas asimetras tienen como
resultado relaciones de poder que afectan a las mujeres muy adversamente (y de maneras
visiblemente muy distintas) no slo al interior de sus hogares y no exclusivamente frente
sus maridos. Esto se ve refejado en su dignidad y libertad frente a otras generaciones
de mujeres mayores (o de hombres) y a sus hijos/as en casa. O frente a la habilidad
que tengan para combatir injusticias en el mercado; y frente a su participacin como
ciudadanas iguales en los procesos polticos locales y nacionales. Y tambin impacta en
cmo la desigualdad y la postracin se internalizan como destino de vida.
Qu convierte a las diferentes adscripciones de gnero en desigualdad? Esto es
un tema terriblemente complicado, pero deseamos sealar un rea especfca que amerita
nuestra atencin: las mujeres, ms all de participar en la produccin econmica tal y
como lo hacen los hombres, participan en otra forma, si bien invisible, de produccin
o lo que se conoce como reproduccin social. A travs de su ciclo de vida, participan
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
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en labores que no son remuneradas, que no son valoradas, y que no son protegidas.
En promover una ciudadana plena para todas las mujeres nuestra sugerencia es que el
Estado democrtico liberal debe apoyar e implementar polticas especfcas que sean
transformativas en cuanto que promuevan espacios de disputa en contra de la visin
heredada culturalmente de que el papel y la responsabilidad principal de las mujeres es
cuidar de todas las necesidades bsicas (incluyendo sicolgicas y emocionales) de todos los
miembros de la familia y de la comunidad.
Las largas horas de trabajo que nias y mujeres emplean para el cuidado de otras
personas, van desde el mantenimiento del hogar, hasta atender a los enfermos crnicos
y los ancianos, a recoger agua en reas rurales, hacer trabajo de saneamiento y trabajo
voluntario para la familia y comunidad. Por cun enraizado que est este trabajo en
sentimientos de amor y cario, stas son diferencias fundamentales entre hombres y
mujeres que resultan en una desigualdad que pasa sin ser notada y rara vez expresada.
Las mujeres al fnal tienen menos tiempo, lo cual afecta las condiciones en que pueden
ejercer su ciudadana. Para resarcir esta desigualdad se debe reconocer antes que nada,
que es una desigualdad que tiene repercusiones en la participacin econmica, social,
poltica, civil y cultural de las mujeres.
Tal interpretacin tambin requiere que para que las iniciativas de polticas
pblicas sean justas y equitativas para hombres y mujeres por igual, deben ser capaces de
responder a la siguiente pregunta: de qu manera se relaciona cualquier medida poltica
con la diferencia de este grupo, manifestada en una desigualdad que se caracteriza por
establecer una especie de impuesto sobre el tiempo de las mujeres? La poltica actual
empeora o alivia la cantidad de trabajo no remunerado que se les pide a las mujeres
realizar de manera voluntaria?
Claramente, aquellas reas que nos invitan a pensar sobre la relacin entre el
Estado y las diferencias de gnero en trminos de polticas pblicas abarcan las dimensiones
polticas, sociales, econmicas y culturales de la vida. As como nuestras propias vidas
laborales evolucionan alrededor de temas socio-econmicos y polticos, nos gustara
introducir en esta seccin dos reas de poltica pblica que tienen el potencial de
promover la inclusin social y la ciudadana en la medida que atienden las desigualdades
de gnero. Primero, asignaciones presupuestales, especfcamente en inversiones en
infraestructura y en servicios sociales que reduzcan la carga de tiempo de mujeres y
nias. Segundo, creando polticas que garanticen empleos pblicos que tanto en su
diseo como en su implementacin integren una perspectiva de gnero. Desde nuestro
punto de vista, ambas tienen un gran potencial para revertir aquellas diferencias de gnero
que producen las peores desigualdades y marginalizacin hacia las mujeres en general y
en particular hacia las mujeres que viven en condiciones de extrema pobreza.
Un presupuesto sensible a las diferencias entre hombres y mujeres promueve
neutralidad de gnero
18
en los cdigos fscales, recaudacin de impuestos y espacios fscales.
BUSCANDO UN CAMI NO CON MAYOR DEMOCRACI A E I GUALDAD DE GNERO
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
245
Su proceso de creacin implica examinar que el fnanciamiento de ciertos programas no sea
discriminatorio y por ende consistente con los principios de una igualdad sustantiva entre
hombres y mujeres
19
. En ALC, tales ejercicios de presupuestos con perspectiva de gnero
surgieron en el contexto de una creciente legitimidad de la agenda de los derechos de las
mujeres y de un inters renovado en los presupuestos pblicos
20
que se originaron a partir
del discurso sobre buena gobernanza. A manera de procedimiento implica que cuando
se decida qu proyectos llevar a cabo, todos los Ministerios estn de acuerdo en tomar
conciencia del criterio de igualdad entre hombres y mujeres. Se han realizado estudios
con estos propsitos en varios pases incluyendo Brasil
21
, Mxico, Per, Chile y otros
22
.
En Ecuador, como resultado de un intenso proceso de convencimiento, el Ministerio de
Economa y Finanzas
23
(MEF) recientemente hizo pblicas las guas presupuestarias para
la creacin del Presupuesto de la Nacin del 2007, y la equidad de gnero apareci como
una de los criterios de evaluacin para el proceso de seleccin de proyectos a ser fnanciados.
Pero si bien esto puede ser un factor que contribuye a mejorar las libertades de las mujeres,
se debe tener conciencia de que las crisis econmicas y las polticas de ajuste estructural han
tenido un impacto mucho ms fuerte sobre las mujeres, en especial sobre las ms pobres.
Cuando disminuye el gasto pblico en programas sociales y servicios del sector pblico en
general, el redistribuir una cantidad menor de recursos no ser sufciente para compensar
las cargas que recaen sobre los sectores pobres y sobre el tiempo que las mujeres ahora
deben utilizar para arreglrselas y responder a las mismas necesidades con muchos menos
recursos. Desde este punto de vista, la iniciativas presupuestales sensibles al gnero son
herramientas de poltica que deben funcionar, pero su impacto puede resultar limitado
dentro de un rgimen econmico que paraliza al Estado liberal democrtico en su deber
de atender las necesidades de la que a quien representa. Aun as, es una herramienta muy
poderosa. Los presupuestos sensibles al gnero implican participacin comunitaria, incluir
a la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones del gobierno, y mayor comunicacin
entre la gobernanza local y nacional.
Esto nos trae a nuestro segundo punto. La poltica econmica que se basa en gran
medida en la creencia de que el mercado puede por s solo dirigir a la economa por el
rumbo adecuado, al generar altas tasas de crecimiento y niveles de empleo saludables,
no ha dado los resultados esperados. La creencia de que la estabilidad macroeconmica
lleva a la inversin y al crecimiento; el crecimiento estar acompaado de mayores
oportunidades laborales; y eventualmente a la reduccin de la pobreza se mantuvo
frme por mucho tiempo. Pero la privatizacin, control de la infacin, estabilidad de las
tasas de cambio, y reduccin del dfcit crearon oportunidades slo para algunos. Este
contrato social tan limitado, disminuy sustancialmente la provisin de servicios del
sector pblico e introdujo cambios institucionales que promovieron acuerdos de libre
comercio y fujos internacionales de capital. Pero, especialmente en lo que concierne a
la creacin de empleo, la creacin de oportunidades laborales se mantuvo como un reto
sin cumplir. El nmero de pequeas y medianas empresas cay, el desempleo no se pudo
corregir, el auto-empleo aument pero prob ser muy inestable, y la informalizacin
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
246
del empleo y la produccin se expandi en su mayora con efectos negativos. Al mismo
tiempo, la inequidad de ingresos y la pobreza en ALC se intensifcaron.
En medio de este clima econmico, las demandas por la igualdad de gnero no
obstante han ganado ms terreno. Actualmente, es ampliamente aceptado que reducir
las disparidades de gnero en lo que se refere al trabajo remunerado y no remunerado, as
como garantizar los derechos econmicos de las mujeres, son factores que contribuyen a
la igualdad entre hombres y mujeres. Pero el desarrollo a favor de los pobres -en nuestra
opinin y en contra de ideas abogadas an dentro de las instituciones Bretton Woods
(reporte del Desarrollo Mundial, 2006, por ejemplo) puede requerir que se redistribuyan
recursos, incluyendo los presupuestarios, lo que puede signifcar que hayan sacrifcios,
(que esperamos sean pequeos) en el crecimiento per cpita del PIB
24
. En el pasado,
las polticas y los recursos eran dirigidos a atender los aspectos de la oferta laboral de
las mujeres. El nfasis se pona en las mejoras en la educacin de mujeres y nias, as
como en el desarrollo de habilidades productivas y la promocin del auto-empleo por
medio del acceso a microcrditos fnancieros y a los mercados. Estas han sido iniciativas
importantes. Aun as, no han sido efectivas para llegar a las ms pobres, ni para lograr
un incremento de la demanda laboral per se
25
. Al fnal, las oportunidades de empleo han
sido anmicas para todos, pero especialmente para los sectores pobres.
Recientemente, la falta de sufciente crecimiento y de creacin de empleo ha
abierto un espacio para replantear nuestros medios y fnes. En este momento, economistas,
planifcadores de polticas pblicas, y consejeros de instituciones internacionales
gubernamentales y no-gubernamentales, incluyendo el grupo de Bretton-Woods,
tienen la oportunidad de pensar de una manera innovadora y as revivir las ideas que
han permanecido en coma por ms de dos dcadas, un ejemplo siendo el nuevo nfasis
que se le est dando a la importancia de la Inversin Pblica
26
. Nosotros creemos que
se deberan establecer dos nuevos criterios: uno que juzgue el xito del desarrollo de
acuerdo al crecimiento de la tasa de empleo e ingresos del quintil ms pobre de la
poblacin, y, otro que lo juzgue de acuerdo al acceso y cumplimiento de las necesidades
bsicas, medidas cuantitativamente en un ndice que incluya el ingreso individual y el
dinero equivalente de bienes y servicios pblicos.
Esto sugiere entonces que en base a una mirada a favor de lo pobres pero con
perspectiva de gnero, se deben desarrollar dos polticas pblicas: inversin en
infraestructura que alivie la carga en tiempo de mujeres y nias, y simultneamente una
poltica de garanta de empleo pblico en la cual el Estado asume la responsabilidad de
otorgar empleo a aquellas personas que estn listas y tengan disponibilidad para trabajar
pero no puedan encontrar trabajo en el mercado. El brindar acceso a oportunidades de
empleo en vez de depender exclusivamente de transferencias monetarias en efectivo
tiene muchas ventajas, todas relacionadas con promover una inclusin econmica de
los grupos marginados dentro del mercado no slo como consumidores sino como
participantes en la produccin de bienes y servicios valiosos para la sociedad. Valiosos,
BUSCANDO UN CAMI NO CON MAYOR DEMOCRACI A E I GUALDAD DE GNERO
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247
ya que sirven una necesidad social actualmente no satisfecha por el mercado o el Estado.
Los participantes son compensados, recibiendo ingresos y proteccin social bsica, pero
al mismo tiempo cumplen un trabajo socialmente reconocido, reconocible y til, as como
remunerado. La naturaleza social del trabajo, con sus penas, injusticias y placeres, as
como el sentido de que uno/a es un miembro activo de una unidad socio-econmica ms
grande, es parte de la experiencia de tener una ciudadana plena. El contar con empleo
entonces se convierte en un factor que otorga igualdad a los miembros de la sociedad, al
ser expuesto a condiciones similares (aun cuando stas sean injustas) y de esta manera se
crea un espacio para la discusin, la organizacin, y la participacin en distintos debates.
Amaryta Sen lo resume muy bien en El Desarrollo como Libertad, Existe mucha evidencia
de que el desempleo tiene muchos y muy profundos efectos ms all de la prdida de
ingreso, incluyendo dao psicolgico, prdida de motivacin, habilidad y confanza en
uno mismo/a, aumento de los malestares y la enfermedad (e inclusive de las tasas de
mortalidad), disrupcin en las relaciones familiares y la vida social, endureciendo la
exclusin social y acentuando tensiones raciales y asimetras entre hombres y mujeres.
Si se disean bien, el ingreso obtenido a travs de los Programas de Garanta de
Empleo aumentara la demanda de bienes bsicos, creando posiblemente pequeos efectos
multiplicadores, y un aumento de las pequeas empresas y el auto-empleo de tal manera
que se crearan sinergias. Como se ha demostrado en experiencias previas, gran nmero
de participantes seran mujeres
27
. Si se disea desde una perspectiva de gnero, parte de
estos trabajos nuevos implicaran llevar a cabo aquellas tareas que ahora se suministran
por medio del trabajo no remunerado de las mujeres en aquellas reas que compensan
los dfcits del sector pblico en materia de infraestructura, salud y lo que usualmente
se cataloga como trabajo comunitario voluntario. Reducir esta carga benefciara a las
mujeres en general, sin importar que estos trabajos los lleven a cabo mujeres u hombres.
Bajo la modalidad del empleo pblico intensivo en mano de obra, existen precedentes
exitosos de tales programas en varias partes de Asia y frica y en reas rurales de India,
as como en Australia. Pero dado que la creacin de empleo fue desapareciendo de la lista
de prioridades de varias agendas de desarrollo, estos programas fueron desapareciendo de
los espacios de debate pblico. Sin embargo, el caso de India es particularmente revelador
ya que ha sido implementado por ms de veinte aos a una escala menor y el ao pasado
se convirti en parte de la Constitucin con el nombre de Estatuto Nacional de Garanta
del Empleo en conjunto con el Estatuto del Derecho a la Informacin, permitiendo
a la ciudadana combatir la corrupcin y la inefciencia de una manera expedita. Varias
caractersticas de esta poltica se han discutido en otros foros
28
. Tales programas pueden
otorgar empleo a los ms pobres entre los pobres y se han usado en Amrica Latina desde
los setenta y los ochenta en Bolivia, Per, Chile
29
y ms recientemente en Argentina.
Pero han sido usados como programas de emergencia a corto plazo y no como parte de
una estrategia a largo plazo ni como una respuesta a un derecho fundamental. La idea es
que estos programas deberan convertirse en algo permanente; pero con la caracterstica
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
248
de que aquellas personas que se registren en ellos entren y salgan de manera voluntaria,
buscando mejores opciones a medida que stas se presenten.
Otro ejemplo prometedor a pesar de que no se trata de un programa de garanta
de empleo lo podemos encontrar en la ciudad de Mxico. En el 2003, el gobierno
local tom la decisin de otorgar a todas las personas mayores de 70 aos una pensin
equivalente a la mitad del salario mnimo en esa ciudad. Si bien el programa no fue
planeado con una perspectiva de gnero, en la prctica ha tenido un impacto muy
benefcioso sobre las mujeres por varias razones. Primero, las mujeres viven ms que
los hombres, por lo que representan la mayor proporcin de benefciarias del programa.
Segundo, dado que las mujeres tienen menores ingresos a lo largo de su vida debido
a la discriminacin en el mercado laboral y a que cotizan menos aos en los sistemas
de pensiones (por pasar parte de su vida llevando a cabo trabajo reproductivo) este
esquema viene a compensar parte de esa discriminacin laboral. Tercero, ante la falta
de facilidades para el cuidado infantil, las abuelas llevan a cabo esta funcin. La pensin
a la que acceden si bien no reconoce explcitamente su trabajo no pagado brinda un
apoyo monetario al trabajo invisible que realizan al cuidar a los nios y que muchas veces
permite a otras mujeres de la familia participar en el mercado laboral. Finalmente, si
bien se trata de una transferencia econmica, al vivirse como un derecho social, aumenta
la autoestima de las personas mayores y las libera del sentimiento de ser una carga para
otros miembros de la familia al aumentar su poder de negociacin. Si bien esta poltica es
solo un ejemplo parcial, muestra los enormes benefcios que puede tener para las mujeres
las ayudas que reconozcan explcitamente o no su contribucin a la economa.
Sin embargo, todava hace falta llevar a cabo un mayor anlisis del impacto de
las experiencias de ALC, as como las implicaciones macroeconmicas y su impacto por
sexo. Puede pensarse que podran tener como resultado la creacin de habilidades y
un reforzamiento de la fuerza laboral, pero sobre todo, pueden apuntalar un piso de
ingresos, o crear uno cuando no exista, mientras promueven una tica de trabajo y la
inclusin social.
7. CONCLUSIN
Dos temas apasionantes e interconectados han motivado esta discusin: (a)
bajo qu condiciones la construccin de identidades individuales incluyen un deseo y
pertenencia personal por ser miembro de y participar en la ciudadana democrtica; y (b)
como es que los procesos que reconocen y valoran la ciudadana democrtica pueden
ser incluyentes, y por ende no ignorar aquellas diferencias que signifcan desigualdades, y
particularmente desigualdades por razn de gnero?
BUSCANDO UN CAMI NO CON MAYOR DEMOCRACI A E I GUALDAD DE GNERO
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
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Hasta ahora hemos discutido que el garantizar un derecho mientras que las
condiciones estructurales no permitan a los miembros de la sociedad ejercer los derechos
perpeta la exclusin social. Por lo tanto, es necesario enfatizar que para que las mujeres
puedan ejercer sus derechos polticos y civiles deben contar con ciertos derechos sociales y
econmicos que permitan que la carga de la reproduccin no se convierta en un obstculo
para participar en la vida poltica y civil. Dados los dfcits actuales para alcanzar una
ciudadana completa y en particular el hecho que la manera en que la sociedad civil se ha
involucrado de manera limitada para determinar las metas socioeconmicas y polticas
durante las ltimas dos dcadas, los resultados de las elecciones ms recientes en el
Continente deben digerirse bien. En el contexto de presiones econmicas y polticas
que slo se intensifcan con los efectos de la globalizacin esto es tan cierto para ALC
como para otras partes del mundo. Todos los Gobiernos deberan saber, que el nombre
del juego est cambiando. Ni un crecimiento alto [cuando, y si llega a materializarse]
ni tampoco fnanzas pblicas sanas, en conjunto con una bolsa de valores dinmica,
han dado como resultado que la mayora de ciudadanos de la India tengan un nivel de
subsistencia estable [y a esto] se le debe dar la ms alta prioridad. Aparentemente, el
gobierno sigue polticas econmicas con las que pareciera que sus prioridades yacen en
otras partes. Esto se debe en parte a una fallida comprensin econmica de la actual
situacin econmica de India, y en parte a los intereses que dan forma a las polticas de
este gobierno
30
.
En este ensayo y para motivar el debate en el futuro, hemos hecho una exposicin,
si bien un poco tosca, sin lugar a dudas controversial. La diferencia y la diversidad,
capacidades y funcionamientos individuales, deben situarse frme y efcazmente en un
contexto de desigualdad econmica que francamente es intolerable. Desde nuestro
punto de vista, la desigualdad, la pobreza y una distribucin de ingresos muy dispareja
son las cuestiones ms apremiantes a tratar. Estos son resultados de procesos econmicos y
para enfrentarlos, debemos discutir -y discutir francamente- sobre el contenido social
de las polticas econmicas; y del contenido econmico de las medidas de proteccin
social. Debemos aceptar la idea de que sin importar qu motiv las ideas econmicas
y polticas que dieron forma a las polticas pblicas de los 80s y 90s, stas terminaron
siendo excluyentes; y que los creadores de dicha polticas se han vuelto sordos a las voces
de algunos grupos de la ciudadana.
Una poltica social para toda la ciudadana, pero en particular para las nias y
mujeres, debe enfrentar los retos a los que hemos hecho alud. Proveer acceso universal
para todos los ciudadanos individuales en la forma de derechos ciudadanos es un paso
crucial. Pero las inversiones pblicas y las polticas econmicas deberan ser construidas a
propsito de disminuir el trabajo no remunerado que las mujeres deben realizar as como
estar motivadas por la creacin de trabajos Estatales para todos aquellos ciudadanos listos
y dispuestos a trabajar, pero que no han podido encontrar un empleo. Si y slo cuando
el Estado liberal democrtico adopte estas prioridades, la ciudadana no tendr razn
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
250
de dar una exagerada importancia a los Estados democrticos y de dar tanto signifcado
a ser ciudadana de un Estado liberal democrtico. Cuando las diferencias cesen de ser
inhabilitantes socioeconmicamente, el ser miembro de un mundo de diversidad ser
causa de celebracin. Reconocemos que una ciudadana completa y total nunca puede
ser obtenida exclusivamente de un proceso de arriba-abajo. Pero un liderazgo poltico
visionario puede ser verdaderamente transformador y los sectores marginalizados no
sern los nicos benefciados.
NOTAS
1
Vase por ejemplo: Elshtain, Fraser, Lister, Nussbaum, Pateman, Petchesky, Phillips y Smart.
2
Vase www.democracia.undp.org; Ideas y contribuciones: La democracia en Amrica Latina es una de
las publicaciones del PRODDAL y fue lanzada por el PNUD en Ciudad de Mxico en el 2004.
3
El marco internacional incluye el espritu que inspir la Convencin Internacional sobre los Derechos
Civiles y Polticos (1966) y para las mujeres es particularmente relevante la Convencin para la
Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin en Contra de las Mujeres (CEDAW, 1981).
4
Ideas y Contribuciones: Democracia en Amrica Latina. Captulo II, p.25-25, UNDP, NY, Julio 2004; las
reformas estructurales asociadas con el Consenso de Washington no tuvieron como resultado el tipo
de crecimiento econmico que respondiera satisfactoriamente a las demandas de la poblacin. En el
2003 la pobreza afectaba al 43.9 por cierto de la poblacin y la pobreza extrema aproximadamente
al 19.4 por ciento. La regin, an ms, tiene uno de los niveles ms altos de desigualdad en el
mundo.
5
A esta modalidad se le conoce como enfoque de libertades negativas i.e ser libre de toda coercin
estatal, ver Berlin, I., 1969, Dos conceptos de la Libertad, en I. Berlin, Cuatros ensayo sobre la Libertad,
Londres: Prensa Universitaria de Oxford.
6
Ver por ejemplo, Marco Feroni, Banco Interamericano de Desarrollo. Presentacin basada en
las investigaciones realizadas por el BID y la CEPAL, en la sesin nmero cuarenta y nueve de la
Comisin sobre el Estatus de la Mujer (CSM), Panel sobre la Integracin de la Perspectiva de Gnero
en la Macroeconoma, realizada en las Naciones Unidas en Nueva York, el 10 de marzo del 2005.
7
En ingls, New Deal Program.
8
Ideas y Contribuciones: Democracia en Amrica Latina. Captulo II, p.25-25, UNDP, NY, Julio 2004.
9
Vase Hernndez Castillo, Ley Nacional y Ley de Usos y Costumbres Indgenas: El reto de obtener
Justicia para las mujeres Indgenas en Chiapas, Mxico en M. Molyneaux y S. Razavi (eds.) Justicia de
Gnero, Desarrollo y Derechos.
10
Vase Molyneux en Recongurando la Ciudadana: Perspectivas de Investigacin sobre Justicia de
Gnero en Amrica Latina y el Caribe en Mukhopadhyay, M and Singh, N (eds) Justicia de Gnero,
Ciudadana y Desarrollo, IDRC, 2007.
11
Vase Ideas y Contribuciones: Democracia en Amrica Latina. Captulo II, p.25-25, UNDP, NY, Julio
2004.
12
Vase Molyneux ibid.
13
Latinobarmetro, 2004, citado en Molyneux, 2007.
BUSCANDO UN CAMI NO CON MAYOR DEMOCRACI A E I GUALDAD DE GNERO
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
251
14
Vase la Agenda Ciudadana, ibid., p.68
15
Para ejemplos, vase Ideas y Contribuciones, ver p.66
16
Tomamos este trmino prestado del ttulo del libro de Naila Kabeer sobre las condiciones del
mercado laboral y el proceso de toma de decisiones dentro de la industria textil, que se enfoca
en explicar una paradoja semejante. En un ambiente liberal, como Londres, mujeres de Bangladesh
terminaron trabajando en condiciones de reclusin en sus hogares, mientras que en Dhaka, donde
las mujeres han permanecido ausentes del dominio pblico, terminaron ocupando labores afuera del
hogar y en contextos de fbrica.
17
En el contexto de desarrollo econmico esto fue descrito en trminos de patrones regionales en el
trabajo seminal de Ester Boserup.
18
El trmino neutralidad de gnero se reere a que ni benecia ni perjudica a alguno de los sexos.
19
Como ejemplos, se pueden consultar la Declaracin y Plataforma de Accin de Beijing, as como
tambin la anterior Convencin para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra las
mujeres, que se enfocada ms en los derechos legales.
20
Vase a Diane Elson.
21
Florence Raes (2006) Qu se puede esperar de los presupuestos sensibles al gnero? Estrategias
en Brasil y en Chile en una perspectiva comparativa. Red de Mujeres en el Desarrollo de Europa
(WIDE) http://www.eurosur.org/wide/home.htm
22
Para ms informacin sobre la creacin de presupuestos sensibles al gnero enfocados hacia Amrica
Latina se puede consultar http://presupuestoygenero.net/s28 una pgina web qe se estableci a
travs de una alianza entre UNIFEM, GTZ y UNFPA
23
Como resultado de un intenso proceso de presin, se inici una campaa llamada Poltica Fiscal
Sensible al Gnero en Ecuador la cual se llev recientemente a cabo por el Consejo Nacional de
la Mujer (CONAMU) con el apoyo de UNIFEM y el gobierno Belga, como parte de un programa
que UNIFEM est implementando en cuatro pases. Uno de los objetivos principales del proyecto es
trabajar con las instituciones gubernamentales responsables del proceso presupuestal para asegurar
que la equidad de gnero sea incorporada en sus presupuestos. Por ende, a partir de Octubre del
2005, un acuerdo fue rmado entre el MEF, SENPLADES, CONAMU y UNIFEM para promover y
fortalecer la inclusin de la equidad de gnero en el proceso presupuestal. Este acuerdo es un punto
de entrada para iniciar el trabajo con MEF el cual ya est empezando a mostrar frutos.
24
Vase a John E. Roemer (2006)
25
Khan (2000); Islam (2004)/ Solimano, A.(1998).
26
Sacks et al. (2004); Roy et al. (2006); Vase tambin Promoviendo el Crecimiento a favor de los
Pobres: Infraestructura; Mayo 2006, CAD, POVNET, OECD.
27
Antonopoulos y Fontana (2006).
28
Antonopoulos y Fontana (2006). Vacos Escondidos: Del trabajo no remunerado a la creacin del
trabajo pblico con sensibilidad de gnero: Hacia un camino de equidad de gnero y desarrollo de
los pobres, Series de Trabajos en Produccin, Instituto Levy de Economa
29
Mayra Buvinic (1996), Promoviendo el Empleo Entre los Pobres Urbanos en Amrica Latina y el
Caribe: un anlisis de gnero, Trabajo de Discusin 12, DTCD, ILO
30
Los comentarios de Amit Bhadiru sobre India tienen resonancia en ALC, El Hind, Lunes, 27 de
diciembre del 2004
GNERO, CI UDADAN A Y DEMOCRACI A
Marcela Ros Tobar
253
Gnero, Ciudadana y Democracia
Marcela Ros Tobar*
CIUDADANA Y ENFOQUE DE GNERO
EN AMRICA LATINA

En Amrica Latina la experiencia especfca de las mujeres con la ciudadana es
muy tarda. Ms an si se considera el efecto de las mltiples crisis institucionales que
plagaron al continente en el siglo XX y que han signifcado que esta experiencia haya
sido extremadamente interrumpida. En el caso de las latinoamericanas, la ciudadana
ha estado intermediada por su condicin de gnero, y ms concretamente, por su
relacin subordinada con los hombres, ya sean aquellos con los que tienen un vnculo de
parentesco inmediato (padre, esposo, hijo, hermanos) o con aquellos que ocupan cargos
de poder en esferas pblicas relevantes para sus vidas (clero, poder estatal, etc.). Esto
ha tenido un impacto signifcativo en el estado actual de la democracia en la regin y la
relacin de las mujeres con ella.
En todos los pases de la regin, las mujeres obtuvieron derechos polticos antes
de que sus derechos civiles fueran reconocidos y respetados universalmente. Mientras los
triunfos de los movimientos sufragistas permitieron que las latinoamericanas pudieran
participar en los procesos eleccionarios durante la primera mitad del siglo XX
1
, ellas no
pudieron ejercer derechos plenos sobre sus bienes materiales, reproduccin y el trabajo
remunerado entre otras muchas esferas de su vida privada por dcadas despus de eso,
mantenindose en la mayora de los pases diversos obstculos tanto dentro como fuera
de los ordenamientos legales para el ejercicio pleno de derechos ciudadanos. Stuven y
Araya (2004) muestran esta paradoja en el caso chileno, donde importantes sectores
de la elite poltica se erigieron en campeones de la lucha por los derechos polticos de
* Cientista Poltica. Ocial del Programa de Gobernabilidad del PNUD-Chile.
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
254
la mujersin tener en cuenta que ellas estaban al margen de otros derechos de ms
directa infuencia sobre su situacin. Mucho despus de obtener el derecho al voto, las
mujeres chilenas que contraan matrimonio estaban imposibilitadas de ejercer tutora
total sobre sus hijos o administrar sus bienes en forma independiente. Deban, por el
contrario, someterse a la potestad marital.
La obtencin de derechos ciudadanos para las mujeres ha sido, en la mayora
de los casos, ms que un proceso progresivo, uno lleno de tropiezos, contradicciones e
importantes retrocesos
2
.
La movilizacin poltica de las mujeres y otros grupos subalternos (como pueblos
colonizados y/o originarios) a lo largo de esta historia, ha presionado para extender
los lmites de la democracia formal invocando los ideales democrticos de igualdad,
solidaridad y fraternidad. Sin embargo, la importancia de estos aportes no se sustenta slo
en la legitimidad adquirida por esta movilizacin poltica. Su legitimidad y pertinencia se
vincula sobre todo al reconocimiento de los aportes realizados, desde la teora feminista
y los estudios de gnero, a la comprensin de la democracia y la ciudadana. Aportes
que han permitido ampliar la nocin restringida de democracia, cuestionando las
contradicciones conceptuales a la base del proyecto iluminista que invoca una igualdad
universal mientras contina adhiriendo y justifcando la desigualdad de la mayora de
la humanidad. Carole Pateman (1988) seala que cuando se trata de las mujeres y su
posicin en la polis, el pensamiento liberal (aquel asociado a los grandes pensadores
del iluminismo como Hobbes, Locke y Rousseau) logra transformar la subordinacin en
libertad y la obediencia en libre albedro.
Del mismo modo, los estudios de gnero revelan la importancia de deconstruir
la divisin tajante entre las esferas de la vida humana que la teora liberal separaba
entre pblicas y privadas, obscureciendo as la continuidad e interconexiones entre las
estructuras sociales de poder que atraviesan dichas esferas. Como lo ha manifestado
Nira Yuval-Davis, la contribucin ms importante del feminismo a la teora social ha
sido el reconocimiento de que las relaciones de poder operan tambin al interior de las
relaciones sociales primarias, al igual que en las relaciones secundarias ms impersonales
de los dominios civil y poltico (1997: 43). Esto ha permitido analizar e interpelar la
exclusin de las mujeres de la vida pblica, su subordinacin en la familia y la sociedad,
y la forma en que unas y otras estn interconectadas y se potencian entre s. A la vez,
ha sentado las bases para cuestionar y promover alternativas a una concepcin de
ciudadana basada en un ideal masculino del individuo.
Las relaciones desiguales de gnero, la construccin social de los roles de gnero y
los efectos que ello tiene en el acceso a recursos, oportunidades y valoraciones culturales
de lo femenino y masculino inciden directamente en el impacto diferencial de la pobreza
y la desigualdad entre mujeres y hombres. Esto, junto a otros obstculos existentes
para que las mujeres ejerzan sus derechos civiles, sociales y polticos, determinan los
niveles de autonoma real a los que pueden aspirar los individuos: individuos concretos
GNERO, CI UDADAN A Y DEMOCRACI A
Marcela Ros Tobar
255
detrs de todo ciudadana/o. As, la ciudadana requiere de una autonoma bsica de los
individuos y sta a su vez implica una equidad mnima entre individuos y grupos. La
ciudadana es el eje central para este proyecto y es, entonces, un objetivo por realizar
pero tambin un instrumento para profundizar la democracia.
Este tipo de ciudadana debe estar anclada en la autonoma. El argumento
avanzado aqu es que la autonoma de las mujeres est condicionada por la construccin
social de gnero, por lo que la democracia, cuyo pilar esencial es la ciudadana, depende
para su profundizacin de la equidad de gnero.
A continuacin, a partir de estos argumentos y utilizando un enfoque de gnero
revisaremos el estado actual de la democracia en Amrica Latina.
DEMOCRACIA Y ENFOQUE DE GNERO
EN AMRICA LATINA
Lo caracterstico de la experiencia democrtica en Amrica Latina es lo que
el informe (PNUD 2004a) Democracia en Amrica Latina denomina el tringulo de la
democracia. Esto es, si bien en la regin se ha extendido y fortalecido la democracia
electoral, ella convive con altos niveles de pobreza
3
y con los niveles ms altos de
desigualdad en el mundo
4
. A diferencia de lo que ocurre en los pases democrticamente
ms maduros, en Amrica Latina la ciudadana poltica (democracia electoral) no ha estado
acompaada de una ciudadana social y civil.
Si bien esta interpretacin es certera, no permite entender los mecanismos y
relaciones que generan el crculo vicioso entre las tres dimensiones de ste triangulo.
El argumento alternativo avanzado aqu es que la democracia en Amrica Latina est
efectivamente caracterizada por la convivencia entre regmenes electorales democrticos,
altos niveles de pobreza y una inmensa desigualdad, no podemos entender su desarrollo
histrico ni su estado actual sin comprender cmo esta trada est impregnada de
gnero. Esto es, el gnero es constitutivo de cada uno de los vrtices del tringulo. La
construccin sociocultural de las diferencias sexuales entre mujeres y hombres, as como
las relaciones de poder que se constituyen a partir de esa construccin, son estructurantes
de la pobreza, la desigualdad y la democracia electoral.
En la actualidad existe consenso en reconocer que no es posible entender
el fenmeno de la pobreza o sus alcances simplemente midiendo el acceso a bienes
y servicios o recursos materiales. Si bien estos constituyen una parte fundamental de
los requerimientos que todo ser humano debe alcanzar para garantizar su bienestar,
resulta ms fructfero entender la pobreza como el resultado de un proceso social
y econmico con componentes culturales y polticosen el cual las personas y los
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
256
hogares se encuentran privados de activos y oportunidades esenciales por diferentes
causas y procesos, tanto de carcter individual como colectivo, lo que le otorga un
carcter multidimensional (CEPAL 2003). Siguiendo esta defnicin se ha constatado
que la pobreza es el resultado de relaciones de poder que afectan diferencialmente a
mujeres y hombres, as como a ciertos grupos de la sociedad. Esto es, la pobreza no
se distribuye al azar en la poblacin y tanto sus causas como las formas de superarla
estn fuertemente infuenciadas por las relaciones desiguales de gnero. En el caso de
Amrica Latina existen claras diferencias en la cantidad y severidad de la pobreza segn
el sexo, etnia/raza, edad y ubicacin geogrfca de las personas. Los grupos que han
sido histricamente marginados o discriminados en las relaciones sociales, estn sobre
representados entre los pobres. Esto es especialmente as en el caso de las mujeres que
estn presentes en cada uno de los grupos antes mencionados.
Como lo seala Maria Elena Valenzuela (2004), la pobreza opera en distintos
niveles en los que se producen y reproducen relaciones sociales y se generan mecanismos
de transmisin generacional del status de pobre. A partir de un anlisis de gnero,
contina la autora, es posible constatar que la experiencia que tienen las mujeres con
la pobreza es cualitativa y cuantitativamente distinta a la de los hombres. En lo social,
en la comunidad y en el mbito estrictamente domstico, las relaciones de gnero
estructuran dicha experiencia diferencial. En lo social la posicin de las mujeres est
infuenciada por los patrones de discriminacin hacia ellas en el mercado de trabajo
y en los espacios polticos, en la comunidad, las normas de gnero determinan los
roles y responsabilidades que asumen las personas, y en el hogar, las relaciones
desiguales de poder entre los gneros tienden a reforzar la pobreza relativa de las
mujeres.
En lo que se refere a la relacin especfca entre pobreza y democracia electoral,
sin duda, que los factores socioeconmicos como la tasa de participacin econmica
de las mujeres, la disparidad en los niveles educacionales y las remuneraciones inciden
fuertemente en generar condiciones propicias para el acceso igualitario de mujeres
y hombres a cargos de representacin poltica. Asimismo, dimensiones culturales
relacionadas a las percepciones y actitudes de hombres y mujeres respecto de los roles
de gnero, y el rol de las mujeres en la poltica, entre otras variables, tienen un efecto en
el mismo sentido (Norris y Inglehart 2001).
El segundo vrtice en el tringulo latinoamericano es la desigualdad. La democracia
entendida en un sentido amplio, implica necesariamente un grado de igualdad entre
las personas para infuir en los asuntos polticos y como plantea Anne Phillips, esta
expresin de igualdad poltica se sustenta y refuerza nociones profundas sobre la
igualdad social (1999: 2). Desde una perspectiva de gnero la objecin surge entonces,
no por un cuestionamiento al vnculo entre igualdad (o su ausencia) y democracia, sino
por la forma en que se defne esa igualdad y a partir de esa defnicin, la forma en que
sta es evaluada empricamente.
GNERO, CI UDADAN A Y DEMOCRACI A
Marcela Ros Tobar
257
De esta forma, si la desigualdad de ingresos es central para el proceso democrtico
y las perspectivas futuras de la democracia en la regin, entonces es necesario reconocer
que la distribucin de ingresos en nuestras sociedades tiende a seguir clivajes socio-
estructurales generando desigualdad no slo entre individuos sino especialmente entre
grupos o sectores de la poblacin (Salam 2004). Tal es el caso de mujeres y hombres,
quienes debido a las relaciones desiguales de gnero se constituyen en grupos con
distintas posibilidades de acceso a ingresos monetarios. Una medida de la desigualdad en
trminos de ingresos debe entonces considerar y medir las diferencias de ingresos entre
grupos o sectores de la poblacin.
Segundo, a pesar de la importancia de los ingresos para entender el estatus y
recursos de individuos y grupos, stos por s solos no dan cuenta de la complejidad de
las relaciones de poder y la desigualdad asociada a ellas existentes a la base de las
sociedades latinoamericanas. La desigualdad sociocultural y la desigualdad de gnero no
pueden ser entendidas ni reducidas a un problema de acceso a recursos materiales. La
desigualdad en niveles de autonoma, seguridad, recursos culturales, recreacin y tiempo
libre, en el acceso al poder y la posibilidad de tomar decisiones; son todos aspectos
fundamentales de la vida de los seres humanos que expresan igualdad / desigualdad.
La construccin social de las diferencias de gnero es central para entender este tipo de
desigualdad que a su vez infuye, decididamente, en la capacidad de individuos y grupos
para incidir en asuntos polticos. Ms importante an es entender que las mltiples
desigualdades, expresin de relaciones de poder estructurantes de nuestras sociedades,
estn ntimamente ligadas, se reproducen y fortalecen entre s. La desigualdad de
ingresos no puede ser separada de la desigualdad sociocultural que norma los roles y
valores asignados a las personas segn su sexo, etnia, raza, edad, o habilidad fsica. A su
vez, la desigualdad de gnero est entrelazada con otras:
Vivimos en una sociedad de clase que tambin est estructurada por el gnero,
lo cual signifca que hombres y mujeres experimentan la clase de modo diferente
y que las unidades potenciales de clase son alteradas por confictos de gnero.
Para poner el acento al revs: vivimos en un orden de gnero que tambin
est estructurado por la clase, lo cual signifca que las mujeres experimentan
su condicin de mujer de modos diferentes y que su unidad como mujeres
est continuamente alterada por confictos de clase. Introdzcase la raza para
completar el tringulo y se puede ver cuan compleja llega a ser la geometra.
(Phillips 1996: 152).
Entonces, la subordinacin de las mujeres en la sociedad (en lo que hasta ahora
se ha interpretado como los mbitos no polticos por la teora poltica tradicional)
no es otra cosa que desigualdad. Los estudios de gnero nos sealan que existe una
contradiccin extrema entre esta subordinacin de las mujeres (invisible para muchos
por estar sumergida en lo domstico / privado) y la igualdad formal de la ciudadana
(Pateman 1988).
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
258
Como lo han venido sealando activistas, acadmicos e instituciones
internacionales, un entendimiento multidimensional y dinmico de la pobreza y
la desigualdad requiere redefnir los indicadores hasta ahora utilizados, que siguen
mostrando slo los aspectos materiales y a menudo invisibilizan por completo sus
dimensiones de gnero
5
. Desde el propio sistema de Naciones Unidas se ha criticado la
medicin de pobreza basada en los ingresos de los hogares. Se plantea que este indicador
no capta las dimensiones de pobreza dentro de los hogares, [porque] supone la existencia
de una distribucin equitativa de los recursos entre sus miembros, homogeneizando de
este modo las necesidades de cada uno de ellos y considerndolos a todos igualmente
pobres. Este mtodo no da cuenta de las desigualdades de gnero al desconocer, en
trminos monetarios, la contribucin al hogar del trabajo domstico no remunerado de
las mujeres, un aspecto clave para distinguir entre los ingresos de hogares que cuentan
con ese trabajo y los que no (CEPAL 2004: 40).
El coefciente Gini es, de la misma forma, insufciente para dar cuenta de la
desigualdad en sus mltiples dimensiones. Slo mide la distribucin del ingreso en el
conjunto de la poblacin de un pas, no permite indagar respecto de las diferencias entre
diversos grupos, o individuos y al igual que la medida de ingresos por hogares; slo da
cuenta de los aspectos materiales de la desigualdad.
As, incorporar una perspectiva de gnero a las defniciones de pobreza y
desigualdad implica mucho ms que desagregar informacin estadstica por sexo o contar
a las mujeres ah donde permanecan ocultas o ignoradas (si bien esto es un imperativo
bsico y urgente). Requiere adems y ante todo, concebir los fenmenos mismos
como el resultado de la interrelacin entre factores econmicos, culturales y sociales;
dimensiones multidimensionales entrelazadas entre s
6
. Lo primero es fundamental para
entender las implicancias empricas de estos fenmenos, lo segundo es imprescindible
para comprender la forma en que la pobreza y la desigualdad estructuran nuestra
convivencia, incluyendo nuestras democracias.
LOS DFICITS DEMOCRTICOS ESTN NTIMAMENTE
LIGADOS A LA EXCLUSIN DE GNERO
La democracia electoral representa el tercer vrtice del tringulo latinoamericano.
7

Como lo hemos planteado con anterioridad, la democracia en tanto rgimen poltico se
refere a un conjunto de instituciones y procedimientos que defnen las reglas y los
canales de acceso a las principales posiciones del Estado, el ejercicio del poder estatal
y el proceso de toma de decisiones pblicas (PNUD 2004a: 53). En Amrica Latina
la democracia electoral se ha convertido en el rgimen de gobierno predominante. Se
cumplen en mayor o menor medida y con diferencias importantes entre pases- los
GNERO, CI UDADAN A Y DEMOCRACI A
Marcela Ros Tobar
259
siguientes requisitos: las autoridades pblicas son electas peridicamente, se realizan
elecciones relativamente libres y limpias, existe sufragio universal, derecho a competir
por los cargos pblicos, libertad de expresin, acceso a informacin alternativa, libertad
de asociacin, respeto por la extensin de los mandatos segn plazos constitucionales,
un territorio que defne claramente el demos votante, la expectativa generalizada de que
el proceso electoral y libertades contextuales se mantendrn en el tiempo.
A partir de un anlisis de gnero, sin embargo, la evaluacin positiva que muchos
hacen sobre la democracia en Amrica Latina se torna contradictoria y problemtica.
Si bien es cierto que el momento actual representa un perodo histrico inigualable
en trminos de la difusin y aceptacin de la democracia como rgimen poltico en
la regin, estos regmenes siguen siendo abismalmente defcitarios en trminos de su
efcacia poltica, su capacidad para asegurar la participacin, representacin e igualdad
de los ciudadanos, as como para resguardar el respeto y ejercicio de derechos ciudadanos
bsicos. As, el dfcit democrtico en Amrica Latina no se reduce slo a la brecha entre
la realidad y los ideales, sino que se refere tambin a la debilidad en la forma ms
mnima y restringida del concepto.
LA EXCLUSIN DE LAS MUJERES DE LA TOMA DE
DECISIONES: PRIMER DFICIT DEMOCRTICO
Desde la perspectiva de gnero, existen mltiples defciencias especfcas que
contribuyen a este dfcit democrtico. Un primer tipo de dfcit se relaciona con la
representacin y participacin, especfcamente si consideramos la representatividad de
las autoridades pblicas electas, el acceso/derecho efectivo de la mitad de la poblacin
para presentarse y competir a cargos pblicos, y la existencia real y efectiva de sufragio
universal. La ausencia de las mujeres de las esferas de poder poltico es un tema central
en este sentido y cuestiona el grado en que las mujeres pueden competir efectivamente
para acceder a cargos pblicos. Si bien, en las ltimas dcadas, se ha experimentado un
aumento importante en la presencia de mujeres en cargos de eleccin popular y otros
rganos poltico-institucionales en la regin, este aumento sigue siendo defcitario si
analizamos los niveles reales de representacin femenina.
Cuando comparamos la representacin de las mujeres con su peso en la
poblacin, la brecha de gnero sigue siendo monumental. El promedio de participacin
femenina en los parlamentos en el continente americano es del 20% para las cmaras
bajas
8
, a pesar de que ellas constituyen ms del 50% de la poblacin. Con todo, esta
escasa representacin constituye un avance considerando el promedio del 9 por ciento
existente en 1990. Por su parte, en los Senados esa proporcin aument en el mismo
perodo de un cinco a un nueve por ciento (Htun 2002: 20)
9
.
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
260
Sin embargo, y tal como lo demuestra la estimacin elaborada por la CEPAL, el
ritmo de cambio constituye un obstculo signifcativo para las aspiraciones de equidad en
la representacin de las mujeres. La velocidad del cambio ha sido extremadamente lenta
para la mayora de los pases, las excepciones se encontraran ah donde se han aplicado
leyes de cuota apropiadas a los sistemas electorales y con sanciones reales: Argentina,
Costa Rica y Per
10
. As, tal cmo lo indica el grfco anterior, si la representacin de
las latinoamericanas contina creciendo al ritmo actual, el porcentaje de mujeres en los
parlamentos alcanzar el 40% recin en el ao 2052 (CEPAL). De no mediar una serie
de reformas profundas al sistema poltico y sus instituciones y la aplicacin estricta de
medidas de accin positiva, no podemos aspirar a una representacin igualitaria entre
ciudadanas y ciudadanos en la conduccin de la polis.
Las mujeres continan enfrentando mltiples barreras para acceder a las esferas po-
ltico institucionales. Dichas barreras estn enraizadas en un orden de gnero que atraviesa
las sociedades latinoamericanas, generando desigualdad y pobreza, as como una posicin
subordinada de las mujeres en las relaciones sociales al interior de las familias, en el mbito
social y poltico. Las instituciones polticas, las normas electorales y el funcionamiento de
actores polticos clave como los partidos polticos, est igualmente imbuida de este orden
de gnero que relega a las mujeres a una posicin subordinada. Surge entonces la pregunta
respecto de Qu signifca para la democracia que un aspecto vital de las vidas de los seres
humanos est constituido por relaciones profundamente desiguales? (Phillips 1996: 54).
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% OBSERVADO % ESTIMADO
Fuente: CEPAL, Unidad Mujer y Desarrollo, sobre la base de informacin compilada por la Unin
Interparlamentaria (www.ipu.org)
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: VALORES PROYECTADOS
DEL PORCENTAJE DE MUJERES EN EL PARLAMENTO
GNERO, CI UDADAN A Y DEMOCRACI A
Marcela Ros Tobar
261
La objecin central a la persistente exclusin de las mujeres de las decisiones
pblicas y de las esferas de poder, ya era planteada por las sufragistas latinoamericanas
en la primera mitad del siglo veinte. Su ausencia cuestiona la nocin de igualdad que
sustenta la categora misma de ciudadana; la campaa a favor del derecho de las
mujeres al voto siempre estuvo vinculada con una campaa paralela a favor del derecho
de las mujeres a ser elegidas. [Claramente] el xito en lo primero no ha aportado gran
motivo de regocijo en lo segundo (Phillips, 1996: 68). La demanda permanente de
inclusin encuentra as justifcacin en los ideales democrticos. En las palabras de
Guillermo ODonnell, la democracia no implica solo los derechos relacionados al acto
de votar sino que incluye fundamentalmente
el derecho igualitario a ser elegido y, en general, (aunque a veces supeditado
a algn requisito educacional), a ocupar cargos en la burocracia estatal. Esto
signifca que todos los ciudadanos tienen asignado el derecho de participar en el
Estado y el gobierno, donde pueden tomar decisiones, ya sea de manera conjunta
o individual, que son vinculantes en todo el territorio... (2004: 25)
La imposibilidad de acceder a este derecho inherente a la concepcin de ciudadana,
cuestiona la esencia misma de lo que se entiende por democracia, especialmente si se
entiende por ello un rgimen poltico democrtico.
Por otra parte, la demanda de paridad numrica no se sustenta slo en una
demanda por representacin proporcional (las mujeres constituyen el 50 por ciento o
ms de la poblacin, por tanto merecen una proporcin equivalente de representacin
poltica). Se trata adems de una demanda de justicia en trminos de representacin
de intereses colectivos: Se pide representacin para las mujeres en tanto existe una
identidad de gnero comn que ellas comparten. En las palabras de Jardim Pinto, un
rgano representativo donde todos los representantes [son] del mismo sexo y de la
misma etnia, difcilmente tiene la misma sensibilidad para las cuestiones del otro sexo
y de otras etnias que un rgano en el cual todas estas diversidades estn representadas
(2004: 178).
S bien los factores estructurales, especfcamente aquellos asociados a la
construccin social de las relaciones de gnero, as como la subordinacin y exclusin
femenina vinculada a ella, inciden fuertemente en los niveles de representacin poltica;
tambin existen factores poltico institucionales que defnen la situacin especfca
de las mujeres en distintas sociedades. Diversos estudios recientes han mostrado por
ejemplo, que altos niveles de desarrollo socioeconmico no son una condicin necesaria
para el xito de la representacin poltica femenina
11
. El caso de Ruanda es un ejemplo
signifcativo en tal direccin, ya que a pesar de que ocupa el lugar nmero 159 a escala
mundial en el ndice de Desarrollo Humano (PNUD: 2005)
12
, es el pas con la mayor
presencia de mujeres en el poder legislativo (48,8% en la Cmara baja y 34,6% en el
Senado
13
).
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
262
PARTICIPACIN FEMENINA PARLAMENTARIA E IDH EN AMRICA LATINA
PAS ELECCIN
PORCENTAJE DE MUJERES EN EL
PODER LEGISLATIVO (LTIMA
ELECCIN)
POSICIN IDH - PNUD
2004
Costa Rica 2006 38.6 47
Argentina 2005 36.4 34
Per 2006 29.2 79
Ecuador 2006 25 82
Mxico 2006 22,6 53
Honduras 2005 23.4 112
Nicaragua 2006 18.5 112
Repblica Dominicana 2006 19.7 95
Venezuela 2005 18 75
Panam 2004 16.7 56
Bolivia 2005 14.6 113
Chile 2005 12.6 37
Uruguay 2004 10.7 46
Paraguay 2003 9.6 88
Colombia 2006 8,4 69
Brasil 2006 8,8 63
Guatemala 2003 8.2 117
Fuente: Elaboracin propia sobre datos PNUD 2004b; PNUD 2005; IPU 2007
Un anlisis comparado de los niveles de participacin de las mujeres en los
respectivos parlamentos en 18 pases de Amrica Latina, confrma que no existe una
relacin causal directa entre nivel de desarrollo y representacin parlamentaria femenina.
Como se observa en el cuadro anterior, si bien en los pases en los extremos de la escala
de representacin se observa una cierta correspondencia entre ambos indicadores (Costa
Rica, Argentina y Guatemala, Honduras respectivamente), esta relacin no es lineal.
Bolivia y Nicaragua aparecen con niveles relativamente altos de representacin femenina
a pesar de tener ndices de desarrollo humano mucho menores que la mayora de los
pases en la regin. Brasil, Panam, y Chile en especial, muestran una relacin inversa:
relativamente altos niveles de desarrollo humano a nivel regional con niveles muy bajos
de representacin femenina.
Un factor estructural que suele pensarse que tiene un efecto ms inmediato
en los niveles de presencia femenina en los rganos de representacin es la tasa de
participacin econmica, o el acceso de las mujeres al mercado laboral formal.
GNERO, CI UDADAN A Y DEMOCRACI A
Marcela Ros Tobar
263
Sin embargo, un anlisis simple de la tasa de participacin econmica de
las mujeres en las zonas urbanas de los pases de Amrica Latina y de los niveles de
representacin poltica, indica que mientras las diferencias en la incorporacin de las
mujeres al mercado laboral son relativamente bajas entre los pases, existe una gran
disparidad en su presencia en el poder legislativo. Ms an, la evidencia muestra que no
existe una relacin directa entre estas dos variables. Cmo muestra el grfco, pases cmo
Paraguay, Colombia, Bolivia, Venezuela, Repblica Dominicana y Brasil, donde las
mujeres tienen tasas de participacin econmica relativamente altas, para los estndares
regionales, no se encuentran necesariamente dentro de aquellos que han logrado
avanzar ms en abrir espacios para ellas en espacios polticos como el Parlamento. Por el
contrario, otros pases donde el acceso de las mujeres al poder legislativo ha aumentado
en forma signifcativa (como Argentina, Mxico y Costa Rica) no tienen necesariamente
niveles ms altos de participacin econmica femenina.
Esta constatacin es consistente con los resultados de diversos estudios a nivel
mundial que han mostrado que el efecto de los factores culturales o socioeconmicos en
la representacin poltica de las mujeres es ms bien indirecto y de largo plazo (Unin
Europea 1997, Phillips 1996), y que son los factores estrictamente polticos los que
determinan las oportunidades y las barreras que enfrentan las mujeres para acceder a
cargos de eleccin popular.
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MUJERES EN CMARA BAJA O UNICAMERAL
TASA DE PARTICIPACIN DE MUJERES EN LA ACTIVIDAD ECONMICA
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A
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: Elaborado a partir de datos de la ltima eleccin parlamentaria en cada pas segn informada en www.ipu.org
(2007) y de participacin laboral: CEPAL. 2005. Panorama Social de Amrica Latina 2005. pp. 341-342, disponible en:
www.eclac.cl/publicaciones/desarrollosocial/8/LCG2288PE/PSE2005_AnexoEstadistico.pdf
RELACIN TASA DE PARTICIPACIN ECONMICA Y PRESENCIA
EN PARLAMENTOS DE LA MUJER EN AMRICA LATINA
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
264
Uno de los factores determinantes que defnen los niveles de participacin de las
mujeres en cargos de representacin son los sistemas electorales. Un estudio realizado
por la Unin Europea encontr una clara y fuerte relacin entre el tipo de sistema
electoral y los niveles de representacin femenina tanto en el continente europeo como
en el mundo. El estudio seala que los Estados miembros que tienen los mayores niveles
de representacin poltica femenina tienen sistemas electorales proporcionales o mixtos,
mientras aquellos con los niveles ms bajos de representacin tienen sistemas mayoritarios
o mixtos (Unin Europea 1997)
14
. Ampliando el anlisis al mbito mundial, el mismo
estudio constata que:
En una comparacin a escala mundial de 162 pases, aquellos en los que se ha
logrado un nivel de 25% o ms diputadas al Parlamento en las Cmaras Bajas
o nicas tienen (sin excepcin) un sistema electoral proporcional o mixto. En
cambio, aquellos pases con niveles de 10% o menos diputadas al Parlamento
comparten en su gran mayora sistemas electorales mayoritarios; los pases
donde no hay mujeres en el Parlamento tienen (tambin sin excepcin) sistemas
electorales mayoritarios o nominales (1997: 1).
15
Este efecto se produce debido al tipo de incentivos polticos que produce cada
sistema electoral. Por una parte, los sistemas mayoritarios generan incentivos negativos
en los partidos polticos para la seleccin de candidatas mujeres. De acuerdo al estudio
encargado por la Unin Europea, los sistemas mayoritarios difcultan la entrada de
mujeres debido a que la lgica que se impone en los partidos para conformar sus listas
de candidatos genera la idea de que es necesario seleccionar slo a candidatos de xito
que aseguren ganancias en contiendas de suma-cero. Por lo general, la construccin
social de las diferencias de gnero infuye en los lideres polticos a cargo de seleccionar
candidatos (habitualmente hombres) ya que con frecuencia se pone en entredicho a
la candidatura femenina dando por supuesto que hay menos probabilidades de que el
electorado vote por una mujer (Unin Europea 1997).
En los sistemas de representacin proporcional, el tipo de incentivos y la lgica
de seleccin de candidatos son distintos; la seleccin de los candidatos para la lista del
partido depende de otros factores adems del atractivo personal del candidato:
El ms importante de stos es el deseo del partido de atraer el mayor nmero
de votos posible, lo cual implica incluir en la lista candidatas mujeres, ya que
la ausencia o un nmero muy dbil de mujeres en una lista electoral nacional
podra constituir un factor negativo para una parte del electorado. (Ibd..)
Adems de los sistemas electorales, un segundo factor poltico que incide en hacer
ms o menos permeables las instituciones polticas a la incorporacin de las mujeres
se refere a los partidos polticos y a una serie de variables asociadas a su estructura
y comportamiento. Entre ellas se puede mencionar: mecanismos de reclutamiento de
GNERO, CI UDADAN A Y DEMOCRACI A
Marcela Ros Tobar
265
candidatos, afliacin ideolgica, grado en que se favorece la promocin de las mujeres
dentro de la jerarqua poltica y, la voluntad del partido de situar a mujeres en puestos
prominentes de las listas electorales. Todas estas variables afectan las posibilidades de
las mujeres de acceder a cargos de representacin o designacin poltica (Unin Europea
1997), en aquellos pases donde los partidos han estado ms dispuestos a generar
mecanismos internos de equidad de gnero, el porcentaje de mujeres en los respectivos
parlamentos ha sido mucho mayor (los pases escandinavos son un ejemplo de ello)
(Phillips 1996).
Un tercer factor poltico relevante se refere a la existencia y al tipo de
polticas de accin positiva existentes, as como la forma en que estas interactan
con las dos dimensiones anteriores: sistema electoral y sistema de partidos. Estas
polticas implican la existencia de mecanismos institucionales y legales orientados
a promover la participacin en las esferas polticas, de individuos y grupos que han
estado histricamente marginados del espacio pblico y sus instituciones, como las
mujeres y los grupos tnicos o raciales. Estas medidas no pretenden alterar las causas
estructurales que reproducen la exclusin / subordinacin de esos sectores, si no que
eliminan barreras formales y generan incentivos institucionales para hacer posible su
participacin. Uno de los mecanismos ms utilizados para promover la incorporacin
de las mujeres a la representacin poltica son las cuotas (IDEA; Dahlerup 2006; Htun
2004).
En la actualidad existen tres tipos de cuotas en el mundo segn el nivel en el que
son aplicadas. En catorce pases se ha incorporado la cuota por sexo en sus constituciones
(Argentina en Amrica Latina). En otros treinta pases se han legislado cuotas a travs
de una reforma electoral (incluyendo 10 pases en la regin). Finalmente, en otros 73
pases son los partidos polticos los que han adoptado cuotas a la hora de seleccionar sus
candidatos a cargos de eleccin popular.
16
Los pases latinoamericanos que han adoptado leyes de cuota va reforma del
sistema electoral son: Argentina en 1991, Mxico, Costa Rica y Paraguay 1996, Bolivia,
Brasil, Ecuador, Panam, Repblica Dominicana y Per en 1997, Venezuela en 1998
y Honduras en el 2000 (Ros Tobar y Villar 2006). Asimismo, en Chile, Nicaragua, El
Salvador, Brasil, Costa Rica, Paraguay, Venezuela y Uruguay algunos partidos polticos
han establecido cuotas internas para mujeres.
En la mayora de los pases donde se han implementado iniciativas de accin
positiva, en Amrica Latina, se ha constatado un aumento de la presencia de las mujeres
en el poder legislativo. De echo, los pases que han aprobado leyes de cuota en la
regin tienen un promedio de 20,3 por ciento de representacin femenina en el poder
legislativo, mientras que aquellos donde no existen estas normas el promedio alcanza
slo el 13,7 por ciento (Ibd.)
De acuerdo a la evidencia recabada, la efectividad de las cuotas depende en gran
medida de la naturaleza del sistema electoral de cada pas (Htun y Jones 2002). En
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
266
efecto, las cuotas funcionan de manera ptima en los sistemas de RP de lista cerrada,
y en los que la ley establece un mandato para que los partidos coloquen a las mujeres
aspirantes en los primeros puestos dentro de las listas, excluyendo as la posibilidad
de que queden en puestos ms bien decorativos y con pocas posibilidades de resultar
electas.
17

DEBILIDAD DE DERECHOS POLTICOS Y CIVILES:
SEGUNDO DFICIT DEMOCRTICO
En lo que se refere al derecho universal al sufragio es indudable que las mujeres
han avanzado muchsimo en el ltimo siglo. Ya en ningn pas de la regin se mantienen
restricciones legales para que ellas ejerzan este derecho. Sin embargo, debido por una
parte a la situacin de exclusin social, cultural y poltica que afecta a muchas mujeres
en la regin y por otra, a la subordinacin de gnero y la dbil autonoma / soberana
personal que ello conlleva, muchas mujeres enfrentan obstculos importantes para ejercer
efectivamente sus derechos cvicos y polticos.
Ya no se trata slo del derecho a ser elegidas, sino de aquellos relacionados
con la libertad de expresin, asociacin y participacin y a la defensa y respeto de su
integridad fsica, entre otros. Esto se debe a la persistencia de relaciones desiguales de
poder, a la desvalorizacin cultural del gnero femenino y al hecho que las mujeres
no pueden tomar decisiones libremente por su posicin subordinada en las relaciones
familiares (la infuencia que ejercen padres, esposos e hijos en su decisin de voto por
ejemplo). Tambin se explica porque las demandas del trabajo domstico que sigue
fundamentalmente bajo su responsabilidad le difcultan participar en actividades
polticas y eleccionarias; o porque estn sobre representadas en sectores de la poblacin
con bajos niveles de educacin y acceso a otros recursos que histricamente han tenido
bajos niveles de participacin electoral.
La precariedad de los derechos sexuales y reproductivos de las latinoamericanas es
otra de las carencias de las democracias latinoamericanas. En la mayora de los pases se
mantienen serias restricciones para ejercer en forma informada y adecuada los derechos
a decidir sobre la anticoncepcin y reproduccin. Existe informacin defciente, servicios
inadecuados e insufciente educacin de la poblacin. Esto incide negativamente en la
posibilidad de las mujeres de decidir libremente sobre el nmero y espaciamiento de
sus hijos y a tener acceso a una sexualidad placentera. Asimismo, en la mayora de las
sociedades latinoamericanas existen serias restricciones legales a la prctica del aborto,
no obstante que la incidencia de este se mantiene elevada. Ello tiene efectos severos en
la salud de las mujeres y su capacidad de tomar decisiones autnomamente a lo largo
de sus vidas.
GNERO, CI UDADAN A Y DEMOCRACI A
Marcela Ros Tobar
267
ABDICACIN A LA SOBERANA ESTATAL:
TERCER DFICIT DEMOCRTICO
Un tercer nudo en torno a la defnicin y evaluacin de la democracia electoral
en las sociedades latinoamericanas se refere al concepto de soberana: vnculo entre
Estado ciudadanos territorio. Guillermo ODonnell (2004) plantea a este respecto
que la democracia implica la existencia de un Estado establecido territorialmente;
Estado que se entiende como un conjunto de instituciones y relaciones sociales... que
normalmente penetran y controlan la poblacin y el territorio que ese conjunto delimita
geogrfcamente (2004: 12). ODonnell plantea adems que el control del territorio
y la poblacin es posible por la sancin y respaldo de un sistema legal a ese Estado. Sin
embargo, tal como argumenta Jardim Pinto (2004), desde una perspectiva feminista y
reconociendo que las mujeres sufren opresiones en el mbito privado, cabe preguntar
si existe soberana all donde la ley no tiene fuerza? Y qu implica la nocin de
territorialidad cuando una parte fundamental de la vida de las ciudadanas y ciudadanos
transcurre detrs de un velo impenetrable para la institucionalidad estatal?
La incidencia de la violencia domstica y sexual en Amrica Latina ha sido
extensamente documentada. Un estudio reciente de las Naciones Unidas seala que entre
un 30 y 40 por ciento de las mujeres latinoamericanas ha sufrido algn tipo de violencia
al interior de la familia. A comienzos del siglo XXI, en respuesta a la movilizacin de
las propias latinoamericanas y reconociendo la urgencia de los problemas sociales que
la violencia en contra de las mujeres genera, la mayora de los pases de la regin ha
legislado para penalizar esta forma de violencia y avanzar as en expandir la soberana
de sus respectivos Estados
18
. Sin embargo, la violencia de gnero como problema est
lejos de ser resuelto. Por el contrario, se manifesta como el smbolo ms brutal de la
desigualdad existente en nuestras sociedades. Se trata de una violencia que se dirige a
las mujeres por el slo hecho de serlo, por ser consideradas por sus agresores carentes
de los derechos mnimos de libertad, respeto y capacidad de decisin. As, la violencia
de gnero (sexual y domstica)
19
debilita (y en ocasiones imposibilita totalmente) la
autonoma de las mujeres, su libertad para expresarse, trabajar, estudiar, organizarse.
La violencia en contra de las mujeres se convierte as en un mecanismo para impedir el
pleno ejercicio ciudadano y vaciar de contenido los ideales democrticos.
CONCLUSIONES
Repensar la democracia desde una perspectiva de gnero no implica proponer
cambios meramente semnticos orientados a una incorporacin simblica de las mujeres
al sistema poltico y el ejercicio ciudadano. No basta con incorporar a las mujeres a una
discusin terica preexistente, que no ha considerado las relaciones de gnero en sus
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
268
bases. El reconocimiento simblico / semntico respecto de la existencia de ciudadanas
y ciudadanos es importante, pero profundamente insufciente. Reconocer y aceptar
las visiones crticas de gnero respecto de la poltica y la forma en que se distribuye el
poder en nuestras sociedades, debe reevaluar adems las bases tericas que sustentan
y orientan el anlisis y las categoras conceptuales que informan los debates polticos y
acadmicos actuales: democracia, ciudadana, igualdad, equidad, entre otras.
Una concepcin extensa y profunda del concepto de democracia requiere
reconocer la importancia de la interconexin entre la poltica y las otras esferas donde
transcurre la vida de los/las individuos. La democracia entendida as es tambin una
manera de organizar la sociedad y distribuir el poder, lo cual requiere necesariamente,
cierta igualdad y equidad entre ciudadanos en tanto individuos y como grupos.
Disminuir la brecha entre igualdades polticas y desigualdad social y de gnero
requiere necesariamente alterar la separacin tajante entre lo pblico y lo privado; entre
lo que la teora democrtica considera relevante como temas de inters para la discusin
pblica, la deliberacin y la justicia y aquellos relegados a ser cubiertos por un velo. Un
sistema democrtico no puede estar construido sobre los cimientos de la desigualdad.
Por el contrario, exige como premisa bsica una igualdad sustantiva (Fraser 1997:
113). La evidencia emprica de los regmenes democrticos realmente existentes en
Amrica Latina nos muestra que la deliberacin en el espacio pblico y el ejercicio pleno
de derechos ciudadanos (participar activamente en la polis, tener el derecho efectivo de
ser elegido a cargos pblicos, gozar del derecho efectivo de igualdad ante la ley, acceso
igualitario a la justicia, condiciones de vida para poder satisfacer necesidades bsicas
que hagan posible la concepcin de ciudadana a travs de la autonoma individual y
grupal que permita la libre eleccin entre diversas propuestas, etc.) requiere disminuir
las desigualdades sociales. Esto no signifca que todos deban tener exactamente los
mismos recursos, pero s exige un tipo de igualdad general que no es compatible con
relaciones de dominacin y subordinacin generadas sistemticamente (Ibd.) como lo
son las desigualdades de gnero identifcadas en este trabajo.
En Amrica Latina la brecha entre la igualdad poltica de todos los ciudadanos en
un sistema democrtico y la ausencia de igualdad sustantiva en las otras esferas de la
vida, est fuertemente condicionada por los altos niveles de pobreza y desigualdad que
conviven con la democracia electoral. La pobreza y la desigualdad constrien los mbitos
sujetos a deliberacin democrtica, as como los actores que pueden, efectivamente,
participar en esa deliberacin.
A lo largo de este trabajo hemos querido mostrar empricamente los factores que
inciden en que la desigualdad y la pobreza estn condicionadas por el gnero. Mientras
las mujeres sigan estando excluidas del mercado de trabajo, sobrerepresentadas dentro
de los desempleados o trabajadores informales, con menores ingresos que los hombres,
sobrerepresentadas entre los pobres y altamente constreidas en su capacidad de ejercer
sus derechos civiles y sociales, siendo adems objeto de violencia permanente por su
GNERO, CI UDADAN A Y DEMOCRACI A
Marcela Ros Tobar
269
condicin de gnero; entonces seguirn teniendo enormes difcultades para acceder a la
toma de decisiones polticas, econmicas y sociales.
No obstante, la desigualdad sociocultural y de gnero no puede ser entendida
ni reducida a un problema de acceso a recursos materiales, en tanto ambas inciden
fuertemente en determinar los niveles reales de igualdad entre individuos y grupos. La
desigualdad en niveles de autonoma, seguridad, recursos culturales, recreacin y tiempo
libre, en el acceso al poder y la posibilidad de tomar decisiones, son todos aspectos
fundamentales de la vida de los seres humanos que expresan igualdad / desigualdad.
La construccin social de las diferencias de gnero es central para entender este tipo
de desigualdad que a su vez infuye, decididamente, en la capacidad de individuos
y grupos para incidir en asuntos polticos. Pero ms importante an es entender
que las mltiples desigualdades, expresin de relaciones de poder estructurantes de
nuestras sociedades, estn ntimamente ligadas, se reproducen y fortalecen entre s.
La desigualdad de ingresos no puede ser separada de la desigualdad sociocultural que
norma los roles y valores asignados a las personas segn su sexo, etnia, raza, edad y
habilidad fsica.
Una propuesta que busque avanzar en mejorar la calidad de nuestros sistemas
democrticos, debe reconocer que la identidad humana tiene gnero, y esa condicin
incide directamente en la organizacin social, en la forma en la que cada individuo
se relaciona con otros en su entorno, los roles que le son asignados, la forma en que
se distribuye el trabajo, as como la valoracin cultural de esos roles y trabajos. La
autonoma, racionalidad y responsabilidad son todas caractersticas condicionadas por
estos otros factores asociados a la construccin social del gnero.
Si bien en Amrica Latina nos encontramos en un momento histrico inigualable
en trminos de la extensin y estabilidad de la democracia, la democracia actual sigue
teniendo defciencias substantivas de forma y de fondo, que impiden que ms de la
mitad de las ciudadanas y ciudadanos ejerzan sus derechos polticos en forma efectiva.
As, las debilidades de la democracia en su acepcin ms restrictiva, en tanto rgimen
poltico, no se referen slo a la brecha entre la realidad e ideales maximalistas, sino
tambin a la defciencias en la concrecin de la propia concepcin minimalista.
Desde la perspectiva de gnero existen por lo menos tres graves dfcit de la
democracia referidos a los regimenes polticos: la abismal subrepresentacin de las
mujeres en las esferas polticas (y por tanto la precariedad del derecho ciudadano a
ser elegido); la debilidad de los derechos cvicos y polticos de las mujeres (derechos
sexuales y reproductivos, derecho a la libertad de expresin y asociacin, entre otros); y
la precariedad en la extensin de la soberana estatal para velar en forma efectiva por el
derecho de las ciudadanas y ciudadanos a la igualdad ante la ley y la proteccin frente
a la violencia fsica: la incapacidad de los Estados de actuar para disminuir los niveles
de violencia domstica y sexual en contra de las mujeres es el ejemplo ms claro en este
sentido.
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
270
Cuando se trata de las relaciones de gnero y la subordinacin de las mujeres,
los Estados latinoamericanos abdican parte importante de su soberana y poder en
cada territorio nacional, persistiendo una divisin entre las esferas pblicas y privadas
que reifca la divisin sexual del trabajo, los roles tradicionales de gnero y, en ltima
instancia, la subordinacin de las mujeres. Se trata de la ausencia de un Estado de
derecho, ya no por problemas institucionales o incapacidad estatal como existe en otros
mbitos, sino por la forma en que el orden de gnero estructura y orienta el accionar del
Estado y el rgimen poltico mismo.
La democracia electoral en Amrica Latina no puede dar paso a una democracia de
ciudadanos mientras no cumpla con la promesa de igualdad poltica efectiva para todas
las ciudadanas y ciudadanos. Sin que los regmenes de la regin cumplan con los requisitos
mnimos establecidos por la teora poltica tradicional, estos regmenes no pueden ser
considerados como democracias electorales en un sentido estricto. Sin democracia electoral
no puede haber democracia ciudadana. Sin derechos polticos efectivos, la perspectiva
de profundizar y tornar efectivos los derechos civiles y sociales es improbable. As, la
profundizacin democrtica requiere necesariamente la construccin de una democracia
de gnero.
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CEM, Ediciones de las Mujeres No25
NOTAS
1
Ecuador fue el primer pas en la regin donde las mujeres conquistaron el derecho a voto en 1929,
y Paraguay el ltimo en 1961. En el intermedio dichos derechos fueron conquistados en: 1932 en
Brasil, 1933 en Uruguay, 1934 en Cuba, 1939 en El Salvador, 1942 en Republica Dominicana, 1944 en
Venezuela, 1947 en Argentina, 1949 en Chile, 1954 en Colombia, y 1955 en Mxico y Per.
2
Un ejemplo de la precariedad de los derechos civiles de las mujeres es la persistencia de restricciones
para que estas puedan disponer de sus bienes una vez que contraen matrimonio o la fragilidad de su
derecho a la justicia, sobre todo en relacin a la proteccin de su integridad fsica. Volveremos sobre
este punto ms adelante.
3
En el 2003, el 43,9% de la poblacin latinoamericana se encontraba bajo la lnea de pobreza.
4
El Banco Mundial, utilizando el ndice de Gini, muestra que Amrica Latina y el Caribe aparece con
ms de 10 puntos ms de desigualdad que Asia, 17,5 puntos ms desigual que 30 pases de la OECD
y 20,4 puntos ms desigual que Europa del Este (http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/
COUNTRIES/LACEXT/html)
GNERO, CI UDADAN A Y DEMOCRACI A
Marcela Ros Tobar
273
5
Diversas entidades han avanzado en proponer indicadores alternativos que permitan incorporar
la dimensin de gnero. Entre ellos CEPAL 1999, 2004, ver tambin http://www.eclac.cl/mujer/
proyectos/perles/inventory.htm; GenderStats database on Gender Statistics del Banco Mundial
http://devdata.worldbank.org/genderstats/home.asp; Grupo Iniciativa 2001. Ver adems Arraigada
2005.
6
La interrelacin de estos fenmenos es evidente, por ejemplo, en las dicultades que tienen las
mujeres pobres para acceder al trabajo remunerado; en los factores que inciden en este problema
se entremezcla la pobreza, desigualdad y el gnero (tener menor nivel de educacin, mayor nmero
de hijos, menores posibilidades de contar con servicios de apoyo al trabajo domstico y un ambiente
valrico menos favorable al trabajo remunerado de la mujer, entre otros elementos (Abramo y
Valenzuela 2005).
7
Diversos autores han elaborado conceptos como el de democracia electoral, utilizado en el
Informe del PNUD, para distinguir entre las deniciones minimalistas de democracia y otras ms
extendidas. En este caso, se utiliza democracia electoral como sinnimo de poliarqua en los trminos
de Dahl. Guillermo ODonnell por su parte utiliza los conceptos de democracia electoral, rgimen
democrtico y poliarqua indistintamente; Larry Diamond (2000) distingue entre democracia electoral
(denicin minimalista) y democracia liberal (denicin ms extensiva)
8
Unin Interparlamentaria 2007, www.ipu.org
9
Estos avances no deben ser interpretados como un proceso lineal progresivo, no hay un movimiento
ascendente vinculado por ejemplo a la modernidad. Existen mltiples ejemplos contemporneos de
retrocesos y estancamientos. En Chile la proporcin de mujeres en el Congreso era mucho menor
en 1990 despus de una larga y activa movilizacin poltica del movimiento de mujeres, que antes
de la dictadura en 1970, sin la existencia de esa movilizacin (pero con un cambio radical al sistema
electoral). Las recientes elecciones en Uruguay, catalogadas como histricas por muchos por haber
quebrado el tradicional bipartidismo, tuvieron el efecto, casi ignorado, de un retroceso en la presencia
de mujeres en la Cmara baja: de 12 a 11 mujeres y un estancamiento en el Senado en 3.
10
En otros pases donde se han aplicado estas leyes sin sanciones o donde no existe el contexto
electoral favorable para su aplicacin el ritmo de crecimiento no ha sido igual. El caso de Brasil es
paradigmtico en este sentido. Ah se aprob una ley de cuotas en 1997 que estipulaba que el 30%
de los cupos en las listas para la cmara baja deberan estar ocupados por mujeres. Sin embargo,
5 aos despus la presencia de las mujeres en el Congreso sigue estando muy por debajo del
promedio mundial, con 8,6 y 12,3 por ciento en las cmaras alta y baja respectivamente, por lo cual
el pas ocupa el lugar numero 102 en el ranking de representacin parlamentaria elaborado por la
Unin Interparlamentaria http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm. Esto se explica en parte por la
ausencia de sanciones, las listas abiertas entre otros factores (Htun 2002; Araujo 2003).
11
Unin Interparlamentaria, Women in National Parliaments www.ipu.org/wmn-elclassif.htm. El
trabajo de Pippa Norris y Ronald Ingelhart sostiene que la cultura poltica de un pas, y especcamente
los valores sobre el liderazgo femenino y la equidad de gnero, inuyen en disponer a los ciudadanos
y la clase poltica a favor de la representacin femenina (2001).
12
http://hdr.undp.org/reports/global/2005/espanol/pdf/presskit/HDR05_PKSP_HDI.pdf
13
www.ipu.org
14
Los sistemas mayoritarios son los que asignan los escaos en cada circunscripcin al candidato(s)
con mayor nmero de votos, los sistemas de representacin proporcional son aquellos en que los
escaos se adjudican de acuerdo al porcentaje de votos que obtenga cada partido (Payne et. al.
2003: 94).
15
Tanto este como otros estudios han llegado a conclusiones an ms especcas, sealando que
los sistemas con listas cerradas y tamao de distrito relativamente grandes son los sistemas de
representacin proporcional que ms ayudan a fomentar la participacin femenina, por lo contrario,
los sistemas de rst-past-the-post, mayoritarios con distritos uninominales seran los ms
contraproducentes para la incorporacin de las mujeres (Johnson, Phillips 1996, Unin Europea
1997; Dahlerup 2006).
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
274
16
Informacin cuantitativa sobre cuotas extrada de: Global Database of Quotas for Women, proyecto
de International IDEA (http://www.quotaproject.org/).
17
Costa Rica y Argentina son los dos casos ms exitosos de implementacin de cuotas en Amrica
Latina. Ambos pases cuentan con sistemas electorales de representacin proporcional y lista cerrada,
en ambos las leyes de cuota se han aplicado con sanciones para obligar a los partidos a cumplir con
la norma. En Argentina desde la aprobacin de la ley la presencia de las mujeres en el parlamento
ha aumentado en 28 puntos porcentuales y en Costa Rica en un19,5 (Araujo y Garca 2006; Jones
2004).
18
En Amrica Latina, 19 pases han legislado para sancionar la violencia domstica en contra de las
mujeres (Unidad Mujer y Desarrollo CEPAL www.cepal.cl).
19
El concepto de violencia de gnero incluye la violencia sexual y domstica en contra de las mujeres,
as como el trco de mujeres y el femicidio. Este ltimo ha alcanzando niveles extremos en algunos
pases de la regin (la experiencia en Ciudad de Jurez como el ejemplo paradigmtico) pero est
presente en todas las sociedades latinoamericanas (ver: Especial Ciudad Jurez, Banco de Datos
Feminicidio http://www.isis.cl/Feminicidio/fjuarez.htm). Organizaciones de mujeres promueven la
campaa Por la vida de las mujeres: Ni una muerte ms (http://www.redfem.cl/).
DEMOCRACI A Y DI VERSI DAD: UNA VI SI N DESDE LA CRI SI S BOLI VI ANA
Mara Teresa Zegada
275
Democracia y diversidad:
una visin desde la crisis boliviana
Mara Teresa Zegada C.*
INTRODUCCIN

La profunda crisis social y poltica desencadenada en Bolivia a partir del ao
2000, cuestion no solamente a los gobiernos de turno y la forma de administracin de
las polticas pblicas, sino tambin al rol del Estado y las bases que sostienen el sistema
democrtico representativo instaurado hace poco ms de dos dcadas junto a la ola de
democratizacin en Amrica Latina.
Si bien en este periodo se lograron establecer las condiciones de funcionamiento
de la democracia electoral, al mismo tiempo se revel una serie de insufciencias en
relacin con un necesario proceso paralelo de construccin de ciudadana democrtica y
de la institucionalidad de la democracia como principio de organizacin de la sociedad
1
.
En el caso de Bolivia, el cuestionamiento al sistema democrtico en curso culmin en
una profunda crisis societal que demand y an demanda la profunda transformacin
de un Estado que no ha respondido adecuadamente a los mnimos requerimientos de
una sociedad con grandes fracturas sociales, culturales, desigualdades econmicas e
inefciencia en la administracin pblica.
Por estas razones, la crisis boliviana ha tocado los sustratos profundos de la
relacin Estado sociedad poniendo en riesgo inclusive la estabilidad y regularidad de los
procesos electorales. Es preciso, sin embargo, como sealaba ODonnell,
2
asumir este
desafo como parte de un proceso que consideramos debe ser dirigido responsablemente
*
Sociloga. Profesora e Investigadora de la Universidad Mayor de San Simn, Cochabamba.
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
276
por las instancias y actores correspondientes. Lo sucedido en Bolivia defnitivamente
confrma la necesidad de construir un Estado orientado a institucionalizar las relaciones
sociales confictivas y diversas, generar respuestas efectivas para sostener y profundizar
la democracia y asumir el conjunto de derechos que emergen de la sociedad civil,
que en este caso, han rebasado los lmites de un Estado que requiere recuperar su
credibilidad.
Pero, cules son las caractersticas y profundidad de la crisis boliviana?
Al cabo de veinte aos de aplicacin del modelo econmico neoliberal, los ndices
de pobreza, desempleo y desigualdad social no se han modifcado sustancialmente; los
partidos polticos que alternaron en el poder en las distintas gestiones gubernamentales
no lograron responder efcazmente a las mltiples necesidades sociales, produciendo
el consecuente distanciamiento de la sociedad respecto del sistema poltico; por
ltimo, los patrones de comportamiento tanto de los actores polticos como de la
sociedad y sus organizaciones, persistieron en conductas y prcticas autoritarias y poco
institucionalizadas de convivencia e interrelacin. Estos elementos socavaron las bases
del sistema y cuestionaron sus estructuras fundamentales.
La crisis, por otra parte, revel las principales fracturas no resueltas histricamente
en el pas, las mismas que actualmente articulan las posibilidades de construccin
de un nuevo horizonte poltico; stas tienen componentes econmicos (desigualdad
y pobreza), territoriales (cuestionamiento al centralismo estatal), socioculturales
(exclusin y discriminacin) y polticos (inefciencia e inefcacia estatal y dfcit de
representacin), que se sintetizan en un Estado desfasado de la dinmica social y poltica
actual. El cuestionamiento a las bases estructurales del Estado y la expectativa de su
transformacin, se han concentrado en la demanda colectiva de convocatoria a una
Asamblea Constituyente, como estrategia para construir un Estado ms representativo de
la diversidad y heterogeneidad estructural boliviana y como un mecanismo democrtico
para buscar una resolucin concertada y dialogal a la crisis.
En el marco de refexin planteado (Un Estado como condicin para la
democracia), nos proponemos desarrollar algunas refexiones desde la diversidad y
heterogeneidad de la sociedad boliviana y la actual crisis del sistema democrtico, para
enriquecer el debate de la regin latinoamericana. La democracia boliviana se encuentra
sujeta a un conjunto de tensiones no resueltas que ponen en cuestin la construccin
de ciudadana, los procesos de representacin poltica, la gobernabilidad y la gestin
pblica, en lo cual nos concentraremos en las siguientes pginas.
DEMOCRACI A Y DI VERSI DAD: UNA VI SI N DESDE LA CRI SI S BOLI VI ANA
Mara Teresa Zegada
277
CIUDADANA Y DIVERSIDAD:
ENTRE LO UNIVERSAL Y LO PARTICULAR
El ejercicio de la ciudadana se encuentra estrechamente vinculado con el rgimen
poltico democrtico, porque parte del reconocimiento formal de un conjunto de derechos
fundamentales civiles, polticos y sociales y establece procedimientos y mecanismos de
vinculacin entre la sociedad y el Estado. Desde el punto de vista jurdico, el Estado se
constituye en el garante de dichos derechos y obligaciones individuales. Pero adems,
la ciudadana no se reduce a un conjunto de derechos adquiridos, sino que tambin
da cuenta de un modo de pertenencia y participacin en una determinada comunidad
poltica (Held 1997).
En relacin con su aplicabilidad, el primer cuestionamiento a estas defniciones
generales surge de la capacidad de garantizar el cumplimiento efectivo de dichos
derechos por parte del Estado, que en muchos casos no ha pasado de un nivel
meramente enunciativo y normativo; el segundo responde a las limitaciones en la
construccin de una cultura ciudadana que asimile y ejerza dichos derechos y deberes;
y un tercer cuestionamiento sita la discusin en una dimensin normalmente olvidada
de ciudadana que est asociada al sentido de pertenencia a una nacin. La inacabada
construccin del Estado-nacin es interpelada por procesos histricos como el boliviano,
que intent sin xito cumplir con dicha tarea en la revolucin del 52, pero no logr
siquiera articular formas de pertenencia a una comunidad y menos materializarla en el
mbito institucional de lo pblico.
El proceso de construccin de ciudadana en Bolivia ha implicado procesos
paralelos y permanentemente desconectados; por un lado, la implementacin vertical
desde el Estado de un conjunto de normas jurdicas que fueron delineando la relacin
formal con la sociedad; y por otro, una serie de movilizaciones y luchas sociales en procura
de un conjunto de derechos, no siempre explcitos, que slo en determinados momentos
lograron plasmarse en el mbito institucional y en la gestin pblica.
Coincidimos con ODonnell
3
cuando seala que el Estado que hubo hasta ahora,
no favoreci al reto de construir ciudadana y la historia boliviana es una muestra
contundente de dicha afrmacin. Un breve recorrido histrico del reconocimiento de
derechos civiles, polticos y sociales en el pas permite constatar que durante el siglo XIX
y la primera mitad del siglo XX, las mayoras nacionales y particularmente los pueblos
indgenas, estuvieron totalmente ausentes del marco estatal. Si bien en la Asamblea
Constituyente de 1938 se logr incorporar un conjunto de derechos fundamentalmente
de naturaleza social
4
, la revolucin de 1952 signifc un hito fundamental por la
incorporacin del voto universal, la expansin de la categora individual a travs de la
redistribucin de la tierra y el fn del periodo hacendal y la participacin social directa
en la gestin estatal. No obstante, este proceso estuvo limitado por una incorporacin
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
278
prebendal y subordinada de la sociedad en el Estado (Zavaleta 1983) y porque la
obtencin de ciudadana se bas en una concepcin liberal y homogenizante sobre una
realidad diversa y abigarrada como la boliviana.
La revolucin del 52 pretendi constituir un Estado-nacin moderno cuyo ncleo
duro se centraba en la idea de integracin social, poltica y cultural con base en la nocin
homogenizadora de pueblo; pero como seala el mismo Zavaleta (1990), la formacin
del Estado nacional en Bolivia y de la nacin en s misma, es un proceso no concluido
en absoluto. Esto ha conducido a la crisis temprana de dicho modelo de Estado y al
cuestionamiento a la comunidad imaginada y al espejismo del mestizaje (Sanjins
2005).
La reconquista de la democracia a principios de los ochenta implic la recuperacin
y vigencia de los derechos fundamentales y al mismo tiempo permiti la manifestacin
de demandas sociales y culturales de una ciudadana compleja, que puso en evidencia
los dfcits en los procesos de construccin de ciudadana y la tensin entre lo universal
y lo particular por la presencia explcita de diversos grupos minoritarios, comunidades
indgenas y originarias regidas por su propia estructura organizativa, costumbres y
tradiciones que cuestionaban estructuralmente la nocin de Estadonacin.
Dichas reivindicaciones no se circunscriben a los espacios geogrfcos determinados
por los treinta y seis pueblos indgenas existentes en el pas, sino que, se remiten a una
realidad aun ms compleja por los permanentes procesos migratorios y la reconfguracin
espacial entre lo urbano y lo rural, que ha producido el traslado de minoras tnicas a las
ciudades, en unos casos manteniendo sus identidades originarias, en otros construyendo
nuevas. En todo caso, en Bolivia la culminacin del proceso de construccin nacional,
entendida como un proceso poltico e ideolgico, como un destino compartido que
remite a un nosotros (ODonnell 2004), es an asignatura pendiente.
Con la modernidad, el sentimiento de pertenencia a determinada comunidad
nacional se haba convertido en el eje principal de la identidad social, es decir, se estableci
un vnculo de unidad, homogeneidad e identifcacin entre personas alejadas entre s
(Gellner 1988); y a pesar de que los Estados-nacin pretendan constituirse en una
suerte de superetnia, no habran conseguido completar este proyecto (Baumann 2001).
Muchas comunidades originarias, que fueron obligadas a pertenecer a una estructura
identitaria nacional como minoras reclaman ahora su identidad nacional original. Por
otra parte, la concepcin liberal de ciudadana basada en una visin moderna, universal
y homogenizante de la sociedad, prioriza los derechos y procedimientos republicanos
sin tomar en cuenta las condiciones sociales y polticas histricas en que se aplican e
ignorando las caractersticas multisocietales
5
de contextos como el boliviano, que
contiene mltiples referentes identitarios y sociales.
Desde algunas perspectivas discursivas indgenas, la idea de ciudadana aparece
vinculada a la integracin estatal, es decir, a la exigencia de un reconocimiento legal de las
DEMOCRACI A Y DI VERSI DAD: UNA VI SI N DESDE LA CRI SI S BOLI VI ANA
Mara Teresa Zegada
279
identidades originarias en el marco del Estado de derecho; pero desde otras concepciones
se ha revelado un discurso tendiente a la autodeterminacin de los pueblos como naciones
independientes y al reforzamiento de la propia identidad indgena como instrumento de
resistencia contra el avasallamiento del Estado colonial an vigente
6
. Esta idea est presente,
por ejemplo, en la propuesta constitucional de transformacin estatal que suscriben las
nueve organizaciones indgenas ms importantes de Bolivia de oriente y occidente, que es
asumida por el gobierno como propuesta ofcial, en la que proponen un Estado nico, pero
sostenido sobre su carcter plurinacional, pluritnico, pluricultural y plurilinge
7
.
Ahora bien, no resultan nada desdeables los avances que, durante la ltima
dcada, se lograron en trminos de reconocimiento de derechos colectivos e incorporacin
de la diversidad tnico-cultural. Los sucesivos procesos de reforma institucional
incluyeron en las normas jurdicas aspectos relacionados con el tema, como por ejemplo,
la defnicin de Bolivia como Repblica multitnica y pluricultural en la reforma
Constitucional de 1994, o la inclusin del artculo 171 en la misma Carta Magna,
que reconoce y protege los derechos colectivos sociales, econmicos y culturales de los
pueblos indgenas, modifcando de manera importante la concepcin homogenizante de
las constituciones previas, as como la ratifcacin, mediante Ley, del Convenio 169 de
la OIT. Del mismo modo, se incorporaron aspectos especfcos en instrumentos legales
como la Ley de Participacin Popular, la Ley de Reforma Educativa, la Ley Forestal y la
Ley INRA (de reforma agraria), en el marco de las denominadas reformas de segunda
generacin. No obstante, estas disposiciones tuvieron un efecto parcial y limitado, por
una parte porque no se encuentran transversalizadas en el resto del texto constitucional,
ni en el espritu de las leyes y por otra, porque se han restringido a un plano meramente
formal y no han tenido un impacto real en el cambio de los patrones de comportamiento
en la relacin Estado sociedad.
Por ello, no es sufciente hablar de diversidad e incorporar dichos registros en las
normas legales. Hace falta pensar en una nueva relacin entre el Estado y la sociedad en
los marcos de la democracia y la vigencia de derechos. El carcter plural de la democracia
permite la representacin de ideas e intereses diversos y la posibilidad de un desarrollo
de ciudadana plena; pero ello requiere de una nueva articulacin entre lo universal
y lo particular, entre la ciudadana como categora individual y lo comunitario como
concepto colectivo.
Cabe aadir que el ejercicio de la ciudadana implica tambin la construccin de
un espacio pblico, de deliberacin y generacin de propuestas desde la sociedad civil.
En este sentido, el concepto de ciudadana se desvincula de la nocin de Estado y sus
aproximaciones legales y formales, para situarse en la vida cotidiana (Martinat 2004),
para desplazarse hacia el mbito ciudadano. De ah deriva el concepto de ciudadano
como sujeto activo, que forma parte de manera regular y comprometida en la formacin
de la opinin y la responsabilidad con lo pblico. Sin duda, la idea de una ciudadana
plural, activa y propositiva marca el horizonte de profundizacin de la democracia.
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
280
Pero no hay que olvidar que el ejercicio de la democracia y el proceso de
construccin ciudadana es prioritariamente un hecho poltico, en la medida en que se
defne como una prctica confictiva vinculada a las relaciones de poder, que refeja las
luchas acerca de quines podrn decir qu, defnir cules sern los problemas comunes
y cmo sern abordados (Jeln 1995). En otras palabras, la conquista de derechos y
su cumplimiento se resuelven en el campo poltico; por esta razn se espera que la
Asamblea Constituyente defna una nueva estructura estatal y normativa adecundola
a la complejidad social y cultural y a la vez logre rehacer los pactos polticos y sociales
fracturados, mediante mecanismos dialogales y de concertacin.
Uno de los desafos para el Estado boliviano, es la reformulacin de derechos
civiles, polticos, sociales y culturales. Esta nueva construccin de derechos debe situarse
en el marco de la triangulacin entre: Estado, ciudadana (derechos individuales y
universales) y comunidad (derechos colectivos), buscando equilibrio en la relacin entre
lo universal y lo particular
8
.
Se trata de generar una nueva articulacin entre estas esferas, recreada, distinta
y que impida la reproduccin de un esquema que, si bien nos ha llevado hasta este
punto, no parece encontrar otra respuesta que diluir lo comunitario en el prometido
bienestar individual que ofrece la sociedad moderna o, desde una perspectiva opuesta,
la afrmacin autoexcluyente de las particularidades identitarias. La resolucin de este
aparente trilema
9
y su expresin en el ejercicio real de los derechos civiles y polticos, se
procesa en el mbito poltico y sobre la base de un sistema democrtico compartido.
Lo que est en juego, siguiendo a Mouffe (1999), es pensar cmo compatibilizar
nuestra pertenencia a diferentes comunidades de valores, idioma, cultura, con nuestra
pertenencia comn a una comunidad poltica cuyas reglas tenemos que aceptar. En
otras palabras, pensar en un modelo de Estado de derecho articulado sobre la base de
las diferencias.
LA DEMOCRACIA: ENTRE LA REPRESENTACIN
POLTICA Y LA AUTORREPRESENTACIN SOCIAL
Los problemas vinculados a la representacin poltica han sido abordados de
manera extensiva en Amrica Latina, sin embargo existe un agotamiento de los parmetros
habituales de lectura de dicha realidad. Los problemas recurrentes de la representacin
poltica vinculados al desprestigio de los partidos, los patrones de interaccin del
sistema partidario y sus tendencias, la ausencia de democracia interna o los problemas
de institucionalizacin, resultan secundarios ante las demandas estructurales de una
relacin renovada entre el Estado, el sistema de representacin poltica y la sociedad.
DEMOCRACI A Y DI VERSI DAD: UNA VI SI N DESDE LA CRI SI S BOLI VI ANA
Mara Teresa Zegada
281
La democracia demanda de los sujetos representativos el cumplimiento de
determinadas funciones mediante las cuales el sistema poltico se relaciona con la sociedad.
Tradicionalmente, las exigencias funcionales de la democracia (Lavau 1991) a los partidos
polticos se han circunscrito a tres mbitos principales: a) la conformacin de gobiernos y
la gestin pblica institucional (elecciones regulares, seleccin de elites y administracin
institucional del Estado con base en la Ley); b) la mediacin y representacin de intereses
(procesamiento de confictos, representacin de la diversidad en el sistema de decisiones,
canalizacin de demandas sociales); y c) la agregacin y organizacin de la sociedad
(articulacin de intereses sociales, movilizacin, expresin de demandas, generacin de
opinin y construccin de una ciudadana democrtica activa).
En Bolivia, los partidos que han alternado en el mbito estatal durante las dos
ltimas dcadas, se han restringido al cumplimiento de las primeras exigencias, es decir,
a las funciones relacionadas con la competencia electoral, la conformacin de poderes
y la gestin pblica, tema al cual nos referiremos ms adelante, dejando de lado las
funciones de mediacin y representacin de intereses, as como las de articulacin social
y formacin de opinin pblica. Estas funciones han sido asumidas espontneamente
por otros actores de la sociedad civil como los medios de comunicacin, la iglesia, las
ONG, sindicatos y gremios u organizaciones comunitarias indgenas, desplazando a los
partidos polticos y ampliando la brecha entre el sistema de representacin poltica y la
sociedad. En consecuencia, en el caso boliviano, no se puede hablar de crisis del sistema
de representacin cuando ste no ha logrado una existencia plena.
Para comprender los problemas de representacin del sistema de partidos
boliviano, proponemos diferenciar los conceptos de sistema de partidos y sistema de
representacin que en general son utilizados indistintamente.
10
El sistema partidario
estuvo organizado durante casi dos dcadas en torno a tres fuerzas polticas principales:
Accin Democrtica Nacionalista (ADN), el Movimiento de Izquierda Revolucionaria
(MIR) y el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), que alternaron en el poder
en un sistema de alianzas denominado democracia pactada apoyada por algunas
organizaciones pequeas como UCS, CONDEPA, NFR y MBL.
11
Si bien la democracia
pactada permiti mantener en funcionamiento la denominada democracia electoral
es decir, una regularidad en los comicios nacionales y locales y una relativa estabilidad
poltica, al mismo tiempo desvirtu los principios ideolgicos programticos de los
partidos en funcin de gobierno por la conformacin de coaliciones indiscriminadas, en
muchos casos, vulnerando la confanza y lealtad hacia los electores.
A raz del divorcio entre el sistema de partidos y la sociedad, los movimientos
sociales y los actores de la sociedad civil optaron por recurrir de manera permanente
a formas de autorepresentacin social para buscar la atencin a sus demandas, con
medidas de presin abierta contra el Estado y desestimando los canales de mediacin
partidaria establecidos, lo cual le rest an ms legitimidad al sistema de representacin.
No obstante, desde las elecciones nacionales del 2002, la incorporacin de movimientos
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
282
polticos alternativos primero en el parlamento y luego en el ejecutivo, fue transformando
progresivamente el sistema desde adentro y por la va electoral, ya que partidos como el
Movimiento al Socialismo (MAS) y el Movimiento Indgena Pachacuti (MIP) lograron
sumar alrededor del 27% de los votos en los comicios nacionales del 2002 y, en las
elecciones del 2005, el MAS con un discurso contestatario y de rechazo al sistema
partidario rebas de manera indita en el pas la mayora absoluta de votacin (obtuvo
el 53,4%).
12
Estas organizaciones polticas de raz sindical se encuentran muy distantes
de las formas de organizacin tradicional de los partidos,
13
aunque no estn exentas de
reproducir una cultura poltica caudillista, poco institucionalizada y comportamientos
similares a los partidarios.
En suma, la crisis de los partidos antes hegemnicos dio curso a un proceso de
transformacin hacia formas de agregacin poltica de naturaleza social, tanto sindical
como cvica o empresarial, en detrimento de las formas poltico-partidistas. El sistema de
partidos boliviano que tuvo un carcter ms o menos permanente durante quince aos,
ha sufrido modifcaciones determinadas por la desaparicin y/o declinamiento de sus
principales unidades constitutivas, y la emergencia de nuevos sujetos representativos. As,
hemos transitado en los ltimos cinco aos de un sistema multipartidista moderado
hacia un sistema multipartidista ideolgicamente polarizado (el 2002) y luego, a partir
de las elecciones del 2005, hacia un sistema de partido hegemnico o unipartidismo
pluralista (2005),
14
pues los partidos de oposicin han perdido su capacidad de agregacin
y se encuentran debilitados, sin que ello quiera decir que sta sea una tendencia defnitiva;
depender de la capacidad del sistema poltico de establecer vnculos renovados, ya sea
mediante nuevos sujetos de representacin, o en su caso, de la capacidad de las organizaciones
polticas actuales de rearticularse con la sociedad, sus confictos y contradicciones.
El triunfo contundente del MAS est sostenido en una legitimidad de origen
otorgada por los movimientos sociales que lo sustentan (cocaleros y campesinos) que
expresa polticamente las contradicciones socio-econmicas del modelo, pero adems,
ha articulado con xito el clivaje tnico-cultural de exclusin social histrica de los
pueblos indgenas evocando la identidad tnica del lder y, fnalmente, ha interpelado
a estratos sociales medios mediante un discurso de renovacin y cambio sustitutivo del
anterior modelo de gestin poltico-partidaria altamente desgastado.
No obstante, los problemas para el actual movimiento poltico gobernante han
surgido durante el proceso de gestin pblica, vale decir en funciones de gobierno; por
una parte, por la composicin del gabinete, en el cual se han incluido representantes
de organizaciones sociales, otorgndole un sesgo participacionista y simblico pero
altamente corporativo al gobierno; por otro, por algunas polticas gubernamentales,
como la nacionalizacin de los hidrocarburos o la revolucin agraria que generaron
una gran expectativa social pero no logran un correlato con su aplicacin efectiva; y por
ltimo, por los problemas relacionados con la recurrente falta de efciencia y efcacia en
la gestin y administracin pblica.
DEMOCRACI A Y DI VERSI DAD: UNA VI SI N DESDE LA CRI SI S BOLI VI ANA
Mara Teresa Zegada
283
En consecuencia, en el caso de Bolivia, para reposicionar el sistema de representacin
poltica, es preciso partir de una adecuacin del sistema de partidos al entramado social,
es decir, propender a la construccin de un sistema de representacin poltica sustentado
en una nueva articulacin entre Estado y sociedad, que recoja las fracturas estructurales
que emergen de la sociedad con sus contradicciones, subjetividades y representaciones
simblicas para luego trasladarlas al mbito institucional de la poltica. Los confictos
sociales son inmanentes a la realidad social, son parte de su propia dinmica, adems de
que revelan los dilemas cruciales de la sociedad (Melucci 1994). El desafo es construir
alternativas polticas institucionalizadas que expresen los confictos propios de la
naturaleza social.
GESTIN PBLICA: DEMOCRTICA E
INSTITUCIONALIZADA?
A la debilidad representativa del sistema poltico, se suman las defcientes gestiones
gubernamentales y la arbitrariedad en el manejo del poder. La primera contradiccin
en este mbito reside en un desarrollo democrtico institucional acompaado por una
cultura poltica que contina estructurada en torno a comportamientos autoritarios,
caudillistas y poco transparentes. El patrn de interaccin partidaria denominado
democracia pactada ha provocado importantes distorsiones en la administracin
y gestin institucional del rgimen, pues ha reproducido prcticas polticas como el
cuoteo o repartija de cargos, el clientelismo, el prebendalismo, el patriomonialismo y
la excesiva injerencia de intereses poltico-partidistas en la gestin pblica, convirtiendo
al Estado en una entidad alejada de las necesidades sociales y orientada a benefciar a
quienes circunstancialmente ocupan espacios de poder. En otras palabras, la gestin
gubernamental democrtica ha propendido a la inercia del patrimonialismo corporativo
del pasado (Caldern 2004).
La segunda tensin se refere a la ausencia de gobernabilidad democrtica
15
y el
resultado han sido gestiones estatales inefcientes e inefcaces, que no responden a las
necesidades sociales insatisfechas. Pero, adems, se percibe un dbil funcionamiento de
los sistemas de control horizontal y vertical, por ejemplo, cabe mencionar que durante
casi dos dcadas, y en mrito a la denominada democracia pactada, el parlamento ha
sido una institucin totalmente funcional a los intereses del ofcialismo, se ha convertido
en una caja de resonancia de este poder del Estado. El poder judicial, por su parte, ha sido
conformado mediante cuoteo poltico parlamentario y en base a presiones partidistas,
poniendo en duda su credibilidad e imparcialidad ante la ciudadana. Finalmente no
existen mecanismos de participacin y control social institucionalizados salvo a nivel
municipal y con escasos resultados.
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
284
Por ltimo, los gobernantes en tanto conductores de las polticas nacionales, no
han asumido una responsabilidad clara respecto de la aplicacin de modelos externos
impuestos. Lejos de asumir una postura crtica, por ejemplo, en relacin con el Consenso
de Washington o la aplicacin de las medidas neoliberales que no tendan a mejorar
los problemas estructurales del pas, han persistido en su aplicacin y reproduccin
adscribindose de manera mecnica y dogmtica a diseos liberales ortodoxos, sin
capacidad de cuestionarlos ni vincularlos con los problemas cotidianos de la poblacin
(Toranzo 2004). De esta manera, han persistido los problemas de falta de inversin,
pobreza y carencias econmicas. Los gobiernos de turno simplemente han intentado
buscar soluciones paliativas a los confictos sociales, desplazando las decisiones
estructurales a las siguientes gestiones gubernamentales y provocando una acumulacin
de demandas que luego deriv en un profundo cuestionamiento, no slo a los gobiernos
de turno sino tambin al Estado y sus instituciones.
En suma, a lo largo de las dos ltimas dcadas de ejercicio democrtico, la gestin
pblica y poltica ha transcurrido alejada de las necesidades y demandas sociales y
carente de un marco institucional efectivo de vinculacin con la sociedad. Las relaciones
episdicas entre el Estado y la sociedad se han producido por un lado, en pocas
electorales cuando los partidos acuden presurosos a la sociedad para lograr dividendos
polticos; por otro, en los espacios de planifcacin y control social propiciados por la
participacin popular, particularmente en los gobiernos locales; por ltimo, en los
escenarios de dilogo nacional o negociacin entre gobierno y sectores sociales en medio
de intensos confictos. En todo caso, la presin y movilizacin social han funcionado
como dispositivos polticos para resquebrajar las barreras del sistema institucional, pero
en ningn caso para fortalecerlo.
Desde distintas perspectivas tericas se han buscado soluciones a problemas
relacionados con la gobernabilidad y la gestin pblica en democracia. Como puntualiza
ODonnell,
16
retomando un texto de Heredia, Schneided y otros autores, se distinguen
tres tipos de diagnstico y estrategia de reformas en relacin al funcionamiento del
aparato del Estado. El primero, tendiente a eliminar administraciones patrimonialistas
y clientelistas, el segundo orientado a reformas basadas en la rendicin de cuentas
(accountability) o tendientes a una mayor democratizacin y control democrtico y
transparencia en la gestin; y fnalmente, la bsqueda de soluciones por la va gerencial
buscando mejorar la efciencia de la administracin pblica mediante el traslado de
criterios del sector empresarial privado. Estas iniciativas pueden lograr resultados
parciales, no obstante, consideramos que no resolvern los aspectos fundamentales de
la gestin pblica y poltica si no se remiten a las condiciones de la sociedad sobre
la cual se sostienen, es decir, a las contradicciones y confictos econmicos, sociales e
institucionales que se constituyen en la base, y al mismo tiempo en los lmites, del
funcionamiento del Estado.
DEMOCRACI A Y DI VERSI DAD: UNA VI SI N DESDE LA CRI SI S BOLI VI ANA
Mara Teresa Zegada
285
ESTADO E INSTITUCIONALIDAD
PARA LA DEMOCRACIA
La constitucin de los Estados modernos se afanz con el desarrollo de la burocracia
y las instituciones pblicas, pero fundamentalmente con un conjunto de sustentos
ideolgicos y hegemnicos. En ese sentido, el Estado moderno remite a la totalidad social:
La sociedad es un sistema de relaciones de poder cuyo carcter puede ser poltico, social,
religioso, econmico, cultural y de otro tipo; en ese marco, el Estado se presenta como
la forma exclusiva de cohesin de los diferentes niveles de la sociedad, como el ejercicio
efectivo del poder que ordena, agrupa y cohesiona a la sociedad (Lowerstein 1986).
En ese sentido, el Estado se puede defnir como un conjunto de instituciones y relaciones
sociales que penetra y controla el territorio y los habitantes que se establecen en cierta
delimitacin geogrfca; dichas instituciones tienen, como ltimo recurso para efectivizar
sus decisiones, el control de los medios de coercin fsica (ODonnell 2004).
Ahora bien, la sociedad, que por naturaleza es confictiva y diversa, requiere de
estructuras estatales adecuadas que logren un mnimo cumplimiento de los requisitos
expuestos; sin embargo, al menos en Bolivia, al no existir una vinculacin ptima, la
sociedad y los movimientos sociales han tendido a generar estructuras paralelas que se
confrontan permanentemente con el Estado, poniendo en duda inclusive el xito de sus
dispositivos coercitivos.
17
El nuevo diseo institucional implica una responsabilidad,
fundamentalmente estatal, de construccin progresiva de derechos, recreada, dinmica y
acorde con las caractersticas y transformaciones societales. De lo que se trata, de una u otra
forma, es de institucionalizar las prcticas ciudadanas individuales y colectivas, dotarles de
una materializacin y regularidad y otorgarles un lugar en la estructura del Estado.
Del mismo modo, los partidos o las organizaciones representativas que slo tienen
existencia relacional (Bordieu 2001), se encuentran vinculados de manera permanente
tanto con el Estado y la institucionalidad poltica, como con la sociedad en sus diversas
dimensiones. Ante su actual depreciacin simblica e inoperancia en el escenario de
la representacin, se precisa concebir o recrear formas organizativas que se adecuen a
una concepcin renovada de la democracia como expresin de la diversidad y como un
proceso que se construya de abajo hacia arriba, lo cual implica un cambio en la forma y
contenido de la representacin.
Un factor imprescindible en la transformacin de la forma de hacer poltica
est referido al comportamiento y las lgicas de accin. Las instituciones polticas se
asocian generalmente con los aparatos estatales, las organizaciones representativas y el
conjunto de normas y leyes que rigen en determinado territorio, pero para comprender
integralmente la accin poltica es preciso abordar las instituciones tambin como
patrones de comportamiento, reglas o valores que estructuran las relaciones (Knight),
patrones regulares de interaccin (ODonnell ) o bien estructuras extendidas en el tiempo
y espacio (Giddens).
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
286
Las instituciones son construcciones sociales que tienen independencia respecto
de los actores, continuidad en el tiempo y en el espacio, carcter simblico y, al mismo
tiempo, son patrimonio compartido de toda una organizacin o comunidad e inciden
en ella estableciendo constricciones o lmites, al mismo tiempo que crean o reducen
incertidumbres (Schedler 1995). Por ello, el conjunto de reformas y ajustes institucionales
realizados particularmente en la dcada de los noventa, resultaron limitados e insufcientes,
por una parte, por la concepcin fragmentaria y dispersa de las medidas, por otra, por
su inadecuada lectura de la realidad, pero tambin por los problemas de aplicacin y
adscripcin de los actores involucrados en la gestin, lo cual tiene directa relacin con
la cultura poltica y los patrones de interaccin. En ese contexto, es preciso comprender
que un representante no es slo responsable ante, sino tambin responsable por...
(Sartori 1996), por tanto existe una estrecha relacin entre la calidad de la democracia y
la capacidad y calidad de los gobernantes.
Es evidente que la democracia requiere de reglas jurdicas claras y normas sociales
adecuadas para generar un clima de confanza y un Estado capaz de regular los confictos
y establecer un marco institucional estable, pero estos factores no son sufcientes. Una
profunda reforma estatal implica una serie de condiciones, entre ellas la vinculacin con
las estructuras econmicas y socio-polticas, las relaciones de poder y la confictividad en
un marco comn basado en la pluralidad, lo cual implica ciudadanos integrados en la
comunidad poltica como partes de un todo, es decir de una forma tal que slo pueden
constituir su identidad personal y social en un horizonte de tradiciones compartidas y de
reconocimiento institucional intersubjetivo (Habermas 1998).
En otras palabras, la institucionalidad democrtica no slo debe cumplir con las
tareas de representacin formal de la poltica asociada a la idea de democracia electoral
condiciones absolutamente necesarias para su funcionamiento, sino adems tener la
capacidad de articular la multiplicidad, la diversidad y las contradicciones, as como
responder a las necesidades y expectativas sociales, que son la base de la legitimidad y
consolidacin institucional.
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NOTAS
1
Mariani en un texto elaborado para la discusin de los autores del presente volmen y otros
expertos, llama la atencin sobre stos dos aspectos como los actuales desafos de la gobernabilidad
democrtica en la regin
2
Comentarios realizados en el Taller de anlisis y discusin con los autores del presente libro,
organizado por el PNUD con el apoyo de la Unin Europea y realizado en Buenos Aires en mayo
de 2007.
3
ODonnell, Guillermo 2007 Hacia un Estado de y para la democracia, en el presente volmen.
4
La Constitucin de 1938 expres la ideologa emergente de la poca que propugnaba el n del
constitucionalismo clsico regido por el individualismo liberal y la propiedad privada, e introduca
el constitucionalismo social o derechos de segunda generacin-; se incorporaron, por ejemplo,
el derecho a la reunin, a la asociacin y a la huelga, se otorgaba por primera vez al Estado
responsabilidades sociales, se desconoca cualquier tipo de servidumbre y se reconoca y garantizaba
la existencia legal de las comunidades indgenas y sus derechos especcos.
5
Este concepto se encuentra fuertemente conectado con el concepto de sociedad abigarrada de
Zavaleta, y se reere a la coexistencia y sobre posicin de diferentes sociedades o matrices de
relaciones sociales de diversa cualidad y tiempos histricos, (cfr. Tapia 2002)
6
Estas visiones se vinculan con posiciones de intelectuales bolivianos como Silvia Rivera, lvaro Garca
Linera, Esteban Ticona, Ral Prada, entre otros.
7
Propuesta para la nueva Constitucin Poltica del Estado Por un Estado plurinacional y la
autodeterminacin de los pueblos y naciones indgenas, originarias y campesinas suscrita por la
Asamblea Nacional de Organizaciones Indgenas, Originarias, Campesinas y de Colonizadores de
Bolivia, compuesta por nueve organizaciones, entre ellas la CSUTCB, CIDOB, CONAMAQ, CPES.
Sucre, 5 de agosto de 2006.
8
Zegada, Ma. Teresa Ciudadana civil y poltica en Bolivia en: Ciudadanas en Bolivia. Corte Nacional
Electoral, La Paz, 2006
9
La idea de trilema se basa en la permanente incompatibilidad de los tres dispositivos histricos
mencionados: Estado, ciudadana y comunidad que no logran armonizar entre s; es una relacin
DEMOCRACI A Y DI VERSI DAD: UNA VI SI N DESDE LA CRI SI S BOLI VI ANA
Mara Teresa Zegada
289
en que prevalecen dos en detrimento siempre de uno. El trilema fue concebido por Dani Rodrick
(2002) aplicado al funcionamiento poltico de la economa global (The political trilemma of de World
Economy).
10
Esta diferenciacin conceptual gui la reexin sobre la crisis del sistema de representacin en
Bolivia Cfr. Zegada, Mara Teresa, 2006
11
Unin Cvica Solidaridad, Conciencia de Patria, Nueva Fuerza Republicana y el Movimiento Bolivia
Libre, entre los principales, que participaron en acuerdos polticos para conformar coaliciones
gubernamentales con los partidos grandes y con cuyas votaciones lograron alcanzar mayoras
parlamentarias.
12
Desde la reconquista democrtica en la dcada de los ochenta, los partidos polticos lograban un
promedio del 25 a 26% de los votos; excepcionalmente el MNR logr en las elecciones de 1993 el
33,8%.
13
El MAS, por ejemplo, es una organizacin poltica constituida por organizaciones sindicales con
lgicas de tipo corporativo, y no es propiamente un partido poltico. El MIP es una derivacin o un
instrumento poltico del movimiento sindical indgena-campesino del altiplano. Dada la ubicacin
poltica actual del MAS en funcin gubernamental, sus desafos son, adems de romper con las
lgicas del pasado y cumplir con la oferta de transformar el pas, permanecer en el mbito poltico
y consolidarse como sujeto representativo, para lo cual requerir un mnimo de institucionalidad
organizativa.
14
Clasicacin que corresponde a las clsicas tipologas de los sistemas de partidos polticos construidas
por Sartori, y Laparombara y Weiner.
15
Entendemos la gobernabilidad como la capacidad estatal de satisfacer las necesidades, demandas y
expectativas sociales, por ello su estrecha vinculacin con el concepto de legitimidad.
16
Cfr. ODonnell Hacia un Estado de y para la democracia, en el presente volumen.
17
Por ejemplo, durante el gobierno de Banzer (1997-2001), se impuso un Estado de Sitio que tuvo que
ser rpidamente suprimido ante el desacato generalizado de la sociedad.
EL ESTADO DEL I NTERCULTURALI SMO EN BOLI VI A
George Gray Molina
291
El Estado del
interculturalismo en Bolivia
*
George Gray Molina**
INTRODUCCIN
Bolivia va por la reforma nmero dieciocho de su Constitucin Poltica de Estado
(CPE). Una larga historia de rebeliones, movilizaciones sociales e inestabilidad poltica
tiende a recordar que la constitucin de una comunidad de ciudadanos es un proceso
no acabado en el pas.
1
La tensin central de este proceso confronta los requerimientos
de igualdad que emergen de una concepcin de derechos ciudadanos universales con
los requerimientos de diferenciacin emergentes de una concepcin de derechos de
ciudadana multiculturales y pluritnicos.
2
Esta tensin genera ms de un problema
para la gobernabilidad democrtica en Bolivia hoy. Rige una concepcin liberal,
comunitaria, nacional-popular, mestiza, multicultural o intercultural de ciudadana?
Hasta dnde se protegen los derechos de individuos contra los derechos de grupos?
Dnde termina el derecho consuetudinario de comunidades y pueblos indgenas y
dnde empieza el derecho constitucional? Qu sucede cuando stas entran en conficto?
Cmo se dirimen las diferencias?
Estas son preguntas que se hacen abogados, jueces y servidores pblicos todos
los das. Pleitos sobre propiedad de la tierra y recursos naturales, el reconocimiento de
la personera jurdica de grupos y el ejercicio del derecho consuetudinario, entre otros,
*
Este artculo est basado en el documento El Estado del interculturalismo, publicado en Derechos
Humanos y Accin Defensorial, Revista especializada del Defensor del Pueblo de Bolivia, 2006. La
reexin se enmarca en una agenda de investigacin ms amplia orientada hacia la elaboracin del
Informe de Desarrollo Humano de Bolivia 2007: El estado del Estado.
**
George Gray Molina es Economista y Antroplogo. Coordinador del Informe de Desarrollo Humano
de Bolivia, PNUD.
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
292
confrontan diferentes reglas de legitimidad en la prctica jurdica cotidiana. La respuesta
corta a estas disonancias es resolver confictos en el marco de la Constitucin Poltica
del Estado. Esto implica, generalmente, debatir los mritos de unos artculos de la
Constitucin sobre otros. En el fondo, sin embargo, aluden a algo ms profundo que el
debate constitucional en s. Se referen ms bien al tipo de ciudadana que puede y debe
emerger en una sociedad profundamente marcada por diferencias regionales, tnico-
culturales y de clase.
Por ello, el recurso al constitucionalismo es insatisfactorio.
3
Primero, porque la
CPE boliviana no es consistente con respecto a qu tipo de ciudadana defende. Aade,
desde 1993, una dosis de multiculturalismo a una concepcin bsicamente liberal de
derechos ciudadanos. El multiculturalismo constitucional, adoptado en los aos noventa,
no requiere de concepciones comunes de ciudadana, sino de la mera convivencia y
coexistencia de diferentes maneras de ejercer la ciudadana. Esta agregacin se explica,
en parte, histricamente. Y es que la normativa de derechos ciudadanos fue construida
de manera incremental sobre la versin aprobada en la Convencin Constitucional de
1938, 10 aos antes de la aprobacin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos,
y ms de 50 aos antes de la ratifcacin del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas
de la OIT. Este desfase hace que la prctica legal ya reconoce derechos colectivos y
diferenciados en el da a da (derechos de propiedad de TCO, derechos polticos de juntas
vecinales, organizaciones campesinas e indgenas), pero no en la Constitucin Poltica
del Estado. Esto hace que cualquier conficto constitucional sobre derechos recurra al
Artculo 1ro (forma de gobierno multitnica y pluricultural) para justifcar la prctica
legal habitual.
Segundo y quiz ms importante, la respuesta corta supone que existe sufciente
institucionalidad como para aplicar lo que se inscribe en la ley y en la Constitucin
Poltica del Estado. La presuncin de un Estado relativamente fuerte, homogneo y de
cobertura universal est detrs de este imaginario. Este segundo motivo nos expulsa
del mbito estrictamente normativo. Qu tipo de Estado se requiere para aplicar
cualquier Constitucin Poltica de Estado? Ac ingresamos al campo de la poltica, de la
institucionalidad poltica, administrativa y de las convenciones sociales y culturales que
dan legitimidad al Estado. Cmo pensar en una institucionalidad estatal que apuntale una
visin intercultural de derechos y deberes ciudadanos? Ser sufciente un buen aparato
burocrtico y una tecnocracia competente -el supuesto detrs de mltiples reformas
institucionales del Estado boliviano en la ltima dcada? Quiz necesitamos abordar
ms mbitos de estatalidad para responder a esta pregunta. En particular, tendremos
que explicar el alcance territorial y funcional y la capacidad administrativa y legal de la
estatalidad existente. Este es un reto que sobrepasa los lmites del debate normativo.
Planteadas estas dos premisas la necesidad de defender un enfoque intercultural
de ciudadana y la necesidad de fortalecer un Estado que defenda la concepcin
intercultural se dibujan las siguientes partes de este ensayo. Primero, se analiza la
EL ESTADO DEL I NTERCULTURALI SMO EN BOLI VI A
George Gray Molina
293
frontera del debate normativo aplicado al caso boliviano, en particular, el debate entre
liberales y comunitaristas sobre concepciones alternativas de ciudadana. Se describe un
callejn sin salida en el debate normativo, que termina defniendo el alcance del enfoque
intercultural en funcin de procesos que no son normativos, y que abarcan ms bien
procesos sociales y polticos de construccin poltica. Para avanzar en el debate, no ser
sufciente sustituir multiculturalismo por interculturalidad, sino describir el proceso
social de construccin de comunidades ciudadanas, que comparten valores democrticos
comunes.
4
Segundo, por tanto, se analiza la importancia del orden estatal y del Estado para
constituir dichas comunidades ciudadanas. Las modalidades de construccin ciudadana
en Bolivia son heterogneas. Nacen, en algunos casos, de la deliberacin y participacin
poltica, pero en la mayora de casos, de la contestacin y la movilizacin social en torno
al poder del Estado. Esto tiene profundos impactos sobre el tipo de Estado que emerge
en Bolivia. El reto es construir una comunidad ciudadana menos estratifcada pero
profundamente respetuosa de las diferencias plurales. Para ello, se requiere de un orden
estatal que iguala y de un Estado que promueve una concepcin comn de ciudadana.
LOS LMITES DEL DEBATE NORMATIVO
El enfoque liberal: libertades que coexisten
Cmo conviven las demandas culturales heterogneas de grupos, comunidades
y regiones diferentes en el marco de una democracia liberal? Esta pregunta invoca
una querella propia a la familia del liberalismo. El liberalismo poltico pregunta, de
manera ms amplia, cmo conviven individuos, grupos y comunidades profundamente
divididas por credos religiosos, doctrinas morales e identidades tnico-culturales, raciales,
regionales y nacionales.
5
Las respuestas se encuentran dibujadas, desde la concepcin
liberal, en el debate que inici el libro Teora de la Justicia, de John Rawls en 1971,
alimentada por la crtica comunitaria, republicana y multicultural durante las siguientes
dcadas.
6
Quiz la exposicin ms clara de este debate est encabezada por el flsofo
canadiense Will Kymlicka.
Dos posiciones atribuidas a la concepcin liberal de ciudadana son, primero,
la prelacin de los derechos individuales por encima de los derechos colectivos (la
preferencia por el atomismo individual) y segundo, la neutralidad del Estado con
respecto a concepciones alternativas del bien (la preferencia por la neutralidad liberal).
Kymlicka inicia su discusin refutando ambas posiciones dentro del marco liberal.
Primero, recuerda que la presuncin que los derechos individuales son previos a los
derechos de grupo plantea una falsa dicotoma entre ciudadanos. Es posible, pregunta
Kymlicka, que existan derechos individuales que no sean parte de alguna concepcin de
derechos ciudadanos ms amplio?
7
El ejemplo est en el propio debate entre mayoras y
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
294
minoras en sociedades plurales. Por qu observamos que los que reclaman derechos
individuales frecuentemente son miembros de la mayora dominante es decir, son
individuos que ya tienen reconocidos sus derechos de grupo en la cultura dominante?
Por qu quienes reclaman derechos de grupos son frecuentemente de la minora y
por tanto, son vistos como privilegiando derechos de grupo sobre derechos de individuos?
Al fn y al cabo, sostiene Kymlicka, para gozar de derechos de individuo en sociedad
plurales, requerimos que encajen en la concepcin dominante de derechos de ciudadana.
Es posible tener derechos europeos de libre expresin en el Afganistn talibn? La
respuesta es si, y slo si, se reconocen dichos derechos como derechos de grupo los de
una minora no talibn. El requisito para ejercer derechos individuales, en este caso, pasa
por el reconocimiento de derechos grupales de minora.
Segundo, Kymlicka argumenta que el supuesto de neutralidad liberal del Estado
no encuentra correlato en la experiencia real de las sociedades plurales. En los hechos,
las sociedades liberales no suelen ser neutrales con respecto al bien (educacin en un
idioma ofcial, feriados nacionales, smbolos del Estado), sino que representan como
neutrales las posiciones normativas, costumbres y tradiciones de la nacin o cultural
dominante.
8
Esta es una ampliacin del argumento anterior. Existe algn pas liberal que
no privilegie el idioma de su mayora en asuntos pblicos? Existe alguna sociedad liberal
que no celebra a nivel nacional sus hroes, feriados y smbolos histricos? En todo caso,
Kymlicka no encuentra un problema en que exista una cultural mayoritaria y dominante.
Lo problemtico es la presuncin de neutralidad con respecto a concepciones del bien. La
experiencia histrica de construccin de Estados-nacin en el siglo XIX y XX sugiere que
la presuncin normativa de neutralidad queda ms como deseo que como realidad.
Cmo defender, entonces, una visin liberal de multiculturalismo? Kymlicka
diferencia entre dos dimensiones de derechos multiculturales. Aquellos que se
promueven para defender protecciones externas de la mayora dominante y aquellas
que buscan generar restricciones internas dentro de grupos tnico-culturales de
minora. Sostiene que la protecciones externas no violan los derechos liberales de la
sociedad porque plantean la posibilidad de que existan diferentes maneras de ejercer
autonoma y libertad ciudadana, algunas bajo una concepcin dominante del bien y otras
bajo otras (piense en la posibilidad de una escuela con currculo predominantemente
aimara en Jess de Machaqa y quechua en Tacopaya). Encuentra, sin embargo, que las
restricciones internas s pueden ocasionar incompatibilidades en el ejercicio de derechos
liberales dentro de minoras tradicionales (por ejemplo, en el infanticidio femenino que
contradice el derecho igual a la vida). Adopta, por ello, una estrategia de dos pisos
para defender los derechos multiculturales desde una posicin liberal. En el primer piso,
se construyen derechos comunes a minoras y mayoras. Estos derechos constituyen el
sentido comn de la sociedad plural. En el segundo, se genera espacio para derechos
diferenciados de ciudadana segn se trate de un grupo minoritario o mayoritario. Estos
derechos suponen espacios para el ejercicio de libertades y autonomas autodefnidas,
idiosincrasias culturales o regionales.
9

EL ESTADO DEL I NTERCULTURALI SMO EN BOLI VI A
George Gray Molina
295
BOX 1. QUINES SOMOS? OCHO CONDICIONES
TNICO-LINGSTICAS EN BOLIVIA
Considerando la percepcin de autopertenencia a pueblos indgenas, la(s) lengua(s) que
habla y el periodo en que aprendi la lengua indgena (niez/adulto), Alb y Molina
(2005) identifcan ocho grupos de condicin tnico-lingstica. En un extremo estn
los bolivianos denominados no indgenas abiertos, que son los que no se consideran
indgenas, no hablan una lengua indgena pero s hablan castellano. En el otro extremo
estn los bolivianos denominados de identidad plena aislada, que son los que s se
consideran indgenas, que s hablan una lengua indgena, que s la aprendieron en
su niez, pero que no hablan castellano. En general, la distincin nos muestra que la
diversidad tnico-lingstica boliviana desafa categoras duales como indgenao no
indgena. Cmo describiramos a una persona que no se autoidentifca como indgena,
pero habla un idioma indgena habitualmente? Cmo describiramos la condicin
inversa?
BOLIVIA: DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN POR CONDICIN TNICO LINGSTICA (CEL)
Fuente: Alb y Molina (2005).
El enfoque comunitario: ms all de la neutralidad liberal
Autores como Charles Taylor, Jurgen Habermas o Philip Pettit encuentran
insufciente el enfoque liberal multicultural. No es sufciente tolerar o coexistir
con concepciones plurales del bien. El comunitarismo y de forma ms vigorosa el
republicanismo, reclaman un ethos de construccin cvica y ciudadana. No slo que
no debe abogarse por una neutralidad desde el Estado, sino que debe emerger un
consenso no-neutral sobre lo que es valioso, que debe ser activamente promovido y
defendido desde el Estado. La posicin comunitaria/republicana requiere tanto de una
COMB.
AUTO-
PERTENENCIA
USO DE SU LENGUA APERTURA
CEL (CONDICIN TNICO LINGISTICA)
POBLACIN
LA HABLA
LA APRENDI
EN LA NIEZ
HABLA
CASTELLANO
0-14 AOS
15 O MS
AOS
TOTAL
7 S S S No Plena aislada (-castellano) 321.054 565.336 886.399
6 S S S S Plena abierta (+castellano) 315.169 1 209.636 1 524.805
5 S S No S Predominante abierta 154.854 588.989 743.843
4 S No No S Slo por pertenencia 1 041.070 683.224 1 724.294
3 No S S No Slo lingstica aislada (-castellano) 15.204 36.935 52.139
2 No S S S Slo lingstica abierta (+castellano) 22.524 145.119 167.643
1 No S No S No indgena abierta (+lengua indgena) 24.289 224.538 248.827
0 No No No S No indgena abierta (-lengua indgena) 841.698 1 450.384 2 292.082
TOTAL 2 735.862 4 904.161 7 640.023
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
296
participacin ciudadana activa como de una toma de posiciones. Esto no implica la
sujecin de una comunidad ciudadana por otra, sino, en palabras de Jurgen Habermas,
la construccin intersubjetiva de lo que es valioso.
10
La premisa liberal de que todo
ciudadano construye su concepcin del bien de manera atomista e individual se estrella
contra la realidad sociolgica de construccin de identidades con respecto al otro.
No podemos tener identidad propia, como tal, si no existen otros diferentes a
nosotros.
Quiz la explicacin ms clara de la posicin comunitarista se encuentra en el
trabajo de Charles Taylor, otro flsofo canadiense, quien confronta la variante liberal
multicultural con una posicin ms fuerte de posicionamiento normativo.
11
Taylor
distingue entre dos tipos de liberalismo: el primer tipo de liberalismo (Liberalismo 1)
defende, ante todas las cosas, los derechos individuales y casi como deduccin de esta
posicin, plantea un Estado rigurosamente neutral ante concepciones plurales religiosas,
regionales o tnica. Enfatiza la importancia de defender los derechos negativos de
Isaiah Berlin los derechos a la vida, a la seguridad, a las libertades personales y de
libre expresin y asociacin.
12
El segundo tipo de liberalismo (Liberalismo 2) promueve
un Estado que defenda a una nacin, una cultura o una religin o de un grupo de
naciones, culturas, etc. de manera ms explcita, siempre y cuando los derechos de la
minora sean protegidos. Taylor distingue este segundo tipo de posicin del liberalismo
multicultural que simplemente protege los derechos de minora con respecto a la
mayora. Bajo esta ptica, ni la sociedad mayoritaria ni los grupos minoritarios
tienen por qu mantener neutralidad con respecto a sus concepciones del bien.
El dilema que confronta Taylor es cmo lograr el ejercicio pleno de las concepciones
de grupos y comunidades de mayora y minora. Este no es un problema trivial, porque
requiere de la toma de posicin sobre los lmites de uno y otro. Sin la neutralidad
del Estado, no se puede acudir a un proceso externo al proceso poltico de ejercicio
del poder. Y si no existen procesos externos, tampoco existen posiciones neutrales con
respecto a concepciones del bien. Se requiere, en la visin comunitaria, de una verdad
comn, que no necesariamente gira en torno a las libertades negativas del Liberalismo
1 ni a la pretensin de neutralidad entre comunidades y grupos. Esta verdad comn,
en ojos de la teora poltica, frecuentemente vuelve a la participacin y deliberacin
cvica y poltica en s. Si el proceso poltico defne sobre concepciones del bien, el bien
mayor es participar de dicho proceso. Sin embargo, en sociedades multiculturales esto
tampoco puede tomarse como dado. A medida que se aterriza en el tema, el rol del
Estado se vuelve esencial. Es el instrumento y a la vez el producto de una comunidad
de ciudadanos.
EL ESTADO DEL I NTERCULTURALI SMO EN BOLI VI A
George Gray Molina
297
BOX 2. QE NOS UNE? EL MESTIZAJE EN BOLIVIA
En Bolivia, el 76% de los habitantes se consideran mestizos. En ese sentido, entre los
bolivianos que se consideran quechuas, el 89% tambin se considera mestizo; entre los
que se consideran de otros pueblos indgenas, el 83% tambin se considera mestizo y
entre los que se consideran aimaras, el 64% tambin se considera mestizo. Es decir, en
Bolivia coexisten mantos identitarios amplios y consensuados.
Sin embargo, si se profundiza en el anlisis, se encuentran tambin distancias y nuevos
agrupamientos diferenciados (indgena antes que mestizo, el monolingismo). As,
encontramos que el pueblo que ms resiste apelativos de mestizo es el aimara, cuyo
36% de los encuestados rechaza tal condicin. La cifra desciende a un 11% entre los
quechuas y a un 17% entre los pueblos amaznicos (IDH 2004).
Fuente: ACADI-03.
Encrucijada normativa: multiculturalismo e interculturalismo
El paso de la coexistencia, tolerancia y convivencia entre desiguales a la
construccin de una comunidad de ciudadanos una comunidad de iguales es el paso
de una concepcin multicultural de ciudadana a una intercultural.
13
Para avanzar
en esta agenda no es sufciente cambiar de palabra, sino confrontar el dilema de la
igualdad de manera ms exhaustiva. Sin igualdad no puede existir una comunidad
de ciudadanos. Sin embargo, cmo defnimos igualdad? Con respecto a qu
dimensiones de ciudadana? Con respecto a oportunidades futuras pasadas, capacidades,
funcionamientos, necesidades, grupos o individuos? En qu se diferencia la idea de
coexistirentre diferentes (la posicin multicultural de facto) y la idea de construir una
comunidad de iguales entre diferentes (la posicin sustancial del interculturalismo)?
Total Mestizos
Bolivia
76
100
80
60
40
20
0
89
83
64
Mestizo - Quechua Mestizo de otros
pueblos indgenas
Mestizo - Aymara
PORCENTAJE DE PERSONAS DE 15 AOS O MS QUE DICEN SER MESTIZOS
SEGN SU AUTOIDENTIFICACIN CON PUEBLOS INDGENAS
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
298
En esta discusin ayuda la idea de igualdad compleja acuada por Michael
Walzer en torno al debate liberal/comunitario. Walzer se detiene en el supuesto de que
cada bien debe ser asignado o redistribuido segn una misma regla. Para los liberales
esta regla comnmente es defnida en trminos de igualdad de oportunidades en
cuanto exista igualdad de oportunidades de acceso a la educacin, por ejemplo, no es
esencial que el resultado de esa oportunidad derive en igualdad de condiciones. En otras
palabras, se enfatiza el valor procedimental de una sociedad justa, pero no se ingresa a
la evaluacin del valor sustancial de dicha justicia. Para los comunitarios, esa regla es
frecuentemente la de una vida buena. Si la distribucin de bienes y libertades hace
posible construir una vida buena, no importa si es igual o no a la del prjimo o a la
comunidad de prjimos. Para los republicanos, una vida buena puede ser una vida
cvica, de participacin, deliberacin y representacin poltica. Y as, segn la doctrina
comprehensiva de cada individuo o grupo o comunidad.
El dilema, dice Walzer, es que ninguna de estas posiciones es incongruente o
incorrecta. Ninguna se equivoca, porque a fn de cuentas las reglas de asignacin y
redistribucin de bienes y derechos tiene como base una valoracin normativa societal.
Cuando redistribuimos trabajo califcado, la meritocracia suele ser una buena regla de
asigacin. Cuando redistribuimos bienestar primario, la necesidad suele ser la regla
compartida y cuando redistribuimos poder poltico, la regla de mayora suele funcionar
en muchas sociedades. Para Walzer lo que est en juego en todas estas valoraciones es
una concepcin de igualdad compleja. Por igualdad compleja se refere a la posibilidad
de tener diferentes reglas de igualdad para diferentes esferas de distribucin de bienes
y derechos. Cmo se relaciona la idea de igualdad compleja al debate multicultural/
intercultural? Bajo reglas nicas, la faccin mayoritaria valora una regla para la
asignacin de tierras, y la faccin minoritaria otra. La resolucin de este dilema se da
en la arena poltica, cuando se impone una visin normativa sobre otra por el voto
o la imposicin. En sociedades plurales, la mayora suele ganar ambos procesos. La
minora termina accediendo o impugnando la decisin por vas extra-formales peticin,
movilizacin o toma de tierras.
En la visin de Walzer, existe la posibilidad de construir juntos entre mayoras
y minoras reglas de igualdad compleja. As, se pueden defnir una dimensin
de la igualdad de acceso a la tierra sujeta a la regla reparacin histrica(TCOs),
otra a la regla funcin econmico-social (solar campesino y pequea propiedad)
y otra dimensin a la regla precio de mercado (predios agroindustriales de alto
rendimiento). La diferencia entre este procedimiento de deliberacin intercultural con
respecto a su par multicultural, es que el primero requiere de una nocin compartida
de igualdad en muchos casos de igualdad compleja. No es sufciente la convivencia,
la tolerancia o la coexistencia con el otro. Es imperativo construir reglas de igualdad
ciudadana juntos. El ejemplo utilizado, tomado de la propia Ley INRA de 1996,
sugiere que este procedimiento de construccin de reglas comunes no es tan flosfco
como parece.
EL ESTADO DEL I NTERCULTURALI SMO EN BOLI VI A
George Gray Molina
299
Hasta aqu el debate normativo ilumina y construye. Sin embargo, algunas
de las preguntas fundamentales no se resuelven en el mbito normativo. De manera
fundamental, no resuelve el cmo construir una comunidad de ciudadanos en sociedades
plurales. Para avanzar en la discusin, es imprescindible trascender la visin normativa
y aterrizar en el orden estatal y el Estado que hacen posible construir ciudadana.
14

Sin Estado, no existen mecanismos institucionales que frenen el particularismo, de
grupo regional o tnico-cultural defnido. Sin Estado, no puede haber esfera pblica
compartida, ni contrato social duradero. Sin Estado, no existen ciudadanos ni prevalece
derecho algunos, sino el derecho del ms fuerte. Por ello, el siguiente captulo, tiende
un puente entre el debate normativo y el debate social sobre cmo construir un Estado
intercultural en Bolivia.
BOX 3. PRESIDENTE INDGENA: LA PLASTICIDAD
DE LA OPININ PBLICA
Cuando en julio de 2003 se pregunt a los bolivianos en qu medida les gustara que el
2025 Bolivia tenga un Presidente indgena, el 39% respondi que le gustara mucho y
el 57% respondi que le gustara poco o nada. Sin embargo, dos aos y medio despus,
el 74% de los bolivianos aprueba la Presidencia de Evo Morales, mientras que tan slo el
16% de los bolivianos la desaprueba.
Aunque este cambio de percepcin en la opinin pblica puede tener muchas
explicaciones, es posible que luego del periodo de inestabilidad e incertidumbre poltica
vivido en Bolivia desde octubre de 2003, la contundente victoria de Evo Morales en las
elecciones de diciembre de 2005 haya creado muchas expectativas en la poblacin. En
efecto, luego de las elecciones de diciembre, el 63% de los bolivianos manifesta sentir
esperanza y alegra por la victoria de Evo Morales, el 67% cree que el nuevo Presidente
tendr una gestin de gobierno positiva para el pas y el 82% dice estar dispuesto a darle
su apoyo (Apoyo, opinin & mercado, diciembre de 2005).
Fuente: ECADI-2003. Fuente: Apoyo, opinin y mercado, Bolivia.
60
40
20
0
80
60
40
20
0
Mucho Poco o nada Aprueba Desaprueba
39
57
74
16
EN QU MEDIDA A UD. LE GUSTARA
QUE EL 2025 BOLIVIA TENGA UN
PRESIDENTE INDGENA?
JULIO 2003
EN GENERAL, DIRA UD. QUE APRUEBA
O DESAPRUEBA LA GESTIN DEL
PRESIDENTE EVO MORALES?
ENERO 2006
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
300
EL ESTADO DEL INTERCULTURALISMO
Qu tipo de Estado tiene Bolivia?
15
Una manera alternativa es preguntar qu
tipo de Estado ha emergido de la propia sociedad boliviana, de un proceso largo y
continuo de negociaciones y acomodaciones polticas? Se hace imprescindible repasar
la manera en la cual la teora social boliviana ha descrito al Estado boliviano. La tarea
se hace doblemente importante porque se presiente el agotamiento del vocabulario
social de los ltimos veinte aos. No es que conceptos como Estado requieran de
reinvencin. S hace falta, sin embargo, resignifcar conceptos y relatos como Estado,
lites y movimientos sociales, para no describir cosas que no existen. La tarea de proveer
un hilo comn lo sufcientemente amplio como para no borrar la heterogeneidad de
la historia y de la sociologa del Estado, pero a la vez lo sufcientemente preciso como
para no signifcar cualquier cosa, nos lleva a conjugar varias vertientes de construccin
de vocabulario analtico. Cmo evitar una suma cronolgica de eventos, personajes
e hitos estatales, sin caer en la abstraccin propia de un campo especializado como el
histrico? Este es sin duda un campo minado. Para empezar, si el objetivo es trascender
la historiografa ofcial, cul es la historiografa ofcial? y qu peso tiene sobre la
presente generacin de historiadores y estudiosos sociales? Segundo, cmo proponer un
hilo histrico comn sin pasar por alto las necesarias contingencias de tiempo y lugar?
Ni la historia como ciclo recurrente, ni la historia como compilacin de hechos e
imaginarios independientes y autnomos entre s.
Algunos trabajos histricos, particularmente los referidos a la construccin del
Estado republicano del siglo XIX,
16
plantean un importante punto de partida que
tiene hilos complementarios para el siglo XX.
17
El hilo comn que emerge es de una
construccin parcial y fragmentada de la legalidad y legitimidad estatal en medio de
dos factores condicionantes altamente signifcativos: primero, la primaca de lites
dbiles y cambiantes (terratenientes de la poca de las leyes de ex-vinculacin, mineros
de la plata, del estao, lites de la revolucin nacional, de la nueva economa crucea
de fnes de siglo, etc); y segundo, alianzas o pactos espreos desde el Estado, con
actores populares, campesinos, indgenas o regionales. Una caracterstica comn de esta
vena histrica es el reconocimiento explcito de modalidades populares, no formales, de
peticin, de interpelacin, contestacin o representacin de la ciudadana excluida de la
formalidad censitaria de fnales de siglo XIX y principios de siglo XX.
Elites que pactan o en las palabras de Rossana Barragn, Estados que pactan,
plantea un punto de partida para iniciar una conversacin sobre los cimientos histricos
de la estatalidad boliviana en el siglo XIX. Este hilo, sin embargo, encuentra problemas
en el siglo XX, en particular para explicar y tratar el hito de la Revolucin Nacional
de 1952. Cmo explicar la Revolucin y su impacto sin caer en el excepcionalismo, o
reproducir el fundacionalismo comn a la aspiracin hegemnica de la ideologa ofcial
de la revolucin? Esta vena se complejiza con la emergencia de politizacin identitaria
EL ESTADO DEL I NTERCULTURALI SMO EN BOLI VI A
George Gray Molina
301
tnico-cultural en los aos setenta y ochenta.
18
En cierto sentido, la compleja tarea de
escribir la historia del Estado refeja la propia complejizacin del proceso de diferenciacin
social y tnico-cultural de los ltimos cincuenta aos, pero tambin plantea los lmites de
la batalla sincrnica y diacrnica de contar la historia. La primera plantea coexistencias
y luchas por el poder y la hegemona estatal, mientras que la segunda cuenta la historia
como una sucesin de etapas superadas. Muchos autores, por supuesto, hacen ambas,
y esto implica un vnculo necesario con la teora social y poltica, sino con los imaginarios
sociales dominantes de cada poca y lugar.
Estado con huecos
Para entender el impacto estatal de esta dinmica de lites dbiles que pactan
recurrimos al anlisis comparativo de Guillermo ODonnell para el caso latinoamericano.
19

ODonnell argumenta que teoras actuales sobre el Estado suponen un alto grado de
homogeneidad en el alcance, tanto territorial como funcional, del Estado y de la sociedad.
Se pregunta qu sucede cuando el Estado en sus dimensiones legales, burocrticas e
ideolgicas se extienden de manera discontinua sobre el territorio (reas rurales, villas
miseria en reas urbanas) y para muchos grupos funcionales (comunidades pobres,
indgenas, excluidos)? Qu tipo de Estado y sociedad son estos? Cmo se construye
una comunidad de iguales cuando el Estado no llega o no acta aun cuando llega?
Estas preguntas llevan a una refexin sobre el alcance del Estado en sociedades
plurales, marcadas por clivajes regionales, tnico-culturales y sociales. Para ODonnell,
los lugares de alta discontinuidad, lugares en los cuales el alcance territorial y funcional
del Estado es tenue, describen un Estado con huecos. Un Estado con huecos no es,
en esta concepcin necesariamente un Estado disfuncional o fallido, sino ms bien que
fue construido en partes y fragmentos. No son Estados nacidos de una gran construccin
nacional/estatal, sino nacidos de procesos descolonizacin, liberacin republicana u otro
mecanismo externo de conformacin. Para estas sociedades y Estados el imperativo
de construir nacin no es trivial, porque sus bases culturales, sociales e histricas no
son homogneas. El Estado colonial de la sociologa boliviana alude a este impasse,
como tambin lo hace la antinomia nacin/anti-nacin heredada de la Revolucin
Nacional.
Si el Estado es discontinuo, qu signifcan sus huecos? Para ODonnell, los
huecos son lugares donde rige el particularismo, el clientelismo, el cacicazgo y otras
formas patrimoniales de poltica. Son espacios de autogobierno, pero que no operan
bajo las reglas del Estado de derecho y de la libre organizacin y expresin poltica, sino
bajo las del particularismo: el orden del ms fuerte. Esta descripcin se hace extensible a
otras organizaciones que ejercen cualidades estatales o semi-estatales: sindicatos, ayllus,
ONGs, iglesias y otros gremios organizados que suplantan roles del Estado. El imperativo,
para ODonnell, es entender que la construccin de una democracia requiere de un
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
302
Estado que pueda ejercer el Estado de derecho de manera continua a lo largo y ancho
del territorio. La dimensin legal toma un protagonismo especial, por cuanto representa
la internalizacin de la Estatalidad en su dimensin ms elemental: el ejercicio de la
fuerza para los que rompen la ley, la proteccin de la ley para todos los ciudadanos.
Los huecos del Estado ya estn llenos
La descripcin de ODonnell es grfca, pero deja algunos hilos sueltos. Son
todos los huecos de Estado normativamente nocivos para una democracia plural?
Podemos imaginar espacios donde las relaciones sociedad-Estado no sean particularistas
ni impliquen la ley del ms fuerte? Probablemente s, porque las organizaciones sociales
locales, campesinas o indgenas no suelen operar bajo normas hobbesianas. No es que
subsiste un desorden en los huecos del Estado. La investigacin social sugiere ms
bien un orden altamente codifcado y de alta legitimidad social caractersticas que
frecuentemente asociamos al Estado. La diferencia es que este orden se construye bajo
procesos largos de acomodacin, dominacin, resistencia o colaboracin a Estados
depredadores, rentistas y altamente particularistas. En el caso boliviano, podramos
invertir la descripcin de ODonnell para los espacios regidos por el Estado lugares
ordenados segn cdigos particularistas, clientelares y duales. Es paradjico que la
dualidad del Estado emerja frecuentemente del propio Estado, que no slo no tiene
alcance continuo en lo territorial o funcional, sino que opera bajo reglas que no fortalecen
la esfera pblica, la neutralidad del Estado o el Estado de derecho.
En pocas palabras, los huecos del Estado ya estn llenos. Las relaciones
sociales, capacidades organizativas e instituciones que las llenan no son necesariamente
informales en el sentido de estar poco normadas o de refejar hbito y costumbre local.
Comnmente, las funciones que cumplen ayllus, sindicatos, TCO, ONGs e iglesias,
entre otros, estn altamente codifcadas y se entienden como partede las funciones del
Estado (mantener la paz pblica, adjudicacin de disputas, distribucin de deberes y
derechos comunales, etc.). En otras las amplan a esferas sociales que no son competencia
tradicional del Estado (la disciplina sindical cae, por ejemplo, sobre mbitos tan diversos
como el mal uso de recursos naturales comunes, la inasistencia a eventos sindicales o
disputas familiares). La pregunta clave detrs de este escenario, no es cmo llenar los
huecos? sino entender cundo son complementarias las estatalidades paralelas a la inclusin
social y al ejercicio de derechos ciudadanos y cundo son antagnicas?. En el caso de la
complementacin, queda el reto de articular las capacidades del Estado formal a las
capacidades realmente existentes a nivel local el ejemplo de la Participacin Popular
en lograr esto es de destacar. En el caso del antagonismo queda como reto defender los
valores y los derechos de la comunidad de ciudadanos democrtica.
Ambos son retos que encontrarn un cauce en los prximos debates sobre
autonoma regional y Asamblea Constituyente. Uno podra imaginar la tentacin de
EL ESTADO DEL I NTERCULTURALI SMO EN BOLI VI A
George Gray Molina
303
llenar los huecos por decreto. La otra es llenarlas con prcticas polticas hegemnicas.
Ambas conspiran contra la posibilidad de construir una comunidad de ciudadanos,
un nosotros que iguala. Pensamos que el debate sobre los roles y competencias del
Estado a nivel subnacional proporciona una oportunidad real de construir un Estado
intercultural. Es probable que las formas de acomodacin, negociacin y construccin se
den a nivel regional, por tanto, bajo la forma de un Estado intercultural y autonmico.
Estas son las carctersticas que probablemente permitan balancear mejor los imperativos
de comunidad e igualdad.
CONCLUSIONES: QU TIPO DE ISMO
ES EL INTERCULTURALISMO?
Qu tipo de ismo es el interculturalismo? En esta seccin ensayamos una
respuesta que dibuja, a su vez, una agenda de accin sobre Estado e interculturalidad
en Bolivia. Pensamos que el interculturalismo es el tipo de ismo que no se agota en el
debate meramente normativo. Requiere, ms bien, de una mirada crtica a las relaciones
sociales y estatales que subyacen la construccin de una comunidad de ciudadanos.
El nfasis sobre la igualdad no es acadmico. Se remite ms bien a los efectos que tiene
un alcance estatal territorial y funcional heterogneo sobre el ejercicio de la ciudadana
social, cvica y poltica. Cmo se construye una comunidad de iguales, cuando el Estado
no llega o no acta an cuando llega? Las respuestas tentativas no se encuentran en
el debate liberal comunitario ni en el debate sobre multiculturalidad e interculturalidad,
sino en la capacidad del orden estatal (econmico, cultural, institucional y poltico) y del
Estado mismo (cual rgano de poder) de construir un Estado de derecho intercultural.
La idea de un Estado con huecos discontinuo en su alcance territorial y funcional
es ilustrativo y grfco en describir aspectos de la debilidad estructural del Estado boliviano,
pero debe ser matizado con la visibilizacin de actores y relaciones sociales que asumen
cualidades estatales ejercicio de la fuerza, derecho, y funciones de representacin social
y poltica en dichos huecos. Existen dos posibilidades con respecto a la construccin
de un Estado de estas caractersticas. La primera es la apuesta modernista, que consiste
en llenar los huecos con instrumentos legales, burocrticos e ideolgicos que emergen
del juego democrtico de poder. En momentos liberales, son instrumentos de contenido
liberal; en momentos populares, son de contenido popular. Una segunda posibilidad
es la apuesta por la interculturalidad, que supone que algunos huecos no se llenarn
ms que como pactos locales y contingentes entre Estado y sociedad. La larga historia de
pactos entre lites centrales/dbiles y organizaciones locales/fuertes sugiere que este fue
el camino durante gran parte de la historia republicana. Hoy emerge esta lectura desde
las demandas regionales por autonomas departamentales, hasta las reivindicaciones
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
304
territoriales de pueblos indgenas y originarios. Bajo esta ptica, la apuesta intercultural,
no propone una reparacin histrica para uno u otro grupo socio-cultural. Propone,
ms bien, mecanismos para construir puentes de igualdad entre individuos y grupos
dismiles.
Estado para el interculturalismo
Por ello, la apuesta intercultural requiere ms que una coexistencia y una tolerancia
de estatalidades paralelas. Para ser democrtico requiere que se fjen lmites en torno a
los mbitos comunes y diferenciados de ciudadana. Lamentablemente, esta discusin
tiende a invisibilizarse en Bolivia. El espacio privilegiado es, sin duda, la Asamblea
Constituyente en el cual emergern posiciones que van desde el separados pero iguales,
hasta el de hegemona en mi territorio. Ms all de la perspectiva normativa de cada
actor social, lo que s tienen en comn es que lo que est en juego no es su concepcin
particular del bien, sino los lineamientos de un contrato social vinculante a todos. Estos
lineamientos son el sentido comn de un Estado intercultural. Cmo se da el trnsito
de una estatalidad dbil con estatalidades paralelas a un Estado intercultural en Bolivia?
Esta es la agenda pendiente ms importante del proceso de reconstruccin poltica en
Bolivia. Supone tanto la capacidad de imaginar un nuevo Estado, como de reconocer
que ese nuevo Estado nace de una sociedad en proceso de cambio que ya incub
prcticas mestizas, interculturales o de acomodacin cultural hace dcadas. Tambin
requiere visibilizar y confrontar los achaques particularistas, etnocntricos o racistas que
alimentan el sentido comn de algunos grupos.
Qu implica esto para nuestra descripcin del Estado? El objetivo de este
proceso de transformacin no debiera regirse por la idea de transitar de un Estado
dbil a uno fuerte, sino de transitar de un Estado discontinuo que no genera una
comunidad de iguales a uno que resuelve sus discontinuidades igualando. A veces,
esto implica reconocer sinergias entre organizaciones fuertes y estatalidad dbil. Este
ejemplo lo vemos multiplicado por 314 en el proceso de Participacin Popular y por
9 en el famante proceso autonmico. La construccin de Estado no tiene por qu ser
centralizador. Sin embargo, tampoco debemos caer en la tentacin de santifcar todos
los huecos de Estado, si en ellos rige el particularismo, la discriminacin por gnero
o etnicidad. El balance entre igualdad (ciudadana) y comunidad (central, regional,
municipal, y local) es crucial.
Bajo esta ptica qu esperaramos de un Estado intercultural? Un Estado es
ms intercultural si los nios y nias aprenden a leer y escribir aymara, quechua o
guaran en la escuela pblica y privada? Probablemente s, pero no necesariamente por
la recuperacin idiomtica (que en s es valiosa), sino por la construccin de un sentido
comn en el cual un idioma no supone una amenaza para la comunidad de ciudadanos.
Ser ms intercultural un Estado que reconoce prcticas y derecho consuetudinario
EL ESTADO DEL I NTERCULTURALI SMO EN BOLI VI A
George Gray Molina
305
en comunidades indgenas y originarios? Probablemente s, pero no por la prctica
consuetudinaria (que tambin es valiosa), sino porque el acceso igual a la justicia puede
demandar mecanismos diferenciados de justicia que ayudan a construir una comunidad
de ciudadanos. Ser ms intercultural un Estado que promueve mayor representacin
de ciudadanos indgena en el parlamento y en el poder ejecutivo? Probablemente s, pero
no por la equidad aritmtica, sino porque la igualdad del ejercicio de derechos cvicos y
polticos es tan valiosa que merece de mecanismos de igualdad compleja.
A fn de cuentas, las prcticas interculturales, que tienden puentes entre grupos
plurales, no son ajenas al proceso de mestizaje socio-cultural boliviano. Innumerables
mecanismos de construccin hbrida de la comunidad poltica desde el reconocimiento
corporativo de grupos territoriales, hasta los pactos sobre tierra del siglo XIX y el
reconocimiento de la personera jurdica y derechos de propiedad de tierras comunitarias
de origen, ayllus y capitanas en el siglo XX sugieren que la vivencia poltica boliviana
no es monoltica. Ni la autenticidad ni la diversidad motivaron el cambio social o
poltico boliviano, sino la necesidad de incluir a grupos y comunidades desde el Estado,
particularmente en la segunda mitad del siglo XX. Y sin embargo, la comunidad de
ciudadanos bolivianos necesita algo ms que mestizaje. El mestizaje exige demasiada
igualdad en algunos respectos (valores e identidades socio-culturales comunes), pero
demasiada poca igualdad en dimensiones que cuentan (igualdad ciudadana social y
econmica). Se requiere por ello de voluntades expresas que transformen diferencias en
relaciones de igualdad, sin desmerecer el pluralismo y la diversidad. Esta voluntad no puede
sino expresarse en un Estado que iguale, un Estado que garantice la igualdad de ciudadana,
aunque esto signifque construir mecanismos heterodoxos de igualdad compleja. No podr
emerger ni de la dominacin tnico-cultural ni de la presuncin de neutralidad liberal
del Estado. Esta ecuacin se hace un tanto ms compleja con la dimensin autonmica y
regional.
20
Son el motivo por el cual el interculturalismo no es un ismo ms.
NOTAS
1
El punto de partida de esta reexin es el Informe de Desarrollo Humano de Bolivia 2004,
Interculturalismo y globalizacin, que enfatiza que una comunidad de ciudadanos supone tanto la
aceptacin de distintas identidades en un plano de igualdad como requisito para que stas desarrollen
sus proyectos individuales y colectivos y que cada grupo reconozca a los otros en tanto ciudadanos
con iguales derechos y obligaciones, con los cuales, en conjunto, debe construir un nosotros que es
la Nacin. (p.101).
2
Dos otras dimensiones importantes de esta diversidad poltica tienen que ver con las identidades
regionales y territoriales y los profundos clivajes de clase que atraviesan la sociedad boliviana. Este
ensayo se limita a discutir la cuestin intercultural con respecto a estas dos dimensiones.
DEMOCRACI A, ESTADO Y DI VERSI DAD
306
3
Para un interesante anlisis sobre los fundamentos constitucionales de la desigualdad en Amrica
Latina ver Roberto Gargarella, 2005, Los fundamentos legales de la desigualdad: el constitucionalismo en
Amrica (1776-1860), Mexico: Siglo XXI.
4
La necesidad y el debate en torno a construir una comunidad de ciudadanos desde una perspectiva
intercultural es profundizada por Fernando Caldern, 2005, Cuadernos de ciudadana y desarrollo
humano, I, II, III y IV, Buenos Aires, PNUD.
5
Ver John Rawls, 1993, Political Liberalism, Columbia University Press.
6
Ver John Rawls, 1971, Theory of Justice, Harvard University Press.
7
Ver Will Kymlicka, 1995, Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Multicultural Rights, Oxford
University Press.
8
Ver Will Kymlicka, 2002, Politics in the Vernacular: Nationalism, Multiculturalism and Citizenship, Oxford
University Press.
9
Kymlicka retoma, desde la perspectiva liberal multicultural, lo que John Rawls deende para todas
las sociedades plurales: la idea doctrinas comprehensivas del bien que reejan nuestros valores
e identidades ms ntimos (normas acerca de cmo se vive una buena vida en mi familia y mi
comunidad), y la idea de doctrinas polticas del bien que reejan valores e identidades compartidas
con colectividades mayores (normas acerca de la libertad e igualdad entre diferentes). Ver John Rawls,
1993, Political Liberalism, New York: Columbia University Press.
10
Ver Jurgen Habermas, 1996, Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and
Democracy, MIT Press.
11
Ver Charles Taylor, 1994, Multiculturalism: Examining the Politics of Recognition,Princeton University
Press.
12
Berlin comparte con Benjamin Constant (libertad de modernos y antiguos), la idea que la libertad es
construida socialmente, con cnones distintos segn tiempo y lugar. Ver Isaiah Berlin, 2000, Four Essays
on Liberty, Oxford University Press.
13
Ver PNUD, 2004, Multiculturalismo, Cuaderno de Futuro 20, donde se analiza desde tres perspectivas
el debate multicultural de ciudadana.
14
Fernando Caldern anota, en el IDH 2004 Interculturalismo y Globalizacin, que las propias bases
de la comunidad ciudadana en un Estado intercultural descansan en la manera misma en que
concebimos del nosotros. En quechua, el nokaiku describe el nosotros ntimo mientras que el
nokaikinchejchu describe un nosotros ampliado, la comunidad que incluye a diferentes.
15
Ver el Informe de Desarrollo Humano de Bolivia 2007: El estado del Estado (La Paz: PNUD 2007) para
un mayor desarrollo sobre la estatalidad en Bolivia.
16
Ver: Rossana Barragn, 2003, El Estado Que Pacta, Tesis Doctoral, Pars: Universidad La Sorbonne.
Marie Danielle Dmelas y Edgardo Rivera, 2003, La invencin poltica: Bolivia, Ecuador y Per en el siglo
XIX, Lima: Instituto de Estudio Peruanos. Brooke Larson, 2004, Trials of Nation Making, State University
of New York. Marta Irurozqui, 1994, Armona de las desigualdades: Elites y conictos de poder en Bolivia,
1880-1920, Lima: Universidad de San Marcos.
17
Ver: Jose Luis Roca, 1999, Fisonoma del Regionalismo Boliviano, La Paz. Fernando Caldern, 2003,
Tenemos pechos de broncepero no sabemos nada, La Paz, PNUD. Merilee S. Grindle & Pilar Domingo,
2003, Proclaiming Revolution: Bolivia in Comparative Perspectiva, Harvard University Press.
18
Ver: Xavier Alb, 1987, From MNRistas to Kataristas to Katari, Madison: University of Wisconsin Press.
Silvia Rivera, 1984, Oprimidos pero no vencidos: Luchas del campesinado aymara y quechua en Bolivia
(1900 1980). La Paz: HISBOL CSUTCB.
19
Ver ODonnell, 1999, Counterpoints: Selected Essays on Authoritarianism and Democratization, University
of Notre Dame Press.
20
Ver Xavier Alb y Franz Barrios (2006), Por una Bolivia plurinacional e intercultural con autonomas,
Documento de trabajo, Informe de Desarrollo Humano de Bolivia, La Paz: PNUD.
DEMOCRACIA,
ESTADO Y ECONOMA
Juan Carlos Moreno Brid / Martn Puchet Anyul
lvaro Garca Hurtado
Cecilia Lpez Montao
Bernardo Kliksberg
OBJETIVOS, ALCANCES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN AMRICA LATINA
Juan Carlos Moreno-Brid / Martn Puchet Anyul
309
Objetivos, alcances y limitaciones
de la intervencin del Estado
en la economa en Amrica Latina
y el Caribe para impulsar un
desarrollo socialmente incluyente
*

Juan Carlos Moreno-Brid y Martn Puchet Anyul**
ANTECEDENTES
En las postreras dcadas del siglo XX se percibi un avance notable de la
democratizacin en Amrica Latina y el Caribe, proceso que ha consolidado el respeto
a las elecciones como la nica forma legtima de acceso al poder ejecutivo y, a la vez, la
generalizada condena y repudio a las prcticas violatorias de derechos humanos que tanto
se dieron en la regin, bajo falaces criterios de seguridad nacional. Simultneo con este
avance se detecta un fortalecimiento de la ciudadana que, aunque heterogneo y lejos
de ser completo, ha posibilitado a una proporcin creciente de nuestras poblaciones el
hallarse ms informada, ms consciente de sus derechos polticos y, en alguna medida, de
* Los autores agradecen el apoyo paciente de Rodolfo Mariani en la elaboracin de este documento y
los valiosos comentarios de Pablo Ruiz Npoles e Igor Paunovic, as como de Nuria Cunill Grau, Rebeca
Grynspan, David Ibarra y de los dems participantes en el Taller de Analisis y Discusin celebrado en
Buenos Aires en mayo de 2007.
** Juan Carlos Moreno Brid es Coordinador de Investigacin de la Sede Subregional en Mxico de la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y Martn Puchet Anyul es Profesor
titular de la Facultad de Economa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM).

DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
310
sus derechos econmicos, sociales y culturales. Falta, sin duda, que sea prctica comn la
exigencia ciudadana por su cumplimiento.
El fortalecimiento de los derechos polticos, la democracia electoral y los progresos
en la construccin ciudadana, sin embargo, no han ido acompaados de un desempeo
econmico dinmico ni de una mejora signifcativa de las condiciones de vida de la mayora.
De hecho, han sido decepcionantes los resultados de las reformas macroeconmicas
inspiradas en el llamado Consenso de Washington, implantadas drsticamente desde
mediados de la dcada de 1980 a lo largo y ancho del subcontinente latinoamericano.
Mediante dichas reformas enfocadas a disminuir la injerencia estatal en la economa,
desregular y abrir los mercados internos a la competencia mundial se abati la infacin
y el dfcit fscal y se consigui una marcada elevacin de las exportaciones. Pero su puesta
en prctica dist mucho de insertar a Amrica Latina y el Caribe en una senda de desarrollo
sostenido, estable y equitativo. Precisamente, el ritmo de expansin del ingreso real y de la
actividad productiva de la regin ha sido en general dbil, voltil y sujeto a crisis fnancieras
o de balance de pagos con repercusiones sociales maysculas. En estos aos el desempleo se
dispar a niveles histricos, la ocupacin informal se volvi ms la regla que la excepcin
y la pobreza continu afectando a una vasta proporcin de la poblacin. En efecto, en
2005, el ao ms reciente para el que se cuenta con esta informacin, 209 millones de
latinoamericanos vivan en condiciones de pobreza, es decir, el 39.8% de la poblacin total,
sin contar los millones que emigran buscando mejores oportunidades de vida.
El propsito del presente ensayo es contribuir a la refexin sobre los alcances y
limitaciones del papel que debe tener en el contexto actual el Estado y el mercado en la
economa de Amrica Latina. Dicha refexin es indispensable para avanzar hacia la pauta
de desarrollo sostenido y socialmente incluyente que urge a la regin. Ella se inspira tanto
en una evaluacin de los resultados de las reformas econmicas recientes como en una
concepcin integral de la economa poltica. sta supone que las personas deben decidir
no slo sobre los medios para hacer la vida que consideren mejor sino que tambin tienen
que juzgar y decidir sobre los fnes que la sociedad debe perseguir para que sea posible
lograr lo que quieren. Los aspectos centrales del texto delinean un enfoque de poltica
econmica que reconcilia la economa con una democracia de ciudadana extendida por
medio de la accin responsable y ciudadanamente controlada del Estado.
El repunte del crecimiento econmico regional en el perodo 2003-2006 fue
impulsado por la mejora en la relacin de los trminos de intercambio, el alza de
las exportaciones de la produccin intensiva de recursos naturales, el dinamismo de
la economa mundial y las bajas tasas de inters. Aun as, en el mundo en desarrollo
Amrica Latina se caracteriz por ser una de las regiones con crecimiento ms dbil y no
parece probable que pueda impulsarlo con vigor en el mediano plazo si se sigue bajo esta
misma pauta ante el deterioro de la relacin de los trminos de intercambio o el aumento
signifcativo de las tasas de inters internacionales.
As, la brecha entre el ingreso real promedio de Amrica Latina y el correspondiente
al mundo desarrollado es ms amplia en la actualidad respecto de la prevaleciente en
OBJETIVOS, ALCANCES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN AMRICA LATINA
Juan Carlos Moreno-Brid / Martn Puchet Anyul
311
1980. Agravando este panorama cabe agregar que la nuestra sigue siendo la regin del
planeta con la distribucin ms desigual del ingreso. La aguda polarizacin de la riqueza,
la inequidad de oportunidades y la marginacin que sufre buena parte de sus habitantes,
son factores que erosionan la cohesin social, minan el potencial de crecimiento econmico
y, ms temprano que tarde, ponen en riesgo la consolidacin de la democracia que tanto
requiere la dinmica poltica de la regin.
Los frustrantes resultados de las reformas macroeconmicas han provocado su
cuestionamiento desde diversos ngulos del espectro poltico, y han conducido a la
bsqueda de estrategias alternativas de desarrollo. En principio, la posicin crtica comn
entre quienes inicialmente las promovieron argumenta que las reformas fallaron debido
a que su aplicacin fue incompleta. En otra vertiente, una crtica de mayor profundidad,
compartida por la CEPAL, asevera que el decepcionante desempeo de las reformas
obedece a fallas fundamentales en su propio diseo que se basan en una insufciente y
sesgada interpretacin del proceso de desarrollo. Entre dichas insufciencias destaca el
hecho de que su perspectiva ideolgica valore la intervencin del Estado en la economa
como, en esencia, mera fuente de distorsiones e inefciencias, y con mritos escasos. A
su vez, se considera al libre juego de las fuerzas del mercado como cuasigarante de una
asignacin adecuada de recursos econmicos. Este sesgo en la valoracin condujo a que
las reformas ignoraran las sinergias positivas que tienden a ocurrir entre la inversin
pblica y la privada en los pases semiindustrializados de nuestra regin, que padecen de
una escasa profundidad en sus mercados de capitales.
Una defciencia notable del paquete de recomendaciones de poltica econmica
aplicadas en el marco de las reformas fue su falta de adecuacin a las especifcidades de las
economas nacionales. As, la apertura de mercados, la desregulacin y la privatizacin,
la eliminacin de subsidios y el achicamiento del sector pblico tendieron a aplicarse de
manera similar en mltiples pases sin tomar en cuenta las diferencias de su desarrollo
institucional, de su estructura productiva, del patrn de insercin en los mercados
mundiales, adems de la diversidad en sus condicionantes histricos, geogrfcos y
polticos. Asimismo, con la prisa por cambiar de manera radical el papel del Estado y del
mercado en las economas, se puso escasa atencin en modifcar los marcos regulatorios
nacionales incluso de mercados crticos, como el fnanciero a las nuevas condiciones
de eliminacin de barreras comerciales y de otro tipo a la competencia globalizada y de
contraccin del sector pblico.
En todo caso, por las razones sealadas, el inicio del presente siglo ha encontrado
a Amrica Latina y el Caribe en la tarea de repensar su estrategia de desarrollo de
cara al mundo globalizado. Frente a este reto, algunos gobiernos estn optando por
profundizar las reformas neoliberales de la dcada previa. El nfasis de su propuesta
es avanzar hacia reformas integrales de carcter institucional que incluyen, inter alia,
el mercado laboral, la forma de liderazgo y control (governance) corporativo, el sistema
educativo, as como el sistema legal y de justicia. Otros, en contraste, entre los que cabe
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
312
incluir a los de la llamada Nueva Izquierda de Amrica Latina, explcitamente rechazan
continuar con la lnea nica de reformas asociada al Consenso de Washington, ya sea
en su versin original o ampliada. Han tomado una posicin ms pragmtica y estn
adoptando medidas de poltica econmica y social diseadas de forma ms ad hoc a sus
realidades nacionales.
Es prematuro y tal vez aventurado concluir que, a partir del distanciamiento
del Consenso de Washington, los pases de Amrica Latina instrumentarn una nueva
agenda de desarrollo. Pero seguramente, las polticas econmicas que se pondrn
en prctica tendrn fuerte carcter pragmtico, con diversidades nacionales, estarn
orientadas a eliminar los obstculos que bloquean su desarrollo en el caso especfco
de la economa en cuestin, y se alejarn de toda pretensin de declogo de aplicacin
universal en tiempo y espacio. En todo caso, en esta bsqueda actual de pautas
alternativas, los gobiernos, partidos polticos y la sociedad civil en los pases de la
regin estn cuestionndose cul debe ser el papel del Estado y del mercado para
promover un desarrollo incluyente. En trminos generales, el contenido de las lecciones
de las reformas macroeconmicas apunta a coincidir con la expresin del ex-presidente
de Chile, Ricardo Lagos, referida a que Amrica Latina requiere ms mercados y
ms Estado. O como aade Enrique Iglesias, el desarrollo de la regin necesita ms
mercados, ms Estado y ms sociedad civil. A un nivel ms especfco, son varias las
interrogantes por responder:
Cules objetivos deben orientar la intervencin del Estado en la esfera econmica?
Cmo debe intervenir, en forma general o en mercados especfcamente seleccionados,
en cules? Con qu instrumentos de poltica econmica de regulacin y control,
incentivos, gasto pblico, empresas paraestatales, etc. es ms efectivo y efciente hacerlo?
Cul es en la actualidad el margen real de maniobra del Estado latinoamericano en el
diseo, instrumentacin e impacto de la poltica econmica nacional? Dicho de otra
manera, cules son las restricciones a la injerencia estatal en la economa, incluyendo
las que surgen de su insercin de jure o de facto en la economa internacional y las que
tienen sus races ms bien en la economa y la poltica nacionales?
EL ESTADO EN LA AGENDA DE DESARROLLO DE
AMRICA LATINA: FAIRE POUR LAISSEZ FAIRE MIEUX
Partiendo de la perspectiva del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), aqu se identifca al desarrollo humano como el objetivo
fundamental de la poltica pblica, entendido siguiendo a Amartya Sen como
el proceso de expansin de las libertades reales que goza un pueblo. Este proceso
va ms all del aumento del bienestar material y abarca el creciente cumplimiento
OBJETIVOS, ALCANCES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN AMRICA LATINA
Juan Carlos Moreno-Brid / Martn Puchet Anyul
313
de los derechos humanos, polticos, econmicos y sociales. Dicho cumplimiento es
indispensable para robustecer la ciudadana efectiva, pilar central de la democracia.
Supone, de forma ms especfca, que los ciudadanos no slo deben elegir qu consumir,
qu riesgos quieren correr y qu representantes polticos desean tener, sino tambin
que tienen que decidir qu fnes debe perseguir la sociedad a la que pertenecen. Por
ello no son sufcientes los mercados competitivos y los sistemas electorales como
espacios de interaccin entre las personas, sino que adems se requiere instituciones
estatales donde la ciudadana participe en relacin con las metas y objetivos de las
polticas pblicas y con su cumplimiento.
En nuestra opinin, elevar signifcativa y persistentemente el nivel de desarrollo
humano de las naciones latinoamericanas requiere la intervencin del Estado en la esfera
econmica, de manera frme, transparente y sujeta a la rendicin efectiva de cuentas
con base en un consenso nacional. En Amrica Latina y el Caribe, el Estado es hoy por
hoy el nico conjunto de organizaciones e instituciones que tiene tanto la legitimacin
poltica para proponer una visin estratgica de la evolucin deseable de la economa
para un desarrollo socialmente incluyente, como la capacidad efectiva para coordinar su
instrumentacin. Sus facultades en el mbito fscal y monetario, de polticas sectoriales,
as como en el diseo y operacin de instituciones, le permiten incidir en la asignacin
de recursos productivos y tratar de corregir algunas de las insufciencias del mercado
originadas en fallas de coordinacin o de informacin.
Al respecto, es importante que al identifcar las opciones de poltica pblica se
tome en cuenta el riesgo de posibles fallas en la intervencin del Estado en la economa.
Entre stas se cuentan la corrupcin, la fragilidad fscal o de balance de pagos con su
consecuente volatilidad del producto, el empleo o la infacin, as como la detonacin
o exacerbacin de confictos originados en la economa poltica de los derechos de
propiedad. Tambin est la posibilidad de provocar distorsiones en la asignacin de
recursos que deterioren la competitividad. stas usualmente se asocian a defciencias
en la estructura impositiva. Pero, como ha sido frecuente en la regin, igual pueden
ocasionarse por otras razones, entre ellas las polticas monetarias que, buscando mantener
una baja infacin, desembocan en apreciaciones sistemticas, maysculas y en ltima
instancia insostenibles, del tipo de cambio real.
El Estado debe identifcar cuidadosamente cules son los mercados clave cuyas
fallas hay necesidad imperante por racionalidad de tipo econmico o social y poltica
y posibilidad real de corregir por la accin de la poltica pblica. Igualmente, en este
empeo habr que evaluar si en dichos mercados hay insufciencias o bloqueos provocados
ms bien por la propia accin estatal. Dicha identifcacin estar condicionada en buena
parte por el pacto social vigente en cada pas. Deber refejar la prioridad especial
que, contingente en tiempo y lugar, asigne la sociedad civil de cada pas al acceso al
consumo de ciertos bienes y servicios. Al punto que la sociedad civil exija, implcita o
explcitamente, al gobierno que vigile, promueva y asegure el buen desempeo de tales
mercados.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
314
Entre los mercados claves cuyo seguimiento, regulacin o intervencin por el
Estado es recomendable en aras de promover un desarrollo socialmente incluyente estn
el mercado de trabajo y el fnanciero. Las fallas en su funcionamiento en nuestra regin
son obvias. Urge aumentar la capacitacin, movilidad y ocupacin en empleos dignos.
Asimismo, hay que fortalecer las instancias de supervisin bancaria y fnanciera. Por
otra parte, seguramente es pertinente regular el mercado de ciertos bienes y servicios
que componen la canasta de consumo bsico de la poblacin marginada, o la de algunos
grupos o estratos adicionales, en los que se considera que sus fallas tienen un impacto
social o econmico adverso signifcativo. Tambin pueden considerarse los mercados de
insumos que entran de manera generalizada en la produccin nacional; entre ellos se
destacan los de la energa, las comunicaciones y el transporte.
Se debe reconocer que la capacidad efectiva de regulacin e intervencin del
Estado en la economa tiene lmites tcnicos e institucionales, adems de condicionantes
polticos. Uno de ellos es la disponibilidad de recursos capacitados en la administracin
pblica, incluyendo las carencias que se advierten en las entidades de regulacin, as como
en la gerencia de paraestatales. Otros son los fondos y recursos fscales y fnancieros con
los que cuenta y su independencia o autonoma de los poderes polticos o econmicos
fcticos que constituye un punto central de la democracia. Tambin incide la efectividad
del marco jurdico y legal para aplicar las sanciones impuestas por dichas entidades. De
hecho, es frecuente que las agencias o comisiones de competencia sean dbiles, con escasos
recursos y en riesgo de ser capturadas por los oligopolios. Estos elementos condicionan la
efectividad, forma y escala de la regulacin/intervencin del Estado en mercados clave.
Adems, cabe recordar que la injerencia del Estado en la economa est acotada por
la obligacin de preservar ciertos equilibrios fscales y fnancieros y por restricciones
emanadas de las relaciones internacionales. Estas ltimas van desde la forma de insercin
del pas en la economa globalizada, hasta su pertenencia legal/formal a organizaciones o
acuerdos regionales o multinacionales en materia comercial, de inversin o de otro tipo
que tienen efectos econmicos.
Existe el riesgo de que la estrategia de desarrollo promovida por el Estado
incluso basada en un consenso nacional sea inadecuada y que, en vez de facilitar,
obstaculice la implantacin de una pauta de desarrollo sostenido socialmente
incluyente. Ello no implica que el Estado renuncie a su compromiso promotor. A
lo que lo obliga es a asegurar que la estrategia de desarrollo promovida desde sus
instituciones refeje la consulta y el trabajo concertado entre grupos empresariales,
sociedad civil y el gobierno mismo. Asimismo, es necesario que el programa de
instrumentacin incorpore mecanismos de seguimiento y evaluacin sistemtica que
permitan corregir el rumbo de manera oportuna. En otras palabras, la concrecin de
la democracia en el ejercicio de la poltica pblica exige que la estrategia de desarrollo
que promueva el Estado sea refejo del consenso nacional en torno a la visin de largo
plazo de la transformacin econmica que se requiere para un desarrollo incluyente
en trminos sociales.
OBJETIVOS, ALCANCES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN AMRICA LATINA
Juan Carlos Moreno-Brid / Martn Puchet Anyul
315
POLTICA ECONMICA, CRECIMIENTO,
EQUIDAD Y POBREZA
Amrica Latina ha logrado consolidar los ndices de baja infacin y la correccin
de las fnanzas pblicas. Dichos importantes logros no deben descuidarse. Pero son
insufcientes para detonar o sostener un proceso de desarrollo robusto y socialmente
incluyente. Como se seal en la parte inicial, a pesar de dichos avances, las economas
de la regin en general han crecido con escaso dinamismo y el avance en el combate a la
pobreza es limitado. Persisten agudas inequidades en el acceso de los pobres a servicios
de educacin y de salud de calidad, al uso o propiedad de la tierra o maquinaria y equipo,
a la informacin y el avance tecnolgico, as como al fnanciamiento. Estas inequidades se
traducen en forma sistemtica en una aguda desigualdad de riqueza, ingreso y consumo,
y dan lugar a productividades divergentes derivadas tanto de una mayor disponibilidad
de capital humano, fsico y fnanciero como de la posibilidad de acceso al poder
poltico. As, el sistema econmico ha ido reproduciendo una sociedad polarizada en
la que coexisten vastos contingentes sumidos en la pobreza masiva junto con minoras
privilegiadas cuya prosperidad destaca incluso a nivel internacional.
Reducir la inequidad y abatir la pobreza de nuestra regin constituyen no slo un
imperativo tico, sino tambin una conditio sine qua non para conseguir y sostener tasas
elevadas de expansin de la actividad econmica y, al mismo tiempo, evitar un deterioro
de la cohesin social y de la estabilidad poltica. El reto de la poltica econmica se centra
en procurar el nivel ms alto posible de bienestar material general de la poblacin, de
manera que se eleven persistente y rpidamente las condiciones de vida de la amplia
proporcin que se halla sumida en la pobreza. Para ello, la poltica econmica y de hecho
la estrategia de desarrollo, debe tener como preocupaciones centrales tanto impulsar un
mayor crecimiento econmico de largo plazo respetando el mantener una baja infacin,
como corregir las inequidades en la distribucin efectiva de los benefcios del crecimiento
para que se refeje entre la poblacin.
La inequidad y la pobreza representan un elemento relevante en el diseo de
la poltica econmica y es crucial dejar de percibirlas como cuestiones que competen
meramente a la poltica social. En la prctica, la aguda desigualdad en la distribucin
de la riqueza genera distorsiones en el funcionamiento de los mercados y disminuye
la efcacia de la poltica pblica. Por efecto de esta situacin, se debilita el potencial
de crecimiento econmico. Como se afrma ms adelante, esos problemas ponen en
entredicho la capacidad del Estado para cumplir sus responsabilidades en el mbito
econmico actual, an aceptando que los mercados son las instituciones privilegiadas
para asignar y distribuir los recursos. Estas responsabilidades son: i) garantizar la
imparcialidad y justicia en del sistema legal y los derechos de propiedad, ii) fortalecer
el desarrollo de mercados competitivos, y iii) garantizar la seguridad y proteccin
social.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
316
En efecto, la aguda desigualdad tiende a fomentar el conficto, a reducir la
cohesin social y en ocasiones torna contingente el respeto a los derechos de propiedad
segn el poder econmico del demandante. Se elevan as los costos de transaccin y, de
forma concomitante, se erosiona la percepcin de transparencia y equidad del sistema
de justicia que est en el fundamento del Estado de derecho. A la vez, al traducirse
dicha desigualdad en marcadas divergencias regionales dentro del pas, la calidad y
productividad de capital humano e infraestructura se vuelven muy heterogneas y hacen
descender la competitividad de la economa en su conjunto. Igualmente, infuye en la
composicin del ingreso y del gasto pblico, tendiendo tanto a aumentar la regresividad
del sistema tributario junto con una reduccin de la carga tributaria global, como a
asignar un gasto hacia el rea social y de abatimiento a la pobreza menor a lo deseable. Y
al restringir el acceso al fnanciamiento y al capital fsico (tierra o maquinaria) por parte
de los pobres, se debilitan las posibilidades de inversin y de crecimiento econmico de
la sociedad en su conjunto. Por fn, las desigualdades de ingreso y riqueza, en economas
en vas de desarrollo con democracias todava incipientes y escasos recursos fscales,
producen una acentuada inequidad en el acceso a servicios escolares y de salud de calidad
en perjuicio de los pobres, lo que mina su capital humano y ayuda a perpetuar el crculo
intergeneracional de reproduccin de la pobreza.
El Estado en la democracia, en su calidad de rbitro de ltima instancia de confictos
socioeconmicos y polticos de alcance nacional, tiene la responsabilidad de garantizar la
seguridad y la proteccin social, creando un marco institucional para socializar ciertos
riesgos. Una opcin sera incorporar en el proceso de asignacin del gasto pblico a nivel
descentralizado criterios de satisfaccin de niveles mnimos de bienestar; por ejemplo,
ligados a derechos econmicos o a satisfactores de necesidades bsicas, o del desarrollo
humano. As es como se podran introducir estabilizadores automticos de naturaleza fscal
similares al seguro de desempleo que existe en las economas en desarrollo que moderen
las fuctuaciones del ciclo econmico. Adems de mitigar la volatilidad de la economa y
aminorar su costo social, dicha prctica o regla integrara las necesidades sociales bsicas en el
diseo de la poltica de estabilizacin macroeconmica. Su viabilidad y relevancia est sujeta
a la magnitud de los ingresos fscales y al apoyo poltico al pacto social que convoque.
En todo caso, es urgente que la poltica econmica en nuestra regin recobre
su vocacin y capacidad redistributivas. Para ello habr de ganar primero el espacio de
legitimidad poltica para reformar las fnanzas pblicas a fn de elevar la carga tributaria
y reorientar el gasto hacia una redistribucin ms progresiva del ingreso. Dos elementos
son particularmente importantes para el diseo de la poltica pblica en este empeo: la
generacin de empleo y la proteccin social. Por una parte, aun cuando las posibilidades
de creacin directa de empleos permanentes por el Estado estn acotadas, el gasto
pblico en infraestructura y en servicios de educacin tiene un efecto multiplicador
importante al estimular la inversin privada y fortalecer la competitividad global y de
regiones especfcas con mayor atraso relativo en su desarrollo. Por otra, en tanto que las
ocupaciones formales pierden peso en la composicin del empleo en la regin, es cada
OBJETIVOS, ALCANCES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN AMRICA LATINA
Juan Carlos Moreno-Brid / Martn Puchet Anyul
317
vez ms necesario construir sistemas de proteccin social que no dependan de la forma
de insercin del individuo en el mercado laboral. Todo ello requiere recursos fscales
considerables y, en economas con bajas cargas tributarias y ante sociedades desiguales,
se imponen reformas fscales progresivas e integrales donde, junto con los impuestos,
haya aportaciones contributivas por parte de los usuarios de mayores recursos que
fnancien directamente los servicios pblicos que no deben ser slo para los pobres sino
para todos los ciudadanos.
En qu medida puede cumplir la poltica fscal con los fnes redistributivos, dada
su escasa disponibilidad de recursos y la obligacin de atender sus otras prioridades?
Hasta qu punto puede el gobierno aplicar las reformas fscales que permitan hacerlo,
sin violentar excesivamente los equilibrios de la economa poltica al punto que pongan
en riesgo la estabilidad econmica o poltica? La respuesta es contingente al contexto
institucional y poltico de cada pas. Pero seguramente su viabilidad depender de la
capacidad del Estado y la sociedad civil para presentarla como elemento central de una
agenda de desarrollo socialmente incluyente formulada de manera consensuada. En
esencia, este proceso depender de la capacidad de refundar el pacto social de forma
funcional a la puesta en marcha de una nueva estrategia de desarrollo.
En este contexto, la conclusin parcial a subrayar es que hoy da, el avance hacia
el desarrollo socialmente incluyente en Amrica Latina y el Caribe exige una poltica
econmica cuyas preocupaciones centrales vayan ms all de mantener una baja infacin
y equilibrio en los balances fscales, aspectos que nunca deben descuidarse. Pero la poltica
del Estado en lo que concierne al desempeo de la economa debe orientarse a lograr una
pauta de elevado crecimiento de largo plazo aparejada con una reduccin signifcativa
y persistente de la desigualdad y la pobreza. En caso de no obtener pronto resultados
signifcativos en estos frentes, los logros en materia de estabilizacin de la infacin y del
balance fscal e incluso en la consolidacin de la democracia pueden temblar sbitamente
y quebrarse. Habiendo refexionado sobre la racionalidad y objetivos generales de la
injerencia del Estado en la economa latinoamericana pasamos a continuacin a analizar
algunos aspectos puntuales de la instrumentacin de las polticas econmicas.
PRIMUM NON NOCERE
Despus de establecer los objetivos generales que debe tener la intervencin del
Estado en la economa, la siguiente tarea es identifcar algunos principios guas para la
instrumentacin de la poltica econmica en mbitos cruciales del desarrollo. En ello,
lo ms prudente sera apoyarse en los principios ticos de la medicina, comenzando con
el primum non nocere atribuido a Hipcrates, y que se traduce como la obligacin de
antes que nada, no hacer dao. Esta recomendacin, mxima central de la accin del
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
318
mdico, se complementa por tres obligaciones adicionales: i) la de prevenir el dao, ii)
la de remover o retirar lo que est haciendo dao, y iii) la de promover lo que tenga un
efecto benfco.
De esta recomendacin se desprende que la intervencin del Estado debe, en
primer lugar, evitar que su accin cause crisis econmicas o agudice los efectos negativos
de choques provenientes de los mercados internacionales. Buen nmero de las crisis
econmicas de la regin tuvo su raz en cambios adversos de la economa global, como
la abrupta cada en la relacin de sus trminos de intercambio o el alza en las tasas
de inters internacionales que volvieron sbitamente tajante la restriccin externa
sobre el crecimiento econmico. Con todo, ha habido tambin mltiples episodios de
descalabro macroeconmico de origen endgeno, provocados por el desbalance del
patrn de ingreso-gasto o el descalce en el fnanciamiento del sector pblico o del
privado. Estas crisis tienen manifestaciones diversas, como el alza brutal del dfcit fscal
o del endeudamiento del sector privado, la prdida abrupta y masiva de divisas, o la
brusca espiral infacionaria. Invariablemente redundan en cadas en el nivel de actividad
productiva, el empleo y los ingresos, que afectan en especial a los pobres.
El dictum hipocrtico aplicado a nuestro caso obliga a que la poltica econmica se
comprometa a no provocar desequilibrios insostenibles en las fnanzas pblicas, o en las
cuentas externas de la nacin. Ello est lejos de implicar que el balance fscal o el saldo
en la cuenta corriente del balance de pagos tenga que ser siempre nulo! Lo que signifca
es que la pauta de acumulacin de deuda pblica (y de la deuda externa total, pblica y
privada) debe ser sustentable y compatible con la tasa de expansin de la economa de
largo plazo.
Como ha sealado la CEPAL, los desequilibrios de las fnanzas pblicas o de las
externas, y la subsiguiente alta infacin que generan, no slo inducen costos fnancieros
considerables. Tambin ellos estn asociados a la volatilidad en el ritmo de expansin
de la economa y de la ocupacin que provoca efectos tanto o ms adversos, sobre todo
en el segmento social de los pobres. Ahora bien, la adopcin de una regla de cero dfcit
fscal es contraria al acotamiento de la volatilidad en la medida que imprime, de manera
automtica, un carcter procclico a la ejecucin del presupuesto pblico. As el gasto
pblico en lugar de moderar, acenta la volatilidad de la economa nacional, estimulando
los perodos de relativa bonanza y profundizando sus fases recesivas. Para evitar estos
efectos, es con amplitud ms conveniente adoptar una regla de balance estructural en las
fnanzas pblicas, similar a la que rige en Chile. Con ella las fnanzas pblicas atemperan
las fuctuaciones del ciclo econmico, a la vez que mantienen un equilibrio de largo plazo
compatible con la expansin de la economa a su ritmo potencial. Una ventaja adicional
de esta opcin es que emite seales transparentes a los mercados de que el gobierno
est obligado a ahorrar en perodos boyantes y a incurrir en dfcit fscales en las fases
recesivas. Cuando el dfcit se genera mediante esta regla difcilmente puede dar lugar a
expectativas de falta de disciplina fscal entre los organismos fnancieros internacionales
o los mercados de capitales. Por el contrario, al aplicar esta regla se asegura que tanto
OBJETIVOS, ALCANCES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN AMRICA LATINA
Juan Carlos Moreno-Brid / Martn Puchet Anyul
319
la deuda pblica como los ingresos fscales como proporcin del PIB estn en niveles
aceptables.
Asimismo, el primum non nocere facilita que las intervenciones del Estado en la
economa cuiden de no crear presiones infacionarias ni distorsiones insostenibles en
la estructura de precios relativos. Esto se expresa en dos recomendaciones concretas
inmediatas que son de suma relevancia en el contexto latinoamericano. La primera
es que la poltica pblica en materia de regulacin debe evitar recargarse excesiva o
prolongadamente en esquemas de controles de precios. Dichos controles o topes sirven
para aminorar temporalmente el impacto social de choques de demanda u oferta en
mercados seleccionados. Pero no pueden por s solos representar el pilar de una poltica
de largo plazo ya que en algn momento ocasionan desabastecimiento, mercados ilegales
paralelos e infacin en el plano macroeconmico.
La segunda se remite a la conduccin de la poltica monetaria y cambiaria. En
efecto, un elemento central detrs de diversas crisis de balance de pagos en la regin
ha sido la apreciacin persistente del tipo de cambio real. Tales apreciaciones ayudan
temporalmente a acentuar la baja en la infacin, pero desincentivan la formacin
de capital en actividades comerciables y merman la competitividad internacional del
aparato productivo local al difcultar su transformacin. Es recomendable, entonces,
que la poltica monetaria, en particular la banca central, atienda entre sus trminos de
referencia, adems de mantener una baja infacin, evitar la apreciacin persistente y
signifcativa del tipo de cambio real y favorecer el empleo. Sobre valuacin persistente
del tipo de cambio real, de hecho, se est padeciendo en varios pases de la regin que
gozan de abundantes ingresos de divisas por remesas familiares o por exportaciones
intensivas en recursos naturales/minerales. Conviene en esos casos moderar o revertir
dicha apreciacin cambiaria. En caso de no ser posible, es apremiante aplicar polticas
especiales para fomentar su desarrollo y transformacin productiva a fn de compensar
los efectos adversos de tal apreciacin cambiaria sobre la competitividad internacional.
Evitar perjuicios adicionales requiere que tanto la poltica fscal como la monetaria
se sujeten a los principios de la transparencia y la rendicin de cuentas. As no slo
algunas instituciones econmicas sino que las principales instituciones responsables de
las polticas macroeconmicas, ergo, el servicio de administracin tributaria, las ofcinas
de asignacin del gasto y la inversin pblicos y el banco central deben ser coordinados
especfcamente en la aplicacin de sus respectivos mandatos. De hecho convendra
ampliar el mandato del banco central para que se ocupe tanto de la estabilizacin de
precios como del ritmo de crecimiento de la economa respecto a su senda potencial.
Explorando ms all del primum non nocere, hacia las dems prescripciones
hipocrticas, se detectan varias tareas ms que, en principio, debe emprender la poltica
pblica para promover el desarrollo econmico. La primera tiene que ver con el sistema
fnanciero: buscar formas para ampliar la oferta de crdito en plazos y con tasas razonables
destinados a la poblacin pobre y a la pequea y mediana empresa. En algunos pases
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
320
ello necesitar ms bien ampliar la competencia, en otros ser ms bien fortalecer las
instancias de regulacin y supervisin bancaria y tambin dar mayores recursos a la
banca de desarrollo. Otra igualmente importante concierne a las polticas sectoriales para
favorecer el desarrollo productivo y la innovacin tecnolgicas. La evidencia emprica
muestra que la estructura productiva de una economa, es decir, el tipo de bienes y
servicios en que se especializa su produccin, es un determinante fundamental de su
desempeo y ritmo de expansin de largo plazo.
El reto es disear y aplicar polticas para el desarrollo de sectores especfcos
que ayuden a difundir un dinamismo generalizado al resto de la economa. En este
empeo, hay experiencias mltiples de xitos y de fracasos dentro y fuera de la regin. El
meollo parece residir no en la habilidad de seleccin a priori de los sectores con potencial
dinmico y, ergo, cules hay que favorecer. Sino ms bien en el tipo de colaboracin y
cooperacin que se establezca entre el sector pblico y el privado. Idealmente, dicha
cooperacin identifcar los obstculos centrales que, desde ambos puntos de vista, frenan
la transformacin y modernizacin productiva. A partir de ello es ms fcil apuntar
cules son los instrumentos de poltica para removerlos y aplicarlos de manera que los
estmulos se otorguen de modo transparente, acotado en el tiempo y sujeta a criterios
estrictos de desempeo fcilmente comprobables y que determinen la permanencia o
exclusin de las diferentes empresas en el programa.
CONCLUSIN
Ya sea directamente va el gasto pblico o bien indirectamente incidiendo en
las decisiones de inversin, consumo y ahorro del sector privado, el Estado afecta la
composicin y las posibilidades de expansin de la oferta y la demanda agregadas. Por
la posicin central que ocupa y por sus facultades en los terrenos de la economa y la
poltica, el Estado est autorizado y comprometido para intervenir en ciertos mercados
para corregir sus fallas e insufciencias. Parte de su responsabilidad social es atenuar los
impactos adversos de las fuctuaciones econmicas, de la transformacin productiva y
de los choques externos.
La alta participacin de la propiedad gubernamental en los acervos de capital
de muchos pases determin que se considerara equivalente el papel del Estado en
la economa a su participacin directa en los procesos de asignacin, produccin y
distribucin de mercancas. Los procesos de privatizacin, junto con las tendencias
de la globalizacin, tornan muy difcil en la actualidad, y quiz ocioso, insistir en ese
presunto papel del Estado. Si bien en algunos casos, ciertas y muy contadas empresas
pueden razonablemente en funcin del bien comn pasar a formar parte del sector
pblico, hoy la funcin principal de los gobiernos desde el punto de vista econmico
OBJETIVOS, ALCANCES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN AMRICA LATINA
Juan Carlos Moreno-Brid / Martn Puchet Anyul
321
se debe concentrar en la provisin de incentivos que aseguren efciencia dinmica
en la asignacin de recursos y una transformacin productiva para promover un
crecimiento elevado de largo plazo con mayor equidad en la distribucin. Este papel
debe considerar que la regulacin estatal tiene lugar en espacios abiertos al trnsito de
fondos, mercancas y personas, de manera tal que las reglas tienen que concordar con
tramas institucionales que rigen bloques econmicos regionales y el conjunto de los
pases del orbe.
As, la funcin econmica contempornea del Estado es ejercer la regulacin
en economas donde predominan las fallas de otras instituciones de asignacin o
distribucin. Tambin las polticas contra la desigualdad deben entrar a la regulacin
de los mercados. No deben quedarse antes del mercado creando capacidades y despus
del mercado redistribuyendo impuestos para igualar ingresos, sino que deben ir ms
all de las regulaciones anti monoplicas asegurando los derechos de los consumidores
e impidiendo que formas mercantiles que funcionan claramente como estructuras
jerrquicas imperen de manera tal que slo unos pocos gozan de los benefcios y todos
los dems pagan los costos. La produccin, la puesta en operacin y la garanta de
cumplimiento de marcos regulatorios adecuados para las distintas actividades econmicas
constituyen un aspecto relevante del papel del Estado. En particular, la provisin de
incentivos para la inversin y la transformacin productiva, junto con la confguracin
de un marco regulatorio que identifque claramente el papel de la inversin pblica,
son acciones de crucial importancia ante las mltiples fallas, de diverso origen, que
distorsionan el monto y la composicin adecuados de la inversin en la regin.
La versin revisada del Consenso de Washington propone una agenda de reforma
institucional integral sumamente ambiciosa, que no toma en cuenta que la modifcacin
del marco institucional tambin tiene costos y, sobre todo, no es un proceso realizable
en el corto plazo. Su estructura refeja valores y formas de organizacin social que
han demandado aos para construirse y que difcilmente pueden rehacerse en un big
bang institucional con un plumazo programtico de reformas. Intentar una reforma
institucional de tal envergadura en democracias todava incompletas sobre todo en sus
instituciones econmicas puede implicar entrar en un proceso incierto, en un terreno
minado cuyos efectos en la dinmica econmica y en el marco poltico y social son
desconocidos tanto en su fase de transicin como en el largo plazo. Asimismo, emprender
ese camino puede generar fuerte incertidumbre y volatilidad en variables econmicas
fundamentales, con graves repercusiones en la inversin y el empleo, que eventualmente
pondran en entredicho la estabilidad poltica.
Adems, tambin es cuestionable que dicha reforma institucional sea indispensable
para detonar o sostener un proceso de desarrollo. China e India, las experiencias recientes
ms exitosas de crecimiento econmico intenso combinado con declinacin masiva de la
pobreza, detonaron dichos procesos de expansin elevada y sostenida con inclusin social
sin realizar una reforma radical de sus sistemas institucionales.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
322
Rechazar un nuevo big bang institucional no excluye el hecho de que algunas
reformas institucionales propuestas puedan ser relevantes y aplicables para promover
el desarrollo en ciertos pases de la regin. Pero para ello primero hay que evaluar su
pertinencia con base en un diagnstico especfcamente nacional que identifque en el
momento actual cules son los obstculos principales que restringen crticamente (binding
constraints) el desarrollo econmico del pas. Una vez identifcados estos elementos,
prosigue la tarea de decidir qu gama de instrumentos de poltica pblica llmese si se
quiere, reforma seran adecuados para removerlos.
Como comenzamos diciendo, el reto de Amrica Latina y el Caribe es asegurar
un proceso de desarrollo socialmente incluyente. Con miras a lograrlo, la economa
deber insertarse en una senda de elevado crecimiento de largo plazo y de generacin
de empleos de calidad que se acompae de una contraccin de la desigualdad y de la
pobreza. La leccin que dej el frustrante desempeo del Consenso de Washington es
que las estrategias y las polticas pblicas para promover el desarrollo no tienen por
qu ser iguales en todas las economas de la regin. Y, desde nuestro punto de vista,
tampoco deben asumirse como simples segundas o terceras generaciones de las reformas
previas.
En ltima instancia, adoptar con frmeza una estrategia de desarrollo socialmente
incluyente depende del pacto social que se establezca. Ello est condicionado en alguna
medida por el tipo de instituciones con que se cuenta y los procesos usuales para decidir
las prioridades del bienestar social as como para establecer qu asignaciones de recursos
son coherentes con el equilibrio competitivo privado y con el social. En todo caso,
consolidar dicho pacto social es quiz el reto fundamental del Estado y de la sociedad
latinoamericana en nuestros das.
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UN ESTADO DEMOCRTI CO EN AMRI CA LATI NA, DE LA VI SI N A LA ACCI N
lvaro Garca H.
325
Un Estado democrtico
en Amrica Latina:
de la visin a la accin.
Una perspectiva econmica.
lvaro Garca H.*
1. LA VISIN: UN ESTADO DE Y PARA LA
DEMOCRACIA
El trabajo del PNUD (2004) La democracia en Amrica Latina seala que la
democracia incluye, pero no se agota en los derechos polticos. Como tambin da cuenta
del avance que en materia de derechos polticos se ha producido en la regin, pero
constata una creciente insatisfaccin por lo que se denomin ciudadana social, es decir
la posibilidad que tienen las personas de tener sus derechos sociales garantizados.
A partir de esta constatacin se concluye que para fortalecer la democracia en
Amrica Latina, el Estado debe buscar ampliar los derechos ciudadanos en el mbito
civil, social y cultural; como tambin garantizar su respeto o satisfaccin. A partir
de estos conceptos, ODonnell (2006)
1
defne el concepto de un Estado de y para la
Democracia. Dicho tipo de Estado sera el estadio superior de una institucionalidad
democrtica que efectivamente garantiza y continuamente extiende todos los derechos
de todos los ciudadanos.
Sin pretender resumir el trabajo de ODonnell, ste reconoce cuatro niveles de
desarrollo del Estado, desde su primer nivel minimalista hasta el superior democrtico
*
Doctor en Economa, ex Ministro de Economa, de Energa y de la Presidencia de Chile.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
326
(pasando por el funcionante y adecuado). El trnsito de un nivel a otro dice en
relacin con el quehacer del Estado en materia de Efcacia, Transparencia, Respeto a la
ley y Trato equitativo a los ciudadanos. Esto es, en sus tareas burocrticas (ejecutivas),
legales (judiciales y parlamentarias) y de fltro con el exterior, adems de su credibilidad
como representante del bien comn o foco de identidad nacional.
Por lo tanto, el avance hacia un Estado democrtico depende de la efcacia
que ste logra en su capacidad para convertir en realidad sus decisiones (va accin,
induccin o legal), en los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) para asegurar/
garantizar los derechos ciudadanos y su extensin, ello en un marco de respeto a la ley.
Segn ODonnell, dicha efcacia est relacionada o depende de una serie de factores
entre los que se encuentran: el trato respetuoso y equitativo a las personas; la existencia
de un funcionariado con adecuadas remuneraciones e idoneidad para el cargo; normas
de transparencia en las cuentas pblicas y consulta ciudadana institucionalizada; el
respeto e inclusin a los histricamente reprimidos o excluidos. Finalmente este artculo
caracteriza al actual Estado latinoamericano como dbil en su capacidad para garantizar
derechos y angosto en representacin.
Defnida, por lo tanto, la tarea o la visin del Estado de y para la democracia
como la de sancionar, garantizar y extender de manera continua los derechos civiles,
sociales y culturales de los ciudadanos. Como tambin identifcada la debilidad de los
Estados latinoamericanos en trminos de reconocimiento y capacidad de garantizar estos
derechos, el siguiente desafo es identifcar los pasos para seguir avanzando de manera
continua en la construccin del Estado de y para la democracia. En otras palabras,
defnir un plan de accin que permita construir la Visin de un Estado democrtico en
Amrica Latina y el Caribe.
2. DE LA VISIN A LA ACCIN:
UNA COALICIN POR EL CAMBIO
Este artculo se concentra en defnir los elementos que pudieran formar parte de
un plan de accin para reformar el Estado en una perspectiva democrtica. La perspectiva
que se ofrece es desde la institucionalidad econmica, esto es, dice relacin con la capacidad
para garantizar los deberes, ms que con el reconocimiento legal de su existencia.
Garantizar derechos, en pases con el nivel de desarrollo de Amrica Latina,
necesariamente requiere ir ms all de una visin que subraye exclusivamente lo fnal y
global (Estado de y para al democracia). requiere conocer las causas u orgenes de la
actual situacin, identifcar prioridades y secuencias en la realizacin de las prioridades,
y asegurar efciencia y efcacia en el logro de los objetivos. Incluso ms, la mera visin
UN ESTADO DEMOCRTI CO EN AMRI CA LATI NA, DE LA VI SI N A LA ACCI N
lvaro Garca H.
327
fnalista puede ser paralizante ya que el avance necesariamente se produce a travs del
logro de objetivos parciales que para lograrlos, deben ser identifcados y priorizados.
Adems, son estos avances parciales los que van fortaleciendo la confanza de la
ciudadana en la reforma del Estado y, por lo tanto, otorgndole apoyo y legitimidad a
un proceso que necesariamente toma un prolongado perodo.
El plan de reforma debe establecer acciones prioritarias que adems den cuenta
de que normalmente las reformas tienen un orden secuencial que debe ser respetado. Por
lo tanto, no slo se trata de defnir que hacer, sino tambin cmo y cundo, identifcando
con claridad los resultados que se esperan. Los cambios o reformas necesarias para
democratizar el Estado se realizan a travs de acciones en el corto plazo. Por lo mismo, si
no existe un adecuado balance entre las acciones de corto plazo y la visin de largo plazo,
sta ltima nunca llega a manifestarse.
La experiencia demuestra que es comn que las urgencias del corto plazo generen
una especie de miopa estratgica, por ello las acciones que slo responden a la urgencia
las ms de las veces no coinciden con las prioridades que exige la construccin de un
Estado democrtico. En general los pases que logran implementar su visin cuentan
con procedimientos institucionalizados para vincular el corto con el largo plazo. La
evaluacin de las acciones de corto y mediano plazo, permite reorientar las prioridades
para alcanzar la visin de largo plazo.
Construir un Estado de y para la democracia no slo requiere de planes de
corto plazo y visin estratgica, sino adems y muy centralmente de la fuerza requerida
para materializarlas. La viabilidad de los procesos de transformacin institucional est
fuertemente relacionada con la conviccin que tiene el conjunto de actores del pas sobre
su necesidad, forma y ritmo de implementacin.
Por lo tanto, crear las condiciones para avanzar hacia un Estado democrtico no
es solamente un desafo tcnico, en el sentido de contar con un blueprint que defna el
qu y cmo realizarlo. Toda reforma es un proceso cultural y poltico de construccin de
confanzas para que predomine la colaboracin entre los actores claves para la realizacin
de la reforma. Esta necesaria confanza existe cuando los principales actores sienten que
se comparten valores y principios que les permitirn a todos ellos benefciarse de la
reforma del Estado. Este proceso se validar en el tiempo y su concrecin, por sobretodo
demanda perseverancia, particularmente cuando el punto inicial de estos procesos, como
se ve en la mayora de los casos, es la desconfanza entre los actores y de estos con las
instituciones. Slo la perseverancia en el dilogo y la experiencia de compartir principios
o valores que redundan en acciones con resultados, permiten lograr la confanza entre
todos los actores que concurren al proceso de reforma del Estado.
De all que la construccin de una visin compartida del Estado democrtico,
sea fundamentalmente un proceso cultural donde cada actor es capaz de ir ms all
de su inters particular, sin abandonarlo, para construir ese Estado. El proceso es una
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
328
expresin nacional de la tica de la responsabilidad. Por ello, construir una coalicin
mayoritaria que impulse el cambio en el Estado es la primera condicin de xito. Este
es necesariamente un proceso poltico que compromete a sus adherentes. La experiencia
internacional seala que mientras ms formal y representativo sea el proceso de
construccin de esta visin, ms efectiva y perdurables esta es.
Por formal se entiende una visin que surge de un proceso institucionalizado
y que cuenta con el apoyo explcito de los actores. Por representativo se entiende la
concurrencia a este proceso de los principales actores sociales y polticos de un pas.
Mientras mayor sea la formalidad y la representatividad, ms fuerza tiene el compromiso
de los actores y ms legitimidad el proceso de cambio que se busca generar. As esta se
convierte en un referente obligado para todos los actores de la vida nacional.
Adems de la formalidad del proceso, los acuerdos se hacen ms viables y operativos
cuando surgen de un diagnstico compartido del escenario de partida y los desafos que
demanda, desde l se construye la reforma que se busca realizar. En ella todos los actores
deben visualizar su espacio de progreso y participacin. La bsqueda de acuerdos no
debe pretender una utpica unanimidad respecto de las acciones requeridas para alcanzar
la visin, pero s construir acuerdos sobre las reformas esenciales para su impulso.
3. ESTADO DEMOCRTICO, INSTITUCIONALIDAD
ECONMICA Y EFICACIA.
Es conveniente aclarar que existe una gran heterogeneidad de situaciones en la
regin y, por lo tanto, las prioridades que defnen los caminos de avance hacia un
Estado ms democrtico dependen de los atrasos relativos de cada pas. Un supuesto
es que ya existe un macro acuerdo sobre lo que signifca avanzar hacia un Estado ms
democrtico. Probablemente el siguiente paso obligatorio, si ya no existe, es convenir
las fronteras y las formas de interaccin entre el quehacer pblico y el privado en la
perspectiva de alcanzar el objetivo. Logrados los acuerdos polticos, en un continente
signado por signifcativos atrasos y falta de recursos para atenderlos, es indispensable
identifcar qu cosas hacer primero, para construir en base a esos xitos y avanzar hacia
estadios superiores.
Con el propsito de iniciar un ejercicio tendiente a defnir prioridades de
accin en la tarea de avanzar hacia un Estado Democrtico, desde la perspectiva de la
institucionalidad econmica, en esta seccin se busca generar categoras que permitan
ser cuantifcadas para contar con patrones de comparacin y medidas de avance. Lo
que se mide se consigue constituye una importante conclusin de la economa para las
polticas pblicas. Con el propsito de identifcar esas prioridades, sugiero dos grandes
categoras analticas: insumos y resultados en la reforma del Estado.
UN ESTADO DEMOCRTI CO EN AMRI CA LATI NA, DE LA VI SI N A LA ACCI N
lvaro Garca H.
329
Insumos para la accin pblica: la efcacia con que el Estado realiza su tarea
depende, en parte, de su capacidad de accin y es decir, de los insumos con que cuenta.
Estos pueden ser divididos en tres grandes categoras:
Recursos fnancieros, humanos e institucionales.
Gestin pblica de recursos humanos, fnancieros, de informacin y de
administracin de redes.
Polticas pblicas (pertinencia, efciencia, transparencia e integralidad)
A lo anterior puede sumarse una categora adicional, pero que en parte depende
de los elementos anteriores: la legitimidad o apoyo ciudadano; lo que a su vez defne
el clima o entorno en que se realiza la accin pblica o lo que se ha denominado
gobernabilidad de las reformas.
Resultados de la accin pblica: las variables de resultado son probablemente el
mejor indicador de efcacia, sujeto a que se relacionen con los insumos de que dispone el
Estado. Sin embargo, los resultados sern tan variados como polticas u objetivos existan y
adems tambin dependern de factores exgenos al quehacer del Estado. Por lo mismo,
aunque indispensables de conocer, deben ser cuidadosamente aplicados. Evaluar resultados
es, sin duda, una condicin necesaria para asegurar xito, transparencia y participacin
ciudadana en la tarea de hacer ms democrtico el Estado. De hecho evaluar y dar a conocer
resultados es una parte esencial del Estado democrtico. Sin embargo, es imposible hacer
una presentacin en abstracto de la forma de medir resultados de la reforma.
En lo que sigue se presentarn las posibles reas de accin de la reforma y de
polticas pblicas requeridas para lograr un Estado democrtico. Los resultados de este
tipo de reformas institucionales y polticas pblicas deben ser evaluados dando cuenta de
los insumos que se utilizaron para ello. sta en defnitiva ser la mejor forma de medir
la efcacia de la reforma.
3.1. Indicadores de capacidad o insumos
La capacidad de accin del Estado, como ya se sealara, depende de mltiples
factores, pero analizado desde un punto de vista de institucionalidad econmica,
destacara tres:
Disponibilidad de recursos fnancieros lo que dice relacin con la poltica
tributaria y fscal. Amrica Latina se caracteriza por tener una baja carga
tributaria (la carga bruta promedio es 17,6% del producto y la neta 14,1%; la
mitad de los pases se sita bajo estos promedios). Esto de por s constituye una
seria difcultad para garantizar derechos sociales. De hecho la mayora de los
pases que garantizan derechos sociales destinan a este objetivo un porcentaje
del producto superior a la carga tributaria promedio de Amrica Latina. A
lo anterior se suma la difcultad que proviene del hecho que la mayora de
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
330
los pases acumula deudas externas que le signifca destinar una fraccin
relevante de sus ingresos tributarios al pago de la deuda. Adicionalmente a la
cantidad de recursos fnancieros disponibles, existe una serie de otros factores
como el porcentaje de los recursos pblicos que se destinan a garantizar
derechos y el nivel de focalizacin social en el uso de esos recursos que son
determinantes de la capacidad para garantizar derechos.
Disponibilidad de recursos humanos califcados o poltica de personal civil.
Existen diversos indicadores que permiten aproximarse a la cuantifcacin
de este elemento: nivel de remuneraciones pblicas y brechas con el sector
privado, inversin en capacitacin de los funcionarios, fexibilidad en
contrataciones y despidos y premios al desempeo. Los estudios sobre la
materia en la regin en general indican que escasean las plantas de alto
nivel, adecuadamente remuneradas y con fexibilidad para reorganizarse.
Los indicadores de resultado sobre efciencia, como tambin los de probidad,
del sector pblico reafrman esta impresin.
Disponibilidad de recursos institucionales. Instituciones con atribuciones,
capacidades y legitimidad, para garantizar derechos como tambin para
hacerlos exigibles. Ello no slo dice relacin con las atribuciones institucionales,
sino tambin y muy centralmente con la gestin institucional. Esta ltima,
a su vez, determina en gran medida la legitimidad o apoyo que tengan las
instituciones pblicas. Respecto de las atribuciones es conveniente que las
instituciones tengan el mandato legal de garantizar derechos. Respecto de
las capacidades, si bien no es posible hacer recomendaciones, si no frente
a una realidad especfca, existe una serie de lecciones de la experiencia
que permiten orientar el buen diseo institucional para fortalecer capacidad
y legitimidad, en general ellas se orientan a asegurar transparencia y
responsabilidades claras en el accionar pblico y se mencionarn en la
siguiente seccin.
Desde la perspectiva de los recursos, sin duda, el tema ms relevante y confictivo
es el de la carga tributaria. Sin embargo, es necesario tener presente que el nivel de
aceptacin de la carga tributaria (o de una mayor carga): est fuertemente asociado
al prestigio o legitimidad de las instituciones: particularmente al que proviene de su
efciencia y transparencia en la gestin. En la medida que la ciudadana aprecie la forma
en que el Estado desarrolla su quehacer, mayor ser su disposicin a fnanciarlo. Por
lo mismo, enfrentar el desafo de incrementar la carga tributaria para fnanciar una
garanta efectiva de derechos (lo que parece indispensable en la mayora de los pases
de Amrica Latina y el Caribe) requiere actuar simultneamente sobre la calidad de las
polticas pblicas, la efciencia en su gestin y la transparencia de sus actos. Slo as se
dispondr, de manera estable, de la fuerza poltica y social requerida para impulsar los
cambios.
UN ESTADO DEMOCRTI CO EN AMRI CA LATI NA, DE LA VI SI N A LA ACCI N
lvaro Garca H.
331
3.2. Calidad de las polticas pblicas y los desafos de un
Estado democrtico
No es posible defnir en abstracto las polticas pblicas que un pas requiere. Ellas
no slo deben ser adecuadas a la realidad particular de cada situacin; sino adems deben
corresponder a la percepcin que los principales actores tengan de las prioridades, las
frmulas para enfrentarlas y los recursos disponibles. Por lo tanto, lo que a continuacin
se presenta es un bosquejo del men de polticas necesarias para enfrentar el desafo de
competir en una economa de mercado globalizado y, simultneamente, enfrentar los
desafos sociales, polticos y las demandas populares presentes en Amrica Latina.
En el mbito econmico se puede adelantar, como criterio general, la necesidad
de contar con un paquete integral y coherente de polticas que les permita a los pases
generar mayores niveles de competitividad sistmica; es decir, aquella que se requiere
para progresar de manera estable en la economa global. En los mbitos polticos y
sociales los requerimientos sobre el Estado de y para la democracia son ms evidentes:
garantizar crecientemente los derechos de la ciudadana estableciendo un marco legal
que as lo establezca y proveyendo los bienes y servicios que la sociedad considera o
defna como derechos ciudadanos.
Compatibilizar los objetivos de competitividad y crecimiento con el de garantizar
derechos sociales se ha mostrado difcil en la regin, pero existen sufcientes ejemplos a
nivel mundial que demuestran su viabilidad. Incluso ms aun: estos ejemplos dan cuenta
de que el crecimiento y el garantizar derechos ciudadanos pueden ser complementarios.
De hecho, los pases que ocupan los primeros lugares del ranking en los informes
de competitividad coinciden con aquellos que muestran mayor equidad segn el
Informe de Desarrollo Humano
2
. Los pases escandinavos constituyen una experiencia
particularmente positiva en esta materia. De los cinco pases escandinavos: tres se
encuentran entre los cinco de mayor competitividad en el mundo, tres entre los cinco
de mayor equidad distributiva a nivel mundial, tres entre lo seis con un mayor ndice de
desarrollo humano, los cinco entre los seis con mayor calidad de sus democracias y cuatro
entre los cinco con mayor carga tributaria de la OECD. Este slo listado demuestra la
enorme complementariedad entre estos objetivos, al menos en el caso de los pases que
han logrado avanzar de manera simultnea en todos ellos.
La accin del Estado resulta fundamental para explicar los xitos logrados en
materia de competitividad, equidad y democracia en los pases escandinavos y del norte
de Europa. Estos pases no slo se caracterizan por tener una alta carga tributaria (esto es
un gran tamao o poder de accin del Estado, sino adems porque su xito en equidad
es casi exclusivamente logrado a travs de la accin del Estado). De hecho en Suecia
en 1976 el coefciente de Gini para la distribucin del ingreso antes de impuestos era
.436 y despus del gasto fscal de .237. En Dinamarca en 1992 los mismos indicadores
eran de .43 y .24 respectivamente. En Finlandia en el 2003 fueron de .464 y .258
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
332
respectivamente. Sin embargo en Korea, por ejemplo, ello no ocurre ya que el ao 2003
la carga tributaria era de 19% y los coefcientes de Gini de .315 y .291 antes y despus
de impuestos.
3
Construir acuerdos que permitan compatibilizar la disponibilidad de recursos
del Estado con el nivel de garanta que se establece para los derechos ciudadanos, es
probablemente el principal desafo a ser superado en Amrica Latina. Pero compatibilizar
crecimiento, equidad y democracia: supone actuar sobre mltiples frentes de manera
simultnea. Muy particularmente en aquellos donde el mercado no opera bien o su
resultado natural resulta incoherente con la consecucin de lograr avances simultneos
en la trada crecimiento-equidad-democracia. Como tambin en todo lo referente a la
efciencia y transparencia del Estado: ya que ellas constituyen las bases de legitimidad
ciudadana para las instituciones que han de liderar el proceso de reforma y administrar
el mayor esfuerzo nacional por garantizar derechos.
A partir de las consideraciones anteriores, a continuacin se listan las reas
y criterios de polticas que deberan ser considerados, adecundolos a cada realidad,
para defnir las polticas pblicas conducentes a un Estado democrtico. Se parte
identifcando dos de carcter general (una Constitucin legtima y efectiva y una
visin nacional compartida del proceso de reformas), para posteriormente defnir por
separado posibles prioridades econmicas, sociales y de equidad e institucionales y
polticas.
Condiciones generales
Una Constitucin legtima que establezca los deberes y derechos ciudadanos
y un sistema legal e institucional que garantice el Estado de Derecho,
defniendo reglas claras, estables y comunes para todos los actores de la vida
nacional.
Una visin Nacional del proceso de reforma hacia un Estado democrtico
y una estrategia para alcanzarlo. Mientras ms slido y extendido sea el
consenso sobre el diagnstico de los desafos que enfrenta el pas, las
prioridades que deben ser asumidas y las estrategias para realizarlas; mayor
es la posibilidad de lograr las metas establecidas. Para construir esta visin
Nacional compartida se ha mostrado til el disponer de mecanismos
institucionalizados de dilogo social y poltico.
rea econmica
Slidos fundamentos macroeconmicos, nica garanta de estabilidad
econmica e incentivo fundamental para promover la inversin que es, a
su vez, un requisito para crecer. El establecimiento de reglas fscales y la
autonoma del Banco Central, en general, se consideran como acciones que
aportan solidez a los fundamentos macroeconmicos.
UN ESTADO DEMOCRTI CO EN AMRI CA LATI NA, DE LA VI SI N A LA ACCI N
lvaro Garca H.
333
Desarrollo de mercados y polticas de competencia. Los pases de la Regin
han optado por un esquema de economa de mercado, pero sta como en
todo el mundo enfrenta distorsiones que deben ser encaradas. Entre las
instituciones que deben existir para ello, sobresalen:
Una institucin responsable de promover la competencia y velar por el
funcionamiento competitivo de los mercados y sus actores.
Proteccin de los derechos de propiedad.
Transparencia en la informacin y confanza ciudadana en las
instituciones para reducir los costos de transaccin.
Superar las fallas de mercado y enfrentar las externalidades. Existe una
amplia y reconocida lista de situaciones donde el mercado por s solo no
conduce al bienestar social, entre ellas destacan:
La existencia de mercado no competitivos que deben ser regulados,
estableciendo estndares de precio y calidad y fscalizando su
cumplimiento.
Provisin de bienes y servicios pblicos e incentivos para incrementar
las acciones con externalidades positivas, como son la educacin,
capacitacin laboral, innovacin tecnolgica y fomento productivo.
Desincentivos y lmites para las externalidades negativas, donde destaca
la proteccin del medio ambiente.
Superar las asimetras de informacin que limitan o perjudican el quehacer
de algunos actores. Entre las que requieren mayor atencin se encuentran:
Establecer y velar por el cumplimiento de los derechos del consumidor.
Transparentar mercados proveyendo informacin sobre sus actores y
comportamiento, particularmente relevante en el mbito fnanciero.
Crear estndares de calidad en la provisin de servicios y velar por su
cumplimiento.
Crear instancias de colaboracin pblico-privada que permitan aumentar el
esfuerzo de inversin, particularmente relevante en el rea de infraestructura.
Tambin importante es el esfuerzo de penetracin de mercados internacionales
(marca pas) y la negociacin de acuerdos internacionales que comprometan
a todos los actores relevantes.
rea social y equidad
Poltica de empleo que atienda la principal demanda social en la regin:
acceso a empleos de calidad. Dicha poltica debe dar cuenta de:
La alta rotacin laboral propia de la economa globalizada y las exigencias
de fexibilidad laboral que ella impone.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
334
Las polticas de seguridad laboral especialmente proteccin frente
al desempleo que constituyen la contrapartida indispensable de la
fexibilidad.
Polticas de empleabilidad, esto es, polticas activas de capacitacin
con colocacin laboral.
Reformas sociales que transparenten los deberes y derechos ciudadanos
en Salud, Educacin, Vivienda, y servicios bsicos y Seguridad Social;
estableciendo garantas explicitas de acceso y calidad a estos servicios. Ello
exige:
Disponer de un esquema de fnanciamiento que asegure equidad en las
polticas.
Contar con mecanismos de supervisin externa al proveedor del servicio
que aseguren el acceso y calidad establecida.
Dar cuenta del carcter integral del desafo especialmente para los
grupos discriminados o en desventaja relativa: pobres, mujeres, jvenes,
indgenas, tercera edad, discapacitados.
Accin redistributiva que avance hacia un mayor equilibrio en la distribucin
del poder, la riqueza y los ingresos e impida el abuso del poder dominante.
Como tambin disponer de mecanismos compensatorios de los impactos
redistributivos de las reformas, asegurando as su viabilidad.
rea poltica y de instituciones
Asegurar transparencia y legitimidad para las instituciones polticas, lo que
entre otras cosas exige:
Ley de partidos polticos que asegure su transparencia y provea
fnanciamiento.
Libertad y pluralismo para los medios de comunicacin.
Cdigo de tica para los servidores pblicos que establezca inhabilidades
y obligacin de declaracin de intereses y patrimonio para los altos
directivos.
Regulacin del lobby.
Asegurar transparencia y probidad en las instituciones del Estado
Poder Ejecutivo. Diseo institucional para facilitar la transparencia:
separacin entre entidades que formulan polticas (Ministerios), las que
ejecutan (Servicios) y las que fscalizan (Superintendencias).
Poder Judicial. Establecer inhabilidades y prevencin de conficto de inte-
reses (delito de prevaricacin). Principio de publicidad en actos procesales.
UN ESTADO DEMOCRTI CO EN AMRI CA LATI NA, DE LA VI SI N A LA ACCI N
lvaro Garca H.
335
Parlamento. Prohibicin a parlamentarios para celebrar contratos con el
Estado y ser directores de sociedades comerciales o bancos.
Funcionarios pblicos. Inhabilidades para ingresos a administracin
pblica (parentesco, litigios pendientes, contratos previos). Declaracin
de intereses y patrimonio. Castigo a conductas que atenten contra
transparencia y probidad. Castigo a uso indebido de informacin
privilegiada. Prohibicin de trfco de infuencias e intervencin
en asuntos en que se tenga inters personal. Prohibicin de omitir
o eludir la propuesta pblica. Incompatibilidades. Prohibicin de
ejercicio profesional en asuntos tratados por la institucin en que se
trabaja.
Instituciones de Control Pblico. Consejo de auditora interna,
Contralora autnoma y externa al Ejecutivo, Fiscalizacin del
Parlamento.
Fortalecer la participacin ciudadana y la representacin de sus intereses,
asegurando:
Plena transparencia e informacin en el quehacer, las metas pblicas y
su cumplimiento.
Control ciudadano, obligatoriedad de consulta ciudadana previa a
ciertas decisiones de gestin pblica.
Descentralizar el poder y las decisiones contando con mecanismos de
participacin ciudadana.
Crear el Defensor Ciudadano que represente los intereses de la ciudadana
frente al quehacer del Estado.
3.3. La gestin pblica: Polticas de evaluacin, control y
transparencia pblica
Una buena gestin pblica no slo es necesaria para lograr las metas propias
de un Estado democrtico, sino adems indispensable para que el Estado adquiera la
legitimidad frente a la ciudadana que requiere para contar con su compromiso y apoyo
a las reformas y polticas pblicas. Nuevamente, es imposible resear las acciones que
cualquier pas requiere para mejorar su gestin pblica, por lo tanto slo se mencionarn
una serie de acciones que se han mostrado necesarias para mantener o alcanzar adecuados
niveles de calidad en la gestin y as lograr legitimidad y apoyo de la ciudadana al
quehacer del Estado.
Gestin Presupuestaria. La aprobacin anual del Presupuesto Pblico es la
principal actividad poltico-legislativa para inducir efciencia en el quehacer
gubernamental y transparentar los objetivos y resultados de sus polticas
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
336
y programas frente a los parlamentarios y la ciudadana. As como la ley
establece que el Parlamento debe controlar el accionar del Ejecutivo, se
debe tambin asegurar que ste cuente con las herramientas para hacerlo
de manera efcaz y oportuna. A ello contribuye que el presupuesto cuente
con metas o indicadores de desempeo claros para los programas que
busca fnanciar, como tambin programas explcitos de mejoramiento en
la gestin de las instituciones que ejecutan estos programas. Estas metas
deben ser evaluadas y sus resultados presentados al Congreso de manera
regular. Adicionalmente se puede hacer una evaluacin comprensiva del
gasto pblico en trminos de su contribucin a los objetivos nacionales
que se persigan, por ejemplo, crecimiento, equidad y/o reformas
democrticas.
Transparencia e informacin pblica y control ciudadano. Para que exista
control y participacin ciudadana, toda institucin del Estado debe dar cuenta
de sus metas y resultados y contar con canales institucionales de participacin
y/o cuerpos consultivos que incluyan a representantes de los principales actores
sociales. Adicionalmente se deben crear entes autnomos (superintendencias)
que velen por el acceso, oportunidad y calidad de los servicios pblicos,
complementados con la labor de una Contralora independiente con capacidad
de evaluacin. Estas dos instituciones deben hacer pblicos todos los resultados
de sus evaluaciones. Finalmente, la institucin del Defensor del Ciudadano
que represente los intereses de estos frente al Estado y que cuente con un
sistema integrado de reclamos frente al quehacer del Estado, puede resultar
crucial para aumentar la efcacia en la gestin.
Agilidad en los trmites pblicos. Esta es una de las caras ms visibles
del quehacer del Estado frente a la ciudadana, las difcultades y tiempos
de espera pueden generar altos costos para las empresas y personas. La
existencia de leyes de procedimiento y silencio administrativo contribuyen
a transparentar el quehacer del Estado y a disminuir los plazos mximos
de trmite. Lo mismo ocurre con el as llamado gobierno electrnico:
la posibilidad de informarse y realizar trmites a travs de la Web. Es
importante tener presente que la mayora de los trmites mas importantes
para la ciudadana se realizan de manera descentralizada a nivel municipal
por lo mismo es indispensable que el esfuerzo de simplifcacin y agilidad
en los trmites vaya mas all del aparato gubernamental central.
Transparencia en las compras pblicas. La obligacin de publicitar y
crecientemente realizar todas las adquisiciones pblicas por va electrnica
(Portal de Compras) introduce mayor transparencia y competencia.
Adicionalmente es conveniente publicitar las asignaciones directas de recursos
que puedan realizar las instituciones pblicas, como tambin establecer
requisitos claros para todas las adquisiciones y contrataciones del Estado.
UN ESTADO DEMOCRTI CO EN AMRI CA LATI NA, DE LA VI SI N A LA ACCI N
lvaro Garca H.
337
Inversin en recursos humanos de calidad. La carrera funcionaria
debe contar con programas de califcacin continua, una remuneracin
competitiva y premios al buen desempeo (lo que exige la evaluacin de
los funcionarios). Adicionalmente los altos cargos de la administracin
pblica deben ser concursables, limitando el nmero de cargos de
confanza exclusiva del Presidente a los dos primeros rangos en la jerarqua
pblica.
4. CONCLUSIONES: GESTAR LAS CONDICIONES
DE GOBERNABILIDAD DE LAS REFORMAS
Como se puede apreciar de estas consideraciones, construir un Estado de y para
la democracia es un proceso complejo que requiere actuar sobre una gran cantidad
de variables de poltica y de reformas institucionales y que, por lo mismo, toma un
prolongado perodo. En el plano tcnico econmico se ha enfatizado la necesidad de que
la garanta de los derechos ciudadanos sea coherente con los recursos disponibles para
realizarlo, ello debe defnir la temporalidad o gradualidad con que se asume el desafo.
Al respecto, se subray la importancia de contar con recursos fnancieros, con polticas
pblicas de calidad y con una gestin efciente y transparente. Si bien estas condiciones
tcnicas son indispensables, tambin se enfatiz que las experiencias de reformas en la
regin indican que su xito pasa primero y centralmente por el apoyo y legitimidad
social y poltica del plan de reformas y de las instituciones responsables de impulsarlo.
Por lo mismo, una primera condicin para la reforma del Estado es contar con una
coalicin mayoritaria por los cambios.
Debe considerarse que normalmente la coalicin por los cambios contendr
grupos con diversas capacidades de representacin y participacin en el proceso
de reformas. Apoyar a los grupos ms dbiles para que participen en igualdad de
condiciones es una forma de asegurar inclusividad e integralidad (diversos intereses
representados) en el proceso de reforma. Las reformas institucionales son, sobre todo,
procesos polticos y culturales y por ello, meros cambios en las normas y procedimientos
son insufcientes si estos no se ven sustentados en acuerdos polticos o sociales que los
hagan operativos.
El carcter inclusivo de la coalicin y el apoyo a los grupos ms dbiles es
particularmente importante si se considera que la actual insatisfaccin con el Estado
en Amrica Latina ocurre por la falta de ciudadana social. Esto es, por la incapacidad
mostrada por el Estado para garantizar los derechos ciudadanos que se han defnido
como tales. Ello, como se viera, en parte ocurre por la incapacidad fnanciera del Estado
para solventar los gastos que ello implicara: lo que llama la atencin sobre la necesidad
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
338
de incrementar la recaudacin tributaria (por lo menos en la gran mayora de los pases
de la regin). Los cambios tributarios son el rea de accin pblica ms resistida por
los grupos que detentan una importante fraccin del poder econmico y de la vocera
social y poltica. Como bien seala Mariani (2006)
4
precisamente el mayor desafo de
la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina es el que tiene que ver con la baja
institucionalizacin de la ciudadana como principio de organizacin social que confronte
la estructura de la desigualdad. Fortalecer la participacin y voz de los grupos que
se benefciarn de una reforma orientada a garantizar derechos es, por lo mismo, una
condicin indispensable para su xito.
Ello, sin embargo, debe hacerse de tal manera que no ponga en riesgo el crecimiento
econmico que es la forma ms estable y permanente de aumentar la capacidad de
accin del Estado. Por lo tanto, es necesario encontrar un equilibrio entre crecimiento
y distribucin, que la experiencia ha demostrado son perfectamente compatibles, aun
ms, que pueden ser complementarios si se respetan las condiciones que ambos objetivos
imponen. Dicho equilibrio, de alguna manera, es el resultado natural de un dilogo
amplio e informado donde diversos intereses estn en juego. Ello porque la diversidad
e informacin deberan asegurar una necesaria gradualidad en el proceso de garantizar
derechos para hacerlo coherente con las capacidades econmicas del pas.
La tendencia, comn en la regin, de garantizar derechos por la va legislativa
sin contar con los recursos econmicos para fnanciarlos, es una de las principales
causales de desprestigio de las instituciones pblicas y de fracaso de los intentos de
reforma. Es preferible aceptar y transparentar una gradualidad efectiva, en el sentido
que establece y asegura garantas con tiempos y calidad establecidas. Aun ms, lograr
los resultados que se comprometen es una condicin para mantener el apoyo de la
coalicin que impulsa los cambios y, por lo mismo, para el xito fnal de las reformas.
Por lo mismo, en esta materia, el realismo es preferible al idealismo. Ms vale una
garanta parcial pero efectivamente garantizable, que una garanta total y universal
que permanece insatisfecha.
La experiencia tambin demuestra que todas las reformas generan cambios
distributivos, incluso aquellas que no se orientan explcitamente a este fn. Estos efectos
distributivos deben ser considerados como parte del acuerdo global, lo que, las ms de
las veces, requerir contar con mecanismos compensatorios para los actores que pierden
con las reformas. Explicitar estos mecanismos y contar con los recursos para convertirlos
en realidad tambin es una condicin para el xito de las reformas.
Junto a los temas distributivos y de fnanciamiento de la accin social pblica
orientada a garantizar derechos, destaca tambin la necesidad de lograr acuerdos que
defnan los lmites entre la accin pblica y la accin privada. Esta es la otra rea donde
la inexistencia de acuerdos o persistencia de desacuerdos puede ser paralizante. De no
existir estos acuerdos polticos bsicos, producirlo debe ser la primera prioridad, ya que
si no difcilmente se avanzar en las reformas institucionales y de polticas pblicas.
UN ESTADO DEMOCRTI CO EN AMRI CA LATI NA, DE LA VI SI N A LA ACCI N
lvaro Garca H.
339
De all que la segunda condicin que se estableci para asegurar xito en las
reformas es que la coalicin por los cambios cuente con acuerdos sustantivos respecto
de cmo realizarlas. Esto es un diagnstico compartido sobre el actual Estado y sus
defciencias, para, a partir de l, establecer prioridades claras y consensuadas de accin con
sus respectivos resultados previsibles. Objetivos y metas claras, realistas y consensuadas
por la coalicin constituye otra condicin de xito. Idealmente estas acciones deberan
involucrar o desarrollarse en todos los poderes del Estado.
Esta es una indispensable dimensin tcnica de las reformas: conocer efectivamente
los recursos con que se cuenta y lo que cuesta implementar las reformas. De tal manera
de graduar el avance de acuerdo a los recursos disponibles y a las secuencias tcnicas
que exijan las reformas. Aqu, nuevamente, hay un insustituible rol para el Estado
como proveedor de la informacin y apoyo a los grupos con menores capacidades para
participar de un dilogo informado que conduzca a acuerdos realizables en plazos por
todos conocidos y aceptados.
Sobre estos consensos bsicos se debe elaborar un plan de reformas que cuente
con prioridades y responsables claros. Las prioridades deben dar cuenta de la necesidad
de mostrar resultados en el corto plazo (con perspectiva estratgica, esto es que considera
la secuencia de las reforma) y tambin de que la agenda de reformas sea balanceada.
Esto es, que represente los diversos intereses presentes en la coalicin que impulsa la
reforma. Los logros o xitos parciales en la reforma son los cimientos indispensables para
mantener el apoyo y la dinmica de cambio.
Contar con un plan de reformas no es solo necesario para asegurar que las
polticas pblicas y reformas institucionales de corto plazo avancen en la perspectiva
estratgica, si no tambin para aprovechar las coyunturas favorables al cambio. En
general la experiencia internacional coincide en que las crisis son una gran oportunidad
para impulsar reformas signifcativas ya que estas generan mayor disposicin al cambio.
Por ello, contar con un plan de reformas es una condicin necesaria para convertir las
inevitables crisis en una oportunidad de cambio.
De all que la reforma hacia un Estado Democrtico sea simultneamente un
esfuerzo tcnico y poltico. Poltico para gestar mayoras por la reforma y tcnico para
asegurar efcacia y oportunidad en la accin y, con ello, fortalecer el apoyo poltico. No
considerar cualquiera de estas dimensiones es una receta para el fracaso.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
340
NOTAS
1
G. ODonnell (2007) Hacia un Estado De y Para la Democracia, en este volumen.
2
Ver Informe de Competitividad del World Economic Forum e Informe de Desarrollo Humano del
PNUD.
3
Las coecientes de Gini miden la equidad distributiva entre 0 y 1, donde 1 sera total inequidad. Los
pases de Amrica Latina tiene coecientes de Gini en torno al .5; por lo tanto no tan distintos a los
de los pases escandinavos antes de impuestos; pero dos veces ms inequitativos que estos despus
de impuestos. Las cifras presentadas provienen de la base de datos sobre distribucin del ingreso de
WIDER.
4
R Mariani (2006) Notas para pensar la relacin entre Democracia-Estado y Ciudadana como
desafo poltico central en Amrica Latina PNUD.
DEMOCRACI A Y POL TI CA SOCI AL EN AMRI CA LATI NA
Cecilia Lpez Montao
341
Democracia y poltica social
en Amrica Latina
Cecilia Lpez Montao
*
I. INTRODUCCIN
Al registrarse un tercer ao de crecimiento econmico en Amrica Latina superior
al 4%, instituciones como la CEPAL califcan el ltimo cuatrienio como el de mejor
desempeo econmico y social de Amrica Latina en los ltimos 25 aos (CEPAL, 2006).
A su vez, el panorama social de la misma institucin es aun ms categrico al afrmar que
el avance en la reduccin de la pobreza, la disminucin del desempleo, la mejora en la
distribucin del ingreso en algunos pases y un aumento importante del nmero de puestos
de trabajo, son los principales factores que marcaron una tendencia positiva en varios pases
de la regin (CEPAL, 2006b) Esta visin triunfalista se ha empezado a transmitir en pases
como Colombia, en el cual muchos de estos hechos no se han dado, como por ejemplo, una
reduccin en el desempleo o una mejora signifcativa en la distribucin del ingreso.
Tres refexiones parecen relevantes. La primera se refere al crecimiento econmico
de la regin que no ha sido prioritariamente el resultado de polticas pblicas acertadas
sino que se debe, en gran parte, a situaciones exgenas que han benefciado de diversa
manera a distintos pases del mundo. El alto precio en las materias primas, exportaciones
mayoritarias de los pases en desarrollo, a lo cual contribuy signifcativamente el gran
crecimiento de China e India y el precio de los combustibles que ayud al desempeo
econmico especialmente de los pases exportadores de crudo y la gran abundancia
de recursos fnancieros internacionales, son algunos de los factores reconocidos como
aquellos que incentivaron el crecimiento de estos pases.
*
Economista. Senadora de Colombia y ex Ministra de Medio Ambiente, de Agricultura y de Planeacin
de Colombia.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
342
En segundo lugar, Amrica Latina no fue la regin del mundo en desarrollo
que ms creci durante este perodo. Ms aun, frica viene superndola en la tasa de
crecimiento y se espera que contine hacindolo en el 2007, para no mencionar las
economas en transicin cuyas tasas son muy superiores a las observadas en Amrica
Latina (CEPAL, 2006). Y en tercer lugar, los avances que se mencionan en el campo
social no cambian radicalmente los inexplicables niveles de pobreza ni de indigencia ni
la deplorable concentracin del ingreso que sigue identifcando a esta parte del mundo
como la regin ms desigual del planeta.
No se justifca, por lo tanto, ese estado de euforia que demuestran muchos
analistas en Amrica Latina. Por el contrario, lo que debera darse en estos momentos es
una refexin seria sobre el patrn de desarrollo que predomina en la regin y la validez
de las polticas pblicas actuales, para llegar a la verdadera pregunta de fondo: se est
construyendo el tipo de sociedad realmente democrtica donde se responda a los derechos
de todos los ciudadanos o simplemente en estos perodos de crecimiento se consolida el
esquema de muchas ganancias para pocos y unos cuantos subsidios para pobres? Se
han sentado las bases para que al momento en que la economa mundial entre en la
fase recesiva previsible, las economas latinoamericanas no vuelvan a desacelerarse y a
profundizar sus problemas sociales?
Precisamente por no estar en medio de una crisis econmica, es el momento
para un anlisis de fondo sobre el presente y el futuro de la regin. Como punto de
partida deberan tomarse las afrmaciones recientes del ex Presidente Ricardo Lagos:
las insufciencias del proceso democrtico, de una parte, la insatisfaccin con resultados
sociales y esta incapacidad de superar desigualdades, debilita la adhesin a la democracia
y puede poner en jaque la gobernabilidad. (Lagos, R. 2004) Despus de varios aos de
debates cada vez menos ideologizados sobre las polticas econmicas impulsadas por los
organismos internacionales, que sin duda empiezan a abrir nuevos horizontes econmicos,
ahora debera suceder algo similar con los sistemas polticos de Amrica Latina.
Es necesario superar la democracia electoral cuyos resultados ya se conocen y
empezar a construir la democracia de ciudadana y en ese proceso, el reposicionamiento
del Estado es un paso fundamental (Mariani, R. 2006). Alain Touraine, en una reciente
entrevista, sealaba como el gran pecado de la globalizacin, su olvido del individuo y
agregaba que la prioridad de ahora es defender, fomentar y re-crear la democracia, es
decir, ms importante que todo es ser un ciudadano, que todos tengamos como meta
principal crear ciudadanos, gente con ms capacidad de intervenir en la vida pblica.
(Touraine, A. 2007)
Con el objeto de contribuir a este debate, el presente artculo pretende analizar
la interrelacin entre una democracia de ciudadana y una nueva forma de disear y
ejecutar las estrategias sociales por parte de los diferentes gobiernos. Una primera parte
tratar sobre el esquema de desarrollo latinoamericano de crecimiento sin equidad. Una
segunda partir de reconocer que se empieza a vislumbrar una nueva etapa en la poltica
DEMOCRACI A Y POL TI CA SOCI AL EN AMRI CA LATI NA
Cecilia Lpez Montao
343
social. Una tercera buscar identifcar la interrelacin entre una fase ms avanzada de
democracia y lo que se denomina el universalismo bsico. Finalmente, se plantear una
refexin fnal que se espera aporte algunos elementos para esta discusin que apenas se
inicia.
II. AMRICA LATINA: CRECIMIENTO SIN EQUIDAD
Una mirada a la historia reciente de Amrica Latina demuestra que ni en los mejores
momentos de expansin de sus economas, la regin ha logrado resolver su profunda
desigualdad y sus altos niveles de pobreza. No es el objetivo, por lo tanto, atribuirle esta
caracterstica del desarrollo regional exclusivamente a las polticas econmicas aplicadas en
las ltimas dcadas. Sin duda, s les cabe algo de responsabilidad al no haber contribuido
a cambiar las tendencias ni siquiera en sus fases expansivas. Pero esta caracterstica de
crecimiento sin equidad de Amrica Latina requiere explicaciones ms de fondo.
En una reciente presentacin sobre Situacin y problemtica de Amrica Latina,
Nohra Rey de Marulanda anotaba cmo, hace 100 aos, algunos pases latinoamericanos
generaban una riqueza similar o superior a la de los pases escandinavos y Japn y, slo
40 aos atrs, su PIB per cpita era mayor que el de los pases del Sudeste Asitico
(Grfcos 1 y 2). Sin embargo, al revisar hoy estos mismos indicadores, la situacin es
exactamente la inversa, afrma la autora (Grfca 3). En principio se podra atribuir este
rezago al menor crecimiento de la regin. Como anota Rey de Marulanda, entre 1990
y el 2000 el Sudeste Asitico multiplic su PIB por siete, los pases de la OCDE lo
duplicaron y Amrica Latina lo mantuvo. Sin embargo, como lo demuestra el Grfco 3,
durante los ltimos cuarenta aos, Amrica Latina duplic su riqueza, pero la pobreza se
mantuvo alrededor del 40% y la desigualdad en ingresos, medida por el ndice de Gini,
siempre estuvo muy cercana al 0.5 (Rey de Marulanda, 2006).
Ante esta realidad irrefutable, lo primero que surge es la necesidad de reconocer
que no basta con crecer para cambiar este patrn de desarrollo sino que el tipo de
crecimiento importa especialmente cuando de resultados sociales se trata (Chandrasakhar,
C.P. 2006). La pregunta no resuelta an, es cules son los elementos que determinan
esta forma de comportarse de la economa, sus factores de produccin y la sociedad en
general. Las explicaciones ms obvias son aquellas que identifcan a las polticas pblicas,
especialmente aquellas llamadas a generar cambios en la calidad de vida de la poblacin,
es decir, las polticas sociales, como las grandes responsables de esta realidad. Sin negar
la importancia de explorar el alcance de esta afrmacin, es fundamental reconocer
que este anlisis ha resultado incompleto y que es fundamental avanzar hacia la esfera
de la economa poltica para llegar al tema del poder, el sistema poltico y el tipo de
democracia que ha imperado en Amrica Latina.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
344
En sntesis, es imposible explicar la realidad de la regin sin apartarse de la tendencia
de atribuirle a la economa capacidades que no tiene y sin reconocer su interrelacin
con la poltica. La tecnocracia latinoamericana que crey sustituir a la poltica, ante
los pobres resultados logrados, empieza a reconocer esta innegable interrelacin. Jos
Antonio Ocampo lo expresa claramente: la economa debe estar sujeta a la poltica y, en
particular, a procesos polticos democrticos, porque sta es la forma como la sociedad
1/
US$ 1985
Fuente: Madison (2001)
Citado por Rey de Marulanda, Nohra, en Situacin y problemtica socio-
econmica en Amrica Latina. BID (2006)
Argentina
EEUU
Alemania
Francia
Noruega
Chile
Mxico
Finlandia
Japn
Colombia
5,27
4,90
4,00
3,60
2,83
2,06
1,92
1,89
1,62
1,49
GRFICO 1. PIB PER CPITA HACIA 1900
1
4,481 Argentina
Chile
Mxico
Hong Kong
Per
Brasil
Colombia
Singapur
Malasia
Tailandia
Corea
Indonesia
2,897
2,825
2,231
2,031
1,780
1,686
1,626
1,409
940
898
641
GRFICO 2. PIB PER CPITA HACIA 1960
1
1/
US$ 1985
Fuente: BM
Citado por Rey de Marulanda, Nohra, en Situacin y problemtica socio-
econmica en Amrica Latina. BID (2006)
DEMOCRACI A Y POL TI CA SOCI AL EN AMRI CA LATI NA
Cecilia Lpez Montao
345
dirime sus controversias (Ocampo, Jos A. 2004). Pero el vnculo entre economa y
poltica no termina all. Ocampo contina: es en la economa donde anida la solucin
de buena parte de los defcits de ciudadana social.
Con este enfoque ms comprehensivo es posible que se logre entender las razones
por las cuales Amrica Latina est atrapada con un mercado que polariza la sociedad y
debilita la democracia y un sistema poltico que no ofrece ni seguridad, ni condiciones
para el desarrollo al potenciar el crecimiento del mercado. Amrica Latina es la primera
regin enteramente democrtica compuesta por sociedades con muy altos niveles de
pobreza y la mayor desigualdad social del mundo (PNUD, 2004). En la bsqueda de
explicaciones y estrategias se ha llegado a plantear la necesidad de una poltica econmica
que promueva la integracin social y una democracia que incluya, que integre y que le
ofrezca a la poltica econmica el contexto institucional, poltico y social indispensable
para que promueva ms empleo y ms trabajo (PNUD, 2004b)
Esta incapacidad que ha demostrado la regin para quebrar su tendencia a
concentrar las ganancias en unos pocos cuando la economa crece y a concentrar los
costos en las mayoras de ingreso precario cuando se dan las crisis econmicas, pasa
necesariamente por el tema del poder, tan despreciado por la tecnocracia latinoamericana.
Noruega
Japn
EEUU
Hong Kong
Finlandia
Singapur
Alemania
Francia
Corea
Argentina
Mxico
Chile
Malasia
Tailandia
Per
Colombia
Indonesia
39,00
38,60
36,65
27,44
25,14
24,16
23,70
23,43
15,29
7,48
5,96
5,46
4,29
2,35
2,20
2,09
0,90
GRFICO 3. PIB PER CPITA HACIA 2004
1
1/
US$ 2000
Fuente: BM
Citado por Rey de Marulanda, Nohra, en Situacin y problemtica socio-econmica en Amrica Latina. BID (2006)
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
346
En esta parte del mundo, en las ltimas dos dcadas, se opt por nuevos modelos en lo
econmico y en lo poltico, pero las estructuras de poder slo hasta ahora empiezan a
abrir espacios a sectores nuevos. Independientemente de los resultados que se generen,
Amrica Latina necesita un nuevo pacto de poder que conlleve a un Estado que no se
lmite a ocuparse de los pobres sino a uno en el que los pobres se sienten en la mesa del
poder.
Slo cuando se logre un equilibrio de poder de manera que los excluidos de
siempre participen de las decisiones del Estado y cuando ste les garantice a todos
los ciudadanos sus derechos econmicos, sociales y culturales y no slo los polticos,
es posible que el modelo de desarrollo de crecimiento sin equidad cambie en Amrica
Latina. Una democracia de ciudadana es la nica que permitira que los mercados
funcionen de manera que no reproduzcan la desigualdad. Slo la satisfaccin de
todos los derechos le permite al ciudadano ser autnomo, es decir, la equidad es
condicin previa a la autonoma, y sin equidad no es posible que exista mercado en
la medida en que el mercado no es otra cosa que el lugar donde los consumidores
expresan su individualidad, accin imposible de ejercer cuando no se han satisfecho
las condiciones bsicas para el ejercicio de la misma (Lpez, Cecilia, M. Cabrera y LC
Valenzuela, 2005). La pregunta de fondo es cmo se construye esta democracia de
ciudadana.
III. LA POLTICA SOCIAL: UNA NUEVA ETAPA?
Sera inexacto plantear que los gobiernos han sido indiferentes al tipo de modelo
de desarrollo excluyente de la regin. Concientes de esta realidad, las autoridades de
stos pases, durante los ltimos aos, ampliaron signifcativamente el gasto pblico
social, convencidos de que sera la forma adecuada de empezar a resolver las injusticias
sociales. Despus de la dcada perdida en los 80s, cuando el gasto social se estanc,
ste aument en un 50% en trminos per cpita y 70% en trminos absolutos en los
aos noventa. Fue una decisin poltica ms que un simple resultado del crecimiento
econmico, que nunca lleg a los niveles esperados, afrma la CEPAL (Grfca 4).
Sin duda este incremento en los recursos destinados a los sectores sociales implic un
gran esfuerzo fscal dado que el crecimiento logrado nunca llen las expectativas que
se plantearon al iniciarse los noventa. Pero los resultados fueron decepcionantes. Se
registraron algunas mejoras como la reduccin de las tasas de mortalidad infantil y
el mayor acceso a los servicios pblicos. Pero pases con igual o menor gasto social
en otras partes del mundo, obtuvieron mayores avances en este campo, como los del
Sudeste Asitico. (Rey de Marulanda y J. Guzmn, 2003) Lo ms preocupante ha sido lo
sucedido con la pobreza en Amrica Latina. Los niveles de la poblacin por debajo de la
DEMOCRACI A Y POL TI CA SOCI AL EN AMRI CA LATI NA
Cecilia Lpez Montao
347
lnea de pobreza se redujeron de 48.3% al 43.8% hasta 1999, pero dado el crecimiento
de la poblacin, el nmero absoluto de pobres aument en ese perodo en 11 millones.
(Rey de Marulanda y J. Guzmn, 2003)
Desde inicios del siglo XXI se han venido explorando explicaciones para lograr,
por un lado, entender mejor estos resultados y, por otro, sugerir cambios en la forma de
abordar la desigualdad y la pobreza. Algunas explicaciones se centran en la naturaleza
y calidad del gasto social (Rey de Marulanda y J. Guzmn, 2003). Un anlisis de dicho
gasto por pases durante los noventa, demuestra que en algunos de ellos estos esfuerzos
fscales fueron progresivos, mientras que en un nmero signifcativos de ellos fueron
regresivos (Grfca 5). Al revisar los pases incluidos en cada una de las dos categoras
es evidente que, con dos excepciones, Mxico y Brasil, los pases ms grandes de la
regin con Estados ms consolidados, lograron efectos positivos de sus gastos en salud y
educacin. Un trabajo adicional de Marulanda, Ugaz y Guzmn, sobre la orientacin del
gasto social en Amrica Latina, concluye que la mayor progresividad se da en educacin
primaria y la ms alta regresividad en la seguridad social, cuyos benefcios se concentran
en los sectores de mayor ingreso. Ms aun, los autores afrman que la poltica social
slo tiene un impacto parcial sobre las condiciones de pobreza y exclusin de la regin
y que es la interrelacin entre la poltica social y la poltica econmica la que tiene
efectos profundos sobre las condiciones sociales de la poblacin latinoamericana. (Rey de
Marulanda, N. Ugaz, J. Guzman, J. 2006)
800
600
400
200
0
2
0
0
0
1
9
6
0
1
9
8
0
1
9
7
0
1
9
9
0
Sudeste
Asitico (7)
OCDE (2)
Asia del
Sur (2)
LAC (1)
Africa (0)
(...) Nmero de
Veces Crec PIB
Indice (1960 = 100)
GRFICO 4. PIB PER CPITA POR REGIONES 1960-2005
Fuente: BM
Citado por Rey de Marulanda, Nohra, en Situacin y problemtica socio-econmica en Amrica Latina. BID (2006)
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
348
Otra explicacin que ha surgido sobre la poca efectividad de la poltica social
en Amrica Latina, ntimamente relacionada con el tema del poder, la plantea Lloyd-
Sherlock al insistir en que el tema de los privilegios en estas sociedades es un factor
explicativo importante. (Lloyd-Sherlock, 2000) Segn este autor, el hecho de pertenecer
a determinados grupos, como a los asalariados o a grupos clientelistas, garantiza su
acceso privilegiado y deja por fuera a los sectores sin poder, los trabajadores temporales
y con gran frecuencia, a las mujeres.
Una de las ms interesantes explicaciones sobre la poca efectividad del gasto
social en Amrica Latina es aquella que atribuye estas fallas a lo que se denominan las
condiciones iniciales. Esta tesis plantea que la aguda desigualdad en la distribucin
de la riqueza y la persistente exclusin social en los pases latinoamericanos, frena
el acceso de los ms pobres a los servicios sociales an cuando stos son provistos
por el Estado (Rey de Marulanda y J Guzmn, 2003). Dicho estudio plantea la
posibilidad de que cuando existe una gran exclusin social, puede presentarse una
especie de seleccin adversa, que hace que quienes ms requieren de los servicios
sociales que ofrece el Estado, no tengan acceso porque no cumplen con los requisitos
de elegibilidad.
3 3 2 6 1 9 1 5 - 0 . 2 6
2 5 2 3 1 9 1 8 1 5 1 0 0 - 0 . 0 9
2 6 2 1 2 0 1 8 1 6 1 0 0 - 0 . 0 9
2 4 2 1 2 1 1 9 1 6 1 0 0 - 0 . 0 7
2 1 2 0 1 9 2 1 1 9 1 0 0 - 0 . 0 2
1 7 2 0 2 2 2 2 1 9 1 0 0 0 . 0 3
1 8 1 9 2 0 2 3 2 0 1 0 0 0 . 0 3
1 7 1 9 2 0 2 1 2 3 1 0 0 0 . 0 6
1 5 1 7 1 8 2 2 2 7 1 0 0 0 . 1 1
1 4 1 8 2 1 2 0 2 7 1 0 0 0 . 1 2
1 2 1 6 1 6 2 4 3 1 1 0 0 0 . 1 9
2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 1 0 0 0 . 0 0
1 5 1 6 1 8 2 1 3 0 1 0 0 0 . 0 0
1 Chile (2003)
2 Costa Rica
3 Uruguay (1998)
4 Argentina (1998)
5 Colombia (2003)
6 Guatemala (2000)
7 Mxico (2002)
8 Brasil (1997)
9 Per (2000)
10 Nicaragua (1998)
11 Bolivia (2002)
Prom simple
Con seguridad social
PAIS
I (MS
POBRE)
II III IV
V (MS
RICO)
TOTAL
(%)
QUASI
GINI
2
Progresivos Regresivos
1/
Educacin y Salud.
2/
El Cuasi Gini o Coefciente de Concentracin es una medida de la orientacin del Gasto Social.
Sus valores oscilan entre -1 y 1. Un coefciente de valores negativos est oscilando a un Gasto Social progresivo, y uno
de los valores positivos a un Gasto Social regresivo.
Fuente: Rey de Marulanda, Ugaz y Guzmn (2005).
GRFICO 5. GASTO SOCIAL
1
POR GRUPOS DE INGRESO
7 1 0 0
DEMOCRACI A Y POL TI CA SOCI AL EN AMRI CA LATI NA
Cecilia Lpez Montao
349
Una respuesta acertada ha sido planteada por Jos Antonio Ocampo al identifcar
que el creciente dualismo o heterogeneidad que caracteriz a Amrica Latina durante
el perodo de reformas se ha manifestado particularmente en el comportamiento de los
mercados de trabajo. Ocampo afrma que aunque el crecimiento econmico fue ms rpido
que en los 80s, en los 90s el desempleo abierto aument casi tres puntos porcentuales a
lo que se sum un claro deterioro en la calidad del empleo. En sntesis, al no generar la
economa sufciente empleo y ser ste adems precario, anul los efectos del gasto social
realizado durante ese mismo perodo (Ocampo, J.A., 2004). La gran contribucin de esta
tesis es que reconoce no slo la interrelacin entre la poltica econmica y la poltica social,
sino ms importante an, lo que las mujeres feministas han venido planteando: el contenido
social de las polticas macroeconmicas (Elson, D. Cagatay, N. 1999).
Al analizar con mayor detenimiento las polticas sociales que han prevalecido
desde el inicio de los 90s, focalizadas hacia en los ms pobres con servicios de carcter
asistencial y las frustraciones por las estrategias universales que las antecedieron,
pero apoyadas slo en el Estado, es evidente que la poltica social en Amrica Latina
requiere tomar un nuevo rumbo. Son muchos los elementos que deberan considerarse
en la bsqueda de un nuevo norte para este tipo de polticas. El primero de ellos es el
reconocimiento de la no-neutralidad de la poltica econmica, premisa an no aceptada
por la mayora de las autoridades econmicas de la regin. Sin duda, las experiencias
anotadas en la dcada de los noventa aportan elementos para avanzar en el llamado
contenido social de las decisiones que se toman en el campo de la macroeconoma. Sin
embargo, falta mucho anlisis emprico para demostrar a los no convencidos, ministros
de hacienda, por ejemplo, que al tomar decisiones que afectan variables econmicas
se incide de diferente manera sobre los diversos grupos sociales de un pas. La no-
neutralidad de la poltica econmica es particularmente vlida en trminos de gnero.
Hombres y mujeres vivieron de manera diferente los procesos de ajuste de los 80s y 90s
con impactos diferentes en trminos de su calidad de vida (Lpez, C. 2005)
Otro elemento fundamental en esta bsqueda de nuevas formas de abordar la
poltica social, es la capacidad del Estado. Para muchos, uno de los elementos que pueden
explicar la gran diferencia entre la efciencia del gasto social en el Sudeste Asitico y
en Amrica Latina, radica precisamente en esta gran diferencia entre las dos regiones,
siendo Amrica Latina un ejemplo de debilidad estatal (Gaviria, C., 2006). El anlisis de
las condiciones iniciales de cada pas debe constituir sin duda, parte del nuevo esquema
que se construya para la mayor efciencia de la poltica social. Finalmente, el tema del
poder que determina los privilegios de sectores de la sociedad latinoamericana, lleva a la
necesaria interrelacin entre desarrollo y democracia, tal y como se plantea en el acpite
anterior.
Como paso para construir el nuevo rumbo que debe tomar la poltica social
en Amrica Latina, el llamado Universalismo bsico constituye un elemento crucial
(Filgueira, Molina, Papadpulus y Tobar, 2006). Su gran mrito consiste en aprender
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
350
de los intentos pasados exitosos y fallidos de poltica social y busca establecer una
formulacin realista que ofrezca un camino posible para mejorar las condiciones de vida
de la mayora de la poblacin de Amrica Latina. Los principios de esta propuesta
son los siguientes: la cobertura de las prestaciones esenciales debe ser universal; las
prestaciones y servicios que se defnan deben cumplir requisitos de calidad garantizados
para todos; el Estado debe garantizarles a todos el usufructo del conjunto de prestaciones;
el Universalismo bsico ofrecer un conjunto limitado de prestaciones esenciales de
acuerdo a las circunstancias de cada pas.
A partir de esta nueva forma de construir el universalismo bsico como estrategia
para disear las polticas sociales y al tomar en consideracin los otros elementos anotados,
se puede afrmar que Amrica Latina ha acumulado sufcientes experiencias, positivas y
negativas, para darle un nuevo rumbo a la poltica social de la Regin. Se abre adems
la oportunidad para vincularla con los principios de una democracia de ciudadana, fase
en la cual deberan ubicarse los sistemas polticos de la Regin.
IV. DEMOCRACIA Y UNIVERSALISMO BSICO
Si algo es evidente en Amrica Latina, es la frustracin con la democracia en amplios
sectores de estas sociedades. Indicadores como el Latinobarmetro sealan que mientras
el apoyo a la democracia en 2006 se ubic en los 58 puntos, slo el 38% se manifest
satisfecho con su funcionamiento. Algo similar a lo que ha sucedido con la economa
de mercado en las ltimas dcadas: aunque la mayora de la poblacin latinoamericana
considera que este sistema es el que genera desarrollo (57%), la satisfaccin con sus
resultados es muy inferior (16%) (Ocampo, J. A. 2004). Debe reconocerse que ha sido
precisamente la frustracin con las reformas econmicas aplicadas en las dos ltimas
dcadas lo que ha abierto el debate sobre el desarrollo latinoamericano. Actualmente,
por razones econmicas y polticas, se exploran distintas formas de no perder lo ganado,
la estabilidad macroeconmica por ejemplo y de alcanzar crecimientos econmicos
ms altos y especialmente sostenibles, as como nuevas formas de abordar la poltica
pblica con mejores resultados sociales.
Los derechos polticos de los ciudadanos han logrado avances signifcativos en la
regin. Pero como se menciona reiteradamente, Amrica Latina sigue cargando con el peso
de ser la regin ms desigual del planeta. Estn dadas las condiciones para reproducir en
lo poltico lo que se est gestando en lo econmico, es decir, moverse hacia una nueva fase,
en este caso, hacia la democracia de ciudadana. Mariani explica claramente dos razones
fundamentales que justifcan plenamente esta transicin en el sistema poltico de la regin:
en primer lugar, la democracia no es slo un principio de legitimizacin de los gobiernos
sino un principio de organizacin de la sociedad que parte del reconocimiento del derecho
DEMOCRACI A Y POL TI CA SOCI AL EN AMRI CA LATI NA
Cecilia Lpez Montao
351
al acceso igualitario de todos los ciudadanos a los bienes y servicios esenciales. Y en segundo
lugar, si algo conspira contra la consolidacin de estas sociedades es la desigualdad y la
exclusin de sectores a los cuales el Estado no les reconoce o no les garantiza sus derechos.
(Mariani, R., 2006). Se entra de esta manera al tema de la gobernabilidad democrtica, no
autoritaria, la cual est ntimamente ligada a la construccin de ciudadana en pases como
los latinoamericanos, donde coexisten ciudadanos de primera, con todos sus derechos, y
ciudadanos de segunda, a duras penas con derechos polticos. El tema de fondo, como lo
afrma Mariani, es cmo se construye ciudadana. El objetivo de esta parte del artculo es
proponer que el Universalismo bsico, como punto de partida, con los otros elementos
anotados, hace de la poltica social un pilar que aporta a la construccin de democracia de
ciudadana y, por consiguiente, a la gobernabilidad democrtica.
Para construir mejor el argumento es necesario reconocer las caractersticas
actuales de las polticas sociales de Amrica Latina: descentralizacin, privatizacin y
focalizacin. Una de sus ms claras consecuencias ha sido el retiro del Estado de algunas
de sus responsabilidades fundamentales, tales como garantizar el acceso y la cobertura
universal de prestaciones y benefcios sociales bsicos. La prioridad ha sido crear mercados
de estos servicios, lo que transform la prestacin de stos en bienes comerciales. Las
consecuencias de esta forma de abordar las polticas sociales son evidentes en la regin.
Se ha erosionado la condicin de ciudadana: se ha debilitado la cohesin social, se ha
generado dfcit en la prestacin de estos servicios y se ha aumentado la desigualdad.
Al tener como principio la necesidad de responder a los derechos fundamentales
de todos los ciudadanos, y no slo de los pobres, el Universalismo bsico construye
sociedad. Al garantizar y reconocer un conjunto de derechos fundamentales, instituye el
principio de inclusin como elemento primordial para avanzar en equidad, promueve la
cultura pblica de redistribucin y solidaridad y rescata el inters pblico, de manera que
se genere cohesin social. Por su naturaleza misma, es evidente que en la medida en que
se adopte esta estrategia, la poltica social bajo estos parmetros se constituye en elemento
fundamental en la transicin de la democracia electoral a la democracia de ciudadana.
Adicionalmente, dos elementos de esta propuesta deben destacarse. En primer
lugar, el Estado vuelve a asumir su rol como responsable del bienestar de toda la ciudadana,
se convierte en garante de las prestaciones bsicas de manera que le lleguen a todos los
ciudadanos con niveles aceptables de calidad. Es necesario aclarar que no se trata de volver
a que el Estado sea el nico proveedor sino que se convierta en articulador y vigilante
de diversos mecanismos de provisin de manera que se garantice la prestacin a todos
los ciudadanos y con la calidad prevista. En segundo lugar, se insiste en acciones de tipo
universal y no se aceptan como vlidos los argumentos de restricciones fnancieras porque
la poltica social se puede concentrar en acciones esenciales de acuerdo a las posibilidades
de cada pas. Lo que se exige es que estas acciones constituyen pisos de proteccin que se
fortalezcan en la medida de las posibilidades. No se trata de un modelo nico sino de una
serie de principios normativos que cada pas podr adoptar de acuerdo a sus posibilidades.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
352
Lo que se busca con esta propuesta es que la poltica social de Amrica Latina no
se siga caracterizando por lo que el BID denomina los tres pisos. Un primer piso para
la poblacin pobre, con programas focalizados, no contributivos, de transferencia de
renta con contraprestacin familiar. Un segundo piso, cada vez menos slido, constituido
por programas de naturaleza corporativa, orientados a la poblacin integrada a viejos
esquemas corporativos hoy en decadencia. Y un tercer piso, de acciones dirigidas a
sectores de altos ingresos constituidos por mercados de seguros en salud, jubilaciones,
pensiones y educacin. Difcil construir ciudadana de esta forma. Por el contrario, estos
esquemas de poltica social en Amrica Latina han reforzado la segmentacin social que
terminar por debilitar la gobernabilidad de estos pases.
Puede afrmarse que el Universalismo bsico debe convertirse en un pilar de la
nueva democracia que tanto demandan los latinoamericanos pero es necesario reconocer
que no ser sufciente si no se replantea la forma como se formula la poltica econmica,
si no se acepta su contenido social y, particularmente, si el desarrollo de estas sociedades
no se enmarca dentro de nuevos esquemas de organizacin poltica.
Se requiere un viraje en la poltica econmica. Es fundamental que promueva la
integracin social, que sea compatible con la expansin de la democracia y que promueva
la organizacin de la produccin de bienes y conocimiento, que rompa el crculo vicioso
con un mercado que polariza la sociedad y debilita la democracia (PNUD, 2004b).
Por consiguiente, para entender la pobreza del debate poltico de Amrica Latina
y la precariedad de muchos de los resultados econmicos y especialmente sociales, habra
que agregarle la segmentacin de la poltica social, al manejo aislado y meramente
tecnocrtico de la poltica econmica y el desconocimiento de las interrelaciones, desarrollo,
Estado y democracia. El aislamiento entre los polticos y los tecncratas, quienes en su
momento creyeron poder ocupar estos espacios, ha sido un costo muy alto para la regin
(Lpez, C., 2000). Hoy es posible su reencuentro porque estn unidos por una razn muy
simple: ambos, tecncratas y polticos, han fracaso en el propsito de lograr hacer de
Amrica Latina una sociedad dinmica, realmente democrtica y solidaria.
V. REFLEXIONES FINALES
Amrica latina ha avanzado signifcativamente en lo conceptual sobre las barreras
que han impedido que an en perodos de crecimiento del ciclo econmico como el
actual, se generen los cambios sustantivos que la ciudadana reclama. Lo realmente
preocupante es que las contribuciones intelectuales que se estn dando an no lleguen a
los formuladores de polticas pblicas, ni formen parte del discurso poltico. Si bien esto
es relativamente cierto en la esfera econmica, es an ms grave en los temas sociales. La
focalizacin del gasto social, que responde a la idea expuesta de que el Estado slo debe
DEMOCRACI A Y POL TI CA SOCI AL EN AMRI CA LATI NA
Cecilia Lpez Montao
353
preocuparse por los pobres, la conviccin de que la salud y la educacin deben tratarse
como negocios y los llamados tres pisos de poltica social, son realidades que lejos de
debilitarse parecen tomar cada vez ms fuerza. Si algo permanece en la mente de los
sectores dirigentes de estas sociedades es que el Estado es inefciente y que es el mercado
el que debe asignar todos los recursos pblicos, lo cual ignora que la desigualdad impide
el acceso de amplios sectores de la sociedad a los mercados mismos.
Una explicacin que no debe ignorarse es que la focalizacin, especialmente de
transferencia de dinero a grupos especfcos, tiene un alto contenido de clientelismo
poltico que ha demostrado dar grandes rditos en muchos de los procesos de reeleccin
que ha vivido actualmente la regin. Dada esta premisa, cada da se observa con
preocupacin, que el Estado en muchos pases, y entre ellos Colombia, est entregando
sus responsabilidades en el rea social sin la capacidad necesaria para regular y controlar
a los nuevos prestadores de estos servicios.
El verdadero reto para alcanzar el tipo de desarrollo econmico, social y poltico
que Amrica Latina requiere, es lograr que estos avances intelectuales salgan del espacio
acadmico y sean comprendidos y puestos en ejecucin por aquellos responsables del
manejo de los pases. Un paso inicial consiste en demostrar que la economa, la poltica
social y la democracia no son compartimentos estancos sino que son parte de un crculo
que debe ser virtuoso, es decir, que debe generar esa dinmica incluyente que Amrica
Latina merece.
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-------------------------------- (2007) Hacia un Estado de y para la Democracia, PNUD
(2007). Contribuciones al Debate.
PNUD (2004) La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanas y
ciudadanos. Buenos Aires, PNUD.
---------- 2004b. Seminario: Democracia, Economa y Ciudadana. Palabras de Ricardo
Lagos Escobar. Presidente de la Repblica de Chile. Santiago. Mimeo.
DEMOCRACI A Y POL TI CA SOCI AL EN AMRI CA LATI NA
Cecilia Lpez Montao
355
REY DE MARULANDA, NOHRA. GUZMN, JULIO (2003) Inequidad, Desarrollo
Humano y Poltica Social: Importancia de las condiciones iniciales.
INDES. Washington D C.
REY DE MARULANDA, NOHRA (2006) Situacin y problemtica socio-econmica en
Amrica Latina. BID, Washington D C.
REY DE MARULANDA, NOHRA. GUZMN, JULIO. UGAZ, JORGE (2006) La orientacin
del gasto social en Amrica Latina. BID Washington D C.
TOURAINE, ALAIN. Entrevista en Diario. El nuevo Siglo. Enero 14, 2007. Bogot.
AMRI CA LATI NA: LA REGI N MS DESI GUAL
Bernardo Kliksberg
357
Amrica Latina:
la regin ms desigual
Bernardo Kliksberg*
I. UNA LATINOAMRICA EN CAMBIO
En el nuevo escenario mundial estn emergiendo cambios fundamentales en la
visin de cmo saber si las sociedades realmente progresan y cmo medir el desarrollo.
Tienen que ver con las profundas frustraciones experimentadas en las ltimas dcadas
en muchas sociedades, entre ellas varias de las latinoamericanas, que medidas por los
criterios usuales de tasas de crecimiento anual, producto bruto per cpita, reducidos
niveles de infacin, parecan tener todos los signos del progreso, y donde, sin embargo,
haba profundos procesos de deterioro en las bases de su economa y grupos crecientes
de la poblacin estaban siendo excluidos.
Amrica Latina aparece en el pensamiento emergente como ejemplo claro de una
regin donde, como afrma el Premio Nbel de Economa Stiglitz (2002), los modos
convencionales de enfocar el desarrollo y medirlo han sido desmentidos por la realidad.
Refexiona basndose en su caso: Yo argumentara que debemos reexaminar, rehacer,
y ampliar los conocimientos acerca de la economa de desarrollo que se toman como
verdad mientras planifcamos la prxima serie de reformas.
La nueva visin que comienza a tener fuerza creciente ampla totalmente los
dimensiones que deberan tenerse en cuenta para saber si una sociedad progresa, e
incluye junto a indicadores econmicos usuales, aspectos que tienen que ver con el
desarrollo social, el desarrollo medio ambiental, el acceso a la cultura, las libertades y
la construccin de ciudadana. Sabemos si hay progreso si en defnitiva crecen lo que
* Asesor Principal de la Direccin Regional del PNUD para Amrica Latina y el Caribe.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
358
Amartya Sen ha llamado los grados de libertad, las opciones efectivas para que cada
ser humano pueda desenvolver su potencial.
Ello obliga a plantearse una pregunta absolutamente estratgica: qu implica
para esos grados de libertad el hecho de que Latinoamrica sea considerada unnimemente
como la ms desigual de todas las regiones del mundo?.
Estn en curso en la regin cambios de envergadura en cuanto a la percepcin de
los caminos para el desarrollo y los contenidos del mismo, que abren un nuevo entorno
a la lucha contra la pobreza y por la inclusin. Hay un crecimiento democrtico de gran
signifcacin. Las sociedades civiles participan cada vez ms activamente y exigen pasar
de una democracia pasiva a una democracia activa. Crecen las presiones pblicas por un
Estado ms transparente, descentralizado, abierto. Comienza a haber una movilizacin
en ascenso del capital social de la sociedad. Hay una nueva expectativa sobre el rol mismo
de las polticas pblicas. Las visiones marginadoras de las mismas perdieron credibilidad
por sus pobres resultados y se espera una nueva rearticulacin entre polticas pblicas
activas, fuerzas productivas y sociedad civil.
Estos desarrollos tienen, como uno de los puntos bsicos de su agenda, el ms
absoluto rechazo de los actuales niveles de desigualdad. Organizaciones como el Banco
Mundial sealan sobre el tema (2004) que el alto nivel de desigualdad es rechazado
en forma generalizada en casi todos los pases, entre el 80 y el 90% de los ciudadanos
considera que las tasas de inequidad imperantes son injustas o muy injustas.
Se estn gestando nuevas confguraciones de fuerzas en los espacios democrticos
de Amrica Latina con una clara visin renovadora del modelo de desarrollo y una
vigorosa actitud anti-inequidad. Ellas estn llevando a programas de cambio de gran
envergadura. El mismo Banco Mundial advierte este proceso sealando (2004) que
hay un cambio en marcha, en especial a nivel subnacional, conforme al cual las
nuevas alianzas entre la lite progresista, los funcionarios pblicos, la clase media y
los pobres, actualmente estn impulsando la creacin de instituciones ms inclusivas
y efcientes.
Este es un contexto cargado de cambios de magnitud, en donde aparecen grandes
riesgos y desafos.
Este trabajo tiene por fnalidad aportar a la respuesta de la pregunta planteada
anteriormente: cules son algunas de las implicancias de estar inmerso en la regin
ms desigual del planeta? De las numerosas consecuencias macroeconmicas,
microeconmicas y de diversa ndole que surgen de ello, el trabajo se concentra en el
problema de la pobreza. Para cumplir estos fnes se propone cubrir varios momentos de
anlisis sucesivos. En primer lugar, presentar un cuadro de las tendencias ms recientes
en materia de desigualdad en los ingresos en la regin. Luego, analizar las mltiples
desigualdades que estn operando interrelacionadamente. Finalmente, poner a foco
algunos costos de estos altsimos niveles de inequidad.
AMRI CA LATI NA: LA REGI N MS DESI GUAL
Bernardo Kliksberg
359
II. LA BRECHA DE INGRESOS
Un informe conjunto de la CEPAL, IPEA del Brasil, y el PNUD (2004) sobre el
estado de la regin en relacin con las metas del milenio destaca que en todos los pases
de Amrica Latina, sin excepcin, los coefcientes Gini (que miden la desigualdad en
la distribucin de los ingresos) superan los promedios internacionales y de la OCDE.
El Banco Mundial (2004) en su informe sobre desigualdad plantea que Amrica
Latina sufre de una enorme desigualdad... Se trata adems de un fenmeno invasor
que caracteriza a cada aspecto de la vida, como el acceso a la educacin, la salud y los
servicios pblicos; el acceso a la tierra y a otros activos; el fnanciamiento de los mercados
de crdito y laborales formales y la participacin e infuencia poltica.
COEFICIENTE DE GINI 10% MS RICO RESPECTO AL 10% MS POBRE
Amrica Latina y El Caribe
Brasil (2003) 58,0 57,8
Guatemala (2002) 55,1 48,2
Colombia (2003) 58,6 63,8
Chile (2000) 57,1 40,6
Mxico (2002) 49,5 24,6
Argentina (2003) 52,8 34,5
Repblica Dominicana (2003) 51,7 30,0
Costa Rica (2001) 49,9 30,0
Uruguay (2003) 44,9 17,9
Panam (2002) 56,4 54,7
Venezuela RB (2000) 44,1 20,4
Per (2002) 54,6 40,5
Ecuador (1998) 43,7 44,9
Paraguay (2002) 57,8 73,4
Nicaragua (2001) 43,1 15,5
Bolivia (2002) 60,1 168,1
Honduras (2003) 53,8 34,2
El Salvador (2002) 52,4 57,5
Jamaica (2000) 37,9 11,4
Trinidad y Tobago (1992) 40,3 14,4
Otros pases
Estados Unidos (2000) 40,8 15,9
Italia (2000) 36,0 11,6
Noruega (2000) 25,8 6,1
Suecia (2000) 25,0 6,2
Canad (2000) 32,6 9,4
Finlandia (2000) 26,9 5,6
Dinamarca (1997) 24,7 8,1
Espaa (2000) 34,7 10,3
TABLA 1. INDICADORES DE DESIGUALDAD PARA ALGUNOS DE LOS PASES DE
AMRICA LATINA Y PASES DESARROLLADOS
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano 2006.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
360
Las cifras comparadas no dejan lugar a dudas sobre la certeza de estas afrmaciones.
Vase la Tabla 1 que compara los coefcientes Gini y las brechas de ingresos entre pases
de Amrica Latina, Estados Unidos e Italia.
Como se advierte, las brechas latinoamericanas son muy superiores a las de
Estados Unidos, Italia y otros pases. Hay una concentracin aguda de los ingresos.
Se estima que el 10% ms rico de la regin tiene el 48% de los ingresos y el 10%
ms pobre slo el 1.6%.
Los Gini latinoamericanos, que miden la distribucin de los ingresos, resultan los
peores del mundo en trminos internacionales y por otra parte muestran desde los 70s
una tendencia creciente al deterioro. As lo registra la Tabla 2.
REGIN 1970s 1980s 1990s PROMEDIO GENERAL
Niveles
Amrica Latina y el Caribe 48.4 50.8 52.2 50.5
Asia 40.2 40.4 41.2 40.6
OCDE 32.3 32.5 34.2 33.0
Europa del Este 28.3 29.3 32.8 30.1
Cambios 70s-80s 70s-90s 70s-90s
Amrica Latina y el Caribe 2.4 1.3 3.7
Asia 0.2 0.8 1.1
OCDE 0.2 1.7 1.9
Europa del Este 1.0 3.5 4.5
Diferencias en puntos Gini: LAC vs.
Asia 8.3 10.4 10.9 9.9
OCDE 16.1 18.3 18.0 17.5
Europa del Este 20.2 21.6 19.4 20.4
Fuente: Clculos basados en WIDER 2000, Smeeding y Grodner 2000, Szkely, y aproximaciones para Amrica Latina.
Banco Mundial. Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe. Ruptura con la historia?. Washington DC
TABLA 2. COEFICIENTES GINI DE LA DISTRIBUCIN DE INGRESO PER CAPITA
POR HOGAR: PROMEDIO SIMPLE POR DCADA POR REGIN
En la dcada de los 90 el Gini de Amrica Latina superaba en 19 puntos al de
Europa Oriental, en 18 al de los pases desarrollados de la OCDE y en ms de 10 al de
Asia.
El cuadro podra ser analizado bajo otra perspectiva si la tendencia fuera positiva.
Pero el anlisis en el tiempo muestra que ha tendido a empeorar. El Gini latinoamericano
creci entre la dcada del 70 y la del 90. Por otra parte, su distancia con los Gini de Asia
AMRI CA LATI NA: LA REGI N MS DESI GUAL
Bernardo Kliksberg
361
y la OCDE es superior en la dcada de los 90 a la que exista en la dcada de los 70.
El Gini latinoamericano era superior incluso en los 90 a los de una de las regiones ms
pobres del planeta: el Africa Subhsahariana que era de 0.47.
III. LAS DESIGUALDADES MLTIPLES
La dimensin mas difundida de la desigualdad latinoamericana es la que se da
en la distribucin de los ingresos, pero no es la nica, ni la ms grave. La desigualdad se
halla presente en todas las dimensiones centrales de la vida cotidiana de la regin.
Otra de sus expresiones, es la extrema concentracin de un activo productivo
fundamental como la tierra, que excluye del acceso a la misma a vastos sectores de la
poblacin rural.
Los Gini comparados de distribucin de la tierra son los siguientes segn los
clculos de Deninger y Olinto (2002) y del PNUD (1993) Tabla 3.
TABLA 3. COEFICIENTES GINI DE DISTRIBUCIN DE PROPIEDAD DE LA TIERRA
REGIN
D&O
(I)
UNDP
(II)
Amrica Latina 0.81 0.74
Medio Oriente y frica del Norte 0.67 0.56
Norteamrica 0.64
frica Sub-Sahara 0.61 0.51
Europa Occidental 0.57
Asia del Sur y del Este 0.56 0.52
Nota: Columna (i) muestra los promedios del periodo 1950-1994; Columna (ii) muestra los valores alrededor del
1981.
Fuentes: Deininger and Olinto (2002) and UNDP (1993). Mencionados por Banco Mundial. Desigualdad en Amrica
Latina y el Caribe. Op. Cit.
Puede observarse que la concentracin es an mucho peor que en los ingresos. El
Gini de tierra de Amrica Latina es asimismo mucho peor que el de todas las regiones
del mundo.
Una dimensin clave de las desigualdades es el campo de la educacin. Ha habido
progresos signifcativos en la regin en reas como alfabetizacin y matriculacin en
escuela primaria. La gran mayora de los nios ingresan a la escuela, pero son muy altas
las tasas de desercin y repeticin. Ello genera bajos ndices de escolaridad, como puede
apreciarse en la Tabla 4.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
362
El ndice de escolaridad promedio de la regin se calculaba en el 2000 en 5.9
aos. Era inferior a diversas otras regiones del globo.
Al interior de esta baja escolaridad hay una aguda estratifcacin social. Los
desertores y los repetidores son masivamente los nios de los sectores ms desfavorecidos.
Tras su bajo rendimiento se hallan causas muy concretas, como la existencia de 22
millones de nios menores de 14 aos que trabajan, la desnutricin y la proveniencia de
familias desarticuladas por el impacto de la pobreza. En pases como Bolivia, Ecuador y
Per, trabaja el 20% de los nios de 10 a 14 aos.
La distribucin de la escolaridad por quintiles de ingreso en la regin se indica
en la Tabla 5.
Las distancias de escolaridad son de gran relevancia. En Brasil el 20% ms rico
tena en el 2001, 10 aos de escolaridad y el 20% ms pobre slo 3. En Mxico, la
proporcin era similar: 11.6 para el quintil superior frente a 3.6 para el inferior.
PAS PROMEDIO DE AOS DE ESCOLARIDAD
Argentina (2001) 10,33
Bolivia (1998) 7,63
Brasil (2001) 8,38
Chile (2000) 10,27
Colombia (2000) 7,19
Costa Rica (2000) 7,90
Repblica Dominicana (2002) 7,47
Ecuador (1998/9) 8,12
El Salvador (2000) 6,56
Guatemala (1998/9) 4,58
Hait (2000) 3,93
Honduras (2001) 5,95
Mxico (1999) 7,78
Nicaragua (2001) 5,57
Panam (2000) 9,52
Paraguay (2000) 7,26
Per (2000) 8,76
Uruguay (2000) 9,41
Venezuela (2000) 8,29
TABLA 4. ESCOLARIDAD EN AMRICA LATINA
Fuente: Banco Mundial. World Development Report, 2006.
AMRI CA LATI NA: LA REGI N MS DESI GUAL
Bernardo Kliksberg
363
TABLA 5. AOS DE EDUCACIN DE ADULTOS ENTRE 25 Y 65 AOS DE EDAD, POR
INGRESO QUINTIL EQUIVALENTE, EDAD Y GNERO
PAS AO 1 2 3 4 5 PROMEDIO
ARGENTINA 1992 7.5 8.0 8.7 9.8 12.2 9.5
1996 7.3 8.1 9.0 10.0 12.8 9.8
2001 7.3 8.3 9.2 10.6 13.4 10.1
BOLIVIA
Urbano 1992 6.3 7.3 8.2 9.3 11.5 8.7
1996 6.5 7.6 8.1 9.7 12.4 9.1
Nacional 1992 2.8 4.7 6.3 7.6 10.7 6.7
1999 2.8 4.9 6.6 8.9 11.4 7.3
BRASIL 1990 1.9 2.9 4.1 5.5 8.9 5.1
1995 2.3 3.4 4.5 6.1 9.7 5.6
2001 3.0 4.2 5.3 6.9 10.4 6.4
CHILE 1990 6.6 7.2 7.9 9.2 11.8 8.8
1996 6.7 7.7 8.8 10.0 12.3 9.3
2000 7.4 8.3 9.2 10.6 13.2 10.0
COLOMBIA
Bogot 1992 6.8 7.1 7.9 9.4 12.4 9.0
1996 6.3 7.2 7.8 9.1 12.2 8.8
Nacional 1996 3.7 4.8 5.8 6.9 10.1 6.6
1999 4.4 5.2 6.1 7.3 10.5 7.0
COSTA RICA 1990 5.0 6.2 6.8 7.8 11.1 7.6
1995 5.6 6.5 7.3 8.4 11.6 8.2
2000 5.4 6.6 7.4 8.4 11.6 8.2
REP. DOMINICANA 1995 5.2 6.1 7.0 8.0 10.3 7.5
ECUADOR 1994 4.2 5.2 6.7 7.5 10.6 7.1
1998 4.8 6.1 7.1 8.2 11.4 7.8
EL SALVADOR 1991 2.4 3.0 4.1 5.4 8.5 5.0
1995 2.1 2.8 4.1 5.8 9.4 5.3
2000 3.8 4.4 5.3 6.5 9.0 6.1
GUATEMALA 2000 1.4 2.2 2.8 4.1 8.5 4.2
HONDURAS 1990 1.8 2.1 2.8 4.0 7.5 4.0
1995 2.5 3.1 4.1 5.4 8.0 4.9
1999 2.8 3.4 4.5 5.9 9.1 5.5
JAMAICA 1990 7.2 7.3 7.7 8.1 9.4 8.1
1996 8.5 9.0 9.0 8.9 10.5 9.3
1999 8.5 8.5 8.7 9.0 9.7 9.0
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
364
MXICO 1992 2.7 4.1 5.1 6.6 10.0 6.1
1996 3.4 4.6 5.8 7.2 10.7 6.7
2000 3.5 5.3 6.8 8.1 11.6 7.4
NICARAGUA 1993 2.3 3.5 4.5 5.6 7.3 4.9
1998 2.7 3.6 4.7 5.6 8.1 5.2
PANAM 1991 4.7 6.5 7.8 9.2 12.0 8.5
1995 5.3 7.1 8.3 9.8 12.6 9.1
2000 6.6 7.9 9.0 10.0 13.1 9.7
PARAGUAY 1995 3.7 4.6 5.5 6.8 9.8 6.4
1999 4.0 5.1 6.2 7.7 10.1 7.0
PER
Regiones 1991 7.6 9.0 9.5 10.3 11.5 9.8
1994 6.8 8.5 9.3 10.7 12.5 9.9
Nacional 1994 6.4 8.0 9.2 10.2 12.2 9.6
2000 5.9 7.5 9.1 10.4 12.5 9.4
TRINIDAD & TOBAGO 1992 6.6 6.8 7.6 8.3 10.3 8.2
URUGUAY 1989 5.9 6.7 7.6 8.6 10.4 8.1
1995 6.5 7.1 8.0 9.2 11.6 8.7
2000 7.0 7.8 8.6 9.8 12.1 9.3
VENEZUELA 1989 4.6 5.6 6.4 7.4 10.0 7.2
1995 5.2 5.9 6.7 7.7 9.9 7.4
1998 6.0 6.5 7.1 8.4 11.1 8.1
Fuente: Banco Mundial (2004). Op. Cit. Clculos basados en informacin de encuestas de hogar.
A las desigualdades anteriores se suman las imperantes en el campo de la salud.
La experiencia latinoamericana indica que pueden lograrse mejoras importantes
en los indicadores promedio de salud y al mismo tiempo estar ahondndose las distancias
al interior de los pases con fuertes efectos sobre amplios sectores. Es imprescindible,
como lo plantea Mirta Roses (2003), alejarse de la tirana de los promedios.
Como sugiere, puede ser preferible en cuanto a esperanza de vida y otros
parmetros nacer en un pas de menor ingreso per cpita, pero mejor equidad, que
en otro de mayor per cpita pero mayores brechas de ingresos. Como indican diversos
trabajos de investigacin, el coefciente Gini puede ser muy til para entender las reales
problemticas de salud de una poblacin. As Erick Messias (2003) estima revisando las
diferencias entre los diversos Estados del Brasil, uno de los pases con mayores niveles de
desigualdad en este campo, que cada aumento de 0.01 en el Gini, signifca una cada de
la esperanza de vida de 0.6 aos.
AMRI CA LATI NA: LA REGI N MS DESI GUAL
Bernardo Kliksberg
365
Otra desigualdad es la operante en el rea del acceso a crdito. As, siendo las
pequeas y medianas empresas un factor decisivo en la creacin de empleo en la regin,
las estimaciones indican que los 60 millones de pequeas y medianas empresas existentes
slo reciben el 5% del crdito otorgado por las entidades fnancieras. Hay all otra fuerte
concentracin.
Una nueva desigualdad es la del acceso a las tecnologas avanzadas. El nmero
de accesantes a internet est fuertemente concentrado en los estratos superiores. Slo
el 3% de los latinoamericanos est conectado a internet frente al 20% en Espaa y
el 40% en EEUU. Cuando se discrimina por ingresos en la Argentina por ejemplo
estn en internet 8 de 10 personas de los sectores altos y slo uno de cada 10 de los
menos pudientes (Clarn, 2004). Se ha advertido permanentemente en la regin sobre la
silenciosa instalacin de una amplia brecha digital y la generacin de un amplio sector
de analfabetos cibernticos.
Las desigualdades tienen en Amrica Latina expresiones pico en trminos tnicos
y de color. Se estima as que ms del 80% de los 40 millones de indgenas de la regin
estn en pobreza extrema. Tambin son muy contrastantes las disparidades entre los
indicadores bsicos de la poblacin blanca y la poblacin afroamericana. A todo ello
se suma con avances la subsistencia de signifcativas discriminaciones de gnero en el
mercado de trabajo y otros campos.
IV. LOS COSTOS DE LAS DESIGUALDADES
Todas las desigualdades mencionadas y otras interactan a diario, reforzndose
las unas a las otras. Trazan destinos marcados. Si se nace en una familia desarticulada por
la pobreza, las posibilidades de buena salud y rendimiento educativo son limitadas. La
escolaridad ser baja, el acceso a un empleo estable, muy difcil, los ingresos espordicos
y muy reducidos, la posibilidad de conformar una familia ser con similares problemas.
Efectivamente, an en algunas de las sociedades ms avanzadas socialmente de la regin,
como el Uruguay, los estudios indican que las tasas de escolaridad de los hijos de familias
pobres tienden a no superar las reducidas tasas de sus padres. Se crea un circulo de hierro
por la falta de oportunidades.
Pocos aos atrs haba en el establishment de economistas quienes defendan
a capa y espada las funcionalidadesde las desigualdades. Acostumbraban a sealar
que contribuyen a acumular capitales en ciertos grupos, que luego los reinvertirn y
aceleraran el crecimiento, o que son una etapa obligada del progreso. Hoy frente a sus
evidentes disfuncionalidades, el consenso est girando fuertemente. El Banco Mundial,
por ejemplo, que fue escenario frecuente de controversias, dice (2004): la mayora de los
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
366
economistas (y otros cientfcos sociales) considera ahora la desigualdad como un posible
freno para el desarrollo.
Efectivamente, numerosas investigaciones dan cuenta de cunto le estn costando
a la regin estos niveles de desigualdad y qu impacto profundo tienen en obstaculizar
la posibilidad de un crecimiento sostenido. Entre otros aspectos estrechan los mercados
internos, reducen la formacin de ahorro nacional, impactan el sistema educativo,
atentan contra la gobernabilidad democrtica y erosionan la cohesin social generando
agudas tensiones
Al analizar Amrica Latina se menciona con frecuencia que hay pobreza y que
hay desigualdad. En realidad las investigaciones evidencian una situacin diferente. Hay
pobreza, entre las razones centrales, porque hay desigualdad. Ella es uno de los factores
claves para entender por qu un continente con una dotacin de recursos naturales
privilegiada y amplias posibilidades en todos los campos, tiene tan importantes
porcentajes de pobreza.
Segn los anlisis de CEPAL la pobreza y la pobreza extrema actuales son
superiores a las de 1980 en trminos absolutos y ha descendido muy poco en trminos
relativos. Puede apreciarse ello en los siguientes grfcos:
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respectivos pases.
a/ Estimacin correspondiente a 18 pases de la regin ms Hait. Las cifras sobre las secciones color ms oscuro de las
barras representan el porcentaje y el nmero total de personas pobres (indigentes ms pobres no indigentes).
b/ Proyecciones.
Fuente: CEPAL (2006). Panorama social de Amrica Latina
GRFICO 1. VOLUMEN DE POBLACIN
300
136
1980 1990
Indigentes Pobres no indigentes
1997 1999 2002 2004 2005 2006 b/
200
204
211
221
217
209
93
62
89 89
97
88
81
205
79
M
i
l
l
o
n
e
s
250
200
150
100
50
0
AMRI CA LATI NA: LA REGI N MS DESI GUAL
Bernardo Kliksberg
367
Birdsall y Londono (1997) trataron de determinar economtricamente el impacto
de la desigualdad sobre la pobreza. Construyeron la simulacin siguiente:
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respectivos pases.
a/ Estimacin correspondiente a 18 pases de la regin ms Hait. Las cifras sobre las secciones color ms oscuro de las
barras representan el porcentaje y el nmero total de personas pobres (indigentes ms pobres no indigentes).
b/ Proyecciones.
Fuente: CEPAL (2006). Panorama Social de Amrica Latina.
60
40,5
1980 1990
Indigentes Pobres no indigentes
1997 1999 2002 2004 2005 2006 b/
48,3
43,5
43,8 44,0
42,0
39,8
22,5
18,6
19,0
18,5
19,4
16,9
15,4
38,5
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e
Porcentaje de personas
50
40
30
20
10
0
14,7
GRFICO 2. INCIDENCIA DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA EN AMRICA
LATINA 1980* 2006. PERSONAS EN %
GRFICO 3. EL IMPACTO DE LA DESIGUALDAD SOBRE LA POBREZA EN
AMRICA LATINA 1970-1995
1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994
160
140
120
100
80
60
Fuente: Birdsall, N. y J. L. Londoo. Asset inequality matters: an assessment of the world Banks
approach to poverty reduction, American Economic Review, May, 1997.
DEMOCRACI A, ESTADO Y ECONOM A
368
La primera curva del grfco muestra la tendencia de la pobreza en la regin
que, como se observa, asciende continuamente desde inicios de los 80 con pequeas
variaciones. La segunda simula cul hubra sido la pobreza si la desigualdad hubiera
quedado en los niveles de inicios de los 70 (antes de las dictaduras militares y de las
polticas ortodoxas) y no hubiera seguido creciendo. Era considerable, pero aument ms
en las ltimas dos dcadas. Segn sus estimados, la pobreza sera hoy la mitad de lo que
efectivamente ha sido. Ha habido un exceso de pobreza causado por el aumento de la
desigualdad que duplic la pobreza. En la misma direccin si se hiciera la comprobacin
interregionalmente se observara que si Amrica Latina tuviera el patrn de desigualdad
del Sudeste Asitico la pobreza sera mucho menor (ver Birdsall, y Kliksberg, 1999).
Albert Berry (1997) llega a similar conclusin en sus trabajos, identifcando la
existencia en Amrica Latina de un amplio margen de pobreza innecesaria, como la
llama, causada por la tan reducida participacin en el ingreso de los dos quintiles ms
bajos de la poblacin.
Tanto Berry como Altimir y otros investigadores ven el aumento de la desigualdad
estrechamente ligado a las polticas aplicadas en las dos ltimas dcadas, que generan
efectos de ese orden. Stiglitz (2003) considera que el caso argentino ejemplifca claramente
las desventajas de dichas polticas. Efectivamente, su aplicacin rgidamente ortodoxa
en la dcada del 90 llev a una brutal polarizacin social. Siete millones de personas, el
20% de la poblacin, dejaron de ser clase media en dicha dcada para transformarse en
pobres y el coefciente Gini pas de 1992 a 1997 de 0.42 a 0.47.
Chris Patten (2004), el anterior Comisario de la Unin Europea, dice que si el
ingreso en Amrica Latina se encontrase distribuido de la misma manera que en Asia del
Este, la pobreza en la regin sera apenas un quinto de lo que es hoy en da. Destaca que
Esto resulta importante no slo desde el punto de vista humanitario sino tambin desde
una perspectiva prctica polticamente interesada. Si se redujera la pobreza a la mitad se
duplicara el tamao del mercado.
Nancy Birdsall (1998), directora de uno de los principales centros de estudios
econmicos de los Estados Unidos, ve en la desigualdad la gran traba para el crecimiento
econmico de la regin. Resalta que Puede afrmarse que es posible que las tasas de
crecimiento en Amrica Latina no puedan ser de ms del 3 o el 4% a distancia de las
necesarias, en tanto no se cuente con la participacin y el aporte de la mitad de la
poblacin que est comprendida en los percentiles ms bajos de ingresos.
Procurando indagar por qu Amrica Latina est tan distante de poder cumplir
con las metas del milenio en trminos de reducir la pobreza, CEPAL, IPEA y PNUD
(2003) identifcan a la desigualdad como una razn de gran peso. A travs de detalladas
simulaciones economtricas concluyen que el impacto sobre la pobreza de reducir la
desigualad es mucho mayor que el del crecimiento. Se requiere desde ya crecimiento
pero en las condiciones actuales de inequidad ste difcilmente llegar a los pobres.
AMRI CA LATI NA: LA REGI N MS DESI GUAL
Bernardo Kliksberg
369
Estiman que si Brasil no modifca su desigualdad, suponiendo que crezca al ritmo de
los 90 tardara 48 aos en lograr reducir en dos puntos la pobreza. Mxico tardara
en las mismas hiptesis, 44 aos en lograr reducir la pobreza en 3.2 puntos. Destacan
especialmente como resultado de sus proyecciones que:
En la mayora de los pases examinados bastara que el coefciente de Gini bajara
uno o dos puntos para que la incidencia de la pobreza se redujera en igual medida que
en varios aos de crecimiento econmico positivo. Los resultados de los esfuerzos por
reducir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe han sido desalentadores en gran medida
porque no ha sido posible controlar los elevados niveles de desigualdad de la regin.
Este escenario de desigualdades agudas, persistentes y de enorme incidencia en
el aumento de la pobreza, en las difcultades para un crecimiento sostenido y de gran
infuencia en las carencias que afigen la vida diaria de la mayor parte de la poblacin,
es el que genera sufrimiento social en gran escala y difcultades importantes para la
gobernabilidad democrtica.
Es hora de poner a la inequidad en el centro de la agenda pblica y trabajar a
fondo colectivamente sobre como dejar de ser la regin ms desigual de todas.
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DEMOCRACIA, ESTADO
Y GLOBALIZACIN
Juan Gabriel Valds
Lus Guillermo Sols
David Ibarra
Jean Jacques Kourliandsky
NOTAS SOBRE GLOBALI ZACI N Y POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Juan Gabriel Valds
373
Notas sobre globalizacin
y poltica en Amrica Latina
Juan Gabriel Valds*
I. ACERCA DEL CAPITALISMO GLOBAL
Establecer las relaciones precisas que podran existir entre la globalizacin y la
poltica en una regin determinada no es ni simple ni lineal. Arriesga incurrir en las
mismas generalidades e imprecisiones que podra tener la bsqueda de uniformidades en
la relacin entre capitalismo y poltica, entre dependencia y poltica, o entre desarrollo
y poltica, por recurrir a algunos conceptos estrechamente ligados a la historia de la
exploracin de lo que Wallerstein ha denominado sistema-mundo.
1

Es innegable, sin embargo, que la cuestin de los efectos, los riesgos o las
oportunidades de la globalizacin para la economa, la sociedad y la poltica, constituye
hoy un tema recurrente en todo anlisis de la situacin regional, ya sea entre acadmicos o
polticos. Entre otras cosas, porque la identidad cognitiva del concepto ha devenido mucho
ms ntida y expandida que la de cualquier otro en su gnero. Mientras las lites polticas
son cada da ms conscientes del impacto que generan en sus sociedades los procesos
fnancieros, comerciales y tecnolgicos globales, para todos o casi todos los habitantes del
planeta la expansin del consumo de marcas globales, de la tecnologa globalizada y de
las comunicaciones globales constituye una experiencia fsica ineludible.
Por su parte, la llamada globalizacin poltica, que incluye la preocupacin
por los Derechos Humanos y una voluntad de expandir la democracia en el mundo, ha
adquirido igualmente una visibilidad universal, aunque est lejos de adquirir la presencia
imperativa que los fenmenos econmicos y tecnolgicos tienen para el hombre y la
* Doctor en Ciencia Poltica. Ex Canciller de Chile.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
374
mujer comn. A diferencia de aquellos, las propuestas polticas liberales denotan de
manera ms directa y evidente la expansin del poder norteamericano y de Europa
occidental tras el desplome comunista. Tienen direccin conocida.
Es en la versin ms difundida, la periodstica o poltica, especialmente
cuando sta busca describir sus caractersticas econmicas y tecnolgicas, cuando
el concepto de globalizacin adquiere un vuelo ideolgico mayor. Se reviste de una
capa de neutralidad que la transforma en algo tan innegable y evidente como la ley
de gravedad. Y goza de esta singularidad incontestada, por cuanto desde el fn del
socialismo real, la aparente homogeneizacin del mundo se realiza bajo un solo modelo,
el de los pases capitalistas desarrollados. La globalizacin invita as a una reiteracin
de tautologas, ya que es por defnicin la apertura de los mercados, pero al mismo
tiempo requiere de su apertura como condicin de existencia; es el mercado mundial,
pero a la vez requiere que ese mercado exista; es el fujo sin trabas de capital fnanciero
y a la vez requiere de ese fujo para no ser contradicha. En este marco conceptual, la
globalizacin ha sido plenamente funcional a la expansin del pensamiento neoliberal,
por cuanto se afrma que para existir requiere de menos Estado y de mayores libertades
econmicas. Al extremo, el concepto arrastra tal cantidad de supuestos, aadidos a
su naturaleza esencial, que se reduce a una categora ms retrica que analtica, slo
til para quienes requieren una variable explicativa o justifcativa nica para todo o
casi todo lo que sucede en el plano del Estado y de las sociedades de la regin. Como
dice Lins, la globalizacin desde los aos 90 se ha convertido en () una ideologa
y una utopa, una verdadera frmula o mantra recitado por las lites transnacionales,
internacionales y nacionales.
2

Y de la misma manera, como toda ideologa genera una contraria, surgen quienes
retratan la globalizacin como una pretensin de sujecin y destruccin de la soberana
de cada nacin conducida por la potencia hegemnica mundial, los Estados Unidos.
O como una amenaza a la autonoma cultural, a la diversidad cultural y a la propia
existencia de un mundo en relacin armnica con el medio ambiente; en suma, como
el peligro principal al que hay que combatir. Ante este panorama es difcil no estar de
acuerdo con Sloterdijk cuando dice que la globalizacin se ha transformado en una
cantidad de exageraciones exaltadas, un receptculo para afrmaciones sin consistencia
sobre el curso del mundo, que crean fantasmas simplifcadores de uso domstico y
poltico
3

Sin embargo, si de lo que se trata es de entender la relacin de la globalizacin con
la poltica la cuestin debe ir ms all de la crtica ante su connotacin tan evidentemente
ideolgica. En efecto, cmo podra examinarse la relacin entre la globalizacin y
la poltica sin plantearse que el bagaje ideolgico adquirido por el concepto se hace
inseparable de su existencia como fenmeno social y poltico? No puede olvidarse que es
precisamente a travs de la integracin del concepto de globalizacin en el marco de su
imaginario poltico y de la manera como este concepto afecta sus intereses individuales o
NOTAS SOBRE GLOBALI ZACI N Y POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Juan Gabriel Valds
375
colectivos, que los actores llegan a codifcar su signifcacin poltica. As, si para algunos
globalizacin signifcar economa neoliberal, reduccin del tamao del Estado y
mercantilizacin de las relaciones sociales, para otros, globalizacin ser imperialismo y
aniquilacin de culturas locales.
Por esta misma razn, una observacin acuciosa del problema requiere tanto
avanzar ms all como ms ac de las perspectivas que abre el uso ms comn del
concepto. Ir ms all signifca reconocer desde el inicio, que tras los fenmenos fnancieros
o econmicos, la globalizacin es antes que cualquier otra cosa una occidentalizacin del
mundo: la expansin de una cultura, es decir, la expansin, absorcin y transformacin
de ideas, mtodos y tcnicas que establecen patrones organizativos de la actividad
social. Y esto implica conocer la acumulacin de procesos sociales, el desarrollo de
contradicciones, la cristalizacin de estructuras de poder desarrolladas en el tiempo. Es
a ellas a las que ahora se agrega un desarrollo especfco de carcter tecnolgico, que ha
incrementado sustantivamente su capacidad de organizacin y control global. Es a este
conjunto de procesos radicalmente acelerados por las transformaciones tecnolgicas lo
que llamamos globalizacin.
Ir ms ac en el debate sobre la globalizacin es considerar que lo esencial e
irremplazable del fenmeno es su naturaleza tecnolgica y comunicacional. Porque
la globalizacin es, en esencia, la expansin mundial de tecnologas modernas de
produccin industrial y de comunicaciones de todo tipo a travs de fronteras: en el
comercio, los fujos de capital, la produccin y la informacin
4
. Castells la concibe como
un proceso devenido de la capacidad de ciertas actividades humanas, ms notoriamente
las fnancieras y econmicas, de operar unitariamente conectando el planeta bajo una
red de fujos de funciones, en un mismo tiempo real y a escala planetaria, incorporando
desde el campo de las fnanzas y la economa hasta la globalizacin de la ciencia,
la comunicacin e incluso el crimen organizado
5
. En otro lugar la defne como una
transformacin histrica multidimensional defnida por la transformacin del sistema
productivo, del sistema organizativo, del sistema cultural y del sistema institucional y
agrega: sobre la base de una revolucin tecnolgica que no es la causa pero s el soporte
indispensable.
6

Si rescato aqu estas sntesis, es porque capturan la esencia del proceso de
globalizacin y por lo tanto estn autnticamente dotadas de un grado de neutralidad.
No buscan prefgurar los cursos de evolucin del proceso, ni predeterminar los mltiples
sentidos que necesariamente la poltica y los actores le adjudican. Para comenzar, no
establecen ninguna consecuencia necesaria sobre la relacin misma entre la globalizacin
y la poltica; ni sobre la relacin entre la globalizacin y la ideologa que ha sido
predominante hasta hace poco en Occidente como pensamiento nico: un solo
mercado mundial desregulado. No sugieren tampoco nociones para el manejo de los
efectos de la globalizacin sobre las sociedades en desarrollo. Ni tampoco sobre el rol de
los Estados Unidos, como potencia hegemnica en la politizacin del proceso, en su
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
376
animacin, promocin o eventual distorsin
7
. Y esto es importante, por cuanto la nocin
esencial de globalizacin es, en principio, independiente de todos estos factores y puede
ser concebida en el marco de confguraciones diferentes entre ellos.
Sin embargo es precisamente en torno a estas variables, o en la interrelacin
que necesariamente se genera entre todas ellas, donde se plantea el trnsito desde la
identifcacin de aquellos elementos exclusivamente descriptivos del proceso, hasta la
produccin de juicios destinados a generar actitudes y propuestas polticas entre los
actores. O dicho de otro modo, es en el debate sobre estas cuestiones donde se politiza
la globalizacin.
Es en primer lugar en el proceso poltico que se desarrolla entre la cada del
muro de Berln y el 11 de septiembre del 2001, aquel perodo eufrico del capitalismo
que siguiera al desplome del imperio sovitico, cuando la globalizacin aparece
conceptualmente atada a tres ideas matrices, que en la mayora de las apologas iniciales
de la globalizacin aparecen confundidas entre s. La primera es la de la globalizacin
como punto de inicio de una nueva fase de la historia humana; la segunda, la de la
globalizacin como sinnimo de un camino irreversible hacia un mercado nico global
desregulado, impulsado por la potencia hegemnica global, los Estados Unidos y las
empresas transnacionales; y la tercera la de la globalizacin como el curso progresivo de
subordinacin de la poltica a funciones tcnicas, o de su absorcin por el mercado como
parte de la reduccin progresiva del Estado Nacin ante el despliegue irrefrenable de los
conglomerados de poder transnacional.
Sin embargo, desde la misma dcada de los noventa, pero muy especialmente
tras el 11 de septiembre de 2001 y los inicios del conficto en Afganistn e Irak, estas
tres visiones ideolgicas adscritas al fenmeno de la globalizacin han sido contradichas
con distintos grados de radicalidad. A la utopa de la globalizacin como un cambio
radical que supera las estructuras del Estado Nacin y evoluciona hacia un mercado
des regulado a nivel global, se contraponen quienes, desde posiciones ms relativistas
y moderadas, ven en la globalizacin una condensacin capitalista, procedente de un
proceso de occidentalizacin del mundo iniciado con los descubrimientos geogrfcos
del Siglo XV y XVI
8
. Es verdad que la globalizacin slo es nueva y sin precedentes
en lo que respecta a la magnitud de su revolucin tecnolgica y comunicacional, a la
extensin del comercio y la reduccin de las tarifas, a los volmenes de capital circulante
y la supresin del tiempo requerido para su circulacin. Pero diciendo esto, se constata
de inmediato que de lo que estamos hablando es nada ms, pero al mismo tiempo nada
menos, que de una encarnacin actual del capitalismo informacional, desregulado y
competitivo
9
.
En segundo lugar, frente a la idea de un proceso irreversible de creacin de un
mercado nico y global y de la superacin del Estado Nacin, percibido por algunos
apologistas globales como ese artefacto de los siglos dieciocho y diecinueve que ha
comenzado a desplomarse,
10
se plantan quienes si bien reconocen en la globalizacin
NOTAS SOBRE GLOBALI ZACI N Y POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Juan Gabriel Valds
377
un fenmeno de interdependencia econmica inevitable en el marco de la revolucin
de las comunicaciones, no la entienden atada a la ideologa de la desregulacin ni
del mercado nico global; afrman que la vida econmica no se integra de la misma
manera y con la misma intensidad para todos, y otorgan al mismo tiempo al Estado,
un rol fundamental en el gobierno de los impactos, el control de los fujos, y el
aprovechamiento de las oportunidades abiertas por el proceso, mitigando y corrigiendo
al mismo tiempo el impacto social interno que la globalizacin necesariamente
produce.
Esta postura da cuenta tanto de quienes defenden la ocupacin progresiva de
las funciones estatales por el mercado, como de los que sostienen que la modernidad
implica la creacin de un mundo de individuos y pequeos grupos integrados en redes
globales e indiferentes a los intentos de integracin social en entidades de signifcacin
poltica nacional. Porque, como bien dice Habermas, en esta postura de superacin del
Estado, se encuentran tanto los llamados posmodernos como los neoliberales. Mientras
los primeros afrman que la fexibilidad nueva de las sociedades hasta ahora organizadas
bajo la forma de un Estado nacional acarrean un fn de la poltica, los segundos al
desear en la medida de lo posible confar todas las funciones de regulacin social al
mercado, suean con el mismo objetivo.
11
El 11 de septiembre del 2001 ejerci la funcin de fulminante de una reformulacin
de los elementos de este debate. La globalizacin apareci all bajo nuevas y siniestras luces,
al exponer que la expansin tecnolgica y econmica que ella signifcaba no fortaleca
necesariamente la liberacin de los mercados y la expansin de los valores occidentales,
incluida la democracia, sino que al contrario, pareca amenazar con su destruccin. La
deslocalizacin de empresas, los bruscos cambios en los fujos de produccin y capital, los
auges y desplomes de las expectativas generaban movimientos opuestos a los supuestos
en el perodo eufrico, y amenazaban ahora al locus esencial del proceso, los Estados
Unidos. Pero el fenmeno del terrorismo global y de las migraciones descontroladas del
Sur al Norte advirtieron que la esfera econmica se hallaba ya superada por la autonoma
de fenmenos polticos Con ello el polvo de las Torres Gemelas cay junto a muchas de
las percepciones ideolgicas que haban caracterizado una primera fase de discusin del
fenmeno global.
Porque de all en adelante, fenmenos como el control de las fronteras para prevenir
la expansin del terrorismo global, o el crecimiento desbordante de la inmigracin ilegal,
el trfco de drogas, de armas y del crimen organizado, la aparicin de esa fgura poltica
atemorizante constituida por los llamados Estados fallidos y la necesidad de otorgarles
prioridad en el plano de la seguridad global, surgieron como demandas de los mismos
poderes centrales que poco antes haban exigido el desmantelamiento de los Estados como
condicin para asegurar la efciencia econmica y el libre curso de la globalizacin.
Al mismo tiempo, como bien ha sealado Gray, la reaparicin de la escasez
de recursos como un fenmeno decisivo en la reorganizacin del sistema internacional
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
378
posterior a la guerra de Irak, mostr de manera fehaciente que la idea (de la economa
neoclsica) de que una combinacin de nueva tecnologa y las fuerzas del mercado
permitira a la humanidad eludir la escasez natural era una simple ilusin. De ah que
en los ltimos tiempos, el retorno de la geopoltica como el elemento sustantivo de la
poltica internacional se hace cada da ms evidente. El petrleo y el gas se transforman
en el elemento esencial, dado el rol que juegan en el sostn de las economas de Amrica
del Norte, Europa, Japn y, crecientemente, China.
12
Ms aun, el clima de guerra e inestabilidad en las expectativas econmicas
ha restablecido el movimiento pendular entre apertura y proteccionismo que ha
caracterizado las actitudes polticas en los Estados Unidos. Desde que el presidente Bush
restableciera tarifas para el sector del acero, hasta el triunfo del Partido Demcrata en
las ltimas elecciones, el entusiasmo aperturista de la sociedad norteamericana parece
haberse evaporado. Con ello, y tras las crisis de la Argentina y los efectos negativos en
varios pases, incluido el Japn de las llamadas reformas estructurales del Consenso de
Washington, las recetas neo liberales estn en franca retirada.
Es claro que nada de esto signifca que la globalizacin dej de existir, ni siquiera
que su dinmica de transformacin tecnolgica y econmica se redujo, pero s demuestra
que su interaccin con los procesos polticos, sociales y culturales no es lineal; que la
relacin entre globalizacin y neo liberalismo era espuria y que la pretensin de la
superacin de los Estados Naciones o de subordinacin si no supresin de la poltica,
perteneca al reino de las ilusiones.
En este sentido se requiere un anlisis mucho ms complejo de las tendencias
polticas globales para entender la forma como interactan los Estados nacionales con las
dinmicas globalizantes. El Estado nacin se debilitar o fortifcar dependiendo de las
circunstancias; lo que interesa en realidad es determinar que efectivamente se incorpora,
y la forma como se incorpora al proceso de occidentalizacin. Un camino analtico que
promete ser ms fructfero, aunque a mi juicio an precario, es el que han planteado
Hardt y Negri en sus obras Imperio y Multitud. En ellas exploran la tendencia
hacia un orden poltico mundial en curso de formacin, construido en redes, cuyos
puntos nodales son los Estados Naciones dominantes, las instituciones supranacionales
y las grandes empresas capitalistas. Construida de manera desigual y jerarquizada
entre actores dotados de distintos niveles de poder, esta estructura en permanente
reformulacin, a la que se denomina Imperio, se activa ante los recalentamientos de
una guerra civil que es permanente, atiende o desatiende actores en la medida en
que se movilizan las multitudes que, activadas por la globalizacin, reclaman ms
democracia.
13
Cualquiera sea el camino analtico emprendido, el rescate de los aspectos
propiamente polticos de la globalizacin demanda la identifcacin de intereses y
capacidades y ello conduce directamente a los actores dominantes que dan al proceso de
globalizacin sus impulsos expansivos.
NOTAS SOBRE GLOBALI ZACI N Y POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Juan Gabriel Valds
379
II. EL TRANSCURSO DE AMRICA LATINA
Una mirada a la regin latinoamericana bajo estos conceptos parece demostrar que,
tras un auge radical en la aplicacin del neo liberalismo, se produjo un desmoronamiento
progresivo de las visiones ideolgicas ms extremas de la globalizacin, hasta arribar
hoy da, a una fragmentacin en las percepciones de lo que constituye lo global, que
incluye a quienes se consideran sufcientemente fuertes como para rechazar lo que ven
simplemente como imperialismo, y a otros que aprecian en la globalizacin nuevos
espacios de desarrollo social y poltico, pero perciben a Amrica Latina inserta en un
vaivn complejo, lleno an de contradicciones con las tendencias globales.
Hay cinco elementos que nos parece necesario destacar. Se trata de procesos
sociales o polticos que refejan diversas tensiones ms con la ideologa de la globalizacin
que con el proceso en s mismo. El primero es el de la vinculacin de las lites globalizadas
de la regin con el sistema de poder global y el fracaso de su experiencia ideolgica. El
segundo, el consiguiente ensanchamiento de los lmites de la accin del Estado en la
sociedad y en la economa. El tercero, la nueva activacin de movimientos sociales. El
cuarto, el de la reaparicin de la geopoltica, como resultado de la situacin energtica
de la regin. Y el quinto, el de la ausencia relativa de los Estados Unidos del hemisferio,
es decir, el desdibujamiento del mbolo de la globalizacin real en la regin, y como
esto genera un espacio de fragmentacin o de pluralidad ideolgica (depende cmo se
le mire) en el rea, y un teatro de accin poltica diversifcada que resulta casi indita en
la regin.
Veamos de inmediato el tema de las elites y luego el del Estado. Durante la
dcada de los noventa, la mayora de Amrica Latina experiment la adhesin de una
parte de sus elites, las ms internacionalizadas, a una propuesta de reduccin radical
del Estado y liberalizacin de los mercados, acompaada por la idea de la inevitabilidad
de la absorcin o descarte de los mercados nacionales por una suerte de magma global
fnanciero y tecnolgico con capacidad de discriminacin, premio o castigo, que era el
mercado global. Creer en que a mayor mercado habra menos Estado y viceversa, era la
condicin primera de la modernidad.
Por cierto que esta vinculacin de las lites a los procesos de internacionalizacin,
no constituye novedad alguna en la evolucin capitalista, y en el caso latinoamericano ella
fue sufcientemente analizada por las llamadas teoras de la dependencia que primaron
en el anlisis social de la regin en los aos sesenta del pasado siglo. Pero la adhesin al
neo-liberalismo de las lites de poder, ha sido acompaada por el surgimiento de una
red de formacin universitaria, principalmente en los Estados Unidos, as como de un
apostolado ideolgico en la que se retroalimentan los medios de comunicacin escritos
y televisivos del hemisferio con un conjunto de economistas, organizados en redes a
travs de toda la regin. Entre ellos, los principales, son los operadores fnancieros
internacionales, que cual nuevos mandarines del pensamiento econmico correcto,
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
380
tienen como misin difundir desde los organismos fnancieros internacionales, o desde
los bancos y las empresas transnacionales donde se hallan instalados, el ineluctable
curso de expansin de los mercados y la necesidad de permanecer vigilantes ante las
externalities que les afectan y amenazan. Entre ellas, la principal amenaza proviene
del Estado, al que se trata de reducir a una simple funcin de control del orden pblico
y de garante del menor nmero de reglas posibles.
Hoy, a pesar que las ideas neoliberales, continan permeando a gran parte de
las elites latinoamericanas ms conservadoras, los lmites en el imaginario poltico
acerca de lo que el Estado puede y no puede hacer para evitar ser castigado por los
mercados internacionales, parecen fexibilizarse. La idea de la globalizacin como el
ojo divino que sigue a cada Estado por la tierra vigilando su comportamiento para
distribuir el capital entre los justos, se hace hoy ms laica y sus practicantes un poco
ms escpticos. El desarrollo poltico de la regin muestra que el imaginario poltico
se ha ensanchado. Mientras los pases ms exitosos se orientan hacia un Estado que
defne polticas de desarrollo que busquen aprovechar las oportunidades que ofrece
la globalizacin, resistiendo al mismo tiempo sus efectos ms desintegradores, en
otros pases los electorados han votado explcitamente contra la globalizacin y sus
consecuencias internas, construyendo regmenes nacional populares que fnanciados
con recursos naturales han logrado adquirir una estabilidad poltica, quizs precaria en
una perspectiva de largo plazo, pero en todo caso, impensable hace pocos aos.
Esta evolucin no era previsible a fnes de los noventa. Es bien sabido que en
esa dcada, el llamado Consenso de Washington, esa liberalizacin de los mercados,
concebida al decir de Stiglitz, en las pocas cuadras que separan al Fondo Monetario
Internacional del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos y el Banco Mundial,
se instal por doquier. Es verdad que algunas polticas dieron resultado: en muchos
casos se logr reducir tasas de infacin muy altas; el dfcit del sector pblico en los
cinco aos precedentes a la crisis asitica se mantuvo en un 1,5% del GDP, lo que no fue
un mal resultado, mientras las exportaciones crecieron vigorosamente al 8 y 9%.
14

Las medidas sirvieron igualmente para instalar por doquier principios de
respeto al manejo de las variables macroeconmicas: un control del dfcit pblico y
de la infacin, entre otras cosas, lo que ha sido sin dudas importante para la buena
gestin econmica que ha seguido. Sin embargo, el resultado global de estas reformas
no fue positivo. Tras 15 aos de polticas neoliberales, privatizaciones masivas,
liberalizacin del comercio y de los mercados de capitales, el crecimiento del PGB fue de
aproximadamente 2,6% anual entre 1990 y 2004. Hubo un estancamiento del output
por trabajador, inestabilidad laboral y una cada en el ingreso medio de los trabajadores
no califcados.
15
La pretensin de homogeneidad ideolgica de las medidas de reforma
produjo en muchos lados resultados catastrfcos en el plano poltico y social.
De todos los pases de la regin, la Argentina es quizs donde esto se prueba de
una manera ms clara. Introducidas desde el Estado por una coalicin conservadora
NOTAS SOBRE GLOBALI ZACI N Y POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Juan Gabriel Valds
381
hegemonizada por el establishment fnanciero local, interlocutor privilegiado de los
organismos multilaterales de crdito y de las lites fnancieras globales, lo importante
para sus autores parecieron ser las reformas mismas y no sus resultados. Su objetivo
fue probar las ventajas de la globalizacin como vehculo de modernidad (); la
creacin de mercados como mecanismo privilegiado para resolver desde el dfcit fscal
hasta las prestaciones provisionales y de salud; la mercantilizacin de las relaciones
productivas en nombre del individualismo liberal como vehculo para erosionar los
intereses corporativos y para restringir el intervencionismo estatal.
16
El resultado
fue, como se sabe, el colapso institucional del pas. Y junto a eso, un proceso radical
de desindustrializacin, la polarizacin en la distribucin del ingreso, el surgimiento de
tasas inditas de desocupacin y una pauperizacin acelerada de la poblacin.
17
Desde
2004, un gobierno surgido de las cenizas del sistema poltico encarrila al pas por un
camino de abierta heterodoxia econmica, negocia el pago parcial de la deuda externa
y restablece un proceso de toma de decisiones en el que prima la abierta intervencin
estatal en la economa. Logra as tasas de crecimiento importantes, restablece la
capacidad de apoyo estatal a los sectores ms afectados por la crisis y orienta un
proceso de desarrollo basado en la iniciativa estatal. En este camino, la reaccin de
los organismos fnancieros internacionales y los Estados garantes del sistema global,
ms all de su inconformidad, ha debido amoldarse a los planteamientos del gobierno
argentino.
En Mxico por otra parte, al primer entusiasmo globalizador, con su apertura
econmica, comercial y fnanciera, que a decir de Rolando Cordera impuls una
reconfguracin de la geografa econmica y humana del pas, con la aparicin
impetuosa de ncleos industriales exportadores, una relativa sofsticacin tecnolgica
y un ascenso espectacular de la inversin extranjera directa, se sucedi un proceso
de creciente frustracin. Pronto () los caminos sinuosos y la volatilidad de la
globalizacin a la americana, en la que Mxico se embarc, () le mostraron al pas su
peor cara y empezaron a desplegar una dialctica negativa que de entrada se expres
en una nueva recesin y el retorno de un camino de crecimiento econmico lento
18
. El
lanzamiento del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos coincidi con una
fase de apertura democrtica y un crecimiento econmico que auguraron una vez ms la
rpida integracin de Mxico a la globalizacin. Sin embargo, la frmula de integracin
econmica con el vecino del Norte requera necesariamente avanzar en terrenos que
iban ms all de la sola asociacin comercial. El 11 de septiembre de 2001 lo hizo
imposible. La globalizacin a la americana como la llama Cordera haba hallado sus
lmites. El cambio de prioridades estadounidense fue adverso si no opuesto a la visin
mexicana y confrm a muchos mexicanos que se impone una revisin de la estrategia
de globalizacin en su conjunto.
19
Como consecuencia, el tema central de la poltica
mexicana ha vuelto a ser la pobreza y la marginacin. Ms aun: la divisin geogrfca del
pas entre Estados incorporados al Norte, y Estados retrasados o marginados al Sur, se
transforma crecientemente en un problema central.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
382
Otro ha sido el caso de Chile. Introducidas durante la dictadura militar, las medidas
neoliberales fueron ampliamente corregidas por los gobiernos democrticos desde 1990
en adelante. De este modo, y al revs de los dems pases de la regin, la dcada de los
noventa fue la de mejor desempeo econmico en toda la historia del pas. Con una
tasa de crecimiento promedio anual de 6,3% entre 1989 y 2000, el ingreso per cpita
aument en 66% durante los mismos aos. Tal como ha sealado Ottone, Si bien los
gobiernos democrticos no volvieron atrs en un conjunto de medidas modernizadoras
de la dictadura en el mbito econmico, modifcaron y corrigieron orientaciones
fundamentales que abarcaron desde el mbito fscal, la educacin, la infraestructura y
las polticas sociales en una dimensin tal que la transformacin no slo ha sido radical
en cuanto a la democratizacin del pas, sino que hace intelectualmente injusto hablar de
continuidad del modelo y francamente absurdo hablar de continuismo neoliberal.
20
La singularidad del caso chileno ha sido adjudicada principalmente a la fortaleza
de su marco institucional. Sin embargo, es necesario destacar que en ella se expres
de manera muy determinante la voluntad de sus lites democrticas de producir un
orden social que permitiera la consolidacin de esas instituciones. Ha sido la calidad de
la poltica y de las polticas pblicas en el campo social, no slo el orden econmico, el
que ha permitido su xito. El caso de Chile es uno de buen gobierno y de empalme de
la sociedad civil y el Estado en un proyecto comn. Es verdad que la estacionalidad de
sus exportaciones y el tamao reducido de su mercado interno favoreci la apertura de su
economa y un notable incremento en el volumen exportador. Estos factores permitieron
al pas negociar una verdadera ola de acuerdos comerciales con Amrica Latina, pero muy
especialmente con los Estados Unidos, la Unin Europea, Canad y ahora China y Japn,
que han asegurado nichos de mercado, pero sobre todo han confrmado una voluntad
poltica y una orientacin institucional de apertura al mundo. Ha sido as su progresivo
fortalecimiento institucional lo que le ha permitido plantearse tasas de crecimiento
econmico al margen de los ciclos por los que atraviesa la economa internacional, y al
mismo tiempo desarrollar polticas sociales que permiten disminuir una desigualdad que
a pesar de los aos de crecimiento resulta an un problema elusivo.
Observemos brevemente por ltimo el caso de Bolivia, paradigmtico de una
globalizacin en los mrgenes. Mientras la economa de los aos 90 simplemente no
creci, las lites empresariales optaron, como sealan Caldern y Szmukler, por una
transnacionalizacin regional: las regiones tenderan a generar alianzas internacionales
para poder insertarse mejor en los mercados globales, antes de acudir al Estado. Slo el
gas y el atractivo que este implica para las empresas transnacionales, tuvo signifcacin
en las reformas y privatizaciones de los noventa. Sin embargo Bolivia muestra de
manera ms cruda que los casos anteriores la variedad y complejidad del fenmeno de
globalizacin. La multiplicacin de redes informales expresadas por el crecimiento de los
grupos religiosos no cristianos, por la migracin de bolivianos hacia los pases vecinos,
por la expansin del Internet y, sobre todo, por el desarrollo del narcotrfco que instala
al pas como uno de los centros de las operaciones norteamericanas anti-droga en el
NOTAS SOBRE GLOBALI ZACI N Y POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Juan Gabriel Valds
383
hemisferio, muestran ms acerca de la globalizacin a venir en la regin que lo que
podran expresar las prdicas de los economistas neoliberales. Y tambin por otra razn,
demasiado visible hoy como para no ser principal: el surgimiento de un movimiento
anti-globalizacin especialmente presente en las mayoras indgenas, que ha llevado al
poder al gobierno del Presidente Evo Morales.
En estos cuatro casos se rene entonces una serie de elementos polticos que
se vinculan con los procesos globales. La vinculacin de Amrica Latina a circuitos
fnancieros globales es algo que ocurre desde hace mucho tiempo. La novedad radica
sin embargo en la extensin global que dichas redes adquieren y en la velocidad de la
circulacin de la informacin entre ellas. El movimiento de masas de dinero en tiempo
real y el impacto del fujo de inversiones o de la especulacin monetaria sobre los
mercados transfere efectos de desestabilizacin poltica de consecuencias inditas. Es en
este sentido que, como seala Castells, la globalizacin supera a los Estados y articula a
los segmentos dinmicos de las sociedades en todo el planeta, al tiempo que desconecta
y margina a aquellos que no tienen otro valor que el de su vida.
Pero si en principio el caso argentino constituye un caso paradigmtico de una
forma extrema de articulacin perversa entre elites globalizadas y de desarticulacin
completa del Estado, las medidas de encaje a los capitales golondrina establecidas
en Chile, por ejemplo, demuestran como el Estado puede incidir en las redes entre lites
fnancieras y conducir los factores de estabilidad. Que el pas de economa ms abierta y
con mayor voluntad poltica de insercin en el proceso de globalizacin haya logrado xitos
econmicos y sociales, no prueba ni la bondad ni la maldad del proceso, slo demuestra
que, dadas ciertas condiciones econmicas bsicas, un Estado, con instituciones efectivas
y buen gobierno puede disear con xito una estrategia propia de insercin en el sistema
global. En este sentido, si bien parece evidente que en un marco de globalizacin de
los fujos de poder el Estado pierde capacidad de accin, no puede desconocerse que
ms que disminuir su rol, lo que hace es transformarlo. La forma de imbricacin de la
sociedad y las instituciones del Estado, que en pases como los latinoamericanos deben
marcar con fuerza su presencia y estabilidad, se hace determinante en la productividad
y competitividad de las economas locales, si lo que se desea es atraer proyectos de
inversiones viables y sustentables en el tiempo.
En estos cuatro casos se hace tambin visible el fenmeno de la exclusin social
y el deterioro en las condiciones de equidad generados por el modelo de la globalizacin
real, as como de las enormes difcultades para corregirlo. Con la excepcin, una vez
ms de Chile, que muestra xitos indudables en la disminucin de la pobreza y ha
logrado por lo menos detener el aumento de la inequidad social, en Argentina, Mxico
y Bolivia las disparidades sociales se incrementaron dramticamente. El resultado ha
sido una nueva voluntad del Estado de acometer proyectos destinados explcitamente
a conseguir mayor igualdad social, ensanchando los lmites de la accin poltica frente
a las condicionantes que establece por una parte la economa y por la otra la presin de
los movimientos sociales.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
384
III. LOS LMITES DE LA GLOBALIZACIN:
MOVIMIENTOS SOCIALES Y GEOPOLTICA.
En 1998, en su libro Falso Amanecer, John Gray realiz dos observaciones que
hoy parecen singularmente importantes. La primera fue la paradoja que signifcaba el
que la expansin global de la produccin industrial y las nuevas tecnologas, promovidas
por el movimiento irrestricto de capitales y un comercio sin barreras, terminaba
amenazando la estabilidad del mercado global que deseaba constituir Estados Unidos.
No hay nada en el mercado global actual que le permita protegerse de las tensiones
sociales que producir un desarrollo econmico desigual, tanto dentro como entre
sociedades. El vertiginoso surgir y declinar de las industrias y los modos de vida, los
cambios bruscos de produccin y capital, el casino de la especulacin monetaria, esas
condiciones detonan el surgimiento de movimientos contrarios que desafan las reglas
bsicas mismas del mercado global, deca Gray. La segunda afrmacin es que la
globalizacin aumentara la demanda por recursos escasos y generara por consiguiente
el retorno de la geopoltica y de las guerras por la escasez.
21
La guerra de Irak, las
tensiones con Irn, las preocupaciones occidentales ante la ola de resentimiento en el
Medio Oriente est generando, as como los problemas en Europa y el Cucaso por el uso
que hace Rusia como instrumento de presin poltica, son todos problemas que deben
inscribirse en este marco.
En Amrica Latina las dos observaciones de Gray adquieren una gran vigencia.
Veamos en primer lugar el tema del desarrollo de los llamados nuevos movimientos
sociales. En la ltima dcada, pero especialmente en los seis aos transcurridos desde el
cambio del siglo, hemos contemplado en la regin un fenmeno de expansin participativa
y democrtica sin parangones. Tal como ha dicho Fernando Enrique Cardoso, en medio
de sociedades que continan siendo violentas e injustas, la gente comienza a refexionar
y tomar decisiones por s misma. Ese es el cambio ms importante en la regin
22
.
De este modo, ya sea porque la globalizacin tecnolgica y comunicacional genera
una incorporacin meditica de los marginados, incrementando su conciencia de tales, o
porque la incapacidad demostrada por el Estado para remediar la desarticulacin social
reconfrma identidades locales y tnicas, el caso es que la dcada de los noventa produjo
un renacimiento importante de movimientos sociales que superan los partidos y dejan
de lado las estructuras del Estado. Que en una gran parte de la regin el fenmeno de
la globalizacin real coincidiera por distintas razones con una expansin de los derechos
y las prcticas democrticas, contribuy sin dudas a que estos movimientos adquirieran
carta de ciudadana y se pusieran como meta alcanzar por la va democrtica el poder
del Estado.
Las consecuencias de este proceso poltico estn a la vista. Los sectores sociales
perdedores ante la globalizacin, aquellos que no han tenido acceso a la modernidad, los
movimientos sociales nuevos, pero tambin los viejos, han entendido que a travs del
NOTAS SOBRE GLOBALI ZACI N Y POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Juan Gabriel Valds
385
voto popular pueden sealar claramente que su paciencia se acab. Eso es lo que han
expresado los procesos electorales que han llevado al poder a Evo Morales en Bolivia, a
Lula da Silva en el Brasil, a Rafael Correa en Ecuador, a Ren Preval en Hait o a Daniel
Ortega en Nicaragua, pero tambin los que han mantenido en el poder a Hugo Chvez
en Venezuela o han estado cerca de alcanzarlo en el Per con Ollanta Humala y en
Mxico con Andrs Manuel Lpez Obrador.
En sociedades duales como las de la regin latinoamericana, los llamados a
aumentar la competitividad para incorporarse a la globalizacin refejan una realidad
que separa a los sectores modernos en cada sociedad de aquellos que se esfuerzan
simplemente por superar su exclusin y ser reconocidos como actores. A esto se debe
que, como reaccin a la homogeneizacin globalizadora propuesta en los noventa, la
regin manifesta claros signos de dispersin en sus orientaciones. Como bien apunta
Fernando Caldern,
23
a pesar de que la gran pregunta que sirvi de teln de fondo al
calendario electoral 2005-2006 fue la misma (Con cul esquema se puede reemplazar
al agotado modelo neoliberal?) la respuesta no fue igual en todas partes, mejor dicho,
fue diferente de un pas a otro. Ms que coincidencia en un modelo de izquierda,
como han pretendido algunos analistas lo que se percibe es una fragmentacin de
posiciones y un retorno a los modelos nacionales de desarrollo. Es verdad que alguna
agrupacin de pareceres ideolgicos puede intentarse: mientras en el Norte de la regin,
especialmente en Colombia, Mxico y la mayora de Centroamrica, las respuestas de
una institucionalizacin conservadora parecen primar, en el Cono Sur y en el Per han
prevalecido lgicas de reformismo pragmtico y es slo en Venezuela, Bolivia y ahora
ltimo en Ecuador y Nicaragua, donde se ubica un grupo cuyo discurso se acerca a las
posturas de una izquierda nacionalista. Sin embargo, tan pronto se acerca el lente, las
diferencias entre Colombia y Mxico, o entre Bolivia y Venezuela se hacen evidentes.
En todos los casos la necesidad de un camino propio de incorporacin al sistema global
parece estar presente.
Por otra parte, la cuestin de las identidades a las que se ha referido Castells
adquiere aqu gran relevancia. La orfandad de regiones y naciones abandonadas por
su Estado se ha expresado en el resurgimiento de identidades tnicas desde Chiapas,
Guatemala y Bolivia hasta el Amazonas y en la renovacin de las reivindicaciones
mapuches, sino tambin el brote de identidades regionales y nacionales. Regiones como
la de Santa Cruz en Bolivia, duramente contrapuesta al gobierno de Morales, pero
tambin en Colombia las de Antioquia al Cauca, o en Mxico las del Norte incorporadas
a los procesos de mayor dinamismo econmico y las del Sur, Yucatn y Chiapas en
su combate contra la marginalizacin, expresan este fenmeno de manera notable.
Los recientes resultados electorales de Mxico, por ejemplo, pero tambin aquellos del
Per, Ecuador y Bolivia demuestran hasta qu punto la distancia entre las regiones
incorporadas al proceso de modernizacin y aquellas marginales al proceso, se expresa
electoralmente, llegando en algunos casos a signifcar una verdadera divisin poltica
del pas.
.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
386
De la misma manera, un resurgente nacionalismo econmico y poltico halla
expresin en casi toda Latinoamrica, adquiriendo una dimensin particularmente
radical en las nacionalizaciones de recursos naturales que se han verifcado recientemente
en Bolivia y Venezuela. De este modo, la diversidad de formulas de desarrollo en que
parece dividirse la regin no implica una reduccin de la interaccin poltica entre las
naciones que la componen. En realidad, lo que sucede es que las formas comerciales de
integracin que se expresaron durante los noventa y que constituyeron el MERCOSUR,
y alentaron revitalizaciones precarias del Grupo Andino se han transformado en formas
polticas.
Es en este punto donde puede observarse la validez de la segunda consideracin
de Gray: el retorno de una geopoltica. El llamado proyecto bolivariano propuesto
por el Presidente Chvez sobre la base del poder energtico de su pas, las polticas
venezolanas y cubanas de ayuda social a otras naciones latinoamericanas, la incorporacin
creciente de Cuba al dialogo regional, el mismo ingreso de Venezuela al MERCOSUR,
las propuestas de asociacin entre los bloques o de creacin de nuevas asociaciones,
adquieren necesariamente un carcter nuevo y signifcan una irrupcin de la poltica en
las relaciones intra-latinoamericanas. El creciente rol de liderato del Brasil y la capacidad
en el Cono Sur de desarrollar una poltica activa de cooperacin en el desarrollo de
infraestructura y en la integracin de polticas en el marco de las comunicaciones y la
educacin son otra manifestacin de este fenmeno.
La cuestin geopoltica adquiere igualmente una dimensin ms compleja cuando
se observa la poltica de Venezuela hacia Irn, Siria y Rusia. El tema energtico y el poder
que este ha otorgado a un gobierno con una retrica extrema anti norteamericana, est
generando un acercamiento de la regin hacia confictos que no tuvieron en el pasado
ms que una presencia remota entre nosotros, y est marcando sobre todo, la vigencia de
las disputas de poder interestatales. En efecto, la introduccin de pases de la regin en
temas globales, que marcan graves confictos entre Estados, motivados por el eventual
desarrollo de armas nucleares o de control de la energa, no parece responder al concepto
liberal de la globalizacin y el predominio de los mercados, sino a una vieja lgica de
poder estatal. De persistir provocar necesariamente el reingreso de los Estados Unidos
a la poltica hemisfrica, algo de lo que ha estado ausente durante los ltimos aos.
IV. LOS ESTADOS UNIDOS Y LA GLOBALIZACIN
La relativa ausencia de los Estados Unidos en la regin latinoamericana desde
que el terrorismo islmico golpe Nueva York, ha generado la idea de que Amrica
Latina, while the eagle looks elsewhere, es ms libre para emprender caminos ms
heterodoxos de desarrollo, pero a la vez, la regin halla cerrados, ya sea por aranceles,
NOTAS SOBRE GLOBALI ZACI N Y POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Juan Gabriel Valds
387
por subsidios internos o por medidas migratorias, los caminos para aprovechar las
ventajas competitivas de sus exportaciones o de su fuerza de trabajo en el mercado
norteamericano.
Este solo enunciado muestra la complejidad de la relacin entre la primera
potencia mundial y la globalizacin. Los Estados Unidos estn sobrepuestos de manera
indisoluble y a veces indistinguible con el proceso global. As como no es posible
comprender los mercados sin observar la naturaleza del Estado, no parece posible
entender la dinmica global sin considerar la naturaleza del poder del primer Estado
capitalista. Naturalmente esto no implica una relacin de control: los Estados
Unidos no controlan ni tampoco pretenden regular la globalizacin, impedidos como
estn por el predominio de ideologas del laissez faire. Pero ellos son el fenmeno
poltico principal tras el proceso de expansin capitalista global. Desde ellos se origina la
expansin cultural occidentalista de ideas, patrones de consumo, estructuras de poder
y tcnicas de organizacin. De ellos surge tambin la revolucin de las comunicaciones
y de la tcnica que califca el proceso y marca su naturaleza especfca: la supresin del
tiempo en la circulacin de sus redes.
Es por todo esto que la observacin de las ltimas dos dcadas de la relacin
entre Estados Unidos y Amrica Latina muestra con una luz particular la evolucin de
los fenmenos, tanto ideolgicos como reales de la globalizacin. Dicho brevemente:
la promocin por Washington de una perspectiva de libre comercio de Alaska a la
Patagonia, como fuera inicialmente presentado el Acuerdo de Libre Comercio de las
Amricas (ALCA), contribuy de manera importante a ordenar a Amrica Latina tras
metas de apertura y privatizaciones que parecan augurar un futuro de integracin de
las economas latinas a la economa ms grande del mundo. El surgimiento desde la
Organizacin Mundial de Comercio de un modelo de asociacin que incorporaba no
slo la apertura comercial en materia de bienes, sino tambin los servicios, las inversiones,
la propiedad intelectual y las compras de gobierno; que inclua igualmente normas
medioambientales y laborales, pareci en efecto indicar que el camino estaba trazado.
La integracin del comercio mundial se dinamizaba, ms que por acuerdos globales, por
la generacin de grandes bloques, y el del hemisferio sera uno principal. Para Amrica
Latina ese sera el camino de la globalizacin.
El impacto sobre los gobiernos de la regin fue evidente. Durante varios aos de
la dcada de los noventa, los pases americanos se reunieron en torno a grandes mesas
de negociacin guiados por el objetivo de la asociacin comercial. Es verdad que hubo
resistencia de algunos pases en especial el Brasil que pensaban que reglas uniformes
para socios desiguales slo pueden producir resultados desiguales, y que logr detener
en parte la mecnica negociadora. Pero hasta entrado el nuevo siglo existi un consenso
regional en el que el principio de incorporacin a la globalizacin poda ser contradicho
en los tiempos y en las formas, pero no en sus contenidos y que la integracin hemisfrica,
lo que equivala a decir la asociacin con los Estados Unidos, era slo cuestin de tiempo,
por cuanto era inevitable.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
388
El 11 de septiembre modifc radicalmente este cuadro. Los Estados Unidos no
slo parecieron desinteresarse en el hemisferio, sino que por razones reales o fcticias de
seguridad volvieron a cultivar un cerco que les separa de la regin. El ALCA, como un
proceso indefnido de asociaciones sucesivas, es un concepto superado y sin viabilidad
poltica. El propio TLC con Mxico se ve superado por la construccin de un muro entre
los dos pases destinado a impedir el paso de la inmigracin ilegal. La pequea dosis
de entusiasmo integrador que signifcan las propuestas de TLC con Colombia y Per
se ve moderada por la reticencia de una creciente mayora demcrata con tendencias
claramente proteccionistas.
Que el nuevo mbolo globalizador sea la Repblica Popular China, dice mucho
acerca de la evolucin de la ideologa de la globalizacin, o si se prefere, entre la relacin
inicial que ella tuvo con la ideologa neoliberal. Una economa de espacios capitalistas
controlados y crecimiento descontrolado, encarna hoy da la expresin ms dinmica de
la integracin y la dependencia a nivel global. Esta realidad explica en buena medida
el crecimiento latinoamericano actual, y ms all de eso, el que junto al relativo y
probablemente pasajero eclipse norteamericano, Amrica Latina vea incrementada la
imbricacin de sus economas, con los pases asiticos. Las polticas deliberadas de varios
pases del Pacfco, tales como Chile y Per, por incrementar sus lazos con el Asia a
travs tanto de la APEC como de acuerdos comerciales, constituye un factor que puede
incidir de manera particular en las relaciones hemisfricas, especialmente si se considera
el carcter central que necesariamente adquirirn en los prximos aos las relaciones
competitivas entre China y los Estados Unidos.
V. INCONCLUSIN
La globalizacin no es un camino unvoco, sino ms bien un conjunto de
laberintos. La existencia de reglas globales orientadas a regular estos fujos parece hasta
hoy contradecir la esencia del proceso globalizador, pero ser en defnitiva la nica
posibilidad real de incorporar la enorme variedad de situaciones de poder que combinan
dentro del sistema internacional.
Si la comprensin de la evolucin de una sociedad requiere construir una visin de
los mdulos de interrelacin o entrelazamiento que vinculan los mbitos de la economa
con aquellos de la cultura, la poltica y la estructura social, entonces tambin la forma
como la sociedad se vincula con los fenmenos globales requerir de una reconstitucin
de los lazos externos y de cmo estos se internalizan y se traducen en efectos a menudo
inesperados y siempre particulares en cada sociedad.
En realidad, el carcter a la vez inclusivo y excluyente del fenmeno del
capitalismo global dice muy poco sobre el comportamiento que observarn quienes
NOTAS SOBRE GLOBALI ZACI N Y POL TI CA EN AMRI CA LATI NA
Juan Gabriel Valds
389
ganen o pierdan en el vertiginoso proceso de incorporacin fnanciera, comercial o
tecnolgica de sus sociedades a los ncleos econmicos centrales conformados por las
economas desarrolladas y las instituciones que stas han desarrollado. Y las formas que
adquiera ese comportamiento ser el aspecto central a observar para poder evaluar el
efecto de la globalizacin sobre la poltica.
NOTAS
1
Emmanuel Wallerstein ha desarrollado el pensamiento crtico del capitalismo global en libros como
World System anlisis: An Introduction o European Universalism: The Rethoric of Power.
2
Gustavo Lins Ribeiro. Other Globalizations: Alter-native Transnational Processes and Agents.
Working Paper. December 2006. The Edelstein Center for Social Research.
3
Peter Sloterdijk. Le Palais de crystal; A linterieur du capitalismo planetaire. Maren Sell Editeurs 2005.
p.369.
4
Vase David Held, David Goldblatt, Anthony McGrew, Jonathan Perraton, The Globalization of
Economic Activity, New Political Economy, vol. 2,no.2, July 1997, pp. 257-77. Vease tambin John
Gray, False Dawn, The Delusions of Global Capitalism; Granta Books 2002. pp.55-60.
5
Manuel Castells, Globalizacin, identidad y Estado en Amrica Latina Conferencia pronunciada en
el Palacio de la Moneda, Junio 1999. Temas de Desarrollo Sustentable, PNUD/ Ministerio Secretaria
General de Gobierno. Santiago de Chile 2000. El nfasis es mi.
6
Manuel Castells. Introduccin. En Fernando Caldern (Coordinador) Es Sostenible la Globalizacin
en Amrica Latina? Debates con Manuel Castells Vol. PNUD, Fondo de Cultura Econmica. Primera
Edicin, Chile 2003. p.19.
7
Lo que no signica, por cierto, que quienes las han propuesto no hayan incursionado en todos estos
aspectos.
8
Peter Sloterdijk, op. cit.
9
Manuel Castells, op. cit. p.3
10
Kenichi Ohmae The End of the Nation State, The rise of regional economies, London Harper and
Collins, 1995, pp. 15, 19-20. Citado en John Gray, False Dawn, op. cit. p. 64.
11
Jurgen Habermas. Apres lEtat Nation, Une Nouvelle Constellation Politique Fayard, Paris 1998.
pp.88-89.
12
John Gray . False Dawn; the Delusions of Global Capitalism. Foreword to the 2002 edition pp.xvi,
xvii.
13
Vease Antonio Negri y Michael Hardt, Empire, trad.fr. Denis-Armand Canal, Exils, Paris, 2000-2004.
y Multitude, War and Democracy in the Age of Empire, Penguin Press, New York, 2004.
14
Ricardo Ffrench-Davis. The need for Home Grown Development Strategies En Focus; UNDP. April
2005. pp.6-7.
15
Ibid. P.7
16
Hector Palomino y Ernesto Pastrana. El Caso Argentino: Los Nuevos Movimientos Sociales en
Fernando Caldern (Coordinador) Es Sostenible la Globalizacin en Amrica Latina? Debates con
Manuel Castells Vol. I Fondo de Cultura Econmica. PNUD. Primera Edicin, Chile 2003. pp.191-196.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
390
17
Ibid. p. 194
18
Rolando Cordera Campos La Nacin en la Globalizacin: Cambio Econmico, Exclusin Social y
Democratizacin en Mxico. En Fernando Caldern. Es Sostenible la Globalizacin en Amrica
latina op.cit. Vol.II pp.172-173.
19
Ibid. p. 174
20
Ernesto Ottone. Sostenibilidad de la globalizacin, el caso chileno. En Fernando Caldern op. Cit.
Vol. II. Pp220-222.
21
Vease John GrayFalse Dawn The Delusions of Global Capitalism. Granta Books, London 1998.
22
Fernando Enrique Cardoso, Comentarios al Proyecto PAPEP Documento interno PNUD, Octubre
2006.
23
Fernando Caldern, Panorama electoral de Amrica Latina: qu reemplaza al modelo neoliberal?,
Nueva Sociedad, Edicin especial, Buenos Aires, marzo de 2006.
ESTADO Y GLOBALI ZACI N
Luis Guillermo Sols
391
Estado y globalizacin
Luis Guillermo Sols Rivera
*
A MODO DE PROVOCACIN: RECORDAR LA HISTORIA
El debate sobre los impactos de la globalizacin sobre las estructuras estatales
no es nuevo ni debe ser abordado sin consideracin a su historicidad. En efecto,
si bien la globalizacin de nuestros das posee particularidades que la distinguen de
procesos similares ocurridos tanto a fnales del siglo XVI como a fnales del siglo XIX,
lo cierto es que tampoco puede ser considerada una manifestacin sin precedentes
en la experiencia del Occidente Atlntico; un fenmeno de perfles nicos cuyas
manifestaciones e impactos slo pueden medirse en el estrecho marco temporal de la
Posguerra Fra.
Buena parte de la literatura disponible permite concluir, a este respecto,
que los procesos de mundializacin econmica y comercial asociados al gran salto
mercantil producido por la primera gran expansin europea desde por lo menos el
ao 1500, lejos de debilitar fortalecieron a los Estados Naciones que despuntaron
despus de la Paz de Wesfalia. Ms aun, tanto en lo referente al imperio espaol
de Carlos V y de su hijo Felipe II como al deslumbrante imperio britnico de la
Reina Victoria trescientos aos despus, la globalizacin asociada a los portentosos
descubrimientos cientfcos y tecnolgicos de sus respectivas eras, aument el
ascendiente estatal tanto al interior de las fronteras domsticas, como en al exterior
de stas. Ello se produjo por medio del establecimiento de instituciones encargadas
de regular y promover la administracin colonial o bien por va de la construccin
de un imaginario colectivo articulado en torno a un inequvoco sentimiento de
pertenencia nacional. Tambin se expres en la consolidacin de sistemas expansivos
de control hegemnico que tuvieron como resultado la anexin de amplios territorios
*
Catedrtico de Historia y Ciencias Polticas de la Universidad de Costa Rica.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
392
(la Amrica indiana, los Pases Bajos y los Estados italianos en el caso de Carolus
Imperator, y la India, Africa del Sur y las posesiones asiticas en el caso de Victoria
Regina), que aumentaron desmedidamente el poder y el prestigio de aquellos
primeros Estados globales
1
.
Cierto es que dicha expansin tuvo como consecuencia la aparicin primero y el
afanzamiento despus de grupos privados (los primeros de naturaleza verdaderamente
transnacional) que en poco tiempo llegaron a amasar fortunas que les permitieron
dominar (o en cualquier caso condicionar) a muchos Estados por va del endeudamiento.
Estos sectores de burgueses-banqueros, que jugaran un papel decisivo en el desarrollo
de las redes fnancieras que ya a fnales del siglo XVI eran de referencia obligatoria
para casi todas las monarquas de la Europa Atlntica, evolucionaron con los aos
hasta llegar a ser determinantes en el desarrollo de los conglomerados fabriles y
manufactureros de la primera y segunda fases de la Revolucin Industrial entre 1750
y 1880. De all que, como bien lo ha estudiado Eric Hobsbawm, resulte imposible
no encontrar asociaciones directas y decisivas entre la confguracin de los imperios
decimonnicos y el desarrollo del industrialismo, base sobre la cual se asentaran y
consolidaran los Estados Nacionales de Europa Occidental, Japn y los EEUU en la
transicin de los siglo XIX al XX.
De todos los casos histricos que podran invocarse como ejemplos de la relacin
positiva entre globalizacin y Estado, quiz el ms emblemtico sea precisamente el
de Japn. Este pas se mantuvo aislado de las tendencias mundiales a lo largo de ms
de 200 aos bajo la gida de los seores shogunes, pero fue abierto a Occidente de
manera forzosa por el Comodoro Matthew Perry en 1854. Incorporado as de manera
abrupta y traumtica a una mundializacin que slo deseaban en ese momento algunos
crculos liberales de la inteligentizia local y un puado de comerciantes con escasa
infuencia en el crculo poltico superior del pas, el Japn dio un salto exponencial con la
llamada Restauracin Meiji a partir de mediados la dcada de 1860. El principal factor
poltico derivado de dicho proceso fue la redaccin de una Constitucin que restituy
la autoridad del Emperador y del Trono del Crisantemo como ejes unifcadores del
Estado nipn, hecho que, sumado a la adopcin del shintoismo como religin ofcial y el
fortalecimiento de otras instituciones vernculas, posibilit que el pas experimentara un
proceso de modernizacin sin occidentalizacin y llegara en pocos aos a convertirse
en una de las mayores y ms agresivas potencias militares de Asia, articulada en torno a
un Estado centralizado, militarista y autocrtico
2
.
Las experiencias de unifcacin tanto de Alemania como de Italia despus de 1871
(en pleno auge del capitalismo industrial) tambin parecen constatar el hecho de que la
globalizacin no necesariamente conspira contra el Estado y ms bien puede convertirse
en un poderoso inductor de cohesin nacional en torno a una institucionalidad muy
fuerte, extensa y activa. Tanto en efecto, que fue capaz de contrarrestar con xito las
tendencias monoplicas que, junto al anarquismo y el comunismo internacionalista,
ESTADO Y GLOBALI ZACI N
Luis Guillermo Sols
393
se convirtieron en las ms formidables amenazas a las entidades estatales del mundo
capitalista de fnales del siglo XIX y principios del XX
3
.
Puesto en esta perspectiva ms amplia, habra lugar el anlisis de quienes afrman
que () la globalizacin econmica de ninguna manera se traduce necesariamente
en una disminucin del poder del Estado. Ciertamente no pareciera haber sido as en
el pasado, ni tampoco pareciera serlo hoy, a la luz de lo que alguno de ellos llama los
patrones contemporneos de la globalizacin
4
.
Esto no signifca, sin embargo, que pueda invocarse lo contrario. Valga decir,
que la globalizacin en un sentido general o que la globalizacin econmica de manera
particular, slo hayan producido en los Estados fenmenos de expansin y reacomodo
que les permita con relativa holgura regular y redireccionar las tendencias globales
hacia el bien pblico de sus poblaciones
5
.
Pocos dudan de la importancia de diferenciar los impactos de la globalizacin
dependiendo del tipo, tamao y ubicacin de un Estado. Tambin son pocos quienes no
estaran dispuestos a admitir que dichos impactos, incluso en aquellos casos en donde
los Estados son ms dbiles y subordinados tanto en el orden poltico como econmico
y comercial, no necesariamente conllevan el abandono por parte de dichos Estados de
estrategias dirigidas a desafar, administrar o aliviar los imperativos de la globalizacin.
Pero, ms all de esto, cabra preguntarse si la adopcin de tales estrategias constituye
una irrefutable prueba de la preservacin de potestadestradicionales de parte del
Estado, o ms bien denota la admisin fnal de su debilidad o, en todo caso, de su
inoperancia o inadecuacin ante las nuevas realidades del sistema mundial como lo
sugiere persuasivamente desde hace ms de veinte aos Keinichi Omahe
6
.
LAS POTESTADES ESTATALES: UNA RELECTURA
La solvencia de un Estado Nacin clsico radica en su capacidad de dominio
soberano sobre al menos cuatro factores fundamentales: el territorio y su integridad
(aqul que se encuentra al interior de fronteras admitidas como legtimas y permanentes);
la Ley (entendida en un sentido amplio y principalmente asociada a la existencia de un
Estado de Derecho operante); la seguridad de bienes y personas; y la administracin
ms o menos regulada, este es otro tema del que no nos ocupamos por el momento-
de su sistema productivo tanto en cuanto generacin de riqueza como en lo tocante
a la distribucin de sta. Habra que agregar, a propsito de la mencin al dominio
soberano del Estado, que ste no debera entenderse en trminos absolutos pues casi
nunca -ni siquiera en el caso de las monarquas absolutas- la soberana que un Estado
ejerce se expresa de manera total en el conjunto de sus intereses y obligaciones.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
394
Frente a los desafos de la globalizacin, entonces, la manera ms objetiva de
saber realmente si un Estado mantiene o no su identidad como expresin de la nacin,
es en primer lugar analizando su capacidad de hacer valer las potestades de que ha
dispuesto histricamente en los rdenes territorial, normativo, de seguridad y productivo
ya mencionados. Y en segundo lugar, relacionando el ejercicio de tales potestades con
la forma como tal Estado se convierte, en la feliz expresin de Guillermo ODonnell, en
un fltro de la globalizacin
7
.
Con respecto a esto ltimo, pareciera claro que casi cualquier Estado moderno
(excepcin hecha de los llamados Estados fallidos) tiene hoy a su disposicin
instrumentos que le permiten preservar mrgenes de autonoma relativa sufcientes
para neutralizar muchos de los impactos ms negativos de la globalizacin sin inhibir
simultneamente sus potenciales benefcios. La existencia de marcos regulatorios en
materia fnanciera o de costos de los servicios pblicos, por ejemplo, son recursos de
moneda comn que los Estados han puesto en ejecucin para evitar el comportamiento
abusivo y en ocasiones catico del capital transnacional o de empresas cuasi-
monoplicas en mbitos tan sensibles como el de las telecomunicaciones, la provisin
de energa elctrica y agua potable, o incluso del precio del transporte pblico en
una coyuntura internacional signada por aumentos desmedidos en los precios de los
hidrocarburos.
Estas polticas regulatorias, estos fltros, han sido particularmente tiles en el
marco de los procesos de privatizacin de las llamadas utilities y se han constituido en
rganos de importancia superlativa en un contexto de desmantelamiento acelerado del
aparato estatal.
La capacidad de autodeterminacin que poseen los Estados Nacin
contemporneos es tal que ni siquiera aquellos ms desprestigiados y dominados por
sistemas polticos ms decrpitos pueden ser sometidos con facilidad a las disposiciones
de la Comunidad Internacional, aun en materias tan sensibles como la violacin masiva
de los Derechos Humanos, la proliferacin nuclear o la proteccin y promocin del
terrorismo.
Por lo tanto, el problema mayor no radica all, si no ms bien en el mbito
de las potestades histricas del Estado. Valga decir, tanto en cuanto expresin del ya
mencionado dominio soberano, como en lo referente a los equilibrios polticos que,
expresados en el Estado mismo, son resultado de los pactos sociales fundacionales que le
dan origen y le otorgan legitimidad.
Uno de los efectos ms notorios de la globalizacin, por ejemplo, ha sido el traslado
de las competencias originarias del Estado a entidades supranacionales con capacidad
resolutiva de acatamiento obligatorio. No se refere este traslado slo al sometimiento
de las potestades del Estado Nacin a los entes multilaterales tanto regionales como
universales establecidos al trmino de la Segunda Guerra Mundial. Tambin tiene que
ver con la aparicin de instancias que, como la Organizacin Mundial de Comercio u
ESTADO Y GLOBALI ZACI N
Luis Guillermo Sols
395
otras dedicadas al arbitraje o a la resolucin de controversias, se han erigido en verdaderos
centros hegemnicos de toma de decisiones que se ubican por encima de y resuelven a
pesar de los intereses de los Estados que los conforman.
Este sometimiento ciertamente es voluntario porque no puede darse sin que
las partes lo permitan. Por lo tanto podra ser defnido no como un efecto perverso de
la globalizacin en detrimento de las potestades soberanas del Estado sino como su
puesta al da en momentos en que las tendencias de la economa mundial propenden
a la eliminacin simblica de las fronteras comerciales, a la libre circulacin de bienes
(no de personas) y a la armonizacin de regmenes de inversiones que brinden seguridad
jurdica al capital transnacional que busca asentarse en pases de menor desarrollo
relativo.
No obstante lo anterior, la experiencia de las ltimas dos dcadas pareciera llevar
a la conclusin de que si bien la globalizacin es un fenmeno que ha sido incapaz
de sustituir al Estado Nacin como el factor central del ordenamiento internacional,
sta s ha podido condicionarlo en un grado superlativo especialmente en aquellas
regiones como la latinoamericana en donde las unidades nacionales son disfuncionales
en lo poltico, dependientes en lo econmico y se encuentran ubicadas en la zona de
infuencia de una potencia hegemnica cuya mera presencia, aun si sta no conlleva
asimilacin o subordinacin de los Estados perifricos, condiciona de manera directa y
profunda la capacidad de vinculacin entre ellos mismos o entre ellos y otros poderes
extraregionales.
En el tema del control territorial, quiz el ms emblemtico de todos los referidos
a las potestades clsicas del Estado Nacin, el problema contemporneo se extiende
ms all de los mbitos de la formalidad poltica, pues aunque los diferendos fronterizos
y sus confictos asociados siguen siendo muy frecuentes en todas la regiones del mundo,
lo cierto es que stos ya no constituyen el meollo de la agenda internacional como si fue
el caso durante el ltimo tercio del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX.
Por una parte y como ya fue mencionado, los acuerdos de liberalizacin y apertura
comercial suscritos en el marco de la OMC han disminuido considerablemente el valor
simblico de las fronteras polticas como elementos indispensables para la defnicin
del Estado. Las aduanas, durante siglos conos del poder de un Estado frente al resto
del mundo, hoy son ms bien espacios administrativos que lejos de cumplir con sus
funciones originarias de naturaleza esencialmente fscal y de alcance nacional, se ocupan
de la lucha contra el narcotrfco y el terrorismo internacional, mbitos crecientemente
tutelados por el Derecho Internacional.
Por otra parte, el control territorial por parte del Estado tambin se ha visto
socavado por las manifestaciones de la globalizacin informal, aquella que es fruto
de dinmicas sociales que no se expresan en los espacios ofciales y ms bien atentan
contra ellos. El crimen organizado y el terrorismo internacional son quiz los dos factores
ms emblemticos de esta nueva realidad cuya extensin afecta prcticamente a todas
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
396
las regiones del mundo. La accin de estas fuerzas globales, que son capaces no slo
de penetrar la administracin pblica y en algunos casos controlarla, sino que, ms
importante aun, tienen el poder poltico y logstico para dominar porciones importantes
del territorio de un Estado sin que las autoridades puedan impedirlo, constituye una
manifestacin perversa, aunque no por ello irrelevante, de la globalizacin como
fenmeno universal. Una manifestacin que, dicho sea de paso, pone en grave riesgo a
la democracia porque lesiona, en algunos casos de manera irreversible, la gobernabilidad
democrtica y pone en tela de juicio la legitimidad de las instituciones necesarias para
garantizarla
8
.
A ello habra que adicionar el efecto del crimen organizado (por defnicin
internacional) en la seguridad de bienes y personas, que siendo una de las responsabilidades
esenciales y tradicionales del Estado se ve ampliamente desbordada por la realidad. El
Estado contemporneo, al menos el que existe en los pases menos desarrollados pero
tambin el de las naciones ms ricas, es en la actualidad absolutamente incapaz de frenar
el embate del crimen organizado, cuyo impacto en las economas de muchos de estos
pases no puede ser considerada menos que escandalosa
9
.
De manera parecida, aunque habra que rechazar de plano su criminalizacin,
los fujos de migrantes indocumentados plantean un desafo moral y jurdico evidente
a los Estados que es tpico de los aos de la globalizacin. Estos fujos, que no pueden
ser detenidos en su origen y que constituyen hoy por hoy quiz el ms importante reto
que enfrentan las sociedades democrticas del mundo desarrollado, se caracterizan por
la vulneracin de las fronteras nacionales y el trnsito por el territorio de un Estado
de enormes contingentes de personas indocumentadas, cuyas dinmicas estn lejos
de acabar una vez que estos llegan a la guarda-raya fronteriza en la expectativa de
traspasarla y seguir en su peregrinaje hacia horizontes ms promisorios.
GLOBALIZACIN Y ESTADO: CUANDO EL TAMAO S
CUENTA (EL EMBLEMTICO CASO CENTROAMERICANO)
10
Quiz sea una verdad de Perogrullo decir que el impacto de la globalizacin
sobre el Estado es ms o menos determinante, ms o menos positivo, o puede ser ms o
menos aprovechado, dependiendo del poder, tamao, ubicacin geogrfca, desarrollo
econmico y vinculaciones internacionales del pas en que ste se localice. Es importante
recordarlo, sin embargo, porque no pareciera lgico abundar sobre el tema sin subrayar
la necesidad de relativizar geopolticamente dichos impactos. En esta materia, las
generalizaciones no son tiles y vale la pena ilustrarlo con un ejemplo emblemtico -el
de Centroamrica- y las enormes asimetras que la separan, por ejemplo, de su principal
contraparte global: los Estados Unidos.
ESTADO Y GLOBALI ZACI N
Luis Guillermo Sols
397
La poblacin centroamericana que no supera los 40 millones de habitantes
(equivalente a la de Espaa) representa apenas el 10% de la norteamericana; el territorio
centroamericano, en el que reubican siete naciones independientes, tiene una extensin
de medio milln de kilmetros cuadrados en tierra que representa apenas el 4.5% del
de los EEUU (apenas se acerca al tamao del Estado de Texas) y su PIB regional, de
escasos $67.000 millones de dlares, equivale apenas al 0.5% del norteamericano o si se
prefere, es de tamao equivalente al del Condado de Miami-Dade. El ingreso per cpita
de los EEUU es de aproximadamente $35.000 anuales, veinte veces el centroamericano
de escasos $1800 anuales como promedio. En materia comercial, en promedio el 51%
de las exportaciones de Centroamrica y el 50% de sus importaciones tienen como
destino y origen los EEUU, mientras que Centroamrica slo representa el 1% del
comercio total norteamericano. En promedio en el Istmo un 38% de la fuerza laboral est
vinculada a labores agrcolas, en los EEUU slo un 2%. En el ndice de Competitividad
del Foro Econmico Mundial (2005), los EEUU ocupan el primer lugar, Costa Rica el
53, El Salvador el 61 y los dems miembros del Mercado Comn puestos que van del
70 al 75 lugar. En el ndice de Desarrollo Humano, los EEUU estn en el sexto lugar,
el pas de Centroamrica que ms se le aproxima es Costa Rica, en el 47.
Las cifras son dramticas incluso puestas en el contexto regional. El territorio
centroamericano es dos veces ms pequeo que el de Colombia o el de Bolivia.
Guatemala, el pas que tiene ms poblacin en Centroamrica, posee 11 millones
de habitantes, la mitad de la poblacin de la Ciudad de Mxico; Costa Rica, con una
poblacin de 4 millones, cabra tres veces y media en Sao Paulo. El Salvador, junto
con Panam las dos naciones que usan el dlar de los EEUU como moneda de curso
legal en el Istmo, recibe anualmente ms de $2 mil millones de dlares en remesas de
sus emigrantes principalmente en los EEUU. sta es la mayor fuente de ingresos del
pas. Honduras y Nicaragua son, junto con Hait, los pases ms pobres del Hemisferio
y Belice, pas miembro tanto del CARICOM como del Sistema de la Integracin
Centroamericana, que tiene una poblacin de poco ms de 200 000 habitantes, es
proporcionalmente uno de los pases que ms inmigrantes reciben en el Hemisferio
Occidental.
Frente a realidades como la centroamericana, el impacto de la globalizacin no
es ni puede ser menor y resultara absurdo sostener que, en dicho contexto, el Estado
puede preservar mrgenes de accin lo sufcientemente amplios como para considerarse
autnomo, siquiera en la acepcin ms reducida del trmino.
La imposibilidad real de los Estados centroamericanos de enfrentar y asimilar la
globalizacin en un sentido positivo, tiene que ver no slo con los trminos de referencia
que tal globalizacin impone. Tambin est determinada por la forma como los Estados
centroamericanos evolucionaron durante la transicin entre guerra y paz en la dcada de
1990. ste es un factor clave que debe subrayarse porque introduce tambin elementos
de especifcidad que deben tomarse en cuenta en los debates sobre el particular.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
398
Durante los aos posteriores a la crisis poltico-militar de los aos 1980,
los Estados centroamericanos, lejos de volverse ms efcientes y racionales en
ltima instancia, menos centralistas, burocrticos e inefcientes pero tambin ms
competentes en el ejercicio de sus potestades como entidades reguladoras de sociedades
de mercado que no pueden funcionar de manera adecuada sin una entidad superior
que corrija las perversiones de la mano invisible, involucionaron. Estos estados, cuya
legitimidad aument considerablemente gracias a los efectos de la democracia electoral,
experimentaron adicionalmente un rpido descrdito debido a un factor que no era
nuevo en Centroamrica pero que se presuma se reducira mucho en el nuevo contexto
poltico: la corrupcin.
En la Centroamrica de la poscrisis y mientras la dinmica mundial propenda
hacia la globalizacin, el Estado no experiment cambios signifcativos en al menos tres
dimensiones fundamentales: su fortaleza, que sigui siendo poca a pesar de su enorme
verticalismo, la insufciencia y subdesarrollo de la institucionalidad democrtica, que
se expresa en disfuncionales procesos de toma de decisiones y en una baja calidad
de la democracia y en el marcado centralismo de los procesos polticos, que conlleva
un abandono bastante notable de esquemas descentralizados de administracin
territorial.
No pocas de esas caractersticas del Estado centroamericano contemporneo son
fruto del modelo econmico adoptado tras el ajuste estructural de los aos 80 y fomentado
en el marco de la creciente globalizacin de los aos 1990. Dicho modelo minimiz y
debilit al Estado all donde an era solvente, pero tambin minimiz la capacidad de los
nuevos gobiernos democrticos para ejercer su nueva legitimidad electoral.
Los impactos de la globalizacin sobre el Estado tambin se agravan dependiendo
de la solvencia de ste en materia social. La experiencia centroamericana durante
los ltimos quince aos es igualmente defcitaria: la pobreza ha experimentado una
gradual reduccin (en la actualidad un porcentaje ligeramente mayor al 40% de los
centroamericanos como promedio, viven bajo la lnea de la pobreza comparado con casi
un 70% a fnales de los aos 1980), pero la brecha entre ricos y pobres se ha ahondado.
Es decir, la regin experimenta una situacin paradjica en la cual la pobreza se reduce
pero hay ms pobres debido al crecimiento de la poblacin- y mayor inequidad.
11
En
los pases de Centroamrica, el 10% ms rico de la poblacin se apropia de entre un 30%
y un 40% del ingreso nacional, mientras que el 40% de los ms pobres apenas se apropia
de entre un 10% y un 15% de dicho ingreso.
La radiografa regional muestra una concentracin territorial y subregional de
la indigencia; la perdurabilidad de tasas de escolaridad que impiden que se rompa el
crculo vicioso de reproduccin de la pobreza; una gran desigualdad en la distribucin
del ingreso; el nfmo crecimiento del gasto pblico social; la inefcacia de las estrategias
de combate a la pobreza; la mala calidad en la provisin de servicios de salud pblica; y
la alta concentracin de pobres en los sectores de empleo informal.
ESTADO Y GLOBALI ZACI N
Luis Guillermo Sols
399
El que slo un 50% los centroamericanos tenga ingresos sufcientes para alcanzar
un nivel de vida digno y el que al menos 3 de cada 5 hogares en la regin tengan al
menos una necesidad bsica insatisfecha signifca que la calidad de vida sigue siendo muy
defciente en toda la regin. Tambin permite entender las razones que ha motivado una
masiva inmigracin de centroamericanos tanto hacia fuera de la regin, como hacia el
interior de sta.
La caracterstica altamente excluyente de las sociedades centroamericanas, que ha
sido una de las ms perdurables en la historia del Istmo, no ha disminuido en democracia.
Este fenmeno, si bien no puede atribuirse slo al actual modelo productivo, tampoco
puede entenderse al margen de los procesos de acumulacin y mala distribucin de la
riqueza que se han acelerado a medida que las economas de Centroamrica se globalizan
y se abren cada vez ms a las fuerzas del comercio internacional. En un entorno de altos
dfcits de escolaridad donde los ndices de desercin aumentan de manera escandalosa
en el nivel secundario no es extrao que cada vez sea mayor la poblacin que quede
rezagada o al margen de los acelerados cambios en la adquisicin y divulgacin de nuevo
conocimiento.
Es importante subrayar que las tendencias descritas se caracterizan por expresarse
de manera muy desigual en los pases y al interior de los pases del Istmo. Costa Rica y
Panam, por ejemplo, se ubican en los niveles ms altos mientras que, como ya se dijo,
Honduras y Nicaragua cuentan con los ms bajos de desarrollo humano del Continente.
Por su parte las mujeres, los indgenas y los afrodescendientes, as como los habitantes
de las zonas rurales, son los grupos ms castigados por la falta de oportunidades,
por la pobreza y la exclusin social. Esta confguracin del mapa de la pobreza en
Centroamrica, indica que los impactos de la globalizacin en los Estados de la regin
tendran efectos dispares y dismiles. Tambin demuestra la necesidad de realizar
aproximaciones mucho menos globales y en cierto sentido cortadas a la medida de las
especifcidades locales. A este respecto, la participacin de los gobiernos locales en los
procesos de apertura es vital.
GLOBALIZACIN, ESTADO Y MODELO DE
DESARROLLO
Tomando en cuenta lo anterior, es inevitable concluir en que la globalizacin
afecta ms o menos al Estado dependiendo de las condiciones de ste, de su experiencia
histrica y de las opciones que su clase dirigente haya escogido como pauta de desarrollo.
En trminos generales y en primera instancia, estos condicionamientos tendran mucho
que ver con aspectos ms intangibles que objetivos, como lo son aquellos relativos a
la modernidad de un sistema de dominacin, o al tipo de cultura poltica que de
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
400
l pueda derivarse. Un pas que se inserta exitosamente en el mercado mundial de
manera temprana y por medio de un producto de punta que permite el desarrollo
de dinmicas sociales medianamente equitativas (por ejemplo Costa Rica, pas que
exportaba caf a Europa ya en 1839 y logra a partir de este monocultivo consolidar
un rgimen rural basado en pequeas y medianas plantaciones cuyos titulares son
propietarios de sus propias fncas), aunque sea pequeo tender a contar con un Estado
y una lite poltica que asimilar con mayor facilidad y provecho los condicionamientos
externos
12
.
Siempre utilizando este mismo ejemplo, fue tanto el xito del modelo agro
exportador costarricense que pese a la irrupcin del capital transnacional bananero
norteamericano a fnales del siglo XIX y principios del siglo XX (en el cenit de la
doctrina del Gran Garrote y la diplomacia del dlar), la oligarqua cafetalera del pas
nunca perdi el control del sistema poltico, el cual, a diferencia de otros de la regin, ms
bien pudo ser reformado pocas dcadas ms tarde dando pie a una de las democracias
ms estables de Amrica Latina
13
. Todo ello, sin romper con los entendimientos y
alianzas con los Estados Unidos y ms bien usndolas para afncar un rgimen que
fue tan conservador en sus races como progresista en su expresin pblica: el Estado
Benefactor.
Aun si se reconoce la especifcidad de este caso en el conjunto latinoamericano,
resulta ilustrativo el hecho que los impactos de la globalizacin incluso en un pequeo
pas subdesarrollado puedan estar tan condicionados por variables locales. Por factores
ms bien propios de las competencias del sistema poltico nacional y de quienes son sus
titulares.
El debate actual con respecto a la estrategia de suscripcin de tratados de libre
comercio (TLC) ha trado nuevamente a cuentas este desafo. Siendo como son dichos
tratados para los pases en vas de desarrollo la expresin ms clara de la globalizacin y en
el caso de Amrica Latina, la personifcacin de las nuevas estrategias de recomposicin
hegemnica de los Estados Unidos, surge con gran fuerza el temor de que los Estados
Nacin de estas regiones puedan quedar inermes frente a dichos instrumentos.
14
Resulta indudable que, vistas las condiciones tan deplorables en que se encuentran
las democracias de algunas subregiones del mundo y en particular de la Amrica Latina,
y en un contexto de asimetras sociales rampantes como los que stas deben enfrentar,
tales procesos de libre comercio y apertura constituyen en el mejor de los casos un desafo
y en el peor de ellos una abierta amenaza a la gobernabilidad. Sin embargo, tambin es
cierto que dichos desafos y amenazas podran ser muy matizados si tuvieran como teln
de fondo estrategias de desarrollo nacional perfladas a partir de convocatorias sociales
ms incluyentes.
Evidentemente, parte del problema que aqueja a los Estados es que la dinmica
del modelo aperturista predominante y la naturaleza de las lites polticas que lo
ESTADO Y GLOBALI ZACI N
Luis Guillermo Sols
401
hegemonizan tanto en el plano internacional como en los espacios locales (que han dejado
de ser las oligarquas tradicionales para dar paso a los sectores fnancieros y comerciales
vinculados fuertemente al desarrollo del sector terciario de la economa), no privilegian
dichas convocatorias sociales y ms bien prescinden de ellas. Lo hacen no slo por razones
ideolgicas que son muchas e importantes sino tambin por motivos prcticos: en la
era del capital sin fronteras, aquellos que lo controlan han perdido de manera creciente
su sensibilidad nacional. Al transnacionalizarse tambin se han desarraigado y al hacerlo
tienden a identifcar el inters nacional con las agendas globales donde lo local, pese a
las declaraciones a contrario, pierde prioridad y se desdibuja.
EN CONCLUSIN
La globalizacin es un fenmeno recurrente en la experiencia de Occidente. Desde
la fase proto-capitalista y mercantilista de los siglos XV y XVI hasta las expresiones ms
contemporneas de la sociedad de la informacin y del conocimiento, estos procesos han
tenido una infuencia y producido un impacto decisivo en las formaciones polticas. El
Estado, como summum de las relaciones de poder al interior de los pases, no ha estado
exento de tales impactos, tanto en lo que respecta a la imposicin de lmites como a la
potenciacin de benefcios.
Los impactos de los procesos de globalizacin sobre un Estado o sobre un grupo
de Estados, no siempre limitan sus potestades clsicas. De hecho, un mnimo recuento
histrico constata cmo dichos impactos ms bien permitieron la consolidacin de
muchos de los Estados naciones ms fuertes y desarrollados del mundo. Tambin se puede
constatar que, ms all de las potestades clsicas de los Estados e incluso si algunas
de stas pudiesen ser socavadas por dichos procesos de globalizacin, existen mbitos de
accin estatal a los que la globalizacin no afecta (o lo hace slo de manera tangencial),
incluso en casos de pases con regmenes polticos muy disfuncionales y dbiles.
Es igualmente cierto, sin embargo, que los procesos de globalizacin no pueden ser
entendidos como meras referencias geopolticas y que su dinmica, alcance y signifcacin
econmica, poltica, comercial y social tienen una incidencia directa en muchos de los
mbitos de accin del Estado, especialmente de aquellos en pases dbiles, con regmenes
institucionales imperfectos y dfcits sociales signifcativos. Esto es an ms serio debido a
los efectos que sobre dichos Estados producen los fenmenos de globalizacin informal
surgidos de la posmodernidad, como lo son el crimen organizado y el terrorismo, cuyos
efectos pueden ser tan perdurables o ms que los propios de la apertura comercial, el
libre fujo de capitales o la expansin de las tecnologas de la informacin.
De all que sea necesario entender las dinmicas de la relacin Estado-globalizacin
a partir de aproximaciones geogrfca e histricamente determinadas y no siguiendo
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
402
generalizaciones que pueden resultar engaosas. Entender esta dinmica peculiar, as
como la importancia determinante que sobre los impactos de la globalizacin pueden
tener los modelos de desarrollo y los pactos sociales que los sustenten, aumenta las
posibilidades de aprovechamiento de las tendencias globales sin necesariamente
disminuir la capacidad del Estado como ente regulador por excelencia de las relaciones
sociales y productivas de las sociedades humanas.
NOTAS
1
La bibliografa sobre este particular es abundante. Vanse por ejemplo Immanuel Wallerstein, El
Moderno Sistema Mundial, Madrid:Siglo XXI, 1979; Perry Anderson, El Estado Absolutista, Madrid:
Siglo xXI, 1979; C.M. Cipolla, Historia Econmica de Europa (siglos XVI al XVII), Barcelona: Ariel, 1977
y Henry Kamen, El Siglo de Hierro, cambio social en Europa 1550-1600, Madrid: Alianza, 1977.
2
Kozo Yamamura (editor), The Cambridge History of Japan, New York: Cambridge University Press,
19904
3
Henry Kissinger, La Diplomacia, Bogot: Oveja Negra, 2001
4
David Held, (Conclusions) en D. Held, A. Mc Grew, et. al, Global Transformations, Politics, Economics and
Culture, Stanford: Stanford University Press, 1999.
5
Linda Weiss, (citada por ODonnell), en LIntegrazione Globale Accresce il Ptere degli Stati, en
Rivista Italiana di Scienza Politica, volumen 35, nmero 3, 2005, pp. 397-416
6
Keinichi Omahe, me reero a sus clsicos Beyond National Borders, (1987); The Borderless World:
Powerand Strategy in the Interlinked Economy (1990), y ms particularmente The End of the Nation
State: The Rise of Regional Economies (1995).
7
Guillermo ODonnell, Hacia un Estado de y para la democracia, texto preliminar aprobado para el
proyecto PRODDAL II del DRALC, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006.
8
Francisco Rojas Aravena, El crimen organizado internacional: una grave amenaza a la democracia en
Amrica Latina y el Caribe (II Informe del Secretario General), San Jos: FLACSO, 2006.
9
Mario Hernndez Lores, El coste econmico del delito, en Blanqueo de capitales: fuentes de dinero
negro, Madrid: Publicaciones de la Polica Espaola, 2003
10
Los datos y estadsticas que aparecen en esta seccin del ensayo provienen de PNUD, Segundo
Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam, San Jos: PNUD, 2004; Jorge
Nowalski, Asimetras econmicas, laborales y sociales en Centro Amrica: desafos y oportunidades, San
Jos: FLACSO, 2002; Luis Guillermo Sols Rivera, Centroamrica: la integracin regional y los desafos de
sus relaciones internacionales, serie Cuadernos de Historia de la Cultura nmero 12, San Pedro de
Montes de Oca: Editorial de la Universidad de Costa Rica, 2004, PNUD, Latinobarmetro (2005), y
Sojo et.al., Exclusin social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, San Jos: FLACSO-
Banco Mundial, 2000, y Jos Manuel Salazar Xirinach, Las asimetras en los TLCs contemporneos y
el TLC Centroamrica-EEUU, Washington: OEA: 2003.
11
En Costa Rica, pas reputado de poseer uno de los sistemas ms justos de Amrica Latina, la
Encuesta Nacional de Hogares 2006 revel que, si bien la pobreza haba descendido desde el 21.2%
al 20,2% del total de la muestra con respecto al ao anterior, el ingreso promedio de los hogares ms
ESTADO Y GLOBALI ZACI N
Luis Guillermo Sols
403
ricos en el ao 2006 super en 10 veces al de los hogares ms pobres, un aumento de 0,6% desde
al ao anterior. Una situacin similar se experiment en los hogares de ingresos medios. El ndice de
Ginny pas de 0.408 en el 2005, al 0.422 en el 2006.
12
Hctor Prez Brignoli, Breve Historia de Centroamrica, Madrid: Alianza Editorial 2003; Lowell
Gudmundson, Campesino, granjero, proletario; formacin de clase de una economa cafetalera de
pequeos propietarios (1850-1900), en Revista de Historia, Universidad Nacional, nmero 21-22,
enero/diciembre 1990.
13
Vladimir de la Cruz Las Luchas Sociales en Costa Rica (1870-1930), San Jos: EUCR, 2004; Jeffrey
Casey, Limn (1880-1940), San Jos: ECR, 1986.
14
Doris Osterlof, Impacto del CAFTA en los sectores sociales menos favorecidos en los pases
centroamericanos, Managua: Fundacin Friedrich Ebert, 2004. Tambin Jorge Nowalski et. al., CAFTA/
TLC: aportes para una agenda de acompaamiento al TLC con los EEUU, San Jos: CIDH (coleccin
Prospectiva nmero 8), 2006. Una visin crtica se encuentra en Mara Flrez-Estrada y Gerardo
Hernndez (editores), TLC con Estados Unidos: contribuciones para el debate, San Pedro Montes de
Oca: Universidad de Costa Rica, 2004.
MXI CO: DEMOCRACI A, ESTADO DE DERECHO Y GLOBALI ZACI N
David Ibarra
405
Mxico: democracia,
Estado de derecho y globalizacin
David Ibarra*
Impulsados por las fuerzas irresistibles del nuevo orden internacional y de las
demandas internas de participacin poltica, fue posible avanzar en la modernizacin del
sistema poltico mexicano con la inmolacin inevitable del viejo presidencialismo. Las
lites aceptaron el acomodo democrtico debilitadas por la crisis de los aos ochenta y la
inefectividad gubernamental de hacer convivir la prosperidad interna con las demandas
de la globalizacin. El acomodo no fue gratis. A cambio de ello, se transfri poder en
gran escala del Estado al mercado, se privatizaron las empresas pblicas y se hizo de la
competencia y de los mercados abiertos el mecanismo regulador por excelencia de la
vida socio-econmica del pas.
Desde entonces, hay separacin entre poltica, economa y sociedad. A la par
se procuran instituciones y disposiciones jurdicas que impriman permanencia a las
orientaciones librecambistas de las polticas pblicas o, al menos, tornar extremadamente
difcil alterarlas. Por tanto, se fractura la relacin antao positiva entre justicia social
y Estado. La democracia queda circunscrita a lo electoral, sujeta a los dictados de la
videocracia.
Adems, a partir de los ochenta, la lgica reformista del derecho redujo la
esfera de lo pblico, fortaleci las libertades negativas, esto es, los derechos econmicos
individuales, exentos de toda interferencia gubernamental. En segundo trmino, se
procedi a adaptar legislacin y polticas a un mundo sin fronteras, suprimiendo el
proteccionismo y las polticas industriales o fnancieras de empleo. En contraste, se dej
de lado el desarrollo de los derechos positivos, de los derechos humanos, como resguardo
*
Economista. Ex Secretario de Hacienda de Mxico.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
406
ciudadano frente a la injusticia y los avatares econmicos, sociales o demogrfcos. El
libre cambio dominante estorba la funcin esencial de los Estados en compensar las
desigualdades atribuibles al funcionamiento irrestricto del mercado.
La Constitucin, en tanto matriz institucional por excelencia, ha incorporado
numerossimas modifcaciones 50% del articulado que alteran en alto grado el
sentido del texto original. As se afanzan las reformas emprendidas desde los aos
ochenta y se modela, hasta donde es posible, el futuro nacional conforme a las nuevas
reglas. Por eso, el ala derecha de la poltica clama por la estricta observancia de un
Estado de derecho, impuesto de arriba abajo, reviviendo el viejo dilema entre legalidad
y legitimidad.
En ese sentido, el pecado original del Estado de derecho en Mxico residi en haber
sido vulnerado por el autoritarismo postrevolucionario que plasmara ademocrticamente
las trascendentes reformas globalizantes, a la vez, preservadoras y ensanchadoras de los
privilegios de lites propias y extraas. Por la va institucional, la poltica econmica ha
resultado invariable con un gobierno u otro, con autoritarismo o democracia.
Sin duda, el Estado de derecho, por ms que haya transitado por caminos
escabrosos, ha de respetarse en tanto condicin ineludible al mantenimiento cotidiano
del orden social. Sin embargo, tal situacin debiera enmendarse por larvar una asimetra
extraordinaria entre igualdad jurdica y desigualdad real.
Aun as, no se escatiman medios de congelar las relaciones futuras de poder
en los moldes actuales. Se quiere regular de jure la distribucin del poder poltico-
econmico y las directrices rectoras de las estrategias gubernamentales. Valga citar
algunos casos conspicuos. Ah estn la libertad de comercio y los mltiples tratados de
libre comercio, las modifcaciones a los cdigos agrarios que incorporan la propiedad
ejidal al mercado; la conversin de la banca de desarrollo en institucin de segundo
piso; la autonoma del Banco de Mxico con el cometido nico de abatir la infacin con
olvido del desarrollo; la Ley de Responsabilidad Hacendaria que impide hacer poltica
fscal desarrollista o siquiera contracclica; la erradicacin de las normas regulatorias de
la inversin extranjera; la debatida ley de radio y televisin que consagra privilegios a los
actuales concesionarios.
Sin embargo, ese enorme reajuste poltico-econmico no rindi en la realidad
casi ninguno de los resultados prometidos: no se alcanz efciencia, competitividad,
ni prosperidad sostenida y menos para todos. Las injusticias a enmendar alcanzan
tal magnitud que vulneran el principio de la igualdad jurdico-poltica y, por tanto,
emponzoan la salud de los procesos democrticos. La poltica social se focaliza, se torna
micro-social para aliviar, sin resolver, pobreza, desempleo o informalidad. La crisis de
representacin se hace evidente cuando el 50% o ms de la poblacin y un porcentaje
anlogo de la fuerza de trabajo no tienen voz ni infuencia en las decisiones fundamentales
a su bienestar.
MXI CO: DEMOCRACI A, ESTADO DE DERECHO Y GLOBALI ZACI N
David Ibarra
407
Hasta ahora, los ganadores de los diferendos polticos entre efciencia y justicia,
entre competitividad y equidad, entre derechos individuales y derechos humanos,
se resuelven en impunidad elitista, en descomposicin social, en mercado de trabajo
precarizado, en servicios sociales inadecuados y salarios castigados que arrojan a la miseria
a grupos demasiado amplios de mexicanos. Estn ausentes los cambios institucionales
modernizadores que, de algn modo, compaginan libertades econmicas con derechos
humanos: seguro de desempleo, salud universal y derechos sociales exigibles. Todos
estos hechos se traducen en una demanda ciudadana insoslayable e insatisfecha de
participacin efectiva en las decisiones de gobierno.
La visin y muchas de las acciones institucionalizadas siguen estando apegadas
a proteger privilegios indecorosos, opuestos a dar el segundo jaln democrtico,
necesariamente redistributivo del pas. Y, sin embargo, no todos los males sociales que
se padecen son atribuibles a defciencias en el rgimen de participacin ciudadana. El
debilitamiento del Estado-nacin es en parte consecuencia de la disolucin abrupta de las
fronteras econmicas que restringe la capacidad poltica, la accin colectiva, de los pases
del Tercer Mundo, sobre todo cuando el paso del proteccionismo al libre cambio o del
socialismo al capitalismo se hacen sin los cuidados adaptativos y el tiempo apropiados.
En nuestro caso, la mezcla de presiones mal digeridas de la globalizacin e
imposiciones autoritarias, encauza el cambio por sendas impopulares, vaca de contenido
a la poltica al impedirle la solucin de agudas tensiones sociales y al hacer de la economa
y de la competitividad una especie de autocracia inapelable. Ah deben encontrarse las
causas de un dfcit democrtico maysculo que no se acierta a equilibrar, que torna
inalcanzable el derecho ciudadano bsico de contar con un Estado capaz de armonizar
poltica, economa y sociedad.
EUROPA, DEMOCRACI A Y ECONOM A GLOBAL
Jean Jacques Kourliandsky
409
Europa, democracia y
economa global
*
Jean Jacques Kourliandsky**
Tal como lo dijo con la intuicin del novelista que supera, a veces, los comentarios
de los analistas polticos, el costarricense Fernando Contreras Castro en su obra Los
peor: estos tiempos nuevos son tiempos de desordenes (...) en un desierto de utopas.
1
Con
un estilo y contenido distintos, el informe publicado en 2004 por el PNUD titulado:
La democracia en Amrica Latina expresa una duda parecida, cuando seala que ha
aumentado la insatisfaccin ciudadana.
2
Dante Caputo, director del Informe, habla en
este estudio de incertidumbres democrticas.
Una palabra permite resumir el sentimiento de muchos hombres y mujeres, de
todos los continentes, en relacin con la globalizacin contempornea. Esa palabra es:
malestar. El ensayista y socilogo francs Pierre Rosanvallon, en un libro recin publicado habla
tambin de crisis, desafecto, avera democrticos
3
, para defnir el momento poltico
actual.
Algunos observadores haban apostado a que con la cada del muro de Berln
y el desmembramiento de la Unin Sovitica, el mundo iba a entrar en un crculo
virtuoso de paz, de crecimiento econmico y social y de profundizacin democrtica.
Basta con recordar las teoras relativas al fn de la historia de Francis Fukuyama.
Sin embargo, hoy en da, este autor no se atreve a defender las ideas que lo hicieron
famoso. Habla
4
de caos internacional, de la necesidad de regulaciones internas como
intergubernamentales y de la urgencia de romper con las referencias dogmticas que
defendieron el achicamiento del Estado como meta del xito, tanto en la esfera de la
economa como en lo poltico.

Una versin de esta ponencia fue presentada por el autor en el Seminario Democracia y Economa
Global organizado por la Fundacin Agenda Colombia, en Bogot, Set. de 2006.

Miembro e Investigador del Institut de Relations Internationales et Stratgiques (IRIS) de Francia.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
410
Hoy sabemos que existen todava la pobreza y las desigualdades, fuentes de la
inestabilidad crnica de las sociedades. Sabemos que los pases que eran pobres en 1990,
todava lo son en 2006. Sabemos que la democracia est amenazada en los pases desarrollados
que tambalean vctimas de un terrorismo que pretenden aplastar con leyes liberticidas que
reducen las libertades. Hoy sabemos que las guerras siguen en la agenda de la ONU.
Como europeo, con un doble compromiso tanto profesional como poltico,
intentar abordar la cuestin del desafo democrtico planteado por el mundo global.
Este compromiso va a orientar mi manera de enfrentar la temtica. Tengo, primero,
un compromiso poltico con el Partido Socialista Francs, el cual, como ustedes saben,
podra defnirse como radicalmente democrtico y socialmente reformista.
Soy, por otra parte, colaborador del IRIS, Institut de relations internationales et
stratgiques, instituto dedicado al anlisis de los fujos de poder en el mundo global. Lo que
quiere decir que estoy mirando el globo terrqueo y su evolucin con los instrumentos de
la geopoltica. De todo ello hablar muy francamente, como se dice en diplomacia cuando
uno no tiene pelos en la lengua; lo que quiere decir que lo dicho por este servidor, ser
asumido por su autor y no podra ser atribuido al Partido Socialista o al IRIS.
Eso me conduce a replantear la pregunta inicial, propuesta por los organizadores
de este encuentro, de la manera siguiente:
Europa y los europeos estn inmersos en un periodo de desconcierto poltico y
democrtico.
a.- Cmo, debemos, entonces, acercarnos a las evoluciones que ha conocido
Europa en los ltimos 15 aos? Cambi algo en Europa, positiva o
negativamente, despus de la implosin del bloque sovitico, acontecimiento
que trajo consigo el fn de la bipolaridad y la emergencia del polo occidental
como articulador referencial de una nueva globalizacin?
b.- Qu ha pasado tanto con los acervos econmicos y politicos como con los
compromisos sociales que ya existan antes de la ltima fase globalizadora,
cuando recordamos que los compromisos entre el capital y el trabajo
constituyen los fundamentos de los partidos socialistas, socialdemcratas y
laboristas? Se acabaron los treinta gloriosos, tal como un economista francs
lleg a defnir los aos de oro, esto es, los aos de crecimiento econmico y
social, entre 1945 y 1975?
Para contestar estas preguntas:
a.- En un primer punto, quisiera subrayar los componentes de los efectos de la
nueva gramtica del mundo en Europa.
b.- En un segundo punto, deseo poner nfasis en lo que para m tuvo una
incidencia fundamental, cuando pretendemos entender el marco europeo
actual: el fn de la guerra fra y la bipolaridad.
EUROPA, DEMOCRACI A Y ECONOM A GLOBAL
Jean Jacques Kourliandsky
411
I. LA EUROPA DEMOCRTICA Y LA NUEVA
GRAMTICA DEL MUNDO
1. Tal como lo record con acierto Amartya Sen, a pesar de que casi todos los
pueblos del mundo participaron en la construccin de formas demcraticas, distintas
unas de otras es verdad, pero todas democrticas
5
, la democracia, en su forma ms
cumplida es el fruto de una lenta maduracin europea, especialmente en Inglaterra,
desde la Edad Media, y en Francia a partir del siglo XVIII. No se trata, en este momento,
de reconstruir las distintas etapas de este proceso, sino de recordar que ms o menos 80
aos antes de la creacin del Mercado Comn, muchos de los Estados del continente
europeo tenan sistemas de derecho y de libertades que funcionaban con base en un
equilibrio de poder entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, bajo el ojo crtico de
un cuarto poder, expresado en la libertad de expresin: la prensa. Por otra parte, todas
las leyes fundamentales fueron incluyendo progresivamente un pilar social, el cual sirve
de expresin a otro equilibrio, complementario del anterior, entre capital y trabajo, para
asegurar un consenso ciudadano duradero.
2. La armona institucional y democrtica descrita sufre, hoy en da, lesiones
muy graves, especialmente desde los aos de 1990.
La democracia europea hoy vigente capturada en su mdula por los fundamentos
del sistema econmico podra describirse como una democracia de mercado.
La eleccin, esto es, el sufragio universal, es el fundamento de la democracia
representativa. Hoy en da sin embargo no se considera como la nica va de expresin
colectiva. Sufre una erosin continua. Surgieron formas descafeinadas de voluntad popular,
que pretenden poner al mismo nivel el voto con su supuesta aproximacin a travs de mecanismos
presentados como cientfcos, por tanto objetivos y superiores.
Quisiera articular en siete puntos de refexin la erosin arriba planteada, erosin
que est socavando los equilibrios de las sociedades europeas. Basta recordar algunos
sntomas de este desprendimiento democrtico: el auge, en estos ltimos aos, del voto
extremista y populista, as como del racismo, y de violencias ciegas sin reivindicaciones,
en casi todos los pases europeos.
a.- Se introdujo el concepto de correctivos presentados como democrticos,
para llegar a una supuesta representacin ptima de la sociedad en los
parlamentos, siguiendo el modelo de las encuestas de opinin La metodologa
seguida es la de los que arman estudios de factibilidad para vender un producto
nuevo. Necesitan tener un conocimiento preciso de la poblacin potencialmente
compradora, por genero, origen cultural por ejemplo. El resultado de la eleccin est
cada vez ms condicionado por este modelo. Se introducen correctivos al sufragio
universal. Estos correctivos alteran la libertad del votante, y son de toda
forma parciales. Pretenden ayudar a una mejor representacin de gnero,
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
412
y en algunos casos de minoras tnicas o culturales. Pero, en ningn pas
se introdujo la exigencia de una representacin que refeje la realidad
sociolgica del trabajo, o de las desigualdades, para que exista entonces en
las Asambleas Legislativas una presencia de pobres, de trabajadores tanto
obreros como campesinos y de empleados, que guarde correspondencia
con su peso en la sociedad. Pero es cierto que llegar a este extremo llevara
a una situacin paradjica: borrara la necesidad del voto. Con un programa
integrando todos los datos representativos de la diversidad social, una computadora
podra, con ms efciencia que los Consejos defnidos como representativos de los
Estados corporativistas y fascistas de los aos 1930, borrar la necesidad del voto
personal.
b.- Cada vez ms, el elector est equiparado a un consumidor. El mercado
poltico, como el mercado de bienes, analiza por medio de sondeos y encuestas
los supuestos deseos y reacciones del ciudadano-consumidor. La oferta acaba
por imponerse a la demanda. El sondeo substituye las propuestas. Oferta
y demanda se mueven en el presente abstracto de una transaccin casi
instantnea.
c.- La democracia, por otra parte, se elitiza de una manera creciente. La
complejidad ascendente del manejo de los Estados valoriza el papel de los
expertos. En Francia, por ejemplo, las universidades que se conocen bajo el
nombre de grandes escuelas, fabrican ingenieros del poder que captan el
aparato de gobierno como el de las empresas privadas. En otros lugares, son
ciertas universidades las que cumplen este papel: Oxford o Cambridge, en
Inglaterra, por ejemplo. El ciudadano est cada vez ms lejos de los centros
de poder. Pero tambin lo estn los diputados y senadores que tienen la
legitimidad democrtica, pero no necesariamente el conocimiento de las
tecnologas actuales que dominan los gobiernos. Se pierde, entonces, la
capacidad para controlar el Ejecutivo, a no ser que los parlamentos tengan la
capacidad fnanciera de contratar ingenieros y especialistas en computacin,
para su servicio exclusivo.
d.- La construccin europea, primero y la globalizacin, despus, han aumentado
este sentimiento de alejamiento. Las transferencias de competencias soberanas
desde los Estados miembros de la Unin Europea a la Comisin Europea no
supusieron la creacin de un mecanismo nuevo de control de las decisiones,
ahora colectivas, en las materias tranferidas, sino que llevaron ms bien a
una prdida de control de los pueblos por medio de sus diputados sobre
aquellas materias que antes eran de competencia nacional, y que ahora son
comunitarias. Para dar un ejemplo: toda la legislacin comercial es, desde
hace mucho tiempo, comn es decir, de competencia europea. Pero son los
ejecutivos nacionales quienes negocian las directivas las leyes europeas,
acumulando las capacidades legislativas con las ejecutivas. Se ha creado as
EUROPA, DEMOCRACI A Y ECONOM A GLOBAL
Jean Jacques Kourliandsky
413
una situacin de irresponsabilidad poltica de los gobernantes, y de prdida
de contenido de la democracia en cada uno de los pases miembros de la
Unin Europea.
e.- Para compensar lo que empez a llamarse el dfcit democrtico europeo,
uno podra imaginar una transferencia de competencias al parlamento
europeo, como representante legtimo del pueblo de ese continente. Pero
hay que tener cuidado con las palabras que engaan por falta de contenido
efectivo. El pueblo europeo no existe y tampoco el parlamento europeo que
pone en un solo lugar las distintas legitimidades electorales de los 25 pueblos
que componen la UE y no est por el momento en condiciones de refejar
una legitimidad colectiva, consecuencia del voto de un pueblo europeo, que
vive slo en la imaginacin poltica de algunos idelogos, tanto de buena
como de mala fe. Hoy en da, despus de la ultima ampliacin, lo del pueblo
europeo aparece como una asignatura ms lejana, sin credibilidad para
el presente. La heterogeneidad econmica, social, cultural y diplomtica
europea, se encuentra ahora ms amplifcada, lo que impide toda expresin
de una voluntad colectiva, compartida y de una soberana democrtica
europea.
f.- Para compensar el dfcit democrtico se habla, entonces, cada vez ms,
de democracia participativa, a travs de un compromiso creciente con el bien
comn, de la sociedad civil y con la defensa de los derechos fundamentales.
Se intenta corregir la prdida de contenido de la voluntad popular expresada
en las urnas y la prdida de poder de los parlamentos nacionales (y entonces
de la capacidad de control del poder legislativo sobre el ejecutivo), mientras
se abre el espacio a unas ONGs que no tienen legitimidad democrtica y
que, ms an, a veces son ONGs testaferras de intereses particulares, tanto
econmicos como polticos y se fomenta una relacin contractual entre el
ciudadano-consumidor y las autoridades.
g.- El cuarto poder, la prensa, ayuda cada vez menos a los ciudadanos europeos
a entender las problemticas sociales. Ms que un poder, la prensa es el
instrumento consciente o insconciente de la nueva gramtica de la sociedad de
mercado. La prensa tiene hoy en da un comportamiento de empresa, con
una lgica de empresa. El responsable del principal canal de la televisin
francesa, el canal 1, lo expres de la manera siguiente en una publicacin de
mercadotecnia: Para que un mensaje publicitario sea percibido, es necesario que el
cerebro del telespectador sea disponible. Nuestros programas tienen como vocacin crear
esta disponibildad: lo que quiere decir que se trata de divertirle, de relajarle, para
prepararle entre dos mensajes. Lo que vendemos a la Coca-Cola es un tiempo de cerebro
humano disponible.
6
En claro, lo emocional prima sobre lo racional. En otras
palabras, no se trata de informar al telespectador, sino de seducirle, para que
se encuentre en disposicin de consumir publicidad.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
414
h.- As entendidos, los medios, inmersos en la sociedad global, la refejan. Difunden
unos conceptos, privilegiando al individuo sobre el bien comn; el mercado
global o europeo es presentado como un valor moderno y joven, mientras que
otros conceptos como la nacin, la patria o lo social, van apareciendo siempre
como algo del pasado, de otra poca; valores defendidos por idiotas, para
tomar la palabra que usaron unos idelogos latinoamericanos de la modernidad
as entendida
7
. Los problemas que pueden encontrar ciertos grupos en una
sociedad presentada de esta manera no son problemas, sino faltas individuales,
de criminales, o de corruptos. La mecnica social-institucional se presenta
como intocable y casi perfecta. Los fallos son individuales y criminalizados.
Se difunde, entonces, en los medios programas que fortalecen esta visin
de la sociedad; programas de informacin relativos a la inseguridad que
van creando una demanda de polica y de leyes especiales, que siempre y de
manera evidente despus de los atentados del 11 de septiembre de 2001, en
EEUU, van reduciendo las libertades.
i.- Con el tiempo, la sociedad es cada vez ms dura con los perdedores de la
competitividad individual, dentro del marco as defnido. Pierre Bourdieu, y
Robert Castel, socilogos franceses, pusieron en evidencia una nueva miseria
8
,
que desaflia a los ciudadanos que van perdiendo el tren de la modernidad y
se sienten intiles. Estos ciudadanos votan cada vez menos, mientras, por
otro lado, aumentan la tasa de suicidios, el consumo de medicamentos anti-
depresivos y las violencias: La violencia estructural de los mercados fnancieros
dice Pierre Bourdieu tiene necesariamente su contra-parte.
j.- Los responsables polticos de forma complaciente en el caso del centro
derecha, o vergonzosa, en el caso del centro izquierda renunciaron a su
papel de formular propuestas y de debatir ideas y programas. La poltica-
mercado va creando un nuevo populismo, que se mueve en un presente
articulado por los sondeos de opinin, el mercadeo, los programas de
farndula televisiva, el manejo de la inseguridad y las estrategias de conquista
del poder. Tal como sucede en los Estados Unidos de Benjamin Barber
8
, en
Europa estamos viviendo una nueva forma degenerada de democracia: la
democracia preventiva.
3. A pesar de la fuerza que tiene este molde poltico-meditico, se nota cada
vez ms la ocurrencia de accidentes polticos. Emerge un divorcio entre una parte de
la sociedad y sus lites, lo que en 1995 el presidente francs, Jacques Chirac, llam,
fractura social:
Ciudadanos ingleses pusieron bombas en el metro de Londres en 2005.
Jvenes franceses se sublevaron en los suburbios perifricos de las grandes
ciudades, tambin en 2005.
EUROPA, DEMOCRACI A Y ECONOM A GLOBAL
Jean Jacques Kourliandsky
415
Electores franceses y holandeses votaron no a la Constitucin europea,
a pesar de la campaa por el s de la institucionalidad poltica, sindical y
meditica.
Surgen en muchos pases fuerzas xenfobas y racistas, que entran en los
municipios como en Francia, en los gobiernos regionales, como en Austria
y en Alemania o en las administraciones nacionales, como ha sucedido en
Polonia o Eslovaquia.
Nadie quiere reconocer la profundidad de la crisis democrtica por la que atraviesan
Europa, sus pases y sus pueblos. Se buscan chivos expiatorios: el terrorismo o los emigrantes
para unos, la globalizacin y los neo-conservadores norteamericanos, para otros.
II. EL FIN DE LA GUERRA FRA, PRINCIPIO DE UNA
DERIVA DEMOCRTICA
Me parece ms interesante, sin negar las incidencias de los factores arriba descritos
en la erosin democrtica europea, analizar las repercusiones de un antes y un despus de
1990; de un antes del derrumbamiento del sistema hegemnico sovitico y del despus
de su cada. La ltima globalizacin surgi, de hecho, de este acontecimiento, que
trajo consigo un abanico de consecuencias econmicas, polticas, ideolgicas, sociales,
diplomticas y militares.
Me limitar a proponerles cuatro ejes de refexin:
A) Como se presentaba el viejo continente antes del ao 1990, antes de la
cada del muro de Berlin y del sistema sovitico? La imagen de Europa en estos aos era
la de un continente bisagra, bisagra poltica y social y bisagra diplomtica.
El capitalismo social europeo, renano como se lo defna tambin, apareca
distinto del capitalismo del Consenso de Washington. Europa era el continente de la
economa mixta, con un compromiso estatal fuerte dentro del espacio occidental de
la economa de mercado. Las empresas privadas coexistan con las empresas pblicas,
efcientes las unas como las otras y a veces ms efcientes las pblicas. Basta sealar
dos ejemplos franceses de empresas pblicas, los de la EDF, uno de los principales
productores de electricidad en el mundo y el de la SNCF, los ferrocariles, que ofrece un
servicio excelente con sus trenes de alta velocidad (TGV). Los servicios fundamentales,
pblicos tambin, permitan dar agua, telfono, alcantarillado, correo a todos los
ciudadanos de la misma manera, cualesquiera que fuesen sus lugares de vida. Un sistema
de compensacin fnanciera, aceptado por la ciudadana al hacer pagar ms a los
residentes de las grandes ciudades permita facturar de la misma manera los servicios
pblicos en todo el territorio.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
416
El incipiente Mercado Comn, articulado por Alemania y Francia, pudo
construir alternativas diplomticas a la Unin Sovitica, as como a los Estados Unidos,
aprovechadas en Europa central como en Amrica central. La poltica de distensin hacia
el Este europeo as como el apoyo a los grupos de Contadora y de Rio quedan en todas
las memorias como un ejemplo de lo que todava no apareca como el ejercio de PESC
(poltica exterior y de seguridad comn) de una Europa potencia.
El discurso europeo se distingua del discurso de la potencia mayor de Occidente,
en esos aos, tal como ahora, los Estados Unidos. Personalidades alemanes y francesas,
fuertes, Konrad Adenauer, Willy Brandt, Charles de Gaulle, Franois Mitterrand,
expresaron en distintas ocasiones la existencia de una disidencia occidental en Europa.
B) Hoy en da, despus del ao 1990, el panorama es muy distinto. Los Estados
Unidos han ganado el pulso que tenan con la Unin Sovitica desde 1945, pulso
ideolgico, diplomtico y poltico as como econmico.
Benefcindose de una posicin de fuerza y de infuencia inditas, los EEUU,
en los ultimos tiempos, apoyaron la ampliacin europea. Los ex-satlites de la URSS,
desconfados de Rusia, buscaron y buscan el apoyo de la potencia vencedora. Se consideran
parte de Occidente, un Occidente articulado por la OTAN, militar y diplomticamente,
y por la Unin Europea, comercialmente.
La crisis de Iraq puso en evidencia el cambio europeo, la dualidad identitaria
europea. De un lado los europeos partidarios de una Europa con identidad propia
(Alemania, Blgica, Francia en 2003, a los cuales se suman hoy en da, Espaa e Italia)
y, del otro, europeos que se consideran primero socios de Occidente bajo el liderazgo de
Estados Unidos e Inglaterra y los nuevos miembros de Europa Central y Oriental.
Como lo dijo ms tarde un ex-ministro de F. Mitterrand y de Lionel Jospin, Hubert
Vdrine, suponiendo que Inglaterra y Francia dejen (signifca delegar o transferir?) su
membresa permanente en el Consejo de Seguridad a la Unin Europea, en nueve de
diez casos, el representante de la Unin tendra que abstenerse. La ampliacin sofoc
la emergencia de la pequea Europa como factor de equilibrio internacional (interesante
idea!, valdra la pena ampliarla un poco ms). En efecto la ampliacin profundiz la
heterogeneidad diplomtica de la Europa comunitaria. La mayora de los miembros
histricos de la Unin Europea piensa que Europa es parte del mundo occidental pero
que tiene que tener su identidad. Lo que supone y permite la construccin de una
poltica exterior y de seguridad comn. Los nuevos miembros, al contrario, consideran
que Europa es la parte econmico-comercial de un espacio occidental diplomtica y
militarmente liderado por los Estados Unidos. La contradiccin se puso evidente cuando
ocurri la crisis de Irak. Alemania, Blgica y Francia los histricos se pronunciaron
a favor de un arreglo dentro del marco de la ONU. Pero los nuevos con el apoyo
de Inglaterra, y en este momento de Espaa e Italia, mandaron una carta de apoyo al
presidente George Bush. Entre el grupo de paises, los histricos que quiere construir
EUROPA, DEMOCRACI A Y ECONOM A GLOBAL
Jean Jacques Kourliandsky
417
una Europa, polo de poder internacional y el ncleo de los ltimos llegados que quiere
seguir la estrella polar Estados Unidos existe una contradiccin fundamental. Esta
contradiccin impide hoy da que los 25 o 27 tengan una visin compartida del
mundo y por consiguiente estn en capacidad de expresarse diplomticamente con una
sola voz.
Se habla hoy en da muy poco, y con cierta verguenza, de capitalismo social, del
capitalismo renano. La hoja de ruta europea pone nfasis en la necesidad de adaptarse a
las condiciones de un mundo abierto, abierto s pero a las mercancas y no a los hombres,
un mundo de competencia que pretende tirar por la borda los principios histricos del
consenso social europeo, lo que hay que traducir en trminos concretos como deslocalizacin
de empleos a pases de bajos salarios, supresin progresiva, es cierto, pero al fnal
de cuentas supresin del sistema de pensiones y de proteccin social. Europa entr
ms tarde, pero al fnal entr en el marco del Consenso de Washington, por va de la
globalizacin de los aos 1990.
C) Culturalmente, el concepto de cultura-mercado se impone poco a poco a
pesar de la resistencia de pases europeos pequeos y de Francia, con el apoyo de Canad.
La diversidad pierde contenido. La integracin euro-norteamericana de los productores de
msica, de las editoriales o del mundo del cine tiene como consecuencia el alto consumo
de imgenes norteamericanas en Europa. Ms o menos las pelculas programadas en las
salas de cine son en un 75 por ciento norteamericanas, una casi mono-cultura musical, con
base en modas impuestas por la oferta de las grandes empresas y la creciente infuencia
del ingls en las instituciones europeas, lo que condiciona cada vez ms el pensamiento
europeo, as como las normas y homogeniza el espacio occidental bajo un denomidador
comn anglosajn. La msica no-occidental se vende en las grandes tiendas de los pases
europeos en gndolas tituladas World music, sea africana, asitica o latinoamericana.
Muchos europeos vienen a Pars, slo para visitar el parque Eurodisney.
Se acenta el impacto de esta ola cultural arrasadora de las diferencias, a travs
de la manipulacin del idioma. La mayora de la gente pierde la capacidad de entender
el mundo en donde se mueve, porque los medios no traducen las palabras que defnen
ciertos objetos de consumo, o matizan la brutalidad social disfrazndola en ingls. Se
rebelaron en Francia algunos negros que buscan la igualdad de tratamiento con los
blancos, porque los medios los llaman Blacks
10
, lo que rechazan como defnicin exterior
que les quita su identidad. En cierta forma se trata de un nuevo idioma de control social,
muy parecido a la lengua eufemstica inventada por los nazis, fenmeno estudiado por
el socilogo y lingista alemn Victor Klemper, que le dio el nombre de LTI, Lingua
Tertii Imperii.
11

D) Todo lo anterior conduce a reconocer un carcter determinante al cambio
geopoltico de los aos 1990, a la emergencia de una globalizacin, articulada por una
sola potencia dominante: los EEUU.
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
418
Lo que quiere decir que el margen econmico-social, diplomtico, ideolgico de
Europa antes de los aos 1990, responda a una lgica parecida a la que se viva en
Cuba en esos aos. Tanto en un caso como en el otro la competencia entre dos sistemas
antagnicos, paradjicamente daba a las zonas fronterizas un margen importante de
autonoma y de tolerancia.
El ex-ministro y ecomista libans Georges Corm
12
seala un tanto nostlgico
en uno de sus libros, que hoy en da si Europa intenta poner agua en el vino americano,
de ninguna manera se podra imaginar una rebelin europea. Lo que supone que, en la
poca anterior a la implosin de la URSS, Europa Occidental, o al menos algunos de
sus miembros, s lo podan hacer. Sin recordar al presidente francs Charles de Gaulle,
el canciller alemn Willy Brandt, por ejemplo, desarroll una audaz poltica hacia el
Este, sin pedir permiso al gobierno de los Estados Unidos.
III. REHABILITAR LA RES PBLICA
Se podra salir por peteneras o decir algo inoportuno aunque sea de forma esttica,
para presentar el futuro democrtico europeo. Don Simen Torrente, personaje fcticio,
del novelista colombiano lvaro Salom Becerra, expresa de la manera siguiente los
lmites ticos de la vida poltica democrtica: Para merecer el ttulo de cuerdo hay que alabar
las instituciones republicanas y democrticas, ponderar la justicia social, encomiar la generosidad
de los ricos y condenar el injusto descontento de los pobres, elogiar la probidad de los jueces y ensalzar
el desinters de los polticos.
13
Pero se puede tambin buscar opciones ms concretas. El 6 de abril de 2001 el ex-
primer ministro francs Lionel Jospin en Rio de Janeiro, reivindic como necesidad urgente
para los estadistas europeos, construir dentro de la economa de mercado, una sociedad
nacional e internacional reguladora. Orientacin que permitira defnir un cuadro de salida
ilustrada y concreto para los que tienen un fuerte compromiso europeo y democrtico.
1. Primero, encarrilando Europa en una va laica y racional:
Europa, como el mundo, tiene que trabajar en la bsqueda de lo que Ulrich
Beck llama un mundo de poder y de contra poder. Sin multipolaridad en lo interno,
como en la sociedad internacional, la globalizacin no puede sino expresar las relaciones
de fuerza, sean polticas, como econmicas y culturales, desestabilizar lo democrtico,
profundizar las contradicciones y multiplicar los focos de crisis.
Ms que nunca Europa tiene que volver a un pensamiento integrador laico, capaz de
enfrentar toda clase de contradicciones, tener unos conceptos tanto intergubernamentales
como comunitarios, fruto de debates racionales y no de creencias. No se puede,
EUROPA, DEMOCRACI A Y ECONOM A GLOBAL
Jean Jacques Kourliandsky
419
como lo hacen los federalistas europeos, para suplir la falta de identidad comn y de
expresin exterior compartida, promover ms integracin, cscaras institucionales. La
identidad colectiva, la poltica exterior de un pas, son en democracia, consecuencias de
la existencia de un gobierno representativo electo por un pueblo soberano. El pueblo
europeo no existe, por el momento. La soberana popular lgicamente se expresa a travs
de consultas electorales dentro del marco nacional. Negar la heterogeneidad europea,
econmica, social, cultural, diplomtica, militar, por voluntarismo integrador conduce
a un callejn sin salida democrtica. Los ex-ministros franceses Hubert Vdrine y Henri
Nallet abogan por una clarifcacin. Hay, escribieron que replantear todo en funcin
de la realidad. La ampliacin cambi la idea de Europa poltica construida por los pases de
Europa occidental en los aos 1950. La ampliacin recuerda otras experiencias histricas. Las
ideas de ayer sobre la Europa social, la Europa potencia, no son compartidas por otros partidos
social demcratas. Hay que volver al concepto de Federacin de Estados nacionales (14).
2. Despus, recuperar una dialctica democrtica, abierta a toda forma de
debates contradictorios. La construccin europea, para relegitimarse, volver a tener el
apoyo de mayoras, necesitara romper con un pensamiento nico, presentado como
ley universal, por las minorias benefciadas por la emergencia de un mercado nico
que va desmantelando cada ao ms el concepto de servicio pblico y sus expresiones
institucionales que responden a necesidades colectivas (correo, agua, electricidad,
transporte, vivienda, salud, pensiones). Se presentan normas, reglas, que permiten el
funcionamiento de un mercado abierto europeo, como un avance popular. Estas normas
expresan la forma europea del pensamiento nico. La Europa comunitaria de hecho es la
va institucional que permite imponer a los europeos la ideologa conocida en Amrica
como la del Consenso de Washington. Estas reglas y normas pretenden una legitimidad
superior a las legitimidades democrticas. Dan un contenido concreto a las polticas
que traban el Estado regulador, las capacidades de defensa econmica y social de las
mayorias, contruidas a lo largo de los siglos XIX y XX dentro del marco de las naciones,
sin sustituirlas por equivalentes comunitarios. Jean Paul Fitoussi describe de la manera
siguiente la Europa de las normas que se est contruyendo: En Europa se invent, (..)
una forma muy singular de gobierno federal. Por su caracteristica principal est protegida contra
toda forma de responsabilidad poltica, pero dispone de la capacidad de imponer a las sociedades
sus opciones econmicas.
15
El futuro democrtico de Europa pasa necesariamente por un
nuevo equilibrio entre lo colectivo, sea intergubernamental o comunitario y lo nacional,
respetando las exigencias sociales armadas hasta la fecha dentro de los Estados nacionales.
Un equilibrio institucional, que permitira salir de una forma de gestin administrativa y
cada vez menos colectiva y responsable de la res pblica.
3. Por ltimo, no se puede imaginar una recuperacin democrtica en Europa
sin una fuerte articulacin con las problemticas sociales. Lo que supone que los partidos
socialdemcratas o socialistas europeos expresin contempornea de esperanzas colectivas
vuelvan a sus fuentes y se defnan de nuevo como instrumentos de solidaridad social y no
DEMOCRACI A, ESTADO Y GLOBALI ZACI N
420
slo de conquista del poder. Una de las consecuencias sorprendente de la desaparicin
de la Unin Sovitica fue, en efecto, el deslizamiento de estos partidos hacia lo societal,
temticas ambientales, de gnero, de salud, culturales, olvidndose a veces de sus
fundamentos, la bsqueda de compromisos sociales y la defensa de los principios de la
democracia. Privilegiando estrategias de poder, local o nacional, renunciando adaptarse
al mundo de hoy, de globalidad econmica y fnanciera, universal y europea, entraron
en crisis. Olvidndose de su electorado natural, de hecho para unos o conscientemente
para otros, aceptando el pensamiento del Consenso de Washington como inevitable,
profundizan la crisis de la representatividad poltica y democrtica. Privilegian las
reivindicaciones societales de las capas medias y altas de la sociedad europea. Dejan en
una periferia en va de desocializacin y despolitizacin a una parte cada vez mayor de sus
sociedades. Estas mayoras paradjicamente sin voz, pero a veces muy violentas a falta de
otras formas de expresin, refejan lo que dos socilogos defnen como, democracia de la
abstencin.
16
Concluyen su anlisis en un libro recin publicado criticando un modelo
poltico-econmico que desestabiliza las capas ms populares, desarmando su entorno
social a veces en lo ms ntimo, lo que provoca una desmovilizacin electoral. (...) El pas
legal entonces no se parece al pas real.
4. Este marco de refexiones plantea para los Europeos la necesidad de
romper con unas lgicas econmicas normativas que suspenden la capacidad poltica
de escoger entre distintas vias y as erosionan el contenido concreto de la democracia.
Europa est atravesando un momento clave en donde la expansin del mercado
comn reduce poco a poco el espacio poltico democrtico, el espacio de competencias
y de responsabilidad ciudadanas. Muchos europeos podran reconocerse, en uno de
los personajes de una obra del escritor espaol Juan Jos Mills, que, tal como sucede
hoy en Europa, est perdido en un mundo que borra las letras del alfabeto y busca dar
un nuevo sentido a su vida: Qu hacemos aqu? Esperamos una voz que nos nombre y nos
rescate?.
17
Esta voz, tiene nombre, res pblica. Pero por el momento, tiene en Europa
pocos portavoces.
NOTAS
1
Fernando Contreras Castro, Los Peor, San Jos, Farben-Norma, 1995
2
Dante Caputo, coord., La Democracia en Amrica Latina, Buenos Aires-Nueva York, PNUD-
Alfagara, 2004
3
Pierre Rosanvallon, La contre-dmocratie, Paris, Seuil, 2006
4
Francis Fukuyama, State building , Paris, La Table ronde, 2004 (ed. francesa)
EUROPA, DEMOCRACI A Y ECONOM A GLOBAL
Jean Jacques Kourliandsky
421
5
Amartya Sen, La dmocratie des autres, Paris, 2006
6
Patrick Le Lay, in Stratgies, Paris, 12 de diciembre de 2004
7
Carlos Alberto Montaner, Plinio Apuleyo Mendoza, Alvaro Vargas Llosa, Manual del perfecto idiota
latinoamericano, Barcelona, Plaza y Jans, 1996
8
Robert Castel, Les mtamorphoses de la question sociale, Pars, Folio-Arthme Fayard, 1995
9
Benjamin Barber, Lempire de la peur , Paris, Hachette-Fayard, 2003 (ed. francesa)
10
Un Black, cest qui, cest un Franais. Moi je suis noir et er de ltre , Paris, Libration, 15 novembre
2005
11
Victor Klemperer, Notices dun Philologue, Paris, Albin Michel, 1996 (ed. francesa, ed. alemana,
1947)
12
Georges Corm, Orient-Occident, la fracture imaginaire, Paris, La Dcouverte, 2005
13
Alvaro Salom Becerra, Don Simen Torrente ha dejado de deber, Bogota, Tercer Mundo ed.,
1990
14
Henri Nallet, Hubert Vdrine, Le PS doit en nir avec la chimre dune Europe fdrale , Paris,
Libration, 16 novembre 2005
15
Jean-Paul Fitoussi, La dmocratie et le march, Paris, Grasset, 2004
16
Cline Braconnier, Jean-Yves Dormagen, La dmocratie de labstention, Paris, Folio actuel Gallimard,
n129, 2007
17
Juan Jos Millas, El orden alfabtico , Madrid, Alfaguara, 1998
423
RESEA DE AUTORES
ANASTASIA, FTIMA: Brasilera. Politloga. Profesora e Investigadora del
Departamento de Ciencia Poltica (DCP) de la Facultad de Filosofa y Ciencias
Humanas de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG), Brasil.
E-mail: fatima@fafch.ufmg.br
ANTONOPOULOS, RANIA: Doctora en Economa de la New School for Social
Research. Profesora Asociada en Bard College e Investigadora del Instituto Levy
para la Economa, donde en 2004/05 inici el Programa sobre Igualdad de Gnero y
Economa. Investigadora co-principal y co-coordinadora del Knowledge Networking
and Capacity Building on Gender, Macroeconomics, and International Economics
Program (GEM-IWG). Se ha especializado en Gnero y Economa, Competencia
Internacional y Globalizacin y los determinantes de largo plazo de las tasas de
cambio.
E-mail: rania@levy.org
ARRETCHE, MARTA: Brasilera. Doctora en Ciencias Sociales por la UNICAMP
y Post-Doctorado en el Departamento de Ciencia Poltica del MIT. Profesora
del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de San Pablo (USP) e
Investigadora del Centro de Estudios de la Metrpoli (CEM) y del CEBRAP (Centro
Brasilero de Anlisis y Planeamiento).
E-mail: arretche@usp.br
COS-MONTIEL, FRANCISCO: Mexicano. Se ha especializado en temas de gnero,
pobreza, y desarrollo institucional. Ha sido Director General de la Unidad de
Planifcacin de Gnero de Mxico, as como consultor del Banco Mundial, UNDP,
UNIFEM, OPS, y los gobiernos de Mxico, Canad y Suecia. En 2005 recibi
el Gender Professional Award del Centro de Investigacin para el Desarrollo
Internacional (IDRC-Canad), siendo el primer Latinoamericano en recibirlo.
E-mail: F.O.Cos-Montiel@lse.ac.uk
CUNILL GRAU, NURIA: Es Doctora en Ciencias Sociales (Universidad Central de
Venezuela) y Licenciada en Ciencias Polticas y Administrativas (Universidad de
Chile). Durante los ltimos 20 aos dirigi el Programa de Estudios e Investigaciones
y el Programa de Documentacin, Informacin y Produccin Editorial en el Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, CLAD. Actualmente es
424
Asesora Especial de ese organismo y es la directora de la Revista del CLAD Reforma
y Democracia. Tambin es investigadora en temas vinculados a las relaciones Estado-
sociedad.
E-mail: ncunill@clad.org.ve
CHERESKY, ISIDORO: Argentino. Socilogo y Doctor en Ciencias Sociales por
la Universidad de Toulouse le Mirail. Coordinador para Argentina del programa
PAPEP-PNUD para fortalecimiento de la democracia. Profesor de Teora Poltica
Contempornea y Sociologa Poltica en la Universidad de Buenos Aires (UBA)
e Investigador Principal del Consejo Nacional de Investigaciones Cientfcas y
Tcnicas (CONICET) de la Argentina.
E-mail: Isidoro.cheresky@undp.org
GARCA HURTADO, LVARO: Chileno. Doctor en Economa por la Universidad de
Berkeley. Fue Subsecretario de Planifcacin y Cooperacin, Ministro de Economa
y de Energa y Ministro Secretario General de la Presidencia de Chile.
E-mail: garciahurtado@gmail.com
GRAY MOLINA, GEORGE: Antroplogo y Economista. Doctor en Poltica de
Nuffeld College, Oxford University y Master en Polticas Pblicas en la Escuela de
Gobierno John F Kennedy, Harvard University. Se desempe como Director del
Programa de Maestra en Polticas Pblicas (MPP) de la Universidad Catlica de
Bolivia y como Director de la Unidad de Anlisis de Polticas Sociales y Econmicas
(UDAPE). Es Coordinador del Informe de Desarrollo Humano en el PNUD
Bolivia.
E-mail: george.gray@undp.org
IBARRA, DAVID: Mexicano. Economista. Ex Secretario de Hacienda de Mxico.
Asesor de la Direccin de Polticas Macroeconmicas de la sede subregional de la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en Mxico.
E-mail: dibarra@prodigy.net.mx
KLIKSBERG, BERNARDO: Argentino. Doctor en Economa y Administracin.
Actualmente es Asesor Principal de la Direccin Regional del PNUD para
Amrica Latina y el Caribe. Asesor de la ONU, UNESCO, UNICEF, OIT, OEA y
OPS y otros organismos internacionales. Designado Profesor Honorario, Emrito
y Doctor Honoris Causa por diversas Universidades. Ha escrito numerosos libros
y escribe frecuentemente para algunos de los principales peridicos de Ibero
Amrica.
E-mail: bernardo.kliksberg@undp.org
KOURLIANDSKY, JEAN JACQUES: Francs. Miembro e Investigador del Institut
de Relations Internationales et Stratgiques (IRIS) de Francia. Es miembro del
Partido Socialista Francs.
E-mail: jkourliandsk@gsan.org
425
LPEZ MONTAO, CECILIA: Colombiana. Economista. Fue directora del
Instituto de Seguros Sociales, Ministra de Agricultura, y de Medio Ambiente, y
Directora del Departamento Nacional de Planeacin de Colombia. Ha sido tambin,
embajadora de Colombia en los Pases Bajos y consultora de la OIT, la ONU y el
BID. Actualmente es Senadora por el Partido Liberal. Fundadora y ex presidenta
de la Fundacin Agenda Colombia.
E-mail: CeLopezM@aol.com
MARIANI, RODOLFO: Argentino. Politlogo, con Maestras en Relaciones
Internacionales e Instituciones y Desarrollo Humano. Investigador y Asesor de
la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe (DRALC) del PNUD.
Profesor de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) y consultor de organismos
internacionales.
E-mail: rodolfo.mariani@undp.org
MORENO BRID, JUAN CARLOS: Mexicano. Doctor en Economa de la Universidad
de Cambridge. Es Coordinador de Investigacin de la Sede Subregional en Mxico de
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Es miembro del
comit editorial de El Trimestre Econmico y de la revista ECONOMIAUNAM.
E-mail: JuanCarlos.MORENO@cepal.org
ODONNELL, GUILLERMO: Argentino. Doctor en Ciencia Poltica de la Universidad
de Yale. Profesor de la Universidad de Notre Dame y del Centro de Investigaciones
sobre el Estado y la Democracia en Amrica Latina (CIEDAL) de la Universidad
Nacional de San Martn. Profesor visitante en Michigan University (Ann Arbor),
California University, Los Angeles (Berkeley), Cambridge University, la Fundacin
Juan March y Fellow del Institute for Advanced Study (Princeton University). Fue
Director Acadmico del Helen Kellogg Institute for International Studies. Entre
1988 y 1991 fue Presidente de la International Political Science Association (IPSA) y
es miembro de la American Academy of Arts and Science.
E-mail: godonnel@nd.edu
PUCHET ANYUL, MARTN: Uruguayo. Doctor en economa por la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) y Profesor titular de Mtodos
Cuantitativos de la Facultad de Economa de la UNAM. Miembro del Sistema
Nacional de Investigadores (nivel 2) y de la Academia Mexicana de Ciencias.
E-mail: anyul@servidor.unam.mx
ROS TOBAR, MARCELA: Chilena. Magster y Candidata a Doctora en Ciencias
Polticas de la Universidad de Wisconsin EEUU, Magster en Ciencias Sociales
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales de Mxico. Fue directora
del Programa de Gobernabilidad de FLACSOChile. Actualmente es Ofcial del
Programa de Gobernabilidad Democrtica en el PNUD Chile.
E-mail: marcela.rios@undp.org
426
SELIGSON, MITCHELL A.: Estadounidense. Politolgo. Centennial Professor de
Ciencia Poltica de la Universidad Vanderbilt, Fundador y Director del Barmetro
de las Amricas.
E-mail: mitchell.a.seligson@Vanderbilt.Edu
SOLS RIVERA, LUS GUILLERMO: Costarricense. Historiador. Master of Arts en
Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Tulane, EEUU. Catedrtico de la
Universidad de Costa Rica. Fue Vicedecano de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de Costa Rica. Actualmente es Coordinador Regional de Investigacin
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
E-mail: lgsolis@facso.org
SOUZA, CELINA: Brasilera. Graduada en Derecho por la Universidad Federal de
Baha, con Maestra en Administracin Pblica de la Fundacin Getulio Vargas
y Doctorado en Ciencia Poltica por la London School of Economics and Political
Science. Es Investigadora del Centro de Recursos Humanos (CRH) de la Universidad
Federal de Baha (UFB), Brasil.
E-mail: celina@ufba.br
VALDS, JUAN GABRIEL: Chileno. Politlogo. Master en Estudios Latinoamericanos
de Essex University y Doctor en Ciencia Poltica de Princeton University. Ha
sido Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Representante Permanente de Chile
ante las Naciones Unidas y Jefe de Misin de las Naciones Unidas en Hait.
E-mail: jgvaldes@aol.com
VZQUEZ CALERO, FEDERICO: Mexicano. Politlogo. Encargado de Dilogo
Poltico e Internacional de la Fundacin Friedrich Ebert en Mxico y asesor del rea
de Gobernabilidad Democrtica del PNUD-Mxico. Estudios de Doctorado en
Ciencia Poltica-procesos sociales y polticos en Amrica Latina (Universidad de Arte y
Ciencias Sociales ARCIS, Santiago de Chile) Maestro en Estudios Sociales y Polticos
Latinoamericanos (ILADES- Universidad Jesuita Alberto Hurtado) y Licenciado en
Relaciones Internacionales por la Universidad Iberoamericana, Ciudad de Mxico.
E-mail: espacio.interamericano@gmail.com
WHITEHEAD, LAURENCE: Ingls. Politlogo. Offcial Fellow in Politics,
Universidad de Oxford. Ha investigado y publicado extensamente sobre los diferentes
aspectos internacionales de la democratizacin, la relacin entre democratizacin y
liberalizacin econmica, enfocado en Amrica Latina.
E-mail: Laurence.whitehead@nuffeld.oxford.ac.uk
ZEGADA, MARA TERESA: Boliviana. Sociloga, con maestra en Ciencias Polticas.
Profesora e investigadora de la Universidad Mayor de San Simn, Cochabamba.
Miembro del Centro de Estudios de la Realidad Econmica y Social (CERES),
fue Directora del rea de Estudios Polticos del Centro de Estudios Superiores
Universitarios (CESU-UMSS). Colabora en peridicos de circulacin nacional y
autora de libros artculos especializados.
E-mail: zegada_m@yahoo.com
ANEXO ESTADSTICO
429
Tabla de contenidos
I. Democracia y ciudadana poltica: derechos polticos
Derecho al voto y obligaciones de los votantes
TABLA 1. Elecciones regulares: Elecciones para presidente y congreso, 1990-2006
TABLA 2. Sufragio I. Requisitos legales, 2006
TABLA 3. Sufragio II. Voto obligatorio, 2006
TABLA 4. Registro de votantes I. Procedimientos de registro de votantes, 2006
TABLA 5. Registro de votantes II: Votantes registrados en relacin a la poblacin en edad
de votar, 1990-2006
TABLA 6. Concurrencia de votantes I: Concurrencia en relacin a los votantes registrados,
1990-2006
TABLA 7. Concurrencia de votantes II: Concurrencia en relacin a la poblacin en edad de
votar, 1990-2006
TABLA 8. Votos vlidos I: Votos vlidos en relacin a total de votos, 1990-2006
TABLA 9. Votos vlidos II: Votos vlidos relativos a la poblacin en edad de votar,
1990-2006
El derecho a una competencia libre y limpia
TABLA 10. Requisitos personales para postulacin a cargos, 2006
TABLA 11. Control partidario del proceso de seleccin de candidatos, 2006
TABLA 12. Procedimiento de inscripcin de partidos, 2006
TABLA 13. Financiamiento de partidos y campaas I: Acceso a fondos pblicos directos,
2006.
Indicadores sobre Democracia y
Ciudadana del Proyecto para el
Desarrollo de la Democracia en
Amrica Latina (PRODDAL) 2006
Esta base de datos actualiza la informacin publicada en el compendio estadstico del
informe del PNUD La Democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas
y ciudadanos (2004). Los datos incluyen informacin sobre mltiples aspectos de la
democracia y la ciudadana. La base de datos contiene 86 tablas y 252 variables; en
muchos casos se presentan series de tiempo empezando en 1990. El marco conceptual y
la metodologa usados en la coleccin de datos han sido presentados en La democracia en
Amrica Latina (compendio estadstico, pp. 12-19 y 28-34; http://democracia.undp.org).
Preparado por el Dr. Gerardo L. Munck, con la colaboracin del Dr. Jeffrey Bosworth
y Pamela Phillips.
433
434
435
436
437
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439
440
441
442
443
444
446
430
TABLA 14. Financiamiento de partidos y campaas II: Acceso a fnanciamiento pblico
indirecto y tiempo en TV, 2006
TABLA 15. Financiamiento de partidos y campaas III: Acceso a fuentes privadas, 2006
Democracia interna de los partidos
TABLA 16. Designacin de candidatos presidenciales: Democracia interna, 2006
TABLA 17. Designacin de candidatos parlamentarios I: Infuencia del votante, 2006
TABLA 18. Designacin de candidatos parlamentarios II: Cuotas para candidatas
parlamentarias femeninas, 2006
Reglamento electoral
TABLA 19. Reglamentos electorales I. Reglamento de elecciones presidenciales: Frmula
electoral, duracin del mandato, simultaneidad entre elecciones y lmites a la reeleccin,
2006
TABLA 20. Reglamentos electorales II. Reglamento de elecciones parlamentarias para
la cmara baja o nica: Sistema electoral, magnitud distrital, frmula electoral, umbral
legal, nmero de diputados y duracin del mandato, 2006
TABLA 21. Reglamentos electorales III. Reglamento de elecciones parlamentarias para la
cmara alta: Sistema electoral, magnitud distrital, frmula electoral, nmero de senadores
y duracin del mandato, 2006
El sistema de partidos polticos
TABLA 22. ndice de nmero efectivo de partidos I: Sobre la base del porcentaje de votos,
1990-2006
TABLA 23. ndice de nmero efectivo de partidos II: Sobre la base del porcentaje de
bancas, 1990-2006
TABLA 24. ndice de volatilidad electoral I: Sobre la base del porcentaje de votos,
1990-2006
TABLA 25. ndice de volatilidad electoral II: Sobre la base del porcentaje de bancas,
1990-2006
Derecho a un voto de igual valor
TABLA 26. ndice de desproporcionalidad electoral, 1990-2006
TABLA 27. Votos para partidos que no lograron obtener bancas, 1990-2006
TABLA 28. Bancas obtenidas por mujeres, 1990-2006
Poderes constitucionales clsicos
TABLA 29. La divisin de poderes, 2006
TABLA 30. Relaciones entre ejecutivo y legislativo I: Condiciones de ocupacin de cargos
del ejecutivo, 2006
TABLA 31. Relaciones entre ejecutivo y legislativo II: Condiciones de ocupacin de cargos
legislativos, 2006
TABLA 32. Relaciones entre ejecutivo y legislativo III: Poderes legislativos presidenciales,
2006.
TABLA 33. Relaciones entre ejecutivo y legislativo IV: Poderes presidenciales globales,
2006
TABLA 34. Poder judicial: Condiciones de acceso a los cargos y facultades del poder
judicial, 2006
II. Democracia y ciudadana civil: derechos civiles
Igualdad y proteccon frente a la discriminacin
TABLA 35. Compromisos internacionales I: Tratados de las Naciones Unidas, 2006
TABLA 36. Compromisos internacionales II: Tratados de la Organizacin Internacional
de Trabajo, 2006
TABLA 37. Compromisos internacionales III: Tratados Interamericanos, 2006
447
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449
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467
469
470
472
473
474
431
TABLA 38. Mujeres I: Legislacin sobre violencia contra las mujeres, 1990-2005
TABLA 39. Mujeres II: Disparidad salarial por gnero, 1989-2004
TABLA 40. Nios: Porcentaje de nios econmicamente activos, c. 2002
TABLA 41. Pueblos indgenas: Tratados internacionales y derechos multiculturales y
lingsticos, 2006
Derecho a la vida, a la integridad fsica y a la seguridad
TABLA 42. Homicidios, c. 2000-04
TABLA 43. Pena de muerte, 1990-2006
Administracin de justicia
TABLA 44. Acceso a las cortes: Gasto pblico, nmero de jueces y defensores pblicos,
2000-05
TABLA 45. Derecho de acusados y prisioneros: Poblacin carcelaria, detenidos sin condena,
hacinamiento y categoras de prisioneros, c. 2000-06
Derecho a la libertad de prensa y a la informacin
TABLA 46. Libertad de prensa, 1993-2005
TABLA 47. Violencia contra periodistas, 1990-2006
TABLA 48. Derecho al acceso a la informacin pblica y habeas data, 2006
III. Democracia y ciudadana social: derechos sociales
Pobreza e indigencia
TABLA 49. Pobreza e indigencia I: Individuos, 1980-2006
TABLA 50. Pobreza e indigencia II: Individuos, 1990-2005
TABLA 51. Pobreza e indigencia III: Individuos pobres en reas urbanas y rurales,
1989-2004
Desigualdad
TABLA 52. Desigualdad I: ndice de Gini, 1989-2004
TABLA 53. Desigualdad II: Distribucin del ingreso por quintiles en hogares urbanos,
1989-2004
Trabajo
TABLA 54. Empleo I: Tasa de desempleo abierto en reas urbanas I. Total, 1990-2005
TABLA 55. Empleo II: Tasa de desempleo abierto en reas urbanas II. Hombres y mujeres,
1990-2004
TABLA 56. Empleo III: Salarios mnimos urbanos reales, 1990-2004
TABLA 57. Empleo IV: Salarios industriales reales, 1990-2004
TABLA 58. Empleo V: Tamao del sector informal por categora de trabajadores, c.
2004
Salud
TABLA 59. Salud I: Mortalidad infantil (total, hombres y mujeres), 1970-2010
TABLA 60. Salud II: Expectativa de vida (total, hombres y mujeres), 1970-2010
TABLA 61. Salud III: Desnutricin infantil (total, hombres y mujeres, urbana y rural),
1980s-2004
TABLA 62. Salud IV: Suministro de agua e instalaciones sanitarias (total, urbana y rural),
1990-2002
TABLA 63. Salud V: Gasto pblico, 1980-2004
Educacin
TABLA 64. Educacin I: Analfabetismo adulto (total, hombres y mujeres), 1970-2005
TABLA 65. Educacin II: Matricula en los niveles de educacin primaria, secundaria y
terciaria, c. 2004
TABLA 66. Educacin III: Gasto pblico, 1980-2002
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IV. Factores socioeconmicos relacionados
Ingreso e infacin
TABLA 67. Ingresos I: Ingreso Bruto Nacional (IBN) e IBN per cpita, 2005
TABLA 68. Ingresos II: Crecimiento anual del Producto Bruto Interno (PBI),
1951-2006
TABLA 69. Ingresos III: Crecimiento anual del Producto Bruto Interno (PBI) per cpita,
1980-2006
TABLA 70. Infacin: Variacin anual del Indice de Precios al Consumidor (IPC),
1980-2006
Sector externo
TABLA 71. Sector externo I: Importaciones como porcentaje del PBI, 1980-2004
TABLA 72. Sector externo II: Exportaciones como porcentaje del PBI, 1980-2004
TABLA 73. Sector externo III: Balance exportaciones-importaciones, 1980-2004
TABLA 74. Sector externo IV: Inversin extranjera directa neta, 1991-2006
TABLA 75. Sector externo V: Financiamiento externo como porcentaje de la Inversin
Interna Bruta, 1980-2003
TABLA 76. Sector externo VI: Deuda externa total, 1997-2006
Mercado laboral
TABLA 77. Estructura de la actividad econmica y participacin I. Total, hombres y
mujeres, 1985-2005
TABLA 78. Estructura de la actividad econmica y participacin II. Descomposicin
sectorial, 1990-2004
Medio ambiente
TABLA 79. Medio ambiente I: ndices e indicadores de desempeo ambiental, 2005
TABLA 80. Medio ambiente II: Emisiones de dixido de carbono, 1990-2002
TABLA 81. Medio ambiente III: Biodiversidad, 2004
Demografa
TABLA 82. Poblacin. Poblacin total y crecimiento de poblacin, 1990-2005
TABLA 83. Urbanizacin: Total de poblacin urbana y crecimiento de la poblacin
urbana, 1990-2005
TABLA 84. Estructura etaria: Coefciente de dependencia, 1990-2010
TABLA 85. Diversidad tnica I. Pueblos indgenas, c. 2000
TABLA 86. Diversidad tnica II. Poblacin negra y mulata, c. 1993

Nota
Dos smbolos que se utilizan con frecuencia son:
.. Datos no disponibles
- No aplicable
Citacin sugerida
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Base de Datos PNUD sobre Democracia y Ciudadana, Amrica
Latina 2006(Nueva York: PNUD, 2007).
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435
PAS
NO ES
LEGALMENTE
OBLIGATORIO
VOTAR
ES OBLIGATORIO VOTAR,
PERO NO SE HACE
CUMPLIR LA LEY
ES OBLIGATORIO
VOTAR; LA LEY SE HACE
CUMPLIR MEDIANTE LA
FUERZA
ARGENTINA
BOLIVIA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
COSTA RICA
ECUADOR
EL SALVADOR
GUATEMALA
HONDURAS
MXICO
NICARAGUA
PANAM
PARAGUAY
PER
REP. DOMINICANA
URUGUAY
VENEZUELA
Nota: El grado en que son obligados a votar los votantes potenciales es un indicador del grado en que el Estado hace cumplir con
la obligacin de votar. En Chile, se exige que los votantes registrados voten, pero no se exige que los ciudadanos se registren para
votar. En Brasil, el voto no es obligatorio para aquellos que tienen 16 y 17 aos de edad. Ecuador slo exige votar a los ciudadanos
alfabetizados entre los 18 y 65 aos.
Fuentes: Constituciones y leyes; y IDEA Internacional, Compulsory Voting (2006) [http://www.idea.int/vt/compulsory_voting.
cfm].
TABLA 3. SUFRAGIO II. VOTO OBLIGATORIO, 2006
436
PAS MTODO DE REGISTRO
ACTUALIZACIN DEL
PADRN ELECTORAL
ARGENTINA Registro civil Continuo
BOLIVIA Registro civil Peridico
BRASIL Registro de electores Continuo
CHILE Registro civil Continuo
COLOMBIA Registro de electores Continuo
COSTA RICA Registro civil Continuo
ECUADOR Registro civil Continuo
EL SALVADOR Registro de electores Continuo
GUATEMALA Registro civil Continuo
HONDURAS Registro civil Continuo
MXICO Registro de electores Continuo
NICARAGUA Registro civil Peridico
PANAM Registro civil Continuo
PARAGUAY Registro civil Continuo
PER Registro civil Continuo
REP. DOMINICANA Registro de electores Peridico
URUGUAY Registro de electores Continuo
VENEZUELA Registro de electores Continuo
Fuentes: Constituciones, cdigos electorales y leyes; ACE (Proyecto de administracin y costo de elecciones),
ACE Electoral Knowledge Network (2006) [http://aceproject.org/]
TABLA 4. REGISTRO DE VOTANTES I. PROCEDIMIENTOS
DE REGISTRO DE VOTANTES, 2006
437

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TABLA 11. CONTROL PARTIDARIO DEL PROCESO DE
SELECCIN DE CANDIDATOS, 2006
PAS
MONOPOLIO DE LOS PARTIDOS
SOBRE LAS CANDIDATURAS (NO SE
PERMITE LA POSTULACIN A LOS
INDEPENDIENTES)
SIN MONOPOLIO DE LOS PARTIDOS
SOBRE LAS CANDIDATURAS (SE
PERMITE LA POSTULACIN A LOS
INDEPENDIENTES)
ARGENTINA
BOLIVIA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
COSTA RICA
ECUADOR
EL SALVADOR
GUATEMALA
HONDURAS
MXICO
NICARAGUA
PANAM **
PARAGUAY
PER
REP. DOMINICANA *
URUGUAY
VENEZUELA
Nota: (*) Aunque la ley de Repblica Dominicana permite explcitamente las candidaturas independientes, los requisitos
para convertirse en candidato independiente son de hecho similares a los de la formacin de un partido poltico.
(**) Como resultado de la reforma constitucional de 2004, se permitar la postulacion de candidatos independientes para la
asamblea nacional a partir de las elecciones de 2009.
Fuentes: Constituciones nacionales y leyes electorales; y Daniel Zovatto (comp.), Regulacin juridica de los partidos politicos en
Amrica Latina (Mxico: IDEA Internacional y Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2006), 137-43.
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446
TABLA 13. FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS Y CAMPAAS
I: ACCESO A FONDOS PBLICOS DIRECTOS, 2006.
PAS
DISPONIBILIDAD DE
FONDOS PBLICOS
DIRECTOS
CRITERIO PARA EL FINANCIAMIENTO
PBLICO DIRECTO
ARGENTINA En parte sin referencia a fuerza electoral y desempeo
electoral anterior, en parte basado en resultados de la eleccin
anterior
BOLIVIA Basado en resultados de la eleccin anterior
BRASIL Basado en resultados de la eleccin anterior
CHILE Basado en resultados de la eleccin anterior y la eleccin en
curso
COLOMBIA Basado en resultados de la eleccin anterior
COSTA RICA Basado en resultados de la eleccin en curso
ECUADOR Basado en resultados de la eleccin anterior
EL SALVADOR Basado en resultados de la eleccin en curso
GUATEMALA Basado en resultados de la eleccin anterior
HONDURAS Basado en resultados de la eleccin anterior
MXICO En parte sin referencia a fuerza electoral y desempeo
electoral anterior, en parte basado en resultados de la eleccin
anterior
NICARAGUA Basado en resultados de la eleccin en curso
PANAM En parte sin referencia a fuerza electoral y desempeo
electoral anterior, en parte basado en resultados de la eleccin
anterior
PARAGUAY En parte sin referencia a fuerza electoral y desempeo
electoral anterior, en parte basado en resultados de la eleccin
anterior
PER x -
REP. DOMINICANA Basado en resultados de la eleccin en curso
URUGUAY Basado en resultados de la eleccin en curso
VENEZUELA x -
Nota: Los fondos pblicos directos se reeren al suministro de fondos directamente a los partidos.
Fuentes: Constituciones nacionales y leyes electorales; Steven Griner y Daniel Zovatto (comps.), De las normas a las buenas
prcticas: El desafo del nanciamiento poltico en Amrica Latina (San Jos de Costa Rica: OEA y IDEA Internacional, 2004); y
Daniel Zovatto (comp.), Regulacin juridica de los partidos politicos en Amrica Latina (Mxico: IDEA Internacional y Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 2006).
447
TABLA 14. FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS
Y CAMPAAS II: ACCESO A FINANCIAMIENTO
PBLICO INDIRECTO Y TIEMPO EN TV, 2006.
PAS
DISPONIBILIDAD DE
FONDOS PBLICOS
INDIRECTOS
ACCESO A TIEMPO
GRATUITO EN TV
ARGENTINA
BOLIVIA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
COSTA RICA x
ECUADOR x
EL SALVADOR
GUATEMALA
HONDURAS x
MXICO
NICARAGUA x
PANAM
PARAGUAY
PER
REP. DOMINICANA
URUGUAY
VENEZUELA x x
Nota: Los fondos pblicos indirectos se reeren a las formas de nanciamiento tales como la posibilidad de
servicios y benecios impositivos.
Fuentes: Constituciones nacionales y leyes electorales; Steven Griner y Daniel Zovatto (comps.), De las normas a
las buenas prcticas: El desafo del nanciamiento poltico en Amrica Latina (San Jos de Costa Rica: OEA y IDEA
Internacional, 2004); y Daniel Zovatto (comp.), Regulacin juridica de los partidos politicos en Amrica Latina
(Mxico: IDEA Internacional y Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2006).
448
TABLA 15. FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS Y CAMPAAS III:
ACCESO A FUENTES PRIVADAS, 2006.
PAS
LMITES A LAS
CONTRIBUCIONES,
DE DONANTES
PRIVADOS A LOS
PARTIDOS.

PROHIBICIN DE
CONTRIBUCIONES,
DE DONANTES
ANNIMOS A LOS
PARTIDOS.

PROHIBICIN DE
CONTRIBUCIONES
DE CONTRATISTAS
DEL ESTADO A LOS
PARTIDOS
LEGISLACIN
SOBRE RENDICIN
DE CUENTAS,
PARA PARTIDOS
POLITICOS
ARGENTINA
BOLIVIA
BRASIL x
CHILE x x
COLOMBIA x x x
COSTA RICA x x
ECUADOR
EL SALVADOR x x x x
GUATEMALA x x
HONDURAS x
MXICO
NICARAGUA x
PANAM x x x
PARAGUAY x
PER x x
REP. DOMINICANA x x x
URUGUAY x x x x
VENEZUELA x
Fuentes: Constituciones nacionales y leyes electorales; Steven Griner y Daniel Zovatto (comps.), De las normas a las buenas
prcticas: El desafo del nanciamiento poltico en Amrica Latina (San Jos de Costa Rica: OEA y IDEA Internacional, 2004); y
Daniel Zovatto (comp.), Regulacin juridica de los partidos politicos en Amrica Latina (Mxico: IDEA Internacional y Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 2006).
449
TABLA 16. DESIGNACIN DE CANDIDATOS PRESIDENCIALES:
DEMOCRACIA INTERNA, 2006.
PAS
LA CONSTITUCIN O LAS LEYES
ELECTORALES EXIGEN A LOS
PARTIDOS CUMPLIR CON REQUISITOS
DE DEMOCRACIA INTERNA (YA
SEA ELECCIONES PRIMARIAS O
CONVENCIONES) PARA SELECCIONAR
SUS CANDIDATOS.

LOS PARTIDOS CUMPLEN CON
REQUISITOS DE DEMOCRACIA
INTERNA EN LA PRCTICA (LLEVAN
A CABO ELECCIONES PRIMARIAS
ABIERTAS O CERRADAS) (*)
ARGENTINA (parcialmente)
BOLIVIA (parcialmente)
BRASIL x (parcialmente)
CHILE (parcialmente)
COLOMBIA (parcialmente)
COSTA RICA
ECUADOR x x
EL SALVADOR x (parcialmente)
GUATEMALA (parcialmente)
HONDURAS
MXICO x (parcialmente)
NICARAGUA x (parcialmente)
PANAM (parcialmente)
PARAGUAY
PER (parcialmente)
REP. DOMINICANA (parcialmente)
URUGUAY
VENEZUELA x
Nota: (*) Se considera las dos ltimas elecciones.
Fuentes: Constituciones nacionales y leyes sobre partidos polticos; Manuel Alcntara Sez, Experimentos de democracia
interna: Las primarias de partidos en Amrica Latina, Working Paper # 293 (Notre Dame, Indiana:The Helen Kellogg Institute for
International Studies, University of Notre Dame, 2002), 20-34; Flavia Freidenberg, Mucho ruido y pocas nueces. Organizaciones
partidistas y democracia interna en Amrica Latina, Polis vol. 1, no. 1 (2005): 91-134, 100-01, tabla 1 y 116-17, tabla 2; John
M. Carey y John Polga-Hecimovich, Primary Elections and Candidate Strength in Latin America, The Journal of Politics vol. 68,
no. 3 (agosto 2006): 53043, 536, tabla 1; y Mark Payne, Daniel Zovatto Garetto y Mercedes Mateo Daz (comps.), La poltica
importa: Democracia y desarrollo en Amrica Latina (Washington DC: BID y IDEA Internacional, 2006), 202-04, tabla 7.3; y Daniel
Zovatto (comp.), Regulacin jurdica de los partidos politicos en Amrica Latina (Mxico: IDEA Internacional y Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, 2006), 73-74, tabla 13.
450
TABLA 17. DESIGNACIN DE CANDIDATOS PARLAMENTARIOS I:
INFLUENCIA DEL VOTANTE, 2006.
PAS
FORMA DE VOTACIN *
CMARA BAJA O CMARA NICA CMARA ALTA
ARGENTINA Listas cerradas y bloqueadas Listas cerradas y bloqueadas
BOLIVIA Candidatos en distritos uninominales;
listas cerradas y bloqueadas en distritos
plurinominales
Listas cerradas y bloqueadas
BRASIL Listas cerradas y bloqueadas Listas abiertas
CHILE Un voto para uno de los dos candidatos Un voto por candidato
COLOMBIA Listas cerradas y desbloqueadas o listas
desbloqueadas
Listas cerradas y desbloqueadas o
listas desbloqueadas
COSTA RICA Listas cerradas y bloqueadas -
ECUADOR Listas abiertas -
EL SALVADOR Listas cerradas y bloqueadas -
GUATEMALA Listas cerradas y bloqueadas -
HONDURAS Listas abiertas -
MXICO Candidatos en distritos uninominales;
listas cerradas y bloqueadas en distritos
plurinominales
Listas cerradas y bloqueadas
NICARAGUA Listas cerradas y bloqueadas -
PANAM Listas cerradas y desbloqueadas -
PARAGUAY Listas cerradas y bloqueadas Listas cerradas y bloqueadas
PER Listas cerradas y desbloqueadas -
REP. DOMINICANA Listas cerradas y desbloqueadas Voto por candidatos
URUGUAY Listas sub-partidarias cerradas y bloqueadas
(sublemas)
Listas sub-partidarias cerradas y
bloqueadas
VENEZUELA Candidatos en distritos uninominales;
listas cerradas y bloqueadas en distritos
plurinominales
-
Nota: (*) La boleta electoral utilizada en pases con sistema electoral de representacin proporcional (RP) es en general de
tres tipos, los cuales determinan la cantidad de eleccines del votante. Las listas cerradas y bloqueadas slo permiten votar en
bloque por un partido poltico. La decisin del orden de candidatos en la boleta es una prerrogativa de cada partido poltico. Las
listas cerradas pero desbloqueadas permiten a los votantes una eleccin preferencial de cules individuos deben representar al
partido en la lista partidaria. Las listas abiertas permiten a los votantes cruzar las lneas partidarias y confeccionar su propia lista
de individuos.
Fuentes: Constituciones nacionales; y Mark Payne, Daniel Zovatto Garetto y Mercedes Mateo Daz (comps.), La poltica importa:
Democracia y desarrollo en Amrica Latina (Washington DC: BID y IDEA Internacional, 2006), 58-60, tabla 3.5, y 81, tabla 3.6.
451
TABLA 18. DESIGNACIN DE CANDIDATOS PARLAMENTARIOS II:
CUOTAS PARA CANDIDATAS PARLAMENTARIAS FEMENINAS, 2006.
PAS AO DE ADOPCIN REQUISITO
ARGENTINA 1991
(modicada 1993)
30% de las listas electorales del partido para la Cmara de
Diputados y el Senado
BOLIVIA 1997
(modicada 2001)
33% de los candidatos del partido a la Cmara de Diputados
y 25% de los candidatos del partido al Senado
BRASIL 1997 30% de los candidatos del partido a la Cmara de
Diputados
CHILE - -
COLOMBIA - -
COSTA RICA 1996 40% de la lista electoral del partido para la cmara nica
ECUADOR 1997
(modicada 2000)
30% de los candidatos del partido para la cmara nica,
incrementndose 5 % cada eleccin hasta llegar al 50%.
EL SALVADOR - -
GUATEMALA - -
HONDURAS 2000 30% de los candidatos del partido a la cmara nica
MXICO 1996
(modicada 2002)
30% de los candidatos del partido a la Cmara de Diputados
y al Senado
NICARAGUA - -
PANAM 1997 30% de los candidatos del partido a la cmara nica
PARAGUAY 1996 20% de los candidatos del partido a la Cmara de Diputados
y al Senado
PER 1997
(modicada 2001)
30% de los candidatos del partido a la cmara nica
REP. DOMINICANA 1997
(modicada 2000)
33% de los candidatos del partido a la Cmara de
Diputados
URUGUAY - -
VENEZUELA - -
Nota: La informacin slo incluye las cuotas de las leyes electorales o leyes relativas al Parlamento, y excluye las regulaciones
adoptadas por partidos polticos especcos. Informacin actualizada hasta septiembre 2006.
Fuentes: IDEA Internacional y Universidad de Stockholm, Global Database of Quotas for Women, consultado en www.quotaproject.
org; Jennifer M. Piscopo, Engineering Quotas in Latin America, CILAS Working Paper N 23 (San Diego, California: University of
California, San Diego, Center for Iberian and Latin American Studies, 2006), tabla 1.
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465
TABLA 30. RELACIONES ENTRE EJECUTIVO Y LEGISLATIVO I:
CONDICIONES DE OCUPACIN DE CARGOS DEL EJECUTIVO, 2006.
PAS
PODER EJECUTIVO


GABINETE
CONDICIONES
DE ACCESO A
CARGOS DEL
PODER EJECUTIVO


CONDICIONES DE DESTITUCIN DE
CARGOS DEL PODER EJECUTIVO
PODER
EJECUTIVO


LEGISLATURA
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ARGENTINA S S 4 Cmara baja Senado S S 3 0.75
BOLIVIA S (1) S 5 Ambas cmaras CSJ S S 4 1.00
BRASIL S S 4 Cmara baja Senado or CSJ (2) S S 4 1.00
CHILE S S 4 Cmara baja Senado S S 4 1.00
COLOMBIA S S 4 Cmara baja Senado or CSJ (2) S S 0 0.00
COSTA RICA S S 4 Cmara nica CSJ S S 4 1.00
ECUADOR S S 4 Cmara nica Legislatura S S 4 1.00
EL SALVADOR S S 5 Cmara nica CSJ S S 4 1.00
GUATEMALA S S 4 Cmara nica Legislatura S S 2 0.50
HONDURAS S S 4 Cmara nica Legislatura S S 4 1.00
MXICO S S 6 Cmara baja Senado S S 4 1.00
NICARAGUA *** S S 5 Cmara nica Legislatura S S 4 1.00
PANAM S S 5 Cmara nica Legislatura S S 4 1.00
PARAGUAY S S 5 Cmara baja Senado S S 4 1.00
PER S S 5 Cmara nica Legislatura S S 0 0.00
REP. DOMINICANA S S 4 Cmara baja Senado S S 4 1.00
URUGUAY S S 5 Cmara baja Senado S S 2 0.50
VENEZUELA S S 6 Cmara nica CSJ S S 1 0.25
Nota: CSJ = Corte Suprema de Justicia. (1) En el caso de que ningn candidato a la presidencia obtenga ms del 50% de
los votos vlidos, el Congreso selecciona al presidente entre los dos ms votados. (2) Si el Presidente es acusado de delito
penal, la Corte Suprema de Justicia es la institucin a cargo del juicio (empeachment) contra el presidente. Si el presidente es
acusado de abuso de poder, es el Senado la institucin a cargo del juicio (empeachment) contra el presidente. (*) 0 = Censura
irrestricta; 1 = Voto constructivo de censura (la mayora de la asamblea debe presentar un gabinete alternativo); 2 = La asamblea
puede censurar, pero el presidente puede responder con la disolucin de la asamblea; 3 = Poder de censura restringido; pocos
ministros, o no implica necesariamente su remocin; 4 = La asamblea no puede censurar ni remover a los ministros del gabinete.
(**) Para poder comparar a los diversos indicadores entre s, los datos estn normalizados en una escala 0-1.
(***) La Ley N 520 de Reforma Parcial a la Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua (febrero 2005), reduce
signicativamente el poder del presidente. Sin embargo, la Ley N 558, Ley Marco para la Estabilidad y Gobernabilidad del Pas
(octubre 2005) suspende la aplicacin de la Ley N 520 y deja en manos del presidente que asume su cargo en enero 2007 la
decisin nal concerniente a las reformas de la constitucin.
Fuentes: El esquema de codicacin se ha tomado de Matthew Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional
Design and Electoral Dynamics (Nueva York: Cambridge University Press, 1992), p. 150; los datos se han tomado de constituciones
nacionales, Matthew Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (Nueva
York: Cambridge University Press, 1992), y Mark Payne, Daniel Zovatto G., Fernando Carillo Florz and Andrs Allamand Zavala,
Democracies in Development: Politics and Reform in Latin America (Washington DC: BID y IDEA Internacional, 2002).
466
TABLA 31. RELACIONES ENTRE EJECUTIVO Y LEGISLATIVO II:
CONDICIONES DE OCUPACIN DE CARGOS LEGISLATIVOS, 2006.
PAS
CONDICIONES DE ACCESO A CARGOS
LEGISLATIVOS
CONDICIONES DE DESTITUCIN
DE CARGOS LEGISLATIVOS
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ARGENTINA S S 4 6 0 0.00
BOLIVIA S S 5 5 0 0.00
BRASIL S S 4 8 0 0.00
CHILE S S 4 8 0 0.00
COLOMBIA S S 4 4 0 0.00
COSTA RICA S S 4 - 0 0.00
ECUADOR S S 4 - 0 0.00
EL SALVADOR S S 3 - 0 0.00
GUATEMALA S S 4 - 0 0.00
HONDURAS S S 4 - 0 0.00
MXICO S S 3 6 0 0.00
NICARAGUA S S 5 - 0 0.00
PANAM S S 5 - 0 0.00
PARAGUAY S S 5 5 0 0.00
PER S S 5 - 1 0.25
REP. DOMINICANA S S 4 4 0 0.00
URUGUAY S S 5 5 1 0.25
VENEZUELA S S 5 - 0.5 0.13
Nota: (*) 0 = Sin normativa; 1 = Restringida: slo como respuesta a censuras; 2 = Requiere una nueva eleccin presidencial; 3 = Restringida
por la frecuencia o el objetivo dentro de un perodo; 4 = Irrestricta.
(**) Para poder comparar los diversos ndices entre las diferentes tablas estadsticas, los datos estn normalizados en una escala 0-1.
Fuentes: El esquema de codicacin se ha tomado de Matthew Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and
Electoral Dynamics (Nueva York: Cambridge University Press, 1992), p. 150; los datos se han tomado de constituciones nacionales, Matthew
Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (Nueva York: Cambridge University Press,
1992), y Mark Payne, Daniel Zovatto G., Fernando Carillo Florz and Andrs Allamand Zavala, Democracies in Development: Politics and
Reform in Latin America (Washington DC: BID y IDEA Internacional, 2002).
467

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E S C A L A N O R M A L I Z A D A
D E C R E T O [ E S C A L A : 0 - 3 ]
E S C A L A N O R M A L I Z A D A
C 1 : F a c u l t a d d e p r o p u e s t a
[ e s c a l a : S / N o ]
C 2 : C a p a c i d a d l e g i s l a t i v a p a r a
m o d i f c a r e l p r e s u p u e s t o p r o p u e s t o
p o r e l p r e s i d e n t e
[ e s c a l a : 0 - 3 ]
C 3 : R e s u l t a d o s d e l r e c h a z o
l e g i s l a t i v o d e l a p r o p u e s t a
[ e s c a l a : 0 - 2 ]
C 4 : C a p a c i d a d d e l p r e s i d e n t e p a r a
a s i g n a r u n i l a t e r a l m e n t e g a s t o s l u e g o
d e l a a p r o b a c i n
[ e s c a l a : 0 - 3 ]
C 5 : C a p a c i d a d d e l p r e s i d e n t e p a r a
m o d i f c a r e l p r e s u p u e s t o l u e g o
d e s u a p r o b a c i n l e g i s l a t i v a
[ e s c a l a : 0 - 3 ]
S U B T O T A L
E S C A L A N O R M A L I Z A D A
[ E S C A L A : 0 - 3 ]
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[ E S C A L A : 0 - 2 ]
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TABLA 33. RELACIONES ENTRE EJECUTIVO Y LEGISLATIVO IV:
PODERES PRESIDENCIALES GLOBALES, 2006.
PAS
PODERES NO-
LEGISLATIVOS*
PODERES LEGISLATIVOS**
INDICE GENERAL DE LOS
PODERES PRESIDENCIALES
FORMALES***
ARGENTINA 0.38 Medio bajo (1) 0.44 Medio alto (1) 0.41 Medio alto (1)
BOLIVIA 0.50 Medio alto 0.23 Medio bajo 0.37 Medio bajo
BRASIL 0.50 Medio alto 0.62 Muy alto 0.56 Muy alto
CHILE 0.50 Medio alto 0.66 Muy alto 0.58 Muy alto
COLOMBIA 0.00 Muy bajo 0.59 Muy alto 0.29 Muy bajo
COSTA RICA 0.50 Medio alto 0.23 Medio bajo 0.36 Medio bajo
ECUADOR 0.50 Medio alto 0.59 Muy alto 0.55 Muy alto
EL SALVADOR 0.50 Medio alto 0.33 Medio bajo 0.42 Medio alto
GUATEMALA 0.25 Medio bajo 0.29 Medio bajo 0.27 Muy bajo
HONDURAS 0.50 Medio alto 0.25 Medio bajo 0.38 Medio bajo
MXICO 0.50 Medio alto 0.24 Medio bajo 0.37 Medio alto
NICARAGUA 0.50 Medio alto 0.25 Medio bajo 0.38 Medio bajo
PANAM 0.50 Medio alto 0.43 Medio alto 0.46 Medio alto
PARAGUAY 0.50 Medio alto 0.19 Muy bajo 0.34 Medio bajo
PER 0.13 Muy bajo 0.50 Medio alto 0.31 Medio bajo
REP. DOMINICANA 0.50 Medio alto 0.37 Medio bajo 0.44 Medio alto
URUGUAY 0.38 Medio bajo 0.38 Medio 0.38 Medio bajo
VENEZUELA 0.19 Muy bajo 0.30 Medio bajo 0.25 Muy bajo
AMRICA LATINA 0.41 0.38 0.40
Nota: (*) Promedio entre el voto de censura legislativo al gabinete y el poder presidencial para disolver el congreso. (**) Promedio
ponderado de los poderes legislativos del presidente, basado en la siguiente frmula: Poderes legislativos = [(promedio puntaje
veto total y parcial * 4) + (puntaje decretos * 4) + (puntaje presupuesto * 3) + (puntaje introduccin exclusiva de legislacin * 3)
+ (puntaje plebiscito * 1)]/15. (***) El ndice general de los poderes presidenciales formales es un promedio entre los poderes
presidenciales legislativos y no-legislativos. (1) El nivel de estos poderes es evaluado desde una perspectiva regional comparada.
Un pas con un nivel muy alto en cualquiera de las dimensiones de poder, signica que su registro est por encima de la
desviacin estndar de la media regional. Medio alto signica que su puntaje cae entre el promedio regional y una desviacin
estndar positiva. El mismo mtodo se utiliza para los niveles medio bajo y muy bajo. Los datos regionales son el promedio
o trmino medio de todos los casos.
Fuentes: El esquema de codicacin se ha tomado de Matthew Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional
Design and Electoral Dynamics (Nueva York: Cambridge University Press, 1992), p. 150; los datos se han tomado de constituciones
nacionales, Matthew Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (Nueva
York: Cambridge University Press, 1992), y Mark Payne, Daniel Zovatto G., Fernando Carillo Florz and Andrs Allamand Zavala,
Democracies in Development: Politics and Reform in Latin America (Washington DC: BID y IDEA Internacional, 2002).
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TABLA 38. MUJERES I: LEGISLACIN SOBRE VIOLENCIA
CONTRA LAS MUJERES, 1990-2005.
PAS
LEGISLACIN SOBRE VIOLENCIA DOMSTICA Y
VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES
ARGENTINA Ley 24,417 de proteccin contra la violencia familiar, diciembre 1994.
Acta n 25,087 que modica el Cdigo Penal, 1999.
Ley 2212 de violencia intra-familiar, 1993.
Ley 11529 de violencia intra-familiar, 1993.
BOLIVIA Ley 1,674 contra la violencia domstica y familiar, 1995.
Ley 1,678, que modica el Cdigo Penal en lo relativo a delitos sexuales, 1997.
BRASIL Decreto Legislativo 107, que da fuerza legal a la Convencin Interamericana sobre
Prevencin, Castigo y Erradicacin de la Violencia contra las Mujeres, 1995.
Artculo 226 de la Constitucin Federal de 1988, y varios artculos del Cdigo Penal.
CHILE Acta n 20066, Acta de Violencia Domstica, reemplaza al Acta n 19,325 y modica el
Cdigo Penal, 2005.
Ley 19,325 de violencia familiar, agosto 1994.
Ley 19,617 sobre crmenes sexuales, 1999.
COLOMBIA Ley 294 para prevenir, castigar y erradicar a la violencia familiar, 1996 (parcialmente
modicada por la Ley 575, 2000).
Ley 360 sobre delitos contra la libertad sexual y la dignidad humana, 1997.
Ley del Cdigo Penal 599, que trata sobre la violencia intra-familiar, 2000.
COSTA RICA Acta 7,142, que promueve la igualdad social de las mujeres; incluye el captulo 4 sobre
violencia en la familia, 1990.
Ley 7.586, contra la violencia domstica, 1996.
ECUADOR Ley 103, sobre violencia contra la mujer y la familia, 1995.
EL SALVADOR Decreto-ley 902, sobre violencia familiar, 1996.
GUATEMALA Ley 97-96, de prevencin, castigo y erradicacin de la violencia familiar, 1996.
Decreto-ley 7-99, por la dignidad y promocin integral de la mujer, 1999.
HONDURAS Decreto 132-97, de prevencin, castigo y eliminacin de la violencia contra la mujer, 1997.
MXICO
Ley para tratar y prevenir la violencia familiar, 1996.
Decreto de reforma de los cdigos civil y penal en referencia a la violencia familiar y la
violacin, 1997.
NICARAGUA
Ley que contiene modicaciones y agregados al cdigo penal de 1996; y ley que crea al
Servicio de Polica de Mujeres y Nios, incluida en la legislacin que establece el Servicio
Nacional de Polica, 1996.
Ley 230, que establece la proteccin de las mujeres vctimas de la violencia domstica,
1996.
PANAM Acta 27, 1995.
Ley 4 sobre igualdad de oportunidades para la mujer, 1999.
Ley 38 sobre violencia domstica, 2001.
476
PARAGUAY Ley 1600/00 contra la violencia domstica, 2000.
PER Ley 26,260, que establece la poltica estatal y social sobre la violencia familiar, 1993
(modicada por la Ley 27.306, en 2000).
Ley 26,763, que establece mecanismos para proveer mayor proteccin a las vctimas,
1997.
Ley 26,770, que reforma el cdigo penal estableciendo que el matrimonio no vicia los
argumentos para el procesamiento de crmenes contra la libertad sexual, 1997.
Acta 27,115, que establece accin penal pblica para delitos contra la libertad sexual,
1999.
REP. DOMINICANA Ley 24-97, que dene los delitos de violencia domstica, acoso sexual e incesto, 1997.
URUGUAY Acta 16,707, sobre seguridad de los ciudadanos, que agrega un nuevo artculo al cdigo
penal, deniendo a la violencia domstica y estableciendo sus penalidades, 1995.
Ley 17.514 sobre violencia domstica, 2002
VENEZUELA

Ley 4635, estableciendo igualdad de oportunidades para la mujer en casos de abuso y
violencia, 1993.
Ley sobre violencia contra la mujer y la familia, 1998.
Nota: La informacin est actualizada al 7 de octubre de 2005.
Fuentes: CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina), Violence Against Women in Couples (Santiago de Chile: Unidad de
Mujer y Desarrollo, Mujer y Desarrollo Series 40, octubre 2004), 18, tabla 1; CEPAL, Buenas practicas para la erradicacion de la
violencia domestica en la region de America Latina y el Caribe (Santiago de Chile: Unidad de Mujer y Desarrollo, Mujer y Desarrollo
Series 75, septiembre 2005), 68, anexo #3; y OEA, Comisin Interamericana de Mujeres, Violence Laws (2006) [http://www.
oas.org/cim/English/LawsViolence.htm].
477

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TABLA 40. NIOS: PORCENTAJE DE NIOS ECONMICAMENTE
ACTIVOS, C. 2002.
PAS AO
NIOS ECONMICAMENTE ACTIVOS
(PORCENTAJE DEL TOTAL DE NIOS DE 5-14 AOS DE EDAD)
TOTAL
GNERO RESIDENCIA
MASCULINO FEMENINO URBANO RURAL
ARGENTINA .. .. .. .. .. ..
BOLIVIA 2000 23.7 25.5 21.8 9.3 44.8
BRASIL 2003 5.3 7.1 3.4 3.1 15.2
CHILE .. .. .. .. .. ..
COLOMBIA 2001 10.4 14.1 6.6 .. ..
COSTA RICA 2002 5.9 8.3 3.2 2.6 9.7
ECUADOR 2001 15.4 19.0 11.7 .. ..
EL SALVADOR 2003 10.2 13.7 6.5 6.9 13.9
GUATEMALA 2000 16.1 21.0 11.1 10.7 19.0
HONDURAS 2002 9.2 13.3 5.0 5.6 11.7
MXICO .. .. .. .. .. ..
NICARAGUA 2001 9.9 14.4 5.4 5.9 14.5
PANAM 2000 3.3 5.2 1.2 1.4 5.6
PARAGUAY 2003 3.5 4.4 2.6 3.1 5.7
PER .. .. .. .. .. ..
REP. DOMINICANA 2000 14.5 21.6 7.3 13.3 16.3
URUGUAY .. .. .. .. .. ..
VENEZUELA * 2000 4.9 7.2 2.4 .. ..
AMRICA LATINA 10.2 13.4 6.8 6.2 15.6
Nota: (*) Para Venezuela, los datos corresponden a nios de 10-14 aos de edad nicamente.
Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), UNICEF y Banco Mundial, Country Statistics: Americas, Understanding
Childrens Work, An Inter-Agency Research Cooperation Project on Child Labour (2006) [http://www.ucw-project.org/].
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TABLA 42. HOMICIDIOS, C. 2000-04.
PAS
N DE HOMICIDIOS
N DE HOMICIDIOS POR CADA
100.000 HABITANTES
C. 2000 2002 2004 C. 2000 2002 2004
ARGENTINA 2000 2,653 3,453 .. 2000 7.4 9.5 ..
BOLIVIA 2001 322 248 .. 2001 3.7 2.8 ..
BRASIL 2001 39,618 .. .. 2001 23.0 .. ..
CHILE 2000 235 296 276 2000 1.5 1.9 1.7
COLOMBIA * 2000 26,540 28,837 20,167 2000 62.7 65.7 44.2
COSTA RICA 1999 245 254 265 1999 6.6 6.4 6.2
ECUADOR 1999 3,217 .. 2,390 1999 25.9 .. 18.3
EL SALVADOR ** 2001 2,207 2,024 2,756 2001 35.0 31.5 41.0
GUATEMALA 2000 2,904 .. 4,202 2000 25.5 .. 36.0
HONDURAS 1998 9,241 .. .. 1998 154.0 .. ..
MXICO 2000 13,829 13,144 .. 2000 14.1 13.0 ..
NICARAGUA 1998 1,157 .. .. 1998 24.1 .. ..
PANAM 2001 306 281 .. 2001 10.6 9.6 ..
PARAGUAY 2000 662 .. .. 2000 12.6 .. ..
PER 2001 1,294 1,136 1,526 2001 4.9 4.3 5.5
REP. DOMINICANA 2000 1,099 1,242 1750 2000 13.3 19.4 19.7
URUGUAY 2000 154 217 194 2000 4.6 6.5 5.6
VENEZUELA 2000 8,022 .. .. 2000 33.1 .. ..
AMRICA LATINA 25.7 15.5 19.8
Nota: Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos para los que existen datos disponibles en cualquier ao.
Fuentes: (*) Las cifras de Colombia para 2002 y 2004 se han tomado del Observatorio de Derechos Humanos del Programa Presidencial
de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Vicepresidencia de la Republica, Indicadores de situacin y resultados
operacionales de la fuerza pblica (2006) [http://www.derechoshumanos.gov.co/index.php?newsecc=observatorio]. (**) La cifra de El
Salvador para 2004 se ha tomado de la Polica Nacional Civil (2005) [http://www.pnc.gob.sv/Portada/portada.htm].
UNODC (Ocina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito), Preliminary Responses to the Ninth United Nations Survey on Crime
Trends and the Operations of Criminal Justice Systems, 2003-2004 (2004) [http://www.unodc.org/unodc/en/crime_monitoring_surveys.html];
UNODC, Division for Policy Analysis and Public Affairs, The Eighth United Nations Survey on Crime Trends and the Operations of Criminal
Justice Systems, 2001-2002 (2002) [http://www.unodc.org/unodc/en/crime_monitoring_surveys.html]; y UNODC, Division for Policy
Analysis and Public Affairs, Combined data from Fifth, Sixth and Seventh United Nations Survey on Crime Trends and the Operations of Criminal
Justice Systems, 1990- 2002 (2002) [http://www.unodc.org/unodc/en/crime_monitoring_surveys.html].
CEJA (Centro de Estudios de Justicia de las Amricas), Report on Justice Systems in the Americas 2004-2005 (2005) [www.cejamericas.org];
Interpol, International Crime Statistics (2004); E.G. Krug et al. (comps.), World Report on Violence and Health (Ginebra: Organizacin Mundial
de la Salud, 2002), 274, 308-312; y ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Population Estimates
and Projections. 2001, 2002, 2004, and 2005 (2006) [http://esa.un.org/unpp/].
481
TABLA 43. PENA DE MUERTE, 1990-2006.
PAS NO ABOLIDA
PARCIALMENTE
ABOLIDA
COMPLETAMENTE
ABOLIDA
ARGENTINA 1990-2006
BOLIVIA 1990-97
1997-2006
BRASIL 1990-2006
CHILE 1990-2001
2001-06
COLOMBIA 1990-2006
COSTA RICA 1990-2006
ECUADOR 1990-2006
EL SALVADOR 1990-2006
GUATEMALA 1990-2006
HONDURAS 1990-2006
MXICO 1990-2005
2005-06
NICARAGUA 1990-2006
PANAM 1990-2006
PARAGUAY 1990-92 1992-2006
PER 1990-2006
REP. DOMINICANA 1990-2006
URUGUAY 1990-2006
VENEZUELA 1990-2006
Nota: No Abolida signica que se mantiene la pena de muerte; Parcialmente Abolida signica que la pena de muerte
slo ha sido abolida para crmenes comunes; Completamente Abolida signica que la pena de muerte ha sido abolida para
cualquier crimen. Los datos estn actualizados al 5 de septiembre de 2006.
Fuente: Amnista Internacional, Abolitionist and Retentionist Countries (2006) [http://web.amnesty.org/pages/deathpenalty-
countries-eng].
482

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TABLA 48. DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA
Y HABEAS DATA, 2006.
PAS
DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA:
PROVISIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES
HABEAS DATA

OPCIN
LEGAL
AO DE
ADOPCIN
ARGENTINA Regulacin del acceso a la informacin pblica, 2003. S 1994
BOLIVIA Decreto supremo 28,168, 2005. S 2002
BRASIL Artculo 5, clusula 14, de la constitucin declara que todos tienen acceso
a la informacin; Ley N 9,507, del 1997, regulanto el derecho de acceso a la
informacin.
S 1988
CHILE Hay una provisin constitucional acerca de la libertad de informacin. El derecho
reconocido en la constitucin es regulado por los artculos 11 (bis and ter) de la Ley
N 19,653 (de 1999), que modica la Ley N 18,575 (de 1986).
S 1999
COLOMBIA Ley ordenando la publicidad de actas y documentos ociales, 1985. S 1997
COSTA RICA Artculo 27 de la constitucin garantiza el derecho de acceso a la informacin a
personas y grupos. Adems, el artculo 30 enfatiza el derecho de acceso a la
informacin pblica con el propsito de promover el inters pblico.
No -
ECUADOR Ley orgnica de transparencia y acceso a la informacin pblica, 2004 S 1997
EL SALVADOR La constitucin reconoce en su artculo 18 el derecho de peticin al gobierno. No -
GUATEMALA Artculo 35 de la constitucin establece que el acceso a la informacin es libre y
ninguna autoridad puede limitar ese derecho.
S 1995
HONDURAS Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica, 2006 S 2003
MXICO
Ley federal de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental,
2002
S 2002
NICARAGUA Artculo 66 de la constitucin 66 estipula que los nicaraguenses tienen un derecho
a informacin certera y que, en ejercicio de este derecho, pueden pedir, recibir y
difundir informacin e ideas, tanto oralmente, como por escrito y grcamente, o
por cualquier otro medio que elijan.
S 1995
PANAM Ley de transparencia en la gestin pblica, 2002 S 2002
PARAGUAY Artculo 28 (prrafo 2) de la constitucin establece que las fuentes de informacin
son libres para todos.
S 1992
PER Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica, 2003 S 1993
REP. DOMINICANA Ley de acceso a la informacin, 2004 S 1994
URUGUAY Ley N 17,838, de proteccin de datos. S 2004
VENEZUELA El artculo N 59 de la ley orgnica de procedimientos administrativos del 1 de julio
de 1981 establece el acceso a la informacin pblica y fuentes ociales.
S 1999
Nota: El Derecho al acceso a la informacin pblica se reere al derecho de las personas a obtener informacin en manos
estatales sobre el manejo de los asuntos pblicos. Hbeas data se reere a una accin que garantice el acceso de cualquier
individuo a la informacin contenida en bases de datos pblicas o privadas, referida a su persona o a su propiedad, y en caso de
ser necesaria la posibilidad de actualizar, corregir, remover o preservar tal informacin con el objeto de proteger ciertos derechos
fundamentales.
Fuentes: Constituciones nacionales y leyes; OEA, CIDH (Comisin Interamericana de Derechos Humanos), Ocina del Relator
Especial para la Libertad de Expresin, Informe Anual (varios aos); y David Banisar, Freedom of Information Around the World
2006: A Global Survey of Access to Government Information Laws (Privacy International, 2006).
488
TABLA 49. POBREZA E INDIGENCIA I: INDIVIDUOS, 1980-2006.

INDIVIDUOS, % DE LA POBLACIN TOTAL, EN AMRICA LATINA
1980 1990 1997 1999 2002 2004 2005 2006
POBREZA 40.5 48.3 43.5 43.8 44.0 42.0 39.8 38.5
INDIGENCIA 18.6 22.5 19.0 18.5 19.4 16.9 15.4 14.7
N DE INDIVIDUOS, EN MILLONES, EN AMRICA LATINA
1980 1990 1997 1999 2002 2004 2005 2006
POBREZA 136 200 204 211 221 217 209 205
INDIGENCIA 62 93 89 89 97 88 81 79
Nota: Se entiende como pobreza al ingreso insuciente respecto de alimentos y otras necesidades bsicas, para cubrir una canasta bsica
para un individuo o un hogar. Se entiende como indigencia al ingreso insuciente, respecto a una canasta bsica de alimentos para un
individuo o un hogar. Los datos regionales incluyen a Hait. Las cifras para 2006 son estimados.
Fuente: CEPAL, Sntesis del panorama social de Amrica Latina 2006 (Divisin de Desarrollo Social y la Divisin de Estadstica y Proyecciones
Econmicas de la CEPAL, diciembre 2006), 8, gura 1.
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TABLA 53. DESIGUALDAD II: DISTRIBUCIN DEL INGRESO
POR QUINTILES EN HOGARES URBANOS, 1989-2004.
PAS AO
1 QUINTIL
(MS POBRE)
2
QUINTIL
3
QUINTIL
4
QUINTIL
5 QUINTIL
(MS RICO)
PROPORCIN DE
INGRESOS
10 A 1 DECIL
1 DECIL 2 DECIL 9 DECIL 10 DECIL
ARGENTINA 1990 1.5 2.6 8.2 12.6 20.1 15.6 39.3 26.2
2002 0.9 1.9 6.4 10.8 18.3 15.4 46.4 51.6
2004 1.1 2.3 7.6 12.2 19.3 15.4 42.1 38.3
BOLIVIA 1989 0.9 2.3 7.4 11.6 19.5 16.5 41.8 46.4
1999 1.0 2.6 8.1 12.5 20.0 16.7 38.9 38.9
2002 1.2 2.3 7.1 10.9 18.1 15.1 45.4 37.8
BRASIL 1990 0.8 1.6 5.6 9.7 17.5 16.4 48.5 60.6
2001 0.7 1.5 5.3 9.2 16.4 15.3 51.7 73.9
2003 0.7 1.7 5.7 9.6 16.9 15.4 50.1 71.6
CHILE 1990 1.3 2.4 7.2 11.2 18.4 15.9 43.7 33.6
2000 1.2 2.3 7.0 10.9 17.7 15.3 45.7 38.1
2003 1.3 2.4 7.2 11.2 17.9 15.0 44.9 34.5
COLOMBIA 1991 1.6 2.9 8.6 12.8 20.2 16.0 38.0 23.8
1999 0.8 1.8 5.9 9.5 15.9 14.1 51.9 64.9
2002 0.8 2.0 6.6 10.9 18.1 15.3 46.3 57.9
COSTA RICA 1990 1.4 3.3 10.1 15.4 22.8 16.4 30.6 21.9
1999 1.5 3.0 9.0 14.0 22.3 17.1 33.2 22.1
2002 1.4 2.9 8.9 13.9 21.5 16.9 34.6 24.7
ECUADOR 1990 1.7 3.1 9.1 13.7 20.6 15.9 36.0 21.2
1999 1.2 2.6 7.7 11.8 19.1 15.7 41.9 34.9
2002 1.4 2.6 8.0 12.4 19.2 15.1 41.3 29.5
EL SALVADOR 1995 1.6 3.1 9.2 13.6 20.4 15.3 36.8 23.0
1999 1.5 2.9 8.9 13.8 21.5 16.6 34.8 23.2
2001 1.4 2.8 8.6 13.4 21.1 16.7 36.1 25.8
GUATEMALA 1989 0.8 2.0 6.7 11.4 19.2 16.0 43.8 54.8
1998 1.6 2.6 7.9 11.8 18.2 14.3 43.5 27.2
2002 1.2 2.3 7.5 12.1 19.7 16.2 41.1 34.3
HONDURAS 1990 1.1 2.1 6.7 10.8 18.6 16.5 44.3 40.3
1999 1.2 2.4 7.9 12.4 20.3 16.3 39.4 32.8
2002 1.1 2.3 7.4 12.0 19.2 15.8 42.1 38.3
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MXICO 1989 1.5 2.7 7.8 11.6 17.9 14.6 43.9 29.3
2002 2.0 3.1 8.7 12.8 19.6 15.5 38.3 19.2
2004 1.9 3.0 8.5 12.3 19.1 15.4 40.0 21.1
NICARAGUA 1993 0.6 2.2 7.1 11.9 19.5 15.4 43.2 72.0
1998 0.9 2.2 7.3 11.6 19.1 14.9 44.1 49.0
2001 1.0 2.2 7.1 11.2 18.2 14.2 46.0 46.0
PANAM 1991 0.8 2.1 7.0 11.5 20.1 16.9 41.6 52.0
1999 1.1 2.3 7.2 11.8 19.6 16.5 41.4 37.6
2002 1.1 2.3 7.5 12.5 20.5 17.3 38.9 35.4
PARAGUAY 1990 2.0 3.3 9.3 13.6 20.9 16.6 34.4 17.2
1999 1.4 2.9 8.1 12.4 20.4 16.0 38.7 27.6
2001 1.3 2.6 8.2 12.3 19.4 15.8 40.5 31.2
PER 1997 1.7 3.0 8.7 12.9 19.9 15.8 38.0 22.4
2001 1.6 3.0 8.9 13.3 19.9 15.3 38.0 23.8
2003 1.8 3.3 9.3 13.6 20.3 15.6 36.1 20.1
REP.
DOMINICANA
1997 1.4 2.6 8.2 12.4 19.4 15.3 40.7 29.1
2001 0.8 2.2 7.2 11.6 19.7 16.3 42.2 52.8
2002 0.7 2.1 7.2 11.4 19.6 16.3 42.8 61.1
URUGUAY 1990 1.9 3.2 9.4 13.7 20.0 15.0 36.9 19.4
1999 1.8 3.1 9.6 14.3 21.5 16.2 33.5 18.6
2002 1.8 3.0 9.0 13.8 21.3 16.4 34.6 19.2
VENEZUELA 1990 1.5 2.8 8.8 13.6 21.3 16.4 35.7 23.8
1999 1.1 2.5 8.2 13.1 20.7 16.6 37.8 34.4
2002 1.0 2.5 8.1 13.0 21.1 16.9 37.5 37.5
Nota: Las cifras miden la distribucin del ingreso en trminos del porcentaje del ingreso total que va a los hogares urbanos,
divididos en quintiles. Los datos cubren slo la Asuncin metropolitana para Paraguay en 1990. Para Venezuela, los datos
corresponden al pas completo, y no slo al rea urbana.
Fuente: CEPAL, Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2005 (Santiago de Chile: Naciones Unidas, 2006), 76-78,
tabla 1.6.3.
PAS AO
1 QUINTIL
(MS POBRE)
2
QUINTIL
3
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4
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5 QUINTIL
(MS RICO)
PROPORCIN DE
INGRESOS
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504
TABLA 61. SALUD III: DESNUTRICIN INFANTIL (TOTAL,
HOMBRES Y MUJERES, URBANA Y RURAL), 1980S-2004.
PAS
LTIMO AO TENDENCIA RECIENTE RURAL VS
URBANA
(LTIMO AO
DISPONIBLE)
MUJERES VS
HOMBRES
(LTIMO AO
DISPONIBLE)
AO PORCENTAJE
AOS DE
COMPARACIN
PORCENTAJE
DE CAMBIO
ARGENTINA 1995/96 12.4 1994-95/96 7.7 .. -0.4
BOLIVIA 2003/04 26.7 1989-2004 -11.0 18.4 -0.1
BRASIL 1996 10.5 1989-96 -15.4 11.2 -2.1
CHILE 2004 1.4 1986-2004 -8.2 .. ..
COLOMBIA 2000 13.5 1989-2000 -3.1 8.6 0.0
COSTA RICA 1996 6.1 1989-96 -3.1 7.9 -2.6
ECUADOR 1998 26.4 1986-98 -7.6 14.9 ..
EL SALVADOR 2002/03 18.9 1993-2002/03 -4.2 14.6 1.3
GUATEMALA 2002 49.3 1987-2002 -8.4 19.0 1.4
HONDURAS 2001 29.6 1991/92-2001 -7.1 18.8 -1.3
MXICO 1999 17.7 1988-99 -5.1 20.1 -1.0
NICARAGUA 2001 20.2 1993-2001 -2.3 16.7 -0.2
PANAM 2000 21.9 1985-2000 3.1 12.6 -5.7
PARAGUAY 1990 13.9 .. .. 9.0 -0.8
PER 2000 25.4 1991/92-00 -6.4 26.8 0.4
REP. DOMINICANA 2002 8.9 1991-2002 -1.8 2.9 2.4
URUGUAY 1992/93 9.5 1987-92/93 -6.4 .. -1.5
VENEZUELA 2000 12.8 1990-00 -1.0 4.1 -2.2
AMRICA LATINA 18.1 -4.7 13.7 -0.8
Nota: Los datos registran el predominio del crecimiento atroado (baja estatura respecto a la edad) en porcentajes. El crecimiento
atroado, que mide la altura del nio de acuerdo a su edad en relacin con el valor medio de una poblacin de referencia, es
un indicador que reeja un crecimiento deciente acumulado, o constituye una marca para un crecimiento defectuoso anterior.
Est asociado con una serie de factores de largo plazo, que incluyen insuciencias alimentarias crnicas, infecciones frecuentes,
continuas prcticas alimenticias incorrectas y un bajo nivel socioeconmico familiar. En las comparaciones rural/urbano y mujeres/
hombres las cifras positivas indican una situacin peor para habitantes rurales y mujeres, respectivamente. Las cifras regionales
son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existan datos para cualquier ao.
Fuente: Calculado en base a los datos tomados de OMS (Organizacin Mundial de la Salud) Departamento de Nutricin para
la Salud y el Desarrollo, WHO Global Database on Child Growth and Malnutrition (Ginebra: OMS, 2006). [http://www.who.int/
nutgrowthdb]. Consultado 22 de noviembre, 2006.
505

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TABLA 67. INGRESOS I: INGRESO BRUTO NACIONAL (IBN) E
IBN PER CAPITA, 2005.
PAS
INGRESO BRUTO NACIONAL (IBN)
INGRESO BRUTO NACIONAL
PER CPITA (IBN PER CAPITA)
MILES DE
MILLONES DE US$
PPA EN MILES DE
MILLONES DE US$
US$ PPA US$
ARGENTINA 173.0 558.8 4470.0 13920.0
BOLIVIA 9.3 26.2 1010.0 2740.0
BRASIL 644.1 1627.3 3460.0 8230.0
CHILE 95.6 205.9 5870.0 11470.0
COLOMBIA 104.5 354.3 2290.0 7420.0
COSTA RICA 19.9 43.2 4590.0 9680.0
ECUADOR 34.8 56.5 2630.0 4070.0
EL SALVADOR 16.8 36.5 2450.0 5120.0
GUATEMALA 30.3 56.3 2400.0 4410.0
HONDURAS 8.6 20.1 1190.0 2900.0
MXICO 753.4 1052.4 7310.0 10030.0
NICARAGUA 5.0 20.2 910.0 3650.0
PANAM 15.0 25.5 4630.0 7310.0
PARAGUAY 7.9 30.5 1280.0 4970.0
PER 73.0 174.1 2610.0 5830.0
REP. DOMINICANA 21.0 67.4 2370.0 7150.0
URUGUAY 15.1 35.2 4360.0 9810.0
VENEZUELA 127.8 173.6 4810.0 6440.0
AMRICA LATINA 119.7 253.6 3257.8 6952.8
Nota: El Ingreso Bruto Nacional (IBN) es la suma de valor agregado por todos los productores locales, sumado a cualquier
impuesto al producto (restados los subsidios) que no est incluido en el valor del resultado, sumado al resultado neto de lo
recibido del exterior como ingreso primario (compensacin de empleados e ingreso por propiedad). La tasa de Paridad de Poder
Adquisitivo (PPA) proporciona una medida estndar que permite comparar los niveles de precios reales entre pases. Las cifras de
PPA per capita para Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per, y Republica Dominicana
son estimadas. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos.
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators 2006 (Washington DC: Banco Mundial, 2006).
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523
TABLA 80. MEDIO AMBIENTE II: EMISIONES DE DIXIDO DE
CARBONO, 1990-2002.
PAS
EMISIONES DE CO2
(KG POR 2000 $ DE GDP, EN PPC)
EMISIONES DE CO2
(TONELADAS MTRICAS
PER CPITA)
1990 1995 2000 2001 2002 1990 1995 2000 2001 2002
ARGENTINA 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 3.4 3.4 3.7 3.7 3.5
BOLIVIA 0.4 0.5 0.4 0.4 0.5 0.8 1.1 1.0 1.0 1.2
BRASIL 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 1.4 1.5 1.8 1.8 1.8
CHILE 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 2.7 3.1 3.9 3.5 3.6
COLOMBIA 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 1.6 1.5 1.4 1.4 1.3
COSTA RICA 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.9 1.4 1.4 1.5 1.4
ECUADOR 0.5 0.6 0.5 0.6 0.6 1.6 2.0 1.7 1.9 2.0
EL SALVADOR 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.5 0.9 1.0 0.9 1.0
GUATEMALA 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.6 0.7 0.9 0.8 0.9
HONDURAS 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 0.5 0.7 0.8 0.9 0.9
MXICO 0.6 0.5 0.4 0.4 0.4 4.5 4.0 3.9 3.9 3.8
NICARAGUA 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.7 0.6 0.8 0.8 0.7
PANAM 0.3 0.2 0.3 0.4 0.3 1.3 1.3 2.1 2.7 2.0
PARAGUAY 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2 0.5 0.8 0.7 0.6 0.7
PER 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 1.0 1.0 1.1 0.9 1.0
REP. DOMINICANA 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 1.3 2.1 2.5 2.5 2.5
URUGUAY 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 1.3 1.4 1.7 1.3 1.2
VENEZUELA 1.0 1.1 1.2 1.0 0.8 5.9 6.7 6.6 5.9 4.3
AMRICA LATINA 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 1.7 1.9 2.1 2.0 1.9
Nota: Las cifras regionales son el promedio o trmino medio de todos los casos. PPC = Paridad de Poder de Compra
Fuente: Banco Mundial, Medio ambiente datos y estadsticas (2006) [www.worldbank.org/environment/data].
524
TABLA 81. MEDIO AMBIENTE III: BIODIVERSIDAD, 2004.
PAS
SUPERFICIE
NACIONAL
PROTEGIDA (%
DE LA SUPERFICIE
TERRESTRE)
ESPECIES DE MAMFEROS ESPECIES DE AVES
TOTAL
CONOCIDO
AMENAZADAS
TOTAL
CONOCIDO
AMENAZADAS
ARGENTINA 6.6 375 32 1038 55
BOLIVIA 13.4 361 26 1414 30
BRASIL 6.7 578 74 1712 120
CHILE 18.9 159 22 445 32
COLOMBIA 10.2 467 39 1821 86
COSTA RICA 23.0 232 13 838 18
ECUADOR 18.3 341 34 1515 69
EL SALVADOR 0.4 137 2 434 3
GUATEMALA 20.0 193 7 684 10
HONDURAS 6.4 201 10 699 6
MXICO 10.2 544 72 1026 57
NICARAGUA 17.8 181 6 632 8
PANAM 21.7 241 17 904 20
PARAGUAY 3.5 168 11 696 27
PER 6.1 441 46 1781 94
REP. DOMINICANA 51.9 36 5 224 16
URUGUAY 0.3 118 6 414 24
VENEZUELA 63.8 353 26 1392 25
AMRICA LATINA 16.6 285 25 982 39
Nota: Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos para los que existen datos.
Fuente: Banco Mundial, Medio ambiente datos y estadsticas (2006) [www.worldbank.org/environment/data].
525
TABLA 82. POBLACIN. POBLACIN TOTAL Y
CRECIMIENTO DE POBLACIN, 1990-2005.
PAS
POBLACIN
TOTAL
CRECIMIENTO DE POBLACIN TOTAL (%)
1990-95 1995-00 2000-05
ARGENTINA 38,592


1.3 1.1 1.0
BOLIVIA 9,427 2.3 2.4 2.2
BRASIL 187,597 1.6 1.5 1.4
CHILE 16,267 1.8 1.4 1.1
COLOMBIA 46,039 2.0 1.9 1.7
COSTA RICA 4,322 2.4 2.4 1.9
ECUADOR 13,215 2.1 1.5 1.4
EL SALVADOR 6,875 2.1 2.0 1.8
GUATEMALA 12,700 2.3 2.3 2.5
HONDURAS 7,347 3.0 2.8 2.5
MXICO 106,147 1.8 1.6 1.4
NICARAGUA 5,483 2.5 2.0 2.0
PANAM 3,228 2.1 2.0 1.8
PARAGUAY 6,216 2.7 2.6 2.5
PER 27,947 1.8 1.7 1.5
REP. DOMINICANA 9,100 1.7 1.7 1.6
URUGUAY 3,455 0.7 0.7 0.7
VENEZUELA 26,577 2.2 2.0 1.8
AMRICA LATINA 530,534 1.8 1.6 1.5
Nota: Las cifras de poblacin total estn en miles de personas. Las cifras regionales de Poblacin total son
la suma de todos los casos. Las cifras regionales de Crecimiento de poblacin total (%) son el promedio
ponderado de todos los casos (e incluye tambin a Cuba y Haiti).
Fuente: CEPAL, Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2005 (Santiago de Chile: Naciones Unidas,
2006), tablas 1.1.1 y 1.1.2.
526
TABLA 83. URBANIZACIN: TOTAL DE POBLACIN URBANA
Y CRECIMIENTO DE LA POBLACIN URBANA, 1990-2005.
PAS
TOTAL POBLACIN
URBANA (%)
CRECIMIENTO DE POBLACIN
URBANA TOTAL (%)
1990-95 1995-00 2000-05
ARGENTINA 91.8 1.55 1.43 1.18
BOLIVIA 64.2 3.74 3.30 2.73
BRASIL 83.4 2.37 2.10 2.13
CHILE 86.6 1.89 1.69 1.50
COLOMBIA 76.6 2.89 2.57 2.00
COSTA RICA 62.6 4.04 3.40 2.83
ECUADOR 62.8 4.00 2.86 2.25
EL SALVADOR 57.8 3.91 4.26 2.29
GUATEMALA 50.0 2.89 3.18 3.31
HONDURAS 47.9 5.43 4.73 3.23
MXICO 76.5 2.08 1.88 1.69
NICARAGUA 56.9 3.44 3.33 2.66
PANAM 65.8 2.32 2.09 3.29
PARAGUAY 58.4 4.17 3.90 3.48
PER 72.6 2.30 2.26 1.78
REP. DOMINICANA 65.6 2.93 2.72 2.81
URUGUAY 91.9 1.06 1.02 0.85
VENEZUELA 92.8 2.63 2.35 2.33
AMRICA LATINA 77.8 2.98 2.73 2.35
Nota: Las cifras regionales del Total poblacin urbana (%) son el promedio ponderado de todos los casos (e incluye tambin a
Cuba y Haiti). Las otras cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos.
Fuentes: CEPAL, Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2005 (Santiago de Chile: Naciones Unidas, 2006), tabla 1.1.11;
y ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, World Urbanization Prospects: The 2005 Revision
(2005) [http://www.un.org/esa/population/unpop.htm].
527
TABLA 84. ESTRUCTURA ETARIA: COEFICIENTE DE
DEPENDENCIA, 1990-2010.
PAS 1990 2000 2010
ARGENTINA 65.8 60.8 54.8
BOLIVIA 80.8 77.7 67.8
BRASIL 65.8 53.9 50.2
CHILE 56.2 53.8 45.6
COLOMBIA 67.6 59.9 52.2
COSTA RICA 68.9 58.9 47.2
ECUADOR 75.8 65.3 57.8
EL SALVADOR 81.8 68.3 59.8
GUATEMALA 95.0 92.6 84.8
HONDURAS 93.0 82.1 66.9
MXICO 74.0 61.0 52.4
NICARAGUA 97.6 82.1 65.6
PANAM 67.0 59.6 55.6
PARAGUAY 84.1 75.5 65.4
PER 72.9 64.6 54.9
REP. DOMINICANA 71.7 60.7 53.4
URUGUAY 60.2 60.5 57.9
VENEZUELA 71.6 62.0 54.0
AMRICA LATINA 69.5 59.7 53.5
Nota: El indicador es una medida de la cantidad de personas en una sociedad que dependen
de aquellos en edad de trabajar (de 15 a 64 aos de edad). La proporcin de la poblacin
en edad de trabajar en relacin con los jvenes y ancianos se presenta como el nmero
de personas dependientes por cada 100 en edad de trabajar. Las cifras regionales son el
promedio ponderado de todos los casos (e incluye tambin a Cuba y Haiti).
Fuente: CEPAL, Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2005 (Santiago de Chile:
Naciones Unidas, 2006), tabla 1.1.5.
528
TABLA 85. DIVERSIDAD TNICA I. PUEBLOS
INDGENAS, C. 2000.
PAS AO POBLACIN ESTIMADA
% ESTIMADO DE LA
POBLACIN TOTAL
ARGENTINA 2002 800,000 2
BOLIVIA 2001 5,800,000 55-70
BRASIL 2000 347,000 0.22
CHILE 2000 1,700,000 7-13
COLOMBIA 1997 701,860 1.5
COSTA RICA 2000 63,876 1.7
ECUADOR 2000 4,200,000 35
EL SALVADOR 1999 732,000 12
GUATEMALA 1994 4,945,000 48
HONDURAS 1999 500,000 12.8
MXICO 2000 12,700,000 13
NICARAGUA 1999 414,757 9.5
PANAM 2000 285,231 10
PARAGUAY 2001 85,674 2
PER 2000 9,300,000 47
REP. DOMINICANA .. .. ..
URUGUAY .. - -
VENEZUELA 1992 316,000 1.8
AMRICA LATINA 42,891,398 APPROX. 10
Fuente: Cletus Gregor Bari, Pueblos Indgenas y Derechos Constitucionales en Amrica Latina: un panorama
2da. edicin (Bolivia: Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Gobierno de Mxico, Abya
Yala, Banco Mundial, 2003), 45, tabla 8.
529
TABLA 86. DIVERSIDAD TNICA II. POBLACIN
NEGRA Y MULATA, C. 1993.
PAS AO
POBLACIN NEGRA,
% ESTIMADO DE LA
POBLACIN TOTAL
POBLACIN MULATA,
% ESTIMADO DE LA
POBLACIN TOTAL
ARGENTINA .. - -
BOLIVIA .. - -
BRASIL 1995 5.0 40.1
CHILE .. - -
COLOMBIA 1991 5.0 71.0
COSTA RICA .. - -
ECUADOR .. - -
EL SALVADOR .. - -
GUATEMALA .. - -
HONDURAS .. - -
MXICO .. -
NICARAGUA .. -
PANAM .. -
PARAGUAY .. -
PER .. -
REP. DOMINICANA 1991 11.0 73.0
URUGUAY .. -
VENEZUELA 1991 10.0 65.0
Fuente: lvaro Bello y Marta Rangel, Equity and Exclusion in Latin America and the Caribbean:
The Case of Indigenous and Afro-descendant Peoples, CEPAL Review 76 (2002): 35-53, 49, tabla 1.