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No. 147, setiembre-diciembre de 1999
DESCENTRALIZA- DESCENTRALIZA- DESCENTRALIZA- DESCENTRALIZA- DESCENTRALIZA-
CIN Y CIN Y CIN Y CIN Y CIN Y
TRANSFORMACIN TRANSFORMACIN TRANSFORMACIN TRANSFORMACIN TRANSFORMACIN
DE LA FORMACIN DE LA FORMACIN DE LA FORMACIN DE LA FORMACIN DE LA FORMACIN
TCNICO TCNICO TCNICO TCNICO TCNICO
PROFESIONAL: PROFESIONAL: PROFESIONAL: PROFESIONAL: PROFESIONAL:
LA EXPERIENCIA LA EXPERIENCIA LA EXPERIENCIA LA EXPERIENCIA LA EXPERIENCIA
ARGENTINA ARGENTINA ARGENTINA ARGENTINA ARGENTINA
Daniel Hernndez Daniel Hernndez Daniel Hernndez Daniel Hernndez Daniel Hernndez
Jorge Sotelo Jorge Sotelo Jorge Sotelo Jorge Sotelo Jorge Sotelo
Este trabajo intenta abordar algunos de
los ejes de la problemtica de la des-
centralizacin y reforma del sistema de
formacin tcnico profesional en Ar-
gentina en la dcada de los noventa y
reflexionar sobre algunos de los ins-
trumentos de poltica que han comen-
zado a ser construidos en este esce-
nario. Los anlisis y consideraciones
que realizan los autores, tcnicos del
Instituto Nacional de Educacin Tec-
nolgica (INET), de Argentina, son en
gran medida una reflexin sobre la ta-
rea desarrollada por el Instituto, por los
gobiernos provinciales e instituciones
de formacin tcnico-profesional a lo
largo de dos aos. Las afirmaciones
que se realizan son a ttulo personal y
no comprometen posiciones de ningu-
na de las personas que han participa-
do de esta tarea.
El esquema de exposicin que se
propone comienza identificando los
rasgos centrales que definen el nuevo
contexto en el que operan las polticas
de formacin tcnico-profesional en
Argentina. Se describen a continuacin
algunos de los instrumentos de polti-
ca que se construyen en este nuevo con-
texto; y se concluye con algunas re-
flexiones finales.
1. 1. 1. 1. 1. Los rasgos de un nuevo Los rasgos de un nuevo Los rasgos de un nuevo Los rasgos de un nuevo Los rasgos de un nuevo
escenario escenario escenario escenario escenario
Cuatro rasgos determinan y carac-
terizan el nuevo escenario de la ges-
tin de la formacin tcnico profesio-
nal (V. recuadro): i) prolongada ausen-
cia de polticas en el sector; ii) descen-
tralizacin de la gestin del sistema;
iii) complejidad de los procesos de ela-
boracin e implantacin de polticas y,
iv) transformacin de la estructura y
organizacin del sistema educativo.
i) La formacin tcnico-profesio-
nal (FTP) viene sufriendo, al igual que
muchos otros sectores del sistema edu-
cativo, una prolongada ausencia de
polticas que impulsen y orienten pro-
cesos de innovacin de carcter sist-
mico. En trminos generales, la evolu-
cin del sector de formacin tcnico-
profesional en los ltimos veinte aos
puede ser descripto como el resultado
de la acumulacin histrica de decisio-
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nes y estrategias adaptativas produci-
das, sin un marco que les otorgue con-
sistencia, por parte de un conjunto muy
heterogneo de instituciones afectadas
por el impacto de un sostenido proce-
so de desinversin en recursos fsicos,
humanos y de gestin. Y esto -huelga
decirlo- en un perodo de profundos y
rpidos cambios que se instalan en la
economa, en la sociedad y en la cul-
tura y cuestionan los modos concebir
y organizar los servicios de formacin
tcnico-profesional. Con este panora-
ma no es de extraar que el sistema
como tal, ms all de las experiencias
exitosas que hayan emergido, carezca
El trmino formacin tcnico profesional (FTP) se utiliza aqu en un
sentido deliberadamente amplio para referirme al universo de servicios
de formacin que organizan espacios de aprendizaje para la adquisicin
de saberes y competencias relevantes para el desempeo en el mundo del
trabajo. Aun pagando el precio de una cierta imprecisin, este abordaje
permite separar conceptualmente los servicios de FTP de sus actuales
inscripciones institucionales y administrativas, y de las fragmentaciones
existentes entre los niveles y las trayectorias que se definen al interior del
sistema. Esta operacin es importante en una fase que plantea una fuerte
reconversin de la estructura de oportunidades que organiza la FTP y del
tejido institucional que las organiza. Como se mencionar ms adelante
se encuentra en proceso de discusin en una fase todava inicial- un
marco general y comprehensivo de certificacin de aprendizajes para la
educacin de adultos y la formacin tcnico profesional en el que se esta-
blecen las distintas categoras de certificacin (generales, tcnicas y ocu-
pacionales), los niveles de progresin y los criterios para avanzar en la
articulacin entre ellas. Este marco reproduce, en el nivel de la certifica-
cin, esta comprensin amplia de la formacin tcnico profesional. (For-
macin Tcnico Profesional. Certificacin de aprendizajes. Ministerio
de Cultura y Educacin. Materiales de Trabajo. Versin 0.7. Septiembre
de 1988.) Tambin, como se ver, se encuentran en fases iniciales de
implantacin estrategias orientadas a la reconfiguracin del tejido
institucional de la FTP que se centran en la bsqueda de nuevas formas
organizativas a travs de procesos de articulacin, integracin y apertura
sobre una base territorial. La hiptesis de base es que este tipo de proce-
sos permite comenzar a revertir la fragmentacin y especializacin
institucional existentes y avanzar hacia formas organizativas orientadas a
una mejor utilizacin de los recursos (fsicos, humanos y de gestin), y a
una mayor diversificacin y flexibilidad de los servicios en funcin de la
diversidad de necesidades educativas de las personas a lo largo de sus
vidas y en contextos sujetos a cambios frecuentes.
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de capacidad de respuesta y flexibili-
dad para hacer frente a estos cambios,
ni que encuentre fuertes dificultades
para procesar sus propias transforma-
ciones.
ii) En este contexto, a comienzos
de la dcada de los noventa, se produ-
ce una primera gran decisin que afecta
estructuralmente el funcionamiento del
sistema: la descentralizacin de la ad-
ministracin de la totalidad de los ser-
vicios de formacin tcnico-profesio-
nal al nivel de los Estados provincia-
les. El sistema argentino era mixto y
en l convivan instituciones adminis-
tradas de forma centralizada por el
Estado nacional con instituciones pro-
vinciales [El tejido institucional del sis-
tema es complejo y variado. Los prin-
cipales tipos institucionales son: es-
cuelas de educacin tcnica de nivel
secundario; centros de formacin pro-
fesional para adolescentes y adultos;
institutos tcnicos de nivel terciario no
universitario; misiones monotcni-
cas; programas de educacin dual. El
peso de los establecimientos naciona-
les en el total de las instituciones del
sistema de FTP hacia fines de la dca-
da de los ochenta era prcticamente del
50%. De los 1.093 establecimientos
registrados en 1988, 533 dependan de
la jurisdiccin nacional, 389 de las pro-
vinciales y 168 eran de gestin priva-
da. De las 389 provinciales, 333 se con-
centraban en siete de las 24 jurisdic-
ciones. (MEJ, Centro Nacional de Es-
tadsticas de la Educacin.)]. La hege-
mona del sistema descansaba en la red
nacional que oper como modelo de
referencia para la organizacin de los
servicios provinciales y privados. En-
tre los aos 1991-93 el Estado nacio-
nal transfiere a los veinticuatro esta-
dos provinciales la administracin y
sostenimiento de la totalidad de los
servicios. Este rpido proceso de des-
centralizacin financiera y administra-
tiva -que involucr no slo a la forma-
cin tcnico-profesional sino a la tota-
lidad de los servicios educativos de
nivel primario, secundario y terciario
no universitario- puso al descubierto
la desigual distribucin de las capaci-
dades de gobierno del sistema por par-
te de los gobiernos provinciales. La
debilidad de muchos de ellos en la ges-
tin de polticas para el rea de la for-
macin tcnico-profesional y la sobre-
carga de problemas por la complejidad
de los sistemas educativos provincia-
les produjo un fuerte estado de incer-
tidumbre que, en trminos generales,
condujo al desarrollo de polticas de-
fensivas y a una recentralizacin de las
decisiones al nivel de las administra-
ciones provinciales.
iii) La transferencia de los servi-
cios educativos y la apertura a nuevos
actores produce, adems, una fuerte
tendencia a la complejidad de los pro-
cesos de elaboracin e implantacin
de las polticas de formacin tcnico-
profesional. El modelo de toma de de-
cisiones que reconoca como centro al
Consejo Nacional de Educacin Tcni-
ca (CONET), que generaba polticas que
impactaban en la red de instituciones
que administraba e indirectamente in-
fluan en el resto del sistema, se desarti-
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cula. Las polticas nacionales del rea
deben ser ahora elaboradas a travs de
complejos procesos de concertacin
entre el gobierno nacional y entre vein-
ticuatro gobiernos provinciales. [En
1995 se cre, en el seno del Ministerio
de Cultura y Educacin el Instituto Na-
cional de Educacin Tecnolgica
(INET) que reemplaz al CONET. El
INET tiene por funcin la elaboracin
e implantacin de polticas de nivel fe-
deral para el rea de la educacin tec-
nolgica y la FTP as como la organi-
zacin de programas nacionales de me-
joramiento e innovacin en reas defi-
nidas como prioritarias. Tanto las pol-
ticas como los programas que elabora
deben contar con el consenso de las
jurisdicciones provinciales.]. Los m-
bitos provinciales comienzan a definir-
se como escenarios de conflicto y de-
bate, tanto por parte de los actores del
propio sistema institucional (docentes,
directivos, padres y estudiantes), como
por parte de otros actores sociales.
Comienzan tambin a definirse nuevos
conflictos y debates en torno a la rela-
cin entre las polticas nacionales y las
decisiones provinciales. Por otra parte
la voluntad de abrir el proceso de ela-
boracin e implantacin de polticas
para incorporar a los sectores empre-
sariales, sindicales y a otros actores
locales, introduce nuevas complejida-
des que resultan difciles de gestionar,
entre otras causas, debido a la debili-
dad de los espacios y mecanismos de
comunicacin y participacin existen-
tes, en los distintos niveles, entre el
mundo de la produccin y el sistema
de formacin tcnico-profesional.
iv) El ltimo rasgo es el de la
transformacin de la estructura de
ciclos y niveles del sistema educativo
y la renovacin curricular que se pro-
ducen a partir de la sancin de la Ley
Federal de Educacin, en 1993. En re-
lacin con el rea de la formacin, la
implantacin de esta ley -y la aproba-
cin de un conjunto de acuerdos fede-
rales por parte del Consejo de Minis-
tros de Educacin- replantea las rela-
ciones existentes entre la educacin
general y la formacin tcnico-profe-
sional a partir de una hiptesis de con-
vergencia y articulacin entre ambas.
Y esto desde el nivel de la educacin
secundaria superior hasta la educacin
de jvenes y adultos. Se introducen,
adems, los conceptos de formacin
basada en competencias y de modu-
laridad y se comienza a trabajar con
ellos en un primer grupo de once reas
profesionales. Estos nuevos temas de
agenda comienzan a hacerse presentes
de forma todava embrionaria y a ge-
nerar debates que an estn lejos de
haberse cerrado.
En los aos noventa, entonces, se
transforma radicalmente el contexto en
el que se formulan e implementan las
polticas de formacin: se alteran los
mbitos y niveles en que se distribu-
yen y elaboran las decisiones; se in-
corpora una mayor diversidad de acto-
res que asumen nuevas funciones en
escenarios poco definidos y consolida-
dos; se procesan con escasos recur-
sos temas de agenda fuertemente
innovadores. Si nos situamos en un
hipottico punto en el futuro, la visin
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que probablemente tendramos sera la
de un perodo en el que se produce una
rpida modificacin de las reglas del
juego que deja a los actores en un esta-
do de fuerte desconcierto, con pocos
recursos, y enfrentados a la necesidad de
aprender a jugar con las nuevas reglas.
2. 2. 2. 2. 2. La construccin de La construccin de La construccin de La construccin de La construccin de
dispositivos de poltica dispositivos de poltica dispositivos de poltica dispositivos de poltica dispositivos de poltica
En este contexto plantearemos las
siguientes preguntas: Cules son los
dispositivos de poltica apropiados
para un escenario tan abierto y frgil
como ste? Cmo concebir instru-
mentos que no den por supuesto el jue-
go en el que intervienen sino que con-
tribuyan a definirlo? Qu instrumen-
tos permiten definir el juego y, al mis-
mo tiempo, fortalecer a los actores que
puedan darle vida? Tres dispositivos
bsicos que han comenzado a definirse
y experimentarse durante estos aos
permiten, a nuestro entender, asumir
estas preguntas para intentar configu-
rar algunas respuestas. Las denomina-
remos dispositivo sectorial, dispositi-
vo institucional y dispositivo territo-
rial.
2.1. 2.1. 2.1. 2.1. 2.1. El dispositivo sectorial El dispositivo sectorial El dispositivo sectorial El dispositivo sectorial El dispositivo sectorial
Llamamos dispositivo sectorial a
aquel conjunto de instrumentos de po-
ltica que permiten organizar y promo-
ver el involucramiento de los actores
del mundo del trabajo en el diseo, la
implantacin y la innovacin de los
servicios de formacin. La experien-
cia argentina es en este sentido toda-
va muy incipiente pero permite plan-
tear algunas reflexiones.
Este dispositivo comenz a cons-
truirse en torno a algunas decisiones
iniciales. En primer lugar, la adopcin
del enfoque de formacin basada en
competencias que, por definicin, im-
plica la participacin de los actores del
mundo productivo en la determinacin
de estndares de competencia para los
distintos perfiles profesionales que se
formarn en el sistema y en la defini-
cin de las unidades de acreditacin y
certificacin de competencias y capa-
cidades profesionales (mdulos). En
segundo lugar, la decisin de confor-
mar mbitos institucionalizados de par-
ticipacin de empresarios y trabajado-
res para realizar esta tarea en un grupo
inicial de reas profesionales. En 1996
se identificaron diez reas profesiona-
les y se constituy un consejo consul-
tivo con representacin del mundo del
trabajo para la determinacin de dichos
estndares y mdulos: el Consejo Na-
cional de Educacin-Trabajo, integra-
do por representantes de las centrales
empresariales y sindicales de nivel na-
cional, el Ministerio de Trabajo, el de
Economa y el de Educacin, que lo
preside. Este Consejo convoc a diez
foros de trabajo tcnico para encarar
la tarea. Esta participacin fue, sin
embargo, conducida por equipos tc-
nicos del Estado nacional y cont con
una despareja participacin de los ac-
tores empresarios, sindicales y docen-
tes en cada rea.
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A partir del ao 1998 comienzan
a verse signos de un compromiso dife-
rente en algunos actores. Tal vez el ras-
go nuevo y diferencial de este nuevo
tipo de participacin es que stos co-
mienzan a participar como represen-
tantes de sectores de actividad. Los
sectores de la industria de la construc-
cin, la industria grfica, la industria
petroqumica, el sector aeronutico y
el sector de la salud comienzan a tra-
bajar en la produccin de estndares
para distintos perfiles profesionales
dentro de su mbito. La motivacin de
este proceso de participacin gira en
torno a ejes ms concretos para los pro-
pios actores, ms que responder a una
convocatoria del sector educativo. Se
trata ahora de explorar las posibilida-
des de ordenar el sistema de califica-
ciones en el propio sector para orien-
tar polticas de formacin de recursos
humanos que movilicen una diversidad
de recursos. Esta modalidad produce
algunos desplazamientos importantes
respecto de la tarea realizada los aos
anteriores: los perfiles profesionales
que se seleccionan comienzan a recor-
tarse con una lgica diferente a la utili-
zada por las instituciones de formacin
tcnico profesional; los procesos for-
mativos que ellos implican convocan
a la articulacin de diferentes entornos
de aprendizaje (comienza a aparecer el
lugar de trabajo como espacio forma-
tivo); las frmulas tradicionales de se-
paracin y articulacin entre la forma-
cin general y la formacin para el tra-
bajo por un lado, y entre los diferentes
niveles de calificacin por el otro, co-
mienzan a verse desafiadas.
Para contener este proceso co-
mienzan a integrarse nuevos instru-
mentos. Por un lado se formula una
propuesta de marco federal de certifi-
caciones estructurado en torno a dos
categoras bsicas de certificacin: una
general y orientada hacia reas ocupa-
cionales amplias: (titulaciones tcni-
cas) y otra ms especfica y orientada
hacia grupos de ocupaciones determi-
nados: (calificaciones profesionales);
en ambos casos con diversas modali-
dades de articulacin entre s y con la
formacin general de jvenes y adul-
tos. Para estas lneas de certificacin
se proponen niveles de progresin de
aprendizajes que permiten construir di-
versas trayectorias formativas [MCyE/
INET-SPEE, Sistema Federal de Cer-
tificacin de Aprendizajes para la For-
macin Tcnico Profesional. Materia-
les de Trabajo. Buenos Aires, Septiem-
bre de 1998.] Por otro lado se formula
un marco de procedimientos y meca-
nismos de participacin que avanza en
la institucionalizacin y ampliacin del
protagonismo de los actores del mun-
do productivo en la definicin de per-
files profesionales, la determinacin de
estndares de competencia y la defini-
cin de unidades de evaluacin y acre-
ditacin de capacidades profesionales:
(mdulos). [MCyE/INET. Procedi-
miento de Habilitacin/Actualizacin
de Ttulos y Calificaciones Profesio-
nales. Material de Trabajo. Buenos
Aires, Febrero de 1999.]
Algunas cuestiones comienzan a
plantearse y a requerir atencin en re-
lacin con la evolucin y consolida-
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cin de este dispositivo. Un grupo de
stas se relaciona con los incentivos
que existen para consolidar y promo-
ver el involucramiento de estos secto-
res: resulta suficiente, para sostener
y ampliar su participacin, el inters
que puedan tener los distintos secto-
res en el ordenamiento de su sistema
de calificaciones dentro de un marco
comprehensivo de calificaciones que
define y ampla las oportunidades de
construccin de trayectorias de apren-
dizaje; o es necesario construir un sis-
tema de incentivos ms complejo? Otro
grupo se relaciona con el alcance de
esta participacin. La definicin (y
actualizacin) de estndares de com-
petencia plantea por s misma la pro-
blemtica de la evaluacin de los re-
sultados de las instituciones formativas
en relacin con ellos. Qu participa-
cin tendrn los sectores en este pun-
to? Qu mecanismos institucionales
se requieren para involucrarlos en esta
tarea? Cmo se vincularn las insti-
tuciones y las provincias con ellos?
Qu funciones debe asumir en este
mbito el Estado nacional?
2.2. 2.2. 2.2. 2.2. 2.2. El dispositivo institucional El dispositivo institucional El dispositivo institucional El dispositivo institucional El dispositivo institucional
El segundo dispositivo se propo-
ne operar en la redefinicin de las fun-
ciones y responsabilidades de los dis-
tintos niveles de decisin, en el desa-
rrollo de instrumentos de gestin y en
el fortalecimiento de las capacidades
de gobierno e innovacin en cada ni-
vel. El mbito que se instituye como
locus desde el cual trabajar sobre esta
problemtica son las instituciones si-
tuadas en sus contextos locales. Se asu-
me que es nicamente desde ellas que
se pueden definir las dimensiones ms
importantes del cambio del sistema.
Las instituciones son, en efecto, el
mbito privilegiado para analizar la
viabilidad y el xito de cualquier trans-
formacin del sistema; en ellas se en-
cuentran los expertos de la enseanza;
ellas son el terreno ms prximo a los
requerimientos del medio y al eje fun-
damental del sistema: los alumnos. El
eje de la transformacin del sistema
debe girar en torno a los servicios que
las instituciones brindan a las perso-
nas.
Este dispositivo comenz a cons-
truirse a mediados de 1997, a partir de
la convocatoria a los gobiernos provin-
ciales para desarrollar un proceso de
implantacin anticipada de nuevas
ofertas formativas de nivel medio en
las diez reas profesionales cuyos
estndares se encontraban en fase de
diseo en el nivel federal: Electrome-
cnica, Industrias de Procesos, Elec-
trnica, Construcciones, Agropecuaria;
Gestin Organizacional, Informtica
Profesional y Personal, Tiempo Libre
Recreacin y Turismo, Salud y Am-
biente y Comunicacin Multimedial.
Las provincias deban constituir un
equipo especficamente dedicado a la
formacin tcnico profesional, selec-
cionar un grupo inicial de centros
formativos instituyndolos en centros
de referencia para la definicin de
polticas provinciales y constituir en
ellos equipos de transformacin insti-
tucional. Los centros de referencia, que
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fueron seleccionados a partir de la
identificacin y el anlisis de unida-
des territoriales con perfiles de desa-
rrollo propios dentro de cada provin-
cia, asumieron dos modalidades bsi-
cas: instituciones individuales vincu-
ladas a instituciones de impacto indi-
recto y proyectos que asociaban a dis-
tintas instituciones. El nivel nacional,
a travs del INET, ofrece asistencia tc-
nica y financiera en funcin de un pro-
grama de trabajo acordado con el mxi-
mo nivel de decisin de cada provin-
cia participante.
El diseo de este dispositivo asu-
me como caracterstica central el invo-
lucramiento de actores ubicados en
todos los niveles de gestin del siste-
ma nacional, provincial, zonal e
institucional- en las distintas fases y
componentes del proceso de transfor-
macin institucional (relacin con el
sector productivo y los actores loca-
les; programacin de las ofertas en re-
lacin con las demandas del entorno;
modelos de organizacin y gestin
institucional; alianzas interinstitucio-
nales; reorganizacin del trabajo do-
cente y gestin curricular; nuevos per-
files y estrategias de capacitacin do-
cente y de equipos directivos; adecua-
cin y modificacin de la normativa;
anlisis de costos y alternativas de
financiamiento). El propsito de tal
participacin asociada de todos estos
actores, en un nmero acotado de pro-
yectos de transformacin institucional,
es el de identificar problemas, generar
recomendaciones, producir y validar
instrumentos que permitan formular
polticas, establecer reglas de juego e
institucionalizar un modelo de gestin
para el conjunto del sistema provincial
de formacin.
Los proyectos de transformacin
institucional de los centros de referen-
cia fueron recorriendo una fase prepa-
ratoria que concluy a comienzos del
corriente ao con el lanzamiento de los
nuevos servicios. Durante el desarro-
llo de esta fase los distintos actores
fueron identificando problemas, for-
mulando estrategias y produciendo ins-
trumentos para abordar los problemas,
as como superar las dificultades que
se iban identificando, con una perspec-
tiva de sistema. Equipos directivos y
docentes de instituciones se vieron
involucrados en el anlisis de norma-
tivas provinciales y en la produccin
de insumos para la elaboracin de
acuerdos federales. Funcionarios y
equipos tcnicos provinciales partici-
paron en la elaboracin de modelos de
reorganizacin del trabajo docente y en
la formulacin de estrategias didcticas
y metodologas de evaluacin de ca-
pacidades y competencias profesiona-
les. Funcionarios y equipos naciona-
les intervinieron en el anlisis de nor-
mativas provinciales, y en la discusin
de los proyectos institucionales con los
actores locales.
Durante el corriente ao el desa-
fo que enfrenta este proceso es el de
diferenciar los niveles de intervencin,
que se entremezclaron durante la fase
anterior, para comenzar a definir las
funciones que cada uno asume, los
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mbitos de autonoma y los instrumen-
tos de gestin que se utilizarn con vis-
tas la institucionalizacin de estas defi-
niciones. Las grandes preguntas que se
formularon y se buscaron responder
son las siguientes: Cules son, al me-
nos en un primer escaln de un proceso
de mejoramiento continuo, los estn-
dares bsicos que debe alcanzar cual-
quier institucin formativa para asegu-
rar la calidad de los servicios que ofre-
ce? Qu mrgenes de autonoma insti-
tucional en las distintas reas de deci-
sin es necesario construir e institucio-
nalizar para que estos estndares pue-
dan ser satisfechos? Cul es la fun-
cin que debe desempear el gobierno
provincial en la gestin de un sistema
que se propone mejorar sus estndares?
Cmo debe institucionalizarse esta
funcin y cules son los principales
instrumentos que debe utilizar? Cul
es el marco regulatorio ms adecuado
para el desempeo de estas funciones?
Cul es el papel que debe desempe-
ar el Estado nacional en un sistema
descentralizado? Qu herramientas de
poltica debe utilizar para desempear
este papel? Qu marco regulatorio re-
quiere? Cmo se articulan y regulan
los conflictos entre los diferentes ni-
veles? Como puede verse, las pregun-
tas que se busca responder son com-
plejas [Podra decirse que un observa-
dor inteligente e informado de siste-
mas de FTP estara en condiciones de
realizar por s mismo estas preguntas
y recomendar las principales lneas de
respuesta sin recurrir a este complica-
do proceso de participacin asociada
de actores. Sin embargo tambin este
observador sabra que la mayor difi-
cultad de todo proceso de transforma-
cin reside en que estas preguntas son
suyas y no de los actores que deben
intentar responderlas, creando las con-
diciones y generando las capacidades
requeridas en sus propios contextos.]
y excedera los propsitos de este tra-
bajo desarrollar en detalle las respues-
tas que el proceso fue generando. Con-
viene, sin embargo, realizar algunos
sealamientos al respecto.
Las respuestas articulan tres di-
mensiones definidas como insepara-
bles: reglas de juego claras, apoyo a
los procesos de cambio e innovacin y
mayor autonoma institucional. La ela-
boracin de estndares que definen ex-
pectativas respecto de captulos cen-
trales de los procesos de innovacin
impulsados, la formulacin de pro-
puestas de normativa que incrementen
los mrgenes de autonoma para las
decisiones institucionales y la organi-
zacin de servicios de apoyo para los
procesos de mejora se presentan como
claves para la reorganizacin del sis-
tema. Ello involucra una redefinicin
de la funcin de los gobiernos provin-
ciales a travs de la devolucin de la
responsabilidad de determinadas deci-
siones a las instituciones y el desarro-
llo de un sistema de acreditacin de las
mismas basado en estndares defini-
dos y pblicamente legitimados. Invo-
lucra tambin la institucionalizacin de
organismos capaces de gestionar de
modo profesional y transparente este
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sistema y de organizar servicios de apo-
yo para promover la innovacin y el
mejoramiento de la calidad en las insti-
tuciones. En el nivel nacional esto su-
pone el desarrollo de un nuevo marco
regulatorio y de instrumentos que ga-
ranticen el alcance federal de los pro-
cesos provinciales de acreditacin, as
como tambin la generacin de progra-
mas de fortalecimiento institucional a
los organismos provinciales y de apo-
yo a los procesos de innovacin en
reas prioritarias.
Para cada una de estas reas se han
identificado con mayor precisin los
problemas, en varias de ellas se han
definido criterios y recomendaciones
y, en algunos casos se han desarrolla-
do ya instrumentos que comienzan a
ser monitoreados y validados. Estos
avances tienen el valor de haber sido
producidos desde el seno mismo de la
complejidad que se pretende transfor-
mar. Sin embargo dejan todava abier-
ta la interrogante acerca de las limita-
ciones polticas, sociales y de finan-
ciamiento que debern ser superadas
al momento de encarar su generaliza-
cin hacia el conjunto del sistema.
2.3. El dispositivo territorial 2.3. El dispositivo territorial 2.3. El dispositivo territorial 2.3. El dispositivo territorial 2.3. El dispositivo territorial
El tercer dispositivo persigue la
configuracin, en los distintos mbi-
tos territoriales, de sistemas comple-
jos de servicios de formacin tcnico
profesional que involucren a la totali-
dad de las instituciones que se desem-
pean en ese campo, para proporcio-
nar una respuesta de creciente grado
de eficacia y eficiencia a los requeri-
mientos de formacin del contexto
socioproductivo local y regional.
La estructura de estos sistemas
territoriales se caracteriza por la diver-
sidad de ofertas que deben conducir a
titulaciones tcnicas y calificaciones
profesionales de diferentes niveles de
certificacin dentro de variadas fami-
lias profesionales y con distintas mo-
dalidades de articulacin con la forma-
cin general de jvenes y adultos. Esto
posibilita a quienes demanden forma-
cin elegir y proyectar trayectorias de
aprendizaje adecuadas a sus necesida-
des y a los requerimientos identifica-
dos por las comunidades de pertenen-
cia. Por otra parte, la red de centros de
formacin que conforma el sistema
permite organizar su funcionamiento
atendiendo a una creciente optimiza-
cin de los recursos territoriales, tanto
fsicos como humanos, que garantice
el pleno aprovechamiento de las capa-
cidades instaladas. A su vez, el siste-
ma debe mantener una red de relacio-
nes con el mundo del trabajo que posi-
bilite el ajuste permanente de las ofer-
tas, potencie las actividades formativas
y facilite la relacin de los egresados
con las economas locales. De la mis-
ma manera, la vinculacin permanen-
te con otros actores de la comunidad y
con los rganos territoriales de gobier-
no es fundamental para orientar la for-
macin tcnico profesional de manera
congruente con las estrategias de de-
sarrollo local.
boletn cinterfor
7 1
Este dispositivo comienza a cons-
tituirse a partir del ao 1998 cuando el
INET, promueve, en algunas provin-
cias, el desarrollo de proyectos deno-
minados Sistemas Locales de Ofertas
y Servicios Educativos (SILOSE). Este
modelo de intervencin surge como
una alternativa para superar la frag-
mentacin y las falencias en la organi-
zacin de la oferta actual de formacin
en sus diversas variantes. Se trata de
proyectos de gestin compartida en
donde el nivel nacional, el nivel pro-
vincial y las instituciones de una zona
realizan acuerdos de trabajo para la
reconfiguracin de los servicios actua-
les de formacin tcnico-profesional:
equipos directivos de las instituciones
de educacin media, de educacin de
adultos y de formacin profesional de
la zona; equipo tcnico provincial y
tcnicos del nivel nacional; padres, y
alumnos; representantes de empresas,
de sindicatos, de la Municipalidad y
de diversas organizaciones comunita-
rias, etc.
El desarrollo de este programa sig-
nific la introduccin de una idea
novedosa en la experiencia de nuestro
pas: si bien las instituciones son la
unidad fundamental de cambio en la
transformacin de la formacin tcni-
co-profesional, la unidad de anlisis
para la reformulacin de las ofertas es
la zona. La construccin de los mapas
zonales de ofertas y servicios de for-
macin comienza a estructurarse en
torno a estudios prospectivos sobre las
condiciones econmicas del territorio,
las capacidades instaladas en el siste-
ma educativo local y el comportamien-
to de la matrcula y sus proyecciones.
Este trabajo de anlisis se lleva a cabo
en una serie prevista de escenarios de
trabajo que involucran a actores diver-
sos de la comunidad relacionados di-
recta o indirectamente con la forma-
cin.
El desarrollo de un SILOSE, en la
situacin actual de la formacin tcni-
co-profesional en Argentina, supone un
proceso de asociacin y/o integracin
de instituciones que permita un incre-
mento en la escala de ellas [Actualmen-
te, en Argentina, la mayor parte de la
instituciones de FTP se caracterizan
por una baja matricula y, en muchos
casos, por brindar ofertas similares en
un mismo territorio.] , para organizar
ofertas y servicios formativos variados,
abiertos, flexibles y con oportunidades
de progresin. Un sistema de estas ca-
ractersticas hace necesaria una gestin
estratgica que incorpore a los diver-
sos actores del mbito pblico y pri-
vado para actualizar el diagnstico y
ajustar la pertinencia de las ofertas del
sistema, gestionar conflictos, optimi-
zar recursos, mantener la vinculacin
con el sector productivo, desarrollar es-
trategias zonales de capacitacin do-
cente.
El desarrollo de estas experiencias
plantea la discusin sobre la institucio-
nalidad de los mbitos territoriales Se
trata de un mbito de coordinacin de
las instituciones que operan en la zona
boletn cinterfor
7 2
o de un proceso de integracin bajo una
nica conduccin, con una nica pol-
tica educativa zonal y una nica admi-
nistracin de los recursos? En cual-
quiera de los casos cules son las mi-
siones y funciones de este mbito? Esto
torna complejas las preguntas que se
formularon ante el dispositivo institu-
cional con respecto a descentralizacin
y autonoma: cul es la relacin del
nivel local con los otros niveles de ges-
tin (institucional, provincial y nacio-
nal)? Es evidente que esto traslada de-
cisiones actualmente concentradas en
los mbitos provinciales al nivel local.
El proceso de asociacin e integracin
de instituciones involucra, en muchos
casos, a centros formativos que depen-
den de diferentes mbitos administra-
tivos [Sirva como ejemplo el caso de
asociacin de una Escuela de Salud
Pblica dependiente del Ministerio de
Salud de una provincia con una insti-
tucin de nivel medio dependiente del
Ministerio de Educacin. El proyecto
educativo de dichas instituciones pre-
senta ofertas que van de una tecnica-
tura de nivel medio a calificaciones
profesionales diversas: Trayectos Tc-
nico-Profesionales (TTP) de Salud y
Ambiente, Cursos de Mucama Hospi-
talaria, Obstetricia, etc. Otros proyec-
tos se conforman por la asociacin de
escuelas tcnicas de nivel medio con
Centros de Formacin Profesional de-
pendientes del Ministerio de Trabajo
o incluso con instituciones de ensean-
za privada, etc.] Qu carcter tendrn
estas nuevas organizaciones? Cmo
regular la tensin entre la especifici-
dad de la formacin tcnico-profesio-
nal que da origen a estas instituciones
y sus diversos mbitos de pertenencia:
pblico o privado? Cul es el marco
regulatorio ms adecuado para el des-
empeo de estas instituciones?
Retomando los cuatro rasgos del
escenario de la formacin tcnico-pro-
fesional que mencionamos al comien-
zo de esta ponencia, se podra decir que
el territorial constituye en la Argenti-
na un dispositivo que permite un abor-
daje interesante de las dificultades que
ellos presentan. Ante la recentraliza-
cin de las decisiones al nivel de las
administraciones provinciales, produc-
to de una poltica defensiva frente al
nuevo escenario, el proceso de consti-
tucin de un SILOSE traslada decisio-
nes provinciales al nivel local y apuesta
a construir un actor plural que cobre
cada vez ms protagonismo en la defi-
nicin de la formacin tcnico profe-
sional de su propia comunidad. Res-
pecto de la complejidad de los proce-
sos de elaboracin e implantacin de
polticas de formacin por la incorpo-
racin de nuevos actores, la escala lo-
cal brinda la posibilidad de constituir
un escenarios adecuados para el invo-
lucramiento de los sectores empresa-
riales, sindicales, del gobierno local y
otros actores de la comunidad. En
cuanto a las posibilidades de conver-
gencia de la educacin general, la edu-
cacin de adultos y la formacin tc-
nico profesional, el fortalecimiento de
una red de instituciones diversas aso-
ciadas en un territorio permite varia-
das articulaciones que no se podran
desarrollar en la actual configuracin
boletn cinterfor
7 3
de los servicios educativos en la Ar-
gentina. Esto nos vincula con el pri-
mero de los rasgos mencionados: la
fragmentacin y yuxtaposicin de ins-
tituciones y servicios formativos resul-
tante de la suma histrica de decisio-
nes tomadas sin un marco que les otor-
gue consistencia. Esta situacin slo
puede ser superada con una fuerte vi-
sin de sistema de los servicios en cada
territorio, en el marco de reglas de jue-
go claras establecidas en los niveles na-
cional y provincial.
Hay un concepto intrnseco al dis-
positivo territorial: cooperacin. La
forma de lograr una respuesta formati-
va que se caracterice por su pertinen-
cia, calidad y capacidad de transfor-
macin rpida y permanente, confor-
me a los cambios que se registren en
el medio en el que se encuentra inser-
ta, es la cooperacin entre institucio-
nes. La forma de hacer viables institu-
ciones pequeas y empobrecidas por
dcadas de desinversin en el sector
no es la competencia entre stas sino
la asociacin. Creo, por ltimo, que la
eficacia y la eficiencia no deben bus-
carse respecto de instituciones aisla-
das sino con referencia a un sistema
territorial.
3. Reflexiones finales 3. Reflexiones finales 3. Reflexiones finales 3. Reflexiones finales 3. Reflexiones finales
Los dispositivos mencionados -
regresando a la metfora ya utilizada-
se plantean explorar y a la vez cons-
truir condiciones para la definicin de
nuevas reglas de juego e instrumentos
de gestin de un sistema que opera en
un escenario radicalmente alterado.
Reglas que permitan a los distintos
actores posicionarse de modo diferen-
te e instrumentos que les ayuden a
orientar, evaluar y mejorar sus propias
apuestas en escenarios definidos.
Los dispositivos desarrollados
buscan fortalecer la autonoma de las
instituciones, pero sobre una base te-
rritorial que permita reconfigurar los
servicios de formacin tcnico profe-
sional, articulndolos entre s y con
proyectos y agentes locales de desa-
rrollo. Al mismo tiempo buscan esta-
blecer estndares compartidos
federalmente para la certificacin de
aprendizajes y de instituciones, desa-
rrollando para ello mecanismos de par-
ticipacin empresarial y sindical por
sectores de actividad y fortaleciendo
el papel de los gobiernos provinciales
en los procesos de acreditacin de las
instituciones.
La evolucin de estas lneas de
poltica enfrenta dificultades importan-
tes cuando se plantea el paso del nivel
experimental a su generalizacin en las
distintas realidades provinciales. La
generacin un nuevo marco regulatorio
que las consolide y proyecte implica
la construccin de una voluntad pol-
tica necesariamente plural que involu-
cre a los nuevos actores. La institucio-
nalizacin de diferentes niveles de ela-
boracin y gestin de polticas impli-
ca una reorganizacin y profesionali-
zacin de los organismos nacionales y
provinciales, as como la promocin de
alianzas estratgicas a niveles locales.
boletn cinterfor
7 4
La reconfiguracin de los servicios
implica la diversificacin de las fuen-
tes de financiamiento y la creacin de
mecanismos de asignacin de recursos
consistentes con las lneas de poltica
planteadas.
Las oportunidades para avanzar en
esta direccin estn, sin embargo abier-
tas. La gran ventaja es al mismo tiem-
po la debilidad ms fuerte: no se trata
de desmontar un sistema consolidado
y resistente al cambio sino ms bien
de construir nuevos sentidos y direc-
ciones a un sistema desarticulado y
fragmentado en el que los actores en-
frentan, con escasos recursos, escena-
rios altamente inciertos.