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Minería informal: la verdad

sobre el proceso de
formalización.
Es mucho lo que se dice de la minería informal, pero
¿sabemos qué piden realmente y si esto se puede
cumplir?
¿Sabes qué es un IGAC? ¿Cuánto cuesta realizar uno? ¿Qué es un COME? ¿Qué
implica la autorización de inicio/reinicio de actividades? ¿cuánto se demora? Si no
tenemos claro todo esto, no habrá estrategia de saneamiento que solucione el problema.
Kike Serrano
PUBLICADO: 2014-04-21
El día 20 de abril mediante el Decreto Supremo No. 029-2014-PCM se aprobó la
estrategia de saneamiento de la pequeña minería y minería artesanal. Pero, ¿qué
significa esto en realidad? El tema de la formalización de la minería es muy complejo.
Pudiera quedarme por horas hablando de cada punto que hace que la formalización solo
quede en buenas intenciones, como ha venido siendo en los últimos años. Pero es
momento de saber realmente lo que hay detrás de todo este problema, más allá de las
imágenes que nos muestra la prensa de bosques amazónicos depredados o
manifestaciones de peruanos reclamando que los escuchen en una ciudad que no es la
suya.
Lo que a continuación expongo son las complejidades que como profesionales al
servicio de los pequeños mineros y mineros artesanales hemos sufrido a lo largo de todo
este “proceso”. Tocaré temas puntuales de los requisitos que exige el Estado para que
un minero informal pueda ejercer sus actividades formalmente, según el D.L. 1105.
Hablar de lo que sucedió en años anteriores (en los años anteriores al año 2000) sería
expandirse mucho en el tema, por lo que el análisis parte de la problemática actual.
En casi todo el Perú se realizan actividades mineras a pequeña escala. Dependiendo de
la zona y la geografía, es el tipo de actividad que practican: los mineros informales de la
costa desértica y rocosa y sierra montañosa practican la minería filoneana o de socavón
(en el caso del oro, éste se encuentra dentro de las rocas), y los de la selva amazónica la
minería aluvial (el oro está en la arena bajo el río). En ciertos lugares se practican
ambos tipos, como en Puno.
En el 2012, el gobierno decidió implementar un proceso para que todos los mineros
informales del país se puedan formalizar. Es así como se emiten una serie de decretos
legislativos que buscaban brindar un marco para un proceso de formalización. Dentro de
esos decretos, está el D.L. 1105, el cual establece las pautas para dicho proceso, y en el
cual nos centraremos.
Para tener un censo de todos los mineros informales, este decreto les exigía firmar un
papel donde indican sus nombres y datos, el nombre de la concesión donde trabajan, el
tipo de contrato que tenían con el dueño de la concesión y su firma, con el fin de
comprometerse a cumplir con los requisitos administrativos, legales y ambientales que
imponía el Estado. Este documento se llama “Declaración de Compromiso” (DC),
documento que juega un papel muy importante, como veremos más adelante.
De todos los mineros informales existentes en el país, solo 72 mil pudieron presentar a
tiempo su Declaración de Compromisos. Es aquí donde el Estado se olvida totalmente
de los que no pudieron presentar esta Declaración, que es la única diferencia entre
informales e ilegales. Pero sigamos con el análisis de estos 72 mil que sí pudieron
presentarla.
Este D.L. 1105 también señala que, el minero informal que haya firmado su Declaración
de Compromiso pueda ser formal, tiene que cumplir con estos requisitos:
1. Presentación de la Declaración de Compromiso (DC).
2. Contrato de Cesión o Explotación con el titular del derecho minero.
3. Acreditación del Uso del Terreno Superficial.
4. Autorización del Uso de Aguas.
5. Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo – IGAC
6. Autorización para el Inicio/Reinicio de actividades.
Sólo los que cuentan con la DC acceden a los “beneficios” de esta ley. Sin embargo,
¿por qué es casi imposible para el minero informal cumplir con lo que le pide el Estado
peruano para que pueda ejercer sus actividades formalmente? Aquí algunas respuestas:
1. Declaración de Compromiso
Como anteriormente lo mencioné, solo 72 mil personas (entre naturales y jurídicas)
lograron firmar y registrar su Declaración de Compromiso, incluyendo las que se
encontraban en Madre de Dios (gran error, porque ahora quieren cancelar lo que
aprobaron en su momento). Se dice que son casi 200 mil personas que se dedican a la
minería artesanal, ¿dónde quedan las 128 mil restantes? Pues el Gobierno les ha dicho:
formalícense por la vía ordinaria, o sea según lo dictamina la ley 2765, un proceso
mucho más largo y más costoso. La diferencia es que no pueden realizar actividades sin
antes haberse formalizado, a diferencia de los que tienen Declaración de Compromiso
que pueden ejercer sus actividades aun no siendo formales. Ahora, después de un año y
medio de otorgadas, el gobierno ha decidido empezar a cancelar algunas Declaraciones
otorgadas.
2. Contrato de Cesión o Explotación
Este punto es el principal cuello de botella del proceso de formalización. Una concesión
minera te da el derecho a extraer los minerales que existen debajo de un terreno
superficial, no te hace dueño del terreno en sí. Concesionar en los años 2000 fue como ir
al mercado a hacer las compras, y las grandes mineras y funcionarios públicos fueron
los grandes beneficiados. Ahora ellos tienen concesiones sin utilizar, sólo pagan un
pago anual (derecho de vigencia) y esperan de brazos cruzados hasta que llegue algún
minero artesanal a pedirles por favor que les firmen un contrato. ¿Por qué la mayoría no
puede cumplir con firmar estos contratos con los dueños de las concesiones? En algunos
casos, los titulares han cambiado de nombre o simplemente no aparecen, no se les puede
ubicar. En otros, el titular es una empresa extranjera que concesionó “por si acaso lo
necesite” o porque simplemente era fácil, y ahora simplemente no quieren firmar porque
no tratan con “informales”. En otros, el titular aparece, pero con un contrato que él
mismo (o sus abogados) han diseñado, y que la mayoría de veces es un contrato
abusivo, específicamente en porcentaje de regalías, en venta libre del mineral, en plazo
del contrato, en análisis de laboratorios, pesaje, prácticas de comercio justo, entre otras.
Pero como el titular tiene “la sartén por el mango” porque es el dueño de la concesión y
ni el Estado puede arrebatársela, al minero no le queda otra que rogar por un milagro
que haga que firme algo justo, o simplemente firme. ¿Apareció el Estado para resolver
este problema? No. Y no podrá hacer nada si no modifica las reglas del juego.
3. Acreditación del Uso del Terreno Superficial
Una vez cumplido los dos pasos anteriores, el minero informal tiene que pedir la
autorización para realizar sus actividades al dueño o dueños del terreno. El dueño puede
ser una persona natural, una comunidad campesina o simplemente eriazo (terreno sin
dueño). Muchas veces los dueños de los terrenos son las mismas comunidades
campesinas, ahora mineras. Pero aquí surge otro problema. Ellos tienen documentos que
acreditan ser los dueños, como certificados de posesión o documentos de herencia, pero
debido a la falta de información y de abandono por parte del Estado, nunca han
registrado sus documentos en registros públicos, por lo que sus terrenos figuran como
eriazos (sin dueño). Con ellos, pierden fuerza a la hora de querer negociar el contrato de
explotación con el dueño de la concesión, ya que este no puede tampoco hacer nada sin
la autorización de los dueños del terreno superficial. Los que pudieron demostrar que
son dueños del terreno superficial tienen la gran opción de negociar un contrato. Sin
embargo, nuevamente se encuentran con el contrato único impuesto por el titular de la
concesión. Si no firman los titulares, los mineros no pueden formalizarse. Si no firman
los mineros, a los titulares no les interesará mucho porque nunca han hecho nada en esas
concesiones.
4. Autorización del Uso de Aguas
Los que lograron (increíblemente) cumplir con los pasos anteriores, ahora tienen que
presentar la Autorización de Uso de Aguas, trámite que con el D.S. 032-2013-EM, se
incluyó en el Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo. Es la Autoridad Nacional
del Agua (ANA) la que recibirá por parte de la Dirección Regional de Energía y Minas
de cada región la sección especial del estudio sobre el uso de aguas, para su revisión y
aprobación. Pero sólo se entregará la autorización una vez aprobado el IGAC. Se alarga
la agonía del minero.

GRAN MINERIA FORMAL - CONTAMINANTE
5. Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC)
Otro gran cuello de botella para la formalización minera. El IGAC es un estudio en
primer lugar complicado, y en segundo, costoso. Sólo el trámite cuesta más de 3 mil
soles; y el estudio bordea los 30 mil soles. La finalidad de este estudio es especificar las
actividades que realiza el minero y la manera de cómo implementar un Plan de Manejo
Ambiental para que paulatinamente realicen sus labores de manera responsable social y
ambientalmente.
Es en este punto donde se separan los mineros de costa y sierra con los mineros que
trabajan en la selva. En cuanto a los primeros, y sobre todo los de las zonas desérticas,
el IGAC puede ser aprobado fácilmente ya que el impacto al ambiente es casi nulo,
debido a que donde laboran no hay ríos ni bosques, y casi nunca llueve. Sin embargo, se
tienen que combatir los problemas referentes a la salud ocupacional e higiene de los
mineros, sobre todo en el momento de refogar (poner al fuego el mineral que se
encuentra con mercurio), ya que el mercurio sale en forma de vapor al aire. Este
problema puede ser tratado fácilmente con una retorta, la que capta el mercurio que
puede ser reutilizado. Otros utilizan pozas de cianuración (cianuro) en lugar de trabajar
con el mercurio. Tampoco hay mayor problema de contaminación con una adecuada
gestión ambiental y una correcta y estricta implementación de normas de seguridad e
higiene.
En cuanto a los que trabajan en la selva, definitivamente hay una depredación brutal de
los bosques (ojo, no todos los que trabajan en la selva usan maquinarias, existen los que
aún usan métodos artesanales, aunque el mercurio siempre está presente). Debido a la
naturaleza de sus actividades, es casi imposible que un minero informal de estas zonas
logre que le aprueben su IGAC. Con ellos se tiene que tener una alternativa razonable
para que dejen de lado sus actividades y puedan laborar en otros asuntos relacionados
con el tema, como por ejemplo la reforestación de los bosques contaminados, o la
inserción de éstos en actividades del Estado. Pero lo que el Estado hizo con Madre de
Dios es una calamidad que refleja que prefieren usar la fuerza armada en vez de la
palabra.
Sabemos que la minería artesanal no es fija; hay que buscar en diferentes zonas donde
se encuentran las vetas (mineral con oro) o el oro diseminado, lo que obliga al minero
cambiar de puntos de actividad constantemente. ¿Cuál es el problema con esto? Que el
Estado muy inteligentemente ha decretado que el IGAC sea sólo para un punto. O sea,
aparte de complejo y costoso, no le servirá casi de nada al minero. ¿Qué pasa si necesita
cambiar de ubicación? Pues tiene que olvidarse de todos estos pasos y formalizarse
nuevamente por la vía ordinaria (más costosa que el IGAC, que de por sí ya es costoso),
y encima no podrán realizar actividades hasta que sean formales. ¿Y cómo pagan sus
estudios para ser formales? Mejor dicho, ¿cómo viven? Sin embargo, el Gobierno dio
facilidades a la gran minería para que ya no hagan un Estudio de Impacto Ambiental
semi detallado (EIAsd) a la hora de cambiar de ubicación de actividades o ampliar sus
operaciones, sólo bastaría con un informe técnico, según R.M. 310-2013-MEM/DM.
¿Por qué no hacerlo con la pequeña minería y minería artesanal? Los que llegaron vivos
a este punto, en este definitivamente murieron.

MINERIA ARTESANAL INFORMAL- ¿CONTAMINANTE?
6. Autorización para el Inicio/Reinicio de Actividades.
Muchos creerán que este último paso es simplemente mero trámite. Totalmente
equivocados. Tal como sucede con el IGAC, para obtener la Autorización de
Inicio/Reinicio de Actividades se tienen que presentar diversos planos, estudios
topográficos, geotécnicos, geomecánicos, diseño de las labores, del polvorín, programa
detallado de avances y labores mineras, etc. Eso naturalmente cuesta, toma tiempo y
(como en toda la pequeña minería y minería artesanal) casi no hay profesionales que los
asesoren. Otro trámite complejo, aunque es casi imposible que el minero haya llegado
hasta este punto.
Pero esto no acaba aquí.
A los mineros que se dedican a las labores de explotación el Estado les exige una
Autorización Excepcional de Uso de Explosivos a Mineros en Proceso de
Formalización, expedido por la SUCAMEC (antes DICSCAMEC). Y para pedir esta
autorización el minero necesita otros ingredientes: un COME (Certificado de Operación
Minera Excepcional) que tiene una vigencia de sólo 6 meses (si, otro trámite más), una
relación de manipuladores de explosivos con licencia vigente (nadie lo tiene) y, para mí,
lo más sorprendente: “en caso de no contar con polvorín propio, presentar una copia del
contrato suscrito con la empresa que se encargará del almacenamiento y seguridad de
los explosivos” (D.S. 046-2012-EM). Lo que no saben los individuos que han elaborado
estas directivas es que es casi imposible encontrar un polvorín en las zonas donde
realizan su actividad. Casi no hay empresas que lo brinden, quizás en Lima y alguna
ciudad grande como Arequipa, donde es ilógico que los mineros que están a horas de
estas ciudades vayan a recoger sus explosivos y volver a su labor custodiado por una
empresa privada hasta su socavón a más de 10 horas de pista y 4 de trocha. ¿Cuánto
costaría eso? Para todo esto, ¿habrá alguna empresa que se aventure a brindar este
servicio? Entonces, ¿Cómo consiguen los explosivos actualmente los mineros
informales? Simple: mercado negro. Muchas veces son las grandes mineras quienes les
venden los explosivos a los informales, poniendo en riesgo sus vidas. Aun así, para
todos, los malos de la película siguen siendo los informales.
Imagínense que increíblemente se haya logrado formalizar un minero. ¿Qué es lo que le
espera? Los beneficios de la formalización son muchos. Recordemos también que una
vez formalizados los mineros deberán pagar todos los impuestos de ley, que es lo que
todos los peruanos que generamos ingresos debemos hacer, y con gran honor. Sabiendo
cómo se ha venido trabajando en todos estos años y la falta de profesionalismo en todo
aspecto, ¿los mineros artesanales están capacitados para manejar su contabilidad? ¿No
se generará una multitud de gente endeudada con el Estado sólo por no saber qué,
cuándo y cómo declarar sus impuestos? Es más, aún no se ha creado ningún régimen
simplificado para los pequeños mineros o alguno que los incluya. Existe un Régimen
Único Simplificado donde se incluyen actividades como la agricultura y la pesca
artesanal (D.L. No. 937, Texto del Nuevo Régimen Único Simplificado), pero
inexplicablemente no incluyen a los pequeños mineros y mineros artesanales. ¿Por qué
quitar este beneficio del Estado peruano a los propios peruanos que se dedican a esta
actividad?
Dice el Estado que viene capacitando, cosa que no es real. Dice el Estado que ha
implementado Ventanillas Únicas, y las ha implementado a finales del año pasado. Dice
el Estado que se formalicen, y viene actuando como hasta ahora, sin rumbo y sin saber
realmente lo que están pidiendo.
Es momento de tomar conciencia y no opinar por opinar, sólo viendo las imágenes que
difunde la prensa. He visto muchas iniciativas contra la minería ilegal como “Prohibido
Arrugar” o “Juntos contra la minería ilegal”, pero ¿dónde está el grupo “Juntos contra la
incapacidad del Estado para poder formalizar a los mineros? Estoy totalmente en contra
de que se sigan contaminando los ríos, los bosques, el aire, el agua y las mismas
personas, pero para mí la peor minería es la contaminante, sea a gran escala o a pequeña
escala, formal o informal. Y para que deje de ser contaminante, se necesita que el
Estado empiece a funcionar.
Esperemos que los funcionarios encargados se decidan por fin a arrancar las raíces del
problema sin maltrato a las personas, con palabras, sin muertes y con mucha
inteligencia.
PD: ¿Alguien le ha pedido un estudio de impacto ambiental a Urresti cuando hace
explotar máquinas con combustible en los ríos de la selva o pozas repletas de cianuro en
poblaciones cercanas? Deberían.