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CAMBIOS EN EL PARADIGMA DE POLÍTICA DE MEDIOS.

Hacia un nuevo paradiga de po!"#ica$ de counicaci%n
&
'an van Cui!en(urg ) Deni$ Mc*uai!
ABSTRACT
Este artículo trata sobre los paradigmas de políticas de comunicación y medios. En Estados Unidos y Europa
Occidental, se pueden distinguir tres fases paradigmáticas de políticas de comunicación y medios: el
paradigma que marca la emergencia de políticas de la industria de la comunicación (hasta la ! "uerra
#undial$, el paradigma de política de ser%icio p&blico de medios ('()*+'(,-.(-$/ y la fase actual (de '(,-.(-
en adelante$ en la cual se busca un nue%o paradigma de políticas. En la fase 0, las políticas de medios y
comunicación se referían, en primer lugar, a las tecnologías emergentes del tel1grafo, la telefonía e
inalámbricas. 2a política de comunicación en esa era se regía, principalmente, por ra3ones de inter1s estatal y
beneficios financieros corporati%os. 2uego de la da. "uerra #undial, las políticas de medios estaban
dominadas por un criterio sociopolítico más que por preocupaciones económicas o de estrategias nacionales.
En esta fase paradigmática, que dura hasta '(,-.(-, notablemente en Europa occidental, el ideal de ser%icio
p&blico de radiodifusión estaba en su má4imo esplendor. 5e '(,- en adelante, sin embargo, las tendencias
tecnológicas, económicas y sociales fundamentalmente cambian el conte4to de las políticas de medios. En
muchos países, los gobiernos optan por políticas que apuntan a destruir los monopolios en medios y
comunicaciones y pri%ati3ar tanto como sea posible. 2as %ie6as normati%as en políticas de medios se han %isto
desafiadas y quienes se encargan de dise7ar políticas están buscando un nue%o paradigma en políticas de
comunicación. En este nue%o paradigma, parece haber cambios en el equilibrio de los componentes político,
social y %alores económicos que dieron forma a la definición del inter1s p&blico

al que los medios y la
comunicación supuestamente sir%en. 2os autores concluyen bosque6ando los principios centrales del nue%o
paradigma de política de comunicación que actualmente parece estar emergiendo.
8alabras 9la%e: acceso, política de comunicación, di%ersidad, libertad de comunicación, política de medios.
'
:raducción a cargo del equipo conformado por #ariela ;aladrón, <na ;i3berge, #arianela 5el "i&dice,
9ecilia =ari7a, >orgelina ?o6o, #agdalena ?esto%ich, ;ernadette 9alifano y "uillermo #astrini

@d:: ?emite a la idea de inter1s general que comporta todo ser%icio p&blico y no al modo en que
entendemos en <rgentina el inter1s p&blico. El te4to de :remblay, A2a noción de ser%icio p&blicoB puede
ayudarnos a comprender de qu1 se trata este concepto. Cl manifiesta que las nociones de ser%icio p&blico
franc1s y de Dpublic utilitiesD norteamericano coinciden en que no sólo la escase3 de frecuencias constituye un
argumento de peso para e4plicar el carácter de ser%icio p&blico de la radiodifusión, sino que tambi1n debe
pensarse en 6ustificaciones sociales y culturales, en la medida en que la colecti%idad les reconoce un inter1s
general. 5icha acti%idad de inter1s general no puede abandonarse a la iniciati%a pri%ada y al puro 6uego de las
leyes de mercado, y por lo tanto el Estado asume directamente su responsabilidad y su control, someti1ndola,
si fuera necesario, a un r1gimen 6urídico especial. ". Tre(!a), D2a noci%n de $ervicio p+(!icoD, en :elos,
n&m. '), 6unio, #adrid, '(,,.
'
La eergencia de !a po!"#ica de edio$ ) counicaci%n
2os orígenes de las políticas de comunicación descansan en la interacción entre la b&squeda
por reali3ar los intereses nacionales por parte de los estados y las operaciones de las
empresas comerciales.industriales. :anto los gobiernos como la industria han buscado
%enta6as mutuas por la %ía de los pri%ilegios, regulaciones y restricciones. 2as políticas en
general se refieren a proyectos (p&blicos$ conscientes para alcan3ar alguna meta 6unto con
los medios propuestos y el cronograma para lle%arla a cabo. El contenido específico de las
políticas de gobierno refle6an el trato hecho en un momento y lugar particular y el
equilibrio de poder y %enta6as entre el gobierno y la industria. En este ni%el de generalidad,
no ha cambiado mucho, a pesar de la transición general durante el Eiglo FF hacia formas
de gobierno más democráticas y las crecientes tendencias hacia la globali3ación. <&n así,
en el campo de la política de medios han e4istido desarrollos significati%os, especialmente
aquellos que refle6an los cambios en las tecnologías de la comunicación y la creciente
importancia de las comunicaciones en las sociedades Apost industrialesB, que son conocidas
com&nmente como Asociedades de la informaciónB.
<unque por siglos hubo inter%enciones estatales y regulaciones relati%as a los transportes y
%ia6es por propósitos de control, finan3as o ra3ones estrat1gicas, sería anacrónico hablar de
políticas de comunicación antes de que comen3ara la serie de in%enciones electrónicas a
mediados del Eiglo F0F con el tel1grafo el1ctrico. En este artículo, nosotros identificamos
tres fases principales de políticas de comunicación. 8odemos clasificar estas fases
consecuti%as como (0$ la fase de políticas de la industria de la comunicación emergente, (00$
la fase de política de ser%icio p&blico de medios, y (000$ la fase de un nue%o paradigma en
políticas de comunicación.
2a formación de políticas en este campo, como en otros, está generalmente guiada por la
noción de Ainter1s p&blicoB, el cual se espera que sea perseguido por los estados
democráticos en nombre de sus ciudadanos. En general, una cuestión de Ainter1s p&blicoB
es aquella que afecta a la sociedad en su con6unto (o a porciones de ella$ más que a los
indi%iduos inmediatamente in%olucrados o directamente afectados. < pesar de las

tendencias a la liberali3ación e indi%iduali3ación, características de las sociedades
capitalistas, hay un n&mero creciente de asuntos en los que el desarrollo material da lugar a
mayores preocupaciones y demandas para regular. Estas preocupaciones se relacionan tanto
con amena3as (en campos como salud, medio ambiente, seguridad y bienestar económico$
como tambi1n con potenciales beneficios compartidos que pueden esperarse como
resultado de desarrollos económicos, sociales y tecnológicos. 2as acciones de los gobiernos
en nombre del Ainter1s p&blicoB en materia de comunicación han sido largamente
complicadas por la ambigua relación del Estado con sus ciudadanos en lo que se refiere a la
libertad de comunicación. Gistóricamente, el Estado ha sido percibido como el principal
enemigo de la libertad de e4presión indi%idual, mientras que al mismo tiempo, a tra%1s de
constituciones y sistemas legales, tambi1n se lo ha %isto como el efecti%o garante de la
libertad en asuntos importantes.
2a inmediata rele%ancia de estas obser%aciones reside en la necesidad de subrayar la
dificultad que cualquier AhacedorB de políticas de comunicación tiene para definir el inter1s
p&blico y, de este modo, en establecer metas para las políticas. :ambi1n nos recuerda que
cualquier política de comunicación y cualquier regulación que pro%enga de la política,
probablemente sea estrechamente escrutada y frecuentemente resistida por causa de las
potenciales limitaciones a la libertad de los ciudadanos o sospechada de abrogar poder
comunicati%o para el Estado. Estos comentarios introductorios tambi1n dirigen la atención
una %e3 más a la centralidad de la comunicación en sociedades de la información y, por
ende, al poder asociado a los medios de comunicación, sin embargo, difícil de establecer
con precisión. En las sociedades contemporáneas es, cuando menos, ampliamente asumido
que el acceso diferencial a los medios de comunicación o a los beneficios de la
comunicación (información, canales de contacto$ están estrechamente %inculados al
e6ercicio del poder político y económico. 9on el tiempo, los temas de políticas de
comunicación se han %uelto más sensibles desde esta perspecti%a, a pesar de la enorme
e4pansión y proliferación de los medios de comunicación.
H
La ,ora genera! de !a$ po!"#ica$ de counicaci%n
Principales elementos de la política de medios
2os principales elementos o factores de política de medios y política de
telecomunicaciones, de6ando a un lado la pregunta por los cambios en el tiempo y las
diferencias de conte4tos, consisten en: las metas u ob6eti%os que se persiguen/ los %alores y
criterios a tra%1s de los que las metas son definidas o reconocidas/ los %ariados contenidos
y ser%icios de comunicación a los que las políticas se aplican/ la diferente distribución de
los ser%icios (principalmente publicaciones impresas, cable, diseminación del cable y
radiodifusión y telecomunicaciones$/ y por &ltimo, las medidas políticas apropiadas y los
medios de implementación (centralmente, inclusión en la ley, regulación, auto+ regulación o
prácticas del mercado$.
2a relación entre estos elementos en un determinado ambiente nacional se puede %er en la
=igura ', que ha sido adaptada de %an 9uilenburg y Elaa ('((H,'(()$. Es un modelo de
política formulado por gobiernos más que por las corporaciones de medios, aunque
debemos admitir la creciente tendencia hacia políticas incorporadas en las estrategias de
negocios de las corporaciones. 5ado que la influencia de las estrategias de negocios deben
ser representadas en un modelo de política de este tipo, se puede se7alar que principalmente
concierne a tres aspectos: la interpretación que se le otorga al bienestar económico
nacional/ el equilibrio entre los ser%icios pro%istos con fines de lucro pri%ados u otros
propósitos sociales/ la propiedad de los sistemas de distribución e infraestructura.
)
Interés Público General
El Sistema de Comunicación Social
-igura & Elementos de la política nacional de comunicación.
Interés Público
El ob6eti%o general indicado en la cabe3a de la figura es el logro del inter1s p&blico. Cste
está abierto a innumerables interpretaciones, pero es &til clasificar sub+ob6eti%os en relación
a si tienen que %er con el bienestar político, social o económico. Esta di%isión tripartita
tambi1n diferencia entre %alores y criterios rele%antes.
2os %alores más importantes asociados con el bienestar político son aquellos que apoyan o
son promo%idos por las instituciones políticas democráticas. El %alor principal en esta
relación es el de libertad de e4presión y publicación. 5ependiendo del conte4to nacional y
de la rele%ancia de la cultura política, casi el mismo peso puede ser otorgado a los %alores
de igualdad y participación. En esta relación, la igualdad requiere una amplia disponibilidad
p&blica de acceso a los medios y a los contenidos de la comunicación. El ob6eti%o de la
política de pro%isión uni%ersal está muy %inculado a la igualdad. 2a participación en la %ida
*
Ob6eti%os
Ialores . 9riterios
;ienestar 8olítico ;ienestar Eocial
;ienestar Económico
5emocracia,
2ibertad de 9omunicación
;eneficios Eociales y
9ulturales
0nno%ación, Empleos,
"anancias . 0ngresos
9ontenidos y Eer%icios de 9omunicación
Eer%icio de 5istribución
Eer%icio de 5istribución
@oticias e 0nformación 9ultura y Entretenimiento 0ntercambio
9able y ?adiodifusión 8ublicaciones :elecomunicaciones
8olítica de 9omunicación 8olítica de #edios 8olítica de :elecomunicaciones
cí%ica además presume accesos adecuados y compartidos a la información, a las ideas y a
los medios para transmitir e intercambiar estos bienes.
En relación al bienestar social, e4isten más ob6eti%os y estándares di%ergentes, de acuerdo
al conte4to nacional. 8ero en cierto modo nosotros encontramos en casi todos los casos un
beneficio fundado en el orden y la cohesión social, calculado no sólo de acuerdo a criterios
nacionales sino tambi1n en categorías subnacionales, regionales, 1tnicas o lingJísticas. @o
podemos distinguir fácilmente entre los ob6eti%os de las políticas culturales y sociales o
definir precisamente el criterio de calidad que debería promo%er el sistema de
comunicación. El subtítulo cubre no solo la promoción de ob6eti%os positi%os sociales y
culturales, sino tambi1n la pre%ención del da7o y la ofensa de parte de la comunicación
p&blica.
El ob6eti%o del bienestar económico ha sido materia de cambiantes definiciones en lo que se
refiere a la comunicación. E4isten requerimientos mínimos para la pro%isión de
infraestructura que permita a la economía nacional funcionar eficientemente en t1rminos de
producción y mercado. 9ada %e3 más, en el marco de una Eociedad de la 0nformación el
sistema de comunicación es parte integral de la economía y constituye un mercado
importante y elaborado en sí mismo. 2os %alores rele%antes además de los generales de
eficiencia, empleo y beneficio, incluyen los de inno%ación e intercone4ión.
Po!"#ica de edio$ v$. Po!"#ica de #e!ecounicacione$
:radicionalmente, a lo que nos referimos como Apolíticas de mediosB sigue estando
%inculado con los ob6eti%os del bienestar político y en general a todo el lado i3quierdo del
modelo que se describe en la figura '. Ee centra básicamente en diarios, tele%isión, cable y
otros medios importantes de distribución p&blica. Eus principales preocupaciones son la
libertad, di%ersidad, calidad del contenido y responsabilidad (accountability$ p&blica. 8or el
contrario, los temas del lado derecho del modelo tienen que %er con las políticas de
telecomunicaciones en general. Esto implica prestar más atención a la infraestructura y la
arquitectura, las condiciones del mercado, la regulación del monopolio, etc.
K
En lo que refiere a los medios para implementar las políticas ha e4istido una gradual
con%ergencia y coincidencia con las mismas tendencias, afectando a cada una de las tres
AramasB de las metas de inter1s p&blico. Estas tendencias serán discutidas luego. Ein
embargo, podemos obser%ar que los temas que interesan al lado i3quierdo del modelo han
sido tradicionalmente direccionados por las leyes y regulaciones específicas de los medios,
mientras que el bienestar económico ha quedado (y sigue estando$ más dentro de la esfera
de los instrumentos de economía general y de la regulación comercial.
Este modelo general del sistema de comunicación social %isto de acuerdo a la perspecti%a
de quienes definen las políticas (policy maLers$ es un compuesto artificial de elementos que
no se aplicará correctamente a todos los casos nacionales. Es además anacrónico, al
combinar e4periencias nacionales durante un largo período de tiempo en el que la sociedad
y la tecnología de la comunicación han cambiando considerablemente. 9on el fin de
generar mayor sentido en la información y las interpretaciones, necesitamos hacer un
bosque6o de las sucesi%as fases de definición de políticas, en las que cada una ha de6ado sus
marcas en los sistemas de comunicación, y toda%ía e4tienden su influencia sobre la forma
en que los desafíos de hoy son mane6ados. En la siguiente descripción reali3aremos una
distinción de un escenario inicial de emergencia de las políticas para los medios y las
comunicaciones que duró apro4imadamente hasta la Eegunda "uerra #undial, que abrió el
camino para el cambio en muchos aspectos y tambi1n coincidió con el surgimiento de la
tele%isión como el principal medio de masas.
-a$e I. Po!"#ica$ para una indu$#ria de counicaci%n eergen#e /0a$#a !a Segunda
Guerra Mundia!1
2a primera fase aborda la transición desde el tiempo de la Ano+políticaB y consiste en una
colección de medidas ad hoc designadas para regular y facilitar la introducción de una serie
de inno%aciones, desde mediados del siglo F0F hasta apro4imadamente el inicio de la
Eegunda "uerra #undial. Esta etapa está caracteri3ada por un proceso gradual de
acumulación de medidas, con diferentes intenciones, medios y amplitud (scope$. @o e4istió
un ob6eti%o coherente, más allá de proteger o me6orar los intereses del gobierno y la nación,
M
y promo%er el desarrollo del sistema de comunicaciones, ya sea desde el estado o la
in%ersión de capital pri%ado. 5urante la =ase 0, se tendieron los lineamientos para las
posteriores políticas y leyes de tel1grafo, radio, cine, tele%isión, transmisión por cable,
discografía y %arios medios relacionados. Una característica principal, remarcada desde
entonces, fue la separación de regímenes para diferentes tecnologías, con particular
referencia a los medios de distribución (%er más adelante$. Esta separación fue mucho más
un accidente de la historia que un dise7o. < pesar de las relaciones conflicti%as entre los
"randes 8oderes de aquel momento, e4istió una considerable cooperación internacional en
relación al correo, el cable, el tel1fono y el tel1grafo para facilitar el desarrollo de un
sistema global de comunicaciones.
En los comien3os de esta etapa de emergencia de las políticas de comunicación,
especialmente en Estados Unidos, Europa y en los dominios británicos, las funciones
políticas de las comunicaciones fueron fuertemente desapercibidas y desreguladas. 2a
suposición general era que el t1rmino medio de las políticas de comunicación debían ser las
aplicadas a la prensa escrita, para la cual no e4istían políticas e4cepto la libertad frente a la
censura y el obser%ar las leyes del país en el que operaba. En la =ase 0, las políticas se
refieren principalmente a la emergente tecnología del tel1grafo, tel1fono y el tel1grafo
inalámbrico, aunque el cine fue tambi1n rápidamente regulado cuando surgió en el cambio
de siglo.
Telecomunicaciones en Estados Unidos
E4iste una clara e%idencia de políticas en relación al tel1grafo el1ctrico y el tel1fono. En los
Estados Unidos, el tel1grafo se con%irtió rápidamente en un monopolio pri%ado, cuyo
propietario fue por mucho tiempo Nestern Union. El tel1fono, cuando llegó, tambi1n fue
%irtualmente monopoli3ado, aparte de las operadoras locales, por otra corporación enorme,
<:O:. 9uando Nestern Union y <:O: se fusionaron en '('H llegaron a un acuerdo con
el gobierno, aceptando cierta separación de los ser%icios y la regulación a cambio de un
efecti%o monopolio sobre las comunicaciones telefónicas y telegráficas de larga distancia
(Eussman, '((M:MM$. <parte de algunos bre%es inter%alos durante la guerra, este modelo de
regulación gubernamental y monopolio pri%ado fue el n&cleo de la primera política de
,
comunicación en los Estados Unidos. 5e todas formas, el 1nfasis estaba en los pri%ados y la
regulación fue incitada más por un sentimiento anti+trust y de apoyo a la competencia que
por una %isión de ser%icio al inter1s p&blico. 2o que era bueno para el capitalismo era
bueno para <m1rica: esto es, la industria pri%ada operando en un ambiente competiti%o anti
trust era considerado el mecanismo más importante para ser%icios de comunicaciones de
alta calidad y preocupados por inno%ar. Ein embargo, el ser%icio postal de los Estados
Unidos permaneció en la esfera gubernamental, al menos como recordatorio de estructuras
alternati%as.
Acercamiento europeo
2as principales alternati%as eran e%identes en Europa. En "ran ;reta7a, la ley reser%aba
todos los ser%icios de tel1grafo para la Oficina de 9orreos ya desde ',K,, y el mismo
patrón fue seguido en <lemania, =rancia, Golanda y Euecia. =uera de e4perimentos
menores y des%iaciones, casi lo mismo puede ser dicho del tel1fono. 2a política europea fue
constituir monopolios p&blicos, y en tanto eran ser%icios de utilidad p&blica, fueron
efecti%amente una rama del gobierno, el tel1fono y el tel1grafo, 6unto con los ser%icios
postales. 2a comunicación inalámbrica siguió el mismo paso a comien3os del siglo FF.
<&n en países firmemente capitalistas, el monopolio del estado fue obser%ado como la
me6or manera de ser%ir al inter1s nacional (y por lo tanto del p&blico$. El inter1s nacional
fue definido por el propio Estado. 2os medios electrónicos fueron %istos como demasiado
estrat1gicamente esenciales, desde el punto de %ista de la ingeniería y de la infraestructura
para el estado y la industria como para de6arlos en manos de las incertidumbres del libre
mercado. =ueron apenas considerados como bienes y ser%icios de consumo. <demás fueron
generalmente considerados como Ano políticosB o fuera del panorama de debate
democrático político, una percepción apoyada en su status de ser%icio ci%il.
8resumiblemente, las tradiciones imperiales(istas$ de los principales poderes Europeos
contribuyeron a producir y proteger este modelo general de política.
(
Características Comunes
@o resulta sencillo poder acceder a la historia cercana de la definición de políticas (policy+
maLing$ por americanos y europeos situándonos dentro del mismo marco, ya que desde el
significado de política, en t1rminos de propiedad y de control, ambas parecen muy
di%ergentes. El modelo <mericano condu6o a una rápida e4pansión en el uso popular de los
nue%os medios (neP media$ de la 1poca (el tel1fono en particular$. :anto el modelo de
ser%icio p&blico (public utility$, de los 8::
H
de los Europeos como el modelo capitalista de
los americanos garanti3aban un principio de acceso uni%ersal, aunque en el caso americano
esto fue más real. Ein embargo, ambos modelos comparten algunas amplias características,
a saber:
+ 9onsiderar a los medios de comunicación como ramas de la industria con importancia
estrat1gica.
+ Eeparar los di%ersos sectores para aplicar una la regulación específica dependiendo del
medio (regímenes diferentes basados en la tecnología$.
+ Eubordinar la comunicación al imperati%o del inter1s nacional (económico y militar$.
Estos rasgos están lógicamente relacionados ya que cada uno de ello trata al campo de la
comunicación como un problema esencialmente t1cnico que debe ser resuelto más por
t1cnicos, abogados y funcionarios que por una elección política democrática. Gay muy poca
referencia al contenido de políticas o regulación en materia de comunicación (de6ando de
lado el caso de la radiofonía desde '(- hacia adelante$. En la mayor parte de los países,
las comunicaciones se mantienen efecti%amente por fuera de la esfera del debate p&blico y
la contienda política e incluso en aquellos países que se habían abocado a la radio en sus
primeros a7os. Esto refle6a una política general de parte de los empresarios y el gobierno de
mantener un control estrecho sobre estas cuestiones de importancia estrat1gica, y tambi1n
da lugar a una carencia de contenido social+cultural en la política para los nue%os medios de
entonces. Esto no significa que no hubiera conciencia respecto del crecimiento de la
H
@d:: A8ost, :elephone and :elegraphB: 9orreo, tel1fono y tel1grafo. En general en Europa estos ser%icios
funcionaron en r1gimen de monopolio p&blico administrados por una misma oficina del Estado, hasta la
desregulación de la telefonía a partir de la d1cada del ,-.
'-
significación social y política de los nue%os medios masi%os de comunicación, pero sí
condu6o a que el terreno de la política fuese efecti%amente despoliti3ado.
Radio
El caso de la radio proporciona un puente a la segunda fase de la política, tal como se
describirá más adelante. <unque la radio p&blica (broadcasting$ era percibida inicialmente
como un aparato industrial y comercial, con una regulación designada inicialmente para
establecer orden en el mercado, fi6ar estándares t1cnicos y asegurar usos oficiales de las
ondas radioel1ctricas, el ob6eti%o de la política pronto cambió. 5urante las d1cadas de'(-
y '(H-, tu%o lugar mucha legislación y regulación en Estados Unidos (E6. UE ?adio <ct de
'(M y 9ommunications <cts de '(H)$ y en Europa (la mayoría estableciendo diferentes
formas de propiedad p&blica y control gubernamental$. Estas medidas gobernaron los
t1rminos de acceso, propósitos y estándares t1cnicos de funcionamiento de acuerdo a las
primeras nociones del inter1s p&blico (public interest$. 5icho t1rmino es utili3ado en la
primera legislación norteamericana pero no aparece claramente definido (@apoli, --'$. El
control del contenido era más estricto donde la propiedad p&blica era elegida por encima de
la e4plotación comercial de los nue%os medios y al comien3o, la radiodifusión no go3ó
completamente de las garantías constitucionales de libertad de prensa.
Características principales de la Fase I
2as características principales de la racionalidad política en la =ase 0 pueden presentarse
resumidamente mediante la =igura . 2a política de medios está basada en el inter1s
p&blico (public interest$ que es restricti%amente definido como un ser%icio p&blico (public
ser%ice$ eficiente, que forma parte del sistema de comunicación, ba6o el control o la cercana
super%isión del estado, acompa7ado por el desarrollo económico y tecnológico de las redes
infraestructura y distribución.
''
Meta Final / Interés Público
Metas Intermedias
-igura 2 =ase 0 (hasta la Eegunda "uerra #undial$: el paradigma de la emergencia de la
política de medios y comunicación
<nte ello, el criterio principal para la política de medios es el inter1s p&blico tal como lo
define el estado y el beneficio financiero de las corporaciones tal como lo definen ellas
mismas. 5ichos criterios son 6u3gados en t1rminos de control y bienestar económico por un
lado, y mediante la competencia y la rentabilidad por el otro. Ellos son generalmente
debatidos en p&blico por los ciudadanos o en grupos de inter1s.
Divergencia de !o$ 3reg"ene$4 de po!"#ica$ de counicaci%n
2a separación de diferentes campos de los medios en t1rminos de r1gimen regulatorio en
tres distinti%as y principales esferas definidas principalmente por la tecnología, datan de los
&ltimos a7os de la =ase 0 y sigue gran parte del mismo modelo en %arios países. 2as tres
esferas (siguiendo a 8ool, '(,H$ son las siguientes:
'. 2a de los medios gráficos, sometidos a la ley y regidos por las garantías de libertad
de discurso y de e4presión (ausencia de censura$. Este sector está caracteri3ado por
el %oluntarismo y la iniciati%a pri%ada, con el gobierno en un rol limitado a
cuestiones marginales. En la primera fase de la política ni la estructura de la prensa
ni su calidad quedaron consideradas dentro de las atribuciones del gobierno.
'
Eer%icio 8&blico Eficiente Eistema 5esarrollado
0nter1s del Estado
9ontrol Económico ;ienestarista
0nter1s de las 9orporaciones
9ompetencia ?entabilidad
Emergencia de la 0ndustria de las 8olíticas de 9omunicaciones
. 2a de los transportadores comunes (common carriers$, principalmente la telegrafía
y la telefonía, con una fuerte regulación respecto de la propiedad y la
infraestructura pero no de los contenidos, acompa7ado por derechos de acceso
p&blico general y pri%acidad. El ser%icio p&blico postal pro%eyó el marco básico.
Eficiencia, buena administración y un claro concepto de Qser%icio p&blicoR eran las
garantías.
H. 2a de la radiodifusión (broadcasting$, al comien3o la radiofonía y más tarde la
tele%isión, siguieron las mimas líneas. < pesar de las diferencias entre Europa y
Estados Unidos en patrones de propiedad y formas de financiamiento, fueron
emergiendo gradualmente (hacia fines de '(-s$ algunas características comunes.
Esto incluía una fuerte regulación del acceso y el contenido, restricción de la
libertad de e4presión, de ciertas formas de monopolio u oligopolio, una noción de
ser%icio p&blico (en t1rminos sociopolíticos$ y presión para garanti3ar un ser%icio
uni%ersal. El posterior desarrollo de este modo de control nos conduce hacia la
segunda fase de la política que hemos identificado.
9omo NinsecL ('((,$ ha sostenido la separación de regímenes, aunque parecieran seguir
las líneas de demarcación tra3adas por la tecnología, no es necesariamente consecuencia de
la tecnología en si misma. @o e4iste una ra3ón intrínseca para las %ariaciones en el grado de
libertad o para la estricta asignación de diferentes medios de distribución a diferentes
formas de control. 2a estructura regulatoria que emergió en el final de la =ase 0 no fue
planificada con anticipación, aunque e4istiera cierta lógica precedente (e6emplo, usando el
correo como modelo para el tel1grafo y el tel1fono$. ?ealmente fue el resultado de la
b&squeda del propio inter1s, a %eces disidente y a %eces con%ergente, de parte de los
intereses de las grandes industrias y el Estado. 8or ello, circunstancias accidentales e
históricas parecen haber tenido más peso que una política consciente en la separación de los
tres regímenes.
-a$e II. Po!"#ica de edio$ de $ervicio p+(!ico /&5678&59:;5:1
2a segunda fase de la política de medios se desarrolla desde el final de la Eegunda "uerra
#undial hasta apro4imadamente '(,-, cuando los nue%os medios se estaban desarrollando
'H
sobre las bases de la me6ora en lo que respecta a distribución e informati3ación. Este
período estu%o más caracteri3ado por consideraciones normati%as y políticas que
tecnológicas y por la b&squeda de una coherencia y estabilidad nacional. 8ese al clima de la
"uerra =ría, el espíritu de la democracia y el deseo de solidaridad internacional tu%ieron
capacidad para influenciar la política de medios. @i las lecciones sobre malos usos de los
medios masi%os en sentido propagandístico, ni los peligros del control monopólico de los
medios de prensa fueron ol%idadas.
2a fase de posguerra (Eegunda "uerra #undial$ de políticas de medios estu%o más
dominada por moti%os de estrategia sociopolítica que económicos o nacionales. El impulso
hacia un tipo de política de medios más auto+consciente (en comparación con la =ase 0$
tiene orígenes di%ersos, pero en general refle6a un espíritu colecti%ista y una maduración de
las políticas democráticas, que se habían desarrollado sólo luego de la llegada del Eiglo FF
en muchos países industriali3ados. El proceso de maduración incluye una e%aluación más
adecuada respecto del significado de los medios masi%os para la política y para la %ida
social en la Ademocracia de masasB. 2a e4periencia de comien3os del siglo - de6ó
lecciones sobre el poder de la propaganda no sólo en las sociedades totalitarias sino
tambi1n en sociedades capitalistas dominadas por enormes compa7ías de Amagnates de la
prensaB y sus aliados. En algunos países, notablemente en "ran ;reta7a y Estados Unidos,
hacia mediados del siglo, la prensa parecía menos un componente saludable de la %ida
democrática que un instrumento del poder político in6ustamente utili3ado contra el traba6o y
la reforma progresi%a.
9on respecto a la radiodifusión, el espíritu de la reforma social, alentado por el
QreconstruccionismoR de posguerra, enfati3aba los beneficios sociales positi%os de la
radiodifusión guiada por ob6eti%os de ser%icio p&blico, así como tambi1n compensando el
in6usto equilibrio político de la prensa escrita capitalista. En el continente Europeo, el fin de
la Eegunda "uerra #undial otorgó la posibilidad y en ciertos casos la necesidad de
reconstruir íntegramente el sistema de medios sobre líneas más democráticas luego de la
guerra, la ocupación o la dictadura. 0ncluso la sagrada prensa gráfica pudo legítimamente
ser conducida dentro del alcance de la política. El espíritu general de 1poca estaba
')
fa%orablemente predispuesto al cambio progresi%o y al planeamiento social en todas las
esferas de la %ida.
La experiencia de Estados Unidos

El mayor soporte para una política p&blica de medios fue pro%isto ba6o la influencia de la
9omisión <mericana sobre 2ibertad de 8rensa de '()M (<merican 9ommission On
=reedom of the 8ress + Gutchins, '()M/ ;lanchard, '(MM$. Csta reali3ó un claro %ínculo por
primera %e3 entre la libertad de prensa y la Aresponsabilidad socialB, en el sentido de la
obligación de proporcionar información y noticias fidedignas y rele%antes, así como
tambi1n oportunidades para hacer posible que di%ersas %oces puedan ser oídas en la arena
p&blica. El informe de la 9omisión alentaba incluso la mirada que entendía que la
inter%ención del gobierno podría ser necesitada para asegurar la esencial calidad de las
noticias y la información, debido a la falla de la prensa en esta tarea (Eiebert et al., '(*K$.
@o sorpresi%amente, los propietarios de los periódicos opusieron la %isión que entendía que
la libertad de e4presión traía apare6adas obligaciones y recha3aba todas las formas de
inter%ención. <&n así, el informe refle6ó una línea de opinión influyente y tu%o efecto en el
clima de opinión a largo pla3o, promo%iendo la auto+regulación y el me6oramiento de los
estándares.
En los Estados Unidos las políticas del @eP 5eal, y su e4tensión de la regulación a muchas
áreas de la %ida nacional en apoyo al esfuer3o reali3ado durante la guerra, facilitaron la
adopción de políticas p&blicas más estrictas para la radio y, posteriormente, la tele%isión.
8or e6emplo, el órgano de control de la radiodifusión, la =99
)
, fue habilitado para imponer
nue%os requerimientos de imparcialidad y di%ersidad (e6emplo, en '()K con el A2ibro
<3ulB de la =99 +;lue ;ooL+, %er Srugman and ?eid, '(,-$. 2a promoción de las %irtudes
de la QlibertadR en el conte4to de la "uerra =ría y la batalla global por los cora3ones y las
mentes tambi1n hicieron que la noción de política democrática y animada en lo p&blico
fuese más compatible con una ideología de libre empresa (;lanchard, '(,K$.
El acercamiento europeo
)
@d:: =ederal 9ommunications 9ommission: 9omisión =ederal de 9omunicaciones
'*
En Europa, el sesgo político tradicional de los periódicos (sean de i3quierda o derecha$
6unto con las tendencias que apuntaban a una creciente concentración económica en el
período de posguerra, proporcionó el incenti%o para escrutar a la prensa. (por e6emplo, la
?eal 9omisión de 8rensa '()M.( en "ran ;reta7a o las 9omisiones de 8rensa de Euecia de
'(K-, GultTn, '(,)$. En %arios países se e6erció presión (de %arias maneras, incluso a tra%1s
de la legislación$ para que se promo%iera la di%ersidad de propietarios y de contenidos, se
limitase el monopolio, y se diera tratamiento más efecti%o a las que6as contra la prensa.
Enfati3ar la libertad positi%a más que en la libertad negati%a de la prensa fue un elemento
importante en lo que 8icard ('(,*$ describió como una Ateoría socialista democrática de la
prensaB. En general, las medidas tomadas para mantener la di%ersidad de prensa incluían el
espíritu de una prensa Alibre y responsableB como directri3 de la política. 8ero tambi1n
in%olucraban numerosos tipos de apoyos económicos, incluyendo subsidios directos para
periódicos, ba6o ciertas condiciones y limites en la propiedad (Emith, '(MM$.
2as tradiciones generalmente más corporati%as del gobierno europeo permitían a la política
de medios ir más le6os que en Estados Unidos. Esto fue particularmente e%idente en
radiodifusión. 5espu1s de la guerra, durante tres d1cadas la mayoría de los países europeos
operaron en un r1gimen de monopolio p&blico de radiodifusión, siendo "ran ;reta7a la
&nica significati%a (y parcial$ e4cepción. 2as decisiones sobre la e4pansión de la
radiodifusión (tanto pri%ada como p&blica$ fueron políticas, mientras que la responsabilidad
(accountable$ acerca de la naturale3a y la calidad de sus ser%icios recayó en representantes
electos por el pueblo, a pesar que a menudo los medios contaban con una independencia
editorial considerable. Un elemento importante de financiación pro%ino de los recursos
p&blicos. 2as obligaciones impuestas sobre el ser%icio p&blico de radiodifusión en Europa
%arían significati%amente de un país a otro. :ípicamente incluyen obligaciones sobre:
ser%icio uni%ersal, di%ersidad de contenidos en t1rminos políticos, sociales y culturales/
metas no lucrati%as de ser%icio para el p&blico en general y para grupos especiales y
minorías.
'K
5urante la mayor parte del período posterior a la Eegunda "uerra #undial, la =ase 00 de
política de medios de Europa coincidió ampliamente con la política para la radiodifusión
p&blica (a pesar de las consideraciones acerca de la prensa gráfica se7aladas pre%iamente,
que no fueron fáciles de con%ertir en una política efecti%a$. El carácter de esta política
comen3ó a cambiar a partir de mediados de la d1cada del setenta. Ee preocupó
crecientemente por la financiación y %iabilidad de la radiodifusión p&blica, por la
preser%ación o eliminación de su status monopólico, y por los problemas de la
incorporación de nue%os desarrollos mediáticos dentro del sistema de regulación e4istente.
Este &ltimo comentario se aplica en particular a la transmisión por cable, la emisión
transfrontera %ía sat1lite y los nue%os medios AtelemáticosB de %ideote4to y telete4to.
2os principales contornos de lógica de la política de medios en la =ase 00 son desplegados
en la =igura H. 8odemos resumir las principales características del paradigma de la política
de medios de ser%icio p&blico en los siguientes puntos:
+ Estar principalmente delineada por consideraciones normati%as que deri%an de las
necesidades de políticas democráticas (por lo tanto representati%as y participati%as$/
+ Estar fundamentalmente limitada por las fronteras del territorio nacional y enfocada en los
Aintereses nacionalesB/
+ legitimar la inter%ención gubernamental en el mercado comunicacional para fines
sociales/
+ requerir generalmente una acti%a y continua elaboración y re%isión de políticas.
Meta Final / Interés Público
Metas Intermedias
-igura < =ase 00 ('()* +'(,-.(-$ el paradigma de la política de medios de ser%icio p&blico
'M
5emocracia
0ndependencia
del gobierno y de los
monopolios pri%ados
?esponsabilidad
hacia la sociedad y a la
audiencia . usuarios
5i%ersidad
di%ersidad política
di%ersidad social
8olítica de #edios de Eer%icio 8&blico
#ientras que cada una de estas características es importante, qui3ás la principal haya sido
la que remite a los compromisos normati%os similares encontrados en diferentes sistemas
nacionales, generalmente e4presados en leyes y regulaciones concernientes, directa o
indirectamente, a los contenidos de los medios.
De$a,"o$ a! ode!o de po!"#ica de !a -a$e II

Especialmente durante los a7os ochenta, pudimos obser%ar una disputa entre los defensores
del modelo dominante en t1rminos legales y sociopolíticos, y quienes abogaban por una
nue%a propuesta. En Estados Unidos se produ6o una agitación más que un conflicto, que se
puso de manifiesto en '(,) con la desregulación que promo%ió el desarrollo del sistema de
cable, y la di%ersificación que rompió el monopolio telefónico de ;ell y la separó de
<:O:, con el inter1s de promo%er la competencia y la e4pansión de las
telecomunicaciones (Eussman, '((M:M*+K$. En Europa, hubo más de un debate político
genuino, aunque el rumbo fue el mismo y dirigido por las mismas causas (#cUuail y
Eiune, '(,K/ Eiune y :ruet3schler, '(($. El aspecto político principalmente se destacó en
la dirección adoptada por países con tendencias económicas liberales, especialmente en
"ran ;reta7a y <lemania, para introducir la competencia en tele%isión abierta a tra%1s de
los sistemas de cable de propiedad pri%ada. "ran ;reta7a estu%o un paso más adelante que
otros países al pri%ati3ar y abrir a la competencia el monopolio de ;ritish :elecom. 8ero
=rancia tu%o una ambigua política bipartidista de pri%ati3ación y de e4pansión de nue%os (y
algunos %ie6os$ medios auspiciada por el Estado desde '(, en adelante. Esto refle6ó una
%isión acerca de que, de un modo u otro, la nue%a tecnología traería profundos cambios e
incluso beneficios económicos nacionales para =rancia, que no podía ser de6ada atrás o
ignorada (8almer y Eorbets, '((M$.
Do$ #endencia$ po!"#ica$ opue$#a$
<l principio de esta era de dificultades con los desafíos de la inno%ación tecnológica y la
e4pansión de los medios, pudieron ser obser%adas dos tendencias políticas principales. Una
fue simplemente romper los monopolios y pri%ati3ar todo lo que fuera posible, ba6o el
',
estandarte de la desregulación, a tra%1s de los lineamientos americanos, y armoni3ando los
mercados, al estilo europeo. 2a segunda fue continuar operando en el espíritu de la teoría
normati%a y tratar de desarrollar el potencial de los nue%os medios a tra%1s de la in%ersión y
proteccionismo p&blico, con el propósito de aplicar el modelo del ser%icio p&blico al nue%o
territorio. Esto requería de un salto imaginati%o, ya que el beneficio democrático ofrecido
por los nue%os medios fue de alguna manera incierto (principalmente basado en la noción
de una %ida política y social más informada, interacti%a y participati%a$. 2os beneficios
especulati%os fueron compensados por las más predecibles p1rdidas que deri%an de la
declinación de la radiodifusión p&blica y el crecimiento de los nue%os magnates de medios.
<sí, resultó que ambas estrategias fueron contenidas por el carácter e3qui3oide del
emprendimiento. Gubo un limitado deseo o %oluntad política, incluso en el derecho político
y escasa presión popular, para descartar al e4altado sector p&blico (de radiodifusión$ o para
da7ar a los %ariados intereses sociales y culturales. El sacrificio de los monopolios llegó tan
le6os como los gobernantes quisieran ir para crear espacio a los nue%os competidores del
mercado de medios. 2os emprendimientos auspiciados por el gobierno y por la 9omunidad
Europea en el campo de las nue%as tecnologías en los a7os ochenta no fueron de gran 14ito
desde ning&n concepto, pero las causas del fracaso radican en su inmadure3 y en el
e4tendido tibio inter1s del consumidor en la promesa de abundancia de información y
entretenimiento. Estos factores tambi1n operaron para restringir y demorar el proyecto de
crecimiento del sector pri%ado de medios.
<ctualmente, las políticas de comunicaciones en la Unión Europea se encuentran a&n
bastante di%ididas: por un lado, una firme presión para abrir los mercados y para
incrementar la competencia. V por el otro, para pro%eer alguna legitimidad a la
radiodifusión de ser%icio p&blico por medio del 8rotocolo de Wmsterdam de '((M
(8rotocolo @X H, ane4o al :rato Establecedor de la 9omunidad Europea$ pero sin ofrecer
ninguna claridad acerca de los legítimos propósitos y límites de las comunicaciones de
ser%icio p&blico (Garrison y Noods, --'$. < pesar del largo apla3amiento en el
cumplimiento (a&n suspendido$, el paradigma de política normati%a de la posguerra ha
declinado en autoridad y alcance y cambió respecto de los principales medios para alcan3ar
'(
sus ob6eti%os, a&n cuando toda%ía retiene alguna legitimidad y popularidad. 2as causas del
decli%e son demasiado bien conocidas para precisar mucha discusión aquí. 2a palanca del
cambio ha sido la tecnología, ya que tornó imposiblemente simple preser%ar el statu+ quo,
pero tambi1n que e4istieran otras fuer3as.
En este a%an3ado ni%el, el reinado de las políticas de medios de ser%icio p&blico estaba
marcado por el predominio de una radiodifusión y de una prensa masi%a centrali3ada, que
sumadas alcan3aban completamente a las poblaciones nacionales. Esta situación, de forma
lenta pero segura, está abriendo camino a la di%ersidad y fragmentación de la audiencia
masi%a. Un entorno sociopolítico nue%o (más difícil de fi6ar$ ha posibilitado escapar del
contenido ideológico de las tempranas ideas normati%as que causaron efectos a tra%1s del
sistema político.
2a naturale3a esencialmente híbrida e interacti%a de las nue%as tecnologías de
comunicación ha e4puesto más agudamente que nunca la falta de lógica en la di%isión
regulatoria tradicional de los tres sectores principales (%er más arriba$, y se encuentra
bastante ale6ada del problema de escase3 del espectro, que constituyó la 6ustificación oficial
para el monopolio p&blico. 2a con%ergencia de las infraestructuras y ser%icios
comunicacionales ha sido citada con frecuencia como la principal causa del cambio de
paradigma, pero las causas más influyentes del cambio son probablemente las ambiciones
de las corporaciones de medios y los gobiernos para beneficiarse de las oportunidades
económicas que ofrecen las tecnologías comunicacionales. Esta es una ra3ón adicional para
sugerir que la fase en la que estamos ingresando cuenta con más que unas pocas
repeticiones de la descuidada historia reciente.
-a$e III. A !a (+$=ueda de un nuevo paradiga de po!"#ica$ de counicaci%n.
2a con%ergencia se con%irtió en un tema de agenda cuando la antigua UE Office of
:echnology <ssessment (Oficina del "ra%amen de la :ecnología$ publicó su estudio
pionero A9one4iones 9ríticasB (O:< '((-$. Entrada la d1cada, la Unión Europea adoptó el
mismo tema para su nue%o acercamiento a una política de comunicación (9E9, '((M$. 2a
-
con%ergencia tecnológica significa, entre otras cosas, que las fronteras entre las tecnologías
de información y las redes de comunicación están siendo borradas tecnológicamente:
computadoras y telecomunicaciones está con%ergiendo en la telemática/ las computadoras
personales y la tele%isión se %uel%en más similares/ y redes que antiguamente estaban
separadas cada %e3 más quedan interconectadas para prestar el mismo tipo de ser%icios. El
multimedia, integrando te4to, audio y %ideo, es tambi1n un e6emplo de con%ergencia
tecnológica. >unto con dicha con%ergencia, %emos actualmente con%ergencia económica en
los sectores de medios y comunicación, que es la fusión de las ramas de computación,
comunicaciones y contenido (publicación$. Es a causa de la con%ergencia tecnológica y
económica que la idea de Apolíticas de comunicaciónB nació y tomó forma clara en el final
del siglo FF. Ee crearon #inisterios de comunicación y se promulgaron nue%as leyes de
medios. 2a regulación de los medios masi%os se conectó cada %e3 más con la regulación en
telecomunicaciones. <demás de los cambios tecnológicos, los cambios socio+culturales
tambi1n son centrales para nuestro tiempo. El Adecli%e de la ideologíaB que se refle6ó en la
caída del comunismo, la creciente amplitud y respetabilidad del libre mercado y el giro a la
derecha en la política europea, son notables características de los desarrollos recientes. El
pragmatismo y el populismo crecientemente guían las políticas. 2a globali3ación de la
comunicación y la permeabilidad de las fronteras nacionales por los medios
multinacionales son tambi1n nue%as en la escala de su impacto.
<unque toda%ía no ha emergido un nue%o modelo de política, no es tan temprano para
hablar del modelo de política de ser%icio p&blico de posguerra como un Aparadigma %ie6oB,
dado que ha retrocedido en muchos frentes y ha sido ampliamente adaptado. En algunos
aspectos, la historia de la =ase 0 fue repetida, pero con fondo completamente diferente, con
nue%as ideas políticas y %alores sociales. Una %e3 más hay nue%as y poderosas tecnologías
con un potencial incierto para el desarrollo, %astos intereses comerciales e industriales en
6uego y los gobiernos luchando para mantenerse al tanto del cambio.
<ctualmente, los gobiernos tienen un inter1s (nacional$ en la e4plotación de los beneficios
del empleo y las ganancias de la e4pansión de los mercados del softPare y el hardPare. 2a
globali3ación está ayudando a conducir la e4pansión pero no ha reducido
'
significati%amente el rol de las políticas nacionales de comunicación, ya que los gobiernos
nacionales, 6unto con las corporaciones nacionales e internacionales, son a&n los principales
actores de la arena política. 2as corporaciones buscan desarrollar nue%os mercados
internacionales, y tambi1n e4pandir y fusionarse cru3ando las %ie6as fronteras regulatorias.
2os gobiernos están retrocediendo en la regulación donde interfiere con el desarrollo del
mercado y dándole relati%amente mayor prioridad a la economía sobre el bienestar
sociocultural cuando las prioridades deben ser establecidas. El debilitamiento y la
transformación del mandato normati%o puede ir sólo tan le6os como el sistema político lo
permita, pero hay suficiente e%idencia que muestra que el pragmatismo económico y la
ree%aluación de costos y beneficios por parte de los actores políticos, han dado mucho
espacio para el cambio.
El paradigma emergente de política de medios y comunicaciones está principalmente
dirigido por una lógica económica y tecnológica, aunque conser%a ciertos elementos
normati%os. Estos &ltimos cubren un rango más amplio de %alores y son menos
e4clusi%amente apoyados por la normati%a que sustenta la teoría democrática. 2as normas
rele%antes son de hecho en su espíritu perceptiblemente más Acomunicati%asB y menos
ApolíticasB o AculturalesB. Esta obser%ación depende, por supuesto, del significado
con%encional de esos t1rminos, en el cual AculturalB refiere al arte tradicional y al legua6e
de una nación o un grupo, mientras que ApolíticoB es definido en t1rminos de las
instituciones políticamente establecidas (especialmente apoyo p&blico comunicacional en
las elecciones, producción legislati%a y la práctica del gobierno$.
Eería algo incorrecto decir que la política (policy en sí misma está muerta, porque al menos
a&n el desmantelamiento de la %ie6a política es en sí mismo un acto de política. En algunos
aspectos está e4traordinariamente acti%a en la b&squeda de nue%as soluciones para
cuestiones de larga data en circunstancias cambiantes, con un temor en el fondo de que los
medios y la comunicación pueden ser de hecho, en &ltima instancia, incontrolables. En
Estados Unidos, el <cta de 9omunicaciones de '((K, a pesar de sus carencias, buscó
aportar algo de coherencia en la regulación de las diferentes esferas de las comunicaciones
electrónicas. :ambi1n se han hecho esfuer3os (por e6emplo a tra%1s del <cta de 8rotección

para los @i7os Online, '((,$ para introducir a 0nternet en el alcance de algunos de los
requerimientos del inter1s p&blico (public interest que ya están incorporados en licencias
de cable y radiodifusión. Gay mucha acti%idad en los círculos legislati%os y 6udiciales sobre
importantes características de la 0nternet, la cual no está centralmente organi3ada nacional o
internacionalmente en un sentido que la ubique en una 6urisdicción clara. 0nternet fue
desarrollada en un espíritu de libertad y en ausencia de una estructura regulatoria, lo cual
conduce a creer en su AingobernabilidadB (2essig, '((($. Ein embargo, crecientemente los
requerimientos del comercio, la confidencialidad y la seguridad nacional han desafiado su
libertad, y la %ulnerabilidad de 0nternet al control ha sido demostrada (2essig '(((, 9astells
--'$.
En los países europeos se desarrollaron muchos de los mismos debates de cualquier lugar
del mundo, aunque la 9omisión Europea está en la posición inusual de liderar las políticas
en numerosos estados. <ctualmente se está buscando for6ar un cuerpo consistente de
principios y prácticas para una directi%a que regulará los medios electrónicos, además de la
tele%isión. 5ocumentos de consulta reciente (por e6emplo, 9E9, ---$ indican las
siguientes directrices de política generales:
'. 2as reglas de competencia deben ser el %ehículo principal para regular el mercado
de la comunicación electrónica.
. 5eben continuar e4istiendo regulaciones específicas por sector, aunque la
infraestructura deba ser tratada en con6unto.
H. 2as obligaciones deberán ser mantenidas al mínimo.
). El ser%icio uni%ersal debe ser mantenido o e4tendido.
*. 2as regulaciones entre los estados miembros deben ser armoni3adas.
K. 5eberá haber autoridades regulatorias nacionales independientes e imparciales.
Cambio de valores en las políticas de comunicacin
En general, la filosofía de las políticas de comunicación europeas se adaptó a la idea de que
un mercado grande y dinámico, con fronteras abiertas, deberá con un claro y consensuado
H
marco ser capa3 de aportar a las actuales y e4pansi%as necesidades comunicacionales de la
sociedad. Esto implica que el campo de la comunicación ya no es más primariamente %isto
como un área apropiada para las políticas de bienestar colecti%o. Ein embargo, la UE está
tambi1n obligada a mantener los derechos humanos (como incorporadao en E9G?
*
$, lo
cual tiene implicaciones significati%as para el funcionamiento de los medios en algunos
aspectos.
2os %alores predominantes en el direccionamiento de las políticas en muchos países
europeos durante el inicio de la fase 00, eran deri%ados de las ideas de libertad, igualdad y
solidaridad, y de las políticas se esperaba que crearan la e4presión institucional de esos y
otros %alores relacionados. <lgunos de estos son tambi1n incorporados en las políticas
sociales europeas.
;a6o las condiciones emergentes actuales, las políticas generalmente tienen que seguir la
lógica del mercado, la tecnología y los deseos de los consumidores (y ciudadanos$ antes
que imponer sus ob6eti%os. Este acercamiento general fue en principio incitado por la
e4periencia bastante negati%a de las políticas inter%encionistas de los escenarios iniciales de
Ala re%olución de las nue%as comunicacionesB, y fue fuertemente refor3ado desde entonces
por signos claros de la impredictibilidad de 14ito (en t1rminos de mercado y consumidores$
para cualquier tecnología o aplicación de comunicación dada. 9omo las directrices
europeas antes enumeradas lo indican, hay una consistencia superior de las condiciones a
tra%1s de sectores y a tra%1s de las arenas nacionales, a&n cuando la completa con%ergencia
y uniformidad de políticas no ha sido alcan3ada.
>unto con la redirección de las políticas tambi1n hay cambios en las prioridades atenientes a
los %alores subyacentes y algunos %ie6os %alores están perdiendo su fuer3a. El área donde
esto ocurre principalmente es en la de los requerimientos de responsabilidad social, el
ser%icio p&blico y el altruismo (ob6eti%os no lucrati%os$. El Ainter1s p&blicoB (public
interest está siendo significati%amente redefinido para abarcar %alores económicos y
consumistas (%er tambi1n el modelo de la figura '$. <demás hay menos 1nfasis en las
*
@d:: European 9hart for Guman ?ights: 9arta Europea de los 5erechos Gumanos
)
políticas de igualdad, a pesar de la retórica de los políticos que han acompa7ado el
crecimiento de 0nternet y la reiteración del principio de Eer%icio Uni%ersal en la discusión
de las políticas, las prescripciones regulatorias y cierta legislación (por e6emplo, <cta de
:elecomunicaciones de Estados Unidos de '((K/ @ápoli, --':',)+*$. E4iste
efecti%amente un deseo político de incorporar la mayor proporción de la población como
fuera posible al alcance de los nue%os ser%icios de comunicación, pero las ra3ones tienen
más que %er con el comercio y el control que con la Aigualdad socialB como un fin %alorado
en sí mismo, lo cual ha sido un elemento esencial (ostensiblemente al menos$ en la filosofía
del bienestar social.
2os conceptos de Adi%isión digitalB y de Abrechas informati%as (ensanchadas$B a&n figuran
en el discurso como fondo para las políticas, pero en la práctica la política en este aspecto
principalmente busca ma4imi3ar oportunidades para los consumidores de acceder a los
nue%os medios. 9on respecto a esto, una prolongación significati%a de los esfuer3os
políticos ha sido hecha en dirección a promo%er el acceso institucionali3ado (en escuelas,
bibliotecas, la administración p&blica, ser%icios sociales y de salud, etc.$, antes que haber
focali3ado la misma en hogares e indi%iduos (@apoli --': ',M+,$.
=inalmente, es importante resaltar que la política de medios está a&n abierta a la influencia
de la opinión p&blica nacional, especialmente aquella que ata7e a las cuestiones de moral,
gusto, derechos humanos, y da7o potencial para la gente 6o%en y la sociedad. 2a e4pansión
de los medios de distribución y la multiplicación de formas ha aumentado la ansiedad
p&blica por estos temas. @o solo la opinión p&blica, sino tambi1n las fuer3as nacionales de
orden y seguridad (policía, inteligencia, ser%icios militares$ están ner%iosas por el crimen
internacional y los nue%os delitos que son posibles por los nue%os medios (especialmente
despu1s de los hechos del '' de septiembre de --', y la declaración de guerra contra el
terrorismo$. < pesar del giro liberal en las preocupaciones de los responsables de las
políticas (policy ma!ers y la relati%a p1rdida de control sobre el ambiente comunicacional
nacional, la realidad política en la mayoría de los países requiere que estas cuestiones
duraderas sean tratadas.
*
Un nuevo paradi!ma de política
@o es fácil representar el Dnue%o paradigma de la política de comunicaciónD en una sola
estructura, como se intentó pre%iamente en el artículo para las anteriores %ersiones de
política nacional de comunicación. Esto no sólo se debe a que el modelo de desarrollo de la
comunicación es a&n incierto, sino tambi1n a raí3 de las continuas contradicciones y
dilemas irresueltos a los que se enfrenta el dise7o de políticas, paro no mencionar la
incertidumbre general sobre la %iabilidad de alguna política nacional de comunicación
coherente en las actuales condiciones. En suma, cualquier nue%o paradigma debe reconocer
el hecho de la creciente con%ergencia y tiene que abarcar el dominio de las acti%idades que
ocupan las telecomunicaciones, así como la radiodifusión y la prensa escrita. <sí, la política
de medios y la de telecomunicaciones toda%ía están en curso hacia una política de
comunicaciones integrada.
El recuadro ofrecido en la =igura ) asume, como antes, la meta general de la política de
ser%ir al interés público (public interest$, pero lo que ha cambiado principalmente es el
balance de los %alores asignados a los componentes que modelan la definición de Ainter1s
p&blicoB. En general, el bienestar económico se ha sobredimensionado en comparación con
el bienestar político, y el bienestar social ha sido redefinido con mayor referencia a los
%alores de la comunicación mencionados anteriormente.
El nue%o paradigma tal como fue bosque6ado es equi%ocadamente estricto en sus
indicaciones y es in%erosímil para refle6ar la realidad de cualquier política nacional actual.
Está pensado principalmente para subrayar la distancia y la bifurcación (entre las metas
económicas y no+económicas$ del campo actual de la política. Uuedan numerosos dilemas
y preguntas sin contestar para quienes definen las políticas. Eeg&n las circunstancias
nacionales, se trata principalmente de: definir el alcance y los propósitos de cualquier sector
p&blico en los medios/ la elección de las herramientas de las políticas entre medidas
económicas, de regulación y autorregulación/ la necesidad de buscar un sistema de
principios coherente y una estructura de regulación para todos los sectores/ como definir y
K
perseguir cualquier política cultural de medios nacional/ como equilibrar la libertad de
comunicación con las necesidades de la sociedad.
Meta Final / Interés Público
Es"eras y #alores / Criterios
-igura 6 =ase 000 ('(,-.(-$: un nue%o paradigma emergente de la política de comunicación
"Política Conver!ente#
El asunto de si la política con%ergerá, siguiendo la lógica de la tecnología, eligiendo las
mismas metas y aplicando los mismos principios y significados, dentro de alguna clase de
mecanismo unificado de aplicación que ha sido completamente defendido (por e6emplo, por
9ollins y #urroni, '((K$ e implementado (como en "ran ;reta7a con la 2ey de
9omunicaciones de $%%$& Communications 'ill$, probablemente no pueda ser contestado
con un simple sí o no. Gay ra3ones para redise7ar límites, pero no hay necesidad de tener
un &nico r1gimen para diferentes clases de ser%icios. 2a tendencia actual en Europa,
alentada por el con6unto del pensamiento sobre políticas a ni%el medio en Europa, es
desarrollar autoridades reguladoras nacionales independientes los medios que operan en la
esfera p&blica. E4isten tambi1n ra3ones para tener un con6unto de principios coherentes
M
;ienestar 8olítico ;ienestar Eocial ;ienestar Económico
8
o
l
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E
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Y

9
u
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E
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ó
m
i
c
a
2ibertad
<cceso
5i%ersidad
0nformación
9ontrol .
?esponsabilidad
(<ccountability$
Elección
0dentidad
0nteracción
9alidad
9ohesión
9ompetición
5esarrollo
Empleo
9onsumismo
0nno%ación
@ue%a 8olítica de 9omunicación
(especialmente en lo relacionado a libertad y di%ersidad$, pero esto no significa que todas
las clases de contenido tengan que tratarse de la misma forma (publicidad, arte, noticias,
pornografía, etc.$. 2as distinciones de contenido y de audiencia permanecen. :ambi1n es
posible, incluso necesario, usar diferentes instrumentos regulatorios para diferentes
propósitos. Es importante para sal%aguardar la libertad el no concentrar demasiado poder
sobre comunicación en un organismo &nico y debe haber siempre e4cepciones y caminos
alternati%os a seguir. 0gualmente importante es qui3ás conser%ar un ámbito para efecti%i3ar
%alores políticos y socio+culturales en beneficio de aquellos afectados por la comunicación:
las audiencias y los ciudadanos.
Conc!u)endo !o$ coen#ario$. principio$ cen#ra!e$ para un nuevo paradiga de
po!"#ica$ de counicaci%n.
<unque muchas cosas permanecen inciertas, e4isten posibilidades de hacer un 6uicio
pro%isorio concerniente a los principios centrales del paradigma emergente. Este puede
basarse en tendencias firmes y claras en tecnología, política y economía, 6unto al
reconocimiento de demandas y restricciones sociales y políticas. < pesar de que el ser%icio
p&blico de radiodifusión y el ser%icio uni%ersal de telecomunicaciones difícilmente
desapare3can de la agenda política, la con%ergencia tecnológica, la liberali3ación de los
mercados de comunicación y la abundancia de información y comunicación demandan una
conceptuali3ación diferente de política de comunicación. Ei nuestra estimación del futuro es
correcta, tres conceptos serán centrales para cualquier nue%o modelo de política de
comunicación, a saber: libertad de comunicación, acceso y control.responsabilidad
(accountability$ (%an 9uilenburg y Ierhoest, '((,$.
Libertad de comunicacin
2a libertad de comunicación debe permanecer como el principal ob6eti%o de cualquier
política de comunicación a dise7arse. 2a libertad puede e4presarse tanto negati%amente
como positi%amente (2ichtenberg, '((-$. En el primer caso esto refiere a la independencia
de los participantes de la comunicación del gobierno (la no censura$, de las fuer3as
,
económicas y de otro tipo que impiden el intercambio de mensa6es (por e6emplo los
monopolios económicos y otras posiciones dominantes en el mercado$ así como de grupos
de presión sociales y políticos. En su aspecto positi%o, la libertad se refiere a todas aquellas
acti%idades que a la gente en sociedad se le permite hacer con su libertad, como por
e6emplo contribuir al debate cí%ico sobre política o e4presar su creati%idad artística. 5eben
asegurarse ambos aspectos en las metas de la política.
2a regulación de la comunicación relaciona diferentes dimensiones del sistema de
comunicación, como la estructura del mercado de comunicación, la conducta de mercado
de los participantes de la comunicación o el contenido de la comunicación (%er #cUuail,
'((: ,M+(K$. 2a libertad negati%a de comunicación se relaciona principalmente con la
estructura de mercado y la conducta de mercado, mientras que la libertad positi%a se
relaciona en primera instancia al contenido y tambi1n requiere atención a nuestro segundo
principio, que es el acceso.
Acceso
El concepto de Aacceso a la comunicaciónB se aplica a la estructura, el contenido y las
audiencias y puede ser definido en general como la posibilidad para los indi%iduos, los
grupos de indi%iduos, organi3aciones e instituciones de compartir los recursos de
comunicación de la sociedad/ esto es, participar en el mercado y en la distribución de
ser%icios (infraestructura y difusión de comunicación$ y en el mercado del contenido y los
ser%icios de comunicación, tanto como emisores y receptores.
2a libertad de comunicación y el libre e igualitario acceso están relacionados a la pregunta
acerca de quien detenta el control del proceso de comunicación real. Están tambi1n
legitimados por ob6eti%os y normas que emanan del espíritu de la democracia y de ideas de
ciudadanía. 5e acuerdo con =eintucL ('(((: '(($ Alo fundamental, el principio democrático
que 6ustifica o legitima la regulación de los medios (es$ el ob6eti%o de asegurar que una
oferta de medios di%ersa, de alta calidad, sea puesta en disponibilidad para todos los
ciudadanos con el inter1s de e%itar la e4clusión socialB. El acceso tiene que ser entendido
tanto en t1rminos de capacidad de recepción como de emisión.
(
Control$responsabilidad /Accountabilit%&
Esto nos lle%a al tercer concepto cla%e para un nue%o paradigma en la política de
comunicación: control.responsabilidad. Este concepto dual puede ser definido como control
sobre el acceso asociado con responsabilidad por el uso hecho del mismo. El elemento de
control en la futura política requiere 6ustificación a tra%1s de una apropiada definición tanto
de Ainter1s p&blicoB como tambi1n de los derechos personales y pri%ados (tanto
indi%iduales como colecti%os$. :ambi1n tiene que ser consecuente con la definición y
realidad de la libertad de comunicación. En esta área las siguientes definiciones pueden
ser%ir. 9ontrol sobre el acceso a la comunicación es control sobre la decisión de quien
accede a qu1 recursos comunicacionales, cuándo, dónde, cómo y en qu1 condiciones.
?esponsabilidad significa la posibilidad de asegurar desde aquellos que controlan y hacen
uso del acceso, alg&n tipo de 6ustificación y respuesta de sus acciones e intenciones de
alcan3ar o respetar las necesidades de comunicación de otros (como la sociedad, grupos o
indi%iduos$ y por las consecuencias de su publicación.
Las principales metas$ob'etivos en el nuevo paradi!ma de la política de comunicacin
2a política de comunicación no puede asegurarse por sí misma ninguno de los principios
esbo3ados. 9ada uno de ellos depende de otros factores numerosos, especialmente la
actuación del mercado de los medios y los desarrollos profesionales e institucionales en los
medios mismos. 2a misión para la política es la de reconocer que necesita hacerse y puede
hacerse, reconociendo y respetando otras fuer3as dinámicas que traba6an para (pero tambi1n
en contra de$ los ob6eti%os elegidos.
En contraste con los fundamentos de estas obser%aciones, el principal ob6eti%o de cualquier
política de comunicación puede describirse como el de asegurar la libertad e igualdad en el
acceso al sistema social de comunicación que di%ersamente pro%ee las necesidades de
información y comunicación de la sociedad. En el conte4to de con%ergencia tecnológica y
creciente competencia del mercado, las medidas del gobierno (policies$ en el área de
comunicación son posiblemente la principal política (policy$ para el acceso.
H-
En lo que respecta a 0nternet, las implicaciones para la política son lo suficientemente
claras por lo que se refiere a dos de los tres principios básicos defendidos, es decir, libertad
y acceso. 0nternet comen3ó en libertad, aunque no podría haberse desarrollado tanto sin el
respaldo original del gobierno. El acceso a 0nternet ha sido ampliamente adoptado como
una meta con%eniente de la política, por %arias ra3ones. 2a historia de la política emergente
para 0nternet toda%ía no puede ser contada, aunque hay algunos paralelismos con la historia
de la política de comunicación como fue relatada en este artículo. 2a primera etapa fue de
estímulo en ra3ones de desarrollo económico e industrial y estamos entrando en una
segunda etapa donde los moti%os para el control en el terreno del inter1s p&blico están
comen3ando a afirmarse. Ein embargo, importantes preguntas quedan por responderse
acerca de qu1 forma de control puede o debe ser aplicada para conducir o contener (en el
Ainter1s p&blicoB$ y acerca de qu1 clase y grado de responsabilidad, si cabe alguno, es
apropiado. 9ualquier nue%o paradigma de política de comunicación tendrá que indicar
algunas respuestas.
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