1

BPJS Kesehatan, Supply, dan Demand Terhadap Layanan Kesehatan

Oleh: Novijan Janis
Kepala Subbidang Analisis Risiko Ekonomi, Keuangan, dan Sosial
Email: janis912@gmail.com

Pendahuluan
Pemerintah telah mencanangkan Visi Indonesia 2025 yaitu menjadi negara maju
pada tahun 2025. Namun Pemerintah juga sepenuhnya menyadari bahwa kualitas sumber
daya manusia (SDM) masih menjadi suatu tantangan dalam mewujudkan visi dimaksud.
Para pakar dibidang SDM menyatakan bahwa kualitas SDM secara dominan ditentukan oleh
kemudahan akses pada pendidikan dan fasilitas kesehatan yang berkualitas. Bahkan UNDP
(United Nations Development Programme) memperkenalkan Indeks Pembangunan Manusia
yang dua dari tiga indikatornya (peluang hidup, pengetahuan dan hidup layak) terkait
dengan kesehatan. Dengan mempertimbangkan tingkat urgensi dari kesehatan, maka
Pemerintah baik di tingkat pusat maupun daerah telah melakukan beberapa upaya untuk
meningkatkan kemudahan akses pada fasilitas kesehatan. Di antaranya adalah dengan
menerbitkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial
Nasional (UU SJSN) dan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan
Penyelenggara Jaminan Sosial (UU BPJS).
Dengan terbitnya kedua undang-undang dimaksud, Pemerintah diwajibkan untuk
memberikan lima jaminan dasar bagi seluruh masyarakat Indonesia yaitu jaminan
kesehatan, kecelakaan kerja, kematian, pensiun, dan tunjangan hari tua. Jaminan dimaksud
akan dibiayai oleh perseorangan, pemberi kerja, dan/atau Pemerintah. Dengan demikian,
Pemerintah akan mulai menerapkan kebijakan Universal Health Coverage dalam hal
pemberian pelayanan kesehatan kepada masyarakat, dimana sebelumnya Pemerintah
(Pusat) hanya memberikan pelayanan kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil dan ABRI-Polisi.
Kebijakan ini umumnya diterapkan di negara-negara yang menganut paham welfare state
yaitu negara di Eropa Barat dan negara jajahan mereka serta beberapa negara Amerika
Latin.
Perubahan kebijakan dalam layanan kesehatan dimaksud tidak terlepas dari
himbauan World Health Assembly (WHA), pada sidang ke-58 pada tahun 2005 di Jenewa,
agar setiap negara anggota memberikan akses terhadap pelayanan kesehatan kepada
seluruh masyarakat khususnya bagi yang kurang mampu. Ada pun mekanisme yang
digunakan adalah mekanisme asuransi kesehatan sosial. Hal ini pun sudah sejalan dengan
2

Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan yang menyatakan bahwa setiap
warga negara mempunyai hak yang sama dalam memperoleh pelayanan kesehatan yang
aman, bermutu, dan terjangkau.
Dalam implementasi SJSN, Pemerintah akan membentuk dua Badan Penyelenggara
Jaminan Sosial (BPJS) yaitu BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. BPJS
Kesehatan akan menyelenggarakan program jaminan kesehatan dan BPJS
Ketenagakerjaan akan menyelenggarakan program jaminan atas kecelakaan kerja,
kematian, pensiun dan hari tua. Secara eksplisit, UU SJSN menyatakan bahwa 4 (empat)
BUMN di bidang asuransi yaitu PT Jamsostek (Persero), PT Taspen (Persero), PT Asabri
(Persero), dan PT Askes (Persero) akan ditransformasi menjadi BPJS. Berkaitan dengan
institusi BPJS Kesehatan, UU BPJS secara jelas menyatakan bahwa PT Askes (Persero)
akan bertransformasi menjadi BPJS Kesehatan.
Selanjutnya semua program jaminan kesehatan yang diselenggarakan oleh
Kementerian Kesehatan, Kementerian Pertahanan, Tentara Nasional Indonesia, Kepolisian
Republik Indonesia, PT Jamsostek (Persero), dan PT Askes (Persero) akan diambil alih oleh
BPJS Kesehatan. Pada Buku Peta Jalan Menuju Jaminan Kesehatan Nasional 2012-2019
dinyatakan bahwa pada tahun 2014, Pemerintah menargetkan sebanyak 121,6 juta
penduduk akan diberikan jaminan kesehatan oleh BPJS Kesehatan. Jumlah dimaksud
diasumsikan berasal dari program Jamkesmas (96,4 juta jiwa), peserta yang dikelola oleh
PT Askes (Persero) (17,2 juta jiwa), peserta Jaminan Pelayanan Kesehatan (JPK)
Jamsostek (5,5 juta jiwa), dan dari peserta Program Jaminan Kesehatan Masyarakat Umum
(PJKMU) dari pemerintah daerah (2,5 juta jiwa). Selanjutnya pada tahun 2019, Pemerintah
menargetkan seluruh masyarakat yaitu sebanyak 257,5 juta jiwa akan dijamin oleh BPJS
Kesehatan.

BPJS dan Demand Terhadap Layanan Kesehatan
Keberhasilan dari upaya Pemerintah dalam menerapkan konsep SJSN khususnya
pada jaminan kesehatan nasional diantaranya bergantung pada kondisi supply dan demand
dari pelayanan kesehatan. Dalam ekonomi kesehatan, secara umum demand terhadap
pelayanan kesehatan diartikan sebagai barang atau jasa yang benar-benar dibeli (realisasi
penggunaan) oleh pasien. Istilah demand dibedakan dengan istilah need dan want. Need
adalah barang atau jasa yang dipandang terbaik oleh pemberi jasa layanan kesehatan (dhi.
dokter) untuk digunakan dalam rangka memperbaiki kesehatan pasien, sedangkan want
adalah barang atau jasa yang diinginkan (diminta) oleh pasien, misalnya obat yang murah,
obat yang bekerja cepat, dsb. Pembedaan dimaksud dianggap penting khususnya dalam
3

ilmu ekonomi kesehatan dan kesehatan masyarakat dengan tujuan untuk memperkecil gap
(perbedaan) antara need dan want. Dengan peraturan perundang-undangan, Pemerintah
dapat memengaruhi keputusan dokter agar mengakomodasi keinginan pasien. Selanjutnya
dengan pendidikan kesehatan, Pemerintah dapat memengaruhi pasien untuk
mempertimbangkan keputusan dokter.
Secara umum, demand diukur dengan tingkat keterpakaian tempat tidur (bed
occupancy), jumlah kunjungan, jumlah tes diagnostik, dan sebagainya. Demand terhadap
pelayanan kesehatan secara dominan sangat dipengaruhi beberapa faktor yaitu tarif
(harga), penghasilan pasien, preferensi pasien, dan barang alternatif (ketersediaan dan
harga). Hubungan faktor-faktor dimaksud dengan permintaan terhadap pelayanan
kesehatan sangat variatif. Harga pelayanan kesehatan mempunyai hubungan negatif
dengan demand terhadap pelayanan kesehatan, semakin tinggi harga maka demand
terhadap pelayanan kesehatan semakin menurun. Hubungan serupa juga terjadi antara
ketersediaan barang alternatif dan demand terhadap pelayanan kesehatan. Sedangkan
penghasilan dan preferensi pasien serta harga barang alternatif memiliki hubungan yang
positif dengan demand terhadap pelayanan kesehatan.
Sudibyo Supardi dalam sebuah karya ilmiah di bidang kesehatan mengutip
pernyataan Nico S. Kalangie yang menjelaskan bahwa demand terhadap pelayanan
kesehatan pada masyarakat Indonesia dipenuhi melalui tiga cara yaitu pengobatan sendiri
di rumah, pengobatan tradisional, dan pengobatan dengan tenaga medis profesional.
Pengobatan dengan tenaga medis profesional adalah pengobatan dengan petunjuk dari
tenaga kesehatan yang dilakukan di poliklinik, puskesmas dan rumah sakit. Sedangkan
yang diartikan dengan pengobatan sendiri di rumah adalah pengobatan tanpa petunjuk
tenaga kesehatan (dokter/perawat/tenaga ahli kesehatan lainnya). Ada pun pengobatan
tradisional merupakan bentuk pengobatan yang menggunakan cara, alat atau bahan yang
tidak termasuk dalam standar pengobatan medis modern baik yang dilakukan sendiri atau
dengan petunjuk tenaga kesehatan tradisional.
Demand (realisasi penggunaan) terhadap pelayanan kesehatan pada masyarakat
Indonesia dengan menggunakan tenaga medis profesional saat ini masih sangat rendah.
Hal ini tergambar dari Tabel 1 yang menjelaskan bahwa sebagian besar penduduk
Indonesia cenderung untuk memilih pengobatan sendiri di rumah baik menggunakan obat
medis atau obat tradisional. Penggunaan metode pengobatan ini umumnya dilakukan untuk
menanggulangi sakit ringan dan pengobatan rutin penyakit kronis setelah sebelumnya
mendapat perawatan dari tenaga kesehatan. Pada umumnya, motivasi dari pengobatan
cara ini adalah lebih praktis (tidak perlu mengantri di rumah sakit), biaya lebih murah (harga
jasa layanan kesehatan dari tenaga medis profesional yang tinggi), jarak yang jauh ke lokasi
4

tersedianya pelayanan kesehatan tenaga medis profesional dan rasa kecewa terhadap
pelayanan kesehatan dimaksud.
Tabel 1. Demand Terhadap Jasa Layanan Kesehatan (dalam %)
No. Persentase penduduk 2008 2009 2010 2011 2012
1. Mengobati sendiri 65,59 68,41 68,71 66,82 67,71
2. Menggunakan jasa layanan
kesehatan
34,41 31,59 31,29 33,18 32,29
Sumber: BPS, diolah.
Namun demikian, masyarakat sebenarnya cenderung untuk menggunakan tenaga
medis profesional dalam memenuhi kebutuhan atas pelayanan kesehatan. Hal ini terlihat
dari Tabel 2 yang menjelaskan bahwa masyarakat lebih memilih obat medis modern
daripada obat tradisional. Selain itu, preferensi masyarakat dimaksud menunjukkan bahwa
harga dari jasa tenaga medis kesehatan profesional masih belum terjangkau oleh
masyarakat. Oleh karena itu, dengan asumsi bila harga pelayanan kesehatan dari tenaga
medis profesional dapat terjangkau maka masyarakat akan memilih menggunakan tenaga
medis dimaksud dalam memenuhi kebutuhan akan pengobatan (layanan kesehatan)
daripada pengobatan sendiri, Pemerintah memutuskan untuk menerapkan kebijakan
Universal Health Coverage dengan konsep SJSN. Pada dasarnya konsep SJSN dan BPJS
ini akan berperan dalam meningkatkan demand (realisasi penggunaan) terhadap pelayanan
kesehatan khususnya pemakaian tenaga medis profesional. Dengan demikian, secara
umum akan meningkatkan kualitas sumber daya manusia Indonesia sehingga dapat
mewujudkan Visi Indonesia 2025.
Tabel 2. Demand Terhadap Jenis Obat (dalam %)
No. Persentase penduduk 2008 2009 2010 2011 2012
1. Menggunakan obat medis modern 77,74 75,76 72,42 76,37 75,67
2. Menggunakan obat tradisional 22,26 24,24 27,58 23,63 24,33
Sumber: BPS, diolah.
Dalam rangka meningkatkan demand terhadap pemakaian tenaga medis profesional,
maka Pemerintah akan menanggung iuran asuransi kesehatan bagi masyarakat tidak
mampu dan mewajibkan pemberi kerja untuk turut menanggung iuran asuransi kesehatan
sehingga para pekerja akan memiliki kemampuan untuk menjangkau harga pelayanan
kesehatan dimaksud. Pada dasarnya, jaminan kesehatan bagi masyarakat kurang mampu
5

sudah ditanggung oleh Pemerintah Pusat (dhi. Kementerian Kesehatan) dengan program
Jamkesmas dan oleh Pemerintah Daerah dengan program PJKMU. Namun belum semua
masyarakat tercakup dalam Jamkesmas dan belum semua daerah menerapkan program
PJKMU. Di samping itu penggunaan asuransi kesehatan oleh individu masih banyak yang
memakai produk asuransi dengan cakupan penyakit berat (operasi dan/atau rawat inap)
saja sedangkan untuk penyakit ringan akan langsung ditanggung individu tanpa melalui
produk asuransi. Demand terhadap layanan kesehatan akan meningkat karena BPJS akan
memasukkan masyarakat kurang mampu dari daerah yang belum menerapkan jamkesda
dan memberikan jaminan kesehatan dasar bagi individu yang hanya memakai produk
asuransi dengan cakupan penyakit berat. Sebagai ilustrasi, pada grafik berikut dijelaskan
persentase jumlah penduduk yang memiliki jaminan kesehatan dalam bentuk apapun.
Grafik 1. Persentase Cakupan Nasional Jaminan Kesehatan Tahun 2011

Sumber: Dr.drg. Yulita Hendartini, M.Kes., AAK (Peneliti Pusat KP-MAK FK UGM).
Memperhatikan potensi pertambahan jumlah demand atas layanan kesehatan, maka
dapat diprediksi bahwa akan terjadi penambahan beban fiskal bagi Pemerintah khususnya
dari penerapan konsep SJSN ini. Namun demikian, tingkat keberhasilan implementasi SJSN
tidak semata-mata apakah beban fiskal akan bertambah atau berkurang. Dalam ilmu
ekonomi kesehatan dijelaskan bahwa kesehatan masyarakat akan berdampak kepada
kondisi ekonomi secara makro. Secara sederhana dapat dipahami bahwa kesehatan
seseorang yang buruk akan berdampak kepada menurunnya produktifitas orang tersebut
dan dapat menularkan kesehatan buruknya kepada orang lain. Sehingga dapat disimpulkan
bahwa keberhasilan konsep SJSN harus dilihat dari faktor jumlah fiskal pada layanan
kesehatan dan produktifitas masyarakat. Di sinilah peran BPJS Kesehatan untuk
mengendalikan biaya layanan kesehatan pada tingkat yang wajar.
Jamkesmas
32%
Jamsostek
2%
Askes
7%
Jamkes Swasta
3%
Asuransi Swasta
1%
Jamkesda
15% Jaminan lainnya
4%
Belum Punya
Jamkes/Asuransi
37%
6

BPJS dan Pengendalian Supply Terhadap Layanan Kesehatan
Secara umum, supply terhadap pelayanan kesehatan diartikan dengan penyediaan
pelayanan kesehatan yang disampaikan kepada pasien oleh kombinasi antara tenaga
pelayanan kesehatan dan fasilitas kesehatan (rumah sakit, klinik dan laboratorium klinis).
Faktor yang mempengaruhi supply terhadap pelayanan kesehatan adalah Man, Money,
Material, Method, Market, Machine, Technology, Time, dan Information. Faktor-faktor
dimaksud dikenal dengan 6M, 2T, dan 1I. Penjelasan dan contoh dari faktor dimaksud
adalah sebagaimana dalamTabel 3.
Tabel 3. Determinan Supply Terhadap Layanan Kesehatan
1. Man Sumber daya manusia yang menyediakan layanan kesehatan
baik langsung maupun tidak langsung.
Contoh: dokter, dokter spesialis, bidan, perawat, farmasis, tenaga
administrasi, dan lain sebagainya.
2. Money Biaya yang muncul dalam penyediaan layanan kesehatan.
Contoh: biaya operasional, biaya investasi dan biaya lain-lain.
3. Material

Material yang berhubungan dengan logistik pelayanan kesehatan.
Misal: obat, alat suntik, bahan dasar obat, dan lain sebagainya.
4. Method Manual atau SOP yang ada pada fasilitas layanan kesehatan
(rumah sakit, klinik dan laboratorium klinis).
Misal: Standar Pelayanan Minimal (SPM), prosedur tindakan
medis dan lain-lain.
5. Machine Peralatan yang digunakan dalam penyediaan layanan kesehatan.
Misal: peralatan laboratorium, peralatan medis (utama dan
penunjang) seperti dental chair, dan lain-lain.
6. Market Wilayah kerja pelayanan kesehatan.
7. Teknologi Teknologi yang digunakan dalam pemberian layanan kesehatan.
8. Time Waktu yang digunakan dalam pemberian layanan kesehatan.
9. Informasi Informasi terkait dengan layanan kesehatan dalam bentuk media
internet, pamflet dan leaflet.
Sumber: Makalah Dasar Ilmu Ekonomi Supply tahun 2010, FKM UNAIR.
Dari determinan-determinan supply layanan kesehatan dimaksud, man merupakan
determinan yang paling dominan dalam menentukan kondisi determinan lainnya. Hal ini
dapat dipahami karena determinan lain disediakan dan dikelola oleh determinan man.
Secara umum kondisi atau kualitas dari determinan dimaksud akan menentukan kualitas
7

pelayanan kesehatan. Dengan pertimbangan bahwa tingkat keberhasilan konsep SJSN turut
dipengaruhi oleh kinerja supplier dari pelayanan kesehatan maka BPJS Kesehatan perlu
mengendalikan semua determinan dari supply layanan kesehatan khususnya determinan
man.
Sebagaimana telah diketahui bahwa BPJS Kesehatan merupakan transformasi dari
PT Askes (Persero). Secara umum, karakter dasar PT Askes (Persero) adalah sebuah
entitas milik negara (Badan Usaha Milik Negara) yang mencari profit di bidang asuransi
kesehatan. Selama ini PT Askes (Persero) sudah menerapkan metode managed care dalam
mengendalikan biaya dan mutu layanan kesehatan sehingga dapat mengurangi biaya
pelayanan yang tidak perlu yang pada akhirnya dapat meningkatkan kelayakan dan efisiensi
pelayanan kesehatan. Dalam menerapkan pengendalian biaya layanan kesehatan, PT
Askes (Persero) memberikan batasan atas fasilitas pelayanan kesehatan sebagaimana
tercantum dalam Tabel 4. Sedangkan untuk mengendalikan biaya dari obat, PT Askes
(Persero) menggunakan Daftar Plafon Harga Obat (DPHO) sebagai acuan standar obat
yang dijamin dan bila obat yang ditetapkan oleh dokter (man) melebihi standar dimaksud
maka pasien akan menanggung biaya dimaksud. Dengan pembatasan-pembatasan
dimaksud PT Askes (Persero) telah mengendalikan pembengkakan biaya yang berasal dari
determinan man.
Tabel 4. Fasilitas Pelayanan Kesehatan pada PT Askes (Persero)
Jenis Manfaat Fasilitas Pelayanan Kesehatan
Rawat Jalan Tingkat Pertama (RJTP) Puskesmas dan Klinik, Dokter Keluarga
Rawat Jalan Tingkat Lanjutan (RJTL) RSUD Kab/Kota, RSUD Pprovinsi, RS
Swasta & RSU vertikal
Rawat Inap Tingkat Pertama (RITP) Puskesmas dengan tempat tidur
Rawat Jalan Tingkat Manfaat Katastrofik
(hemodialisa, operasi
jantung, dsb)
RSUD Kab/Kota, RSUD Provinsi, RS Swasta
& RSU vertikal
Manfaat Khusus RSUD Kab/Kota, RSUD Provinsi, RS Swasta
& RSU vertikal
Sumber: Peta Jalan Jaminan Kesehatan Nasional 2012-2019.
Selanjutnya PT Askes (Persero) juga menunjukkan kemampuan untuk menghasilkan
laba sebagaimana tergambar dalam Tabel 5. Hal ini menjadi pesan bagi para pembuat
kebijakan dan masyarakat umum bahwa BPJS Kesehatan mempunyai kemampuan dalam
8

mengelola demand dan supply layanan kesehatan. Sehingga probabilitas atas keberhasilan
dari penerapan konsep SJSN cukup besar.
Tabel 5. Kinerja PT Askes (Persero) (dalam juta Rp)
Keterangan 2008 2009 2010 2011
Pendapatan Usaha 5.630.909 6.863.009 7.897.636 9.242.911
Pendapatan Lain-Lain 189.574 999.381 1.077.137 978.171
Laba Bersih 1.136.819 2.176.919 1.802.362 1.436.728
Sumber: LKPP Kementerian BUMN.

Kesimpulan
Implementasi dari kebijakan SJSN dan BPJS akan meningkatkan demand terhadap
pelayanan kesehatan khususnya dari masyarakat yang selama ini kurang mampu membeli
jasa kesehatan sehingga akan berpengaruh kepada penambahan beban fiskal. Namun,
penambahan beban fiskal akan diimbangi oleh penambahan produktivitas masyarakat yang
berdampak kepada perkembangan ekonomi makro.
Kemampuan BPJS Kesehatan dalam mengendalikan demand dan supply dari layanan
kesehatan akan mempengaruhi tingkat keberhasilan dari penerapan konsep SJSN. Melihat
kinerja PT Askes (Persero) yang akan bertransformasi menjadi BPJS Kesehatan dapat
disimpulkan bahwa ada potensi keberhasilan dari implementasi konsep SJSN dimaksud.