2.2.2.

Princípio da tipicidade

O princípio da tipicidade é consectário do princípio da legalidade,
representando o seu aspecto material. De nada adiantaria a legalidade se o
administrador pudesse impor penalidades administrativas sem a prévia definição
dos comportamentos que são pressupostos das sanções, razão pela qual a
tipicidade integra o devido processo legal sancionatório do Estado (art. 5º, LIV,
CRFB/1988).
No tocante às infrações penais, a Constituição Federal deixa clara a
necessidade do prévio delineamento legal da conduta criminosa ao dizer que “não
há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal”
(art. 5º, XXXIX). No entanto, nada é mencionado a respeito do Direito
Administrativo Sancionador, diferentemente do que ocorre na Constituição
Espanhola de 1978, cujo art. 25, 1, prevê claramente que “nadie puede ser
condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la
legislación vigente en aquel momento”.
Isso não significa, contudo, que o silêncio do legislador exclua a incidência
do referido princípio à matéria de que ora se trata. Ao contrário, as normas
sancionadoras devem ser redigidas com suficiente clareza e precisão para não
deixar dúvida sobre a identidade da conduta reprovável. Em âmbito
administrativo, não há discricionariedade possível para a criação de infrações e
sanções, diante de cada caso concreto. Dessa forma, a tipicidade assume o papel
de garantir a segurança jurídica e defender o particular de eventuais
arbitrariedades do administrador.
Ao cidadão deve ser permitido conhecer, de antemão, qual a específica
consequência da sua conduta ilícita. E, por óbvio, esse conhecimento prévio deve
ser algo real e não um simulacro. Como consequência, a lei não pode estipular
limites de multa com enorme disparidade entre valores mínimos e máximos, pois
a discricionariedade outorgada ao administrador seria tão ampla que a sanção
seria determinável por ele e não pela lei.
1


1
HERALDO GARCIA VITTA acredita que exemplo desse tipo de disparate encontra-se no art. 75 da
Lei 9.605/1998, que dispõe que “o valor da multa de que trata este Capítulo [Capítulo VI – Da
Infração Administrativa] será fixado no regulamento desta Lei e corrigido periodicamente, com
Por outro lado, não há de se esperar uma tipicidade estrita, com definição
taxativa do comportamento ilícito. Tem sido aceita sem grandes reservas a
instituição de cláusulas gerais e normas em branco em Direito Administrativo
Sancionador.
FÁBIO MEDINA OSÓRIO ensina que as normas sancionadoras devem ser
redigidas com precisão, “dando justa notícia a respeito de seu conteúdo proibitivo,
sem permitir espaços demasiado ambíguos ou obscuros”. Contudo, o
ordenamento jurídico exige, em certa medida, cláusulas gerais, dotadas de uma
vagueza semântica que lhe permita abertura para “inserção de elementos
extrajurídicos, viabilizando a adequação valorativa aos casos concretos”.
2
À vista
disso, exige-se da autoridade incumbida de aplicar a norma uma atuação pautada
por um juízo de razoabilidade e proporcionalidade.
Quanto às normas em branco, o mesmo doutrinador leciona que:

“Resulta clara a possibilidade de uso de normas em branco, cujos
preceitos primários são incompletos, carentes de uma integração
normativa, em matéria de Direito Administrativo Sancionador, até porque
tal técnica não constitui novidade nos sistemas punitivos comparados e
nacional. Porém, os limites e as fronteiras entre o permitido e o vedado,
nesse terreno, são flexíveis, dependendo dos valores ou bens jurídicos
em perspectiva, além da natureza das relações submetidas ao império
estatal”.
3


Exemplo do que ora se diz é encontrado no art. 70 da Lei 9.605/1998,
segundo o qual “considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou
omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e
recuperação do meio ambiente”. Percebe-se, desde logo, tratar-se de norma que
demanda complementação, mas que de forma alguma representa ofensa ao
princípio da legalidade
4
. Assim, coube ao Decreto 6.514/2008 (e anteriormente ao

base nos índices estabelecidos na legislação pertinente, sendo o mínimo de R$ 50,00 (cinqüenta
reais) e o máximo de R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais)”. Para o autor, “a par da
margem amplíssima entre o mínimo e o máximo da pena, da qual resulta a inconstitucionalidade
por ofensa à segurança jurídica, a lei também concede à autoridade administrativa poderes para
estabelecer as condutas e os patamares de valores da multa”. (Op. cit., p. 91).
2
Op. cit., pp. 224 e 226.
3
Op. cit., p. 233.
4
Nesse sentido, já se manifestou o STJ: “ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. INFRAÇÃO
Decreto 3.179/1999, por ele revogado) explicitar de forma mais detalhada os
ilícitos administrativos ambientais.
5

Por sua vez, art. 72 da Lei 9.605/1998 exibe o rol das sanções
administrativas ambientais.
6


ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO-OCORRÊNCIA.
ARMAZENAGEM DE PNEUS USADOS IMPORTADOS, SEM AUTORIZAÇÃO DO ÓRGÃO
AMBIENTAL COMPETENTE. ART. 70 DA LEI 9.605/98. PENA DE MULTA. PRINCÍPIO DA
LEGALIDADE ESTRITA. PLENA OBSERVÂNCIA. REVISÃO DO VALOR DA MULTA EM SEDE
DE MANDADO DE SEGURANÇA. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE DILAÇÃO
PROBATÓRIA. PRECEDENTES. 1. É pacífica a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no
sentido de que não viola o art. 535 do CPC, tampouco nega a prestação jurisdicional, o acórdão
que, mesmo sem ter examinado individualmente cada um dos argumentos trazidos pelo vencido,
adota, entretanto, fundamentação suficiente para decidir de modo integral a controvérsia. 2. A
aplicação de sanções administrativas, decorrente do exercício do poder de polícia, somente se
torna legítima quando o ato praticado pelo administrado estiver previamente definido pela lei como
infração administrativa. 3. Hipótese em que o auto de infração foi lavrado com fundamento no art.
70 da Lei 9.605/98, c/c os arts. 47-A, do Decreto 3.179/99, e 4º da Resolução CONAMA 23/96,
pelo fato de a impetrante, ora recorrente, ter armazenado 69.300 pneus usados importados, sem
autorização do órgão ambiental competente. 4. Considera-se infração administrativa ambiental,
conforme o disposto no art. 70 da Lei 9.605/98, toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas
de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. 5. A conduta lesiva ao meio
ambiente, ao tempo da autuação, estava prevista no art. 47-A do Decreto 3.179/99, atualmente
revogado. De acordo com o referido preceito, constituía infração ambiental a importação de pneu
usado ou reformado, incorrendo na mesma pena quem comercializava, transportava, armazenava,
guardava ou mantinha em depósito pneu usado ou reformado, importado nessas condições. A
referida proibição, apenas para registro, está prevista, atualmente, no art. 70 do Decreto
6.514/2008. 6. Tem-se, assim, que a norma em comento (art. 47-A do Decreto 3.179/99),
combinada com o disposto no art. 70 da Lei 9.605/98, anteriormente mencionado, conferia toda a
sustentação legal necessária à imposição da pena administrativa, não se podendo falar em
violação do princípio da legalidade estrita. 7. O valor da multa aplicada, por levar em conta a
gravidade da infração e a situação econômica do infrator, conforme dispõe o art. 6º da Lei
9.605/98, além de não ter ultrapassado os limites definidos no art. 75 do mesmo diploma legal,
não pode ser revisto em sede de mandado de segurança, pois exige dilação probatória, tampouco
pode ser reexaminado em sede de recurso especial, conforme o disposto na Súmula 7/STJ. 8.
Recurso especial desprovido, ressalvado o acesso da impetrante às vias ordinárias”. (Resp
1080613/PR. Primeira Turma. Rel. Min. Denise Arruda. DJe 10.08.09 – grifou-se)
5
Para PAULO DE BESSA ANTUNES, entretanto, o art. 2º do Decreto 6.514/2008 “reproduz o texto do
artigo 70 da lei nº 9.605, de 12 de fevereito de 1998. Ele revela técnica legislativa pobre, assim
como o texto da lei. Ademais, traz um tipo administrativo aberto, o que contradiz o princípio da
legalidade administrativa previsto no caput do artigo 37 da Constituição Federal. Com efeito, nele
a margem da discricionariedade deixada ao administrador, é extremamente ampla e reprovável,
haja vista que as infrações administrativas não estão estabelecidas em lei, como decorre de uma
interpretação adequada do artigo 37 de nossa Constituição”. (Comentários ao Decreto nº
6.514/2008 (Infrações administrativas contra o meio ambiente). Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2010,
p. 7).
6
“Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o
disposto no art. 6º:
I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos,
equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
Demonstra-se, portanto, que o importante é que a definição da infração
administrativa seja feita de modo a possibilitar o conhecimento prévio da ilicitude
da conduta, não obstante a desnecessidade da tipicidade fechada, o que permite
que uma norma exija uma complementação, sem, contudo, ferir a legalidade.


2.2.3. Princípio do devido processo legal

Princípio consagrado pelo art. 5º, LIV
7
e LV
8
, da Constituição Federal, o
devido processo legal representa mais uma garantia ao administrado de que seja
preservada a segurança jurídica, ao exigir-se a observância de um processo
regular, assegurados o contraditório e a ampla defesa.
Por força dessas disposições, toda sanção administrativa deve observar,
sob pena de nulidade, o devido processo legal.
Nesse contexto, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO faz interessante
observação ao tratar da dificuldade prática que a observância de tal princípio
pode causar quando da aplicação de certas sanções, como a aplicação de multas
de trânsito ou relativamente a hipóteses como as de apreensão de equipamentos
de caça ou pesca efetuada fora das exigências legais, ou de alimentos vendidos
em más condições de higiene:

“Quanto às multas de trânsito, ter-se-á de entender que a lavratura do
auto de infração por parte do agente de trânsito – e que, por razões
óbvias, não tem como deixar de ser feita imediatamente e sem aturados
rigorismos formalísticos – é apenas uma preliminar do lançamento da
multa, o qual só se estratifica depois de ofertada a possibilidade de
ampla defesa e se esta for desacolhida. Quanto às outras hipóteses não
procederia a dúvida, pois não seriam sanções administrativas, mas
providências acautelatórias, e, por isto mesmo, em face da urgência,

VII - embargo de obra ou atividade;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total de atividades;
X – (VETADO)
XI - restritiva de direitos”.
7
“LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”.
8
“LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
desobrigadas de obediência a um processo preliminar”.
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9
Curso de Direito Administrativo. 28ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 865.