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ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisito de procedibilidad el aporte de la

prueba de la renuencia / ACCION DE CUMPLIMIENTO - No se aplica para
cobro de deudas pasadas

El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el
numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la
acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte la prueba de haber
requerido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio
de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente
desatendido por aquélla y, que la entidad requerida se ratifique en el
incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará
acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá
ejercer la acción de cumplimiento. La Sala encuentra pertinente precisar que la
transferencia de los recursos del impuesto predial no implica gasto alguno para el
municipio demandado, constituyen una renta propia de las entidades encargadas
del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de
su jurisdicción, de manera que frente a tales ingresos los municipios y distritos
actúan como simples recaudadores. La Tesorería de cada uno de los municipios
integrantes del Area abrirá una cuenta especial a nombre de la respectiva Area
Metropolitana, en la que consignará los recursos provenientes de la sobretasa,
dentro de los diez (10) días siguientes a su recaudo. Precisado aquello, basta
señalar que el incumplimiento del Municipio de Girardota respecto de la obligación
consagrada en el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994 está
suficientemente comprobado por las manifestaciones expuestas por el apoderado
de la entidad en la contestación de la demanda. En consecuencia, se ordenará al
Municipio de Girardota que para las vigencias que sigan a la ejecutoria de esta
providencia, transfiera al Area Metropolitana del Valle de Aburrá la sobretasa
prevista en el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994. Y se aclara que la
orden de cumplimiento se imparte hacia el futuro, pues la acción de cumplimiento
no constituye un mecanismo judicial para ejecutar deudas y, por lo mismo, no es
posible ordenar al demandado el pago de la referida sobretasa respecto de
vigencias pasadas.


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., primero (1º) de septiembre de dos mil seis (2006)

Radicación numero: 05001-23-31-000-2004-06199-01(ACU)

Actor: AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA

Demandado: MUNICIPIO DE GIRARDOTA


Corresponde a la Sala decidir la impugnación que presentó la parte demandante
frente a la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala
Tercera de Decisión) el día 4 de marzo de 2005, mediante la cual declaró la
improcedencia de la acción.


I. ANTECEDENTES

El Area Metropolitana del Valle de Aburrá presentó demanda en ejercicio de la
acción de cumplimiento, a través de su representante legal, el 24 de septiembre
de 2004 y la dirigió contra el Municipio de Girardota (fols. 6 a 18).

1) Pretensiones

Que se ordene al Municipio de Girardota el cumplimiento del literal a) del artículo
22 de la ley 128 de 1994, en virtud del fallo que dictó el Tribunal Administrativo de
Antioquia dentro del proceso de cumplimiento que promovió contra el Municipio de
Medellín y, en consecuencia, que entregue los recursos ambientales que resultan
del cobro del 2 por mil sobre el avalúo catastral de los inmuebles (fols. 6 a 7).
2) Hechos:

Los hechos narrados por la parte actora se resumen a continuación:

a) El Area Metropolitana del Valle de Aburra se creó por ordenanza 034 de 1980 y
con la Constitución de 1991 se ratificaron sus funciones de programación y
planificación de desarrollo, racionalización de servicios públicos, ejecución de
obras de interés metropolitano y las mismas a cargo de las Corporaciones
Autónomas Regionales cuando éstas no existan en el municipio, actividades que
también están contenidas en la ley 128 de 1994.

b) Los recursos que los municipios deben ceder a las Areas Metropolitanas son,
entre otros, los que ordena la ley 128 de 1994, los cuales tienen destinación
específica, pues se utilizan únicamente para el manejo del medio ambiente y la
conservación de los recursos naturales.

c) El Area Metropolitana del Valle de Aburrá es la única autoridad ambiental en la
zona urbana debido a la inexistencia de una Corporación Autónoma Regional en
esa jurisdicción y por lo tanto es la beneficiaria de la sobretasa asignada por ley a
su patrimonio, razón por la cual no se requiere de acto administrativo local para la
entrega de tales recursos.

d) El Concejo Municipal de Giradota expidió el Acuerdo 091 de diciembre de 2002
por el cual modificó las tarifas del impuesto predial y dispuso que los mayores
ingresos que resultaran de la aplicación de dichas tarifas serían trasladados al
Area Metropolitana para el cumplimiento de sus funciones.

e) Esos ingresos que resultan de las nuevas tarifas del impuesto predial son
recursos que el Area Metropolitana puede percibir según los literales d) y g) del
artículo 22 de la ley 128 de 1994 y que requieren necesariamente de acto
administrativo local, a diferencia del porcentaje que le corresponde en virtud del 2
por mil del impuesto predial de que trata el literal a) de esa misma norma, el cual
no requiere de acto administrativo por parte de la entidad territorial.

f) El Municipio de Girardota no ha entregado al Area Metropolitana los recursos
que señala el literal a) ibídem, sino que transfiere únicamente las partidas
destinadas al presupuesto del Municipio en virtud del literal g) de la norma en
mención.

g) Ante varios requerimientos que envió el Area Metropolitana al Municipio
demandado para el cumplimiento de la ley objeto de este proceso, dicha entidad
confunde, como se observa de sus respuestas, los recursos que señala el literal
g), que son para el ejercicio de las funciones asignadas al Area por la
Constitución, con los del literal a), que son únicamente para el ejercicio de la
autoridad ambiental y que no requieren de acto administrativo local, a diferencia
de los primeros.

h) Finalmente , el representante legal de la parte actora anotó que “Es necesario
precisa que nuestra solicitud en nada afecta los ingresos municipales, toda vez
que como lo hemos pedido y expuesto insistentemente, el caso se reduce a un
problema de distribución de los recursos ambientales, en virtud de la interpretación
integral de la normatividad y la jurisprudencia existente sobre la materia, que de
ninguna manera se refiere a doble tributación, sino a la transferencia directa de los
recursos ambientales a nuestra entidad como autoridad ambiental en el área
urbana, en la cual ejercemos jurisdicción; los cuales se reciben por el Municipio de
Girardota” (fols. 7 a 15).
3) Admisión de la demanda

El Tribunal admitió la demanda el 4 de octubre de 2004 y ordenó notificar
personalmente al representante legal del Municipio de Girardota (fol. 111), trámite
que se surtió el día 13 siguiente (fol. 117).

4) Contestación:

El Municipio de Girardota se opuso a las pretensiones y propuso a título de
excepciones los siguientes hechos:

. Ineptitud de la demanda: Consideró que las pretensiones son
contradictores debido a que no es claro si el Area quiere el producto del 2 por mil
del avalúo catastral de los inmuebles ubicados en la jurisdicción de cada Area
Metropolitana o en la zona urbana del Municipio; en otras palabras, la demanda
solicita la transferencia del dos por mil sobre el avaluó catastral de los inmuebles
ubicados dentro de la jurisdicción y en la zona urbana del Municipio y que además
se sumen las dos sobretasas y le transfiera el 50% que le corresponde sin
sobrepasar el tope de 25.9%.

. Improcedencia de la acción: Adujo, de una parte, que existe otro
mecanismo de defensa judicial pues, en su criterio, el asunto no versa sobre el
cumplimiento de una norma sino sobre el conflicto de competencias
administrativas entre el Area Metropolitana y CORANTIOQUIA para definir cuál de
las dos entidades públicas debe cobrar el porcentaje del impuesto predial a los
Municipios. Y de otra parte, que la norma no es clara ni contiene un deber claro
frente a la conducta que debe asumir.

. Exceso del tope legal: Explicó que según funcionarios del Municipio, en los
años 2002 y 2003 al acumular las dos sobretasas de la ley 128 de 1994 se
desborda el tope del 25.9%.

. Cumplimiento del deber legal: Afirmó que ha transferido a
CORANTIOQUIA y al Area Metropolitana las sobretasas que ordena la ley, según
comprobantes de egreso.

. Discriminación con el Municipio de Medellín: Indicó que CORANTIOQUIA
y el Area Metropolitana del Valle de Aburrá aceptaron que el Municipio de Medellín
transfiriera a cada una el 50% de las sobretasas, “luego, si CORANTIOQUIA
recibe el ciento por ciento, y carece de competencia en las áreas urbanas, ¿cuál
es la consecuencia lógica? Que tendría que a su turno transferir el cincuenta por
ciento al AREA METROPOLITANA, pues no lo puede invertir en área rural porque
iría contra expresa disposición legal, ni tampoco lo puede hacer en áreas urbanas
porque carece de competencia ambiental en ellas”.

. Diversidad frente a sentencia de Medellín: Arguyó que ese caso era
diferente y el Tribunal falló según las particularidades del mismo (fols. 118 a 141).


5) Sentencia impugnada:

El Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió en sentencia del 21 de febrero de
2005 declarar improcedente la acción porque en aplicación del criterio de la Corte
Constitucional cuando declaró la exequibilidad condicionada del literal a) del
artículo 22 de la ley 128 de 1994, las Areas Metropolitanas solo pueden ser
beneficiarias del porcentaje del impuesto predial cuando se cumplan dos
supuestos: que por ley estén a cargo del manejo y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales y que no existan en la misma jurisdicción otras
entidades con las mismas funciones.

Continuó argumentando que, particularmente, se demostró que en la misma
jurisdicción existe una Corporación Autónoma Regional, (CORANTIOQUIA), y por
lo tanto, de la interpretación de los artículos 317 de la Carta Política y 66 de la ley
99 de 1993, como lo dijo el Consejo de Estado en caso similar, “las Areas
Metropolitanas cumplirán funciones de protección y defensa del ambiente, siempre
que no existan Corporaciones Autónomas Regionales ‘en la totalidad de la
jurisdicción’ y, únicamente en el ejercicio de competencias de tal naturaleza se
hacen acreedoras a la sobretasa estipulada en el literal a) del artículo 22 de la ley
128 de 1994” (fols. 306 a 324).

6) Impugnación:

La parte demandante, inconforme con la decisión, solicitó se revoque la sentencia
de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones. Alegó la violación
al derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica por la inaplicación del fallo de 14
de junio de 2003, en el cual se ordenó al Municipio de Medellín el cumplimiento de
la misma norma; y también la configuración de una vía de hecho por cuanto el A
Quo no tuvo en cuenta la prueba documental que se aportó al proceso ni las
normas pertinentes, de las cuales se desprende que el Area Metropolitana es la
autoridad ambiental competente en la zona urbana de los municipios que la
integran y, en consecuencia, es la beneficiaria de los recursos de que trata el
literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994.

Sostuvo que el fallo de primera instancia desconoció las decisiones del Ministerio
del Medio Ambiente, relativas a la falta de competencia del Area Metropolitana
para ejercer funciones dentro del perímetro rural y la de CORANTIOQUIA dentro
del perímetro urbano, precisión que aclaró la competencia de cada una de esas
entidades y eliminó cualquier conflicto frente al tema; lo mismo aseguró respecto
de las decisiones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que determinó la
distribución de los recursos ambientales en razón a la jurisdicción de cada una de
las entidades, es decir, para los de la zona urbana al Area y para la rural a
CORANTIOQUIA (fols. 327 a 340).


II. CONSIDERACIONES

Corresponde a la Sala decidir la impugnación de la parte demandante frente a la
sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Tercera de
Decisión) el día 4 de marzo de 2005, mediante la cual declaró la improcedencia de
la acción.
1) Competencia

Corresponde a esta Corporación, y en particular a esta Sala, conocer en segunda
instancia de las acciones de cumplimiento, en virtud del parágrafo transitorio del
artículo 3° de la ley 393 de 1997 y del artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003 que
modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2) Generalidades de la Acción de Cumplimiento:

Se trata de una acción constitucional que consagra el artículo 87 de la Carta
Política con el fin de que cualquier persona acuda a la Administración de J usticia
para lograr el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto
administrativo.

Y en desarrollo de ese mandato constitucional, la ley 393 de 1997 determina la
procedencia de la acción contra toda acción u omisión de la Administración frente
al incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos o a la
ejecución de hechos o actos de los cuales éste se deduzca.

Esa misma ley señala que dicho medio de defensa es subsidiario, en otras
palabras, que solo procede ante la inexistencia de otro mecanismo judicial a
menos que en caso de no proceder se cause un perjuicio grave e inminente para
el actor siempre que no se trate de la protección de derechos fundamentales pues
la ley prevé que ante esas circunstancias la acción procedente es la de tutela
(arts. 8 y 9 ley 393 de 1997).

En cuanto a los requisitos de procedibilidad, los artículos 8 y 10 exigen que para la
presentación de la demanda el actor debe acreditar, entre otros, la renuencia de la
autoridad respectiva frente al cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o
acto administrativo.


3) Requisito de la renuencia:

El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el
numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la
acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte la prueba de haber
requerido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio
de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente
desatendido por aquélla y, que la entidad requerida se ratifique en el
incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad
administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento, aún cuando la
finalidad de esta exigencia sea que el interesado encuentre satisfechas sus
aspiraciones ante la misma Administración para evitar el posterior litigio.
1


Particularmente el requisito de renuencia está acreditado con el escrito que envió el
Director del Area Metropolitana al Alcalde Municipal de Girardota el día 17 de
febrero de 2003, mediante el cual solicitó el cumplimiento del literal a) del artículo
22 de la ley 128 de 1994 para la transferencia de la sobretasa del dos por mil del
impuesto predial, toda vez que es el destinatario legítimo de dicho porcentaje,
necesario para ejercer su competencia ambiental en la zona urbana (documento
público que aportó el Area Metropolitana, fols. 21 a 22), petición de cumplimiento
frente a la cual el Alcalde Municipal guardó silencio.

Por lo tanto, la Sala estima, al igual que el Tribunal, que dicha exigencia legal sí
fue satisfecha por el actor debido a que se cumplen los presupuestos que la
jurisprudencia ha identificado como necesarios para efectos de constituir la
renuencia del demandado, a saber: a) coincidencia en el escrito de renuencia y en
la demanda, de las normas o actos administrativos calificados como incumplidos,
b) identidad entre el contenido de la pretensión formulada ante la administración y
lo planteado ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de cumplimiento, c) que
quien suscribe la petición de renuencia sea la misma persona que promueve la
acción, d) que la entidad a la cual va dirigida la petición previa también sea la
misma contra quien se dirige la demanda y, e) que la autoridad a quien va dirigido
el escrito se haya ratificado en el incumplimiento del deber legal o administrativo
reclamado, a través de una respuesta enviada al solicitante dentro de los 10 días
siguientes a la petición del escrito o, que haya guardado silencio frente a la
solicitud
2

.
En consecuencia, es posible continuar con el análisis de la pretensión de
cumplimiento formulada por la demandante.

4) Caso concreto


1
Véase: Exp. ACU – 2136, sentencia de 6 de mayo de 2004
2
Al respecto véanse, entre muchas otras providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta. Exp.
ACU-0184, auto de 29 de julio de 2005; Exp. ACU-3491, sentencia de 21 de abril de 2005; ACU-
0653, sentencia del 16 de diciembre de 2004.
El Area Metropolitana del Valle de Aburrá solicita se revoque la sentencia de 4 de
marzo de 2005, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia
declaró improcedente la acción y que, en su lugar, se ordene al Municipio de
Girardota el cumplimiento del literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994, toda
vez que la entidad no ha transferido los recursos ambientales que resultan del
cobro del 2 por mil sobre el avalúo catastral de los predios ubicados en el casco
urbano municipal.

El Tribunal de instancia consideró que la norma cuyo cumplimiento se solicita,
condiciona el derecho que le asiste al Area Metropolitana a recibir la contribución
del dos por mil a la inexistencia de corporaciones autónomas regionales dentro de
su jurisdicción.

Pues bien, así planteadas las posiciones del A Quo y del impugnante, la Sala
iniciará por determinar si, de acuerdo con la interpretación condicional que la Corte
Constitucional dio al literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994, el Area
Metropolitana del Valle de Aburrá verdaderamente es beneficiaria del recurso
previsto por dicha disposición.

El Area Metropolitana del Valle de Aburrá reclama del Municipio de Girardota la
transferencia de los recursos descritos en el literal a) del artículo 22 de la ley
128 del 23 de febrero de 1994
3

, cuyo contenido es el siguiente:
“ARTICULO 22. PATRIMONIO. El patrimonio y renta del Area
Metropolitana estará constituido por:

a) El producto de la sobretasa del dos por mil (2 x 1.000) sobre el avalúo
catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción de cada
Area Metropolitana;”
4


Individualmente considerada la norma transcrita, no cabe duda de que dentro
del patrimonio de las Areas Metropolitanas está incluido un porcentaje de lo
percibido por las entidades territoriales de su jurisdicción, por concepto de la

3
Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Areas Metropolitanas. Se publicó en el Diario Oficial
No. 41.236 el 23 de febrero de 1994.
4
El literal a) fue declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C – 1096 del 17 de octubre de 2001. (Magistrado Ponente: Dr. Jaime
Córdoba Treviño) "en el entendido que el producto de la sobretasa al cual hace referencia esta
norma pertenecerá al área metropolitana siempre y cuando no existan Corporaciones
Autónomas Regionales en la totalidad de la jurisdicción de la correspondiente área
metropolitana”(subrayado por fuera del texto original).
sobretasa del dos por mil, que resulta del avalúo catastral que grava los bienes
inmuebles.

No obstante, la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad de ese aparte
de la norma a la inexistencia de las Corporaciones Autónomas Regionales
dentro del territorio de su jurisdicción; es decir, que solo en el evento en que no
existan dichas Corporaciones en los lugares en que funcionan las Areas
Metropolitanas, éstas serán destinatarias de ese porcentaje.

Al respecto, esa Corporación explicó
5

:
“12. Conforme a lo anterior, las áreas metropolitanas podrán ser
destinatarias del porcentaje sobre el impuesto predial, con la condición
que estén encargadas por la ley “del manejo y conservación del
ambiente y de los recursos naturales renovables” y que en la misma
jurisdicción no actúen otras entidades encargadas de las mismas
atribuciones.

Este condicionamiento se desprende de la propia Ley Orgánica de las
Areas Metropolitanas, en la cual se les asigna, a través de las funciones
de la Junta Metropolitana, una competencia supletiva en lo que respecta
a la protección de los recursos naturales y al manejo y conservación del
ambiente”.

Ahora, para determinar cómo es el caso del Area Metropolitana del Valle de
Aburrá y si ésta tiene derecho a recibir los recursos reclamados, es preciso
estudiar la normatividad aplicable sobre el punto a las autoridades ambientales.

La ley 99 de 1993 prescribe en el artículo 23 que las Corporaciones Autónomas
Regionales son entidades públicas, dotadas de personería jurídica, patrimonio
propio y autonomía administrativa, integrados por las entidades territoriales que
según sus características conforman un mismo ecosistema y que tienen por objeto
la administración del medio ambiente y de los recursos naturales renovables
dentro del área de su jurisdicción.

En virtud de ese objeto, la ley le atribuye las funciones de máxima autoridad
ambiental dentro de su jurisdicción y la de imposición, distribución y recaudo de
contribuciones de valorización por gravamen de propiedad inmueble (nums. 2 y 25
art. 31 ib).


5
Idem
En cuanto a su jurisdicción, esa ley creó nuevas Corporaciones Autónomas
Regionales, entre ellas, la del Centro del Antioquia, con sede principal en Medellín
e integrada por los Municipios del Departamento de Antioquia, excepto aquellos
que hacen parte de las Corporaciones Autónomas Regionales CORPOURABA y
CORNARE (art. 45).

El patrimonio de las Corporaciones Autónomas Regionales está compuesto, entre
otros ingresos, por “el producto de las sumas que, por concepto de porcentaje
ambiental del impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la presente Ley” (num. 1 art.
43).

Y el artículo 44 ibídem, sobre rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales
dispone:

“ARTICULO 44. Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la
Propiedad Inmueble. ( )

PARAGRAFO 2. El 50% del producto correspondiente al recaudo del
porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros
gravámenes sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión
ambiental dentro del perímetro urbano del municipio, distrito, o área
metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la
población municipal, distrital o metropolitana, dentro del área urbana,
fuere superior a 1'000.000 habitantes. Estos recursos se destinarán
exclusivamente a inversión”.

Al lado de las Corporaciones Autónomas Regionales, la ley 99 de 1993 otorgó a
las Areas Metropolitanas funciones ambientales idénticas a las de aquéllas:

“ARTICULO 66. COMPETENCIAS DE GRANDES CENTROS
URBANOS. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya
población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes
(1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas
funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales,
en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las
licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les
corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de
obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades
municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de
efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes,
disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos,
dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y
adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación”.

En el caso particular del Area Metropolitana del Valle de Aburrá, la Asamblea
Departamental de Antioquia dispuso su funcionamiento a través de la Ordenanza
34 de 27 de noviembre de 1980 (documento público que aportó el demandante en
copia auténtica, Fol. 107 a 109).

Luego, el Alcalde Metropolitano del Area del Valle de Aburrá expidió el decreto
metropolitano 011 de 26 de julio de 1994, por el cual asigna al Area las funciones
atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en los temas ambientales,
de acuerdo con lo dispuesto por las leyes 99 de 1993 y 128 de 1994 (documento
público que aportó el demandante en copia auténtica, fols. 105 a 106).

Y la J unta Metropolitana del Valle de Aburrá expidió los Estatutos del Area
Metropolitana mediante Acuerdo 001 del 23 de febrero de 1995, que comprenden,
entre otros, los siguientes temas:

• Naturaleza: Es una entidad administrativa, con personería jurídica de
derecho público, autonomía administrativa y patrimonio público.
• Conformación: Está integrada por los Municipios de Medellín, Barbosa,
Caldas, Copacabana, Girardota, Itagüi, La Estrella y Sabaneta.
• J urisdicción: Comprende el territorio de los Municipios que la integran.
• Objeto: El progreso conjunto de los Municipios que la conforman.
• Funciones: Programar y coordinar el desarrollo del territorio de su
jurisdicción; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de
los Municipios; y ejecutar obras de interés metropolitano.
• Hechos Metropolitanos: Son los fenómenos ambientales, económicos,
sociales, etc., que modifican total o parcialmente la estructura
metropolitana.
• Atribuciones de la J unta: Adoptar el plan integral de desarrollo
metropolitano y municipal; fijar el perímetro urbano, suburbano y sanitario
de los municipios; asumir la gestión ambiental en el área de su jurisdicción
en cumplimiento de la ley 99 de 1993 y desarrollar el manejo integral del
medio ambiente, entre otras.
• Patrimonio: Está constituido por el producto de la sobretasa del dos por mil
sobre el avalúo catastral de las propiedades ubicadas dentro de su
jurisdicción, entre otros ingresos; para tal efecto, la tesorería de cada
municipio debe consignar en una cuenta especial dichos recursos dentro de
los 10 días siguientes a su recaudo y, en caso de incumplimiento, el
Tesorero Municipal incurrirá en causal de mala conducta (documento
público que aportó el Area Metropolitana en copia auténtica (fols. 87 a 104).

En ejercicio de sus funciones, la J unta Metropolitana del Valle de Aburrá expidió
varios Acuerdos Metropolitanos, por los cuales estableció el presupuesto anual de
rentas y gastos y el Plan Operativo Anual de Inversiones para la vigencia fiscal de
los años 2003 y 2004, respectivamente, que incluyen en el programa de
implementación del plan estratégico ambiental metropolitano ítems destinados al
sector del medio ambiente, como consta en los Acuerdos Metropolitanos 016 del
11 de diciembre de 2002 y 09 del 11 de diciembre de 2003.

Como se observa, el Area Metropolitana del Valle de Aburrá ha venido ejerciendo
las mismas funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de su
jurisdicción, a pesar de la existencia de CORANTIOQUIA, amparada en las leyes
99 de 1993 y 128 de 1994. Pero lo cierto es que sólo dentro del casco urbano ésa
Area Metropolitana ejerce funciones idénticas a las asignadas a CORANTIOQUIA.

Este tema ha sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte de diferentes
autoridades judiciales y ambientales, las cuales han concluido que en realidad el
Area Metropolitana del Valle de Aburrá ejerce autoridad ambiental dentro del
territorio de su jurisdicción y que, en consecuencia, está legitimada para cobrar la
contribución de que trata el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994.

Sobre el particular, el Consejo de Estado
6

ha indicado:
“En este orden de ideas, las áreas metropolitanas pueden ser
destinatarias del porcentaje sobre el impuesto predial, con la condición
de que ‘estén encargadas por la ley del manejo y conservación del
ambiente y de los recursos naturales renovables’ y que ‘en l a
misma jurisdicción no actúen otras entidades encargadas de las
mismas atribuciones’.

En atención a lo anterior las CARs tienen competencia excluyente en las
materias aludidas sobre las atribuciones de las áreas metropolitanas.

( ) En principio las Corporaciones Autónomas Regionales
CORANTIOQUIA, CRA, CARDER, CORPONOR, CDMB - artículo 33
de la ley 99 de 1993 - ejercen jurisdicción sobre la totalidad de los
territorios de las áreas metropolitanas existentes: las del Valle de

6
Sala de Consulta y Servicio Civil Concepto de 5 de diciembre de 2001. Exp. 1455. Actor. Nación,
Ministerio del Medio Ambiente. Consejero Ponente: Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
Aburrá, Barranquilla, Centro de Occidente, Cúcuta y Bucaramanga,
respectivamente.

( ) Esta disposición implica que el porcentaje del dos por mil establecido
en el artículo 22.a) de la ley 128 de 1994 hace parte del patrimonio de
las áreas metropolitanas bajo los siguientes presupuestos:

- que ejerzan funciones ambientales, lo cual se cumple en el perímetro
urbano de los grandes centros - los que cuentan con una población igual
o superior a un millón de habitantes.

- que las Corporaciones Autónomas Regionales no ejerzan jurisdicción
en la totalidad del territorio de las correspondientes áreas
metropolitanas, aspecto que se verifica al cumplir éstas, en lugar de
aquéllas, ‘las mismas funciones’.

En este orden de ideas, sólo las Areas Metropolitanas que acrediten la
población exigida en los municipios que las integran, podrán ejercer las
funciones propias de las CARs, en lo que fuere aplicable al medio
ambiente urbano”.

Por su parte, el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
conceptuó el 6 de febrero de 2003, a solicitud del Director del Area Metropolitana
del Valle de Aburrá, sobre la distribución de los recursos del recaudo de la
sobretasa del impuesto predial y concluyó, en virtud del parágrafo 2 del artículo 44
de la ley 99 de 1993, que el 50% del recaudo se destinará a la gestión ambiental
dentro del perímetro urbano cuando el área urbana sea superior a 1’000.000 de
habitantes, es decir que el Area Metropolitana es la beneficiaria de la sobretasa
que trata el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994 de esa mitad, pues el
otro 50% de esos recursos son a favor de CORANTIOQUIA debido a que los
recaudos a favor de ambas entidades en proporciones iguales deben provenir de
uno mismo y no pueden constituir sobretasas independientes (documento público
que aportó el Area Metropolitana, fols. 37 a 40).

Y el J efe de la Oficina Asesora J urídica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial nuevamente emitió concepto el 10 de noviembre de 2004, por
el cual concluyó, de una parte, que la sobretasa ambiental se debe calcular sobre
la totalidad del recaudo del impuesto predial sobre los predios ubicados en la zona
rural de los Municipios que integran el Area Metropolitana del Valle de Aburrá y la
sobretasa metropolitana recaerá sobre los predios de la zona urbana y advirtió que
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como máxima autoridad en materia
presupuestal y financiera del país, prohíbe la coexistencia sobre los mismos
predios de la sobretasa ambiental de la ley 99 de 1993 y de la sobretasa
metropolitana del literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994 (documento
público que aportó el Municipio, fols. 216 a 221).

Por lo tanto, a pesar de que en algún momento se dudó sobre la entidad
beneficiaria de la obligación consagrada a cargo de los municipios en el literal a)
del artículo 22 de la ley 128 de 1994, luego del análisis de las normas y la
jurisprudencia previamente referidas se puede concluir que el Area Metropolitana
del Valle de Aburrá cumple funciones ambientales dentro del área urbana de su
jurisdicción, sin perjuicio de las otorgadas a las Corporaciones Autónomas
Regionales.

Entonces, luego del estudio precedente se puede concluir que el Area
Metropolitana del Valle de Aburrá cumple funciones ambientales dentro del
perímetro urbano de su jurisdicción, sin perjuicio de las otorgadas a las
Corporaciones Autónomas Regionales, razón por la cual la entidad demandante
sí es beneficiaria del ingreso que consagra la norma objeto de cumplimiento.

Ahora, definida de esta forma la titularidad del Area Metropolitana del Valle de
Aburrá respecto de los recursos de que trata el literal a) del artículo 22 de la ley
128 de 1994, hay lugar a ordenar al Municipio de Girardota que los transfiera,
pues ésta entidad territorial se ha negado a hacerlo alegando la existencia de un
conflicto de competencias entre CORANTIOQUIA y la parte actora, lo mismo que
el supuesto pago de los rubros reclamados en este proceso, argumentos que no
son de recibo para la Sala, dado que el primero fue resuelto previamente a favor
del Area Metropolitana y, sobre el segundo únicamente existe prueba de la
cancelación de la sobretasa entre los años 2001 y 2004 (fls. 145 a 207).

De otra parte, la Sala encuentra pertinente precisar que la transferencia de los
recursos del impuesto predial no implica gasto alguno para el municipio
demandado, puesto que por expresa disposición de la Constitución Política
(artículo 317, inciso 2º) constituyen una renta propia de las “entidades encargadas
del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de
su jurisdicción” -que para el caso lo es el Area Metropolitana del Valle de Aburrá-,
de manera que frente a tales ingresos los municipios y distritos actúan como
simples recaudadores. Así lo corrobora el parágrafo de la misma norma objeto de
cumplimiento, al establecer que: “La Tesorería de cada uno de los municipios
integrantes del Area abrirá una cuenta especial a nombre de la respectiva Area
Metropolitana, en la que consignará los recursos provenientes de la sobretasa a
que se refiere el literal a), dentro de los diez (10) días siguientes a su recaudo.”
(Negrillas adicionales).

Precisado aquello, basta señalar que el incumplimiento del Municipio de Girardota
respecto de la obligación consagrada en el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de
1994 está suficientemente comprobado por las manifestaciones expuestas por el
apoderado de la entidad en la contestación de la demanda.

En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada, pues en ella el a quo
declaró improcedente la acción de cumplimiento por considerar que la parte actora
no era beneficiaria de los recursos que reclama. En su lugar, se ordenará al
Municipio de Girardota que para las vigencias que sigan a la ejecutoria de esta
providencia, transfiera al Area Metropolitana del Valle de Aburrá la sobretasa
prevista en el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994.

Y se aclara que la orden de cumplimiento se imparte hacia el futuro, pues la
acción de cumplimiento no constituye un mecanismo judicial para ejecutar deudas
y, por lo mismo, no es posible ordenar al demandado el pago de la referida
sobretasa respecto de vigencias pasadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la Ley,

F A L L A:

REVOCASE la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia el 4
de marzo de 2005. En su lugar:

ORDENASE al Municipio de Girardota que para las vigencias que sigan a la
ejecutoria de esta providencia, transfiera al Area Metropolitana del Valle de Aburrá
la sobretasa prevista en el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase.


REINALDO CHAVARRO BURITICA
Presidente
Con salvamento de voto



MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON FILEMON JIMENEZ OCHOA



DARIO QUIÑONES PINILLA



ACLARACION DE VOTO

Consejero: FILEMON JIMENEZ OCHOA



Me permito expresar que si bien comparto la decisión que se adopta en la
sentencia en virtud de la cual se ordena al municipio de La Estrella el
cumplimiento de lo dispuesto en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 y
en consecuencia, transfiera al Area Metropolitana del Valle de Aburrá la sobretasa
de que trata esa norma, debo hacer aclaración, para efectuar las siguientes
precisiones:

El artículo 44 de la Ley 99 de 1993, establece, en desarrollo de lo dispuesto por el
inciso 2 del artículo 317 de la Constitución, con destino a la protección del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, un porcentaje sobre el total del
recaudo por concepto de impuesto predial, en las cantidades que en dicha norma
se fijan, porcentaje que siguiendo los parámetros trazados en este artículo debe
ser transferido por los Municipios a las Corporaciones Autónomas Regionales que
tengan jurisdicción en ellos.

De conformidad con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, cuando
el Area Metropolitana tiene una población urbana igual o superior a un millón de
habitantes debe ejercitar las competencias ambientales, pero solo en el perímetro
urbano. La norma no le confiere dicha atribución respecto de la zona rural.

De las disposiciones comentadas se desprende que cuando se dan las
condiciones previstas en la normatividad, el ejercicio de las competencias
ambientales puede resultar a cargo de dos entidades diferentes: Las Areas
Metropolitanas con población urbana igual o superior a un millón de habitantes en
la zona urbana y la Corporación Autónoma Regional que tiene jurisdicción allí, en
la zona rural.

Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que la sobretasa del impuesto predial,
destinada a la protección del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales
Renovables debe ser transferida haciendo una aplicación coherente, sistemática y
razonada de los artículos 44 de la Ley 99 de 1993 y 22 literal a) de la ley 128 de
1994.

La interpretación del literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, no puede
efectuarse en forma aislada sino como producto de la aplicación sistemática y
coherente de las normas que crean y regulan sobretasas para la protección del
medio ambiente. El producto del dos (2) por mil (1000) sobre el avalúo catastral de
las propiedades no puede entenderse en relación con los inmuebles urbanos y
rurales, por cuanto como se ha puntualizado las Areas Metropolitanas solo tienen
atribución para ejercitar competencias ambientales en la zona urbana, razón por
la cual debe inferirse que solo se puede tratar de las propiedades
correspondientes a los predios localizados dentro del perímetro urbano.

Como quiera que es la Corporación Autónoma Regional que tiene jurisdicción en
los Municipios integrantes del área Metropolitana, la que por ley debe ejercitar las
competencias ambientales en la zona rural, la interpretación lógica y razonable
que debe darse es la de que por mandato del artículo 44 de la Ley 99 de 1993,los
Municipios del Area Metropolitana deben transferir el porcentaje ambiental
resultante de la aplicación de esta norma, a favor de la Corporación Autónoma
Regional en relación con los inmuebles de la zona rural.

Por lo tanto, no puedo compartir de ninguna forma el planteamiento que se hace
en la parte motiva del fallo en cuanto señala que el Area Metropolitana del Valle de
Aburrá tiene derecho a que se le transfiera por parte de los Municipios integrantes
de dicha área la sobretasa del dos (2) por mil (1000) sobre el avalúo catastral de la
totalidad de los predios, toda vez que no existe razón jurídica que permita sostener
que el Area Metropolitana tenga derecho a recibir sobretasa respecto de los
inmuebles situados en la zona rural, toda vez que, se repite, las competencias
ambientales en esta zona solo le corresponde a la Corporación Autónoma
Regional con jurisdicción en dichos Municipios.

Así las cosas, resultando con claridad meridiana la correcta aplicación de la
normatividad respecto a las sobretasas ambientales no cabe duda que la
aplicación que debe darse en el caso sub-lite es la de que los Municipios
integrantes del Area Metropolitana del Valle de Aburrá deben transferir el producto
de la sobretasa del dos (2) por mil (1000) sobre el avalúo catastral de los predios
de la zona urbana al Area Metropolitana y deben transferir a la Corporación
Autónoma Regional del Centro de Antioquia la sobretasa o porcentaje ambiental
establecido en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sobre el avalúo catastral de las
propiedades de la zona rural.

De otra parte, no comparto el señalamiento que se hace en la parte resolutiva del
fallo en cuanto dispone que las transferencias se hagan a partir de la ejecutoria de
la sentencia, por cuanto no es materia de estudio de este proceso determinar la
fecha a partir de la cual el Municipio de Girardota debe hacer las transferencias al
Area Metropolitana y a la Corporación Autónoma Regional del Centro de
Antioquia, puesto que se trata de una controversia que debe ser ventilada por los
interesados a través de las acciones judiciales ordinarias.


FILEMON JIMENEZ OCHOA
Consejero