EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIN

Y SUS APORTES A LA PLAENACIN PARTICIPATIVA

Artculos de la Veedura
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EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACION (ACUERDO 043)
Y SUS APORTES A LA PLANEACION PARTICIPATIVA

La democracia slo puede sobrevivir como democracia fuerte,
asegurada no por grandes lideres sino por ciudadanos responsables y competentes.
Las dictaduras efectivas requieren grandes lideres.
Las democracias efectivas requieren grandes ciudadanos
Benjamn Barber.

Por Clara Ins Restrepo M.


A partir de la experiencia directa del Concejo de Planeacin en el cual participamos
desde el ao 1995 hasta finalizar el 2000, la Corporacin Regin pudo conocer muy de
cerca dos momentos diferentes de la planeacin en Medelln: antes del acuerdo 043 y
despus de este. Tuvimos tambin la fortuna de participar directamente en las
discusiones para la elaboracin del acuerdo y por tanto conocemos los debates que
entonces se dieron y el espritu que ilumin la construccin del acuerdo 043 de 1996,
que entre otras cosas, fue el resultado de una propuesta elaborada desde las ONG y
desde las universidades, compartida con otras que presentaron algunos concejales. Se
aprovech adems, una coyuntura de apertura que estaba viviendo el pas y la ciudad
propiciada por la nueva Constitucin Nacional y la recin expedida ley 152 de 1994, que
nos indicaba que debamos pasar de una planeacin burocrtica, tecnocrtica e
indicativa a lo que la Constitucin llamaba la planeacin participativa.

El acuerdo 043 naci entonces, luego de la Ley 152 y recogi todo lo que ella ordenaba,
adems desarroll otros aspectos que ella no tocaba aunque permita ampliar. El
acuerdo fue una construccin colectiva y esto fue posible precisamente en una dcada
como la de los 90, marcada por procesos de participacin significativos para la ciudad
de Medelln. Aqu es preciso recordar los procesos que inici la Consejera Presidencial
para Medelln como los foros comunales, los Seminarios Alternativas de Futuro, las
mesas de trabajo que se instalaron en la ciudad y que duraron varios aos. Posterior a
esto se inici el Plan Estratgico para Medelln y el rea Metropolitana y, obviamente,
los planes zonales, unos antes del acuerdo, otros despus. La convocatoria al primer
Concejo de Planeacin y posteriormente la creacin de la Veedura al Plan de
Desarrollo integrada por diferentes instituciones privadas.

Todo esto trat de recogerlo el acuerdo 043 en un proceso que dur cerca de un ao de
construccin, con mltiples debates que no fueron ni nica ni principalmente del
Concejo de Medelln. En ellos participaron los gremios, las ONG, acadmicos, las JAL,
lderes, etc. An as, obviamente el acuerdo no es perfecto, las propuestas iniciales
fueron matizadas, retocadas y en algunos casos recortadas significativamente. Sin
embargo, despus de todos estos aos de trabajar en estos asuntos de la planeacin,
seguimos creyendo que el acuerdo es un significativo avance para la ciudad y que si no

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ha funcionado a cabalidad ha sido porque la ciudad no estaba preparada para un
acuerdo de este tipo, porque las prcticas polticas y culturales de esta ciudad han sido
incapaces de asumir los cambios que el acuerdo propona. Miremos un poco en detalle
sus fortalezas y debilidades.


FORTALEZAS DEL ACUERDO 043

En primer lugar, el acuerdo da las pautas para construir el sistema de planeacin
porque incluye los diferentes componentes claves que un sistema de este tipo requiere
como son: las normas, los actores, los escenarios, los instrumentos, los momentos y los
pasos a dar y todo esto lo trata de organizar a travs de subsistemas. El acuerdo
entiende la planeacin como un proceso continuo de elaboracin, aprobacin,
ejecucin, seguimiento y control de los planes y no como un simple instrumento o
momento coyuntural. El plan no es un libro, es una gua que tiene que ser
permanentemente revisada, reformulada, actualizada y en ese sentido, la planeacin es
un movimiento continuo que nos da la posibilidad de mirar el pasado, el presente y el
futuro. Esto es algo que algunos no entienden y por eso les parece muy difcil ese
entronque entre planes zonales, plan de desarrollo, etc. porque los entienden como dos
libros, dos ladrillos que se colocan uno al lado del otro y no como dos elementos
dinmicos que se tienen que articular.

Segn el artculo 3, las disposiciones establecidas en el Acuerdo son de obligatorio
cumplimiento para el Alcalde y son de carcter vinculante para todas las dependencias
centrales y descentralizadas. Este articulo ofrece una gran posibilidad para exigir el
cumplimiento y por eso se ha querido recortar en las reformas propuestas. El acuerdo lo
tienen que cumplir y si no se ha logrado esto ha sido por la debilidad de los ciudadanos
y de las organizaciones interesadas, porque no podemos pedir una democracia fuerte si
no somos ciudadanos fuertes capaces de hacer cumplir las leyes que nos rigen.

Construccin de ciudad y regin con visin estratgica
En el artculo 4, el acuerdo reconoce la importancia del voto programtico y del
programa de gobierno presentado por el candidato elegido, como fuente de plan de
desarrollo y en ese sentido recoge la ley 131, o sea, la ley del voto programtico y la ley
152 y por supuesto la Constitucin. Pero adems seala otras referencias necesarias,
como son los planes nacional, departamental, estratgico y metropolitano y del
ordenamiento fsico, hoy recogido en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

Todos estos referentes son asuntos centrales al elaborar el plan de desarrollo, pues
todava hay quienes creen que estos son simplemente planes de gobierno planes
programticos que pueden desconocer todo lo que la ciudad viene haciendo y
acumulando y pretenden empezar de cero. El acuerdo 043 lo plantea claramente. Los
nuevos gobernantes no pueden pretender eliminar todos los programas del gobierno
anterior como ha sucedido en Medelln, an cuando fueran muy buenos, slo porque no
correspondan a su color poltico. La ciudad no se puede inventar cada tres aos

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aunque el nuevo gobierno tenga ideas muy nuevas y distintas. El acuerdo visualiz esa
situacin y trat de articular el pasado con el presente y el futuro, adems de lo local
con lo regional y nacional.

Lo que pretende realmente el acuerdo es que tratemos de construir visin de ciudad y
no de gobierno, de superar visiones de corto plazo frente a los planes de desarrollo, y
pensar en proyectos de ciudad de largo aliento en contraposicin a los intereses
polticos, coyunturales, partidistas, que definitivamente no pueden seguir siendo los que
nos guen en ningn nivel territorial.

Aqu tenemos muchas personas e instituciones que han trabajado en el Plan
Estratgico de Medelln y el rea Metropolitana, en planes zonales, en planes de
desarrollo, en el Plan de Ordenamiento, que han construido colectivamente una idea de
la ciudad y la regin que queremos, de la zona que se quiere, que la han pensado por
aos pero llega un gobierno y dice que esa no es, que slo se va a hacer la de l y
todo lo dems hay que acabarlo. Por qu Bogot est cambiando? Por qu Bogot
es hoy otra ciudad? Porque Bogot lleva nueve aos en una lnea continua de trabajo,
con algunas diferencias que tambin son importantes pero con continuidades vitales.
Eso es algo que en esta regin tambin tenemos que construir y en ese sentido los
polticos que elegimos tendrn que entenderlo. Si nos equivocamos en la eleccin
tendremos que sufrirla.

Articulacin de instrumentos tcnicos y legales
El acuerdo articula los instrumentos tcnicos y los instrumentos legales para dar
coherencia a la multiplicidad de normas que en materia de planeacin han sido
expedidas en el pas y que crean confusin y dificultades. El acuerdo trata de hacer una
lectura de todas esas normas. La oficina de planeacin de aquella poca hizo un trabajo
muy juicioso de revisar todas esas normas y ver cmo se poda armar con todas ellas
algo ms o menos coherente. Pero el problema tampoco es de las normas. Estas no
funcionan generalmente entre nosotros, no porque sean malas, sino porque no hay
voluntad para cumplirlas, y en el caso de los asuntos de planeacin no hay realmente
sanciones para quienes las evaden. Normas frente a la planeacin seguirn siendo
expedidas seguramente con frecuencia y eso no implica que se tenga que modificar el
acuerdo como se ha pretendido pues los artculos 4 y 5 son amplios en sealar los
asuntos que se deben considerar y ah caben las diferentes normas, en tanto ellas no
contradigan por ejemplo la Constitucin y la Ley.

Democratizar la informacin y la comunicacin
Otro aspecto bien importante del acuerdo tiene que ver con la comunicacin y la
informacin en lo cual hay varios artculos explcitos (10, 34, 35), pues es claro que no
puede haber democracia ni planeacin participativa si no hay informacin oportuna y
suficiente y si no hay comunicacin pblica y divulgacin. Fueron memorables las
discusiones entre el Consejo de Planeacin y la Secretara de Planeacin de la
Administracin de Juan Gmez sobre la publicacin en un diario de circulacin masiva
del proyecto de plan como el acuerdo lo ordenaba pero a la Secretara le pareca poco

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prctico y costoso. Finalmente se logr que planeacin lo entendiera y se public el
proyecto de Plan de Desarrollo y el proyecto del Plan de Ordenamiento (POT), lo que
favoreci la discusin en diferentes escenarios.

En acuerdo parte de la base de que es indispensable democratizar la informacin por
todos los medios, y aunque es importante y necesario tener el plan en Internet o en
televisin, no es lo mismo que divulgarlo en un medio masivo escrito, porque en la
televisin es demasiado fugaz y manipulable la informacin y al Internet no accede sino
un bajo porcentaje de nuestra poblacin. Esto se vio claramente en los programas que
se hicieron sobre el Plan de Desarrollo al iniciar la administracin del doctor Luis Prez,
donde era muy poca la posibilidad de participacin real que haba tanto en la definicin
de los temas como en el conocimiento de lo que realmente el Plan propona.

En la actualidad hay que utilizar todos los medios masivos, todos; y la ventaja del medio
escrito es que queda y con un folleto que compr un lder en un peridico, pueden
trabajar treinta, pero si no hay nada escrito, difcilmente la discusin se puede dar.

Inclusin de otros actores y organizaciones
El acuerdo tiene un amplio espritu de inclusin y democracia pues tradicionalmente la
gestin del desarrollo local ha estado muy concentrada en unas cuantas organizaciones
y sobre todo en las de corte ms tradicional. Se busca ampliar esa participacin y en
ese sentido se crean espacios nuevos como los Consejos Consultivos Comunales
(CCC), una figura nueva y que no fue puesta en operacin, la cual vincula a las juntas
de accin comunal, las juntas administradoras locales, el Consejo Municipal de
Planeacin, pero tambin a otros actores que tradicionalmente no eran considerados en
la planeacin, como las organizaciones gremiales, comunitarias, sociales. As mismo
valida los planes zonales y sus organizaciones, a travs de instancias como los Centros
Comunitarios de Desarrollo Integral (CCDI), y otras que se presentan en los artculos 42
y 50. Lamentablemente estos espacios no fueron puestos en marcha o fueron
desmantelados por la ltima administracin.

El acuerdo define claramente cules son las autoridades y cules son las instancias de
la planeacin a partir de la Ley 152, pero avanza ms al incluir como instancia a las
Juntas Administradoras Locales (JAL) por considerarlas tambin como actores
fundamentales de este proceso. En ese sentido es ms amplio que la propia ley, cosa
que ella tambin permite, y trata de resolver esa aparente contradiccin entre las JAL y
las nuevas instancias creadas.

El Acuerdo 043 tuvo a las JAL muy presentes desde el principio y fue uno de los puntos
permanentes en las discusiones durante su diseo . Se busca respetar el papel que les
da la Constitucin y la ley y esto se puede ver claramente en los artculos 40, 41, 42,
51, 53. Las JAL forman parte importante del Consejo de Planeacin con 7
representantes all. Juegan un papel fundamental en el POAI, en los Concejos
Consultivos Comunales y en el CCDI, y son las que aprueban finalmente los planes
zonales actuando como una especie de Concejo Local.

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Esta es una fortaleza del acuerdo porque se trata de respetar el papel que las JAL
tienen por Constitucin y por Ley, pero a la vez, y ah est la novedad, se trata de incluir
a otras organizaciones, adems de las JAL y de las juntas de accin comunal en
espacios como el CCDI y en los CCC para acompaar a las JAL, y en ese sentido,
hacer ms democrticos y transparentes los procesos. Es notoria la existencia en la
ciudad de organizaciones de juventud, ambientales, de mujeres, tercera edad, etc., y lo
que busca el acuerdo es precisamente incluirlas a todas en espacios donde se va a
deliberar y a pensar el futuro de su zona, de su corregimiento, de su comuna y por
supuesto de la ciudad.

Ampliacin del Consejo Municipal de planeacin
El Concejo Municipal de Planeacin de Medelln y su amplia composicin es tambin
una fortaleza que se logr en el Acuerdo a pesar de que algunos dicen que es muy
grande. Son 29 personas, de casi todos los sectores econmicos, sociales, culturales,
acadmicos, gremiales, rurales, comunitarios, en fin una gran diversidad de personajes
y sectores que deben juntarse para pensar la ciudad. Esa amplia composicin no fue
una dificultad sino antes una fortaleza entre 1998 y el ao 2000, cuando el Consejo de
Planeacin de Medelln tuvo momentos muy importantes de actuacin en la ciudad,
aunque su presencia ha decado precisamente porque el entorno institucional para la
participacin ha tenido un gran retroceso desde el ao 2001. Y los espacios de la
participacin necesitan entornos institucionales favorables tanto desde el Estado como
desde las organizaciones de la sociedad para poder sobrevivir.

En el Consejo de Planeacin de Medelln participan tambin la Direccin de Planeacin
del Municipio, el Gerente del rea Metropolitana o su delegado y el Director de
Planeacin Departamental o su delegado con voz y sin voto. Adems participa el
Presidente de la Comisin del Plan del Concejo de la ciudad. Algunos han criticado esta
composicin y la consideran una mezcla de jerarquas, pero no fue casual, ni fue por
azar que se lleg a ella. Fue algo que se acord porque es necesario tener en el
Consejo de planeacin alguien con la visin departamental y regional y adems alguien
que luego haga de puente con el Concejo de la ciudad cuando los debates del Plan
vayan all para su aprobacin final. Nosotros estamos en una regin, somos la principal
ciudad de este departamento, estamos en un rea metropolitana y no podemos actuar
aisladamente o al margen de ellas como en general se ha hecho histricamente en esta
ciudad. La experiencia que tuvimos en el Consejo de Planeacin con esa composicin
fue muy positiva. No tiene ningn sentido que la llamada sociedad civil se siente sola,
sin nadie del Estado, a hacer propuestas, recomendaciones y criticas, que luego
difcilmente van a ser entendidas y escuchadas al entregar el concepto sobre el plan
con un documento final. Porque si dentro de la sociedad civil es difcil concertar, todava
ms difcil lo es con las instancias gubernamentales, por eso hay que hacerlo desde el
principio y no solamente al final. Por ejemplo, durante la secretara de Zoraida Gaviria
esto funcion perfectamente, y para nada afect la independencia y autonoma del
Consejo de Planeacin. En esto juega en buena medida el talante de los personajes y
por supuesto la voluntad poltica de la administracin municipal.

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El acuerdo ampla las funciones y momentos de actuacin del Consejo de Planeacin
Municipal, lo cual le permite generar debates importantes para la ciudad no slo durante
la discusin del Plan de Desarrollo sino en cualquier momento. Por ejemplo, el debate
sobre un macroproyecto de infraestructura urbana como la carrera 76, en una discusin
donde estaban los industriales, los constructores, la Cmara de Comercio de Medelln,
los ambientalistas, las mujeres, los sindicalistas, las ONG, las Jal, y muchos otros,
donde se dio una interesante discusin sobre el tipo de ciudad que queremos. Con
todos ellos se discuti si lo que queremos es una ciudad que le rinde culto al cemento, a
las obras faranicas, que no le importa el desplazamiento de sus habitantes, que no le
importa el patrimonio histrico, ni ambiental ni cultural, en fin todas aquellas discusiones
sobre asuntos pblicos de la ciudad que gener esa obra. Y el Consejo de planeacin
tuvo una voz para plantearle al Alcalde y a los ciudadanos, desde una posicin
seriamente estructurada que tuvo un peso importante en aquel momento.

El seguimiento y la evaluacin
El acuerdo incluye a la ciudadana en el seguimiento, evaluacin y control del plan a
travs del Subsistema de Control y Evaluacin en los artculos 20 y 21. En esto va ms
all de la ley, que solamente le otorga esas funciones a las secretaras de planeacin.
Con ello se busca fortalecer el papel de control de las veeduras, del Consejo de
Planeacin y del propio Concejo de la ciudad, de tal manera que estos tambin sean
parte fundamental de los procesos de control y se pueda hacer una interpelacin desde
la sociedad a los informes oficiales y que esta sea reconocida y respetada. En este
punto lo que busca el acuerdo es promover la participacin de la ciudadana en el
seguimiento a travs de mltiples formas de control ciudadano que sean reconocidas y
apoyadas especialmente por el Concejo de Medelln.

Los planes zonales
Uno de los asuntos ms novedosos del acuerdo es la inclusin de la planeacin zonal.
En la ciudad de Medelln dicha planeacin empez antes del Acuerdo 043, desde
principios de la dcada de los noventa, y se pensaba sobre todo como una planeacin
alternativa. Pero eso fue planteando muchos problemas a la hora de negociar con la
administracin y de definir los proyectos. Era difcil que una administracin se
comprometiera con unos planes en los cuales no haba tenido ninguna participacin el
Estado a travs de sus entidades. Era importante adems que se empezar a concretar
todo aquello que la Constitucin de 1991 planteaba sobre democratizar la vida local, la
descentralizacin poltica y administrativa incluso al interior de las ciudades, desarrollar
la planeacin participativa y construir nuevas formas de relacin de los ciudadanos con
el Estado para la propia transformacin de ambos. El acuerdo 043 le apost a la
construccin del Estado Social de Derecho por esa va, buscando ms democracia
local, ms participacin ciudadana, ms inclusin en la ciudad, ms cercana y relacin
con el Estado. Por eso el acuerdo ve los planes zonales como una estrategia para
ampliar esa democracia participativa.


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La planeacin zonal ha permitido desarrollar importantes experiencias de participacin
en la ciudad, es una experiencia educadora para muchos lideres y organizaciones, es
un proyecto pensado para tratar de hacer ms democrtica e incluyente esta ciudad y
por eso ha merecido que muchas instituciones le apuesten a este tipo de planeacin y
aporten recursos de todo tipo para ella.

Sin haber sido cumplido a cabalidad, el acuerdo posibilit que la planeacin zonal se
desarrollara mucho ms. Le dio piso legal para ampliarse y alent el surgimiento de
nuevas experiencias que con el apoyo legal mantienen y promueven niveles de
autonoma frente al clientelismo por lo cual algunos han visto en este acuerdo una
amenaza para las practicas clientelistas tradicionales. La planeacin zonal busca
superar la fragmentacin de las demandas sociales y su dispersin que son la mejor
arma del clientelismo. Todo lo que tienda a separar, a dividir, a buscar negociar
individualmente con los lideres, finalmente va a apuntar a favorecer el clientelismo. El
acuerdo trata de evitar que esto suceda en el nivel zonal y comunal a travs de
herramientas y escenarios donde confluyan los lideres para definir colectivamente sus
apuestas y evitar la negociacin individual.

Relacin de los planes zonales con el Plan de Desarrollo
Los planes zonales tienen un sentido ms estratgico que coyuntural, y por eso su
vigencia va ms all de la que tiene un plan de desarrollo. Todos los planes zonales
que se han hecho en Medelln hasta ahora tienen sentido estratgico, es decir, estn
pensando en las grandes problemticas del territorio elegido (lease agrupacin de
barrios, una comuna, corregimiento o zona propiamente) que son los principales
obstculos para el desarrollo de todo tipo y que no se resuelven en un ao, ni en dos, ni
en tres y por tanto tratan de identificar las lneas estratgicas hacia las cuales se debe
apuntar en ese determinado territorio. Es por eso que realmente se pueden convertir en
una gua para los lderes y para la propia Administracin a la hora de priorizar o definir
planes anuales y los proyectos ms puntuales.

Si los lderes de una zona tienen claro que su gran problema es la educacin, a la hora
de debate sobre el POAI, cuando se van a definir proyectos e inversiones concretas,
saben que deben buscar buena parte de los recursos para la educacin. El problema es
cuando los lderes no tienen esa gua, cuando apenas estn mirando lo ms puntual, lo
ms pequeo fcilmente se pueden equivocar o caer en el clientelismo.

Los planes zonales se van ajustando a los planes de desarrollo en unos plazos
definidos en el artculo 51, que buscan poder adaptar el Plan Zonal que ya viene al
nuevo Plan de Desarrollo que va a ejecutar un alcalde, pues los planes no pueden ser
estticos. Hay un plan zonal que tiene una visin de estratgica y unos proyectos
definidos, pero llega un plan de desarrollo nuevo. Obviamente hay que ver cmo
empata este plan zonal con el plan de desarrollo, ver a qu de ese Plan Zonal se le
puede apostar durante una administracin de acuerdo a las prioridades que ella tiene.
Pero los planes deben existir antes y despus de un perodo de gobierno porque son
ellos los que permiten a las organizaciones negociar con claridad sus intereses,

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necesidades y proyectos y construir proyectos y visiones de largo plazo para su
desarrollo.

Una fortaleza de los planes zonales es que permiten un conocimiento detallado de los
territorios y de la propia ciudad para las organizaciones y sus lderes. Muchas de las
dificultades que se han sealado en cuanto a fechas y plazos tienen que ver, sobretodo,
con la inexistencia de los planes zonales, porque obviamente no es posible construir un
plan zonal en un mes, ni en dos meses. Los que han hecho la experiencia de
planeacin zonal saben que es un trabajo de ms larga duracin para que realmente
logre una buena participacin de la comunidad, para que sea democrtico, para que
sea un trabajo serio. No es algo que se hace a las carreras, como se pretendi hacer
aqu con el POAI participativo en el ao 2000 donde en una tarde se pretenda definir
los problemas de una comunidad y sus proyectos.

Los planes zonales son procesos pensados, trabajados con tiempos, con metodologas,
con procesos de formacin y concertacin que toman su tiempo y que tienen otros
ritmos, por lo cual deben estar listos antes de que venga el prximo plan de desarrollo,
para poder discutir con los candidatos y luego con el alcalde y hacer los ajustes que
sean necesarios.

El acuerdo permiti y potenci los procesos de planeacin zonal y creemos que eso es
evidente, hoy despus de cinco aos y si le hubiramos sabido sacar ms jugo y, por
supuesto, si hubiramos tenido una institucionalidad, un Estado comprometido con
cumplir el acuerdo, otro sera el cantar hoy en la ciudad de Medelln y seguramente no
tendramos los gravsimos problemas de exclusin y de pobreza que estamos viviendo.

Las escalas de la planeacin
El acuerdo plantea la planeacin zonal en diferentes escalas segn lo definan los
actores del territorio como lo dice el artculo 49. Puede ser por comunas, corregimientos
u otra definicin territorial; pueden ser planes parciales o planes locales, en ese sentido,
lo zonal no impide las diferentes escalas segn necesidades. Algunos han planteado
que lo zonal es excluyente, que no permite trabajar lo barrial ni lo comunal pero esto es
una mala interpretacin. El acuerdo es claro en esto y la experiencia de la ciudad
tambin ha sido que se pueden hacer planes zonales que no abarquen toda un zona
como la concibe el municipio segn las distribucin administrativa actual, sino segn la
definicin de los pobladores y sus organizaciones. Se puede hacer y en efecto se han
hecho planes como el de Picacho, el de Altavista, el de la comuna 13 y los
corregimentales.

La bsqueda de transparencia para definir los presupuestos
Un asunto fundamental que busca el acuerdo es desligar la definicin de los Planes
Operativos Anuales de Inversin del Municipio (POAI) de ataduras clientelistas y hacer
procesos ms colectivos y concertados entre diferentes tipos de organizaciones por lo
menos en las zonas y comunas. Con los espacios y mecanismos creados en cada

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territorio, donde se articulan organizaciones de diverso tipo, se apunta a construir
capacidad de concertacin entre la propia comunidad en esos espacios colectivos.

Se busca que los lderes no estn slo pensando en su pedacito, en su obra, en su
proyecto pequeo y parcial sino que se articulen para pensar ms colectivamente sus
barrios, comunas y zonas, y a partir de all puedan definir los problemas y los proyectos
estratgicos as como entender mejor la ciudad. Eso los hace mucho ms fuertes a la
hora de negociar el POAI y de esa manera no tener que caer en las manos de
concejales o secretarios clientelistas que los utilizan con fines electorales.

El acuerdo tiene otra fortaleza que es la definicin de inversiones y presupuesto para
los planes de desarrollo, para los planes operativos y para los planes zonales. El
artculo 31, el 49 y el 52 definen claramente el asunto de unas asignaciones
presupuestales que tampoco hemos sabido exigir, pero ah estn. En esto por ejemplo
avanza en un espritu descentralista, de ceder poder a las zonas, a los CCDI, pero eso
no se ha logrado aplicar. Otro punto es que la Secretara de Planeacin tiene que
explicarle a las JAL y por escrito, por qu sus propuestas no son aceptadas pues el
Estado tiene que entender que los recursos pblicos son de todos y los funcionarios
tienen que darle cuenta a la ciudad cmo se utilizan y por qu, muy diferente a la idea
de que simplemente los ciudadanos demandan, solicitan respetuosamente, y aquellos
despus dicen que no y nadie supo por qu. El articulo 41 permite exigir el respeto a
ese punto.

Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil
El Acuerdo 043 busca tambin cumplir una norma constitucional que es central para el
desarrollo de la democracia y es el artculo 103 de la Constitucin Nacional, que ordena
fortalecer las diferentes formas de organizacin ciudadana para la participacin y
control en la gestin publica, y fue pensado tambin para eso, para fortalecer el tejido
social en el pas.

La planeacin participativa ha logrado en esta ciudad juntar gentes tan distintas, por
ejemplo en el Consejo de Planeacin, como a los representantes de la ANDI, de la
Cmara de Comercio, con los ediles de las JAL, con los sindicalistas, con las
organizaciones de mujeres, con las ONG, con los acadmicos y muchos otros, y los
planes zonales han sido algo parecido, sentar a gente muy diferente a pensar juntos la
ciudad y la zona en la escala que sea.

Por eso el Acuerdo 043 es mucho ms que una norma interna para la gestin de la
administracin, es una norma que est hecha para la administracin, pero tambin para
los ciudadanos, porque el tema de la planeacin no es exclusivo de la administracin ni
de los tecncratas.

El acuerdo lo que pretende en ultimas es articular la democracia representativa con la
democracia participativa en los procesos de planeacin, tratando de clarificar el papel y
el lugar de cada uno de los actores, mostrar cuales son los momentos, los espacios y

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los responsables de la deliberacin, de las propuestas as como de las decisiones sin
diluir aquellas que son definidas claramente por la ley la constitucin.


DEBILIDADES DEL ACUERDO 043

Es cierto que al acuerdo le faltaron componentes que estaban en las propuestas
originales y fueron recortados en el proceso de aprobacin en el Concejo de Medelln
en 1996 y seguramente tendr otros vacos. Sin embargo, con respecto a propuestas
que se han hecho posteriormente se encuentra que stas son mucho ms recortadas
todava que el acuerdo.

El acuerdo tiene las debilidades de la ley 152 que l no puede superar, pues tampoco
puede violar esta ley. Por ejemplo, el Consejo de Planeacin se nombra de una ternas
que se le mandan al Alcalde. Eso no debera ser as, pero lo dice la ley y as se
nombran todos los consejos de planeacin del pas. Esto, obviamente, permite que
algunos alcaldes manipulen y manejen esos nombramientos. Tambin el poco tiempo
que tienen los consejos para discutir el plan y hacer debate pblico, cules son sus
condiciones mnimas de trabajo y el carcter poco vinculante de sus recomendaciones,
que los alcaldes las pueden o no acoger, eso lo define la ley, ese es un primer asunto
que hay que sealar.

No se deben confundir las debilidades, omisiones y errores en la aplicacin del acuerdo
con las debilidades propias de l, porque en las discusiones hemos encontrado que
muchas de ellas no son tanto del acuerdo sino de su aplicacin o mejor de su no
aplicacin. En esto un asunto importante es que no ha habido un proceso pedaggico
de difusin y estudio del acuerdo 043 entre los actores que lo deben aplicar, tanto de
los funcionarios pblicos como de las organizaciones sociales, cuestin que es
realmente una responsabilidad de las administraciones municipales que no han
asumido esa tarea, aunque hubo un proceso que se podra acercar a lo propuesto y fue
el diagnstico por zonas que se hizo para el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en
1999 por parte de la Secretara de Planeacin de ese momento. Algo tambin hemos
hechos las ONG en ese sentido pero, por supuesto, es insuficiente con la publicacin
de un folleto con el acuerdo. Hasta ahora muy poca gente lo conoce y no se puso en
marcha uno de los subsistemas fundamentales de l que era el Subsistema de
Organizacin y Educacin para la participacin ciudadana de la planeacin, artculos
16, 17 y 18.

Era bsico y eso estuvo claro desde el principio, que para adelantar todos esos
procesos de planeacin participativa se requera ese sistema de organizacin y
educacin que forme a las organizaciones y a los ciudadanos y si eso no marcha
difcilmente se podr avanzar. Ni siquiera a los consejeros de planeacin el municipio
les entrega el acuerdo al posesionarlos.


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Es por eso que muchos hablan de poca claridad en la metodologa de planeacin que
propone el acuerdo, sobre los instrumentos, las normas, los escenarios, los momentos,
la formulacin del POAI, los planes zonales, etc., a pesar de que eso fue muy
estudiado cuando se estaba elaborando el acuerdo por los propios funcionarios de
planeacin que tenan una experiencia importante y por las organizaciones que
pudimos estar ah. Todo el sistema tiene all su lgica, tiene su secuencia y esta
pensado de manera que necesita que funcionen los subsistemas, lo que pasa es que
esto no se ha puesto a prueba, y obviamente as no se va a saber si funciona.

Otro problema ha sido la no reglamentacin de varios puntos como lo ordenaba el
acuerdo, por ejemplo, los planes de accin que son claves para la ejecucin del plan de
desarrollo no fueron reglamentados como lo deca el articulo 38 del acuerdo. El articulo
40 deca que la participacin para el POAI deba ser reglamentada en los prximos 3
meses despus de elaborado el acuerdo y eso tampoco se hizo y por tanto se dej que
otros gobiernos posteriores que no acogieron el espritu del acuerdo aparecieran con
reglamentaciones bastante caprichosas y cambiantes como las que hemos tenido en
los ltimos aos.

Otra debilidad que se ha sealado son los plazos para el POAI y para los planes
zonales. Es cierto que cuando los planes zonales no existen realmente los plazos que
tiene el POAI al 31 de marzo son muy cortos, porque se supone que para esa fecha ya
tienen que estar listas todas las demandas de la comunidad y estar elaboradas y
presentadas por las JAL. Eso es muy difcil hacerlo partiendo de la nada o en reuniones
precipitadas y superficiales como las que normalmente se hacen cada ao. Si se
cumplieran los procesos como lo plantea el acuerdo, tendramos planes zonales en un
proceso continuo de elaboracin, de revisin anual, de ajuste cada tres aos, y el
proceso no sera tan difcil, pero por supuesto si no hay planes zonales y si no hay
procesos continuos, la tarea se vuelve muy difcil para las JAL y tambin para la
Secretaria de Planeacin. Ni siquiera planeacin es capaz de cumplir porque adems
no manejan un sistema de informacin y de comunicacin suficiente como lo orden el
acuerdo desde 1996. Ni saben en qu van los proyectos, cules estn en el banco de
proyectos, qu se ha ejecutado, es decir, toda la informacin que se necesita para los
POAI.

Otra debilidad que se ha sealado es que los planes zonales no son considerados
insumos para los programas de los gobiernos de los candidatos y esto queda segn la
visin de cada uno de ellos. Esto difcilmente poda quedar en el acuerdo porque ste
no puede obligar a candidatos pero a los alcaldes elegidos si los obliga a retomar esos
planes, otra cosa es que no lo hayan cumplido. Un buen candidato seguramente
retomar y reconocer los planes zonales.

El acuerdo 043, tambin hay que decirlo, gener resistencias en lderes importantes de
algunos planes zonales, que vieron en este un proceso de cooptacin, que le iba a
quitar independencia y autonoma a sus planes zonales. Creo que eso fue una gran
debilidad y llev a que desde los mismos planes zonales no hubiera la suficiente

EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIN PARTICIPATIVA
Artculos de la Veedura
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conviccin, en algunos casos, y por tanto el acuerdo no se peleara como se deba o se
poda haber peleado para que fuera aplicado realmente.

Otra debilidad que se ha sealado es la baja representacin comunitaria en los CCDI y
en los consejos comunales (CCC) porque se dice que siete representantes de la
comunidad en stos son muy pocos lo cual es cierto. Sin embargo, eso tambin es algo
relativo y superable si se observa la composicin de los CCDI, haciendo cuentas resulta
que debe haber ms o menos trece representantes de la comunidad y nueve del sector
pblico, por ejemplo, lo que ha sucedido en algunas zonas donde simplemente, de
comn acuerdo, el CCDI es un espacio abierto, no son siete, son todas las
organizaciones que quieran asistir al CCDI y eso ha funcionado en las zonas donde ha
habido realmente un inters por poner a funcionar este tipo de espacios.

Estas son las fortalezas y debilidades que hemos encontrado en el acuerdo, siendo
muchas ms las primeras que las segundas y por tanto siendo el mayor reto poner a
funcionar el acuerdo antes de pretender reformar lo que no se ha probado en muchos
de sus aspectos, sobre todo en un momento de cierre de espacios de participacin
donde la tarea debe ser defender lo que se tiene y no permitir que se echen atrs los
espacios alcanzados.

En la guerra naufraga rpidamente la libertad, obviamente naufraga la verdad y por
supuesto la participacin, pero es importante retomar el espritu y la orientacin de la
Carta Constitucional para defender el Estado Social de Derecho y todos los avances
que hasta ahora se han tenido frente a posturas que pretenden llevarnos de nuevo a las
pocas de la Constitucin de 1886.