EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN

Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
1
EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACION (ACUERDO 043)
Y SUS APORTES A LA PLANEACION PARTICIPATIVA

“La democracia sólo puede sobrevivir como democracia fuerte,
asegurada no por grandes lideres sino por ciudadanos responsables y competentes.
Las dictaduras efectivas requieren grandes lideres.
Las democracias efectivas requieren grandes ciudadanos”
Benjamín Barber.

Por Clara Inés Restrepo M.


A partir de la experiencia directa del Concejo de Planeación en el cual participamos
desde el año 1995 hasta finalizar el 2000, la Corporación Región pudo conocer muy de
cerca dos momentos diferentes de la planeación en Medellín: antes del acuerdo 043 y
después de este. Tuvimos también la fortuna de participar directamente en las
discusiones para la elaboración del acuerdo y por tanto conocemos los debates que
entonces se dieron y el espíritu que iluminó la construcción del acuerdo 043 de 1996,
que entre otras cosas, fue el resultado de una propuesta elaborada desde las ONG y
desde las universidades, compartida con otras que presentaron algunos concejales. Se
aprovechó además, una coyuntura de apertura que estaba viviendo el país y la ciudad
propiciada por la nueva Constitución Nacional y la recién expedida ley 152 de 1994, que
nos indicaba que debíamos pasar de una planeación burocrática, tecnocrática e
indicativa a lo que la Constitución llamaba la planeación participativa.

El acuerdo 043 nació entonces, luego de la Ley 152 y recogió todo lo que ella ordenaba,
además desarrolló otros aspectos que ella no tocaba aunque permitía ampliar. El
acuerdo fue una construcción colectiva y esto fue posible precisamente en una década
como la de los 90, marcada por procesos de participación significativos para la ciudad
de Medellín. Aquí es preciso recordar los procesos que inició la Consejería Presidencial
para Medellín como los foros comunales, los Seminarios Alternativas de Futuro, las
mesas de trabajo que se instalaron en la ciudad y que duraron varios años. Posterior a
esto se inició el Plan Estratégico para Medellín y el Área Metropolitana y, obviamente,
los planes zonales, unos antes del acuerdo, otros después. La convocatoria al primer
Concejo de Planeación y posteriormente la creación de la Veeduría al Plan de
Desarrollo integrada por diferentes instituciones privadas.

Todo esto trató de recogerlo el acuerdo 043 en un proceso que duró cerca de un año de
construcción, con múltiples debates que no fueron ni única ni principalmente del
Concejo de Medellín. En ellos participaron los gremios, las ONG, académicos, las JAL,
líderes, etc. Aún así, obviamente el acuerdo no es perfecto, las propuestas iniciales
fueron matizadas, retocadas y en algunos casos recortadas significativamente. Sin
embargo, después de todos estos años de trabajar en estos asuntos de la planeación,
seguimos creyendo que el acuerdo es un significativo avance para la ciudad y que si no

EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
2
ha funcionado a cabalidad ha sido porque la ciudad no estaba preparada para un
acuerdo de este tipo, porque las prácticas políticas y culturales de esta ciudad han sido
incapaces de asumir los cambios que el acuerdo proponía. Miremos un poco en detalle
sus fortalezas y debilidades.


FORTALEZAS DEL ACUERDO 043

En primer lugar, el acuerdo da las pautas para construir el sistema de planeación
porque incluye los diferentes componentes claves que un sistema de este tipo requiere
como son: las normas, los actores, los escenarios, los instrumentos, los momentos y los
pasos a dar y todo esto lo trata de organizar a través de subsistemas. El acuerdo
entiende la planeación como un proceso continuo de elaboración, aprobación,
ejecución, seguimiento y control de los planes y no como un simple instrumento o
momento coyuntural. El plan no es un libro, es una guía que tiene que ser
permanentemente revisada, reformulada, actualizada y en ese sentido, la planeación es
un movimiento continuo que nos da la posibilidad de mirar el pasado, el presente y el
futuro. Esto es algo que algunos no entienden y por eso les parece muy difícil ese
entronque entre planes zonales, plan de desarrollo, etc. porque los entienden como dos
libros, dos ladrillos que se colocan uno al lado del otro y no como dos elementos
dinámicos que se tienen que articular.

Según el artículo 3, las disposiciones establecidas en el Acuerdo son de obligatorio
cumplimiento para el Alcalde y son de carácter vinculante para todas las dependencias
centrales y descentralizadas. Este articulo ofrece una gran posibilidad para exigir el
cumplimiento y por eso se ha querido recortar en las reformas propuestas. El acuerdo lo
tienen que cumplir y si no se ha logrado esto ha sido por la debilidad de los ciudadanos
y de las organizaciones interesadas, porque no podemos pedir una democracia fuerte si
no somos ciudadanos fuertes capaces de hacer cumplir las leyes que nos rigen.

Construcción de ciudad y región con visión estratégica
En el artículo 4, el acuerdo reconoce la importancia del voto programático y del
programa de gobierno presentado por el candidato elegido, como fuente de plan de
desarrollo y en ese sentido recoge la ley 131, o sea, la ley del voto programático y la ley
152 y por supuesto la Constitución. Pero además señala otras referencias necesarias,
como son los planes nacional, departamental, estratégico y metropolitano y del
ordenamiento físico, hoy recogido en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

Todos estos referentes son asuntos centrales al elaborar el plan de desarrollo, pues
todavía hay quienes creen que estos son simplemente planes de gobierno ó planes
programáticos que pueden desconocer todo lo que la ciudad viene haciendo y
acumulando y pretenden empezar de cero. El acuerdo 043 lo plantea claramente. Los
nuevos gobernantes no pueden pretender eliminar todos los programas del gobierno
anterior como ha sucedido en Medellín, aún cuando fueran muy buenos, sólo porque no
correspondían a su color político. La ciudad no se puede inventar cada tres años

EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
3
aunque el nuevo gobierno tenga ideas muy nuevas y distintas. El acuerdo visualizó esa
situación y trató de articular el pasado con el presente y el futuro, además de lo local
con lo regional y nacional.

Lo que pretende realmente el acuerdo es que tratemos de construir visión de ciudad y
no de gobierno, de superar visiones de corto plazo frente a los planes de desarrollo, y
pensar en proyectos de ciudad de largo aliento en contraposición a los intereses
políticos, coyunturales, partidistas, que definitivamente no pueden seguir siendo los que
nos guíen en ningún nivel territorial.

Aquí tenemos muchas personas e instituciones que han trabajado en el Plan
Estratégico de Medellín y el Área Metropolitana, en planes zonales, en planes de
desarrollo, en el Plan de Ordenamiento, que han construido colectivamente una idea de
la ciudad y la región que queremos, de la zona que se quiere, que la han pensado por
años pero llega un gobierno y dice que esa no es, que sólo se va a hacer la de él y
todo lo demás hay que acabarlo. ¿Por qué Bogotá está cambiando? ¿Por qué Bogotá
es hoy otra ciudad? Porque Bogotá lleva nueve años en una línea continua de trabajo,
con algunas diferencias que también son importantes pero con continuidades vitales.
Eso es algo que en esta región también tenemos que construir y en ese sentido los
políticos que elegimos tendrán que entenderlo. Si nos equivocamos en la elección
tendremos que sufrirla.

Articulación de instrumentos técnicos y legales
El acuerdo articula los instrumentos técnicos y los instrumentos legales para dar
coherencia a la multiplicidad de normas que en materia de planeación han sido
expedidas en el país y que crean confusión y dificultades. El acuerdo trata de hacer una
lectura de todas esas normas. La oficina de planeación de aquella época hizo un trabajo
muy juicioso de revisar todas esas normas y ver cómo se podía armar con todas ellas
algo más o menos coherente. Pero el problema tampoco es de las normas. Estas no
funcionan generalmente entre nosotros, no porque sean malas, sino porque no hay
voluntad para cumplirlas, y en el caso de los asuntos de planeación no hay realmente
sanciones para quienes las evaden. Normas frente a la planeación seguirán siendo
expedidas seguramente con frecuencia y eso no implica que se tenga que modificar el
acuerdo como se ha pretendido pues los artículos 4 y 5 son amplios en señalar los
asuntos que se deben considerar y ahí caben las diferentes normas, en tanto ellas no
contradigan por ejemplo la Constitución y la Ley.

Democratizar la información y la comunicación
Otro aspecto bien importante del acuerdo tiene que ver con la comunicación y la
información en lo cual hay varios artículos explícitos (10, 34, 35), pues es claro que no
puede haber democracia ni planeación participativa si no hay información oportuna y
suficiente y si no hay comunicación pública y divulgación. Fueron memorables las
discusiones entre el Consejo de Planeación y la Secretaría de Planeación de la
Administración de Juan Gómez sobre la publicación en un diario de circulación masiva
del proyecto de plan como el acuerdo lo ordenaba pero a la Secretaría le parecía poco

EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
4
práctico y costoso. Finalmente se logró que planeación lo entendiera y se publicó el
proyecto de Plan de Desarrollo y el proyecto del Plan de Ordenamiento (POT), lo que
favoreció la discusión en diferentes escenarios.

En acuerdo parte de la base de que es indispensable democratizar la información por
todos los medios, y aunque es importante y necesario tener el plan en Internet o en
televisión, no es lo mismo que divulgarlo en un medio masivo escrito, porque en la
televisión es demasiado fugaz y manipulable la información y al Internet no accede sino
un bajo porcentaje de nuestra población. Esto se vio claramente en los programas que
se hicieron sobre el Plan de Desarrollo al iniciar la administración del doctor Luis Pérez,
donde era muy poca la posibilidad de participación real que había tanto en la definición
de los temas como en el conocimiento de lo que realmente el Plan proponía.

En la actualidad hay que utilizar todos los medios masivos, todos; y la ventaja del medio
escrito es que queda y con un folleto que compró un líder en un periódico, pueden
trabajar treinta, pero si no hay nada escrito, difícilmente la discusión se puede dar.

Inclusión de otros actores y organizaciones
El acuerdo tiene un amplio espíritu de inclusión y democracia pues tradicionalmente la
gestión del desarrollo local ha estado muy concentrada en unas cuantas organizaciones
y sobre todo en las de corte más tradicional. Se busca ampliar esa participación y en
ese sentido se crean espacios nuevos como los Consejos Consultivos Comunales
(CCC), una figura nueva y que no fue puesta en operación, la cual vincula a las juntas
de acción comunal, las juntas administradoras locales, el Consejo Municipal de
Planeación, pero también a otros actores que tradicionalmente no eran considerados en
la planeación, como las organizaciones gremiales, comunitarias, sociales. Así mismo
valida los planes zonales y sus organizaciones, a través de instancias como los Centros
Comunitarios de Desarrollo Integral (CCDI), y otras que se presentan en los artículos 42
y 50. Lamentablemente estos espacios no fueron puestos en marcha o fueron
desmantelados por la última administración.

El acuerdo define claramente cuáles son las autoridades y cuáles son las instancias de
la planeación a partir de la Ley 152, pero avanza más al incluir como instancia a las
Juntas Administradoras Locales (JAL) por considerarlas también como actores
fundamentales de este proceso. En ese sentido es más amplio que la propia ley, cosa
que ella también permite, y trata de resolver esa aparente contradicción entre las JAL y
las nuevas instancias creadas.

El Acuerdo 043 tuvo a las JAL muy presentes desde el principio y fue uno de los puntos
permanentes en las discusiones durante su diseño . Se busca respetar el papel que les
da la Constitución y la ley y esto se puede ver claramente en los artículos 40, 41, 42,
51, 53. Las JAL forman parte importante del Consejo de Planeación con 7
representantes allí. Juegan un papel fundamental en el POAI, en los Concejos
Consultivos Comunales y en el CCDI, y son las que aprueban finalmente los planes
zonales actuando como una especie de Concejo Local.

EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
5

Esta es una fortaleza del acuerdo porque se trata de respetar el papel que las JAL
tienen por Constitución y por Ley, pero a la vez, y ahí está la novedad, se trata de incluir
a otras organizaciones, además de las JAL y de las juntas de acción comunal en
espacios como el CCDI y en los CCC para acompañar a las JAL, y en ese sentido,
hacer más democráticos y transparentes los procesos. Es notoria la existencia en la
ciudad de organizaciones de juventud, ambientales, de mujeres, tercera edad, etc., y lo
que busca el acuerdo es precisamente incluirlas a todas en espacios donde se va a
deliberar y a pensar el futuro de su zona, de su corregimiento, de su comuna y por
supuesto de la ciudad.

Ampliación del Consejo Municipal de planeación
El Concejo Municipal de Planeación de Medellín y su amplia composición es también
una fortaleza que se logró en el Acuerdo a pesar de que algunos dicen que es muy
grande. Son 29 personas, de casi todos los sectores económicos, sociales, culturales,
académicos, gremiales, rurales, comunitarios, en fin una gran diversidad de personajes
y sectores que deben juntarse para pensar la ciudad. Esa amplia composición no fue
una dificultad sino antes una fortaleza entre 1998 y el año 2000, cuando el Consejo de
Planeación de Medellín tuvo momentos muy importantes de actuación en la ciudad,
aunque su presencia ha decaído precisamente porque el entorno institucional para la
participación ha tenido un gran retroceso desde el año 2001. Y los espacios de la
participación necesitan entornos institucionales favorables tanto desde el Estado como
desde las organizaciones de la sociedad para poder sobrevivir.

En el Consejo de Planeación de Medellín participan también la Dirección de Planeación
del Municipio, el Gerente del Área Metropolitana o su delegado y el Director de
Planeación Departamental o su delegado con voz y sin voto. Además participa el
Presidente de la Comisión del Plan del Concejo de la ciudad. Algunos han criticado esta
composición y la consideran una mezcla de jerarquías, pero no fue casual, ni fue por
azar que se llegó a ella. Fue algo que se acordó porque es necesario tener en el
Consejo de planeación alguien con la visión departamental y regional y además alguien
que luego haga de puente con el Concejo de la ciudad cuando los debates del Plan
vayan allí para su aprobación final. Nosotros estamos en una región, somos la principal
ciudad de este departamento, estamos en un área metropolitana y no podemos actuar
aisladamente o al margen de ellas como en general se ha hecho históricamente en esta
ciudad. La experiencia que tuvimos en el Consejo de Planeación con esa composición
fue muy positiva. No tiene ningún sentido que la llamada sociedad civil se siente sola,
sin nadie del Estado, a hacer propuestas, recomendaciones y criticas, que luego
difícilmente van a ser entendidas y escuchadas al entregar el concepto sobre el plan
con un documento final. Porque si dentro de la sociedad civil es difícil concertar, todavía
más difícil lo es con las instancias gubernamentales, por eso hay que hacerlo desde el
principio y no solamente al final. Por ejemplo, durante la secretaría de Zoraida Gaviria
esto funcionó perfectamente, y para nada afectó la independencia y autonomía del
Consejo de Planeación. En esto juega en buena medida el talante de los personajes y
por supuesto la voluntad política de la administración municipal.

EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
6

El acuerdo amplía las funciones y momentos de actuación del Consejo de Planeación
Municipal, lo cual le permite generar debates importantes para la ciudad no sólo durante
la discusión del Plan de Desarrollo sino en cualquier momento. Por ejemplo, el debate
sobre un macroproyecto de infraestructura urbana como la carrera 76, en una discusión
donde estaban los industriales, los constructores, la Cámara de Comercio de Medellín,
los ambientalistas, las mujeres, los sindicalistas, las ONG, las Jal, y muchos otros,
donde se dio una interesante discusión sobre el tipo de ciudad que queremos. Con
todos ellos se discutió si lo que queremos es una ciudad que le rinde culto al cemento, a
las obras faraónicas, que no le importa el desplazamiento de sus habitantes, que no le
importa el patrimonio histórico, ni ambiental ni cultural, en fin todas aquellas discusiones
sobre asuntos públicos de la ciudad que generó esa obra. Y el Consejo de planeación
tuvo una voz para plantearle al Alcalde y a los ciudadanos, desde una posición
seriamente estructurada que tuvo un peso importante en aquel momento.

El seguimiento y la evaluación
El acuerdo incluye a la ciudadanía en el seguimiento, evaluación y control del plan a
través del Subsistema de Control y Evaluación en los artículos 20 y 21. En esto va más
allá de la ley, que solamente le otorga esas funciones a las secretarías de planeación.
Con ello se busca fortalecer el papel de control de las veedurías, del Consejo de
Planeación y del propio Concejo de la ciudad, de tal manera que estos también sean
parte fundamental de los procesos de control y se pueda hacer una interpelación desde
la sociedad a los informes oficiales y que esta sea reconocida y respetada. En este
punto lo que busca el acuerdo es promover la participación de la ciudadanía en el
seguimiento a través de múltiples formas de control ciudadano que sean reconocidas y
apoyadas especialmente por el Concejo de Medellín.

Los planes zonales
Uno de los asuntos más novedosos del acuerdo es la inclusión de la planeación zonal.
En la ciudad de Medellín dicha planeación empezó antes del Acuerdo 043, desde
principios de la década de los noventa, y se pensaba sobre todo como una planeación
alternativa. Pero eso fue planteando muchos problemas a la hora de negociar con la
administración y de definir los proyectos. Era difícil que una administración se
comprometiera con unos planes en los cuales no había tenido ninguna participación el
Estado a través de sus entidades. Era importante además que se empezará a concretar
todo aquello que la Constitución de 1991 planteaba sobre democratizar la vida local, la
descentralización política y administrativa incluso al interior de las ciudades, desarrollar
la planeación participativa y construir nuevas formas de relación de los ciudadanos con
el Estado para la propia transformación de ambos. El acuerdo 043 le apostó a la
construcción del Estado Social de Derecho por esa vía, buscando más democracia
local, más participación ciudadana, más inclusión en la ciudad, más cercanía y relación
con el Estado. Por eso el acuerdo ve los planes zonales como una estrategia para
ampliar esa democracia participativa.


EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
7
La planeación zonal ha permitido desarrollar importantes experiencias de participación
en la ciudad, es una experiencia educadora para muchos lideres y organizaciones, es
un proyecto pensado para tratar de hacer más democrática e incluyente esta ciudad y
por eso ha merecido que muchas instituciones le apuesten a este tipo de planeación y
aporten recursos de todo tipo para ella.

Sin haber sido cumplido a cabalidad, el acuerdo posibilitó que la planeación zonal se
desarrollara mucho más. Le dio piso legal para ampliarse y alentó el surgimiento de
nuevas experiencias que con el apoyo legal mantienen y promueven niveles de
autonomía frente al clientelismo por lo cual algunos han visto en este acuerdo una
amenaza para las practicas clientelistas tradicionales. La planeación zonal busca
superar la fragmentación de las demandas sociales y su dispersión que son la mejor
arma del clientelismo. Todo lo que tienda a separar, a dividir, a buscar negociar
individualmente con los lideres, finalmente va a apuntar a favorecer el clientelismo. El
acuerdo trata de evitar que esto suceda en el nivel zonal y comunal a través de
herramientas y escenarios donde confluyan los lideres para definir colectivamente sus
apuestas y evitar la negociación individual.

Relación de los planes zonales con el Plan de Desarrollo
Los planes zonales tienen un sentido más estratégico que coyuntural, y por eso su
vigencia va más allá de la que tiene un plan de desarrollo. Todos los planes zonales
que se han hecho en Medellín hasta ahora tienen sentido estratégico, es decir, están
pensando en las grandes problemáticas del territorio elegido (lease agrupación de
barrios, una comuna, corregimiento o zona propiamente) que son los principales
obstáculos para el desarrollo de todo tipo y que no se resuelven en un año, ni en dos, ni
en tres y por tanto tratan de identificar las líneas estratégicas hacia las cuales se debe
apuntar en ese determinado territorio. Es por eso que realmente se pueden convertir en
una guía para los líderes y para la propia Administración a la hora de priorizar o definir
planes anuales y los proyectos más puntuales.

Si los líderes de una zona tienen claro que su gran problema es la educación, a la hora
de debate sobre el POAI, cuando se van a definir proyectos e inversiones concretas,
saben que deben buscar buena parte de los recursos para la educación. El problema es
cuando los líderes no tienen esa guía, cuando apenas están mirando lo más puntual, lo
más pequeño fácilmente se pueden equivocar o caer en el clientelismo.

Los planes zonales se van ajustando a los planes de desarrollo en unos plazos
definidos en el artículo 51, que buscan poder adaptar el Plan Zonal que ya viene al
nuevo Plan de Desarrollo que va a ejecutar un alcalde, pues los planes no pueden ser
estáticos. Hay un plan zonal que tiene una visión de estratégica y unos proyectos
definidos, pero llega un plan de desarrollo nuevo. Obviamente hay que ver cómo
empata este plan zonal con el plan de desarrollo, ver a qué de ese Plan Zonal se le
puede apostar durante una administración de acuerdo a las prioridades que ella tiene.
Pero los planes deben existir antes y después de un período de gobierno porque son
ellos los que permiten a las organizaciones negociar con claridad sus intereses,

EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
8
necesidades y proyectos y construir proyectos y visiones de largo plazo para su
desarrollo.

Una fortaleza de los planes zonales es que permiten un conocimiento detallado de los
territorios y de la propia ciudad para las organizaciones y sus líderes. Muchas de las
dificultades que se han señalado en cuanto a fechas y plazos tienen que ver, sobretodo,
con la inexistencia de los planes zonales, porque obviamente no es posible construir un
plan zonal en un mes, ni en dos meses. Los que han hecho la experiencia de
planeación zonal saben que es un trabajo de más larga duración para que realmente
logre una buena participación de la comunidad, para que sea democrático, para que
sea un trabajo serio. No es algo que se hace a las carreras, como se pretendió hacer
aquí con el POAI participativo en el año 2000 donde en una tarde se pretendía definir
los problemas de una comunidad y sus proyectos.

Los planes zonales son procesos pensados, trabajados con tiempos, con metodologías,
con procesos de formación y concertación que toman su tiempo y que tienen otros
ritmos, por lo cual deben estar listos antes de que venga el próximo plan de desarrollo,
para poder discutir con los candidatos y luego con el alcalde y hacer los ajustes que
sean necesarios.

El acuerdo permitió y potenció los procesos de planeación zonal y creemos que eso es
evidente, hoy después de cinco años y si le hubiéramos sabido sacar más jugo y, por
supuesto, si hubiéramos tenido una institucionalidad, un Estado comprometido con
cumplir el acuerdo, otro sería el cantar hoy en la ciudad de Medellín y seguramente no
tendríamos los gravísimos problemas de exclusión y de pobreza que estamos viviendo.

Las escalas de la planeación
El acuerdo plantea la planeación zonal en diferentes escalas según lo definan los
actores del territorio como lo dice el artículo 49. Puede ser por comunas, corregimientos
u otra definición territorial; pueden ser planes parciales o planes locales, en ese sentido,
lo zonal no impide las diferentes escalas según necesidades. Algunos han planteado
que lo zonal es excluyente, que no permite trabajar lo barrial ni lo comunal pero esto es
una mala interpretación. El acuerdo es claro en esto y la experiencia de la ciudad
también ha sido que se pueden hacer planes zonales que no abarquen toda un zona
como la concibe el municipio según las distribución administrativa actual, sino según la
definición de los pobladores y sus organizaciones. Se puede hacer y en efecto se han
hecho planes como el de Picacho, el de Altavista, el de la comuna 13 y los
corregimentales.

La búsqueda de transparencia para definir los presupuestos
Un asunto fundamental que busca el acuerdo es desligar la definición de los Planes
Operativos Anuales de Inversión del Municipio (POAI) de ataduras clientelistas y hacer
procesos más colectivos y concertados entre diferentes tipos de organizaciones por lo
menos en las zonas y comunas. Con los espacios y mecanismos creados en cada

EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
9
territorio, donde se articulan organizaciones de diverso tipo, se apunta a construir
capacidad de concertación entre la propia comunidad en esos espacios colectivos.

Se busca que los líderes no estén sólo pensando en su pedacito, en su obra, en su
proyecto pequeño y parcial sino que se articulen para pensar más colectivamente sus
barrios, comunas y zonas, y a partir de allí puedan definir los problemas y los proyectos
estratégicos así como entender mejor la ciudad. Eso los hace mucho más fuertes a la
hora de negociar el POAI y de esa manera no tener que caer en las manos de
concejales o secretarios clientelistas que los utilizan con fines electorales.

El acuerdo tiene otra fortaleza que es la definición de inversiones y presupuesto para
los planes de desarrollo, para los planes operativos y para los planes zonales. El
artículo 31, el 49 y el 52 definen claramente el asunto de unas asignaciones
presupuestales que tampoco hemos sabido exigir, pero ahí están. En esto por ejemplo
avanza en un espíritu descentralista, de ceder poder a las zonas, a los CCDI, pero eso
no se ha logrado aplicar. Otro punto es que la Secretaría de Planeación tiene que
explicarle a las JAL y por escrito, por qué sus propuestas no son aceptadas pues el
Estado tiene que entender que los recursos públicos son de todos y los funcionarios
tienen que darle cuenta a la ciudad cómo se utilizan y por qué, muy diferente a la idea
de que simplemente los ciudadanos demandan, solicitan respetuosamente, y aquellos
después dicen que no y nadie supo por qué. El articulo 41 permite exigir el respeto a
ese punto.

Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil
El Acuerdo 043 busca también cumplir una norma constitucional que es central para el
desarrollo de la democracia y es el artículo 103 de la Constitución Nacional, que ordena
fortalecer las diferentes formas de organización ciudadana para la participación y
control en la gestión publica, y fue pensado también para eso, para fortalecer el tejido
social en el país.

La planeación participativa ha logrado en esta ciudad juntar gentes tan distintas, por
ejemplo en el Consejo de Planeación, como a los representantes de la ANDI, de la
Cámara de Comercio, con los ediles de las JAL, con los sindicalistas, con las
organizaciones de mujeres, con las ONG, con los académicos y muchos otros, y los
planes zonales han sido algo parecido, sentar a gente muy diferente a pensar juntos la
ciudad y la zona en la escala que sea.

Por eso el Acuerdo 043 es mucho más que una norma interna para la gestión de la
administración, es una norma que está hecha para la administración, pero también para
los ciudadanos, porque el tema de la planeación no es exclusivo de la administración ni
de los tecnócratas.

El acuerdo lo que pretende en ultimas es articular la democracia representativa con la
democracia participativa en los procesos de planeación, tratando de clarificar el papel y
el lugar de cada uno de los actores, mostrar cuales son los momentos, los espacios y

EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
10
los responsables de la deliberación, de las propuestas así como de las decisiones sin
diluir aquellas que son definidas claramente por la ley la constitución.


DEBILIDADES DEL ACUERDO 043

Es cierto que al acuerdo le faltaron componentes que estaban en las propuestas
originales y fueron recortados en el proceso de aprobación en el Concejo de Medellín
en 1996 y seguramente tendrá otros vacíos. Sin embargo, con respecto a propuestas
que se han hecho posteriormente se encuentra que éstas son mucho más recortadas
todavía que el acuerdo.

El acuerdo tiene las debilidades de la ley 152 que él no puede superar, pues tampoco
puede violar esta ley. Por ejemplo, el Consejo de Planeación se nombra de una ternas
que se le mandan al Alcalde. Eso no debería ser así, pero lo dice la ley y así se
nombran todos los consejos de planeación del país. Esto, obviamente, permite que
algunos alcaldes manipulen y manejen esos nombramientos. También el poco tiempo
que tienen los consejos para discutir el plan y hacer debate público, cuáles son sus
condiciones mínimas de trabajo y el carácter poco vinculante de sus recomendaciones,
que los alcaldes las pueden o no acoger, eso lo define la ley, ese es un primer asunto
que hay que señalar.

No se deben confundir las debilidades, omisiones y errores en la aplicación del acuerdo
con las debilidades propias de él, porque en las discusiones hemos encontrado que
muchas de ellas no son tanto del acuerdo sino de su aplicación o mejor de su no
aplicación. En esto un asunto importante es que no ha habido un proceso pedagógico
de difusión y estudio del acuerdo 043 entre los actores que lo deben aplicar, tanto de
los funcionarios públicos como de las organizaciones sociales, cuestión que es
realmente una responsabilidad de las administraciones municipales que no han
asumido esa tarea, aunque hubo un proceso que se podría acercar a lo propuesto y fue
el diagnóstico por zonas que se hizo para el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en
1999 por parte de la Secretaría de Planeación de ese momento. Algo también hemos
hechos las ONG en ese sentido pero, por supuesto, es insuficiente con la publicación
de un folleto con el acuerdo. Hasta ahora muy poca gente lo conoce y no se puso en
marcha uno de los subsistemas fundamentales de él que era el Subsistema de
Organización y Educación para la participación ciudadana de la planeación, artículos
16, 17 y 18.

Era básico y eso estuvo claro desde el principio, que para adelantar todos esos
procesos de planeación participativa se requería ese sistema de organización y
educación que forme a las organizaciones y a los ciudadanos y si eso no marcha
difícilmente se podrá avanzar. Ni siquiera a los consejeros de planeación el municipio
les entrega el acuerdo al posesionarlos.


EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
11
Es por eso que muchos hablan de poca claridad en la metodología de planeación que
propone el acuerdo, sobre los instrumentos, las normas, los escenarios, los momentos,
la formulación del POAI, los planes zonales, etc., a pesar de que eso fue muy
estudiado cuando se estaba elaborando el acuerdo por los propios funcionarios de
planeación que tenían una experiencia importante y por las organizaciones que
pudimos estar ahí. Todo el sistema tiene allí su lógica, tiene su secuencia y esta
pensado de manera que necesita que funcionen los subsistemas, lo que pasa es que
esto no se ha puesto a prueba, y obviamente así no se va a saber si funciona.

Otro problema ha sido la no reglamentación de varios puntos como lo ordenaba el
acuerdo, por ejemplo, los planes de acción que son claves para la ejecución del plan de
desarrollo no fueron reglamentados como lo decía el articulo 38 del acuerdo. El articulo
40 decía que la participación para el POAI debía ser reglamentada en los próximos 3
meses después de elaborado el acuerdo y eso tampoco se hizo y por tanto se dejó que
otros gobiernos posteriores que no acogieron el espíritu del acuerdo aparecieran con
reglamentaciones bastante caprichosas y cambiantes como las que hemos tenido en
los últimos años.

Otra debilidad que se ha señalado son los plazos para el POAI y para los planes
zonales. Es cierto que cuando los planes zonales no existen realmente los plazos que
tiene el POAI al 31 de marzo son muy cortos, porque se supone que para esa fecha ya
tienen que estar listas todas las demandas de la comunidad y estar elaboradas y
presentadas por las JAL. Eso es muy difícil hacerlo partiendo de la nada o en reuniones
precipitadas y superficiales como las que normalmente se hacen cada año. Si se
cumplieran los procesos como lo plantea el acuerdo, tendríamos planes zonales en un
proceso continuo de elaboración, de revisión anual, de ajuste cada tres años, y el
proceso no sería tan difícil, pero por supuesto si no hay planes zonales y si no hay
procesos continuos, la tarea se vuelve muy difícil para las JAL y también para la
Secretaria de Planeación. Ni siquiera planeación es capaz de cumplir porque además
no manejan un sistema de información y de comunicación suficiente como lo ordenó el
acuerdo desde 1996. Ni saben en qué van los proyectos, cuáles están en el banco de
proyectos, qué se ha ejecutado, es decir, toda la información que se necesita para los
POAI.

Otra debilidad que se ha señalado es que los planes zonales no son considerados
insumos para los programas de los gobiernos de los candidatos y esto queda según la
visión de cada uno de ellos. Esto difícilmente podía quedar en el acuerdo porque éste
no puede obligar a candidatos pero a los alcaldes elegidos si los obliga a retomar esos
planes, otra cosa es que no lo hayan cumplido. Un buen candidato seguramente
retomará y reconocerá los planes zonales.

El acuerdo 043, también hay que decirlo, generó resistencias en líderes importantes de
algunos planes zonales, que vieron en este un proceso de cooptación, que le iba a
quitar independencia y autonomía a sus planes zonales. Creo que eso fue una gran
debilidad y llevó a que desde los mismos planes zonales no hubiera la suficiente

EL SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEACIÓN
Y SUS APORTES A LA PLAENACIÓN PARTICIPATIVA
Artículos de la Veeduría
12
convicción, en algunos casos, y por tanto el acuerdo no se peleara como se debía o se
podía haber peleado para que fuera aplicado realmente.

Otra debilidad que se ha señalado es la baja representación comunitaria en los CCDI y
en los consejos comunales (CCC) porque se dice que siete representantes de la
comunidad en éstos son muy pocos lo cual es cierto. Sin embargo, eso también es algo
relativo y superable si se observa la composición de los CCDI, haciendo cuentas resulta
que debe haber más o menos trece representantes de la comunidad y nueve del sector
público, ó por ejemplo, lo que ha sucedido en algunas zonas donde simplemente, de
común acuerdo, el CCDI es un espacio abierto, no son siete, son todas las
organizaciones que quieran asistir al CCDI y eso ha funcionado en las zonas donde ha
habido realmente un interés por poner a funcionar este tipo de espacios.

Estas son las fortalezas y debilidades que hemos encontrado en el acuerdo, siendo
muchas más las primeras que las segundas y por tanto siendo el mayor reto poner a
funcionar el acuerdo antes de pretender reformar lo que no se ha probado en muchos
de sus aspectos, sobre todo en un momento de cierre de espacios de participación
donde la tarea debe ser defender lo que se tiene y no permitir que se echen atrás los
espacios alcanzados.

En la guerra naufraga rápidamente la libertad, obviamente naufraga la verdad y por
supuesto la participación, pero es importante retomar el espíritu y la orientación de la
Carta Constitucional para defender el Estado Social de Derecho y todos los avances
que hasta ahora se han tenido frente a posturas que pretenden llevarnos de nuevo a las
épocas de la Constitución de 1886.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful