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PREBISCH E FURTADO: A CEPAL E O PLANEJAMENTO DO

DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE
Tiago Barbosa da Silva

A!dr"a Carla d" A#$v"do
%
Alisso! Ca&'os Sa!(os
)
RESUMO
O pensamento cepalino sobre o desenvolvimento influenciou fortemente a criação e as
ações da Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Neste
trabalo! tentaremos demonstrar as cone"ões entre esse e o pensamento de #elso
$urtado! especialmente! no %ue concerne ao plane&amento do desenvolvimento do
Nordeste. 'ara tal! partiremos das ideias %ue fundamentaram as propostas da #E'()!
principalmente! a%uelas desenvolvidas por *a+l 'rebisc! atrav,s da observação das
relações %ue a (r-entina mantina com seus parceiros comerciais internacionais. Em
um se-undo momento! demonstraremos como as ideias de 'rebisc e da #E'()
influenciaram na elaboração das propostas do *elat.rio do /rupo de 0rabalo de
Desenvolvimento do Nordeste (/0DN)! documento elaborado por $urtado! %ue
fundamentou a criação da SUDENE. Nesse *elat.rio! $urtado utili1ou o conceito de
sistema centro2periferia para compreender a situação econ3mica do Nordeste! propondo
a implementação de mecanismos estatais! com fins industriali1antes! para superar as
desi-ualdades re-ionais e"istentes no 4rasil.
'()(5*(S2#6(5E7 #E'()! *8U) '*E49S#6! #E)SO $U*0(DO! /0DN!
SUDENE! DESEN5O)59:EN0O
1
/raduado em )etras e Direito! mestrando em Desenvolvimento *e-ional pela Universidade Estadual da
'ara;ba. tia-ob<s=>aoo.com.br
2
/raduada em #omunicação Social! mestranda em Desenvolvimento *e-ional pela Universidade
Estadual da 'ara;ba. andreaa1evedo<c-=otmail.com
3
/raduado em #omunicação Social! mestrando em Desenvolvimento *e-ional pela Universidade
Estadual da 'ara;ba. alissoncs?@=otmail.com
ABSTRACT
E#)(#As development conceptions ave stron-l> influenced te actions of te
Superitendencia para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). 0is stud> aims at
soBin- te relations betBeen E#)(#As and #elso $urtadoAs ideas! mostl>! re-ardin-
te plannin- of te development of Norteastern 4ra1il. 9n order to acieve tat aim! Be
started discussin- te tou-ts tat bacCed E#)(#As proposals! mainl> tose developed
b> *a+l 'rebisc b> observin- commercial relations (r-entina ad Bit tBo of its
partners. (fterBards! Be Bill soB oB 'rebiscAs and E#)(#As ideas influenced te
sceme elaborated b> te /rupo de 0rabalo de Desenvolvimento do Nordeste
(/0DN)! publised under te name of *elat.rio do /0DN! Bose Britin- Bas
coordinated b> $urtado. 9n tis report! Bic &ustified te foundation of te SUDENE!
$urtado applies te concept of center2periper> s>stem to understand te economic
situation of te Norteast! raisin- some su--estions to overcome e"istin- re-ional
ine%ualities betBeen te Norteastern and Sout2#entral 4ra1il.
DEE2FO*DS7 E#)(#! *(G) '*E49S#6! #E)SO $U*0(DO! /0DN! SUDENE!
DESEN5O)59:EN0O
A CONCEP*+O CEPALINA DE DESENVOLVIMENTO E O PENSAMENTO
DE FURTADO
( #omissão Econ3mica para a (m,rica )atina e o #aribe H #E'() foi criada
pelo #onselo Econ3mico e Social das Nações Unidas! em fevereiro de IJK?!
oficialmente! com os ob&etivos de contribuir para o desenvolvimento econ3mico da
(m,rica )atina! de coordenar as ações necessLrias M sua promoção! e de reforçar as
relações entre os pr.prios pa;ses latino2americanos e as demais nações. 'osteriormente!
com a incorporação do #aribe! somou2se o ob&etivo de promover o desenvolvimento
social a seus ob&etivos.
(o lon-o dos anos! a #E'() reuniu -randes nomes do pensamento
desenvolvimentista latino2americano! %ue &untos criaram uma estrutura conceitual de
desenvolvimento %ue deu suporte e le-itimidade as pol;ticas econ3micas de vLrios
pa;ses latino americanos! inclusive do 4rasil. Dentre essas personalidades! tem2se o
economista ar-entino *a+l 'rebisc! %ue desenvolveu o arcabouço te.rico %ue marcou o
pensamento cepalino.
'rebisc! observando a economia ar-entina! percebeu %ue! como sua pauta de
e"portação era composta por produtos primLrios! ao lon-o do tempo! este pa;s precisava
despender um esforço e"portador muito maior para ter acesso M mesma %uantidade de
manufaturas importadas. De acordo com *odr;-ue1! (NOOJ! p. P@)! a eclosão da crise de
IJQQ obri-ou a (r-entina a e"portar RQS mais para ter acesso aos mesmos bens!
revelando a necessidade de se intervir no com,rcio e"terior do pa;s! de modo %ue sua
produção se voltasse para o mercado interno.
Decorre da; uma esp,cie de consenso em torno das id,ias intervencionistas %ue
evoluem at, alcançarem Tuma posição industrialista plenamente conscienteU! marcada
pela criação de mecanismos de re-ulação monetLria concebidos como meios para a
atenuação dos movimentos c;clicos (9bid.! p. PP). (trav,s de tais mecanismos! a
(r-entina tentou re-ular a relação trian-ular %ue mantina com o *eino Unido e com os
Estados Unidos! em %ue To superLvit comercial com o primeiro permitia compensar o
d,ficit com o se-undoU ($odor e OA#onnell apud *odr;-ue1! NOOJ! p.RO).
'ara 'rebisc! estas irre-ularidades comerciais eram Vum modo de serA! ou se&a!
a economia ar-entina estava or-ani1ada de modo a manter relações assim,tricas com as
economias mais industriali1adas! em decorrência de sua inserção! no mercado
internacional! como e"portadora de produtos primLrios. ( pr.pria e"istência de tais
funções 2 pa;ses e"portadores de produtos primLrios e e"portadores de manufaturas H
permitia a conclusão de %ue avia um sistema em %ue certos pa;ses ocupavam a posição
de periferia e outros a posição de centro! sendo! as trocas comerciais entre eles!
desi-uais e fortalecedoras da desi-ualdade.
(s economias perif,ricas ou subdesenvolvidas foram caracteri1adas por #ardoso
e $aletto (NOOK! p. QJ) como a%uelas em %ue L uma predominWncia do setor primLrio
em sua estrutura econ3mica! a presença de uma forte concentração da renda! de pouca
diferenciação do sistema produtivo e! sobretudo! predom;nio do mercado e"terno sobre
o interno. Nesse sentido! a condição perif,rica , um modo de ser for&ado dinamicamente
pelas relações mantidas entre os pa;ses e pela reprodução do capital! em %ue a
desi-ualdade , inerente ao pr.prio sistema! e %ue s. pode ser superado atrav,s de Tum
processo de acumulação de capital estreitamente li-ado ao pro-resso t,cnico! mediante
o %ual se obt,m a elevação -radual da densidade de capital e o aumento da
produtividade do trabalo e do n;vel m,dio de vidaU (*odr;-ue1! op. #it.! p. ?O).
(ssim! foram identificadas as estruturas responsLveis pelo sistema centro2
periferia %ue marcavam as relações econ3micas da (r-entina. Essas estruturas foram
usadas para interpretar as relações econ3micas da (m,rica )atina e! com a criação da
#E'()! vLrios mecanismos aplicados por 'rebisc! en%uanto :inistro de seu pa;s!
foram propostos como forma de se superar a desi-ualdade do sistema centro2periferia na
perspectiva latino2americana. Observando os estudos de 'rebisc! o economista
brasileiro #elso $urtado percebeu %ue poderia aplicar o m,todo da%uele para interpretar
o caso da economia interna brasileira! %ue mostrava uma -rande disparidade entre as
re-iões #entro2Sul e Nordeste. E ele o fe1 analisando aspectos ist.ricos! econ3micos e
pol;ticos com um olar de economistaXistoriador aliando a sua e"periência no e"terior!
com passa-em pela #E'(). Se-undo $urtado (NOOJ! p. NJ2QO)!
foi observando o con&unto da (m,rica latina! de enormes disparidades
de n;veis de desenvolvimento H essa e"tensa -ama de estruturas
econ3micas %ue vão! di-amos! da NicarL-ua M *ep+blica (r-entina H
%ue ce-uei a compreender muitas das peculiaridades do 4rasil! a
perceber melor as inter2relações dessa autêntica constelação de
sistemas econ3micos %ue , o nosso pa;s. Y...Z M medida %ue fui
percebendo as causas profundas %ue e"plicam o sentido das crescentes
desi-ualdades re-ionais! passei a preocupar2me seriamente com o
pr.prio destino da nacionalidade brasileira! com o nosso pr.prio
destino de povo (NOOJ! p. NJ2QO).
(ssim! o pensamento de $urtado apresenta influências das id,ias de 'rebisc e
da teoria cepalina! %ue! para #olistete (NOOI)! parte de três proposições bLsicas7 (I) as
economias latino2americanas! subdesenvolvidas! teriam um n+cleo dinWmico H o setor
primLrio H mas esse não estaria inte-rado Ms outras estruturas produtivas! assim! seria
imposs;vel difundir o pro-resso t,cnico para o resto da economia! empre-ar
produtivamente toda a mão2de2obra dispon;vel! e permitir o crescimento sustentado dos
salLrios[ (N) nas economias centrais! o ritmo de incorporação do pro-resso t,cnico e o
aumento de produtividade seriam si-nificativamente maiores do %ue a%ueles das
economias perif,ricas! o %ue ocasionaria uma diferenciação da renda em favor do
centro[ (Q) os preços de e"portação dos produtos primLrios tenderiam a apresentar uma
evolução desfavorLvel frente M dos bens manufaturados produ1idos pelos pa;ses
industriali1ados! provocando a deterioração dos termos de troca! dese%uilibrando a
balança comercial e"terna em prol das economias centrais! &L %ue causaria a
transferência dos -anos de produtividade no setor primLrio2e"portador para os pa;ses
industriali1ados.
'ara melor compreender as diferenças entre os pa;ses perif,ricos e os pa;ses
centrais! apresentamos! na 0abela I! as principais caracter;sticas dos p.los do sistema
centro2periferia.
TABELA : Cara,("r-s(i,as dos 'a-s"s ,"!(rais " '"ri./ri,os
P"ri."ria C"!(ro
Setor primLrio dinWmico Diversificação produtiva
'ro-resso t,cnico concentrado 'ro-resso t,cnico presente em todos os
setores econ3micos
*itmo lento de incorporação dos avanços
t,cnicos
*apide1 na incorporação dos avanços
t,cnicos
Deteriori1ação dos termos de troca (preciação cont;nua dos termos de troca
)entidão secular no ac+mulo de rendas :aior rapide1 na acumulação de rendas
Na ausência de uma economia etero-enea dinWmica! os efeitos ne-ativos do
subdesenvolvimento se reprodu1iram ao lon-o do tempo. 'ara transformar essa
situação! a industriali1ação! Tentendida por 'rebisc como a principal responsLvel pela
absorção de mão2de2obra e pela -eração e difusão do pro-resso t,cnico! pelo menos
desde a *evolução 9ndustrial britWnica
K
!U seria o +nico camino para superação dessa
realidade. 'ara #olistete (op. #it.)!
4
'ara maiores informações ver a obra TDesenvolvimentismo #epalino7 problemas te.ricos e influências
no 4rasilU! de #olistete (NOOI).
(...) todo o edif;cio da teoria cepalina estava fundado na ip.tese de
%ue a ind+stria seria capa1 de se tornar o n+cleo -erador e difusor de
pro-resso t,cnico e produtividade. #omo isso dificilmente seria
alcançado por setores tradicionais! com bai"a intensidade de capital e
tecnol.-ica! uma ip.tese adicional do ar-umento cepalino foi a de
%ue a industriali1ação teria de incorporar setores de bens de produção
mais comple"os e capa1es de -erar e difundir pro-resso t,cnico por
toda a estrutura industrial.
/rosso modo! a industriali1ação deveria ser apoiada e promovida pela ação do
Estado! &L %ue! somente ela poderia criar um ciclo de acumulação capa1 de aumentar a
produtividade! a renda e o empre-o. Nesse sentido! o Estado teria a função de acelerar a
acumulação de capitais! inclusive atrav,s da captação de investimentos estran-eiros! de
plane&ar metas de crescimento! e criar as condições prop;cias ao desenvolvimento
econ3mico.
Nesse conte"to! a industriali1ação passou a ser vista como uma formulação
te.rica e a um con&unto de e"pectativas! apoiadas na convicção de %ue o industrialismo
criaria um ciclo de crescimento e inau-uraria uma fase de desenvolvimento auto2
sustentado! baseado em est;mulos do mercado interno e na diferenciação do sistema
produtivo industrial! o %ue condu1iria M criação de uma ind+stria pr.pria de bens de
capital.
9nterpretando o pensamento da #E'()\ #ardoso e $aletto (NOOK! p. I?)
afirmam %ue! no in;cio da d,cada de IJ@J! os pressupostos para a industriali1ação da
(m,rica )atina estavam presentes em al-uns pa;ses da re-ião! dentre os %uais!
(r-entina! :,"ico! #ile! #ol3mbia e 4rasil. Os pressupostos para esta nova fase!
se-undo os autores em %uestão! seriam7
a. Um mercado interno suficiente para o consumo dos produtos
industriais! formado desde o s,culo ]9] pela inte-ração da
economia a-ropecuLria ou mineira ao mercado mundial[
b. Uma base industrial formada lentamente nos +ltimos oitenta
anos! %ue compreendia ind+strias leves de consumo
(aliment;cias! tê"teis etc.) e! em certos casos! a produção de
al-uns bens relacionados com a economia de e"portação[
c. Uma abundante fonte de divisas constitu;da pela e"ploração
a-ropecuLria e mineira[
d. $ortes est;mulos para o crescimento econ3mico!
especialmente em pa;ses como o 4rasil e a #ol3mbia! -raças
ao fortalecimento do setor e"terno a partir da se-unda
metade da d,cada de IJ@O[
e. ( e"istência de uma ta"a econ3mica! especialmente em
pa;ses como o 4rasil e a #ol3mbia! -raças ao fortalecimento
do setor e"terno a partir da se-unda metade da d,cada de
IJ@O[
f. ( e"istência de uma ta"a satisfat.ria de formação interna de
capitais em al-uns pa;ses! como! por e"emplo! na (r-entina.
Em termos econ3micos! as pol;ticas de desenvolvimento voltavam2se para a
incorporação de tecnolo-ias %ue pudessem promover a diversificação da estrutura
produtiva e aumentar a produtividade. Estas pol;ticas pautavam2se na atuação do Estado
como mecanismo propulsor da diversificação produtiva e da industriali1ação. Nesse
sentido! ouve um movimento de criação de entes p+blicos %ue pudessem promover a
atuação do Estado na economia.
Nesse conte"to! a %uestão da desi-ualdade dos n;veis do desenvolvimento
interno do 4rasil emer-e! ficando patente! no pensamento de $urtado! a compreensão de
%ue! entre as re-iões desse pa;s! e"iste um sistema comercial semelante ao centro2
periferia presente na economia ar-entina. 'ara (ra+&o (NOOO)! a -ênese da %uestão
re-ional tem como data o s,culo ]]! per;odo em %ue o pa;s sofreu mudanças na
confi-uração do desenvolvimento nacional! passando da condição de pa;s primLrio2
e"portador para a de pa;s de base industrial importante. O %ue antes! se-undo $rancisco
de Oliveira! foi durante %uatro s,culos um pa;s composto por ar%uip,la-os re-ionais!
articulado para o mercado e"terno! passou a ter Tuma economia nacional re-ionalmente
locali1adaU! %ue tem no mercado interno o comando da dinWmica econ3mica do pa;s.
PREBISCH E FURTADO: ENTRECU0AMENTO DE ID1IAS
^ importante abrirmos a%ui um parêntese para re-istrar a influência de *aul 'rebisc
sobre #elso $urtado. Os dois economistas inte-raram a #omissão Econ3mica para a (m,rica
)atina e #aribe H #E'()! .r-ão das Nações Unidas criado em IJK? desde o seu começo.
'resbisc recusou vLrios convites para diri-ir a #E'() situada em Santia-o! no #ile. 5endo2
se obri-ado a emi-rar! devido M ditadura do -eneral 'er.n! 'rebisc acabou aceitando outro
convite da #E'()7 escrever a introdução do primeiro Estudo Econ3mico da (m,rica )atina!
em três meses! como consultor. (ssim! a teoria da estrutura centro2periferia foi apresentada na
se-unda #onferência da #E'()! em 6avana (maio de IJKJ). O estudo foi recebido com
entusiamo pelos pa;ses latino2americanos. (inda em 6avana! 'rebisc foi convidado pelo
SubsecretLrio /eral das Nações Unidas! David OeBn! para permanecer na #E'() por mais um
ano! como consultor e , assim %ue ele vai M terceira #onferência da #E'() (:ontevid,u! maio
de IJKJ)! para e"por o primeiro cap;tulo do Estudo Econ3mico de IJKJ (_#rescimento!
dese%uilibrios e disparidades7 interpretação do processo de desenvolvimento econ3mco_). Nesse
mesmo mês! foi nomeado em Nova EorC! SecretLrio E"ecutivo da #E'().
^ no ano de IJKJ %ue $urtado in-ressa na #E'() e , nesse per;odo %ue o .r-ão se
tornaria o centro de debates sobre os aspectos te.ricos e ist.ricos do desenvolvimento latino2
americano. $urtado tina adimiração por 'rebisc e encer-ava no seu trabalo o mecanismo
para dissuadir a resistência no 4rasil.
Desde %ue eu lera o primeiro trabalo preparado por 'rebisc H %ue
passou a ser referido como o :anifesto H pensava comi-o7 temos
a-ora a alavanca necessLria para demover as -randes resistências %ue
enfrentamos no 4rasil. 'us2me imediatamente em ação! tradu1indo
para o portu-uês o te"to! publicado no 4rasil antes de circular como
documento oficial das Nações Unidas. ($U*0(DO! #.! NOON! p. JO).
'ercebe2se %ue a relação de $urtado com 'rebisc envolvia aspectos pol;ticos!
ideol.-icos e pessoais. O primeiro escutava com a curiosidade de aprendi1 as ist.rias do
se-undo nas muitas caminadas %ue fi1eram &untos! no camino de volta para suas casas (%ue
ficavam pr."imas). Se-undo $urtado! 'rebisc era um -rande andarilo.
Y...Z muitas ve1es o se-ui por %uil3metros! sendo nossas moradias
pr."imas. Ele nunca abordava temas pessoais! mas -ostava de referir2
se M sua e"periência no 4anco #entral. 9nda-uei dele! certa ve1! o %ue
o indu1ira a reassumir a cLtedra universitLria. *espondeu2me
simplesmente7 Vem primeiro lu-ar! por%ue estava desempre-ado! em
se-undo! por%ue -osto de pensar em vo1 alta! e esse , um privil,-io
do professorA Y...Z ($U*0(DO! op. cit.! p. ?P).
:esmo não -ostando de falar de sua intimidade 'rebisc parece abrir uma e"ceção e
fala para $urtado de assuntos particulares. No livro TEm busca de novo modelo7 refle"ões sobre
a crise contemporWneaU! na 59 parte! encontram2se ind;cios %ue apontam para uma relação
pessoal (e de confiança) entre os dois economistas.
Na d,cada de IJ@O! $urtado passa um per;odo no 4rasil e preside o /rupo :isto
#E'()24NDES! %ue elaborou um estudo sobre a economia brasileira %ue serviria de base para
o 'lano de :etas do -overno de `uscelino DubitsceC. No ano de IJ@? assumiu uma diretoria
do 4NDE. No ano se-uinte foi publicado T$ormação Econ3mica do 4rasilU! clLssico da
istorio-rafia econ3mica brasileira. Em IJ@J! #elso $urtado participa da elaboração do /0DN
e da criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste e certametente tra1endo
consi-o influências da #E'(). Nesse sentido! buscaremos demonstrar como a teoria de centro2
periferia refletiu na elaboração do /0DN e nos planos diretores da Sudene.
A SUDENE: UMA NOVA PROPOSTA DE DESENVOLVIMENTO PARA A
RE2I+O NORDESTE
Nos anos @O! a emer-ência da %uestão re-ional se apresenta com força diante
dos processos de concentração e aprofundamento das desi-ualdades re-ionais. De
acordo com /uimarães Neto (IJ?P)! a definição do %ue viria a ser T%uestão re-ionalU
decorre da intensificação das relações entre a re-ião mais industriali1ada do pa;s!
notadamente o Sudeste! e as outras re-iões. (inda nos anos @O o 4rasil divul-a! pela
primeira ve1! as #ontas Nacionais (IJ@I) e *e-ionais (IJ@N)! possibilitando %ue se
coneçam os elementos ob&etivos %ue refletem as disparidades econ3micas re-ionais!
culminando com a crise do balanço de pa-amentos de IJ@J! oriunda! sobretudo! dos
-astos reali1ados na e"ecução do 'lano de :etas do -overno `uscelino DubitsceC
(`D).
^ nessa con&untura %ue o Nordeste fi-ura como l;der das discussões por ações
ob&etivas de correção das desi-ualdades re-ionais %ue se acentuavam. 'ara (ra+&o
(NOOO)! dois fatores podem ser apontados como principais causas do fortalecimento do
debate nesse per;odo7 intensificação da concorrência inter2re-ional e uma -rande seca
ocorrida nos anos de IJ@? e IJ@J. 0rata2se! no per;odo! de um processo de
intensificação da industriali1ação do 4rasil i decorrente do 'lano de :etas do -overno
`D! %ue tina como centro dos investimentos a re-ião Sudeste! mais especificamente o
estado de São 'aulo. (o mesmo tempo! o Nordeste sofria com mais uma seca! o %ue
demonstrava a ineficiência das pol;ticas de combate M seca atrav,s da construção de
-randes obras de en-enaria! at, então implantadas pela 9$O#S (9nspetoria $ederal de
Obras contra as Secas)! em IJOJ! posteriormente transformada no DNO#S
(Departamento Nacional de Obras contras as Secas).
'ara #elso $urtado (IJJ?)! a seca tem seus efeitos ampliados em decorrência
da situação de subdesenvolvimento nordestino. O economista aponta %ue a causa dos
problemas Nordestinos não , a seca! e sim a reconfi-uração do desenvolvimento
brasileiro e como a re-ião estava nele inserido. (ssim! a %uestão nordestina -ana
status de %uestão nacional! o %ue implica em pensar o Nordeste a partir de um pro&eto
nacional de desenvolvimento.
Se-undo (ra+&o (NOOO)! as preocupações de #elso $urtado estavam pautadas
na anLlise da estrutura econ3mica brasileira! %ue! no per;odo! iniciava um novo ciclo de
acumulação promovido pelo crescimento acelerado da capacidade produtiva do setor de
bens de produção e do setor de bens de consumo durLveis! processo %ue se concentrava
no centro2sul e %ue reverberava nas outras re-iões do pa;s no sentido de submeter estas
+ltimas M dinWmica da re-ião mais industriali1ada.
(ssim! M frente do /rupo de 0rabalo para o Desenvolvimento do Nordeste
(/0DN)! criado por `D em IJ@P! #elso $urtado constr.i todo um racioc;nio sobre a
nature1a das trocas comerciais inter2re-ionais! buscando reprodu1ir M escala re-ional a
leitura da #epal sobre as desvanta-ens da troca desi-ual. (o analisar as relações
comerciais estabelecidas entre as re-iões do pa;s! de acordo com (ra+&o e Santos (NOOJ!
p. IJQ2IJK)! $urtado constata a e"istência de um movimento de transferência de renda
%ue ele camou de Tcom,rcio trian-ularU! no %ual o Nordeste transferia renda ao
#entro2Sul! tendo em vista %ue! para prote-er a industriali1ação nascente! o Nordeste
era obri-ado a comprar bens do Sudeste.
Y...Z uma ve1 %ue! superavitLrio no com,rcio e"terior! o Nordeste era
Tobri-adoU a comprar bens industriais no #entro2Sul pelos
instrumentos de defesa da ind+stria nacional. E o fa1ia a preços muitas
ve1es mais caros. En%uanto isso! ao mesmo tempo em %ue servia de
mercado para a ind+stria da re-ião mais rica e dinWmica! o Nordeste
vendia bens primLrios.
Se-undo #arvalo (NOOI)! a relação entre o Nordeste e o #entro2Sul implicava
a deterioração dos termos de troca entre as duas re-iões! o %ue si-nificava %ue o poder
de compra da re-ião mais atrasada era cada ve1 menor em relação ao da re-ião mais
moderna! caracteri1ando2se assim em uma relação t;pica entre centro (produtor de bens
industriali1ados) e periferia (produtora de mat,rias2primas).
Notadamente! o /0DN! documento base para criação da Sudene
(Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste! em IJ@J)! dei"a evidente a
transposição do discurso cepalino de deterioração dos termos de troca para e"plicar os
dese%uil;brios re-ionais no interior do 4rasil. (ssim! a teoria de centro2periferia foi
utili1ada para entender os problemas socioecon3micos da re-ião! bem como tamb,m
para propor um plane&amento re-ional para o Nordeste. Dessa forma! o /0DN , um
marco na anLlise sobre os problemas nordestinos! dada a inovação e a amplitude de seu
dia-n.stico.
( ori-inalidade do relat.rio esta na sua visão de con&unto e na
apresentação bastante articulada dos diferentes componentes da
realidade econ3mica e social. 0rata2se de um dia-n.stico consistente!
cu&o ponto de partida são as Tdisparidades re-ionaisU! mensuradas em
função dos n;veis de renda entre o Nordeste e o #entro2Sul (0avares!
NOOR7 ?).
O relat.rio apontava problemas em termos de recursos naturais! como poucas
terras arLveis! irre-ularidade na precipitação pluviom,trica! bem como de distribuição
de renda! tendo em vista a e"cessiva concentração de renda na economia açucareira e a
predominWncia do setor de subsistência na re-ião semiLrida (#arvalo! NOOI).
No %ue tan-e Ms relações econ3micas entre o Nordeste e o #entro2Sul! se-undo
o /0DN! essas Tcaracteri1am2se por um duplo flu"o de renda! operando o setor privado
como instrumento de transferência contra o Nordeste e o setor p+blico (o -overno
federal) em sentido inversoU (/0DN! IJ@J! p7 IO). Se-undo #arvalo (NOOI)! as
transferências feitas pelo /overno $ederal eram destinadas a obras assistenciais e se
avolumavam nos ano de seca! tendo pouco efeito multiplicador. En%uanto isso avia
transferência de recursos do setor privado do Nordeste para Lreas %ue ofereciam
melores oportunidades de investimento! notadamente a re-ião #entro2Sul. Estes
+ltimos! por sua ve1! de carLter produtivo e %ue têm efeito multiplicador na Lrea onde
são investidos.
Sobre o sistema tributLrio da ,poca! $urtado constata %ue a renda no #entro2
Sul avia crescido com maior intensidade do %ue no Nordeste! ao passo %ue a car-a
tributLria avia permanecido estLvel tanto no Nordeste %uanto no #entro2Sul. Nesse
sentido! o relat.rio aponta para o carLter re-ressivo do sistema! fa1endo com %ue a car-a
tributLria no Nordeste fosse dentro do con&unto da federação! maior %ue seria de se
esperar considerando2se o seu n;vel de renda (#arvalo! NOOI! p. QJ2KO) e ('elle-rino!
NOO@! p. IOO).
O /0DN ressaltava ainda a dependência da economia nordestina do setor
e"portador! constitu;do notadamente produtos primLrios como aç+car e al-odão!
produtos bastante vulnerLveis Ms variações do mercado internacional e su&eitos ao
decl;nio secular de preços. En%uanto %ue a re-ião #entro2Sul crescia com maior
intensidade e -o1ava de uma maior estabilidade! dado o tipo de produtos de maior valor
a-re-ado produ1idos nessa re-ião.
O relat.rio apontava tamb,m para a impossibilidade de se aumentar as
e"portações de produtos primLrios! tendo em vista a relativa pobre1a dos recursos
naturais da re-ião e sua elevada densidade demo-rLfica! o %ue tornava improvLvel criar
Tum e"cedente a-r;cola e"portLvel capa1 de e"pandir em ritmo suficientemente rLpido
para acarretar uma sens;vel elevação da renda Vper capitaAU (S9N/E* ('UD
#(*5()6O! NOOI! p. KO).
Diante das anLlises feitas! o /0DN propõe como cerne da pol;tica de
desenvolvimento do Nordeste a industriali1ação. Essa pol;tica de industriali1ação do
Nordeste ob&etivava criar uma classe diri-ente dotada de esp;rito empresarial e fi"ar na
re-ião os capitais %ue tendiam a emi-rar. Se-undo o documento! o desenvolvimento da
re-ião Nordeste s. seria viLvel mediante a diversificação da produção interna! ou se&a!
atrav,s da industriali1ação! ao passo %ue fosse reali1ada uma profunda transformação
a-rLria e a-r;cola. Se-undo 'elle-rino (NOO@)! $urtado estava em concordWncia com o
ideLrio da #epal ao propor %ue a industriali1ação substitu;sse o setor e"portador
(a-ropecuLria) como centro dinWmico da economia nordestina.
O plano de ação do /0DN recomendava a adoção de pol;ticas como7
intensificação de investimentos industriais para criar no Nordeste um centro
manufatureiro aut3nomo[ mudança radical na economia a-r;cola da fai"a +mida! de uma
oferta ade%uada de alimentos %ue viabili1asse o crescimento dos centros urbanos e a
industriali1ação[ transformação pro-ressiva da economia das Lreas semi2Lridas no
sentido de elevar sua produtividade e de tornL2la mais resistente ao impacto da seca[ e
deslocamento da fronteira a-r;cola! visando incorporar M economia da re-ião as terras
+midas da hinterlândia maranense! em condições de receber os e"cedentes
populacionais criados pela reor-ani1ação na fai"a semi2Lrida (/0DN! IJ@J). Se-undo
#ano (NOOO! p. IIN)7
(...) ao contrLrio do %ue afirmavam muitos de seus cr;ticos! $urtado
tentava criar a%uilo %ue o Nordeste nunca tivera! de forma mais
avançada7 relações capitalistas de produção no campo! numa
economia mais eficiente e internamente inte-rada. Seu pro&eto de
reforma a-rLria (1ona da mata) e de coloni1ação (vales +midos e
:aranão) era social e economicamente correto7 e"pandir a oferta de
alimentos para apoio M industriali1ação! incorporar ao mercado o
omem rural e desconcentrar a renda rural! al,m de enfrentar a
%uestão ecol.-ica do semi2Lrido.
'ara #ano (NOOO)! as medidas su-eridas no relat.rio eram uma tentativa de
transplantar para o Wmbito re-ional a pol;tica cepalina de substituição de importações!
uma ve1 %ue! para $urtado! o mesmo sistema centro2periferia presente nas relações
comerciais entre os Estados era reprodu1ido em escala inter2re-ional. 'ara $erreira
(NOOJ)! a importWncia do /0DN pode ser vista por dois aspectos fundamentais7
Em primeiro lu-ar! ele constitui praticamente a primeira tentativa
de elaboração de um plane&amento espec;fico de desenvolvimento
econ3mico no 4rasil a partir do conceito de desi-ualdades
re-ionais. Em se-undo! fundamentou ori-inalmente uma aplicação
da relação centro2periferia! encampada pela #epal no n;vel
internacional! para dia-nosticar as diferenças de desenvolvimento
no interior de uma economia nacional.
#om a criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene)!
em IJ@J! passa2se do dia-n.stico para a ação. ( Sudene! a mais importante e"periência
de 'lane&amento *e-ional no 4rasil! tina! em linas -erais! o ob&etivo de corri-ir as
desi-ualdades re-ionais %ue se a-ravavam com o processo de constituição do mercado
interno alavancado pela industriali1ação do pa;s. De acordo com a )ei de #riação da
Sudene! competiria M (utar%uia7
(...) a) estudar e propor diretri1es para o desenvolvimento do
Nordeste[ b) supervisionar! coordenar e controlar a elaboração e
e"ecução de pro&etos a car-os dos .r-ãos federais na *e-ião %ue se
relacionem especificamente com o seu desenvolvimento[ c)
e"ecutar! diretamente ou mediante convênio! acordo ou contrato! os
pro&etos relativos ao desenvolvimento do Nordeste %ue le foram
atribu;dos nos termos da le-islação em vi-or[ e d) coordenar
pro-ramas de assistência t,cnica! nacional ou estran-eira! ao
Nordeste (:oreira! NOOO7 K).

Nesse sentido! como aponta #arvalo (NOOI)! a Sudene buscou enfati1ar nos
primeiros anos de sua criação %uatro linas de ação7 formação de %uadros! reali1ação de
estudos e pes%uisas! pol;ticas de incentivos e pol;tica de infra2estrutura. $oram
elaborados e aprovados pelo #on-resso %uatro 'lanos Diretores! nos anos de IJPI!
IJPQ! IJPP e IJP?.
Do 9 'lano Diretor! aprovado em IK de de1embro de IJPI atrav,s da )ei de na
Q.JJ@! , poss;vel destacar duas diretri1es de ação. 'rimeiramente se trata da criação de
condições para a atração de investimentos para a re-ião. 'ara tanto! o plano visava
investir na infraestrutura econ3mica re-ional! atrav,s da construção de estradas!
investimentos em ener-ia e comunicações. ( se-unda diretri1 di1 respeito aos
incentivos M industriali1ação! por meio do arti-o QK! %ue concedia Ms empresas
inteiramente nacionais de todo o pa;s deduções do imposto de renda para fins de
aplicação em pro&etos industriais no Nordeste.
O 99 'lano Diretor! aprovado em IJPQ atrav,s da )ei de na K.NQJ de NR de
&uno! se-uia as diretri1es elaboradas pelo plano anterior contemplando novas Lreas!
como educação! treinamento de mão2de2obra! abitação! instalações portuLrias! pesca e
eletrificação rural. São feitas duas mudanças no arti-o QK7 inclusão das atividades
a-r;colas na pol;tica de incentivos fiscais[ e e"tinção da e"i-ência de %ue as empresas
%ue investissem na re-ião tivessem IOOS de capital nacional.
^ criado dessa forma o Sistema QKXI? %ue fa1 deslancar o sistema de
incentivos! uma ve1 %ue L! nesse per;odo! a vinda de numerosas empresas para o
Nordeste! inclusive! muitas empresas instaladas no Sudeste! iniciando2se de fato o
processo de inte-ração produtiva do -rande capital industrial! inclusive multinacional.
'ara #arvalo (NOOI)! a opção por incentivos fiscais! definida no Sistema QKXI?! não
ocorreu por mero acaso.
Na realidade! a escola se-uia diretri1es maiores. O modelo
#epalino de desenvolvimento econ3mico proposto para os pa;ses
subdesenvolvidos! o %ual atribu;a M ind+stria o papel de romper
com o ciclo vicioso da pobre1a! fora escolido como marco te.rico
referencial. ( substituição de importações! portanto! deveria ser o
pilar desse processo. No entanto! por se tratar de uma re-ião! seria
imposs;vel adotar barreiras alfande-Lrias. ( opção! portanto! foi
criar um sistema de incentivos fiscais! de forma a atrair empresas
para a re-ião (#arvalo! NOOI7 KP).
Entre o 99 'lano e o 999 'lano Diretor! aprovado em IJP@ atrav,s da )ei nb
K.?PJ! ocorrem mudanças substanciais no 'a;s! afetando diretamente o poder
institucional da Sudene. Em decorrência do /olpe :ilitar de IJPK! as mudanças de
carLter reformistas! propostas pelo /0DN! %ue vinam pautando a atuação da
(utar%uia! tornam2se cada ve1 menos viLveis! sobretudo no %ue di1 respeito Ms
mudanças no mundo a-rLrio. Nesse momento L um redirecionamento do
desenvolvimento re-ional! tornando este um elemento na estrat,-ia -lobal do
desenvolvimento em si %ue visa! acima de tudo! inclusive das desi-ualdades re-ionais! a
e"pansão do mercado interno (/alvão apud #arvalo! NOOI).
'odem ser destacados al-uns pontos do 999 'lano Diretor7 intensificação do
apoio t,cnico e financeiro para pro-ramas de treinamento de pessoal e de moderni1ação
administrativa[ atenção de investimentos em infra2estrutura f;sica e social aos setores de
sa+de e educação[ importWncia estrat,-ica da irri-ação do 5ale do São $rancisco! do
pro&eto de desenvolvimento inte-rado do vale do `a-uaribe e do pro-rama de
coloni1ação do :aranão[ e fle"ibili1ação operacional ao mecanismo QKXI?.
O 95 'lano Diretor! aprovado atrav,s da )ei na @.@O?! de II de outubro de
IJP?! tem como novidade a constatação de T%ue a ação de desenvolvimento no
Nordeste! utili1ada at, então pela Sudene! não avia tra1ido meloria si-nificativa nos
n;veis de bem2estar da maioria da populaçãoU (#arvalo! NOOI7 @I). ( industriali1ação!
como estrat,-ia de superação do subdesenvolvimento do Nordeste! , posta em
%uestionamento.
Ob&etivamente! buscava2se criar no Nordeste um centro aut3nomo de e"pansão
manufatureira! predominantemente! de base re-ionalista! como forma Tde -arantir o
crescimento re-ional sem comprometer a autonomia dos estados nordestinos no
processo de inte-ração da re-ião no mercado nacionalU (Dini1 $ilo[ 4essa! NOOP).
'or,m! para #ano (NOOO! p. IIQ2IIK)7 averia uma inade%uação da aplicação do sistema
centro2periferia da #epal M anLlise das relações entre Sudeste e Nordeste do 4rasil7
(...) essa tentativa de transplantar para o Wmbito re-ional uma pol;tica
cepalina de substituição de importações referida ao Wmbito nacional
era obri-ada a compensar precariamente! por meio de incentivos
fiscais! cambiais e financeiros! a ine"istência de fronteiras pol;ticas
re-ionais prote-idas por barreiras tarifLrias e não2tarifLrias. ( ri-or!
essa concepção industriali1ante do /0DN pode ser criticada por não
se ter dado conta de %ue a industriali1ação %ue se processava no pa;s!
a partir de meados da d,cada de IJ@O! &L não -uardava as mesmas
relações %ue predominaram no processo at, então desenvolvido por
substituição de importações.
#erca de @OS dos investimentos incentivados no Norte e Nordeste eram
capitais de fora do Nordeste! -rande parte de São 'aulo! sendo pe%uena a participação
de capitais locais. Outra refle"ão feita por #ano (op.cit.) , sobre o tipo de ind+stria %ue
se instalou no Nordeste ap.s a Sudene. 0rata2se de uma ind+stria %ue Tpouco teve a ver
com o mercado de massa populacional de bai"a renda %ue lL predomina! não
solucionando o problema de empre-o e de concentração de renda urbanaU.
Evidentemente! ap.s o /olpe :ilitar de IJPK! %uestões fundamentais
abordadas pelo /0DN %ue direcionariam as ações da Sudene foram profundamente
atin-idas! sobretudo no %ue di1 respeito Ms diretri1es de pol;tica a-rLria e a-r;cola! como
por e"emplo! as propostas de reforma a-rLria! desapropriação das bacias dos açudes e
transformação da produção açucareira. 6L no per;odo a ascensão ao poder de forças
pol;ticas conservadoras! antidemocrLticas e anti2reformistas locais! ao passo %ue a
SUDENE foi perdendo sua capacidade deliberativa ao Tser subordinada ao :inist,rio
E"traordinLrio para a #oordenação dos Or-anismos *e-ionais (%ue se transformou em
:inist,rio do 9nterior em IJPR)! dei"ando de responder diretamente M 'residência da
*ep+blicaU ('elle-rino! NOO@! p. IIK).
CONSIDERA*3ES FINAIS 45
(s ideais de 'rebisc sobre os dese%uil;brios dos balanços de pa-amento
e"istentes nas transações comerciais trian-ulares %ue a (r-entina mantina com o
*eino Unido e com os Estados Unidos da (m,rica! em %ue os superLvits no com,rcio
com o primeiro eram utili1ados para compensar os d,ficits com o se-undo! são
observados e! a partir disto! 'rebisc percebe %ue L uma acumulação maior de reservas
na economia dominante! a %ue camava de centro principal! neste caso os Estados
Unidos da (m,rica! em detrimento do pa;s perif,rico H a (r-entina. #om base nessas
id,ias! $urtado interpreta a realidade brasileira! particularmente! as desi-ualdades
re-ionais e"istentes entre as re-iões Nordeste e #entro2Sul! em %ue esta funcionaria
como centro e a%uele como periferia.
O pensamento cepalino influenciou fortemente o relat.rio escrito pelo /rupo de
0rabalo de Desenvolvimento do Nordeste (/0DN) e conse%uentemente teve refle"o e
marcas na concepção e nas ações da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE) e em seus primeiros planos diretores. Essas ideias -anaram eco no 4rasil
no -overno do 'residente `uscelino DubitsceC (IJ@P2IJPI).
Em função das metas desenvolvimentistas de DubitsceC! criou2se a
Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)! %ue teve um papel
importante no desenvolvimento da *e-ião Nordeste H implementar mecanismos estatais
de fomento a industriali1ação! %ue permitissem a superação da condição perif,rica e
promovesse a diversificação da economia re-ional.
Embora e"istam ressalvas (a e"emplo da apropriação do .r-ão pelas oli-ar%uias
re-ionais! desvios de verbas e obras! etc.)! a SUDENE teve papel preponderante no
desenvolvimento do Nordeste.
CONSIDERA*3ES FINAIS 4%5
(o analisar a atuação da Sudene durante o re-ime autoritLrio! #arvalo (IJ?R)
constata %ue parte da ret.rica e dos ob&etivos do /0DN foi mantida. 6avendo uma
relação das mais estreitas e cordiais entre o /overno $ederal e as classes dominantes
nordestinas em torno da consolidação de um pro&eto de desenvolvimento para o pa;s
(urbano2industrial)! mesmo diante dos protestos e lamentações re-ionalistas durante o
processo de inte-ração e e"pansão monopolista da economia brasileira. ( mesma autora
aponta al-uns fatores %ue evidenciam como a cuestão Nordeste vem sendo ne-ociada e
e%uacionada! sobretudo de como os interesses da elite têm permanecido intactos em
detrimento dos interesses das classes populares.
9sso se tradu1iu na intocabilidade da estrutura fundiLria! apesar de
todas as cr;ticas e reclamos e das diversas tentativas para a sua
transformação[ na repressão e controle das classes subalternas!
asse-urando a permanência dos mecanismos tradicionais de
e"ploração da mão2de2obra[ na continuação das relações
clientelistas %ue viabili1avam os padrões tradicionais de dominação
pol;tica ainda vi-entes em tantas Lreas da *e-ião! com a
apropriação e utili1ação do aparato e de -enerosas verbas
-overnamentais[ na concessões dos favores e subs;dios tradicionais!
antes assinalados! e! sobretudo! na criação de outras fontes de
recursos e financiamento2! $9NO* a-ropecuLrio etc.2 e na abertura
de novos espaços e oportunidades para a e"pansão! transformação e
maior enri%uecimento das velas oli-ar%uias. (#(*5()6O! p.
QQQ! IJ?R).
Se-undo 0avares (IJ?J)! no per;odo p.s2PK a Sudene restrin-iu2se a cumprir o
papel de uma -rande a-ência de fomento ao capital industrial! notadamente ao -rande
capital! não avendo uma correspondência entre o processo de moderni1ação do
Nordeste e o plano social. Nesse sentido! os investimentos e as ações do Estado!
abran-idos pelo plane&amento re-ional! terminaram orientando2se para viabili1ar a
e"pansão capitalista! a moderni1ação e a interação monopolista da economia nordestina
(#arvalo! p. ?I IJ?R). 'elle-rino (NOO@! p. IIK) conclui %ue Vo -olpe militar de IJPK
eliminou o carLter reformista da Sudene! ade%uando2a Ms necessidades do processo de
Tmoderni1ação conservadoraU %ue se implantaria no pa;s nos anos se-uintesA.
REFER6NCIAS7
(ND*(DE! :anuel #orreia de. O !ord"s(" " a 78"s(9o r"gio!al São 'aulo2S'. Ed.
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:aria da #onceição (or-.) C"lso F8r(ado " o Brasil< São 'aulo2 S'7 Ed. $undação
'erseu (bramo! pa-. RI2JN! NOOO.
#(NO! Filson. F8r(ado " a 78"s(9o r"gio!al !o Brasil in7 0avares! :aria da
#onceição. (or-.) C"lso F8r(ado " o Brasil< São 'aulo2 S'7 Ed. $undação 'erseu
(bramo! pa-. JQ2INO! NOOO.
#ardoso! $ernando 6enri%ue. $aletto! En1o. Dependência e Desenvolvimento na
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`aneiro7 #ivili1ação 4rasileira! NOOK.
#(*5()6O! $ernanda $errLrio de. Da "s'"ra!=a > ,ris" ? a "@'"ri$!,ia das
'ol-(i,as r"gio!ais !o Nord"s(". #ampinas7 9EXUnicamp! NOOI. (Dissertação de
mestrado).
#(*5()6O! 9naiL :. :. de. O Nord"s(" " o r"gi&" a8(ori(ArioB Dis,8rso " 'rA(i,a
do 'la!"Ca&"!(o r"gio!al< Ed. 6ucitec2Sudene! IJ?R.
#(S0*O! `osu, de. 2"ogra.ia da .o&"< Rio d" Ja!"iro< Ed. (ntaresX(ciam,! IJ?O
IOa edição
#O)9S0E0E! *enato 'erim. ! desenvolvimento cepalino" pro#lemas teóricos e
in$luências no %rasil São 'aulo7 Estudos (vançados. 5ol. I@! &aneiroXabril de NOOI.
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IJJ@XI. Dispon;vel em7 \ttp7XXBBB.cpdoc.f-v.brXrevistaXar%XIPQ.pdfi. (cesso em7 NO
nov. NOIO.
$E**E9*(F (ssu,ro. Da i!v"!=9o ,riadora do 2TDN > r"i!v"!=9o do .8(8ro !a
d/,ada '"rdida in O '"!sa&"!(o d" C"lso F8r(ado " o Nord"s(" GoC"< *io de
`aneiro2 *`. Ed. #ontraponto! NOOJ.
2TDN ? 2r8'o d" TrabalGo 'ara o D"s"!volvi&"!(o do Nord"s("< U&a 'ol-(i,a d"
D"s"!volvi&"!(o ",o!H&i,o 'ara o Nord"s(". *io de `aneiro7 9mprensa Oficial! IJ@J.
:O*E9*(! 6er.doto. O id"al d" ,ria=9o da SUDENE ,o!(i!8a vivo<<< in7 Jor!al do
E,o!o&is(a! #O*E#ON2'E. Edição especial ((nalisados os KO anos de criação da
SUDENE)! *ecife! fevereiro de NOOO! p.K.
O)95E9*(! $rancisco. El"gia 'ara 8&a r"4li5gi9o: S8d"!"F Nord"s("F 'la!"Ca&"!(o
" ,o!.li(o d" ,lass"s< *io de `aneiro2 *`. Ed. 'a1 e 0erra! IJ?I.
Seca e 'oder7 Entrevista com #elso $urtado. Id Edição. São 'aulo2 S'. Editora
$undação 'erseu (bramo! IJJ?.
S9)5(! *oberto :arino (lves da. E!(r" o ,o&ba(" > s",a " a ,o!viv$!,ia ,o& o
s"&iArido: (ra!si=E"s 'aradig&A(i,as " s8s("!(abilidad" do d"s"!volvi&"!(o< NOOP.
0(5(*ES! 6ermes :a-alães. A 78"s(9o r"gio!al !o Brasil " a a=9o do Es(ado:
I)JBIIJ< %JJK<
<<<<<<<<<<<<<<<< U&a "@'"ri$!,ia d" 'la!"Ca&"!(o r"gio!al: o Nord"s("
brasil"iro (0ese de doutoramento). 9nstituto de Economia da Universidade Estadual de
#ampinas! Unicamp! IJ?J.