CAPTULO PRIMERO

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.1 CONCEPTO JURDICO DE ACTO ADMINISTRATIVO

Nace en Francia en el siglo XVIII, como la declaracin unilateral de
voluntad, externa, concreta y ejecutiva emanada de la administracin pblica
en el ejercicio de las facultades que le son conferidas por los ordenamientos
jurdicos, que tiene por objeto crear, transmitir, modificar o extinguir una
situacin jurdica concreta que tiene como finalidad la satisfaccin del inters
general, o de otra manera calificada como toda actividad o funcin
administrativa, realizada mediante actos jurdicos unilaterales, como son los
contratos, las operaciones materiales, los reglamentos y otras disposiciones
de ndole general. Este acto jurdico se encuentra regido por el Cdigo
Administrativo.

El artculo 17 del Cdigo Administrativo del Estado de Mxico menciona:


El acto administrativo es toda declaracin
unilateral de voluntad externa, concreta y de
carcter individual emanado de las autoridades a
que se refiere el parrado anterior que tiene por
objeto crear, transmitir, modificar o extinguir una
situacin jurdica concreta.
1


1
CDIGO Administrativo del Estado de Mxico. Art 17.
9

Bielsa citado por Armienta lo define como Una decisin general
especial de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias
funciones y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades
administrativas o de los particulares respecto a ellas.
2


Se describira como la declaracin de la voluntad de deseo de
conocimiento y de juicio realizada por un sujeto de la administracin pblica
en ejercicio de una potestad de tipo administrativa; respecto a eso el Dr.
Andrs Serra Rojas menciona:

El acto administrativo es una declaracin de
voluntad, de conocimiento y de juicio unilateral,
concreta y ejecutivamente, que constituye una
decisin ejecutoria, que emana de un sujeto: la
Administracin Pblica, en el ejercicio de una
potestad administrativa, que crea, reconoce,
modifica o extingue una situacin jurdica subjetiva
y su finalidad es la satisfaccin del inters general.
3



Para el maestro Rafael I. Martnez Morales el acto administrativo, Es la
declaracin unilateral de la administracin pblica que produce
consecuencias subjetivas de derecho
4
, este concepto implica excluir el
concepto de la actividad reglamentaria, puesto que habla de consecuencias
subjetivas.

2
BIELSA, citado por ARMIENTA Hernndez G., Tratado terico practico de los Recursos
Administrativos. p. 5
3
SERRA ROJAS Andrs. Derecho Administrativo. p 226
4
MARTNEZ MORALES, Rafael I., Derecho Administrativo 1

y 2

curso. p. 240
10

La enciclopedia Jurdica OMEBA textualmente menciona que a efectos
de dar una nocin conceptual del acto administrativo, que corresponde:

En primer lugar, distinguir el punto de vista material
y formal Considerado el acto desde el punto de
vista material, habr de referirse al contenido del
mismo, y por ello sera toda manifestacin de
voluntad de un rgano del Estado, sea ste
administrativo, legislativo o judicial, y como requisito
que el contenido del mismo, sea de carcter
administrativo.
5



Lo anterior, puede considerarse acto administrativo en sentido material,
el emanado de un rgano legislativo, como sera la aprobacin de un
presupuesto, por otra parte ley en sentido formal, o medidas de carcter
interno de las Cmaras: como el nombramiento, ascenso y licencia del
personal.

En el sentido formal tambin se caracteriza el acto administrativo en
cuanto a la naturaleza del rgano del que emana, por lo tanto sern actos
administrativos los que emanen de un rgano administrativo en el
cumplimiento de sus funciones suponen el ejercicio de una actividad
concreta, de ah que todo acto que tenga carcter general o abstracto no
ser un acto administrativo, pero podr ser un acto de la administracin.



5
ENCICLOPEDIA Jurdica Omeba. p 270.
11

1.2 LA FUNCION ADMINISTRATIVA Y EL ACTO ADMINISTRATIVO

La funcin Administrativa es el Acto Administrativo sometido a un
rgimen de Derecho Pblico, exorbitante del Derecho Privado actividad que
en forma inmediata, permanente, concreta, prctica y normalmente
espontnea que desarrollan los rganos estatales en su esfera de
competencia con el nico propsito de alcanzar el bien comn conforme a
los regmenes jurdicos de derecho vigentes.

1.2.1 Generalidades de la funcin administrativa.

La funcin administrativa se realiza mediante el acto administrativo que
es la declaracin unilateral efectuada en ejercicio de la funcin administrativa
que produce efectos jurdicos individuales en forma directa y el Reglamento
Administrativo es una declaracin unilateral efectuada en ejercicio de la
funcin administrativa que produce efectos jurdicos generales en forma
directa.

Dentro de las generalidades de la funcin administrativa se puede
decir, que un simple acto de la administracin es la declaracin unilateral
interna o nter orgnico efectuado en ejercicio de la funcin administrativa
que produce efectos jurdicos individuales.
12

Para diferenciar el acto administrativo de otras actuaciones
administrativas creadoras de situaciones jurdicas para el administrado, como
los reglamentos, es importante analizar que el hecho administrativo es un
acto material traducido en operaciones tcnicas o actuaciones fsicas,
ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa productora de efectos
jurdicos directos o indirectos.

En la funcin administrativa se debe incluir que es una manifestacin
de voluntad que puede ser unilateral o bilateral.

Ser unilateral cuando se trate de un acto de poder, por ejemplo, la
expropiacin, la clausura, etc., y ser bilateral, cuando requiera del acuerdo
de voluntades, por ejemplo, los contratos administrativos que dentro de su
concepto son entendidos como toda declaracin bilateral o de voluntad
comn productora de efectos jurdicos entre dos o ms personas, de las
cuales una de stas cuenta con ejercicio de la funcin administrativa.

La decisin y la voluntad deben surgir de un rgano administrativo, el
cual deber contener legalidad fundamentacin y motivacin como base
constitucional. Como acto jurdico, implica que puede crear, transmitir,
modificar o extinguir derechos y obligaciones; como finalidad especfica
tambin deber satisfacer el inters general.
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Puede ser ejecutivo o declarativo. Se entiende que es ejecutivo aquel
acto que tiene la potestad necesaria para que, en caso de no cumplirse
voluntariamente por el sujeto pasivo, puede exigirse por las autoridades su
cumplimiento, en forma coactiva, pero en concordancia tambin existen actos
administrativos que son simplemente declarativos y que no entraan
ejecucin, como ejemplo: estn las licencias de manejo, las licencias para
establecer un comercio, un registro, o una certificacin, etc.

Asimismo la situacin de derecho creada por el acto administrativo
generalmente es concreta o particular, pero tambin en ciertas acciones, se
crean situaciones jurdicas generales o una combinacin de ambas, por
ejemplo, la concesin de servicios pblicos que crea derechos
personalsimos y concretos al concesionario y situaciones generales para los
usuarios.

1.2.2 Caractersticas del acto administrativo.

Aunque el acto administrativo no es la nica forma de manifestarse que
tiene la Administracin Pblica, s es el nico acto atacable, por lo que es
importante e interesante su anlisis.

Para poder entenderlo a continuacin se mencionaran las
caractersticas que tiene todo acto administrativo:
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a) Es un acto jurdico.
b) Es de derecho pblico.
c) Lo emite la administracin pblica.
d) Es impugnable, pero no posee definitividad, sino cuando ha
transcurrido el tiempo para atacarlo por va jurdica o se le ha
confirmado jurisdiccionalmente.
e) Persigue el inters pblico

1.2.3 Los elementos esenciales del acto administrativo.

Los elementos del acto administrativo perfecto son los que se refieren a
la legitimidad y el mrito. El concepto de legalidad de un acto es ms extenso
que el de legitimidad, de ello que el acto administrativo sea legal cuando
cumple con las llamadas condiciones de legitimidad del acto administrativo,
enumerando las siguientes:

A) Sujeto del acto administrativo es el rgano que realiza el acto, que
como requisito indispensable debe tener facultades legales, es decir, que
tenga competencia para realizar determinados actos, para esto se puede
considerar a los individuos que, mediante rganos estatales competentes,
estn en posibilidad de tomar y ejecutar decisiones que afecten a los
particulares u ordenar que se lleven a cabo utilizando con la intervencin de
la Autoridad, que para Rafael I. Martnez Morales es, el rgano de la
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administracin pblica que, en ejercicio de la funcin administrativa,
exterioriza de manera unilateral la voluntad estatal, produciendo
consecuencias jurdicas subjetivas.
6


B) La Manifestacin de voluntad est constituida por una
manifestacin libre, que por ende no debe estar viciada de error, dolo o
violencia. Relacionado este elemento, se puede ejemplificar, al acto
colegiado que est compuesto por la voluntad de varios miembros del rgano
que lo realiza, pero que es solamente una: la que por unanimidad o mayora
toman los miembros del rgano.

C) El objeto del acto administrativo debe ser determinado o
determinable posible o licito, que consiste en que la facultad y competencia
del rgano se determinan por la ley pues a diferencia de los particulares, las
autoridades solamente pueden hacer lo que expresamente les est
ordenado, sealndose como casos de excepcin aquellos en los cuales la
propia ley deja a la autoridad, la facultad discrecional en relacin con su
actuacin, y en este caso segn expresa Gabino Fraga, la licitud est
determinada por los siguientes requisitos: a) que no contrare ni perturbe un
servicio pblico, b) que no infrinja las normas jurdicas, c) que no sea
incongruente con la funcin Administrativa.
7


6
MARTNEZ M., R., op. cit. p. 241.
7
FRAGA Gabino., Derecho Administrativo. p. 270.
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D) La Forma del acto administrativo es de estricta solemnidad, pues es
la que lo establece y consecuentemente est constituida por el conjunto de
requisitos que la ley exige para que quede integrado el acto administrativo,
es decir, la voluntad que genera el acto administrativo puede ser oral o
escrita, o bien, puede consistir en actos materiales, pero su manifestacin
debe ser en forma escrita para cumplir con la garanta de legalidad
establecida por el artculo 16 constitucional y en su forma escrita debe
sealarse el fundamento que motive la causa legal.

Respecto a la forma del acto administrativo, Maurice Hauriou, citado
por el Dr. Gabino Fraga, dice que Para comprender la importancia de la
forma, es preciso darse cuenta de que las formalidades constituyen, con la
determinacin precisa de la competencia, la principal condicin del orden y
de la moderacin en ejercicio del poder administrativo.
8


1.3 LA CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINITRATIVOS

La administracin pblica se desenvuelve con la realizacin de
numerosos actos de muy diversa naturaleza y el conocimiento del acto
administrativo es la base para el ejercicio de las garantas administrativas as
como la finalidad principal del Estado, que es la de dar satisfaccin al inters
general. Esta actividad se desarrolla en forma de funcin administrativa que

8
Ibdem. p.271.
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consiste en la ejecucin de actos materiales para lo que es necesario hacer
que sean de forma escrita y los criterios ms importantes que se usarn para
esta caracterizacin sern someros.

a) El de la naturaleza misma de los actos.
b) El de las voluntades que intervienen en su formacin.
c) El de la relacin que dichas voluntades guardan con la ley.
d) El del radio de aplicacin del acto.
e) El de su contenido y efectos jurdicos.

1.3.1 Actos materiales y actos jurdicos.

Los actos materiales no producen ningn efecto de derecho, slo
verifican prcticamente el propsito del propio acto jurdico, ni se ligan como
antecedente jurdico de los actos administrativos. Los actos materiales
pueden adems, implicar las operaciones tcnicas para el desarrollo de la
administracin; esto no concierne al derecho, pero pueden ser hechos
jurdicos y dar lugar a una responsabilidad; slo de una manera indirecta el
acto material puede tener un efecto jurdico.

El estudio de los actos materiales implica consideraciones de la tcnica
de los mismos, que es ajena al derecho hay, sin embargo, determinados
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hechos de la administracin que sin preceder una orden de autoridad
superior o antecedindola producen efectos jurdicos y dan lugar a una
responsabilidad, por ejemplo, las faltas de servicio, o el caso de las tropas
que estn en prctica de tiro y que resulte una persona muerta o herida, no
hay aqu un acto administrativo que quiera la muerte de una persona pero
surge la mala prestacin de servicios por el hecho de privar de la vida a un
ciudadano pacfico.

Para que se d el acto jurdico no basta con que haya un sujeto y un
objeto, sino que se necesita algo que establezca un lazo o vinculo que los
una para que exista la relacin jurdica del Estado.

Los simples hechos administrativos pueden originar, aunque no
siempre efectos jurdicos. Los actos jurdicos son los que engendran
consecuencias jurdicas y se realizan para alcanzar ciertos efectos de
derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una
concesin un contrato de obras pblicas.

1.3.2 Actos simples, colegiados y complejos.

Acto simple es aquel en el que interviene una sola voluntad, lo que
se refiere a un acto unilateral de la administracin. Esta es una caracterstica
esencial que lo distingue y le conserva el carcter an cuando en el
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procedimiento previo a su emanacin se hagan necesarios otros casos de
voluntad tales como opiniones, consultas o juicios tcnicos, pero cuando
dichas voluntades intervienen en la formacin misma del acto, segn Gabino
Fraga se pasa a alguna de las siguientes categoras:

cuando estas voluntades intervienen en la
formacin misma del acto, se pasa a algunas de las
siguientes categoras.
a) El acto colegial es el que emana de un rgano
nico de la administracin constituido por varios
miembros. Tal es el caso por ejemplo, de los actos
emanados de los diversos consejos o comisiones,
juntas cuerpos municipales que forman parte de la
organizacin administrativa en tal caso habr
diversas voluntades fsicas, pero la voluntad
administrativa es una sola.
b) El acto complejo o colectivo, que se forma por el
concurso de voluntades de varios rganos de la
administracin. Dentro de esta categora
encontramos entre otros muchos los actos del
presidente de la Republica, que, en los trminos del
Artculo 92de la constitucin requieren del refrendo
de un secretario de estado o un jefe de
departamento Administrativo. Igualmente pueden
citarse todos aquellos actos colectivos en que es
necesaria la concurrencia de varias Secretaras de
Estado para formar un solo acto, como ocurre en el
caso de acuerdo presidencial que afecta a diversos
ramos de la Administracin Pblica y que por lo
mismo exige el refrendo de todos los secretarios de
estado encargados de cada uno de estos ramos.
9







9
FRAGA G, op. cit, p. 230.
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1.3.3 Actos obligatorios y discrecionales.

Los actos obligatorios constituyen la mera ejecucin de la ley, el
cumplimiento de una obligacin que la norma impone a la administracin
cuando se han realizado determinadas condiciones de hecho y la ley
determina exactamente no solo la autoridad competente para actuar sino
tambin si sta debe actuar y como debe actuar, estableciendo las
condiciones de la actividad administrativa, a modo de no dejar al margen la
diversidad de resoluciones segn la apreciacin subjetiva que el agente
haga de las circunstancias del caso.

Por el contrario, el acto discrecional se da cuando la ley deja a la
administracin un poder libre de apreciacin para decidir si debe obrar o
abstenerse de hacerlo, o en qu momento debe obrar y como realizarlo, en
fin, que contenido va tener su actuacin, que por lo general de los mismos
trminos que use la ley podr deducirse si ella concede a las autoridades
una facultad discrecional, que surge cuando la legislacin se limita a sealar
los fines prescindiendo de la mencin especfica de los medios para lograr
aquellos, as cuando la ley use trminos que no sean imperativos sino
permisivos o facultativos, se estar frente al otorgamiento de un poder
discrecional.

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Entre el acto obligatorio y el acto discrecional existe una infinita
variedad en la que concurren los caracteres de ambos en grados diversos,
esto se explica porque al concederse por ley facultades discrecionales a la
autoridad encargada de realizar un acto, dichas facultades se refieren a la
realizacin y su integridad supone solamente alguno de sus elementos, como
el motivo o el objeto del acto; puede suceder que la ley otorga discrecin
para juzgar si existe motivo que provoque la intervencin de la autoridad pero
que obliga a sta a realizar un acto determinado, discrecionalmente se ha
llegado a la conclusin de que el motivo existe o contrariamente, cuando la
ley sea la que fije los motivos que deje en libertad a la autoridad competente
para determinar el contenido mismo de su actuacin.

1.3.4 Actos internos y externos.

Se clasifican segn produzcan efectos en el seno de la organizacin
administrativa o trasciendan fuera de ella este ltimo grupo de los actos
internos comprende toda una serie de actos, unos de naturaleza jurdica y
otros de naturaleza material, aunque conforme a las reglas de derecho que
constituyen la vida interna de la administracin, comprenden medidas de
orden y disciplina para el funcionamiento de las unidades burocrticas, tales
como el sealamiento de las labores que a cada empleado corresponden
dentro de una oficina, que la conducta que los mismos empleados deben
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observar, la fijacin de horas en que informan a los superiores, la fijacin de
sistemas de contabilidad para oficinas con manejo de fondos, etc.

Se consideran los actos relacionados con la aplicacin y
funcionamiento del establecimiento legal de los empleados pblicos, as
como los que se refieren a la regulacin interna de los actos y
procedimientos de la administracin, que tienden a lograr un funcionamiento
eficiente donde estn comprendidas todas las medidas de orden y disciplina
que regulan el buen funcionamiento burocrtico, tales como el sealamiento
de las labores de cada empleado, la conducta de los mismos,
tambin podran considerarse las circulares, instrucciones para cumplir las
disposiciones de ley.

Dentro de la categora de los actos externos quedan comprendidos los
actos administrativos por medio de los cuales se realizan las actividades
fundamentales del Estado, o sean, las de prestar servicios que son a su
cargo, tendientes al mantenimiento y conservacin del orden pblico, las de
ordenar y controlar la accin de los particulares y de gestin directa que
trascienden a la esfera de los particulares.




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1.3.5 Actos principales e instrumentales.

Por razn de su finalidad, los actos administrativos pueden separarse
en actos preliminares y de procedimientos en decisiones o resoluciones y en
actos de ejecucin, estando constituidos por todos aquellos que no son sino
un medio, un instrumento para realizar actos que constituyen el principal fin
de la actividad administrativa, por esta razn pueden tambin llamarse actos
instrumentales en contraposicin a la categora de actos principales.

De los actos principales se derivan los entes de ejecucin , de acuerdo
con el art 108 del cdigo fiscal de la federacin mexicana, el art 10
textualmente dice no satisfecho el crdito fiscal dentro del pazo que har el
efecto sealen las disposiciones legales se exigir su pago mediante el
procedimiento administrativo de ejecucin

Finalmente los actos de ejecucin estn constituidos por todos
aquellos, unos de orden material y otros de orden jurdico, que tienden hacer
cumplir forzadamente las resoluciones y decisiones administrativas cuando el
obligado no se allana voluntariamente a ello.

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Como actos tpicos de ejecucin podemos sealar los que se realizan
en uso de la facultad econmico-coactiva para hacer efectivas las
contribuciones y otras obligaciones fiscales.