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Capacidades Estatais

e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas
Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
Este livro tem o objetivo de aprofundar o debate sobre o Estado e desenvolvimento no limiar do sculo XXI
por meio da anlise das capacidades estatais de implementao de polticas pblicas no Brasil democrtico.
O momento histrico atual marca um encontro entre uma postura ativa do Estado brasileiro e
a vigncia de instituies democrticas estabelecidas pela Constituio Federal de 1988. Este encontro
suscita um conjunto de questes, entre elas a capacidade do Poder Executivo de implementar suas
polticas envolvendo mltiplos atores e interesses, sem violar os direitos e as instituies garantidas por
um regime democrtico e pluralista.
Isso demanda novas capacidades do Estado, que vo alm das necessidades de uma burocracia
profssional e autnoma, que possa traar estratgias com os atores privados sem ser capturada. Ou
seja, mais que as capacidades tcnicas e administrativas exigidas de uma burocracia weberiana clssica.
Este livro apresenta a tese de que, no contexto democrtico atual, caracterizado pela existncia e o
funcionamento de instituies representativas, participativas e de controles burocrticos, so necessrias
tambm capacidades polticas dos agentes do Estado para a produo de polticas pblicas.
No debate da literatura sobre o tema, encontram-se desde posies que advogam pela siner-
gia existente entre democracia e polticas de carter desenvolvimentista, ressaltando a qualidade e
legitimidade de decises compartilhadas, at argumentos que enfatizam os confitos e obstculos aos
processos de desenvolvimento acelerado decorrentes da incorporao de amplo conjunto de interesses
nos processos decisrios, com a multiplicao dos pontos de veto. As instituies democrticas impem
restries implementao de polticas pblicas, gerando inefcincias e impasses? Como conciliar
as distintas dimenses do desenvolvimento econmica, social, poltica, ambiental , respeitando-se os
mltiplos interesses dos atores que compem a sociedade?
Para responder a tais questes, o Ipea realizou, por meio da colaborao entre pesquisadores
do instituto e docentes de universidades brasileiras e estrangeiras, projeto de pesquisa que deu origem a
este livro. A pesquisa teve como objetivo analisar em profundidade os arranjos institucionais de polticas
pblicas representativas dos atuais esforos do governo em promover o desenvolvimento. Por arranjos
institucionais, defniu-se o conjunto de regras, mecanismos e processos que defnem a forma particular
como se coordenam atores e interesses na implementao de cada poltica.
No decorrer da pesquisa foram desenvolvidos novos conceitos e modelos analticos, apresentados
neste volume, que permitiram compreender a operao de atores no interior do Estado e como as
instituies democrticas se fazem presentes nos casos estudados, extraindo-se inferncias e proposies
passveis de serem utilizadas para anlise de outros casos.
Os achados indicam que o aventado trade-off entre a ao do Estado e instituies democrticas
menos prevalente do que se imaginava. Os casos estudados demonstraram que a conduo de
polticas de desenvolvimento em ambiente democrtico impe isso sim novas capacidades por parte
das burocracias pblicas, tanto no que se refere s habilidades tcnicas de formulao quanto no que
concerne s competncias polticas de implementao.
Espera-se que este material possa contribuir para a rea de conhecimento sobre polticas pblicas,
fornecendo elementos no s para um programa de pesquisa sobre capacidades estatais e democracia,
mas tambm para ao pblica de qualidade neste Brasil de limiar de sculo.
Capacidades Estatais
e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas
Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
Capacidades Estatais
e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas
Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secr et ar i a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Capacidades Estatais
e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas
Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
Braslia, 2014
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para ns comerciais so proibidas.
A obra retratada na capa deste livro A puxada da rede, do pintor Candido Portinari, datada de 1959.
Capacidades estatais e democracia : arranjos institucionais de polticas
pblicas / editores: Alexandre de vila Gomide, Roberto Rocha C.
Pires. Braslia : Ipea, 2014.
385 p. : grafs.
Inclui Bibliograa.
ISBN 978-85-7811-199-1
1. Poltica de Desenvolvimento. 2. Polticas Pblicas. 3. Democracia.
4. Governabilidade. 5. Participao Social. 6. Administrao Pblica. I.
Gomide, Alexandre de vila. II. Pires, Roberto Rocha C. III. Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 338.9
SUMRIO
APRESENTAO .......................................................................................... 9
AGRADECIMENTOS ................................................................................... 11
PARTE I
INTRODUO
CAPTULO 1
CAPACIDADES ESTATAIS E DEMOCRACIA: A ABORDAGEM DOS ARRANJOS
INSTITUCIONAIS PARA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS .....................................15
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
PARTE II
DESENVOLVIMENTISMO E DEMOCRACIA: REFLEXES TERICO-CONCEITUAIS
CAPTULO 2
O ESTADO DESENVOLVIMENTISTA NO BRASIL: PERSPECTIVAS HISTRICAS
E COMPARADAS ....................................................................................................31
Ben Ross Schneider
CAPTULO 3
ARRANJOS INSTITUCIONAIS E DESENVOLVIMENTO: O PAPEL DA
COORDENAO EM ESTRUTURAS HBRIDAS .........................................................57
Ronaldo Fiani
CAPTULO 4
A CONSTRUO DE UM ESTADO DEMOCRTICO PARA O
DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI .....................................................................83
Ronaldo Herrlein Jr.
PARTE III
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO:
ESTUDOS DE CASO
CAPTULO 5
DEMOCRACIA, ARENAS DECISRIAS E POLTICAS PBLICAS:
O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA ..........................................................113
Maria Rita Loureiro
Vinicius Macrio
Pedro Henrique Guerra
CAPTULO 6
CONFLITOS E ARTICULAO DE INTERESSES NO PROJETO DE
INTEGRAO DO RIO SO FRANCISCO ...............................................................137
Maria Rita Loureiro
Marco Antonio C. Teixeira
Alberto Ferreira
CAPTULO 7
DESENVOLVIMENTISMO, CONFLITO E CONCILIAO DE INTERESSES NA
POLTICA DE CONSTRUO DE HIDRELTRICAS NA AMAZNIA BRASILEIRA ......161
Ana Karine Pereira
CAPTULO 8
A REVITALIZAO DA INDSTRIA NAVAL NO BRASIL DEMOCRTICO .................187
Roberto Rocha C. Pires
Alexandre de vila Gomide
Lucas Alves Amaral
CAPTULO 9
DESENVOLVIMENTO E INCLUSO SOCIAL: O CASO DO ARRANJO
POLTICO-INSTITUCIONAL DO PROGRAMA NACIONAL DE PRODUO
E USO DO BIODIESEL ...........................................................................................213
Paula Maciel Pedroti
CAPTULO 10
ATIVISMO ESTATAL E INDUSTRIALISMO DEFENSIVO: INSTRUMENTOS
E CAPACIDADES NA POLTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA ......................................239
Mario G. Schapiro
CAPTULO 11
ENTRE EFICINCIA E LEGITIMIDADE: O BOLSA FAMLIA NO DESAFIO DE
CONSOLIDAO DO SUAS ...................................................................................267
Diogo R. Coutinho
CAPTULO 12
PRONATEC: MLTIPLOS ARRANJOS E AES PARA AMPLIAR O ACESSO
EDUCAO PROFISSIONAL ..............................................................................295
Maria Martha M. C. Cassiolato
Ronaldo Coutinho Garcia
CAPTULO 13
POLTICA INDUSTRIAL E EMPRESAS ESTATAIS NO BRASIL:
BNDES E PETROBRAS ...........................................................................................323
Mansueto Almeida
Renato Lima-de-Oliveira
Ben Ross Schneider
PARTE IV
CONCLUSES
CAPTULO 14
ANLISE COMPARATIVA: ARRANJOS DE IMPLEMENTAO E RESULTADOS
DE POLTICAS PBLICAS ......................................................................................351
Roberto Rocha C. Pires
Alexandre de vila Gomide
NOTAS BIOGRFICAS .............................................................................. 381
APRESENTAO
A realizao de estudos e pesquisas ligados estrutura, organizao e funcionamento
do Estado brasileiro, bem como s relaes entre o Estado e sociedade nos processos
referentes ao desenvolvimento nacional, uma fnalidade do Ipea.
As transformaes ocorridas no Brasil na ltima dcada, com o crescimento
econmico associado reduo das desigualdades sociais, reacenderam o debate
sobre os rumos do desenvolvimento e do papel do Estado numa ordem democr-
tica, como a que se vive hoje no Brasil. Porm, assumindo-se que a ao do Estado
seja importante para o desenvolvimento, no se deve tomar como certo que ele
forosamente atuar neste sentido. Para que possa implementar suas polticas de
forma efetiva, o Estado deve possuir capacidade e legitimidade.
Este livro, resultado de um projeto de pesquisa conduzido no mbito do
Plano de Trabalho da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea, aborda o tema das capacidades e da legitimidade
do Estado brasileiro para defnir sua agenda de desenvolvimento e executar seus
objetivos, por meio da abordagem dos arranjos institucionais das polticas pblicas.
Os captulos deste volume no apenas aprofundam o debate sobre democracia e
desenvolvimento, mas, sobretudo, analisam a implementao de polticas pblicas em
diversos setores, dissecando suas interaes com as instituies democrticas vigentes.
Espera-se, dessa maneira, contribuir para a tarefa multidisciplinar de con-
solidar reas de conhecimento sobre polticas pblicas, administrao pblica e
planejamento governamental no Brasil.
Boa leitura a todos!
Marcelo Crtes Neri
Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica (SAE/PR)
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
AGRADECIMENTOS
A conduo de um projeto de pesquisa desta envergadura e a consequente
organizao deste livro no teriam sido possveis sem o apoio e a participao
de um conjunto de profssionais. Por isto, agradecemos:
aos autores dos captulos que compem esta obra, pela forma comprometida
e dedicada que participaram do projeto que lhe deu origem;
aos colegas da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea, por contriburem com seus comentrios,
crticas e sugestes aos produtos deste trabalho;
aos profssionais entrevistados das diversas organizaes da administrao
pblica federal, por terem gentilmente aceitado colaborar com os pesqui-
sadores deste projeto; e
aos especialistas convidados que participaram das ofcinas de trabalho
promovidas no decorrer da pesquisa, pelos ricos debates e conheci-
mentos proporcionados, em especial a Fbio Pereira dos Santos, Felipe
Marques, Gustavo Lobo, Ins Magalhes, Irani Ramos, Jackson De
Toni, Marcelo Correia, Renata Bichir, Rodrigo Rodrigues, Veronica
Sanchez e Wellington Almeida.
Por fm, gostaramos de reconhecer o empenho da equipe do Editorial do
Ipea na reviso, diagramao e demais etapas de fnalizao deste volume.
Parte I
INTRODUO
CAPTULO 1
CAPACIDADES ESTATAIS E DEMOCRACIA: A ABORDAGEM
DOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS PARA ANLISE
DE POLTICAS PBLICAS
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
1 INTRODUO
Atualmente, muito se tem debatido sobre a possibilidade de o Brasil estar retomando,
embora em novas formas, polticas de carter desenvolvimentista (Boschi e Gaitn,
2009; Novy, 2009; Fonseca, Cunha e Bichara, 2012; Diniz, 2012; Herrlein, 2011).
1

Aliceraria tal argumento, entre outros acontecimentos, a retomada do uso de polticas
industriais explcitas (a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, de
2004; a Poltica de Desenvolvimento Produtivo, de 2008; e o Plano Brasil Maior,
de 2011) e a adoo de programas de investimentos com o objetivo de induzir o
crescimento econmico (caso dos Programas de Acelerao do Crescimento 1 e 2),
somadas atuao de empresas estatais (como do Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico e Social BNDES) no fnanciamento de fuses para a formao
de grandes grupos nacionais e no controle majoritrio de uma srie de empresas
(Lazzarini, 2011). Tal movimento, argumenta-se, estaria inserido em um contexto
internacional mais amplo, de perda da legitimidade poltica da agenda do Consenso
de Washington na Amrica Latina, da restruturao da economia global a partir da
emergncia de novos atores (como a China), e da crise fnanceira nos pases centrais.
A adoo de tais polticas a partir dos anos 2000 tem suscitado a percepo
da retomada de um ativismo estatal, sem estatismo (Arbix e Martin, 2010).
Embora recoloque um papel central para o Estado no processo de desenvolvi-
mento, tal noo sugere que este passa a atuar a partir de novas ferramentas e
mecanismos econmicos indutores do mercado, no lugar de comandos diretivos
e autoritrios. Ademais, o perodo atual se caracterizaria pela intensifcao
das polticas sociais e de distribuio de renda (o Programa Bolsa Famlia e o
Plano Brasil Sem Misria, por exemplo), aspectos negligenciados pelo nacional-
-desenvolvimentismo do perodo histrico anterior.
1. Esse fenmeno tem suscitado debates conceituais em torno das noes de novo estado desenvolvimentista
(Fiani, 2012) ou novo-desenvolvimentismo (Sics, Paula e Michel, 2005; Bresser-Pereira e Theuer, 2012; Cepda,
2012), ou ainda de estado de bem-estar social desenvolvimentista (Draibe e Riesco, 2011).
16 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Contudo, apesar da percepo de tais mudanas, pouco se tem discutido
a respeito do prprio Estado e de suas capacidades de executar essas polticas,
sobretudo em um contexto de vigncia de instituies democrticas. Como se
sabe, as polticas que nortearam os governos desenvolvimentistas no Brasil entre as
dcadas de 1930 e 1980, assim como em outros pases da sia e Amrica Latina,
deram-se em um contexto poltico autoritrio com exceo do perodo de 1946
a 1964 para o caso brasileiro.
As polticas desenvolvimentistas clssicas, tal como sugerem os exemplos do
passado, caracterizam-se pelo objetivo de transformar rapidamente um quadro
de defasagem econmica, proporcionando um salto em direo a patamares mais
altos, tanto no nvel de industrializao quanto na ampliao do PIB per capita.
Assim, estas polticas so marcadas pela urgncia em produzir resultados e, por
isto, requerem das burocracias governamentais altas capacidades de coordenao
e execuo para levar consequncia os objetivos pretendidos.
Nesse sentido, o reencontro entre ativismo burocrtico e democracia que
se verifca atualmente no Brasil suscita uma srie de questes. Ser possvel a um
Estado executar polticas desenvolvimentistas
2
e, ao mesmo tempo, proteger direitos
e interesses de minorias? Como ampliar a participao dos diversos atores polticos,
econmicos e sociais nos processos decisrios e no controle das polticas pblicas
sem que se produzam inefcincias, distores ou impasses? Como conciliar as
distintas dimenses do desenvolvimento (econmica, social, poltica, ambiental),
respeitando-se os mltiplos interesses dos atores que compem a sociedade,
sem violar liberdades garantidas por um regime pluralista e democrtico?
2 DESAFIOS DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO NO
AMBIENTE POLTICO-INSTITUCIONAL BRASILEIRO PS-1988
A Constituio Federal de 1988, a despeito do ceticismo inicial que suscitou
sobre as condies de governabilidade e estabilidade do sistema poltico brasileiro,
3

restaurou o Estado Democrtico de Direito no pas. Entre outros dispositivos,
instituiu uma srie de mecanismos para envolvimento dos atores sociais, polticos e
econmicos no processo de formulao e gesto de polticas pblicas, ao ampliar os
instrumentos de controle, participao e transparncia nas decises pblicas. Isto,
por sua vez, tornou mais complexo o ambiente institucional para a formulao,
coordenao e execuo de polticas no Brasil.
2. O conceito de desenvolvimentismo disputado pela literatura para uma reviso do conceito, ver Fonseca (2013).
Para efeitos deste trabalho, considerar-se-o polticas desenvolvimentistas ou de carter desenvolvimentista aquelas
caracterizadas por objetivos ambiciosos e expectativas de transformao do status quo em curto prazo.
3. Sobre esta questo, ver Palermo (2000) e Limongi (2006).
17
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas
A independncia dos poderes da Repblica, o advento das instituies
participativas e a consolidao dos instrumentos de controle sobre a adminis-
trao pblica (burocrtico, parlamentar e judicial) fazem com que os gestores
pblicos tenham que se relacionar, simultaneamente, com trs sistemas insti-
tucionais na produo de polticas pblicas, quais sejam: o representativo, o
participativo e o de controles burocrticos (S e Silva, Lopez e Pires, 2010).
O primeiro diz respeito atuao dos partidos e de seus representantes eleitos,
ou seja, poltica parlamentar e sua interao com o Executivo (Almeida, 2010).
O sistema participativo, por sua vez, compreende uma variedade de formas de
participao da sociedade civil nas decises polticas, como os conselhos gestores
nos trs nveis de governo, as conferncias de polticas pblicas, as audincias e
consultas pblicas, ouvidorias e outras formas de interao entre atores estatais
e atores sociais (Pires e Vaz, 2012). J o sistema de controles da burocracia en-
volve os mecanismos de accountability horizontal, como os controles internos
e externos, parlamentar e judicial, incluindo o Ministrio Pblico (Arantes
et al., 2010; Kerche, 2007).
As caractersticas do ambiente poltico-institucional brasileiro instigam a
questionar se a atuao desses trs sistemas resultaria mais em tenses ou em siner-
gias em relao atuao das burocracias implementadoras do Poder Executivo.
Deve-se lembrar de que a literatura internacional que se dedicou a avaliar as relaes
entre Estados desenvolvimentistas e democracia apresenta posies divergentes em
relao questo.
De um lado, autores como Johnson (1982), Leftwich (1998) e Wade (1990)
argumentam que a implementao de polticas desenvolvimentistas encontraria
obstculos nas instituies democrticas. Nesta viso, a democracia tende a constituir
um sistema de poder de carter conservador quanto a rpidas transformaes, pois
envolve sequncias de acomodao de interesses entre elites polticas, impondo
restries s polticas deliberadas de alterao do status quo em curto prazo.
Alm disso, a incluso de novos atores e a ampliao dos interesses envolvidos
nos processos decisrios provocariam um excesso de demandas sobre o sistema
poltico, elevando expectativas, reduzindo as possibilidades de consenso e, por isso,
minando as capacidades de realizao de objetivos em ritmo acelerado. Os estudos
que se dedicaram a analisar as experincias de Estados desenvolvimentistas do Leste
Asitico corroboram estas percepes. Ao se debruarem sobre pases com sistemas
polticos no democrticos e pouco abertos s representaes de atores sociais e
polticos (por exemplo, Coreia do Sul, Taiwan, Indonsia e, mais recentemente, a
China), chamaram ateno para a qualidade das burocracias estatais e suas relaes
com elites industriais. Assim, deram suporte s interpretaes que enfatizaram a
contradio entre autonomia burocrtica e abertura e incluso poltica. Tal como
assinala Chalmers Johnson:
18 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
a operao efetiva do Estado desenvolvimentista requer que a burocracia que
dirige o desenvolvimento econmico esteja protegida de todos os grupos de inte-
resse e dos mais poderosos a fm de que ela possa defnir e alcanar prioridades
industriais de longo prazo. Um sistema no qual os grupos de interesse existentes
em uma sociedade moderna e aberta exercem uma ampla presso sobre o governo
certamente no alcanar o desenvolvimento econmico, ao menos sob a gide do
governo, independente dos demais valores que este possa concretizar. O sucesso de
uma burocracia econmica em preservar mais ou menos intacta a sua infuncia
preexistente foi, portanto, pr-requisito para o sucesso das polticas industriais dos
anos 50 (Johnson, 1982, p. 44, traduo nossa).
Por seu turno, autores como Lijphart (1999), Stark e Burstz (1998), Sabel
(2004), Rodrik (2007) e Evans (2011) questionam a existncia de incongruncias
entre a promoo de polticas desenvolvimentistas e a ampliao da participao por
parte de atores polticos e sociais. Advogam, at mesmo, que tais elementos atuam
em sinergia para a produo de aes governamentais mais responsivas e efetivas.
Para Evans (2011, p. 10, traduo nossa), os laos Estado-sociedade constituem
o cerne do problema na construo de um Estado desenvolvimentista no sculo
XXI. Nesta linha, a incluso de atores diversos percebida como necessria para,
por exemplo, a obteno de informao e aumento de conhecimento sobre os
problemas a serem enfrentados e para a inovao nas solues a serem perseguidas.
4

Alm disso, argumentam que a pluralidade nos processos decisrios contribui no
apenas para qualidade das decises, como tambm para sua legitimidade. Tal como
afrma Lijphart (1999, p. 260, traduo nossa), polticas apoiadas em amplos con-
sensos so mais propensas de serem implementadas com maior sucesso e a seguir
seu curso do que polticas impostas por um governo que toma decises contrrias
aos desejos de importantes setores da sociedade. Stark e Burstz (1998) adicionam
que amplas negociaes e debates entre a pluralidade de atores envolvidos contri-
buem tambm para a coerncia interna das polticas. Finalmente, a participao
poltica na tomada de decises tambm pode ser entendida como parte do processo
e do prprio contedo de uma renovada noo de desenvolvimento (Sen, 2000).
Dessa maneira, o presente trabalho permite problematizar um conjunto
de suposies, tanto no sentido da importncia da existncia e da competncia
das burocracias estatais para a realizao de polticas desenvolvimentistas quanto
no que se refere questo da incluso dos atores sociais nos processos decisrios
para a qualidade e legitimidade das polticas pblicas. Acredita-se que o Brasil
4. Por exemplo, pesquisa emprica sobre a ampliao da participao da sociedade civil nos programas do departamento
de transportes nos Estados Unidos concluiu que A incluso dos cidados no apenas contribui para um aumento do
conhecimento e compreenso por parte desses mesmos cidados sobre os assuntos governamentais, como tambm
tem um valor social maior em relao performance dos programas pblicos. Os nossos resultados implicam que as
agncias pblicas podem se tornar mais ecientes e ecazes por meio da abertura dos seus processos decisrios ao
pblico, tirando vantagem do conhecimento contextual e dos conselhos prticos que essa abertura tem a oferecer
(Neshkova e Guo, 2011, p. 285, traduo nossa).
19
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas
contemporneo oferea oportunidade nica para a retomada e desenvolvimento
deste debate terico.
3 ARRANJOS INSTITUCIONAIS
Para abordar as interaes entre instituies democrticas e polticas de desenvol-
vimento, faz-se necessrio examinar o processo concreto de implementao destas
polticas. Isto permite compreender como ocorre a relao entre a atuao das
burocracias do Poder Executivo e os mecanismos de controle e participao poltica.
Desta maneira, o enfoque analtico a ser adotado ser centrado na abordagem dos
arranjos institucionais de implementao das polticas pblicas.
5
Primeiramente, importante distinguir arranjos de ambientes institucionais
(conforme enfatiza Fiani, neste volume). Se o ambiente institucional diz respeito
s regras gerais que estabelecem o fundamento para o funcionamento dos sistemas
poltico, econmico e social, os arranjos institucionais, por seu turno, compre-
endem as regras especfcas que os agentes estabelecem para si nas suas transaes
econmicas ou nas suas relaes polticas e sociais particulares. Assim, o ambiente
institucional fornece o conjunto de parmetros sobre os quais operam os arranjos
de polticas pblicas. Estes, por sua vez, defnem a forma particular de coordenao
de processos em campos especfcos, delimitando quem est habilitado a participar
de um determinado processo, o objeto e os objetivos deste, bem como as formas
de relaes entre os atores. Por isto, entende-se que a relao entre as instituies
e desenvolvimento no devem se ater ao ambiente institucional, mas, sobretudo,
aos arranjos de polticas especfcas.
No atual contexto poltico-institucional brasileiro, so vrios os atores e inte-
resses a serem coordenados e processados na execuo de uma poltica: burocracias
de diferentes poderes e nveis de governo, parlamentares de diversos partidos e
organizaes da sociedade civil (sindicatos de trabalhadores, associaes empresariais,
movimentos sociais). Em torno de cada poltica se arranjam organizaes (com seus
mandatos, recursos, competncias e instrumentos legais), mecanismos de coordenao,
espaos de negociao e deciso entre atores (do governo, do sistema poltico e da
sociedade), alm das obrigaes de transparncia, prestao de contas e controle.
Portanto, compreender o processo das polticas pblicas requer aprofundar
o olhar nos arranjos institucionais que do sustentao implementao destas.
Assim, para efeitos deste livro, o conceito de arranjo institucional entendido como
o conjunto de regras, mecanismos e processos que defnem a forma particular como se
5. Por processo de implementao compreende-se todo o conjunto de decises e aes desempenhadas entre o
lanamento de uma poltica governamental e a percepo dos seus resultados, envolvendo, simultaneamente, atividades
de execuo, (re)formulaes e tomada de deciso sobre as aes necessrias. Por possuir este carter, os processos de
implementao constituem justamente o momento no qual, a partir de decises e aes das burocracias governamentais,
as interaes com instituies democrticas repercutem em impasses e obstculos ou aprendizados e inovaes.
20 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
coordenam atores e interesses na implementao de uma poltica pblica especfca.
So os arranjos que dotam o Estado de capacidade de execuo de seus objetivos.
Ou, em outras palavras, so os arranjos que determinam a capacidade do Estado
de implementar polticas pblicas.
6
No contexto democrtico, entende-se que tal capacidade pode ser entendida
a partir de dois componentes: o tcnico-administrativo e o poltico. O primeiro
deriva do conceito weberiano de burocracia, contemplando as competncias dos
agentes do Estado para levar a efeito suas polticas, produzindo aes coordenadas
e orientadas para a produo de resultados. O segundo, associado dimenso
poltica, refere-se s habilidades da burocracia do Executivo em expandir os canais
de interlocuo, negociao com os diversos atores sociais, processando confitos
e prevenindo a captura por interesses especfcos.
7

Na literatura dedicada anlise das experincias histricas de desenvolvimento,
as capacidades do Estado sobretudo aquelas relativas dimenso tcnico-
-administrativa so admitidas como chave para o entendimento e fortalecimento
dos processos de desenvolvimento nacional em bases consistentes (Evans e Rauch,
1999). No entanto, argumenta-se, tal literatura dedicou pouca ateno s capaci-
dades polticas necessrias defnio de uma viso de futuro e construo dos
consensos necessrios para realizao de polticas pblicas que do realizao a
esta viso (Edigheji, 2010). Assim, entende-se que capacidades polticas estariam
associadas promoo da legitimidade da ao estatal em contextos democrti-
cos, por meio da mobilizao da sociedade e da articulao e compatibilizao de
interesses diversos em torno de plataformas comuns.
8
certo que a capacidade tcnico-administrativa para implementao de
polticas de desenvolvimento pode existir tanto na presena quanto na ausncia de
democracia por exemplo, o caso dos Estados desenvolvimentistas arquetpicos
do Leste Asitico ou mesmo da Amrica Latina. No entanto, no caso brasileiro
atual, a consolidao da democracia tem imposto ao estatal requisitos voltados
incluso e relao com os atores afetados na tomada de deciso, na promoo
6. Pode-se conceber, do mesmo modo, que as capacidades estatais disponveis inuenciem a montagem dos prprios
arranjos institucionais. No entanto, o presente esforo analtico se centra nos efeitos capacitadores dos arranjos
institucionais, isto , naquilo que os arranjos disponibilizam em termos de capacidades para implementao de polticas
pblicas. Para um aprofundamento acerca do conceito de capacidade estatal, ver Cingolani (2013).
7. Por especicar e buscar operacionalizar os componentes polticos e tcnico-administrativos, os quais remetem s
tenses e interaes entre burocracia e democracia, a abordagem aqui proposta se diferencia de outras conceituaes
de capacidades estatais presentes na literatura (Mann, 1986; Tilly, 1990; Skocpol, 1979; Evans, Rueschemeyer e Skocpol,
1985; Fukuyama, 2013).
8. Como lembram Loureiro, Macrio e Guerra neste volume, por envolver relaes de sinergia entre Estado e sociedade,
as capacidades polticas poderiam estar associadas ao conceito de autonomia inserida cunhado por Evans (1995).
Porm, ressalte-se, o conceito de Evans se restringiu s conexes entre a burocracia estatal e as elites econmicas para
a transformao industrial em pases marcados por regimes autoritrios. No conceito de capacidade poltica, diferen-
temente, esta caracterizada, sobretudo, pelas relaes existentes entre a burocracia do Executivo com os sistemas
representativo, participativo e de controles em um regime democrtico.
21
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas
da accountability e no controle de resultados. Isto demanda novas capacidades do
Estado, alm das necessidades de uma burocracia profssional, coesa e meritocrtica.
Ou seja, no contexto de um ambiente institucional caracterizado pela existncia
de instituies representativas, participativas e de controle (social, burocrtico e
judicial), so necessrias tambm capacidades polticas para a incluso de mltiplos
atores, o processamento dos confitos decorrentes e a formao de coalizes polticas
de suporte para os objetivos e as estratgias a serem adotadas.
O modelo aqui utilizado para analisar polticas pblicas pode ser resumido
na fgura 1.
FIGURA 1
Modelo analtico adotado
Participao
Representao
Controles
Burocracia
Capacidade
tcnica
Capacidade
poltica
Objetivos Resultados
Arranjo
institucional
So os arranjos institucionais que dotam o Estado das habilidades necessrias
para implementar seus objetivos. Como mostra a fgura 1, as capacidades tcnico-
-administrativas e polticas derivam das relaes entre as burocracias do Poder
Executivo com os atores dos sistemas representativo, participativo e de controles
em cada setor especfco. Desta maneira, so as regras, processos e mecanismos
institudos pelos respectivos arranjos de implementao que vo explicar o resultado
alcanado por cada poltica pblica.
4 ESTRATGIA METODOLGICA E ORGANIZAO DO LIVRO
Este livro tem um duplo objetivo: aprofundar o debate sobre o Estado e desenvol-
vimento no sculo XXI e analisar a implementao de polticas desenvolvimentistas
no Brasil contemporneo, compreendendo a sua interao com as instituies
democrticas vigentes.
Para o primeiro objetivo, o livro dedica sua segunda parte s reflexes
terico-conceituais e histricas sobre Estado, desenvolvimento e democracia.
Assim sendo, o captulo 2, de autoria de Ben Ross Schnider, discute o histrico de sucesso
dos Estados desenvolvimentistas na sia Oriental em comparao com o sucesso parcial
22 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
de Estados desenvolvimentistas na Amrica Latina. Schnider argumenta que, embora
o Brasil no tenha conseguido desenvolver uma indstria de fabricao e exportao de
alta tecnologia, como na sia Oriental, o Estado desenvolvimentista brasileiro teve um
nmero importante de casos bem-sucedidos. Neste sentido, o captulo visa contribuir
para o entendimento do Estado desenvolvimentista brasileiro no sculo XX e extrair
elementos para uma viso do desenvolvimentismo no sculo XXI.
O captulo 3, de Ronaldo Fiani, argumenta da importncia dos arranjos
institucionais para a implementao de polticas de desenvolvimento. Conforme
o autor, o moderno institucionalismo tem concentrado seus esforos na anlise
do ambiente institucional para o desenvolvimento, com resultados inconclusivos.
Por isto, conforme Fiani, a abordagem dos arranjos institucionais oferece
possibilidades muito mais promissoras e interessantes para anlise de polticas
pblicas, em especial quando h a necessidade de cooperao de atores privados.
A segunda parte do livro conclui com o captulo 4, de Ronaldo Herrlein Jr., que
investiga as caractersticas e possibilidades histricas de um Estado desenvolvimentista
construdo a partir da democracia, em contraste com o modelo histrico do Estado
desenvolvimentista no Leste Asitico, de base autoritria. Com este objetivo, o autor
ressignifca o conceito de desenvolvimento e formula um programa de transformao do
Estado, com vistas ao enfrentamento das contradies do capitalismo contemporneo.
A terceira parte do livro rene os estudos de caso desenvolvidos pela pesquisa.
Foram selecionadas para anlise polticas consideradas emblemticas do ativismo
estatal no perodo recente. Buscou-se uma composio de experincias que refetisse
aes em diferentes reas, como a social, industrial, de energia e de infraestrutura.
Desta maneira, foram conduzidos oito estudos de caso sobre programas e projetos
do governo federal (listadas no quadro 1), mais uma discusso sobre o papel das
empresas estatais como instrumentos de poltica pblica.
QUADRO 1
Casos estudados e suas respectivas reas de poltica pblica
Caso rea
Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) Infraestrutura social
Programa de Integrao da Bacia do Rio So Francisco (PISF) Infraestrutura hdrica
Projeto da Usina Hidreltrica de Belo Monte (UHBM) Infraestrutura energtica
Programa de Revitalizao da Indstria Naval (RIN) Industrial
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB) Energia/industrial
Plano Brasil Maior (PBM) Industrial
Programa Bolsa Famlia (PBF) Social
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec) Social/Educao
Elaborao dos autores.
23
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas
Os captulos de 5 a 8 tratam de quatro componentes do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC). O primeiro deles (captulo 5), de autoria de Maria
Rita Loureiro, Vinicius Macrio e Pedro Guerra, analisa o arranjo institucional
do Programa Minha Casa, Minha Vida. Os autores argumentam que, mesmo
tendo alcanado as metas estabelecidas, com espaos de gesto e monitoramento
orientados para elevar a efcincia do programa, o arranjo institucional de imple-
mentao no se mostrou politicamente legitimador, na medida em que atores
sociais importantes na rea, como os movimentos populares pr-moradia e grupos
organizados de especialistas em temas urbanos e suas respectivas demandas, no
foram contemplados nas arenas decisrias da poltica.
O captulo 6 aborda o Projeto de Integrao da Bacia do Rio So Francisco.
Escrito por Maria Rita Loureiro, Marco Antonio C. Teixeira e Alberto Ferreira,
o trabalho mostra que, apesar das difculdades tcnicas e polticas para a implan-
tao do projeto, duas ordens de inovaes institucionais podem ser destacadas:
primeiro, novos instrumentos de monitoramento e gesto permitiram reduzir os
gargalos ou entraves administrativos; e segundo, um novo padro de relao entre
Estado e sociedade foi estabelecido, com maior compartilhamento de decises.
Por sua vez, o captulo 7, de Ana Karine Pereira, analisa o Projeto da Usina
Hidreltrica de Belo Monte. Por meio de um estudo comparativo com o arranjo
institucional que vigorou na construo da hidreltrica de Tucuru, no perodo
burocrtico-autoritrio, a autora conclui pela superioridade poltica do arranjo
do projeto de Belo Monte, pois este proporciona a explicitao e a defesa dos
variados interesses em jogo. Entretanto, argumenta a autora, o arranjo atual no
capaz de processar os confitos que emergem entre os atores, o que tem causado
a judicializao dos processos decisrios.
O quarto componente do PAC estudado trata das iniciativas do Pojeto
Revitalizao da Indstria Naval, objeto do captulo 8. De autoria de Roberto
Pires, Alexandre Gomide e Lucas Amaral, o captulo mapeia os principais atores e
processos do arranjo de implementao desta poltica. Argumentam que, quando
comparado ao arranjo que vigorou no perodo burocrtico-autoritrio, o arranjo
atual apresenta maior capacidade poltica e tcnico-administrativa, pois conta com
instrumentos de implementao mais robustos e efcazes, alm de proporcionar
maior transparncia dos processos decisrios. Isto, conforme os autores, aumenta
a probabilidade de que os recursos pblicos sejam mais bem aplicados, prevenindo
a busca de renda e privilgios concedidos pelo Estado (rent-seeking) e captura dos
agentes pblicos pelos interesses privados, crticas comuns s polticas pblicas de
carter desenvolvimentista.
O Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel, uma poltica agroe-
nergtica com carter social, objeto do captulo 9, de autoria de Paula Pedroti.
24 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
No que tange capacidade tcnico-administrativa, segundo a pesquisadora,
o programa possui os elementos necessrios para dar sustentao sua instaurao.
Do mesmo modo, ela constata que os requisitos de participao e controle, prprios
de um contexto democrtico, esto sendo contemplados pelo arranjo da poltica
pblica. Isto contribuiu diretamente para o alcance dos resultados obtidos pelo
programa, apesar deste no ter sido capaz de promover a diversifcao do uso de
oleaginosas e incentivar a aquisio de matria-prima da agricultura familiar das
regies mais carentes do pas, como se objetivava inicialmente.
No captulo 10, Mario Schapiro analisa o Plano Brasil Maior, a poltica in-
dustrial em vigor do governo federal. Em seu estudo, Schapiro discute a seguinte
questo: se h um novo tipo de ativismo estatal no Brasil, este protagonismo tem
proporcionado uma interveno potencialmente transformadora da estrutura in-
dustrial existente? O autor argumenta que o arranjo de implementao do plano
apresenta debilidades, tanto na dimenso poltica quanto na dimenso tcnico-
-administrativa, o que faz com que as medidas da poltica at ento adotadas tenham
um vis mais corretivo que transformador do estado da arte industrial brasileira.
O arranjo poltico-institucional do Programa Bolsa Famlia (PBF) objeto
do captulo 11, de Diogo Coutinho. O autor argumenta que, no processo de
consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), o aprofundamento da
articulao entre o PBF e a assistncia social constitui-se em um desafo relevante e
premente, sendo os casos dos conselhos municipais de assistncia social (CMAS) e
as conferncias nacionais de assistncia social apresentados como exemplos de como
as capacidades tcnico-administrativas podem ajudar a forjar e institucionalizar as
capacidades polticas e vice-versa.
No captulo 12, Martha Cassiolato e Ronaldo Garcia discutem o arranjo
poltico-institucional do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(PRONATEC), que tem como objetivo proporcionar o acesso da populao brasi-
leira educao profssional e tecnolgica. Os autores descrevem a alta capacidade
tcnico-administrativa e poltica proporcionada pelo arranjo de implementao,
responsvel pelo elevado grau de execuo e inovao observado, apesar dos poucos
anos de existncia do programa.
Por fim, a parte 3 do livro encerra-se com o captulo 13, que se dedica
discusso da atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) e da Petrobras como atores da poltica industrial no Brasil con-
temporneo. De Mansueto Almeida, Ben Ross Schneider e Renato Lima, o texto
traz argumentos interessantes para a discusso do papel desenvolvimentista do
Estado brasileiro. Os autores indicam que ambas as empresas apresentam graus
signifcativos de autonomia burocrtica na defnio de prioridades e do volume
de recursos destinados poltica industrial. Contudo, argumentam, no claro
25
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas
que a sociedade tenha uma maior participao no desenho da poltica industrial.
Para Almeida, Schneider e Lima este fenmeno pode ser explicado pelo fato de o
oramento da poltica industrial no concorrer com o oramento das polticas sociais,
pois enquanto estas so fnanciadas com recursos do oramento fscal e da seguridade
social, aquela est sendo fnanciada pelo aumento da dvida bruta do setor pblico,
via emprstimos do Tesouro Nacional. Isto, segundo os pesquisadores, evitou uma
participao da sociedade no debate pblico sobre a alocao de prioridades e
recursos entre poltica industrial e polticas sociais.
A parte 4 conclui o livro. De autoria dos organizadores deste volume, o captulo
14 volta-se a esclarecer: i) quais os efeitos dos arranjos sobre os resultados obtidos
pelas polticas estudadas; ii) quais capacidades esto presentes nos diferentes resul-
tados observados; e iii) se a participao dos atores sociais e polticos e a existncia
de mecanismos de controle tendem a provocar inefcincias, impondo obstculos
execuo das polticas estudadas, ou, ao contrrio, tendem a promover maior
responsividade e decises de melhor qualidade, facilitando sua implementao.
Para tal desafo analtico, recorreu-se anlise qualitativa e comparativa entre os
casos estudados, buscando-se extrair inferncias lgicas, ou seja, concluses sobre
as relaes entre as caractersticas de um ou mais casos em termos de um esquema
explicativo passveis de serem aplicadas para anlise de outros casos (Small, 2009).
Espera-se que este trabalho possa contribuir para a rea de conhecimento
sobre polticas pblicas no Brasil, fornecendo elementos para um programa de
pesquisa sobre capacidades estatais, desenvolvimento e democracia. Pretende-se
prover no s elementos empricos para a formulao de proposies tericas, mas
tambm novos conceitos e ferramental analtico para o entendimento dos diferentes
modos de atuao da burocracia da administrao pblica brasileira no contexto
das restries e oportunidades criadas pelas instituies democrticas estabelecidas
pela Constituio Federal de 1988.
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Parte II
DESENVOLVIMENTISMO E DEMOCRACIA:
REFLEXES TERICO-CONCEITUAIS
CAPTULO 2
O ESTADO DESENVOLVIMENTISTA NO BRASIL: PERSPECTIVAS
HISTRICAS E COMPARADAS
Ben Ross Schneider
1 INTRODUO
Ao fnal da dcada de 1990, o senso comum tinha enterrado, sem cerimnia e
nostalgia, o Estado desenvolvimentista no Brasil. No entanto, na maioria dos
julgamentos, a verso brasileira do Estado desenvolvimentista do sculo XX nunca
teve o seu dia no tribunal, e poucos tm tido interesse na oportunidade de avaliar,
com o pleno benefcio da viso retrospectiva, os sucessos e fracassos signifcativos
de suas quase seis dcadas de operao, de 1930 a 1990. O argumento desen-
volvido neste trabalho que o Estado desenvolvimentista marcou mais gols em
setores e regies do que era evidente na poca das primeiras anlises post-mortem.
Alguns grandes fracassos setoriais ainda pertencem coluna negativa, incluindo
informtica, caf, energia nuclear e alguns projetos equivocados em transporte
(como a Rodovia Transamaznica). No entanto, outras polticas industriais, que
foram regularmente vilipendiadas no passado, posteriormente se transformaram
em alavancas de vantagem e crescimento de alta tecnologia, como o ao, o etanol,
o petrleo, os automveis, a minerao na Amaznia, e a fabricao de aeronaves.
Ao mesmo tempo, e em comparao com os mais destacados Estados desenvolvi-
mentistas da sia Oriental, a verso brasileira do Estado desenvolvimentista no
promoveu uma vasta reorientao da economia em direo alta tecnologia e ao
alto valor agregado indstria de transformao. Na verdade, pela dcada de 2000,
a bonana de recursos naturais empurrou a economia brasileira de volta a nveis
anteriores de dependncia das exportaes de matrias-primas, embora com uma
cesta mais diversifcada de recursos naturais e de exportaes agrcolas.
Uma abordagem desagregada por setor para avaliar os resultados do Estado
desenvolvimentista brasileiro tem vantagens em relao a uma avaliao mais
abrangente. As taxas de crescimento, da indstria de transformao, das melhorias
tecnolgicas e da expanso das exportaes do Brasil fcam atrs dos lderes em pases
em desenvolvimento, inicialmente Coreia e Taiwan, e mais recentemente China
e ndia.
1
As taxas de poupana e de investimento no Brasil nunca fcaram acima
1. Os indicadores macroeconmicos eram ainda mais impressionantes antes da crise da dvida; de 1940 a 1980, a
economia brasileira cresceu a uma taxa mdia de 7,1% (Weyland, 1998, p. 51).
32 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
de 25% do produto interno bruto (PIB) de forma sustentvel, como aconteceu
nas economias de alto desempenho da sia. No entanto, um grande nmero de
outras variveis alm do fomento estatal contriburam para estes resultados desde
condies de segundo plano, como os recursos naturais e heterogeneidade tnica, a
problemas mais contemporneos, como a crise da dvida da dcada de 1980 por
isto, mais difcil distinguir o joio do trigo. Em contraste, os setores considerados a
seguir so aqueles que foram alvo de interveno estatal pesada e direta, de modo
que os resultados podem ser mais facilmente atribudos, em grande parte, qua-
lidade do tipo de interveno.
Amplos estudos de comparao internacional ajudaram a identifcar as variveis
que, com alguns ajustes, so teis na anlise setorial dos Estados desenvolvimen-
tistas de mdio alcance. Como sero discutidas na seo 2, as quatro principais
precondies para a promoo do desenvolvimento efcaz, colhidas a partir desta
literatura so: i) a existncia de uma burocracia weberiana; ii) o apoio poltico;
iii) a reciprocidade; e iv) as relaes de colaborao entre empresas e governo (Evans,
1995; Amsden, 2001; Kohli, 2004). No Brasil, as polticas de desenvolvimento
e suas agncias executoras variaram bastante ao longo destas quatro dimenses.
Muitas das histrias de sucesso detalhadas a seguir giravam em torno de empresas
estatais nas quais o sucesso dependia mais das duas primeiras condies e, em
grande parte, tornava dispensvel a necessidade de elaborar esquemas delicados
para a reciprocidade e colaborao entre os setores pblico e privado.
Alm desta introduo, a segunda seo apresenta informaes bsicas sobre a
trajetria histrica e linhas gerais do Estado desenvolvimentista brasileiro e examina
com mais detalhe as principais condies prvias para a sua efccia. A terceira seo
expe uma viso seletiva de grandes sucessos como petrleo, avies, siderurgia,
etanol e minerao. Os principais ingredientes na maioria das histrias de sucesso
foram a presena de empresas estatais e os investimentos de longo prazo em capital
humano. A quarta seo analisa algumas falhas, como as ocorridas nos setores de
informtica, energia nuclear e transporte. A quinta seo analisa algumas polticas
menos conhecidas de promoo local de desenvolvimento econmico. A sexta
seo avalia brevemente o retorno do Estado desenvolvimentista no sculo XXI.
2 ANTECEDENTES HISTRICOS E CONDIES GERAIS
Como no restante da Amrica Latina, o Estado desenvolvimentista brasileiro
comeou acidentalmente como resposta crise econmica. Na esteira da Grande
Depresso, os governos de Getlio Vargas (1930-1945 e 1951-1954) comearam
a criar as instituies e polticas que mais tarde seriam os principais instrumentos
de desenvolvimento liderado pelo Estado: a proteo tarifria e o comrcio
administrado, nos anos 1930; as empresas estatais de ao, nos anos 1940 e 1950;
33 O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas
um banco de desenvolvimento, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE), nos anos 1950; uma empresa estatal de petrleo, a Petrobras, em 1953;
e as polticas setoriais para a implantao de uma indstria automobilstica, nos
anos 1950 (Skidmore, 1967; Draibe, 1985; Shapiro, 1994). Alm disso, Vargas
criou uma nova agncia de pessoal, o Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP), projetado para profssionalizar e despolitizar a burocracia das
principais instituies desenvolvimentistas (Nunes, 1997).
Como sucessivos governos acrescentaram novas agncias, instituies e polticas
para o cada vez mais complexo Estado desenvolvimentista brasileiro, os motivos e
as fontes de apoio poltico tambm se multiplicaram e se diversifcaram.
2
Grupos
populistas de orientao nacionalista, incluindo sindicatos, mobilizaram-se em torno
de algumas polticas e foram especialmente importantes na nacionalizao da produo
de petrleo e na criao da Petrobras. Grupos de economistas, especialmente nas
dcadas de 1940 e 1950, elaboraram argumentos mais coerentes para a poltica de
substituio de importaes e interveno estatal (Bielschowsky, 1988). Associa-
es de industriais estabeleceram posies a favor do desenvolvimentismo (Diniz,
1978; Leopoldi, 2000). Por ltimo, e mais importante para muitas das histrias
setoriais apresentadas a seguir, os militares formularam estratgias claras de de-
senvolvimento econmico destinadas a reduzir as vulnerabilidades de segurana,
comeando com ao e petrleo na dcada de 1950 e, posteriormente, voltando-se
mais para os setores de tecnologia (avies, computadores e energia nuclear) nos
anos 1960 e 1970. No entanto, nunca estes grupos e seus distintos objetivos e
polticas de desenvolvimento se fundiram em uma nica e coerente coalizo ou
estratgia de desenvolvimento.
Alm disso, em termos comparativos, essas motivaes polticas no
eram avassaladoras e tiveram que competir com outros movimentos polticos
e reivindicaes sobre os recursos do governo. Os casos mais extremos de Estados
desenvolvimentistas do Leste da sia Japo, Coreia e Taiwan surgiram a partir
de igualmente extremas ou raras circunstncias histricas, incluindo a ocupao
japonesa (nos casos de Taiwan e da Coreia), as ameaas de segurana em curso
durante a Guerra Fria, e uma ausncia de matrias-primas para exportao.
3

Estas condies favoreceram a consolidao do poder por uma elite poltica
desenvolvimentista, geralmente autoritria, e a subsequente delegao de autoridade
para a interveno na forma de uma poltica econmica orientada a exportao,
conduzida por burocratas e profssionais altamente qualifcados.
2. Para uma viso geral, ver Skidmore (1967).
3. Obras seminais sobre o Estado desenvolvimentista incluem Johnson (1982), Woo-Cumings (1999), Kohli (2004),
Evans (1995) e Johnson (1987). Para uma recente viso comparativa, ver Delgado et al. (2010).
34 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Na ausncia de tais precondies raras, situao em que se encontra a maior
parte do resto do mundo em desenvolvimento, que lies gerais podem ser tiradas
a partir da experincia da sia Oriental? Quatro componentes genricos merecem
destaque especial: i) uma burocracia weberiana; ii) apoio externo poltica e
proteo (fora das agncias particulares de desenvolvimento no governo);
iii) capacidade de monitorar o desempenho econmico exigindo reciprocidade; e
iv) relaes estreitas com empresas privadas (o que Evans chama de autonomia
inserida) para promover a implementao rpida e efcaz das prioridades polticas.
4

Grosseiramente, a efccia dos estados desenvolvimentistas pode ser medida ao
longo destas quatro dimenses (Schneider, 1999).
Distinguir ambio de efccia fundamental para a anlise comparativa
dos Estados desenvolvimentistas (Schneider, 1999). Em termos de objetivos
ou de ambio, o que diferencia os Estados desenvolvimentistas de outros
Estados visto que quase todos procuram promover o crescimento que os
Estados desenvolvimentistas so projetados para mudar rapidamente e de forma
permanente o ranking global de um pas. A ambio mais que apenas o discurso
do governo e as promessas de campanha. Estados desenvolvimentistas corroboram
esta ambio com extensos investimentos materiais e institucionais. Apesar de a
ambio e a efccia estarem interligadas na prtica (se a ambio forte o sufciente
pode levar os Estados a investirem mais nos quatro elementos da efccia), elas
devem ser separadas analiticamente para melhor comparar e explicar o desempenho
varivel de Estados desenvolvimentistas. Alm disso, os quatro elementos da efccia
tambm podem ser aplicados, com adaptaes para os Estados e as polticas com
outras ambies, como os Estados de bem-estar social.
A efccia do Estado desenvolvimentista do Brasil geralmente classifcada
como mdia ou mediana (Evans, 1995; Kohli, 2004; Haggard, 1990), variando de
mdia a baixa nestas quatro dimenses. Quanto pessoal, a burocracia weberiana era
restrita a determinados rgos do Estado (Evans e Rauch, 1999). O apoio poltico
tambm foi desigual e, ocasionalmente, contraposto por outros objetivos polticos
e movimentos (variando do clientelismo tradicional ao populismo moderno).
O monitoramento e a reciprocidade eram geralmente fracos, tanto para as empresas
estatais quanto para as privadas, em parte, porque o desempenho era mais difcil
de medir (que, por exemplo, em indstrias exportadoras) e porque a capacidade
burocrtica, mesmo no BNDES, era fraca (Amsden, 2001). Por fm, as conexes
com as empresas muitas vezes no atendiam ao padro de uma relao equilibrada,
4. A coordenao centralizada no caracteriza o planejamento brasileiro, mas este no foi um grande problema para os
setores aqui analisados. Entretanto, a ampliao demasiada e uma falta de seletividade so vistas como problemticas
em algumas interpretaes. Na caracterizao nada lisonjeira de Weyland (1998, p. 53), comeando como um Leviat
poderoso na dcada de 1940 [...], o estado desenvolvimentista do Brasil terminou como um obeso e descoordenado
Gulliver, incapaz de transformar o seu peso em fora e amarrado a inumerveis laos por grupos de interesse restritos
e redes clientelistas.
35 O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas
faltando aos burocratas insero ou autonomia em vrios domnios de polticas
pblicas. Os casos das sees 3, 4 e 5 fornecem mais detalhes sobre estas variaes.
Em princpio, as reformas administrativas iniciadas por Vargas nas dcadas
de 1930 e 1940 tinham a inteno de abarcar, ao final, toda a burocracia.
Na prtica, porm, o Estado desenvolvimentista evoluiu de forma irregular,
com algumas agncias totalmente profssionalizadas e weberianas e outras mais
politizadas e clientelistas (Nunes, 1997). Na maior parte das vezes, novas agncias
profssionais foram postas ao lado de antigas estruturas, por vezes, ministrios de
tradio clientelista, em uma forma de camadas institucionais ou burocrticas
(Streeck e Telen, 2005). Muitas das novas empresas estatais tiveram profssionais
independentes, e weberianos, com entrada por concurso, plano de carreira de longo
prazo e promoo por mrito. Estas agncias semiautnomas e empresas estatais
passaram a ser conhecidas como bolses de efcincia ou o que Rodrik chama, de
modo mais geral, bolses de competncia burocrtica (2007, p. 150), e incluam
o BNDE, a Petrobras, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa),
e outras agncias mais recentes (Evans, 1995).
Alm de despolitizar a burocracia, a necessidade de coletar e processar infor-
maes a fm de facilitar a interveno poltica efcaz aumenta substancialmente
quando Estados alargam a sua interveno na economia. Este aumento , em parte,
devido s exigncias bsicas de planejamento econmico, mas tambm deriva
de uma necessidade de monitoramento da implementao das polticas e planos
selecionados. Um dos casos mais famosos de monitoramento bem desenvolvido
foi o Conselho Coreano de Exportao e a vinculada Associao de Exportadores.
A associao tinha capacidade de monitorar, de hora em hora, as exportaes e
a atividade porturia, e o conselho se reunia mensalmente (incluindo em seus
primeiros anos com o prprio presidente Park), para avaliar o desempenho e
discutir as medidas para melhorar a performance (Amsden, 1989).
Nada comparvel existiu no Brasil. O BNDE desenvolveu uma capacidade
sofsticada de pesquisa para vrias atividades setoriais, assim como muitas agncias
responsveis pela regulao de preos e das importaes, mas no tinha nada to
abrangente como a avaliao dos programas globais de promoo industrial, em
parte, porque a substituio de importaes muito mais difcil de monitorar,
em termos de progresso no nvel de empresa, que o crescimento das exportaes
(Schneider, 1998). Informao e acompanhamento no so apenas cruciais para
o processo de planejamento do desenvolvimento em geral, mas tambm espe-
cifcamente para a questo da reciprocidade (Amsden, 1989; 2001). Ou seja,
grande parte da interveno do Estado desenvolvimentista envolve o estmulo e
a concesso de subsdios a empresas privadas, o que, por sua vez, cria um problema
de agente-principal, no qual funcionrios do governo tm difculdade de monitorar
36 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
as empresas (agentes) para verifcar se os subsdios tm sido utilizados de forma
adequada e vetar as empresas que desperdiam os estmulos. Desta forma, a recipro-
cidade , primeiramente, um problema de informao e, em seguida, um problema
poltico, em que os funcionrios devem sentir que tm tanto autoridade sufciente
quanto apoio poltico para impor sanes a empresas poderosas.
Informao tambm central para colaborao estreita entre governo e
empresas, o que Evans chama de autonomia inserida, que est associada aos mais
bem-sucedidos Estados desenvolvimentistas. Para Evans, a relao mais ampla do
que exigir unicamente reciprocidade, pois tambm inclui a qualidade da execuo,
uma vez que a indstria privada endossa iniciativas de poltica econmica e investe
nelas. Outro aspecto que este relacionamento afeta a qualidade da poltica pblica,
por meio do feedback dos objetivos de interveno do governo. No entanto, Evans
fornece poucos detalhes empricos sobre como e onde estas relaes de autonomia
inserida ocorrem (Schneider, 1998).
Dois outros arranjos institucionais podem ajudar a preencher as lacunas
sobre a autonomia inserida. O primeiro , em grande parte, um fenmeno asitico:
conselhos deliberativos compostos por representantes do governo e de associaes
empresariais, bem como outros membros especialistas (Campos e Root, 1996).
Alguns destes conselhos tratavam de questes amplas que perpassavam vrios setores,
como planejamento, exportaes, ou infraestrutura, mas outros se concentravam
em determinados setores ou indstrias. Apesar de no serem abertos ao pblico,
estes fruns permitiram interaes continuadas, compartilhamento ininterrupto
de informaes e evitavam ainda o rent-seeking ao expor possveis negcios
paralelos ao escrutnio dos demais membros. O Estado desenvolvimentista no
Brasil incluiu uma enorme gama de conselhos, embora a participao na maior
parte deles fosse restrita aos representantes de agncias governamentais (Schneider,
1991). Nos casos em que os conselhos incluam representantes do setor privado,
estes membros, muitas vezes, eram escolhidos enquanto indivduos em vez de
representantes de associaes empresariais e, frequentemente, no tinham capaci-
dade de participao efetiva (Vianna, 1987; Schneider, 2004; Doctor, 2007). Um
segundo arranjo institucional mais raro foi em grande parte oriundo do prprio
setor privado: associaes desenvolvimentistas (Doner e Schneider, 2000; Maxfeld
e Schneider, 1997). Nestes casos, as associaes empresariais essencialmente subs-
tituam o Estado no desembolso de fundos pblicos e, posteriormente, na coleta
de informaes, acompanhamento e exigncia de reciprocidade. Tais arranjos so
raros, mas incluem associaes efcazes, como no caso do caf na Colmbia, bem
como em alguns programas especfcos de treinamento industrial, especialmente
no Chile e no Brasil (Schneider, 2004).
37 O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas
A histria do Estado desenvolvimentista do Brasil no sculo XX refete, em
sua maior parte, a correlao encontrada internacionalmente entre autoritarismo e
desenvolvimentismo, especialmente durante o perodo da ditadura militar. No entanto,
o Estado desenvolvimentista do Brasil evoluiu e, em alguns aspectos, consolidou-se
sob governos democrticos de 1945 a 1964. De fato, muitas das principais medidas
da poltica de substituio de importaes (por exemplo, a promoo da indstria
automobilstica) e instituies-chave, como as estatais em especial o BNDES e a
Petrobras , datam deste perodo poltico mais aberto. Tanto durante os perodos
democrticos quanto os no democrticos, o Estado desenvolvimentista brasileiro
foi alvo de outros canais de participao poltica, que vo desde conselhos formais
conselhos populares, inicialmente com Vargas durante o autoritrio Estado Novo
(Diniz, 1978) , ou consultas informais conhecidos como anis burocrticos durante
o regime militar (Cardoso, 1975) , para as aberturas previstas pela fuida burocracia
de livre nomeao, em que muitos estrangeiros foram nomeados para executar
partes do Estado desenvolvimentista. Entretanto, faltaram meios estruturados para
a promoo de uma participao que fosse alm das elites.
Em suma, os sucessivos governos do Brasil construram, na segunda metade
do sculo XX, os elementos centrais de um Estado desenvolvimentista, incluindo
algumas agncias weberianas ou bolses de efcincia, bem como arranjos
institucionais efetivos para o monitoramento e planejamento. No entanto, houve
geralmente pouco esforo de exigir uma detalhada reciprocidade dos benefcirios
de subsdios. Em parte por esta razo, o Estado desenvolvimentista teve mais sucesso
em projetos que promoveu, usando exclusivamente o setor pblico que ser o
foco da prxima seo , do que quando atuou com parceiros do setor privado.
3 ALGUNS SUCESSOS DO DESENVOLVIMENTISMO BRASILEIRO
Alguns dos principais destaques de desempenho da dcada de 1990 e 2000 foram:
na produo de ao, Gerdau, Companhia Siderrgica Nacional (CSN), Usiminas; na
produo de avies, a Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer); na minerao,
a Vale, originalmente Companhia Vale do rio Doce (CVRD); os fabricantes de
automveis multinacionais; e no caso do petrleo, a Petrobras. Estas so algumas das
maiores empresas brasileiras no pas, as de maior volume de exportaes, as que se
internacionalizaram de forma mais agressiva, bem como as lderes tecnolgicas em
seus respectivos setores. Alm disso, e mais importante para esta discusso, todas
elas (exceto as montadoras multinacionais) comearam como empresas estatais,
embora os relatos da imprensa sobre suas mais recentes conquistas raramente
abordem este passado supostamente menos nobre.
5
5. Da forma como Rodrik coloca em uma ampla avaliao, no verdade que h uma falta de evidncias sobre os benefcios
da poltica industrial. Ao contrrio, como j ilustrado antes em referncia Amrica Latina, difcil chegar a verdadeiros
vencedores no mundo em desenvolvimento que no so produtos de algum tipo de poltica industrial (Rodrik, 2007, p. 151).
38 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
3.1 Embraer
A Embraer um dos campees nacionais do Brasil (Goldstein, 2002). Por volta de
2009, a empresa tinha 17 mil empregados, contra 7 mil em 1998, e exportava mais
de US$ 4 bilhes. Ela concorre em p de igualdade com as empresas do primeiro
mundo (Bombardier), exporta 95% da sua produo, lidera em exportaes de
manufaturados no Brasil e encabea o ranking do mercado mundial de vendas
de unidade de avies regionais (Goldstein, 2008, p. 58). No entanto, na dcada de
1990, quase ningum teria previsto que o ento patinho feio iria se transformar
neste campeo. Na verdade, na primeira vez que a empresa foi colocada venda
em um leilo de privatizao no incio de 1990, ela teve sua oferta retirada, porque
no havia compradores. O que salvou a Embraer, em meados de 1990, e a
catapultou para uma trajetria de crescimento de longo prazo, foi a coincidncia do
surgimento de um crescente mercado de jatos regionais (de setenta a cem lugares)
nos Estados Unidos.
6
Desde 1996, a Embraer entregou mais de mil aeronaves para
vinte pases (Goldstein, 2008, p. 58).
Entretanto, para poder se posicionar de forma a preencher este nicho crescente
de mercado, foram necessrias vrias dcadas de desenvolvimento institucional
anterior fundao da empresa em 1969. Dois fatores foram cruciais durante essas
dcadas antecedentes. Primeiro, a empresa foi criada pela Fora Area, durante
o regime militar, com uma clara conexo com objetivos militares para a defesa
nacional, de modo que a Embraer tinha apoiadores fortes e claros objetivos no
comerciais. Durante a maior parte do tempo em que foi estatal, a Embraer foi
subordinada ao Ministrio da Aeronutica (Maer) em vez do Ministrio da
Indstria e Comrcio (MDIC) ou do Ministrio de Minas e Energia (MME), como
acontece com a maioria das empresas estatais , o que lhe protegeu da interveno
de polticos ou de outros ministrios civis.
Segundo, a Embraer pde recorrer ao pessoal especializado a partir do vizinho
Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA) e do Centro Tcnico da Aeronutica
(CTA).
7
Na verdade, a formao de engenheiros aeronuticos pelo ITA precedeu
a criao da Embraer, e a Embraer tambm pde contar posteriormente com o
ITA para a colaborao em pesquisa e desenvolvimento (Goldstein, 2008, p. 59).
Esta proteo e assistncia signifcavam que a Embraer poderia sobreviver por muitos
6. Embora a Embraer tivesse uma presena anterior bem estabelecida em pequenos avies turbo-hlice. Na dcada
de 1970, a sua aeronave Bandeirantes, de dezenove assentos, capturou quase metade do mercado norte-americano.
A Braslia, de trinta assentos, tinha um quarto do mercado mundial na dcada de 1980 (Avrichir e Caldas, 2005, p. 48).
7. O ITA e o ento CTA foram iniciativas da Fora Area, logo aps a Segunda Guerra Mundial, projetadas explicitamente
para promover a transferncia e absoro de tecnologia no Brasil. Ambos os programas se beneciaram bastante e
desenvolveram relaes estreitas com o programa de engenharia aeronutica do Massachusetts Institute Technology
(MIT) (Avrichir e Caldas, 2005, p. 49).
39 O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas
anos com subsdios contnuos.
8
Nos anos 1980, os crticos chegavam mesmo a
acusar a Embraer de subtrair em vez de agregar valor aos avies que construa,
pois os custos das matrias-primas eram mais altos que o preo do produto fnal.
No entanto, os subsdios e as oportunidades de aprendizagem por tentativa e erro
permitiram que a Embraer desenvolvesse seus prprios modelos de jatos regionais
de porte mdio e que acabaram, na dcada de 1990, por ser altamente competitivos
nos mercados mundiais. E o apoio do governo continuou aps a privatizao.
9
Uma das principais razes para a Embraer emergir como uma campe nacional
foi que o governo manteve uma pequena participao acionria (inicialmente 7%),
e uma golden share, que lhe concedeu o poder de veto sobre grandes mudanas
proprietrias. Alm disto, o governo estipulou, no momento da privatizao, em
1994, que a propriedade estrangeira no poderia exceder 40%. Sem estas protees,
no difcil imaginar que a Bombardier ou outro grande produtor estrangeiro
comprasse o controle da Embraer.
Em termos dos quatro fatores de efccia, a Embraer se benefciou de uma
equipe profssional, altamente treinada e de um forte e contnuo apoio poltico da
Fora Area e dos militares em geral. Durante sua encarnao como uma estatal, as
questes de insero e reciprocidade eram naturalmente internalizadas, uma vez que
os gestores da Embraer trabalhavam estreitamente com outras partes do governo
(desde P&D a agncias de fomento) e estavam sujeitos a sanes governamentais
em caso de desempenho baixo (este processo de internalizao ser abordado em
detalhe mais adiante). Aps a privatizao, a Embraer manteve relaes estreitas
com os mesmos rgos governamentais (CTA, FINEP, BNDES e outros), no que
poderia ser considerado uma forma estreita de autonomia inserida, no entanto, h
pouca evidncia de reciprocidade. Os quatro fatores de efccia foram semelhantes,
com algumas variaes, nos demais setores e nas empresas consideradas nesta seo
que igualmente comearam como empresas estatais e foram privatizadas na dcada
de 1990, embora apenas parcialmente no caso da Petrobras.
3.2 Vale
A Vale, anteriormente conhecida como Companhia Vale do Rio Doce (CVRD),
criada na dcada de 1940, tambm teve alguns momentos tortuosos em suas
primeiras dcadas, mas, na dcada de 1980, era uma enorme empresa de minerao
bem administrada, e no houve falta de compradores quando o governo a colocou
8. Entre outras medidas, o governo, por intermdio do BNDES, concedeu crdito subsidiado para os compradores, tributou
importaes concorrentes e ofereceu pagamento antecipado em contratos governamentais (Avrichir e Caldas, 2005, p. 49).
9. A Embraer continuou a receber nanciamentos do BNDES, bem como da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP)
e do Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial (PDTI) para pesquisa e desenvolvimento (P&D). O total de
subsdios Embraer totalizou R$ 142 milhes de 1993 a 2000 quando o real estava prximo da paridade com o
dlar americano (Goldstein, 2008, p. 59).
40 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
a venda no incio de 1990. Ela cresceu em torno das minas de minrio de ferro
no estado de Minas Gerais, estabelecendo efcientes redes de transporte. A CVRD
reproduziu muito desta experincia em uma srie de novos projetos de minerao,
tanto em minrio de ferro quanto em outros minerais na Amaznia, ao mesmo
tempo que entrou em joint ventures em ao e alumnio (Schneider, 1991).
Ao contrrio da Embraer, faltou CVRD o forte apoio militar. A produo
de minrio de ferro estava ligada a um objetivo mais antigo de segurana nacional, de
produo de ao no mercado interno, mas, na dcada de 1960, este objetivo estava
em curso, e a produo de ao no era mais uma questo de segurana imediata.
As outras chaves para o sucesso da CVRD eram mais idiossincrticas: a empresa
teve, desde seu incio, a proteo poltica do governo do estado de Minas Gerais
e, mais tarde, benefciou-se do longo tempo de servio de vrios administradores
efcazes. Alm disso, no foi to desafador ser competitivo nos mercados mun-
diais, dadas a tecnologia de produo relativamente baixa e a alta qualidade dos
depsitos de minrio do Brasil. Como na Embraer, o governo brasileiro manteve
uma golden share na Vale.
3.3 Ao
A indstria de ao do Brasil tambm comeou na dcada de 1940, com a CSN,
uma usina siderrgica de propriedade estatal. Ao longo das dcadas seguintes, mais
siderrgicas estatais foram criadas (as maiores, Usiminas e Aominas, no estado
de Minas Gerais) e, fnalmente, combinadas em uma holding estatal chamada
Siderbras. Ao longo desta expanso, especialmente nas dcadas de 1950 e 1960, o
BNDES foi crucial tanto no fnanciamento quanto no planejamento, tanto que,
para alguns, veio a ser conhecido informalmente como o Banco do Ao. Embora
a produo de ao tenha se expandido de forma constante, somente aps a recesso
de 1980 e a privatizao da dcada de 1990 as empresas siderrgicas tornaram-se
altamente produtivas e competitivas internacionalmente. As estatais siderrgicas
se benefciaram do apoio poltico, inicialmente dos militares nos anos 1940 e
1950 (especialmente a CSN), mas, aps a dcada de 1960, as empresas estatais de
ao tornaram-se mais politizadas e menos profssionalizadas que outras principais
empresas estatais de alto desempenho (Schneider, 1991).
Quando o governo Collor anunciou, em 1990, um ambicioso programa de
privatizao, as grandes estatais de ao estavam no topo da lista e, ironicamente, o
BNDES, que tanto tinha fnanciado a expanso destas empresas, foi encarregado de
arrum-las e administrar sua venda. Entre 1991 e 1993, o governo vendeu suas oito
principais empresas siderrgicas, todas para compradores brasileiros. Em meados
dos anos 1990, as empresas privatizadas eram rentveis, muito mais produtivas e
exportavam grande parte da sua produo (Montero, 1998). Uma empresa privada
de ao, a Gerdau, aproveitou sua experincia e as oportunidades para a compra de
41 O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas
diversas pequenas empresas estatais para se lanar no mercado domstico e partiu
para adquirir empresas de ao nas Amricas, tornando-se uma das maiores empresas
privadas do Brasil. No princpio de 2000, os fabricantes nacionais de ao tinham
se consolidado em quatro grandes empresas, o emprego no setor caiu em quase
dois teros, enquanto a produtividade tinha mais que triplicado, e o Brasil era um
dos produtores de menor custo de ao no mundo (Siekman, 2003). Em 2003,
o Brasil foi o oitavo maior produtor do mundo e exportou cerca de um tero da
produo total de 30 milhes de toneladas por ano.
3.4 Petrobras
A Petrobras foi fundada em 1953 em uma ao poltica popular que simbolizava muito
da onda nacionalista e desenvolvimentista da dcada de 1950. O ltimo governo
Vargas criou a empresa e nacionalizou o setor, a fm de garantir o abastecimento que as
multinacionais supostamente no estavam desenvolvendo de forma sufcientemente
rpida. De fato, a Petrobras produziu pouco petrleo em suas primeiras dcadas
e serviu, principalmente, para importar e distribuir petrleo.
Na dcada de 1970, a Petrobras havia descoberto grandes reservas of-shore,
sobretudo, em guas mais profundas do que as tecnologias existentes ento podiam
explorar. Ao longo dos anos 1980 e, principalmente, 1990, a Petrobras desenvolveu
novos poos em guas cada vez mais profundas. Em 2006, dois teros dos poos de
petrleo da Petrobras eram em profundidades acima de 400 metros, a profundidade
mxima em que os mergulhadores podem trabalhar, de forma que a perfurao tinha
que ser feita com a ajuda de robs submarinos de guas profundas (Guandalini e
Silva, 2006, p. 91). Dois investimentos anteriores facilitaram este desenvolvimen-
to. Primeiro, a Petrobras investiu fortemente na formao de engenheiros, tanto
atravs do apoio a programas universitrios quanto em programas de treinamento
contnuo, uma vez que tinham entrado na Petrobras. Segundo, a Petrobras estabe-
leceu uma poltica, a partir da dcada de 1950, de aquisio de bens de capital de
fornecedores nacionais e ajudou a fundar a Associao Brasileira da Infraestrutura
e Indstrias de Base (ABDIB) de forma a coordenar os investimentos com o setor
privado. Na dcada de 2000, a Petrobras registrava mais patentes que qualquer
outra instituio brasileira (op. cit., p. 97).
3.5 Tecnologia do motor ex e o etanol
O impulso para a promoo do etanol por parte do governo veio inicialmente em
resposta crise petrolfera da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
(OPEP), em 1973. bem verdade que o governo chegou a determinar o uso de
aditivos de etanol em resposta a uma crise de importao ainda no incio dos anos
1930, mas foi somente em 1970 que o governo adotou um ambicioso programa
de promoo da produo de acar e lcool para abastecer carros que seriam
42 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
fabricados exclusivamente para rodar com etanol. O Programa Nacional do lcool,
conhecido como Prolcool foi um sucesso inicial no sentido de que, na dcada de
1980, havia milhes de carros nas ruas brasileiras que rodavam unicamente com
etanol. O programa, no entanto, no foi muito efciente, ou de baixo custo, de
forma que o governo teve de injetar subsdios macios a fm de reduzir o preo do
etanol nas bombas para que este se tornasse competitivo com a gasolina.
O programa decolou rapidamente nos anos 1970. Em 1975, o governo criou
o Prolcool para planejar o setor e gerenciar os subsdios (Nunberg, 1978; Barzelay,
1986). Fartos subsdios US$ 30 bilhes nas duas dcadas aps a criao do
Prolcool irrigaram o setor na forma de verbas para pesquisa e desenvolvimento,
modernizao da produo de acar e reduo do custo do etanol na bomba
(Goldemberg, 2007, p. 809). Mais tarde, o governo tambm deu incentivos aos
consumidores para comprar carros com motor a lcool (os primeiros veculos a
lcool foram desenvolvidos no Brasil e estrearam no mercado em 1979). No entanto,
na dcada de 1980 e incio de 1990, a maioria dos parmetros que tinham favo-
recido a mudana para carros a lcool foi alterada os preos do petrleo caram,
a produo brasileira de petrleo aumentou, e o Estado estava falido com a crise
da dvida de 1980. Em 1990, o governo eliminou os subsdios ao etanol e fechou
as agncias de fomento. Dessa forma, as montadoras de automveis passaram a
produzir principalmente veculos a gasolina.
No fnal da dcada de 1990, os preos do petrleo voltaram a subir, mas os
consumidores ainda estavam receosos de comprar carros movidos a lcool, at que
as montadoras de automveis introduziram no mercado modelos com motor fex,
que permitem o uso de qualquer mistura de gasolina e etanol no tanque. O motor
fex foi originalmente desenvolvido em Detroit (EUA), em 1988, mas o custo da
nova tecnologia (especialmente os sensores necessrios para determinar a mistura de
combustvel) era proibitivo e o projeto foi arquivado. No entanto, os engenheiros
da subsidiria brasileira da empresa alem Bosch, localizada prximo ao que por
vezes chamado de Vale do Silcio brasileiro, na rea ao redor de Campinas, e da
Universidade de Campinas (UNICAMP), montaram uma equipe de 35 cientistas
e engenheiros para continuar trabalhando com a tecnologia e, em 1994, tinham
desenvolvido um software que reduzia bastante o custo (Guandalini e Silva, 2006,
p. 97-98; Gatti Jr., 2011). Em 2002, o governo estendeu a mesma iseno fscal
dos carros a lcool para carros fex (e, por vezes, os impostos respondem por mais
de um tero do preo de venda de um carro novo). Em 2003, a Volkswagen
comercializou o primeiro carro fex, e trs anos mais tarde, quase trs quartos
dos carros vendidos eram fex. At o fnal dos anos 2000, 8 milhes de carros fex
estavam na estrada (mais de um tero de todos os carros), e quase todas as vendas
de novos carros foram de modelos fex.
43 O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas
A outra metade da histria o desenvolvimento da produo de etanol.
Os consumidores tiveram de ser convencidos de que o etanol estaria disponvel
em todo o pas em quantidade sufciente e a preos razoveis. A produo de
etanol no Brasil j tinha passado por vrios ciclos de alta e baixa, ocasionados por
grandes oscilaes nos preos do petrleo, bem como por mudanas em polticas
governamentais. No incio dos anos 2000, a logstica de distribuio de etanol
estava defnida, com metade dos 30 mil postos de combustveis do Brasil oferecendo
tanto gasolina quanto etanol. Alm disso, por meio da P&D e, especialmente, da
engenharia gentica, a capacidade de extrao de lcool a partir da cana-de-acar
era quase o dobro na dcada de 2000 em comparao com a dcada de 1970
(Guandalini e Silva, 2006, p. 100). Por volta do fnal dos anos 2000, a produo de
etanol no Brasil era competitiva mesmo se o preo do petrleo casse para US$ 35 o
barril (Fana, 2008, p. 107). Por meados desta mesma dcada, o etanol representou
cerca de 40% do consumo total de combustvel no transporte (Rubio, 2006, p. 67).
O sucesso do etanol e dos carros fex atpico, tanto porque o governo no
criou uma estatal (embora tenha intervindo profundamente por meio de agncias
e outros instrumentos como o Prolcool) quanto porque a maioria dos quatro
fatores para a efccia estava faltando, era frgil ou voltil. O apoio poltico, por
exemplo, era enorme em 1970, mas desapareceu nos anos 1990. Porque alguns
dos principais desenvolvimentos estavam dispersos (de produtores de cana aos
fabricantes de autopeas), no houve uma burocracia weberiana central, mas, sim,
vrios bolses isolados de efcincia. Por fm, os episdios ou arenas de insero e
reciprocidade eram difceis de encontrar. Enquanto o Estado defnia os parmetros
para a produo e distribuio de lcool e estimulava carros movidos a etanol,
o desenvolvimento posterior dos motores fex foi conduzido mais por empresas
privadas e, principalmente, multinacionais.
Em suma, por volta dos anos 2000, o Brasil tinha uma produo altamente
competitiva, de rpido crescimento e geralmente exportadora em ao, petrleo,
minerais, etanol, automveis, e avies por algumas das mais inovadoras, agressivas
e efcientes empresas privadas do Brasil. No entanto, ao se desenterrarem os anos
1970 e 1980, revela-se um quadro muito diferente, com setores em grande parte
no competitivos e de empresas estatais subsidiadas. Uma concluso possvel a de
que as reformas de mercado e a liberalizao foraram as ex-estatais a se atualizarem
e tornarem-se competitivas. Mas esta concluso negligencia o fato de que nenhuma
destas empresas teria sido capaz de prosperar no perodo ps-liberalizao se no
tivessem sido previamente sustentadas durante anos. Muitas outras empresas
privatizadas no Brasil e em outros lugares no se saram to bem. Embora as hist-
rias individuais no Brasil variem muito, em meio s experincias em comum entre
elas, podem-se incluir: tentativas de substituir importaes, esforos para transferir
e desenvolver tecnologia, falhas e erros iniciais e uma pesada carga de subsdios
44 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
e protees governamentais. No entanto, nem todos os projetos governamentais
que comearam mal tiveram um xito posterior. A prxima seo considera uma
srie de polticas que no terminaram to bem.
4 ALGUMAS FALHAS DO DESENVOLVIMENTISMO BRASILEIRO
Quando os governos na dcada de 1990 reduziram o protecionismo, muitos
fabricantes nacionais fecharam fbricas, reduziram a produo, deslocaram linhas
de fabricao, ou venderam suas atividades para empresas multinacionais (Palma,
2005). A produo industrial e o emprego caram drasticamente, confrmando o que
h muito tempo os crticos argumentavam, ou seja, que grande parte da indstria
brasileira era inefciente e pouco competitiva, particularmente no segmento de
maior tecnologia e valor agregado, como informtica e eletrnica.
4.1 Tecnologia da informao
Funcionrios a cargo do planejamento econmico e os militares tambm estavam pre-
ocupados com a substituio de importaes e o desenvolvimento local da capacidade
tecnolgica em computadores e tecnologia da informao (TI). Uma resposta
frequente de poltica pblica foi a utilizao de estatais, e o governo tentou replicar este
modelo em setores de alta tecnologia com a criao da Cobra Computadores, em 1974,
planejada inicialmente como uma fabricante de mdio porte de minicomputadores,
o segmento de alto crescimento na dcada de 1970 (Evans, 1995, p. 136-40).
10

Apesar de ser um produtor de alto custo e baixa escala, a Cobra conseguiu alguns
sucessos iniciais na produo de minicomputadores antes que a empresa fosse
ultrapassada pelo avano dos computadores pessoais nos anos 1980.
A outra parte da estratgia era a proteo e promoo de empresas privadas, e
o mercado de minicomputadores e computadores pessoais foi efetivamente restrito
a produtores locais, por meio da poltica de reserva de mercado. Entretanto, como
as TIs evoluram rapidamente, tornou-se claro que esta estratgia no funcionaria
da mesma forma com o ao ou a petroqumica. As tecnologias avanaram muito
rapidamente e de maneira cada vez mais descentralizada (por exemplo, o Vale do
Silcio), de forma que as estratgias centralizadas e fechadas estavam cada vez mais
inadequadas. Alm disso, uma vez que TI era um componente essencial para
outros setores e indstrias, os custos elevados e a baixa qualidade da produo local
tiveram consequncias deletrias em todo o setor produtivo, reduzindo o apoio
poltico entre empresas que consumiam TI. Evans (1995, p. 121-124) atribui as
defcincias das polticas de TI falta de apoio pblico, insufciente capacidade
10. O Mxico passou por um esforo tardio, em ltima anlise decepcionante, de promoo da produo domstica de
TI. Seu apelidado Vale do Silcio em Guadalajara cresceu na dcada de 1990, na esteira do Tratado Norte-Americano
de Livre Comrcio North American Free Trade Agreement (Nafta) e do boom ponto.com nos Estados Unidos, mas
perdeu no estouro da bolha aps os anos 2000 e com a crescente concorrncia da sia (Gallagher e Zarsky, 2007).
45 O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas
burocrtica para supervisionar uma rpida evoluo do setor de alta tecnologia, a
uma ausncia efetiva de autonomia inserida e consequente incapacidade dos atores
estatais de exigirem reciprocidade e imporem padres de desempenho s empresas
nacionais. Ao fnal dos anos 1980, o governo abandonou a reserva de mercado e a
maior parte das empresas brasileiras de hardware reduziu ou abandonou a produo.
4.2 Energia nuclear
Os militares nos anos 1960 e 1970 tambm promoveram um investimento signi-
fcativo na formao de pessoal e desenvolvimento de tecnologia nuclear, criaram
empresas estatais (Nuclebras, em 1961), e assinaram programas de longo prazo
de transferncia de tecnologia com a Westinghouse e, mais tarde, com o governo
da Alemanha e empresas daquele pas. O programa teve aplicaes militares, mas
tambm se esforou em desenvolver a energia nuclear e levou construo duas
usinas nucleares, conhecidas como Angra I e Angra II (por causa de sua localizao
na cidade litornea de Angra dos Reis). A construo de Angra I (com tecnologia
americana) comeou em 1971, mas, at 1982, ela no estava conectada rede
eltrica. A construo de Angra II foi adiada por causa da crise da dvida na
dcada de 1980 e s comeou a gerar eletricidade aps 2000. Atrasos e estouros
de oramento infaram o custo total de Angra II para R$ 20 bilhes (cerca de US$ 11
bilhes) (Santos, 2008, A3). Mesmo depois que Angra I entrou em servio, a unidade
continuou a ter problemas e, na dcada de 1990, os crticos a chamavam de planta
vaga-lume, porque era frequentemente desligada devido a problemas tcnicos e
operacionais. Em 2006, a energia nuclear ainda era uma pequena parte da gerao
total de eletricidade do pas (3% do total da produo) (Frana, 2008, p. 17).
4.3 Caf
Ironicamente, a poltica governamental no maior exportador do mundo fez pouco
para promover o setor. Particularmente, a poltica de governo no favoreceu a
produo de maior qualidade e, pelos anos 1980, o consumo de caf at mesmo
no Brasil comeou a cair (Saes e Farina, 1999). De forma geral, ao setor faltavam
todas as condies prvias: especialmente uma burocracia profssional com forte
apoio poltico e laos estreitos com os produtores.
11
O contraste com o sucesso
principalmente agrcola em etanol marcante e ilumina principalmente a nfase
em substituir importaes em vez de promover as exportaes. A facilidade com
que as associaes privadas de caf promoveram a produo de qualidade assim
que o governo fechou a agncia governamental reguladora, o Instituto Brasileiro
de Caf (IBC), sugere que esta promoo no era exigente em termos de recursos
e de pessoal.
11. Para informaes histricas, ver Font (1990).
46 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
5 PROMOO ECONMICA REGIONAL
O desenvolvimento econmico regional tem sido uma constante no planejamento
do desenvolvimento durante todo o perodo do ps-guerra. A deciso de mudar a
capital para o interior, com a criao de Braslia, foi em grande parte motivado pelo
desejo de desenvolver o vasto e pouco habitado interior brasileiro. A criao, nos
anos 1960, da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) deu
expresso a uma outra questo antiga de desenvolvimento, o abismo econmico
entre os estados de crescimento rpido do Sudeste e a estagnada e pobre regio do
Nordeste. Alm disso, os governos militares, aps 1964, promoveram vrias pol-
ticas para favorecer o desenvolvimento da regio amaznica, incluindo a Rodovia
Transamaznica, a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam)
e a criao de uma zona de exportao em Manaus, em 1967, bem como uma
agncia para apoi-la, a Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa).
Depois de vrias dcadas, esses programas e agncias pouco fzeram para
corrigir as desigualdades regionais e promover a industrializao sustentvel ou o
desenvolvimento no Norte e Nordeste. Os programas de emprstimos e subsdios
naturalmente atraram um grande interesse de poderosos polticos nordestinos (que
durante dcadas trocaram votos decisivos em Braslia por recursos para clientelismo
no Nordeste), e escndalos e m gesto eram comuns. A esperana de um desen-
volvimento autossustentvel e de alta tecnologia em Manaus nunca se realizou,
em parte porque So Paulo e o Sudeste desenvolveram tais centros de tecnologia
avanada. Na realidade, Manaus tornou-se uma maquila artifcial para a inds-
tria paulista. Em todos os casos, algumas ou todas as quatro condies referidas
na seo 2 estavam ausentes. As burocracias que executaram estes programas no
eram do tipo weberiana ou de bolses de efcincia. O apoio poltico para estas
agncias e suas misses era fraco no mbito federal (certamente em comparao
com aqueles apoiados pelos militares), e os apoiadores locais muitas vezes baseavam
seu apoio em benefcios clientelistas em vez do compromisso do desenvolvimento.
E, geralmente, estas agncias no tinham condies para exercer o monitoramento,
exigir reciprocidade ou ter autonomia em suas relaes com as empresas locais
(Lyra, Pinheiro e Sarmento, 1995, p. 13).
Os governos estaduais tambm foram protagonistas principais na promoo do
desenvolvimento regional, tanto por se esforarem para redirecionar mais recursos
federais para seus estados quanto pela promoo industrial prpria. O governo de
Minas Gerais foi um dos mais bem-sucedidos em ambas as atividades durante a
maior parte do fnal do sculo XX (Montero, 2001; 2002). Diversas caractersticas
deste sucesso de desenvolvimento podem ser destacadas.
Primeiro, o governo estadual criou equivalentes regionais de bolses de efcincia
no nvel estadual no planejamento e nas agncias de promoo. Isto d uma dimenso
regional para a qualidade desigual e parcial da burocracia weberiana no Brasil.
47 O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas
Em segundo lugar, as presses de desenvolvimento foram canalizadas, em parte,
pelas empresas estatais, de duas maneiras. Os desenvolvimentistas mineiros pressionaram
com sucesso o governo federal para localizar ou expandir a presena de empresas federais
em Minas Gerais. E o governo estadual criou empresas prprias. Uma das mais notveis
foi a empresa eltrica estadual Companhia Energtica de Minas Gerais (CEMIG).
Em terceiro lugar, ambas as empresas estatais locais e federais propiciaram bases
institucionais para uma crescente tecnocracia local de economistas, engenheiros e
cientistas. Esta tecnocracia tambm foi destaque em agncias no nvel nacional e
circulava entre os governos estadual e federal.
Por fm, as elites polticas mineiras foram homogneas e oligrquicas (Hagopian,
1996). No entanto, elas tambm foram modernizadoras e tinham um receio histrico
de ser ofuscadas e exploradas pelo vizinho estado de So Paulo, o lder econmico
nacional. As elites nacionais brasileiras sentiram alguma preocupao com a segurana
nacional durante a Guerra Fria dos anos 1960; entretanto, estas ameaas nunca
foram to claras, prementes e duradouras, como nos pases asiticos. Todavia, as elites
mineiras puderam muito bem ter sentido algo semelhante a estas ameaas em termos
regionais e, certamente, a nica resposta efcaz era industrializar-se e benefciar-se ao
mximo possvel da estratgia nacional de desenvolvimento.
Enquanto Minas Gerais pode ter sido o exemplo mais destacado de um amplo
desenvolvimentismo estadual, outros governos estaduais marcaram alguns gols em
certos setores, embora geralmente em atividades de menor intensidade tecnolgica.
O desenvolvimento da produo de frutas frescas (especialmente mas e mangas)
foi um sucesso notvel para os governos estaduais e as agncias de desenvolvimento
regional, e excepcional no contexto da promoo econmica, na medida em que
mitigou em vez de exacerbar as desigualdades, ao visar aos pequenos produtores
(Gomes, 2006). A histria das mas teve incio nas dcadas de 1960 e 1970 como
um caso clssico da poltica de industrializao por substituio de importaes (ou,
talvez mais apropriadamente neste caso, promoo da agricultura por substituio
de importaes), quando funcionrios do governo buscaram formas de substituir
pela produo nacional as mas que eram importadas. Os problemas eram os de
sempre: pouco crdito e pouco know-how, bem como longos prazos de maturao
dos investimentos (so necessrios vrios anos at que novas rvores produzam
frutos comercializveis ). E a resposta do governo foi igualmente bastante tradicional:
i) crdito subsidiado; ii) ajuda para a aquisio de terrenos; iii) servios de extenso;
e iv) programas contnuos de pesquisa. Alm disso, o governo ajudou os produtores
menores a se organizarem, com intuito de estimular o intercmbio de informaes
sobre melhores prticas e a unio de recursos para comercializao. A histria das
mangas semelhante, embora os promotores regionais tenham oferecido acesso
terra irrigada bem como ao crdito. Alm disso, a histria reveladora, porque o
sucesso em mangas foi precedido por um fracasso no tomate.
48 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Uma das mais bem conhecidas histrias de sucesso em nvel estadual no
pequeno e pobre estado nordestino do Cear (Tendler, 1997). Na dcada de 1980,
um governador estreante de um novo partido adotou uma srie de reformas na
rea da sade, promoveu pequenas empresas, obras pblicas e extenso agrcola.
Embora estas sejam tanto polticas sociais como de desenvolvimento, as chaves
para seu sucesso no so diferentes das quatro listadas na seo 2. De acordo com
Tendler (1997, p. 14-15), a interveno estatal de sucesso foi resultado da dedicao
e prestgio dos funcionrios do novo governo, o que tambm um dos benefcios
esperados de uma burocracia weberiana. E, semelhante s noes de autonomia
inseridas, a tripla sinergia entre governo estadual, governos locais e a sociedade
civil contribuiu para o sucesso no Cear.
6 DESENVOLVIMENTISMO DO SCULO XXI
Aps a dcada de 1990, o Estado brasileiro tinha abandonado a maioria dos
instrumentos anteriores de promoo, incluindo empresas estatais, proteo de
comrcio exterior exceto restries seletivas no mbito do Mercado Comum do
Sul (Mercosul) , controle de preos e imposio de quotas e os numerosos rgos
de planejamento setorial e tecnolgico. A maior parte destas mudanas foi resultado
de polticas nacionais para a liberalizao econmica, mas os compromissos
internacionais especialmente a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e o
Mercosul igualmente limitaram as opes disponveis para a promoo do desen-
volvimento (Gallagher, 2005). No entanto, mesmo com as reformas de mercado,
o governo brasileiro manteve inmeros outros mecanismos para promoo de
objetivos especfcos de desenvolvimento (Boschi, 2007; Rodrik, 2007). O governo
vendeu a maioria de suas empresas estatais. Na verdade, o Brasil foi lder mundial
na dcada de 1990 em termos de valor de ativos estatais vendidos. No entanto, o
governo segurou o controle de algumas das maiores e estratgicas empresas estatais.
Por exemplo, manteve o controle majoritrio na Petrobras, empresa que cresceu
no s em termos absolutos, mas tambm em termos de P&D, infraestrutura e
investimento total.
O BNDES, banco de desenvolvimento de propriedade estatal, que organizou
a logstica da maioria das privatizaes, nunca foi ele prprio colocado em leilo.
Sua carteira de crdito cresceu dramaticamente nos anos 2000, dobrando de 2%
do PIB, em 2000, para mais de 4%, em 2010, chegando a superar a carteira de
emprstimos do Banco Mundial e do Banco Internacional para Reconstruo e
Desenvolvimento BID (Almeida, 2011, p. 9). O BNDES ainda a principal
fonte de crdito de longo prazo e de exportao para o setor privado. Como por-
centagem de todos os fnanciamentos para a indstria e infraestrutura (incluindo
lucros, emprstimos internacionais, ttulos e aes), o crdito do BNDES variou
de 20% a 30% durante a dcada de 2000 (embora tenha atingido um pico de 50%
49 O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas
em 2009 (Ferraz, 2011, p. 25). De acordo com algumas estimativas, o crdito
subsidiado de longo prazo oferecido pelo BNDES tem um custo fscal de 0,5% do
PIB (Almeida, 2011, p. 16). Da mesma forma como havia se readequado em dcadas
anteriores, depois de 1990, o BNDES reorientou suas atividades de emprstimos,
afastando-se de empresas estatais e indstrias em favor de pequenas empresas e dos
setores de energia e infraestrutura. Em 2007, por exemplo, o BNDES ampliou
seus fnanciamentos para a cadeia sucroalcooleira para R$ 3,7 bilhes (cerca de
US$ 1,8 bilho) e os emprstimos em geral deveriam aumentar ainda mais em
2008 (Crescem..., 2008, p. 1 e C 8). Alm disso, durante o processo de privatizao,
em seus esforos para fnanciar e facilitar as vendas de privatizao por meio da
compra de aes minoritrias, o BNDES, por intermdio de sua subsidiria de
participao acionria, BNDES Participaes S.A. (BNDESPAR), tornou-se o
maior investidor institucional no Brasil (em papis de renda varivel), de acordo
com o ex-ministro da Indstria e Comrcio, Luiz Furlan (Falta..., 2008, p. A4).
12
Mesmo em empresas que venderam o controle, o governo muitas vezes man-
teve golden shares. Estas aes no do ao governo muita infuncia direta sobre o
gerenciamento do dia a dia, mas concedem poder de veto sobre mudanas impor-
tantes na estratgia e estrutura de propriedade. Esta proteo deu flego sufciente
para que empresas como a Vale e a Embraer pudessem se tornar fortes concorrentes
internacionais sem ter de temer serem adquiridas por empresas multinacionais, muitas
das quais estavam comprando subsidirias locais ao redor do mundo. Por ltimo,
parte das equipes que gerenciavam as antigas empresas estatais e os ministrios que
as supervisionavam foi facilmente transferida para as novas agncias reguladoras,
concebidas para supervisionar as empresas recm-privatizadas. Estas agncias regu-
ladoras, por sua vez, muitas vezes, tinham autoridade sufciente e fnanciamento
para usar seu poder de superviso de forma bastante desenvolvimentista.
Uma das chaves para muitas das histrias de sucesso setoriais foi o investimento
pesado e constante em educao e competncias. Como mencionado, muitos
setores bem-sucedidos (ao, avies e petrleo) foram desenvolvidos principalmente
por empresas estatais. Embora o uso de empresas estatais tenha cado em desuso
na maior parte do pensamento desenvolvimentista, a lio do investimento de
longo prazo em capital humano pode ser analisada de forma separada e promovida
por conta prpria. Outros pases que alavancaram a educao como estratgia de
desenvolvimento de longo prazo incluem Irlanda, Cingapura, partes da ndia e
Costa Rica. Considerando quo baixo o Brasil e a Amrica Latina se encontram
nos rankings em educao, tanto a bsica quanto a avanada, focar em educao
poderia ser uma opo efcaz de desenvolvimento (Schneider, 2013).
12. H uma srie de crticas s atividades de emprstimos do BNDES, incluindo que o banco duplica (com desnecessrio subsdio
pblico) e afasta emprstimos privados, empresta muito para as multinacionais que tm acesso a muitas fontes alternativas de
nanciamento, e que no faz muito nanciamento para os setores intensivos em tecnologia (Castelar, 2007; Almeida 2011).
50 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Entretanto, h riscos de se utilizar o investimento em capital humano como
poltica de desenvolvimento (como poltica social ele se justifca pelos seus prprios
termos) se os trabalhadores altamente qualifcados no conseguirem empregos altura,
se eles emigrarem, ou se os retornos individuais excederem o retorno social (isto , se
os indivduos receberem salrios mais altos sem acrescentarem muito produtividade
global). Alm disso, subsidiar este capital humano leva um longo tempo e pode ser
regressivo; o governo brasileiro dedica uma parte enorme dos gastos com educao para
universidades pblicas gratuitas. Dessa forma, polticas complementares so necessrias
para gerar emprego o mais rpido possvel medida que trabalhadores qualifcados
entrem no mercado de trabalho. Garantir esta conexo era exatamente o que as empresas
estatais faziam bem. Sem polticas complementares focadas em garantir a demanda
do mercado de trabalho, tanto para a formao universitria quanto para a tcnica
secundria, ser difcil estimular o investimento por alunos e justifcar a subveno
pblica em relao a outros projetos alternativos de desenvolvimento.
7 CONCLUSES
A maior parte das anlises sobre o Estado desenvolvimentista tem se concentrado
em um nmero muito pequeno de casos de sucesso do Leste Asitico. No entanto,
com o avano da investigao destes casos, identifcou-se um nmero crescente
de condies contextuais e confguraes institucionais: i) burocracia weberiana
(Johnson, 1982; Evans, 1995); ii) reciprocidade (Amsden, 1989); iii) excluso
do capital estrangeiro (Amsden, 2001; 2009); iv) Estado colonial japons (Kohli,
2004); v) reforma agrria e prvia igualdade socioeconmica (Campos e Raiz,
1996); vi) homogeneidade tnica, cultura confucionista, confito distributivo
potencialmente explosivo (Doner, Ritchie e Slater, 2005); e vii) graves ameaas
segurana nacional (Woo-Cumings, 1999). A lista no se esgota por aqui, mas,
mesmo de forma abreviada, fca claro que poucos pases tm alguma destas condies
ou confguraes, e ainda menos o conjunto completo, bem como a capacidade
no curto prazo de criar arranjos como reciprocidade ou conselhos de deliberao.
Portanto, os ensinamentos prticos que podem ser tirados destes casos extremos
para outros pases so claramente limitados.
O mesmo pode ser dito para casos mais recentes de sucesso de desenvolvi-
mento fora da sia, como Botsuana, Irlanda e Costa Rica (Riain, 2000; Paus,
2005). O que limita a relevncia destas experincias para a maioria dos pases no
so apenas os arranjos institucionais, tais como a integrao com a Unio Europeia
(UE) e pactos sociais na Irlanda, mas tambm o tamanho muito pequeno destes
pases, que tm populaes menores que 5 milhes. Em economias pequenas,
como a da Costa Rica, um grande investimento por uma empresa como a Intel
pode mudar o crescimento, as exportaes, o emprego e a orientao geral da
economia (World Bank, 2006). Investimentos semelhantes teriam muito menos
impacto em economias maiores.
51 O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas
Assim, em termos de condies e instituies, um pas como o Brasil muito
mais prximo da mediana de pases maiores e de renda mdia, e sua experincia
de desenvolvimentismo pode ser mais instrutiva para uma gama maior de pases.
Por exemplo, embora o Estado brasileiro possa ser mais fragmentado que a maioria,
muitos governos de pases em desenvolvimento carecem de um centralismo
coerente. No entanto, muitas das histrias de sucesso no Brasil cresceram a partir
de experincias isoladas e desconexas, de forma que no faziam parte de um plano
central. Na verdade, dada a politizao de muitas partes da burocracia, um governo
centralizado poderia at ter sido ainda mais vulnervel captura poltica. Dito de
outro modo, vrios apoiadores do desenvolvimentismo poderiam proteger ou isolar
peas pequenas do governo federal (Embraer, BNDES, e outras empresas estatais)
deixando grande parte do resto da mquina pblica para os polticos com menor
inclinao desenvolvimentista.
Muitas das histrias de sucesso no Brasil ressaltam a importncia de falhas
anteriores. Esta observao no para sugerir que cada falha acabar bem ao fnal,
mas, sim, que falhas podem ser um importante estmulo para a aprendizagem, desde
que o projeto original no seja completamente abandonado ao primeiro sinal de
problemas. Desde a produo de avies at o etanol, as coisas correram mal durante
muitos anos at que funcionassem. A produo de etanol foi, provavelmente, o
exemplo mais espetacular de transformao de um fracasso pelo menos assim era
a percepo generalizada que existia na dcada de 1980 para um setor lder na
dcada de 2000. A parte difcil distinguir, entre as falhas aparentes, as polticas
com potencial de longo prazo daquelas sem.
13
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integrante de uma boa poltica industrial quando a descoberta de custos est em questo (Rodrik, 2007, p. 150).
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CAPTULO 3
ARRANJOS INSTITUCIONAIS E DESENVOLVIMENTO: O PAPEL
DA COORDENAO EM ESTRUTURAS HBRIDAS
Ronaldo Fiani
1 INTRODUO
Neste captulo, argumenta-se que os arranjos institucionais apresentam grande
importncia para a formulao de polticas de desenvolvimento, em especial para
as polticas que demandam cooperao por parte de agentes privados. Assim, a
segunda seo aborda a natureza dos arranjos institucionais e seus diferentes tipos
a partir da teoria dos custos de transao, destacando os arranjos hbridos como
um tipo de arranjo institucional peculiar pela combinao singular de incentivos
e controles que incorpora. A terceira seo trata do papel dos arranjos hbridos nas
polticas de desenvolvimento, discutindo a base terica para a atuao do Estado
neste tipo de arranjo. A quarta seo apresenta algumas evidncias empricas neste
sentido. Uma concluso sucinta encerra este captulo.
2 A NATUREZA DOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS
A defnio de arranjo institucional foi estabelecida de forma pioneira por Davis
e North (1971). De acordo com estes autores, um arranjo institucional seria o
conjunto de regras que governa a forma pela qual agentes econmicos podem
cooperar e/ou competir (op. cit., p. 7). Por exemplo, um mercado, com as suas
regras prprias como uma bolsa de valores ou uma bolsa de cereais , ou as
regras que presidem uma aliana entre empresas como uma joint-venture seriam
casos de arranjos institucionais. Deste modo, arranjos institucionais so regras que
defnem a forma particular como se coordena um conjunto especfco de atividades
econmicas em uma sociedade (Fiani, 2011, p. 4).
Em vez de arranjo institucional, Oliver E. Williamson (1986, p. 105, traduo
nossa) emprega o termo estrutura de governana, signifcando a matriz institucional
dentro da qual as transaes so negociadas e executadas.
1
Williamson (1991,
p. 287) tambm defne o ambiente institucional como aquele que fornece o conjunto
de parmetros sob os quais um arranjo institucional (ou estrutura de governana)
1. No original: the institutional matrix within which transactions are negotiated and executed.
58 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
opera.
2
Deste modo, a viso de Williamson coincide com a defnio clssica de
Davis e North (1971, p. 6), segundo os quais, o ambiente institucional (institutional
environment) constitudo por um conjunto de regras polticas, sociais e legais mais
bsicas e gerais que estabelecem o fundamento para o funcionamento do sistema
econmico. Estas regras gerais e bsicas defniriam o sistema poltico e econmico,
transcendendo as regras que os agentes privados estabeleceriam para si, nas suas
transaes econmicas ou nas suas relaes polticas e sociais particulares, que,
conforme foi visto, constituiriam arranjos institucionais.
Neste captulo, ser empregado o termo arranjo institucional em vez de estru-
tura de governana. Ainda que, do ponto de vista econmico, arranjos institucionais
e estruturas de governana sejam termos equivalentes, a palavra governana
assumiu conotaes to amplas, estendendo-se das relaes das empresas com
seus acionistas at a articulao entre organismos polticos internacionais, que seu
emprego aqui poderia suscitar confuses indesejveis. Contudo, foi Williamson
quem estabeleceu o arcabouo terico para o estudo dos arranjos institucionais a
partir do conceito de custos de transao. Portanto, mesmo empregando o termo
arranjos institucionais, a base terica aqui empregada ser aquela apresentada por
Williamson e desenvolvida por autores como Claude Mnard.
Em vez de supor ser possvel solucionar antecipadamente os confitos que
possam surgir por meio de contratos bem elaborados, a abordagem dos custos
de transao desenvolvida por Williamson tem como ponto de partida a tese de
que, em circunstncias de elevada complexidade e incerteza, dada a racionalidade
limitada dos agentes, os contratos so severamente incompletos. Isto no apresenta
maiores problemas se for possvel substituir a contraparte na transao, pois neste
caso a presso competitiva entre as partes inibir qualquer atuao oportunista
decorrente da manipulao de assimetrias de informao com o objetivo de realizar
ganhos indevidos.
Ocorre, porm, que, caso a transao envolva ativos especfcos, a substituio
da contraparte na transao no mais possvel, ou somente possvel a um
custo elevado. Isto reduz signifcativamente a competio entre as partes, ou seja,
confgura-se uma situao de transaes em pequenos nmeros. Neste contexto,
a incompletude dos contratos se torna um problema grave, pois a continuidade da
transao fundamental para a realizao dos ganhos projetados. Ativos especfcos
sero discutidos com um pouco mais de detalhe adiante, mas possvel adiantar
que ativos especfcos so aqueles que no podem ser aplicados em uma atividade
diferente daquela para a qual foram planejados, sem com isto sofrerem uma reduo
2. Objetivamente, Williamson (1991, p. 287) arma que se deve tratar o ambiente institucional como um conjunto de
parmetros, cujas mudanas produzem mudanas nos custos comparativos de governana. No original: to treat the
institutional environment as a set of parameters, changes in which elicit shifts in the comparative costs of governance.
59 Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas
expressiva no seu valor, alm daquela que eventualmente decorra da depreciao
pelo uso. No caso das tecnologias mais sofsticadas e formao de mo de obra
especializada ambas essenciais em um processo de desenvolvimento trata-se
de especifcidade de ativos fsicos e humanos.
Desse modo, se os ativos envolvidos forem especfcos e vincularem as partes,
para que a transao possa ser preservada, preciso constituir um arranjo institu-
cional que promova adaptaes e ajustes entre as partes ex post, ou seja, durante
o desenvolvimento da transao, em face de qualquer mudana signifcativa nos
parmetros do ambiente em que se processa a transao. Esta a abordagem dos
custos de transao, baseada nas contribuies de Williamson e Mnard (entre
outros), e ser a abordagem adotada neste captulo.
3
As principais caractersticas da
teoria dos custos de transao e sua anlise dos arranjos institucionais na economia
sero consideradas brevemente a seguir.
2.1 Custos de transao e arranjos institucionais
De forma geral, um arranjo institucional especifca quais so os agentes habilitados a
realizar uma determinada transao, o objeto (ou os objetos) da transao e as formas
de interaes entre os agentes, no desenvolvimento da transao, estando o arranjo
sujeito aos parmetros mais gerais do ambiente institucional. A teoria econmica
convencional supe que existe apenas uma classe geral de arranjo institucional
na economia: o mercado. O mercado um tipo de arranjo institucional em que
as partes podem substituir livremente e a qualquer momento sua contraparte na
transao, uma vez que o ativo transacionado no guarda qualquer especifcidade e,
assim, no existe qualquer vnculo entre comprador e vendedor (Williamson, 1985,
p. 69). Em funo disto, o mercado opera essencialmente por meio de incentivos:
so os ganhos e as perdas monetrias dos agentes no mercado que determinam
suas decises. Deste modo, o mercado promove uma forma de adaptao a mudanas
na economia denominada adaptao autnoma (Williamson, 1996, p. 103).
H adaptao autnoma quando cada agente busca individualmente e de forma
unilateral a melhor resposta para a mudana no ambiente de transao. O mercado
o lugar por excelncia da adaptao autnoma, pois cada agente vendedor e
comprador decide por conta prpria como deve reagir a mudanas no ambiente.
No entanto, h diferentes tipos de arranjos institucionais para se organizar as
transaes no sistema econmico, das quais o mercado apenas uma delas. Estes
arranjos constituem arranjos institucionais alternativos ao mercado, que apenas um
dos arranjos possveis. Ao se analisar os arranjos institucionais incluindo o mercado ,
tambm se estar, portanto, estudando os arranjos que regulam o funcionamento
do sistema econmico. Mas antes preciso compreender que nem toda transao
3. Para uma discusso mais aprofundada da teoria dos custos de transao, ver Fiani (2011).
60 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
acontece necessariamente em um mercado. Por exemplo, Markusen (2002, p. 6)
apontava que cerca de 30% das transaes internacionais acontecem intrafrma,
ou seja, entre as subsidirias de empresas multinacionais. Obviamente, no se trata
neste caso de transaes em mercados, pois no esto sujeitas possibilidade de
substituio de contraparte na transao.
Na verdade, para uma srie de transaes, as relaes de mercado so franca-
mente inadequadas. Outro exemplo o dos setores de infraestrutura com a presena
de empresas privadas reguladas. Williamson (1985, p. 326-364) argumentou
enfaticamente contra as propostas de tentar reproduzir a concorrncia de merca-
do em setores de infraestrutura regulados. Naquelas propostas, argumentava-se
que seria possvel reproduzir a livre entrada e sada, que caracteriza os setores
perfeitamente competitivos, bastando para isto leiloar periodicamente o direito a
operar o servio de infraestrutura. A estas propostas, Williamson (1985) contraps
vrios argumentos, entre eles o fato de que o primeiro vencedor do leilo adquiriria
informaes sobre a operao do servio que seus concorrentes no disporiam e,
assim, teria vantagens no leilo, podendo oferecer condies mais favorveis. Alm
disto, Williamson (1985) argumentou que haveria problemas na hiptese de que
a empresa vencedora perdesse a concorrncia pelos direitos de operao em um
leilo subsequente no momento de ressarcir a empresa que perdeu os direitos,
pois os investimentos que ela tivesse realizado no servio de infraestrutura seriam
investimentos especfcos.
O conceito de investimento especfco fundamental para se entender por
que os mercados no so o nico arranjo institucional presente em um sistema
econmico moderno.
4
Conforme visto anteriormente, ativos especfcos sofrem
uma perda signifcativa de valor quando so aplicados em uma funo diferente
daquela para a qual foram demandados inicialmente.
5
Obviamente nem todos os
ativos de uma economia so especfcos, mas os ativos especfcos so muito impor-
tantes para o desenvolvimento, como se ver na seo a seguir. Contudo, para uma
compreenso adequada da importncia dos ativos especfcos para o processo de
desenvolvimento, necessrio antes conhecer as fontes de especifcidade dos ativos.
A partir do exemplo anterior de investimentos em infraestrutura, v-se que
uma fonte de especifcidade de ativos a especifcidade de localizao. Este gnero
de especifcidade decorre do fato de que o valor dos ativos est diretamente
relacionado sua localizao. Trata-se de uma fonte de especifcidade que afeta
caracteristicamente os ativos de infraestrutura. Um gasoduto, por exemplo, tem
seu valor diretamente afetado pela demanda por gs das localidades que atende.
4. A discusso que se segue acerca de ativos especcos e das estruturas de governana que lhes so adequadas uma
verso muito resumida de Fiani (2011), a que se remete o leitor para uma abordagem mais detalhada dessa teoria.
5. Em uma denio mais tcnica, um ativo especco aquele que gera elevados custos irrecuperveis em virtude de
seu reduzido custo de oportunidade.
61 Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas
Outra fonte de especifcidade so os ativos que possuem carter dedicado, ou
seja, ativos cujo investimento se deu em funo de uma promessa de demanda no
futuro pelos seus produtos. Os ativos dedicados so especfcos no sentido de que,
se a demanda que originou o investimento no se realizar, estes ativos sofrero
perdas signifcativas de valor. Uma terceira fonte de especifcidade diz respeito s
caractersticas fsicas do ativo. Por exemplo, uma broca de grande resistncia deve
possuir caractersticas fsicas adequadas, e isto tornar a broca especfca em relao
s demais, independentemente de poder ter o mesmo desenho. H tambm a
especifcidade do capital humano, que deriva de aprender fazendo (learning by
doing). Tcnicos e cientistas de alto nvel so um exemplo caracterstico, pois sua
formao demorada, no apenas pelos anos de educao necessrios mas tambm
pelo aprendizado prtico. Alm disso, seu conhecimento especializado no possui
valor em aplicaes distintas daquelas para as quais foi adquirido. Estas seriam
algumas das principais fontes de especifcidade de ativos (Fiani, 2011, p. 95-97).
Ocorre que mercados no so adequados em transaes com ativos de elevada
especifcidade, pelo fato de que ativos especfcos possibilitam a manipulao de
informaes e promessas por parte de agentes que estejam em posio privilegiada
na transao. Esta possibilidade de manipulao denominada atuao oportunista
deriva do fato de que, em um ambiente econmico que envolve incerteza e
complexidade algo especialmente grave em situaes de transformao, como
caracterstico do processo de desenvolvimento econmico , os limites naturais da
racionalidade humana so pressionados. Com isso, as partes na transao que se
encontram em desvantagem fcariam na ausncia de salvaguardas merc de
eventuais manipulaes pelas partes em condies de extrair ganhos de sua posio.
Os confitos que disto podem resultar materializam-se em custos de transao.
6
No caso em que h investimentos signifcativos em ativos especfcos, as pro-
priedades que normalmente caracterizam um mercado o fato de a experincia das
partes bastar para avaliar o desenvolvimento da transao e de a simples entrega
do objeto da transao ao comprador encerrar a transao, pois as partes no
desejam prolongar a relao para alm deste momento , no so mais sufcientes
para garantir que a transao se desenvolva sem confitos e de forma cooperativa.
Por seu turno, um contrato tambm no mais sufciente para garantir as salva-
guardas para a transao, pois com racionalidade limitada, em uma situao de
complexidade/incerteza em que h a possibilidade de oportunismo pelas partes
e o objeto da transao um ativo especfco, torna-se difcil antecipar todas as
circunstncias relevantes que, no futuro, podem vir a afetar a transao. O contrato
torna-se severamente incompleto.
6. Para a teoria econmica convencional, os custos de transao no so problema porque os agentes tm
perfeita informao.
62 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Sendo o contrato severamente incompleto, preciso que se criem arranjos
institucionais que deem conta das necessidades de ajuste ex post aos termos da
transao, medida que circunstncias imprevistas forem surgindo. Isto porque a
alternativa a um arranjo que promova este ajustamento durante o desenvolvimento
da transao o recurso ao Judicirio, que alm de custoso incerto, exatamente
porque os contratos so gravemente incompletos. Estes arranjos ex post so os
arranjos institucionais alternativos ao mercado, que Williamson (1985; 1996)
denominou, de forma genrica, hierarquia e hbridos.
A hierarquia corresponde estrutura verticalmente integrada da frma, em que
o processo produtivo fui internamente, passando de uma etapa a outra sob controle
da burocracia. Ao contrrio da situao em que se recorre ao mercado, no interior
de uma hierarquia, os agentes responsveis por cada etapa do processo produtivo
no possuem autonomia, estando sujeitos a um controle centralizado. No caso da
hierarquia, de um ponto de vista ideal abstrato, os incentivos que caracterizam
o mercado, como os preos esto ausentes, e h apenas controles administrativos.
Empresas privadas e pblicas seriam exemplos de arranjos hierrquicos. No caso
das hierarquias, diz-se haver adaptao coordenada, pois, frente a mudanas no
ambiente da transao a adaptao dos agentes envolvidos, coordenada pelos
controles administrativos, ou seja, pelos comandos exercidos por agentes com
autoridade para isto defnida hierarquicamente (Williamson, 1996, p. 100).
Os hbridos combinam incentivos e controles administrativos, de forma que
h elementos que se assemelham ao mercado e elementos que se assemelham a
uma hierarquia (Williamson, 1996, p. 104-105). Isto porque, embora os agentes
estejam submetidos a controles defnidos previamente na estrutura institucional, eles
preservam a sua independncia. Assim, a relao entre os agentes em um hbrido
no pode limitar-se apenas a controles administrativos, pois, neste caso, os agentes
estariam no interior de uma mesma hierarquia e teriam sua liberdade de deciso
suprimida. A consequncia que os hbridos combinam controles e incentivos.
Em um setor regulado um dos exemplos empregados anteriormente ,
h elementos de mercado na forma de incentivos (por exemplo, a empresa regulada
obtm uma tarifa pelo servio que presta); porm, ao mesmo tempo, h elementos
de hierarquia na forma de controles administrativos exercidos pelas agncias reguladoras,
ministrios etc., o que, obviamente, no signifca que a empresa deixe de ser um
agente independente, inclusive no sentido jurdico.
A mesma combinao de controles e incentivos pode ser encontrada em outros
hbridos, tais como: joint ventures, alianas estratgicas, cadeias de fornecedores,
franquias, parcerias pblico-privadas (PPPs), parques tecnolgicos etc. No caso dos
hbridos, ocorre, portanto, um misto de adaptao coordenada como nas hierar-
quias e adaptao autnoma como no mercado. O quadro 1 resume a combi-
nao de incentivos, controles e tipos de adaptao em cada arranjo institucional.
63 Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas
QUADRO 1
Atributos dos arranjos institucionais na economia
Atributos
Arranjos institucionais
Mercado Hbridos Hierarquias
Incentivos Fortes Moderados Ausentes
Controles administrativos Ausentes Moderados Fortes
Adaptao autnoma Forte Moderada Ausente
Adaptao coordenada Ausente Moderada Forte
Fonte: Fiani (2011, p. 101).
Desse modo, a teoria dos custos de transao e seu conceito de ativos espe-
cfcos e arranjos institucionais ajuda a compreender o fato de que o mercado no
o nico arranjo adequado para organizar o sistema econmico. Pelo contrrio,
uma vez que o processo de desenvolvimento envolva elevados investimentos em
ativos especfcos, algum tipo de ao do Estado provavelmente se far necessrio.
Esse fato possui consequncias muito importantes para a anlise do papel das
instituies no desenvolvimento. Uma vez que o mercado no o nico tipo de
arranjo institucional que pode promover o desenvolvimento, duas opes alterna-
tivas se colocam para polticas pblicas visando ao desenvolvimento econmico: o
emprego de hierarquias o modelo tradicional de rgos da administrao direta,
ministrios ou empresas estatais controladas politicamente ou a utilizao de
hbridos, o que no caso signifca reunir organizaes pblicas e privadas em um
mesmo arranjo institucional com vistas consecuo de determinados objetivos
econmicos. Este trabalho se concentra no segundo tipo, uma vez que ele tem sido
amplamente utilizado como instrumento de desenvolvimento a partir das reformas
internacionais nos ltimos vinte anos do sculo XX.
2.2 Arranjos institucionais hbridos
Hbridos combinando agentes privados e pblicos vm atraindo cada vez menos
a ateno por parte dos autores que se dedicam a estudar as caractersticas dos
arranjos institucionais na economia. Em contrapartida, cresce o volume de estudos
que abordam os arranjos hbridos que envolvem apenas agentes privados (tais
como joint ventures, franquias, cadeias de fornecedores etc.). Este tipo de hbrido
com agentes pblicos e privados foi percebido como importante por autores que
estudam a administrao pblica, aps o trabalho clssico de Borys e Jemison
(1989). Contudo, frequentemente a discusso tem se concentrado na questo da
difculdade de conceituao de um arranjo hbrido em termos gerais e abstratos,
como ilustram as crticas de Skelcher (2008; 2012). O argumento, neste caso, o
de que, uma vez que se admita um continuum que vai do mercado hierarquia
com os arranjos intermedirios sendo defnidos como hbridos e uma vez que
64 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
mercado e hierarquias seriam apenas casos extremos, a categoria de hbridos se
tornaria to ampla a ponto de perder qualquer sentido analtico (Skelcher, 2012,
p. 9). Este problema seria multiplicado pela diversidade de arranjos institucionais
hbridos (redes de empresas, franquias, marcas coletivas, cadeia de fornecedores,
alianas estratgicas etc.).
Curiosamente, um dos principais autores a estudar arranjos hbridos tem
assumido uma posio ambgua a respeito da natureza deste tipo de arranjo
institucional. Em um de seus primeiros trabalhos a tratar da natureza dos arranjos
hbridos, Mnard (1995) contestou diretamente a tese de que haveria um continuum
entre os diferentes tipos de arranjos institucionais, ao rejeitar a tese sustentada por
Alchian e Demsetz (1972), Fama (1980) e outros, segundo os quais a relao de
hierarquia nas frmas seria uma fco legal, pois as frmas seriam apenas nexos
de contratos tais como os mercados, sendo os contratos frmados pelos empre-
gados com os seus empregadores anlogos aos contratos que vendedores fazem
com seus clientes.
Citando Williamson, Mnard (1995, p. 172, grifos do original) rejeitava
a tese de que haveria uma variao contnua entre mercados e frmas (hierar-
quias) observando o fato bvio de que organizaes e, especialmente, frmas
so arranjos institucionais especfcos, diferentes dos mercados, uma vez que eles
existem para coordenar ativos especficos por meio de regras discricionrias.
Mais especifcamente, observava que seria errneo abandonar a noo de mercados e
frmas como arranjos institucionais discretos (em favor de uma variao contnua
de contratos entre eles), porque o abandono da anlise discreta removeria da
anlise econmica problemas fundamentais, tais como incentivos organizacionais
(no monetrios), transaes sem a transferncia de direitos de propriedade, e
o papel do comando (op. cit., p. 177, grifos do original). Em outras palavras,
assumir que h um contnuo entre mercados e hierarquias resulta em omitir
que as hierarquias funcionam por meio de um mecanismo totalmente distinto
dos incentivos que operam no mercado: relaes de autoridade ou de poder, as
quais tm a capacidade de estabelecer incentivos que no envolvem recom-
pensas monetrias, transferir ativos sem envolver transferncias de direitos de
propriedade como a transferncia de um insumo no interior de uma frma e
de, simplesmente, comandar. Nada disto admissvel em um mercado. Assim,
Mnard (1995) apontava o fato bvio de hierarquias constiturem arranjos
institucionais qualitativamente distintos dos mercados, na medida em que
incorporam uma relao de autoridade, isto , regras hierrquicas discricionrias.
Da mesma forma, a diferena entre uma hierarquia ou um mercado e um
arranjo hbrido tampouco uma variao institucional marginal. O hbrido
no envolve apenas um grau menor de centralizao e compartilhamento
65 Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas
de recursos que a hierarquia, ou um grau maior das mesmas caractersticas
que o mercado. O fato de o hbrido envolver agentes privados independentes e,
em alguns casos, tambm pblicos na consecuo de objetivos comuns impe
problemas de cooperao e adaptao entre os agentes que so, por sua prpria
natureza, distintos daqueles enfrentados por uma hierarquia ou um mercado.
Isto porque enquanto a hierarquia utiliza essencialmente controles e o mercado emprega
basicamente os incentivos, a forma especfca de combinar incentivos e controles
de modo a reduzir confitos e induzir cooperao exatamente o desafo do
hbrido. Dito de outra forma: a combinao de elementos heterogneos na forma de
incentivos e controles impe dinmicas de interao, riscos de confitos e difculdades
de coordenao que so distintos no arranjo hbrido tanto em relao hierarquia,
quanto em relao ao mercado. Mnard (2010) ilustra como os arranjos institu-
cionais constituem estruturas discretas que se estruturam de modo distinto umas
das outras (fgura 1).
FIGURA 1
1.A Mercado
Centro estratgico
(ausente)

Empresa A (ativos prprios,
direitos decisrios prprios,
recompensa individual)
Empresa B (ativos prprios,
direitos decisrios prprios,
recompensa individual)
1.B Hbrido
Empresa A (ativos compartilhados,
direitos decisrios compartilhados,
recompensa individual)
Empresa B (ativos compartilhados,
direitos decisrios compartilhados,
recompensa individual)
Centro estratgico
(ativos compartilhados,
direitos compartilhados,
recompensas coletivas)


66 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
1.C Hierarquia

Diviso A
Diviso B
Centro estratgico
(ativos prprios, direitos decisrios
prprios, recompensa individual)


Fonte: Mnard (2010, p. 178).
Elaborao do autor.
Na fgura 1.A, v-se que, no arranjo de mercado, cada frma (empresa A e
empresa B), ao se relacionar com a outra, emprega apenas seus prprios ativos,
possui seus prprios direitos decisrios e faz jus a recompensas individuais.
O centro estratgico (nos termos de Mnard, a entidade estratgica), que o
agente responsvel pela coordenao das empresas, encontra-se ausente. Na fgura
1.B, tem-se uma situao bastante distinta: o centro estratgico se faz presente
atuando na coordenao das empresas envolvidas. Isto porque, agora, as duas empresas
possuem ativos e direitos decisrios compartilhados na relao, assim como o
centro estratgico. O fato importante, porm, que, embora as empresas ainda
disponham de recompensas individuais, h recompensas conjuntas cuja regra de
alocao entre as frmas defnida pelo centro estratgico.
Por ltimo, na fgura 1.C, tem-se a hierarquia: as unidades subordinadas
perderam seus ativos e direitos decisrios prprios, que se encontram concentrados
no centro estratgico. Da mesma forma, no h mais qualquer recompensa
individual alocada fora do centro decisrio, que rene em si a responsabilidade
de apurar e decidir sobre os ganhos do empreendimento. No h aqui como pre-
sumir uma variao contnua entre os trs arranjos: sua realidade institucional e
organizacional marcadamente distinta.
Na verdade, a prpria noo de arranjo institucional ou estrutura de
governana, nos termos de Williamson excluiria desde o princpio a ideia de um
continuum ligando mercados a hierarquias, passando pelos hbridos. Williamson
deixou isto claro inmeras vezes, por exemplo, quando afrmou que o estudo dos
custos de transao nos arranjos institucionais desenvolvia-se empregando anlises
estruturais discretas e no marginais, e o que era realmente importante em relao
aos arranjos era obter os alinhamentos bsicos corretos (getting the basic alignments
right), isto , empregar de forma adequada incentivos e controles, quando for
67 Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas
o caso, muito mais que ajustar nas margens (adjusting the margins) (Williamson,
1996, p. 7). Neste sentido, as passagens se multiplicam ao longo da obra de Williamson,
afrmando que os arranjos institucionais no so meras variaes na margem uns em
relao aos outros, mas, sim, diferentes combinaes de atributos.
Todavia, se o conceito de centro estratgico nos arranjos hbridos de Mnard
(fgura 1) for combinado com os atributos desse tipo de arranjo conforme o quadro
1, percebe-se, claramente, que cabe ao centro estratgico manipular os incentivos e
controles administrativos de intensidade moderada que caracterizam os hbridos, de
forma a preservar a relao entre os agentes, evitando-se, assim, a depreciao dos ativos
especfcos na forma de recursos compartilhados. Isto coloca diretamente a questo
acerca de como estes incentivos e controles devem ser combinados em cada estru-
tura hbrida particular.
Infelizmente, contudo, esse tipo de abordagem do problema dos hbridos,
enfatizando o papel dos atributos identifcados por Williamson, no tem sido
desenvolvido at o momento. No entanto, Amsden (2007, p. 251-252) oferece
uma pista interessante da aplicao destes atributos em arranjos institucionais
com agentes privados para implementar polticas pblicas. Para tanto, o autor
distingue entre controles tcnicos (relacionados forma de gesto dos recursos) e
controles polticos (relacionados ao atingimento de metas de poltica). Isto levanta
duas questes. A primeira a de que os controles no devem se limitar apenas ao
tipo de controle realizado pelos rgos pblicos, como o Tribunal de Contas da
Unio (TCU), mas tambm devem abranger metas de poltica, como exportaes,
fomento de pesquisa e desenvolvimento (P&D) e etc. (controle poltico).
A segunda questo a ser enfrentada ao se analisar mecanismos de controle, tanto
tcnicos como polticos, diz respeito adequao e consistncia destes mecanismos:
1) Os incentivos empregados atuam na intensidade necessria para promover
a cooperao coordenada entre os agentes no arranjo?
2) Os controles disposio do centro estratgico so sufcientes?
3) A estrutura de monitoramento e fscalizao do centro estratgico
adequada para a efcincia dos controles e dos incentivos?
4) Os incentivos e controles adotados so consistentes entre si?
Essas perguntas apenas so uma amostra do que deve ser investigado ao se
estudar a viabilidade de um hbrido na consecuo de um objeto comum.
O fato de os hbridos demandarem um centro estratgico no signifca,
todavia, que o Estado seja um candidato natural a desempenhar este papel. Mnard
(2010) cita vrios casos em que o centro estratgico exercido por agentes privados:
franqueador no caso de franquias, a empresa compradora lder em uma rede
68 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
de fornecedores, o comit de administrao em joint ventures etc. Contudo, o Estado
pode exercer o papel de centro estratgico, como dever fcar claro na seo seguinte,
em que sero discutidas as condies tericas para o Estado exercer este papel.
3 A ATUAO DO ESTADO NAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO
Se no houvesse ativos especfcos sendo transacionados na economia, possivel-
mente no haveria escopo para a atuao do Estado no desenvolvimento alm da
promoo dos mercados. Contudo, usualmente, ativos especfcos tm um papel
importante na economia, demandam estruturas de governana especfcas e tm
um papel mais relevante ainda no processo de desenvolvimento econmico. Isto
porque os investimentos associados ao processo de transformao econmica
envolvem ativos com elevado grau de especificidade, conforme Chang (1996).
7

A razo para que processos de desenvolvimento envolvam ativos com elevado grau
de especifcidade simples: justamente por serem ativos voltados para aplicaes
especfcas, estes ativos resultam em produtividade mais elevada que ativos de uso
geral. Dessa forma, os processos de desenvolvimento demandam elevados nveis
de investimento em ativos especficos, como forma de aumentar o nvel de
produtividade da economia.
Com efeito, conforme visto anteriormente, os investimentos em infraestrutura
que esto presentes em grande escala em processos de desenvolvimento envolvem
ativos com especifcidade de localizao. Mas ativos de infraestrutura no so os
nicos investimentos especfcos associados ao desenvolvimento. Frequentemente,
o desenvolvimento envolve investimentos em grande escala com a promessa mais
ou menos incerta de que haver uma demanda futura por estes investimentos,
o que resulta em ativos dedicados. Por sua vez, muito do sucesso do processo
de desenvolvimento depende da formao de mo de obra com elevado grau de
especializao e experimentada, o que resulta de investimentos em especifcidade
de capital humano derivada de aprender fazendo, e assim por diante. O processo
de desenvolvimento est, portanto, fortemente associado a investimentos em
ativos especfcos.
O fato de o processo de desenvolvimento estar fortemente associado a
investimentos em ativos especfcos demanda uma responsabilidade expressiva-
mente maior por parte do Estado neste processo do que normalmente admitido,
especialmente em vises mais ortodoxas da economia. Isto porque, sendo o
processo de desenvolvimento um processo que mobiliza ativos especfcos de forma
signifcativa, os possveis confitos, obstculos, adiamentos e cancelamentos nos
investimentos em ativos especfcos caractersticos do desenvolvimento e a perda
resultante de valor podem acarretar custos econmicos extremamente elevados.
7. Para uma discusso mais aprofundada, ver Fiani (2011).
69 Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas
Faz-se necessrio um agente que assuma comando do processo acima dos interesses
privados, os quais, por estarem presos lgica do interesse individual e enfrentarem
o risco dos investimentos em ativos especfcos, no podem conduzir sozinhos um
processo complexo e incerto como o processo de desenvolvimento.
Muitas vezes, o Estado o nico agente em condies de desempenhar as
funes necessrias para que o processo seja bem-sucedido.
8
A primeira funo que
o Estado deve desempenhar a de coordenar os investimentos privados em ativos
especfcos rumo a um equilbrio superior, corrigindo, assim, falhas de coordenao.
Uma falha de coordenao ocorre quando os agentes tm de realizar investimentos
em ativos especfcos de forma coordenada para que os ganhos mais elevados se
realizem, mas a incapacidade dos agentes para coordenar suas aes resulta em
um equilbrio inefciente. Trata-se do problema do grande empurro (big push)
inicialmente apontado por Rosenstein-Rodan (1943) e posteriormente retomado
por Murphy, Shleifer e Vishny (1989). Ento, faz-se indispensvel que um agente
atue garantindo o movimento coordenado de todos os agentes envolvidos.
Por exemplo, faz-se necessrio um agente que garanta que todos os investimentos
em ativos especfcos sero feitos ao longo de uma dada cadeia produtiva coorde-
nadamente, de modo a viabilizar o produto fnal. O mesmo se aplica para mo
de obra especializada: no h por que investir na especializao se no houver
demanda por parte das empresas para os profssionais especializados. Contudo,
no h por que investir em atividades que demandem mo de obra especializada
se no houver profssionais disponveis. Corre-se o risco, assim, de fcar preso a
um equilbrio inferior: os investimentos no acontecem simplesmente porque no
h como coordenar as decises de vrios agentes distintos.
Obviamente, em um grande nmero de situaes, nenhum agente individu-
almente pode garantir isso, uma vez que ele simultaneamente parte interessada e
dependente de seus prprios investimentos especfcos. necessrio um agente com
a capacidade de se superpor aos interesses individuais imediatos. Este agente, em
princpio, o Estado, pela sua prpria autoridade poltica. Utilizando o conceito
elaborado por Mnard, o Estado em geral se situa em uma posio privilegiada para
exercer o papel de centro estratgico em arranjos institucionais hbridos. Em vrios
casos histricos, por sinal, a necessidade de coordenao levou o prprio Estado a
assumir algumas funes de agentes privados, para garantir que os investimentos
especfcos fossem realizados nas atividades excessivamente arriscadas nas sociedades
em questo, pelo elevado grau de complexidade e incerteza destas atividades.
Esse um ponto importante e merece ser aprofundado. preciso indagar
por que o mercado no consegue coordenar satisfatoriamente as atividades que
envolvem investimentos em ativos especfcos em mltiplas atividades, de forma
8. Para uma discusso sobre o assunto, ver Chang (1996) e a sntese apresentada em Fiani (2011).
70 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
a atingir o equilbrio superior. A razo disto, como explica Chang (1996), que a
coordenao pelo mercado por meio do mecanismo de preos pode ser importante
fonte de desperdcio de recursos econmicos quando h investimentos especfcos
com participao elevada no valor total dos investimentos. O motivo deste possvel
desperdcio o fato de que o mercado realiza uma coordenao ex post das atividades
econmicas; ou seja, o mecanismo de preos somente coordena as atividades
econmicas depois de o investimento ter sido concretizado. No mercado, somente
aps o produto de um determinado investimento alcanar o mercado e realizar
um preo de acordo com sua demanda, que se poder saber se o investimento
ser remunerado adequadamente.
Se esses investimentos forem essencialmente em ativos sem qualquer especif-
cidade, um preo de mercado que no remunere adequadamente os investimentos
no causa maiores problemas. A consequncia seria apenas a transferncia dos
ativos do setor em que o investimento se mostrou malsucedido para outro setor
em que sua remunerao seja mais interessante. Porm, no caso de investimentos
expressivos em ativos especfcos, esta transferncia provoca redues signifcativas
no valor dos investimentos originais, ou mesmo a perda total de seu valor. Da se
segue que uma deciso equivocada de investimentos especfcos resulta em desper-
dcio econmico (Chang, 1996, p. 65).
O risco de decises equivocadas de investimentos em ativos especfcos
potencializado pela complexidade e incerteza inerentes ao processo de desenvol-
vimento econmico. Da a necessidade da atuao do Estado nestes processos por
meio de arranjos institucionais que permitam uma coordenao ex ante (Chang,
1996, p. 65); ou seja, uma coordenao antes que a deciso de investimento se
concretize. Na prxima seo, ser visto que h signifcativas evidncias desta
atuao, mesmo em pases que so tidos como possuindo uma trajetria histrica
de pouca interveno do Estado na economia.
Mas o Estado no atua nos arranjos institucionais apenas visando deslocar
a economia de um equilbrio de Nash inferior para um equilbrio de Nash
superior. Como indica Chang (2003) e discute Fiani (2011, p. 216-221), a
posio do Estado lhe faculta a capacidade de atuar de forma empreendedora,
isto , fornecendo uma viso de futuro que v alm dos equilbrios superiores
que eventualmente existam e formule novas possibilidades de transformao do
sistema econmico. Isto porque o desenvolvimento vai alm de transformar
a estrutura econmica vigente, pois, como explica Fiani (2011, p. 220), o
desenvolvimento mesmo cria novos elementos nessa estrutura, com novas
possibilidades que nem sempre podem ser antecipadas. O desafo se torna,
ento, antecipar quais so estas novas possibilidades, como explica Chang
(2003, p. 53, traduo nossa):
71 Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas
() mudana estrutural, como defnida aqui, requer muito mais do que escolher
de um conjunto de escolhas preexistente. Ela requer formular o prprio conjunto de
escolhas, especifcamente, fornecer uma viso do futuro. E o Estado, como agente
central, pode desempenhar um papel importante fornecendo tal viso. Ao fornecer
tal viso no incio do processo de mudana, o Estado pode dirigir os agentes do
setor privado em uma ao combinada sem obrig-los a gastar recursos recolhendo
e processando informao, barganhando etc. Ao projetar uma mudana estrutural, o
Estado est fornecendo uma viso, mais do que apenas coordenando um movimento
rumo a um equilbrio mais elevado; isso signifca que h um importante elemento
empreendedor neste exerccio.
9
Alm da tarefa de empreendedor, o Estado possui um terceiro papel a
desempenhar em processos de desenvolvimento: administrar confitos. Isto porque
os agentes que investiram no passado em ativos especfcos enfrentam a ameaa
de perda de demanda ou de obsolescncia com o desenvolvimento e podem,
portanto, criar resistncias severas ao processo de desenvolvimento, cabendo ao
Estado arbitrar este confito (Fiani, 2011, p. 216-219). Como explicam Chang e
Rowthorn (1995, p. 41, traduo nossa):
Entretanto, quando a mobilidade de certos ativos limitada por razes tais como
a maleabilidade do capital fsico ou humano, os proprietrios podem sofrer cortes
substanciais nas suas rendas, caso aceitem os imperativos do mercado e se mudem
para a prxima melhor opo. Quando esta reduo traz as rendas (e outros
benefcios econmicos) para um nvel inferior ao considerado justo, os proprietrios
destes ativos podem no aceitar os imperativos do mercado e podem adotar aes
polticas para corrigir a situao (por exemplo, peties, greves, suborno, negociatas),
provocando assim contrarreaes de outros na sociedade. Isto faz o processo de
desenvolvimento inerentemente confituoso.
10
No trecho reproduzido, h um ponto importante a ser destacado. Uma vez
que ativos especfcos so uma parte importante do investimento total de uma
economia moderna, e uma vez que o processo de desenvolvimento provoca mudanas
signifcativas na estrutura da economia (o que tem como efeito afetar o valor deste
tipo de ativo, que conta com possibilidades reduzidas e pouco interessantes de
9. No original: (...) structural change, as dened here, requires much more than choosing from a pre-existing choice
set. It requires formulating the choice set itself, namely, providing a vision for the future. And the state, as the central
agent, can play an important role in providing such a vision. By providing such a vision at the early stage of the change,
the state can drive private sector agents into a concerted action without making them spend resources on information
gathering and processing, bargaining and so on. In engineering a structural change the state is providing a vision
rather than merely coordinating a move to a higher equilibrium; this means that there is an important entrepreneurial
element in the exercise.
10. However, when the mobility of certain assets is limited for reasons such as limited malleability of physical or
human capital, the owners may suffer substantial cuts in their incomes if they accept the imperatives of the market
and move to the next best option. When this reduction brings incomes (and other economic benets) below a certain
level considered fair, the owners of these assets may not accept the imperatives of the market and may take political
action to redress the situation (e.g. petition, strikes, bribing, horse-trading), thereby provoking counteraction from others
in society. This makes the process of economic development inherently conictual.
72 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
reaplicao econmica), deve-se esperar que o processo de desenvolvimento resulte,
consequentemente, em confitos que tero de ser administrados. Isto tanto
mais verdadeiro quanto maior a dimenso das mudanas tecnolgicas que forem
abarcadas pelo processo de desenvolvimento (Chang, 2003, p. 57). Dessa forma,
como enfatiza Fiani (2011, p. 217, grifos do original), promover o desenvolvimento
exige reduzir os confitos que ele provoca. Desta feita, o problema do desenvolvimento
nunca exclusivamente econmico, mas tambm poltico. Isto sugere, como tema
para pesquisa, que os centros estratgicos em arranjos hbridos, ao disporem das
recompensas conjuntas do empreendimento e de sua distribuio, podem tambm
exercer um papel poltico reduzindo confitos e transies difceis.
Vista a base terica que permite supor um papel positivo para o Estado no
desenvolvimento, via atuao nos arranjos institucionais necessrios s transformaes
no sistema econmico, importante considerar algumas das evidncias a este
respeito, especialmente com relao a tipos de arranjos que podem ser considerados
como hbridos. Este ser o prximo assunto.
4 ALGUNS CASOS DE UTILIZAO DE INCENTIVOS E CONTROLES EM
ARRANJOS HBRIDOS
As evidncias empricas da atuao do Estado visando ao desenvolvimento nos
arranjos institucionais na economia so to abundantes que mesmo um trabalho
dedicado unicamente a reunir e discutir estas evidncias muito provavelmente no
conseguiria esgot-las. Um exemplo a bibliografa sobre os casos de sucesso no
Extremo Oriente, uma clssica fonte de referncias sobre a atuao do Estado em
arranjos institucionais especfcos visando promover as transformaes necessrias
ao desenvolvimento. Algumas referncias fundamentais nesta vertente so Johnson
(1982; 1999), Wade (1990), Kohli (1999), Amsden (2007) e Evans (2004).
Contudo, em vez de se considerar a vasta literatura sobre a interveno do
Estado no Extremo Oriente ou, ainda, sobre a mesma interveno do Estado nos
pases latino-americanos
11
(algo que tambm tem sido feito em larga escala na
literatura), interessante avaliar, por outro ponto de vista, a tese de que a presena
signifcativa de ativos especfcos cria problemas que exigem a atuao do Estado
como centro estratgico nos arranjos institucionais econmicos em processos de
transformao econmica, quando h grande complexidade e incerteza. De acordo
com esta tese, deveria ser possvel encontrar casos da mesma atuao do Estado
no apenas em pases em desenvolvimento, mas nos prprios pases desenvolvidos,
quando se trata de transformar radicalmente algum setor importante da economia
que envolve ativos especfcos.
11. Onde os resultados no foram to positivos como no caso da Coreia do Sul (ver, por exemplo, Schneider, 1999;
Evans, 2004).
73 Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas
Com efeito, h evidncias nesse sentido, e algumas delas com relao
a pases desenvolvidos da Europa, especialmente Gr-Bretanha, Alemanha e
Frana, encontram-se reunidas em Chang (2002), apesar de a nfase do autor se
concentrar nas questes aduaneiras. No caso da Gr-Bretanha, antes de assumir
a liderana industrial e adotar o livre-cambismo no sculo XIX, a Gr-Bretanha
praticou, a partir de Eduardo III, no sculo XIV, uma poltica deliberadamente
voltada para a indstria txtil de l, garantindo especialmente a imigrao de mo
de obra especializada.
Isso porque, naquele momento, o conhecimento tecnolgico se encontrava
embutido na capacitao da mo de obra, uma vez que os equipamentos de capital
ainda eram relativamente simples tecnologicamente. Dito de outra forma, os ativos
especfcos naquele estgio de desenvolvimento manufatureiro rudimentar eram
fundamentalmente ativos humanos, derivados de processo de aprender fazendo.
Sendo a manufatura famenga de l a mais desenvolvida e sofsticada, ao trazer
teceles famengos para a Gr-Bretanha o Estado incentivou a absoro de um
ativo especfco as competncias dos teceles famengos que tinham passado
por um processo complexo de aprender fazendo reduzindo os riscos elevados
envolvidos tanto nos investimentos que a mo de obra local teria de realizar caso
buscasse atingir o mesmo nvel de capacitao, quanto se as empresas tentassem
atrair estes imigrantes por si mesmas.
Assim, ao trazer esses teceles de elevado nvel e competncia, o Estado reduziu o
risco de a indstria de l britnica ter de investir sem a oferta dos ativos especfcos a
mo de obra especializada necessrios. Tratava-se, assim, de conduzir a indstria
de l para um equilbrio superior de coordenao entre a formao de mo de obra
e o investimento das empresas, atuando como centro estratgico de forma a promover
decises de investimento privadas na indstria da l de forma cooperativa e coor-
denada, sem o que a indstria txtil britnica difcilmente teria se desenvolvido.
Ao mesmo tempo, Chang (2002) relata que essa poltica de incentivos no
foi adotada sem o emprego de controles. Henrique VII prosseguiu aplicando a
mesma poltica na virada do sculo XV para o sculo XVI (op. cit., p. 20), no
apenas cooptando mo de obra famenga, como fez Eduardo III, mas criando regras
institucionais especfcas para o setor, visando difcultar e em alguns momentos
at mesmo impedir a exportao de l bruta, de forma a tentar reduzir o preo
do insumo para a indstria. A indstria de l estabeleceria, portanto, um prece-
dente de interveno do Estado na forma de regras institucionais especfcas para
setores a serem privilegiados, ou seja, um arranjo institucional precedente este
que seria ampliado a partir da reforma de Robert Walpole em 1721. Esta reforma
no envolveu apenas poltica tarifria como instrumento de incentivos (tarifas
penalizando as importaes de manufaturados, por um lado; subsdios, redues
de tarifas e drawbacks favorecendo as exportaes, por outro). Como explica
74 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Chang (op. cit., p. 22), controles administrativos especfcos foram criados para a
produo no setor txtil: (...) introduziu-se regulao para controlar a qualidade
dos produtos manufaturados, especialmente dos produtos txteis, de forma que
manufatureiros inescrupulosos no pudessem prejudicar a reputao dos produtos
britnicos nos mercados externos.
12
No caso da Alemanha (e da Prssia antes da unifcao), a proteo aduaneira
desempenhou um papel bem menos signifcativo que a atuao do Estado nos
arranjos institucionais de setores selecionados (Chang, 2002, p. 30). No sculo
XVIII, direitos de monoplio eram concedidos pela monarquia prussiana nos setores
a serem privilegiados, afetando signifcativamente a estrutura institucional destes
setores. Estes controles tinham como efeito os riscos associados aos investimentos
em ativos especfcos, ao reduzir a competio. Ao mesmo tempo, empresas de
propriedade do Estado prussiano hierarquias tambm administravam os riscos
associados a investimentos em ativos especfcos, atuando de forma pioneira em
novas tecnologias tais como refno de acar, cutelaria, metais e munio e
fornecendo informaes e assistncia a empresrios privados (op. cit., p. 33).
A este respeito Chang (2002) observa que estas fbricas-modelo difcilmente
sobreviveriam se tivessem sido expostas competio no mercado; porm, estas
hierarquias favoreciam o setor privado, pois introduziam de forma pioneira
novas tecnologias e serviam de efeito demonstrao. Isto para no mencionar
tambm o recrutamento de trabalhadores especializados no exterior, como no
caso britnico.
Da mesma forma que na Gr-Bretanha, tambm no caso alemo funcionrios
de Estado, como Friedrich Wilhelm von Reden, na passagem do sculo XVIII para o
sculo XIX, atuaram atraindo mo de obra especializada para a Prssia no caso de
Reden, visando ao desenvolvimento industrial da Silsia. Peter Beuth, que chefou o
departamento de indstria e comrcio do Ministrio das Finanas prussiano, criou
instituies responsveis pelo treinamento de mo de obra especializada e apoiava
novas empresas, especialmente nas indstrias a vapor e de locomotivas (Chang,
2002, p. 34). Novamente, tem-se a ao do Estado coordenando empreendimentos
privados ao incentivar o investimento em ativos humanos especfcos.
Contudo, talvez a interveno do Estado em um arranjo institucional visando
ao desenvolvimento mais sui generis, empregada pela Alemanha aps a unificao,
tenha sido o apoio estatal aos cartis privados. Este apoio teria evoludo de um
favorecimento informal, no final do sculo XIX, para um apoio explcito e
formal, a partir do reconhecimento de sua legalidade, no incio do sculo XX.
12. No original: (...) regulation was introduced to control the quality of manufactured products, especially textile
products, so that unscrupulous manufacturers could not damage the reputation of British products in foreign markets.
75 Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas
Isto se deu justamente porque os cartis facilitavam a implementao do plane-
jamento da atividade empresarial pelo Estado, atuando, assim, como um tipo
peculiar de hbrido, especialmente a partir da Primeira Guerra:
O Estado alemo inicialmente apoiou fortemente os cartis, e garantiu os seus acordos
durante o seu perodo inicial de existncia (o fnal do sculo dezenove e o incio do
sculo vinte). O ponto culminante disso foi a deciso em 1897 pela mais alta corte
no pas da legalidade dos cartis. Da Primeira Guerra em diante, a cartelizao se
espalhou, e se tornou o meio pelo qual o governo planejava as atividades econmicas
(Chang, 2002, p. 91, traduo nossa).
13

Nos termos da fgura 1.B, a atividade do centro estratgico fca, sem dvida,
facilitada se as empresas A e B estiverem vinculadas nas suas decises por um
acordo de cartel. Isto explica porque a legislao antitruste alem, mesmo apro-
vada em 1923 uma das primeiras da Europa , permaneceu sem ser aplicada,
e somente no incio da dcada de 1930 os cartis perderiam o apoio do Estado
(Chang, 2002, p. 92).
Tambm no caso da Frana, observa-se o recrutamento de mo de obra espe-
cializada e a adoo de regulaes do processo produtivo (especialmente durante
o colbertismo), como incentivo criao de associaes empresariais para troca
de informaes com o Estado, um tipo de arranjo hbrido que se tornaria muito
popular no fnal do sculo XX, muitas vezes mesmo sem a presena do Estado
(as chamadas redes de informao; em ingls, information networks) (Mnard, 2010).
Tais prticas, depois de um interregno que se estende da derrota de Napoleo III
at o fm da Segunda Guerra, seriam retomadas pelo Estado francs de forma ainda
mais acentuada, especialmente nos anos 1960 (op. cit., p. 36-38).
O caso mais interessante, entretanto, o norte-americano. Isto porque o caso
dos Estados Unidos usualmente apresentado como exemplo de sucesso derivado
de um ambiente institucional com liberdades polticas e econmicas, paralelamente
inatividade do Estado nos arranjos institucionais privados, em que imperaria
soberano e inconteste o arranjo institucional de mercado. Ocorre que h evidncias
contrrias imagem de no interveno do Estado em arranjos privados, tanto no
passado como no presente dos Estados Unidos.
Nos Estados Unidos, um caso histrico importante e caracterstico da atuao
do Estado em arranjos institucionais em um setor com elevados investimentos em
ativos especfcos, visando ao desenvolvimento, foi o da constituio das ferrovias.
As estradas de ferro foram provavelmente o item de infraestrutura mais crucial
13. No original: the German state initially strongly supported cartels, and enforced their agreements during the early
period of their existence (the late nineteenth and early twentieth centuries). The high point of this was a ruling in 1897
by the highest court in the country that cartels were legal. From the First World War onward, cartelization became
widespread, and the means by which the government planned economic activities.
76 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
no processo de desenvolvimento no sculo XIX. Comparando o surgimento
da ferrovia na Prssia e nos Estados Unidos, Dunlavy (1994) observa que, no
obstante o carter autoritrio e centralizado do Estado prussiano contrastar com
o carter democrtico e federalista do Estado norte-americano, os Estados Unidos
se mostraram bem mais intervencionistas no incio das ferrovias que a Prssia.
A Prssia no tinha ferrovias estatais at 1848 apenas empresas privadas cons-
truam e operavam ferrovias at ento. O Estado prussiano comea a construir
ferrovias nos anos 1850. Mesmo em 1860, porm, o capital privado possua e
operava metade das ferrovias prussianas. Somente em 1879, o Estado prussiano
decide assumir as ferrovias prussianas (op. cit., p. 49-50), ou seja, substituir a
hierarquia privada pela pblica.
O desenvolvimento inicial das ferrovias seguiu, nos Estados Unidos, um rumo
bastante diferente daquele que se verifcou na Prssia, no incio do sculo XIX.
Os governos estaduais ingressaram amplamente no movimento de construo e
operao de ferrovias nos anos 1830, ou seja, havia uma presena macia de hierar-
quias pblicas nas ferrovias norte-americanas no incio do sculo XIX. Na dcada
seguinte, a depresso econmica, aliada a problemas fscais dos governos estaduais,
resultaria numa repulsa popular contra as empresas pblicas, com o que algumas
acabariam por ser privatizadas. Explica Dunlavy (1994, p. 50-51, traduo nossa):
Mas, mesmo ento, nem todos os governos se desfizeram imediatamente.
A Pensilvnia reteve a propriedade da Estrada de Ferro Filadlfa e Colmbia at 1857,
e a Estrada de Ferro Gergia Ocidental e Atlntico continuou uma estrada de ferro
estatal atravs do sculo XIX. Enquanto isso, a Virgnia e o Tennessee foram contra a
corrente, assumindo inicialmente o papel de empresrio ferrovirio nos anos 1850.
A depresso do fnal dos anos 1830 e incio dos anos 1840 produziu danos na tradio
americana de empresa estatal, contudo, no a erradicou.
14
Por conseguinte, as bases da infraestrutura ferroviria foram lanadas no
sculo XIX pelos governos estaduais norte-americanos. Deve se lembrar de que,
conforme apresentado anteriormente, hierarquias tambm constituem um tipo de
arranjo institucional, de forma que o emprego de empresas pblicas representa uma
das formas mais radicais de interveno do Estado em um arranjo institucional.
No caso em tela, ao estabelecer as empresas e depois privatiz-las, os estados da
Federao estavam poupando as empresas privadas do maior risco, que o inves-
timento pioneiro em ativos especfcos.
14. No original: But, even then, not all governments divested immediately. Pennsylvania retained ownership of the
Philadelphia and Columbia Railroad until 1857, while Georgias Western and Atlantic Railroad remained a state-owned
railroad throughout the nineteenth century. Virginia and Tennessee, meanwhile, moved against the trend, rst assuming
the role of railroad entrepreneur in the 1850s. The depression of the late 1830s and early 1840s dealt a blow to the
American tradition of state enterprise but did not obliterate it altogether.
77 Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas
A atuao por parte do Estado norte-americano nas intervenes em ar-
ranjos institucionais para a promoo do desenvolvimento prosseguiu de forma
crescente na segunda metade do sculo XX, ainda que sob uma nova forma de
atuao, como demonstra Block (2008). As caractersticas especfcas do tipo
de atuao nos arranjos institucionais por parte do Estado federal norte-americano
justifcam-se pelo fato de que no se trata no caso daquele pas, ao menos desde
a segunda metade do sculo XX, de alcanar o nvel de atividades desenvolvidas
em outros pases como o caso dos pases em desenvolvimento , mas, sim,
de antecipar desenvolvimentos tecnolgicos promissores em reas estratgicas da
economia moderna.
Nesse sentido, o esforo no se dirige ao desenvolvimento ou atualizao
tecnolgica de uma atividade econmica visando competio internacional em
condies de igualdade. No caso de um pas lder como os Estados Unidos, o desafo
consiste em: i) incentivar a pesquisa de inovaes da forma mais ampla possvel; e
ii) garantir que estas inovaes se transformem em produtos comercialmente bem-
-sucedidos. Para isto, o Estado norte-americano constituiu, em 1958, o Advanced
Projects Research Agency (Arpa), posteriormente Darpa, para fornecer recursos para
tecnologias de ponta. O Arpa viria a ter um papel relevante no desenvolvimento
da computao eletrnica, e estabeleceria um modelo que viria a ser seguido com
variaes pelo Estado norte-americano na promoo de arranjos institucionais que
incentivassem a inovao e o pioneirismo tecnolgico das empresas daquele pas
(Block, 2008, p. 175).
O ponto importante que o Darpa atua no apenas provendo recursos fnan-
ceiros para a pesquisa, mas como um autntico centro estratgico, em um arranjo
hbrido que se assemelha, em alguns aspectos, s chamadas redes de informaes.
Neste papel de centro estratgico, o Darpa atua como agente facilitador, estabelecendo
conexes entre grupos de pesquisadores e entre pesquisadores e empresas, assim
como assistindo empresas na etapa de desenvolvimento da viabilidade comercial de
seus produtos. Esta facilitao reduz a complexidade e a incerteza envolvidas nas
inovaes, estimulando o investimento em ativos especfcos. Da mesma forma, o
National Institutes of Health (NIH), embora atue de modo diferente do Darpa,
oferecendo mais espao para a opinio da comunidade cientfca na seleo de
projetos a serem fnanciados, adotou o mesmo princpio de atuar no sentido de
reduzir os riscos com investimentos em ativos especfcos, ao agir como centro
estratgico, constituindo arranjos institucionais com empresas privadas para o
desenvolvimento de inovaes.
Um exemplo foi a utilizao de laboratrio fnanciado pelo NIH para a Genetech
desenvolver seu primeiro projeto uma bactria que sintetizaria insulina humana
(Block, 2008, p. 177). Ao permitir o uso do laboratrio para o desenvolvimento de
um projeto comercial, o NIH estava reduzindo investimentos em ativos especfcos
78 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
que poderiam elevar signifcativamente os riscos para a Genetech. Na verdade, a
atuao institucional do NIH foi ainda mais ampla, intervindo politicamente para
evitar a aprovao de regulaes adicionais na fase de desenvolvimento de produtos
antes da experimentao em seres humanos (op. cit., p. 178).
Os exemplos poderiam ser multiplicados, a ponto de Block (2008) se referir
a um Developmental Network State (DNS), no qual funcionrios atuam em rgos
descentralizados da administrao pblica para identifcar e apoiar as rotas mais
promissoras de inovao (to identify and support the most promising avenues for
innovation) (p. 172). O interesse aqui, todavia, no reproduzir exemplos, nem
mesmo indicar estes casos como padres a serem imitados. O intuito demonstrar
que, longe de constituir excees ou desvios caractersticos de pases em desenvol-
vimento, a atuao do Estado como centro estratgico em arranjos institucionais
caracterstica de todos os processos de transformao econmica, seja visando
ao desenvolvimento, seja visando manuteno e ampliao de uma liderana
tecnolgica conquistada.
5 CONCLUSO
Este captulo discutiu o papel dos arranjos institucionais em polticas de desenvol-
vimento. Entre os arranjos institucionais, destaca-se o papel dos arranjos hbridos,
pois englobam, entre outros, os arranjos em que o Estado assumindo o papel de
centro estratgico atua em parceria com o setor privado. Estes arranjos envolvem
difculdades peculiares pela combinao complexa entre incentivos e controles
(tcnicos e polticos) que exigem. Todavia, trata-se de um tipo de arranjo necessrio
quando se deseja transformar a economia com a participao de agentes privados.
Com efeito, a importncia dos arranjos institucionais (ou estruturas de
governana) hbridas para a formulao de polticas de desenvolvimento advm
exatamente do fato de este tipo de arranjo combinar incentivos e controles
administrativos, sob o comando de um centro estratgico, ao mesmo tempo que
os agentes envolvidos mantm sua autonomia. Trata-se, portanto, do arranjo
institucional caracterstico da opo por implementar polticas de transformao
econmica sob a superviso do Estado, evitando tanto o extremo de deixar aos
agentes privados toda a responsabilidade pela promoo do desenvolvimento
(o que implicaria escolher o mercado como estrutura de governana), como o
extremo de o Estado assumir toda a responsabilidade pela transformao econmica
(o que implicaria escolher a hierarquia na forma de empresas estatais). Ao assumir o
papel de centro estratgico em um arranjo hbrido para implementar uma poltica
de transformao econmica, o Estado pode agir como agente de coordenao,
como empreendedor, oferecendo uma viso da nova estrutura econmica que ser
alcanada, ou como solucionador de confitos. Mas seja qual for o papel, o Estado
poder dispor de uma estrutura para estimular a cooperao dos agentes privados.
79 Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas
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CAPTULO 4
A CONSTRUO DE UM ESTADO DEMOCRTICO PARA
O DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI
Ronaldo Herrlein Jr.
1 INTRODUO
Este captulo trata da formao de um Estado Desenvolvimentista (ED) de
novo tipo, pois democrtico e com fundamentos sociais e ideolgicos distintos
dos que marcaram o ED no sculo XX. Mais que indicar a possibilidade
desta construo institucional, argumenta-se aqui que este tipo de Estado
historicamente necessrio, em especial para as naes que almejam expandir
o bem-estar material de suas populaes. Para a grande maioria dos pases
perifricos, os caminhos do desenvolvimento capitalista redundam nas mal-
formaes geradas pela difuso da civilizao industrial, estudadas pela teoria
do subdesenvolvimento (Furtado, 1979; 1984).
As experincias histricas de trs pases do Leste Asitico (Japo, Coreia do
Sul e Taiwan), em que o Estado notabilizou-se por seu papel desenvolvimentista,
distinguem-se por no apresentarem as formas tpicas do subdesenvolvimento.
No fnal do sculo XX, o ED no Leste Asitico tornou-se uma referncia para
uma abordagem heterodoxa contra-hegemnica acerca das relaes entre Estado
e economia, bem como para as discusses sobre as estratgias nacionais de desen-
volvimento. Neste padro histrico, o Estado assumiu como prioridade maior de
suas aes o desenvolvimento econmico (crescimento, produtividade e competi-
tividade), dirigindo o mercado no mbito de um compromisso com a propriedade
privada, de modo a promover a acumulao intensiva de capital com tecnologia de
ponta em setores estratgicos ou dinmicos. O Estado guiou o mercado por meio
de polticas industriais e de comrcio exterior, formuladas por uma burocracia
econmica de elite, valendo-se de instituies de consulta e coordenao com
os capitais privados. Isto permitiu aos agentes pblicos atuar com autonomia
enraizada (Evans, 1993) junto a uma elite industrial que, em larga medida, foi
ela mesma forjada pelas estratgias de industrializao.
1
1. Essa descrio resumida tem por base os trabalhos clssicos de Johnson (1982), Wade (1999 [1990]), Amsden (1985;
1989), Evans (1993) e Chang (1994; 1999), bem como os estudos de Kohli (1999), Leftwich (1995), Deyo (1989)
e Kim (2010).
84 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Embora o xito das realizaes desenvolvimentistas desses Estados somente se
explique no contexto do sistema poltico e das relaes econmicas internacionais,
o plano das relaes sociais internas evidencia experincias histricas nacionais que
minaram as estruturas sociais existentes e tornaram o desenvolvimento econmico
uma condio necessria afrmao da soberania nacional. A confgurao do poder
poltico assumiu formas corporativistas e autoritrias, que resguardaram o controle
das burocracias sobre o Estado. Como regra, o ED emergiu e operou em contextos
sociais nos quais a sociedade civil fora esmagada ou era fraca para se estabelecer.
Sua principal fonte poltica direta de autonomia foi a chegada ao poder de uma
elite desenvolvimentista modernizante, normalmente acompanhada da eliminao,
subordinao ou marginalizao, frequentemente brutal, de grupos polticos, organi-
zaes e classes sociais que tinham previamente desfrutado de riqueza e poder, alm
da excluso poltica completa dos setores populares. A combinao de represso e
legitimao explica-se pela boa distribuio dos benefcios do crescimento econ-
mico que estes Estados acabaram por realizar, mesmo sem polticas distributivas.
As realizaes desenvolvimentistas, nos casos da Coreia do Sul e de Taiwan,
estabeleceram-se, por um lado, a um grande preo em termos de supresso da
democracia e de restries s liberdades civis. Por outro lado, ainda nos marcos
estritos da modernizao capitalista e da busca por padres de consumo do capi-
talismo ocidental, expressaram-se pela ideia de catching-up. A despeito do carter
mtico do desenvolvimento assim concebido (Furtado, 1998), os problemas
ambientais desencadeados pela busca descoordenada do desenvolvimento econmico
pelas grandes naes do hemisfrio Sul ao incio do sculo XXI, preservando e
ampliando o alcance dos padres de produo e consumo da moderna civilizao
capitalista ocidental, ameaam, a mdio prazo, a vida em geral e a vida humana
em particular. O desenvolvimento capitalista promove um padro civilizatrio
insustentvel e suas consequncias podem ser catastrfcas (Fausto, 2002, p. 58).
Mesmo em suas formas avanadas, fracassa o capitalismo em fazer do crescimento
econmico um processo de ampliao geral das oportunidades e das capacidades
humanas. As frmulas societrias construdas no capitalismo industrial de base
nacional encontram-se desgastadas e seus arranjos institucionais da democracia
e do mercado sucumbem autonomizao do capital, impotentes para assegurar
mais desenvolvimento humano.
preciso ir alm do desenvolvimento capitalista e do ED realmente existentes
no sculo XX. A perspectiva sustentada neste ensaio considera as funes clssicas
desempenhadas pelo ED, mas pretende, sobretudo, indicar em que sentido o
desenvolvimento pode estar em consonncia com as necessidades das grandes maiorias
e ainda ser referncia comum para a mobilizao dos povos pela transformao
social que conduz expanso da liberdade, superando o subdesenvolvimento e
enfrentando as contradies do capitalismo contemporneo.
85 A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI
O ensaio possui cinco sees, incluindo esta introduo e a concluso.
A prxima seo apresenta uma ressignifcao do desenvolvimento, com base
em Celso Furtado e Amartya Sen, evidenciando a convergncia entre as ideias
de desenvolvimento endgeno, expanso de capacidades e democracia delibera-
tiva. A terceira seo apresenta as funes e as instituies pertinentes ao padro
democrtico de Estado desenvolvimentista. Na quarta seo, indica-se que tipo de
coalizo social requerida para dar suporte a este Estado, bem como as ideologias
que podem promov-lo, sustent-lo ou aceit-lo. Por fm, a quinta seo apresenta
algumas concluses.
2 DESENVOLVIMENTO ENDGENO, LIBERDADE E DEMOCRACIA
Na refexo sobre o desenvolvimento, o homem visto como fator de transformao,
tanto do contexto social e ecolgico em que est inserido como de si mesmo.
Transformando o contexto, o homem avana na realizao de suas prprias virtua-
lidades (Furtado, 1984, p. 105). A ideia de desenvolvimento refere-se diretamente
realizao das potencialidades do homem, contendo implicitamente uma
mensagem de sentido positivo. As sociedades so consideradas mais desenvolvidas
na medida em que nelas o homem mais cabalmente logra satisfazer suas necessi-
dades, manifestar suas aspiraes e exercer seu gnio criador.
O excedente econmico a base material que permite a acumulao, a qual
pode tomar a forma de desenvolvimento ou se esterilizar. O uso do excedente para
o desenvolvimento abre caminhos para a realizao das mltiplas potencialidades
dos membros de uma sociedade. O desenvolvimento se realiza quando a expanso
da capacidade criativa dos homens, nas tcnicas produtivas e na formulao de
valores existenciais, encaminha sua autodescoberta, enriquecendo seu universo
de valores materiais e espirituais, que alcanam amplos segmentos da coletividade.
O carter endgeno deste processo de desenvolvimento corresponde faculdade
que possui uma comunidade humana de ordenar o processo acumulativo em funo
de prioridades por ela mesma defnidas (Furtado, 1984, p. 106-107).
2

Furtado (1984) enuncia trs caminhos para a endogeneizao do desenvol-
vimento, sendo a via do atendimento das necessidades bsicas da coletividade a
nica compatvel com o mercado e a democracia.
3
Nesta via, a endogeneidade
2. O desenvolvimento enquanto processo endgeno ope-se tanto ao subdesenvolvimento quanto s tendncias de
inverso entre meios e ns que caracterizam a civilizao industrial. Esta ltima comporta a possibilidade de autono-
mizao do processo de acumulao, que adquire condies de autorreproduo, subordinando a criao de valores
sua prpria lgica (Furtado, 1984, p. 107). Isto converte os meios representados pelo progresso material e pela fora
expansiva da acumulao capitalista em nalidades ltimas do desenvolvimento, converso que representa a negao
do desenvolvimento endgeno.
3. Os outros dois caminhos da endogeneizao so a coletivizao dos meios de produo e o aumento do grau de
autonomia externa mediante uma posio ofensiva no mercado mundial. Ambos os caminhos apresentam problemas
importantes aos olhos de Furtado (1984, p. 120-123).
86 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
reside em que o perfl da distribuio da renda, que assegura a satisfao daquelas
necessidades, fruto de deciso poltica. A difculdade maior desta via a gerao
da vontade poltica capaz de realiz-la.
O desenvolvimento endgeno mais que transformao. inveno, que
comporta um elemento de intencionalidade e cujos frutos convergem para realizar
um projeto de transformao social com o qual se identifcam os membros da
coletividade. A intensifcao da criatividade se materializa na mudana tecnol-
gica e institucional endgena, historicamente determinada, aplicada vida social
de modo amplo, englobando a produo material e estruturas de poder e cultura
na sociedade. Conforme Furtado (1964), o desenvolvimento endgeno realizou-se
historicamente pela via das lutas sociais na democracia, que estabeleceu um controle
social da propriedade privada e impediu a conteno do consumo dos trabalhadores
pelos capitalistas.
4

A conquista do desenvolvimento endgeno ou a superao do subdesenvol-
vimento requer o estabelecimento das pautas prprias da coletividade. A cultura
nacional a base a partir da qual um povo pode defnir as fnalidades da vida social
e exercer sua criatividade sobre os meios tcnicos e institucionais da produo
social. O estabelecimento dos fns da coletividade resolve-se nas defnies sobre
qual desenvolvimento ser realizado (Accurso, 2010), levantando questes acerca
do objeto da escolha social e do mtodo pelo qual esta escolha seria possvel.
O objeto da escolha social a defnio das fnalidades do desenvolvimento,
o que socialmente considerado necessrio ou desejvel, os padres materiais
e morais em progressiva elevao. possvel partir dos fins gerais ou comuns dos
indivduos sociais, que podem ser expressos como expanso de capacidades humanas
(Sen, 2000), por meio da difuso para a coletividade de valores substantivos
(materiais e espirituais). De fato, [a] partir do momento em que se ordenam
previamente as necessidades sociais a satisfazer, o problema do desenvolvimento
deixa de ser o de maximizar uma taxa abstrata de PIB, para ser o de minimizar
os custos sociais requeridos para atingir os objetivos defnidos (Furtado, 1975,
p. 68, n. 59). As metas ou comparaes de graus de desenvolvimento podem ento
ser feitas em termos de indicadores precisos, que correspondem ao exerccio de
funcionamentos humanos:
expectativa de vida, mortalidade infantil, alfabetizao, tempo mdio de vida escolar,
incidncia negativa de doenas mentais, atividade cultural, criatividade nas artes e
nas cincias, tempo de trabalho no pago (transporte etc.), qualidade e quantidade
da habitao, tempo e qualidade do cio, participao na vida poltica, acesso
informao, contatos com populaes estrangeiras etc. (Furtado, 1975, p. 68, n. 59).
4. Conforme Furtado (1964, cap. 5). Para conferir duas narrativas anlogas sobre a social-democratizao do capitalismo
europeu, ver Przeworski (1989, caps. 1, 4 e 5) e Myrdal (1962, primeira parte).
87 A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI
Quanto ao mtodo de construo dos fns do desenvolvimento, pode-se
assumir a democracia deliberativa como a forma de confgurar e legitimar um
modelo de desenvolvimento para a sociedade nacional.
O desenvolvimento se realiza para benefcio dos cidados nacionais, para
a expanso de sua liberdade (Sen, 2000), para o engrandecimento das vidas das
pessoas comuns (Unger, 2008). A considerao do desenvolvimento como liber-
dade est focada nas condies gerais de vida e nas consequentes possibilidades
de as pessoas viverem de modo satisfatrio e realizador, segundo suas prprias
perspectivas individuais e comunitrias. A liberdade humana considerada por Sen
(2000) em suas diversas dimenses, traduzindo-se substantivamente na essncia
mesma do desenvolvimento, enquanto processo que permite que os indivduos
possam realizar um conjunto crescente de funcionamentos estar bem nutridos,
ser alfabetizados, participar da vida cvica nacional e comunitria, dizer o que
pensam, gozar de boas condies de moradia, oportunidades de trabalhar e obter
rendimentos satisfatrios, de evoluir culturalmente e de aprender continuamente
etc. O aumento da produo material e da renda econmica dos indivduos
um fator importante, mas muitas vezes insufciente para que se desenvolvam
suas capacidades. Deter capacidade poder combinar a realizao de inmeros
funcionamentos racionalmente escolhidos. A condio de agente do indivduo
est implicada em seu desenvolvimento humano, pois a capacidade de escolher
tambm defne sua liberdade.
Essa liberdade encontra-se limitada quando o desenvolvimento humano do
indivduo barrado pela falta de oportunidades econmicas, pela pobreza, pelo
despotismo poltico, pela privao dos direitos civis e individuais, a excluso social
etc. As polticas pblicas podem ampliar o desenvolvimento humano se tiverem
xito em remover as fontes de privao de liberdade que afetam os indivduos.
De acordo com Sen (2000), a liberdade um fm do desenvolvimento, na medida
em que corresponde extenso das capacidades dos indivduos, mas tambm um
meio para alcanar o desenvolvimento. Enquanto meio, a liberdade considerada
por Sen (2000) de modo instrumental, desdobrando-se em liberdades polticas,
oportunidades de acesso a recursos econmicos, oportunidades de obter sade e
educao, garantias de transparncia nos assuntos pblicos e proteo social.
A definio do desenvolvimento como liberdade deve corresponder s
preferncias sociais. Assim como Furtado, Sen sustenta que a renda real uma
mtrica inadequada para comparaes de bem-estar, tanto quanto inadequada
a tentativa do utilitarismo de convert-lo numa coisa boa homognea. Somente
as escolhas sociais podem definir a verdadeira medida do desenvolvimento.
Segundo Sen (2000), h uma forte razo metodolgica para enfatizar a necessidade
de atribuir explicitamente pesos valorativos aos diferentes componentes da
qualidade de vida (ou bem-estar) e, ento, colocar os pesos escolhidos para discusso
88 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
pblica e escrutnio crtico. Ademais, Sen (2000) insiste que no se pode em geral
tomar as preferncias como dadas independentemente da discusso pblica e de
um entendimento adequado sobre o que so as necessidades econmicas ou
materiais, algo que requer discusso e intercmbio de opinies deliberao.
As escolhas sobre a alocao dos recursos e as estratgias de crescimento tm
de ser democrticas, no sentido forte de um envolvimento da cidadania no
estabelecimento das prioridades econmicas, pois no possvel avaliar metas ou
resultados econmicos sem tal discusso, e o intercmbio generalizado de ideias
em sociedade (Evans, 2002, p. 55). Pensar em termos de capacidades humanas e
expanso da liberdade, mais que em termos de bem-estar, conduz perspectiva
de eliminao das privaes materiais e das formas sociais de opresso e coloca
a ateno no fato de que as capacidades humanas so tanto fns em si mesmas
quanto meios bsicos para o alcance de outras metas, tais como gerar a produti-
vidade ampliada que o fundamento do crescimento econmico ou construir as
instituies democrticas que ajudem a defnir e levar o tipo de vida que se deve
valorizar (Evans e Heller, 2013, p. 5, n. 1).
O desenvolvimento como liberdade requer progresso material e pode estar
em linha com as legtimas aspiraes populares de superao da misria e de pleno
desenvolvimento humano, mas no algo que se possa alcanar individualmente.
[P]ara os menos privilegiados alcanarem o desenvolvimento como liberdade
requer-se ao coletiva. Coletividades organizadas sindicatos, partidos polticos,
conselhos de bairro, grupos de mulheres etc. so fundamentais para a capacidade
das pessoas para escolher as vidas que elas tem razo para valorizar (Evans, 2002,
p. 56, traduo nossa). Ademais, so necessrias estratgias nacionais de desenvolvi-
mento e polticas realizadas pelos Estados nacionais para alcanar a endogeneidade
(Furtado, 1984, p. 123-124).
Existe uma correspondncia entre o desenvolvimento como liberdade e o
desenvolvimento endgeno, embora o primeiro conceito coloque a nfase no
indivduo social e moral, enquanto o segundo, na coletividade histrica. Ambos
os conceitos (pres)supem deliberao. Enquanto Furtado (1984) enfatiza a
criatividade e a inveno no desenvolvimento, atributos que se fundamentam
nas capacidades culturais dos indivduos que compem o povo ou as elites, Sen
(2000) enfatiza a liberdade individual e a construo democrtica da medida
social do desenvolvimento, o que recai na noo de endogeneidade. Em ambos
os autores, o desenvolvimento conduz ao alargamento dos poderes humanos
individuais e coletivos, para aliviar o fardo da pobreza, do trabalho penoso e da
doena (Unger, 2008).
O desenvolvimento endgeno corresponde a uma possibilidade histrica e
a uma escolha social historicamente plausvel. Unger (2008) sugere um caminho
89 A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI
para enfrentar o desafo do desenvolvimento endgeno e da expanso da liberdade,
a partir de uma
economia poltica da democracia, democratizando o mercado pela remodelagem
tanto das formas de produo (incluindo a relao entre governo e negcio) quanto
das condies de trabalho (...) estendida atravs de inovaes encorajando a sociedade
civil a se organizar fora do governo e do mercado, energizando a poltica democrtica.
(...) A promessa central da democracia que homens e mulheres comuns tero
uma oportunidade para se tornar maiores e mais livres. A democracia no pode
fracassar em traduzir a promessa da ideia de nao na realidade da capacitao e
da oportunidade para os trabalhadores, do contrrio a prpria democracia no ter
como subsistir (p. 52, 76, 119).
O desenvolvimento capitalista pode revelar-se como limitador da criatividade
e da liberdade substantiva, ao promover a degradao ambiental e a mercantilizao
generalizada de bens, servios, conhecimentos, valores existenciais e pessoas, o que
provoca inevitavelmente a desvalorizao da vida. O mercado tende a subofertar
bens pblicos fundamentais para expanso das capacidades humanas dos cidados.
Portanto, o papel do Estado ser crtico tanto para assegurar que o crescimento
econmico possa ser traduzido em alavancagem das capacidades humanas, quanto
para que tal alavancagem e o investimento social de modo mais geral possam
resultar na promoo do crescimento (Evans e Heller, 2013, p. 26). O Estado deve
ser concebido no apenas em conexo com a ordem social de classe mas tambm
como expresso da comunidade nacional organizada, sendo seu instrumento de
ao coletiva por excelncia. Presume-se a possibilidade de alargar a democracia
por meio das lutas populares e, assim, abrir caminho para transformar o Estado,
enquanto a sociedade se transforma, por meio de inovaes institucionais.
O exerccio exitoso deste papel do Estado parece possvel somente por meio de sua
articulao com amplas camadas da sociedade civil, em uma democracia.
A atual fase das relaes entre capitalismo e democracia tende a ser (novamente)
de luta social e institucional, pois a noo de um capitalismo democrtico portadora de
uma contradio importante (Fausto, 2002), que resulta da separao institucional
entre propriedade e autoridade. Os recursos existentes na sociedade so submetidos
a uma dupla ordenao: decises privadas dos proprietrios e escolhas sociais
impostas pelo Estado. Portanto, h no capitalismo uma tenso permanente entre
Estado e mercado. A democracia na esfera poltica exacerba essa tenso (Przeworski,
1995, p. 7). Existe, potencialmente, uma oposio fecunda entre capitalismo e
democracia que preciso desenvolver (Fausto, 2007, p. 241). A democracia o
mtodo de organizao pelo qual a sociedade confere continuamente o sentido do
desenvolvimento, os seus fns ltimos. a forma de processar os confitos sociais,
para que se expressem, institucionalmente, de modo construtivo, como fator
dinamizador da sociedade.
90 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
A democracia suscita a possibilidade de controle do Estado pela sociedade
civil, assim como deste Estado submeter os detentores privados de riqueza aos
propsitos de desenvolvimento humano para todos os cidados. A democracia
pode, portanto, confgurar um padro especfco de desenvolvimento econmico
capitalista, com perfl socialmente inclusivo e bloqueio de suas tendncias desi-
gualdade e excluso, em vista das exigncias de desmercantilizao advindas da
sociedade civil. A expanso das capacidades e o estabelecimento real da cidadania,
com proviso de recursos materiais, formao educacional e garantia de direitos
fundamentais, podem advir como resultado das polticas de desenvolvimento,
que devem, assim, guardar estreita correspondncia com a realizao de metas de
desenvolvimento humano e de sustentabilidade ambiental.
Para realizar o desenvolvimento endgeno, preciso partir da luta democrtica
ou, na melhor hiptese, das instituies democrticas existentes, sem implicar uma
acomodao aos formatos institucionais estabelecidos. O desenvolvimento que se
realiza para expandir a liberdade est aberto inovao institucional, cogitando
de formas democrticas as mais qualifcadas, que permitam o convvio tolerante
de diferentes perspectivas individuais e distintos projetos de organizao da vida
social. Neste sentido, as instituies da democracia deliberativa constituem uma
alternativa para enfrentar a fragmentao dos sujeitos sociais, promovendo a
percepo recproca das identidades e condies de grupos e indivduos. O elemento
distintivo da democracia deliberativa seu fundamento no uso pblico da razo, que
induz os agentes sociais particulares a uma perspectiva universalista, favorecida pela
ampliao da base de informaes que tambm advm do processo de deliberao
(Habermas, 1995; Evans, 2003). A deliberao democrtica o mtodo capaz de
produzir um destino nacional convergente para a vida social comum, em uma
abordagem acolhedora da variedade existencial e da pluralidade de perspectivas
ideolgico-associativas.
possvel conceber e realizar uma poltica democrtica de alta energia, cujo
elemento central est no fortalecimento dos indivduos, para que tenham condies
de levar vidas signifcativas (Unger, 2008). Reduzir as desigualdades extremas e
cristalizadas e anular seus efeitos sociais permitiria ao indivduo ser capaz de escapar,
ou ver seus flhos escaparem, de sua condio de classe, sem que isto implique um
compromisso com uma rgida igualdade de circunstncias. A sociedade precisa
equipar cada indivduo com os instrumentos econmicos e educacionais para que
este possa se desenvolver plenamente. Para tanto, Unger (2008) prope ancorar a
incluso social e o fortalecimento do indivduo nas instituies da vida poltica,
econmica e social, desafando a imaginao institucional.
Para alcanar o desenvolvimento que interessa, preciso partir do mercado e
do capital, do progresso material obtido nessas relaes e do Estado democrtico de
91 A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI
direito, num processo de construo institucional e transformao social. preciso
partir de liberdades polticas e da democracia representativa, assim como do
conjunto de liberdades instrumentais apontadas por Sen (2000). H vrias razes
para acreditar que possvel defnir e realizar escolhas sociais sobre o desenvolvimento
como base para uma progressiva expanso da liberdade dos indivduos (Sen, 1999),
por meio de uma democracia de alta energia (Unger, 2008).
A ideia de levar o poder pblico a operar de acordo com os princpios de
incluso e discusso da sociedade civil um horizonte que precisa ser desdo-
brado em prticas sociais e polticas pblicas nas brechas do Estado capitalista
realmente existente, buscando ampli-las e, afnal, submeter suas aes e polticas
ao controle da grande maioria da populao, para a consecuo de fnalidades
democraticamente estabelecidas. Assim, a sociedade civil precisa compreender
suas condies e escolher os caminhos do desenvolvimento humano, algo que
pode ser alcanado com debate pblico, lutas polticas e prticas sociais abertas
transparncia e experimentao.
5
3 FUNES E INSTITUIES DO ESTADO DEMOCRTICO PARA
O DESENVOLVIMENTO
A proposio do desenvolvimento endgeno e a discusso em torno de um ED
democrtico implicam, necessariamente, consider-lo como conceito terico, no
mais como conceito descritivo de um conjunto particular de aparatos de Estado em
uma certa conjuntura histrica (Evans e Heller, 2013; Leftwich, 1995; White, 1998).
3.1 As funes desenvolvimentistas reconcebidas
Para pensar as funes do Estado Democrtico para o Desenvolvimento (EDD),
toma-se como referncia as refexes de Chang (1999) e Wade (1999 [1990]).
Todas as funes desenvolvimentistas diretas, que podem ser derivadas da anlise
de Wade (1999) sobre o ED clssico, interessam ao EDD, ainda que os agentes
econmicos possam ter uma natureza social distinta. Tais funes so diretamente
pertinentes s polticas de desenvolvimento da produo. Assim, o EDD tambm
deve estar comprometido com a formulao e a legitimao de uma estratgia de
desenvolvimento produtivo e do projeto nacional. Deve promover a acumulao
de capital no territrio nacional, com seletividade setorial e tecnologias de ponta,
5. Pode-se perceber que existe um contraste fundamental entre o ED clssico do sculo XX e a construo de um EDD no
sculo XXI, pois, no primeiro, a burocracia pblica detm uma posio proeminente sobre uma sociedade civil relativa-
mente fraca e subordinada (Leftwich, 1995, p. 415-416). Ao contrrio, um Estado capaz de promover o desenvolvimento
endgeno um Estado democrtico que pressupe uma sociedade civil forte ou, pelo menos, a possibilidade de seu
fortalecimento progressivo pela via democrtica. A sociedade civil deve ser compreendida aqui como o amplo leque
de associaes voluntrias e movimentos que operam fora do mercado, do Estado e dos laos primrios de parentesco
e que especicamente se orientam para moldar a esfera pblica, incluindo movimentos sociais, sindicatos, grupos de
interesse, ONGs autnomas e organizaes comunitrias (Evans e Heller, 2013).
92 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
promover o progresso cientfco e tecnolgico vinculado produo nacional e sob
controle nacional, visando mais agregao de valor no pas, alm de fomentar a
formao de empresas nacionais competitivas em nvel internacional. A regulao
do comrcio exterior e das relaes fnanceiras externas e a promoo da estabili-
dade macroeconmica tambm so funes estatais relevantes e indispensveis para
o desenvolvimento endgeno. Entretanto, o foco nas metas de desenvolvimento
humano conduz a uma requalifcao destas funes desenvolvimentistas, inqui-
rindo acerca de seus resultados sociais e ambientais, alm dos resultados direta-
mente produtivos e econmicos. As polticas produtivas devem ser empreendidas
para alcanar as metas nacionais de desenvolvimento endgeno, que pressupem
progresso material, porm no supem nem deveriam sugerir ser possvel o nivela-
mento produtivo e material (catching-up), uma perspectiva irracional e destrutiva.
A defesa e a promoo dos trabalhadores nacionais, na forma de direitos e garantias
trabalhistas, formao profssional contnua, acesso s condies de sade e melhoria
progressiva das remuneraes (Accurso, 2010) deve ser parte das polticas produtivas
e tecnolgicas, combinando-se democratizao dos locais de trabalho.
Para o desenvolvimento endgeno, importante que as polticas produtivas:
i) sejam estabelecidas em conexo com as metas das polticas sociais (educao de
qualidade e proviso de cuidados de sade); ii) estejam voltadas para enfrentar o
problema do emprego, da ocupao em geral e da incluso produtiva, por meio da
promoo das capacidades humanas dos indivduos; ao passo que iii) utilizem estra-
tgias institucionais inovadoras que atuem especialmente para promover a incluso
produtiva, mobilizando recursos socioeconmicos ocultos, de modo no conven-
cional, e estimulando a auto-organizao, o voluntariado e o empreendedorismo.
Tambm a refexo de Chang (1999) aponta quatro funes especiais
que justifcam a necessidade de um ED. A funo de coordenao entre agentes
privados e destes com o Estado para a realizao de investimento complementares
visa ampliar a taxa de acumulao de capital e evitar uma situao de equilbrio
ineficiente, em vista das externalidades positivas envolvidas nos blocos de
investimentos. Com base nas proposies originais de Hirschman (1961 [1958]),
Chang identifca uma funo de proviso de viso do futuro, que corresponde
estratgia nacional de desenvolvimento (Bresser-Pereira, 2006), destacando o
carter empreendedor (inovador e lder) do Estado, que vislumbra um futuro
possvel para a estrutura produtiva e a indstria nacionais, fazendo convergir as
aes econmicas privadas e pblicas.
No exerccio das funes de coordenao e de proviso de viso, a interao
do Estado desenvolvimentista do sculo XX com as elites industriais conferiu a
elas uma razo para se tornar uma classe mais coerente coletivamente. O Estado
desenvolvimentista do sculo XXI precisa empreender uma tarefa similar, porm
mais difcil: a construo de metas coerentes compartilhadas cuja implementao
93 A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI
concreta possa ento ser co-produzida por agncias pblicas e comunidades,
contribuindo para a prpria organizao dessas comunidades (Evans e Heller, 2013,
p. 9). As funes de coordenao e proviso de viso implicam a considerao de
outros agentes sociais e se vinculam, pela via democrtica, a tarefas sociais mais vastas.
A funo de coordenao deve exercer-se no nvel dos agentes produtivos
(polticas industriais e tecnolgicas) e tratar da mobilizao nacional de recursos
materiais e humanos, para a consecuo de fnalidades explcitas de desenvolvi-
mento humano, que requeiram a presena do Estado junto sociedade civil, um
elevado grau de organizao funcional e sua permeabilidade ao controle pblico
(accountability). O exerccio desta funo deve favorecer formatos experimentais
em polticas pblicas, que estimulem o autogoverno, a gesto e a fscalizao locais,
valendo-se de um potencial de inovao ampliado para soluo de problemas sociais
e promovendo conscientizao e autoconfana nas coletividades.
6
A proviso de uma viso de futuro pelo EDD confgura-se de modo novo,
por meio do aprofundamento da democracia, sem prescindir de uma perspectiva
estratgica para a produo nacional. Uma viso de futuro adequada pode emergir
a partir do aprendizado histrico (Hirschman, 1961) e nada assegura que qualquer
sociedade nacional possa construir uma viso coletiva favorvel ao desenvolvimento.
A construo de um projeto nacional consciente corresponde s circunstncias
ideais. Na falta disto, so concebveis pactos sociais elementares, assegurando um
convvio tolerante entre diferentes grupos e vises existentes na sociedade, o que
provavelmente compromete o alcance estratgico da coletividade nacional para
realizar seus objetivos.
A funo de administrao de confitos pode ser amplamente justifcada nos
termos de Chang (1999), que argumenta ser o processo de desenvolvimento
inerentemente confitivo, benefciando mais a uns que outros grupos na sociedade,
ao reduzir o valor atual de certos ativos e conhecimentos. Os confitos geram
constante incerteza sobre o futuro, para empresas e trabalhadores. A proviso
de seguridade social opera aqui com efeitos econmicos positivos, ao reduzir a
insegurana e a incerteza na sociedade. O Estado atua para dirimir os confitos,
administrando-os dentro da ordem institucional vigente (ou ajustando-a), de
modo a reduzir as resistncias ao desenvolvimento e compensar os perdedores
com novas possibilidades econmicas e sociais, usando os recursos gerados
pelo prprio desenvolvimento (Chang, 1999, p. 196-197). A explicitao e o
processamento dos confitos fazem parte da operao qualifcada das instituies
democrticas, que inibe os confitos provocados por desinformao e miopia
e tende a pacificar os protagonistas, ao assegurar a subordinao recproca
6. Nesse sentido, a funo de coordenao reconsiderada inclui o que Peter Evans denomina de promoo das capa-
cidades coletivas de expandir as capacidades humanas (Evans, 2005).
94 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
aos resultados produzidos dentro da ordem institucional, a qual suscita possi-
bilidades futuras de reverso de poder e rumos. A administrao de confitos
favorecida pelas polticas pblicas de promoo de capacidades, que provm
condies de sade, educao e incluso produtiva, tambm fortalecendo, assim,
as bases da democracia. As tarefas necessrias de assistncia e previdncia social
podem ser realizadas pela organizao de uma economia social que promova
a solidariedade fundada em sua nica base segura: a responsabilidade direta das
pessoas umas pelas outras (Unger, 2008).
7
A proposio de uma funo desenvolvimentista de nivelamento cultural e
informacional justifca-se porque a informao a base da democracia e a cultura
a base da escolha autntica, devendo ser consideradas bens pblicos de grande
relevncia para a democracia e o desenvolvimento endgeno a viabilidade mes-
ma da escolha social depende da ampliao da base informacional (Sen, 1999).
preciso investir recursos pblicos e favorecer a organizao da sociedade civil
contra o poder cultural do grande capital, exercido pela publicidade e pelas aes
dos grandes grupos de mdia, afetando gravemente o processo de formao das
preferncias individuais (Evans, 2002; 2005). Por isto, as polticas pblicas devem
favorecer a expanso das formas alternativas de comunicao e organizao que,
como a internet, permitem a adoo de mtodos descentralizados e de amplo
alcance para a gerao e o consumo de informao, alm de exercerem vigilncia
e crtica das outras mdias. O nivelamento cultural certamente implica promoo
da cultura nacional, como difuso de um patrimnio comum e tambm por meio
da proviso de fundos para produo autctone.
O nivelamento informacional estabelece elevado grau de transparncia na
sociedade, tanto acerca do Estado e das empresas, quanto das condies de vida
das coletividades, visando aferir a consecuo das metas de desenvolvimento
humano. A transparncia vital para o EDD e deve marcar o servio pblico e os
empreendimentos produtivos que tm apoio do Estado.
3.2 Inovao institucional para o desenvolvimento endgeno
A busca do desenvolvimento endgeno destaca a perspectiva inovadora da funo
de construo de instituies. A acelerao da acumulao de capital, a criao de
novos setores produtivos e novos agentes econmicos, a realizao de mudanas
tecnolgicas e a promoo de novas qualifcaes produtivas de empresas e
7. A reduo da solidariedade social a meras transferncias nanceiras mina os fundamentos da sociabilidade
(Habermas, 1987). A economia social a parte da vida societria em que as pessoas cuidam umas das outras e por
meio da qual a sociedade e o Estado organizam e provm os recursos e servios da assistncia social ( criana, ao
jovem, ao aposentado, ao idoso e ao indivduo relativamente e/ou temporariamente incapacitado), de forma que cada
adulto sadio ocupa uma posio dentro desta economia social, alm da posio ocupada no sistema econmico
(Unger, 2008, p. 30-31). Para denir este conjunto de atividades de assistncia e previdncia social, optou-se por utilizar
a denominao economia social e no a expresso original de Unger, economia solidria.
95 A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI
trabalhadores requerem um conjunto de instituies que sero o veculo das
aes desenvolvimentistas. O Estado atua como formulador de regras e normas
e como instituidor de organizaes que vo favorecer, apoiar, impulsionar ou
dirigir o processo de desenvolvimento. O EDD corresponde a um novo padro de
Estado, que guarda semelhanas com as formas histricas conhecidas do Estado
capitalista, mas no corresponde ao ED clssico, ao Estado de bem-estar social
ou ao Estado regulatrio liberal. provvel que os pases subdesenvolvidos no
possam realizar a meta de crescimento com incluso social e alcanar a expanso
das liberdades e das oportunidades, no mbito estreito das formas institucionais
da economia de mercado, da democracia representativa e da sociedade civil
livre, tal como estabelecidas nos pases ricos do Atlntico Norte (Unger, 2008,
p. 15-17, 75-76). Apenas um conjunto particular de inovaes, na organizao
de sociedades, economias e polticas contemporneas, pode abrir caminho para
o desenvolvimento endgeno.
O fornecimento de servios de educao e sade de qualidade requer
complexas capacidades estatais e intervenes mais profundas e mais intrusivas,
social e politicamente, que a poltica industrial. Isto implica que o Estado dever ter
tanto um signifcativo poder infraestrutural de buscar e de fornecer coisas dentro
da sociedade quanto um signifcativo poder discricionrio de fazer indivduos
e grupos obedecerem voluntariamente seus comandos (Evans e Heller, 2013,
p. 7-8; Mann, 1984).
Furtado (1984, p. 124) indica trs condies que as instituies nacionais
devem assegurar para encaminhar o desenvolvimento pelo caminho da endoge-
neidade, alm de autonomia para limitar a apropriao externa do excedente.
So necessrias estruturas de poder que evitem a canalizao do essencial do
excedente para o processo de modernizao, assegurem um nvel relativamente
alto de poupana e defnam objetivos a serem alcanados a mdio e longo pra-
zos, abram o caminho da homogeneizao social (grifo nosso). Para tanto, a
democracia poltica, assegurando as metas de desenvolvimento humano, barra
as tendncias socialmente excludentes e promotoras do privilgio que acompa-
nham a difuso da civilizao industrial. Furtado aponta tambm certo grau
de descentralizao das estruturas econmicas requerido para a adoo de um
sistema de incentivos capaz de assegurar o uso do potencial produtivo (grifo
nosso), reafrmando a importncia dos mercados. Por fm, Furtado conclui
indicando que o desenvolvimento endgeno requer estruturas sociais que abram
espao criatividade num amplo horizonte cultural e gerem foras preventivas
e corretivas dos processos de excessiva concentrao do poder (grifo nosso),
o que corresponde liberdade associativa e criativa da sociedade civil e seu
empoderamento frente ao Estado.
96 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
3.2.1 Democracia histrica e progressiva
Uma democracia pode assumir variadas confguraes institucionais, enquanto forma
de organizao do poder na qual os indivduos gozam de liberdades instrumentais
bsicas e vigora uma efetiva competio eleitoral poliarquia (ODonnell, 1998).
preciso pensar com autonomia as instituies da democracia, que representam
em si mesmas um progresso. A rejeio de uma ordem democrtica, mesmo em
nome de projetos de reforma que introduziriam mais igualdade, corre o risco de
implicar uma regresso societria, como no destino das revolues socialistas,
estabelecidas a partir de ditaduras revolucionrias que liquidaram a democracia
e trouxeram muito pouca igualdade (Fausto, 2002; 2007).
Eleies livres e justas so uma condio crtica para a sociedade civil exercer
controle sobre os governantes e evitar a permanente captura do poder por grupos
particulares da elite. Contudo, as condies da poliarquia so insufcientes para
assegurar o tipo de controle social do Estado requerido para sua atuao na realizao
do desenvolvimento endgeno. Uma poliarquia pode ser apenas uma democracia
representativa elitista, como no modelo hegemnico liberal, cujas prticas degra-
dadas formam parte da crise contempornea da democracia histrica, com suas
duas patologias: o absentesmo e a ausncia do sentimento de representao entre
os eleitores (Santos e Avritzer, 2002, p. 43).
As insufcincias da democracia representativa, em suas formas atuais, precisam
ser enfrentadas por meio de sua combinao com as formas de democracia direta,
mesmo em estados maiores e mais populosos, nos diferentes nveis de governo.
8

A democracia direta no suplanta a representativa a enriquece (Unger, 2008,
p. 89). Portanto, necessrio tambm um programa de reformas das instituies
representativas e revigoramento dos partidos. A realizao do potencial existente
na representao s pode se efetivar por meio da poltica partidria qualifcada,
na qual os partidos integram parcelas da multido, unifcando ideais e interesses.
Dessa forma, o povo soberano pode se tornar permanentemente presente, como
agente de infuncia e superviso mesmo estando fora dos organismos e aparelhos
de Estado (Loureiro, 2010, p. 308). Pode-se conceber uma poltica democrtica
de alta energia (Unger, 2008), com arranjos polticos e regimes eleitorais que
elevem permanentemente o nvel de participao popular organizada na poltica,
engajem o eleitorado geral e os partidos na rpida resoluo de impasses entre os
ramos de governo, com acesso ampliado e gratuito de partidos e movimentos de
massa organizados aos meios de comunicao.
8. Formas densas de articulao entre democracia representativa e democracia participativa baseiam-se na sua com-
plementaridade e favorecem a expresso e a defesa de interesses e identidades socialmente subalternas. [A]rranjos
participativos permitem a articulao entre argumentao e justia distributiva e a transferncia de prerrogativas do nvel
nacional para o nvel local e da sociedade poltica para os prprios arranjos participativos (Santos e Avritzer, 2002, p. 76).
97 A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI
As eleies no devem esgotar os procedimentos de autorizao por parte dos
cidados nem so sufcientes para assegurar a representao de suas diferenas de
condies sociais e perspectivas culturais. No envolvimento da populao com as
decises e realizaes do Estado, a deliberao pode ser pensada e viabilizada em
vrios nveis, especialmente na base comunitria local, visando, em ltima instncia,
ao autogoverno. Nesta combinao institucional, a democracia se fortalece pela
elevao do nvel de engajamento popular organizado e pela agilidade na ruptura
de impasses, convocando a todos para conhecer, discutir e participar das decises.
O propsito estabelecer entre os cidados a experincia de protagonismo, que
deveria ser estimulada em todas as instncias da vida social, evitando o esvaziamento
da democracia decorrente do controle da burocracia sobre a poltica (Santos e
Avritzer, 2002, p. 48).
A possibilidade de o Estado fornecer servios coletivos sociais de qualidade
depende tanto de sua capacidade tcnica quanto do aprofundamento da democracia
(Evans e Heller, 2013). Por esta via, o Estado pode lograr um enraizamento social
favorvel a um programa de metas de desenvolvimento humano. A presso pol-
tica democrtica contribui para estabelecer sistemas efetivos para o fornecimento
de servios pblicos e seu controle local. Favorece a coordenao entre Estado e
sociedade civil, incentivando a cooperao e estabelecendo o tipo de sintonia fna
(via mltiplos canais de informao contnua sobre resultados) que crtica para
a construo de formas efetivas de interveno e para a efcincia das polticas
pblicas (Evans e Heller, 2013). Visto que as polticas de desenvolvimento implicam
disputas e confitos, o modo como as preferncias so formadas e as escolhas sociais
estabelecidas torna-se crucial para o sucesso das polticas pblicas, conferindo um
valor especial aos processos de deliberao e coordenao.
3.2.2 Reconstruo social dos mercados
O programa do desenvolvimento endgeno realiza-se a partir das condies de uma
economia capitalista de mercado, marcada pela heterogeneidade estrutural e por
peculiaridades histricas e institucionais de cada pas. Este programa desdobra-se em
trs formas de ao frente aos mercados: i) regulamentar e disciplinar os mercados
existentes em funo de escolhas sociais sobre o uso do trabalho e dos recursos
naturais, bem como sobre as fnalidades do desenvolvimento; ii) compensar as
desigualdades extremas de condies de vida reforadas ou produzidas pelo mercado;
e iii) reorganizar o mercado, tornando-o real, de mais modos, para mais gente
(Unger, 2005).
9

9. Os dois primeiros nveis compreendem funes econmicas ordinrias do Estado, de carter alocativo e regulatrio
(em funo da existncia de bens pblicos, externalidades) ou distributivo. No nvel i) situa-se tambm a realizao
das polticas produtivas (poltica industrial, tecnolgica, de comrcio exterior, de capacitao e incluso produtiva).
98 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
O propsito central da regulao pblica sobre a atividade econmica privada
conter as tendncias destrutivas das relaes capitalistas sobre o ambiente natural
e as condies pessoais de vida, defrontando-se, principalmente, com as grandes
corporaes nacionais e transnacionais. Sobre elas, a democracia autorizar o Estado
a efetuar um controle social por meios legais que imponham uma gesto transparente
nos aspectos contbil, trabalhista e ambiental, estabelecendo a responsabilizao
plena perante empregados e usurios e determinando a participao dos primeiros
nos lucros corporativos. Com apoio na mobilizao popular e em novos dispositivos
legais, os consumidores podem conquistar espaos de poder nas empresas enquanto
cidados usurios, na forma de conselhos de fscalizao e controle de qualidade.
Da mesma forma, as polticas pblicas devem valorizar e publicizar os compromissos
de responsabilidade social das empresas, mediante um marco institucional que as
comprometa realmente com os direitos de consumidores e trabalhadores e com
recursos para fomentar atividades escolhidas pelas comunidades.
preciso ir alm da regulao dos mercados. Se a liberdade de mercado
representa nominalmente e, acompanhada de outras liberdades, tambm realmente
uma condio relativamente favorvel emancipao do indivduo despossudo,
sabe-se que as formas mercantis podem ser excludentes e opressivas, especialmente
se o mercado est dominado pelas relaes sociais capitalistas. Com o monoplio
capitalista sobre os meios de produo, a liberdade de mercado se interverte em
subordinao e opresso para os indivduos desprovidos de capacidades e recursos.
A competio no mercado nunca ocorre sobre bases igualitrias e tende a aprofundar
as desigualdades, sendo a excluso social uma possibilidade real. Desigualdade
econmica e excluso social podem ser enfrentadas com polticas distributivas, que
so tica e praticamente importantes, mas possuem apenas um carter compensatrio.
Para democratizar a economia de mercado preciso inovar o arranjo institu-
cional que a defne,
10
mais que meramente regulament-la em sua forma presente ou
compensar suas desigualdades por meio de transferncias posteriores (Unger, 2008).
O desenvolvimento endgeno precisa enfrentar o desafo de enraizar igualdade e
incluso na lgica organizada do crescimento econmico e da inovao tecnolgica,
mediante a reorganizao institucional. Isto pode ser feito com o uso ativo dos
poderes de Estado para reconfgurar os mercados, viabilizando sua democratizao
e a experimentao de novas formas de organizao produtiva e social (Unger,
2008, p. 30 e 42), com inovaes institucionais que alteram as bases da oferta
e estendem radicalmente o acesso aos mercados, identifcando, desenvolvendo
10. Uma economia de mercado no pode criar suas prprias pressuposies, incluindo suas pressuposies institucionais
(Chang, 2002; Unger, 2008, p. 143). inteiramente arbitrrio onde e como traar a linha entre as associaes aceitveis
ou no entre Estado e empresas privadas. O mercado uma construo poltica, estabelecida socialmente na forma
de uma especca estrutura de direitos e obrigaes, que dene quem participa, em que condies e o que pode ou
no ser transacionado (Chang, 2002).
99 A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI
e propagando os experimentos produtivos e as inovaes tecnolgicas. As condies
de possibilidade da ao do EDD na estruturao dos mercados dependem tanto
da estrutura de classes, poderes sociais e interesses estabelecidos, quanto das ideo-
logias que animam os sujeitos sociais (Chang e Evans, 2000).
3.2.3 Instituies desenvolvimentistas de vanguarda
As instituies de um EDD so de vanguarda porque preciso contar com certas
instituies que favoreceram o sucesso do ED no sculo XX (Chang, 2004),
adaptando-as, mas tambm ir alm delas, criando novos arranjos institucionais
adequados s circunstncias nacionais e capazes de materializar seus prprios
objetivos desenvolvimentistas. Sem instituies formais adequadas, no possvel
construir e direcionar as capacidades estatais. Sem estas capacidades, o Estado no pode
cumprir as funes desenvolvimentistas e o desenvolvimento endgeno no se
realiza. A sociedade nacional que se determina para alcanar o desenvolvimento
endgeno deve percorrer um longo caminho original de construo institucional.
3.3 Burocracia pblica
Burocracias pblicas coerentes e competentes so ainda mais importantes que foram
para o ED. A insero social do Estado, com suas inmeras agncias articuladas a
uma diversidade de atores particularistas presentes na sociedade civil, requer uma
burocracia pblica autnoma, capaz de resguardar as metas traadas por governos
e processos deliberativos. A transparncia das atividades estatais decisiva para tal
resguardo, sendo tambm uma segurana dos cidados contra a apropriao dos
recursos pblicos pelas corporaes de servidores. Sem uma burocracia pblica
de qualidade, os servios pblicos que expandem as capacidades humanas no
sero efetivamente concebidos, muito menos fornecidos (Evans e Heller, 2013).
A capacidade estatal para realizar tais polticas no guarda correlao necessria
com o tamanho das estruturas estatais, mas, sim, com a capacidade de coordenao
da burocracia, no papel de articuladora de foras sociais e coletividades, progres-
sivamente auto-organizadas. A necessidade do enfrentamento corrupo vem
reforar a importncia da democracia, da transparncia e do controle pblico civil,
que constituem a chave para um Estado sem (ou com pouca) corrupo, tendo
em vista as grandes difculdades de estruturar e manter sistemas administrativos
internos de controle e fscalizao.
O Estado deveria experimentar com o novo e o difcil na proviso de servios
pblicos, favorecendo a participao de agentes privados ou das coletividades
diretamente na organizao e proviso dos bens e servios de menor complexidade
(Unger, 2008). A organizao dos servios de sade e educao pode envolver o
estmulo pblico formao de novas entidades prestadoras de servios, que no
precisam tomar a forma de empreendimentos capitalistas. No mbito dos servios
100 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
e bens pblicos, a oferta poderia progressivamente abandonar os servios padro-
nizados produzidos diretamente pelo Estado, para um esquema de proviso por
fornecedores privados (empresariais ou no), seguindo padres de desempenho
socialmente defnidos e custeada por oramentos adequados aos servios, com
transparncia plena, superviso dos agentes pblicos e controle dos usurios. Existem
inmeras formas no estatais de prestao de servios pblicos que geralmente so
mais efcazes e de menor custo, alm de contarem com fexibilidades infnitamente
superiores (Accurso, 2007, p. 36).
3.3.1 Empresas e agncias estatais
Empresas estatais so importantes para o desenvolvimento endgeno, assegurando o
controle sobre importantes recursos produtivos, para utiliz-los de acordo com fnali-
dades estratgicas nacionais. Certo tipo de empresa estatal deveria prover um insumo
especial de uso geral: suporte tcnico e gerencial de nvel mdio e superior produo
nacional, especialmente aos empreendimentos de incluso produtiva e a uma nova classe
empresarial, apoiando o empreendedorismo privado (coletivo e individual). Para os
servios pblicos concedidos ou aqueles que a sociedade vier a conceder a prestadores
privados, as agncias de regulao podem representar um modo apropriado para o
controle dos cidados sobre a prestao e os resultados destes servios.
3.3.2 Instituies nanceiras e de fomento empresarial
O fnanciamento dos investimentos central em qualquer projeto de desenvolvi-
mento endgeno. Sua realizao requer uma poltica monetria bem conduzida e
um sistema de crdito adequado, com vrios tipos de bancos pblicos, direo do
Banco Central favorvel expanso da produo e da ocupao, bem como um
tipo de regulao prudencial e impositiva que favorea uma alta alavancagem dos
emprstimos. preciso operar em duas frentes: com bancos de desenvolvimento
maneira clssica (Amsden, 2009), mas tambm com outras instituies fnanceiras
desenvolvimentistas, focadas na inovao das formas empresariais, na economia
solidria e no empreendedorismo. O crdito pblico, alm de alcanar pequenas e
mdias empresas produtivas e grandes grupos capitalistas (quando comprometidos
com a estratgia nacional de desenvolvimento), deve assegurar o fnanciamento aos
projetos economia solidria e ao microcrdito, cumprindo um papel insubstituvel
no fomento a novas formas de propriedade coletiva e organizao produtiva.
As instituies fnanceiras devem atuar para estreitar a relao entre fnanas
e produo e reverter a tendncia produzida pela hegemonia fnanceira rentista
na acumulao de capital (Unger, 2008, p. 78; Braga, 1993; Chesnais, 1998).
O Estado deve constituir um Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), para
dar visibilidade ao esforo produtivo e sua canalizao ao fnanciamento do
desenvolvimento, pelas diferentes instituies fnanceiras capazes de fomentar
101 A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI
atividades produtivas e de servios em variados setores e escalas e diversa natureza
social dos empreendimentos. Um conjunto de fundos subsidirios, eventualmente
conjugados com centros de suporte, intermediando entre o Estado e as empresas
privadas, pode ter papel de relevo na redefnio institucional do mercado e na
promoo de novos agentes empresariais (Unger, 2008, p. 84 e 99). A criao do FND,
seu gerenciamento e a criao de instituies fnanceiras tradicionais ou inovadoras
so tarefas de Estado com a envergadura de uma secretaria especial ou ministrio.
3.3.3 Universidades e centros de pesquisa pblicos
Nas aes que caracterizaram o ED clssico no Leste Asitico, foram evidentes os
vnculos do ensino superior com a produo industrial, formando quadros nas reas
das cincias bsicas e nas engenharias. Tambm os centros pblicos de pesquisa, de
variados tipos, cumpriram um papel importante para a qualifcao da produo
industrial. Em larga medida, cumpriram-se as tarefas tecnolgicas necessrias ao
desenvolvimento endgeno, ao se viabilizar a apropriao de tecnologias desenvol-
vidas no centro para as fnalidades produtivas e estratgicas nacionais. De modo
geral, a tarefa central da universidade e dos centros de pesquisa pblicos viabilizar
a apropriao nacional da cincia produzida no centro, perseguindo seu domnio,
enquanto se permitem pensar e encaminham o ensino e a pesquisa por outras vias,
de convenincia e necessidade nacionais, apoiando empresas nacionais, as novas
formas de organizao da produo mercantil e os projetos socioeconmicos de
incluso produtiva.
Tais instituies devem cumprir tambm um importante papel na formao dos
quadros do Estado e na formulao cientfca contra-hegemnica. A apropriao das
teorias e cincias do centro capitalista procede por meio do aprendizado crtico,
combatendo s frmulas universais ministradas pelas elites do Atlntico Norte
particularmente Washington, Wall Street e as universidades dos Estados Unidos
(Unger, 2008, p. 152). Estas instituies do EDD tambm devem voltar-se
produo de tecnologias que viabilizem transparncia e circulao das informaes
nos nveis pblico e privado, bem como na promoo de tecnologias de livre
acesso, que favoream a organizao de redes sociais aplicadas s tarefas de gesto
e fscalizao de interesse pblico (governo eletrnico).
3.3.4 Organismo piloto das polticas industrial e de comrcio exterior
A realizao do desenvolvimento endgeno pode replicar o ED clssico na formao
de um organismo piloto das polticas produtivas. Um comit de Estado, que rena
dirigentes pblicos eleitos ou quadros pblicos, ao lado dos representantes dos
principais grupos empresariais privados nacionais, deve funcionar como espao de
articulao, informao e imposio negociada da diretriz produtiva que interessa
ao desenvolvimento endgeno. Diferentemente do ED clssico, o funcionamento
102 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
deste organismo piloto no tem autonomia para traar as polticas produtivas
revelia das decises mais amplas da sociedade, pois o Estado apoia-se em bases
sociais mobilizadas para o desenvolvimento endgeno, para imprimir diretrizes de
desenvolvimento industrial convergentes com as metas de desenvolvimento humano.
3.3.5 Frum da Agenda Nacional de Desenvolvimento
As discusses sobre as grandes metas nacionais do desenvolvimento endgeno devem
ser organizadas de modo pblico, representativo e pedaggico. Um frum deve
ser estruturado, por iniciativa da presidncia e/ou do parlamento, reunindo ampla
representao da sociedade civil e das classes capitalistas e trabalhadoras, para formular
a Agenda Nacional do Desenvolvimento e acompanhar sua execuo por meio
das iniciativas legislativas e das polticas pblicas, em combinao com os poderes
executivos, nas esferas nacional e infranacional, procedendo sua contnua reviso.
Este frum no substitui a democracia representativa, mas busca agregar informaes
e conhecimentos, alm de encontrar consensos possveis, elucidar as diferenas
ideolgicas e equacionar os impasses sociais para permitir solues institucionais.
As atividades do frum, pblicas e documentadas, devem estar em conexo direta com
a cidadania, valendo-se dos meios de comunicao de massa para organizar e realizar
grandes debates e manifestaes que contribuam para amadurecer as escolhas nacionais.
4 BASES SOCIAIS E FUNDAMENTOS IDEOLGICOS DO EDD
Reformas institucionais e aes estatais como as indicadas podem se tornar realidade
somente com elevada e organizada mobilizao popular. A realizao de polticas
pblicas que promovam o desenvolvimento endgeno implica a inverso das
prioridades do Estado, desafando o grande capital e os grupos sociais poderosos.
O foco na expanso das capacidades humanas pode colocar o Estado democrtico
em articulao com as lutas sociais e os setores populares. A capacidade do Estado,
sua habilidade em formular e perseguir metas coletivas, depende de um amplo
enraizamento social os vnculos interativos que conectam o aparato do Estado
poltica e administrativamente sociedade civil (Evans e Heller, 2013, p. 10).
Os laos com as elites industriais podem no ser sufcientes, pois as tarefas do
Estado so mais amplas que cumprir um programa produtivo e industrial. Ademais,
tais alianas podem ser contraproducentes para as fnalidades de desenvolvimento
humano, no caso de uma oposio destas elites ao desenvolvimento endgeno.
Contudo, este processo pode ser compatvel com algumas estratgias de acumulao
capitalista, confgurando-se como transformao social promovida por um Estado
com bases sociais pluriclassistas.
11

11. Como prope Fajnzylber (1983; 1990), concebvel um caminho de desenvolvimento produtivo assentado na
criatividade e na inovao, tendo como eixo a expanso da produo industrial e agrcola para atender um mercado
de massas, que reversamente abriga as bases sociais mais amplas do desenvolvimento endgeno.
103 A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI
As bases sociais nacionais para o desenvolvimento endgeno so reais em
grande parte dos pases do hemisfrio Sul. Tais bases consistem de trabalhadores
e naes que querem abrir e seguir seus prprios caminhos (Unger, 2008, p. 41).
A perspectiva da classe trabalhadora combina prosperidade com aspiraes de
autonomia, a vontade de escapar do confnamento e das humilhaes de uma vida
de trabalho, o desejo de desenvolver a subjetividade, ter uma vida plena de consci-
ncia, encontro e luta (Unger, 2008, p. 53). preciso romper com a naturalizao
das formas sociais capitalistas e formular um programa de desenvolvimento que v
ao encontro destas aspiraes em novos termos, por meio de arranjos institucionais
favorveis mutao das formas de produo e troca, fornecendo-lhes um conjunto
mais rico de instituies e prticas.
A sustentao social do EDD conta com classes trabalhadoras da cidade e do
campo: operrios industriais, assalariados urbanos e rurais, trabalhadores sem-terra
e pequenos agricultores, trabalhadores autnomos urbanos, trabalhadores com
pequenos negcios familiares, trabalhadores nos servios de suporte s atividades
formais de indstria e comrcio e nos servios pessoais, alm dos miserveis do
campo e da cidade. Contudo, para viabilizar o EDD, vislumbra-se uma equao
poltica complexa e ambgua de aprofundamento democrtico (Evans e Heller,
2013, p. 4). Para forjar uma unidade nacional com bases sociais pluriclassistas
e diversifcadas, a construo do EDD implica abandonar a noo de que existe
algum sujeito histrico simples, coerente e potencialmente efcaz que possa agir
como interlocutor do Estado desenvolvimentista seja a classe trabalhadora, seja a
burguesia nacional e admitir que o principal interlocutor do Estado , de fato, o
mais ambguo e ambivalente dos atores: a sociedade civil (Evans e Heller, 2013).
Suas complexas ambiguidades enquanto ator social compsito solapam qualquer
frmula simples para predizer como ir se desenrolar a poltica de sinergia entre
um Estado democrtico potencialmente desenvolvimentista e a sociedade civil
nacional (Evans e Heller, 2013, p. 13-14). O desenrolar desta poltica depender
das ideologias e dos valores que movem os grupos sociais referidos e os indivduos
frente do Estado.
A ideologia capaz de dar fundamento ao desenvolvimento endgeno e a uma
aliana de classes que lhe sirva de base uma ideologia desenvolvimentista em que
o progresso medido explicitamente em termos de melhoria das condies de
vida para todos os cidados nacionais. A base social do EDD dever se confgurar
como uma articulao heterodoxa e fuida de variadas vertentes ideolgicas que
convergem para valorizar o nacional (Fajnzylber, 1983).
A proposio do desenvolvimento endgeno implica mobilizar amplos
setores da sociedade civil, a partir de valores universais, de inspirao popular-
-burguesa e iluminista, vinculados s ideias de democracia, liberdade, justia,
104 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
igualdade de oportunidades e fraternidade.
12
Assim, a perspectiva do EDD
apoia-se em valores amplamente compartilhados pelas perspectivas poltico-
-flosfcas da social-democracia, do keynesianismo, do trabalhismo, do socia-
lismo libertrio, do anarquismo humanista e mesmo do liberalismo clssico,
distinto do neoliberalismo.
13
So valores que convergem com o ideal progres-
sista de uma perspectiva melhor para todos uma possibilidade de assegurar
as necessidades morais e materiais da vida; de trabalhar e de receber cuidados
quando no se puder trabalhar; de se engajar nos assuntos da comunidade e da
sociedade; de fazer nossas vidas algo que tenha valor a nossos prprios olhos
(Unger, 2008, p. 9).
Em suas variantes mais radicais, esse pensamento busca no somente uma
reparao redistributiva da desigualdade e da excluso, mas uma transformao
social profunda, que aumente os poderes e amplie as oportunidades de homens
e mulheres comuns, com base na gradual e cumulativa reorganizao do Estado
e da economia (Unger, 2008, p. 31). A tarefa terica dessa esquerda renovada
formular um programa que responda aspirao universal dos trabalhadores por
mais oportunidades para seu crescimento. Um programa de reformas revolucio-
nrias capaz de transformar instituies democrticas, economias de mercado
e sociedades civis livres em meios para o desenvolvimento de novas e distintas
formas de vida (Unger, 2008, p. 58).
14
Trata-se de mobilizar conscincias e
foras sociais com vistas construo de uma hegemonia do trabalho contra a
propriedade capitalista, contra uma lgica especifcamente capitalista de conferir
sentido atividade produtiva (e vida), para desfazer a inverso entre meios e
fns promovida pela civilizao industrial, liquidar ou pelo menos neutralizar o
capital, para construir uma sociedade democrtica pluralista, com mercados e
Estado socialmente regulados.
12. A rigor, presume-se que tal mobilizao deve se congurar tambm a partir das conquistas intelectuais da esquerda
no sculo XX. Contudo, no nada bvio quais so as lies e o aprendizado que a esquerda deveria extrair das
experincias de revoluo e reforma do sculo XX. Para uma abordagem ps-marxista inspiradora acerca do tema, ver
Fausto (2007, cap. 14).
13. A perspectiva liberal clssica parte da liberdade criadora do homem e de uma certa viso de natureza humana
que condena a alienao do trabalho, sendo herdeira da perspectiva iluminista e anterior explicitao de todas as
consequncias da transformao social do trabalho em mercadoria. Por isto, preocupa-se em limitar o poder do Estado
para assegurar a liberdade do indivduo, mas no se preocupa em limitar o poder privado que igualmente pode tolher
esta liberdade do indivduo (Chomsky, 2007). Muito distinta a perspectiva do neoliberalismo que, avessa s ideias
de desenvolvimento humano e liberdades substantivas, faz o elogio da desigualdade social e defende a liberdade de
mercado como anterior e mais fundamental que todas as outras liberdades.
14. A paisagem institucional muito mais malevel do que se cr e a esquerda no [deveria] aceitar nenhuma
instituio estabelecida como imutvel (Anderson, 1995, p. 198-199). O pensador brasileiro-norte-americano, Roberto
Mangabeira Unger, desde a esquerda, teorizou este trao histrico mais sistematicamente que qualquer pensador da
direita, dando-lhe uma fundamentao histrica e losca de grande envergadura (Anderson, 1995, p. 199; Anderson,
2002). A sociedade no dada, mas feita; as estruturas da sociedade e da cultura so uma espcie de luta congelada,
que resulta da conteno e interrupo do combate prtico ou espiritual (Unger, 2008, p. 22).
105 A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI
5 CONCLUSO
As possibilidades de construo de um EDD radicam nas condies histricas de
cada nao. Tal construo coetnea transformao da sociedade capitalista
subdesenvolvida em busca da endogeneidade no processo de desenvolvimento,
vislumbrada aqui enquanto progresso democrtica nacional. A meta do desen-
volvimento endgeno resgata o sentido original das propostas de superao do
subdesenvolvimento: a mobilizao de foras produtivas latentes e recursos pre-
sentes na cultura nacional, no seio da massa popular, que passa a se mover como
povo que luta pelo seu prprio desenvolvimento, como sociedade civil engajada
na mudana que melhora a vida de todos.
A dimenso oculta do desenvolvimento a criao de valores espirituais subs-
tantivos. Somente uma cultura nacional que expresse a identidade real de um povo
capaz de indicar as fnalidades da vida e fundamentar as prticas sociais em valores
humanos compartilhados. A cultura nacional inclui as capacidades tcnicas e produtivas,
mas tambm o fundo simblico comum para a disputa de valores e perspectivas,
que pode colocar os fns do desenvolvimento. A primazia da tcnica e a centralidade
da produo na dominao social capitalista ocultam a importncia da cultura no
produtiva. Por isto, a criao de valores substantivos a dimenso oculta do
processo de desenvolvimento, e as possibilidades de desenvolvimento endgeno de
um povo residem na sua identidade cultural, sem a qual estar reduzido condio
de consumidor de bens culturais concebidos por outros povos (Furtado, 1984, p. 32).
O programa do desenvolvimento endgeno e a transformao do Estado pela
democracia consistem numa perspectiva construtiva e processual, que oferece respostas
prticas e possibilidades concretas de ao. Tanto quanto um outro mundo possvel,
h chance histrica para a construo do EDD, num processo histrico progressivo e
no linear. A proposio de um EDD corresponde construo de um programa de
ao capaz de conectar as aes individuais e coletivas e suas reivindicaes de sentido
anticapitalista com as aes e polticas de governos populares em Estados democrticos,
fomentando novas relaes sociais, margem das relaes estabelecidas e em combate
a estas. Para tanto, ser preciso imaginao institucional capaz de inspirar grupos e
indivduos a estabelecer novas prticas sociais, no mercado e no Estado.
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Parte III
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE
POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO:
ESTUDOS DE CASO
CAPTULO 5
DEMOCRACIA, ARENAS DECISRIAS E POLTICAS PBLICAS:
O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA
Maria Rita Loureiro
Vinicius Macrio
Pedro Henrique Guerra
1 INTRODUO
O programa habitacional Minha Casa Minha Vida (MCMV), lanado no Brasil
nos ltimos anos dentro do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) para
dinamizar a economia e gerar empregos, mediante produo de moradias popu-
lares subsidiadas pelo governo, representou uma mudana signifcativa no padro
decisrio vigorante nas polticas desenvolvimentistas do passado e, em especial,
na poltica habitacional contida no chamado modelo BNH.
1
Cabe relembrar, ainda que brevemente, que o BNH foi criado em 1964, logo
no incio do regime militar, com o objetivo de fnanciar a aquisio da casa prpria
para as populaes de baixa renda. Com esta poltica o governo pretendia responder
e controlar as presses populares por moradia, pois o defcit habitacional naquele
perodo j era grande e crescia com o processo de urbanizao acelerado. Sendo
o primeiro rgo de alcance nacional a instituir uma poltica habitacional para
todo o pas, o BNH tinha como base o Sistema Financeiro Habitacional (SFH).
Este sistema captava recursos advindos de duas fontes principais: i) do Fundo
de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), um tipo de poupana compulsria
constituda por depsitos correspondentes a 8% dos salrios dos trabalhadores
formalizados para fnanciar moradias destinadas populao de baixa renda; e
ii) do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), fundo de poupana
voluntria, para fnanciar o setor de classes mdia e alta (Arretche, 1990; Azevedo
e Andrade, 1982).
Como a literatura j apontou fartamente, esse programa fracassou em
seus objetivos sociais de promover moradia para a populao de baixa renda,
na medida em que acabou sendo atrelado orientao econmica de ativar o
mercado interno por meio da construo civil e lgica empresarial voltada para
o fnanciamento aos segmentos de mdia e alta renda, mais compatveis com a
1. Banco Nacional da Habitao (BNH).
114 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
gerao de lucros para seus empreendedores.
2
Assim, em 1975, dez anos depois
de seu lanamento, o BNH s destinava 3% dos seus recursos para famlias com
rendimentos abaixo de cinco salrios mnimos (SMs), enquanto os muturios
com rendimentos superiores a vinte salrios foram os grandes benefciados.
3
Do ponto de vista dos arranjos institucionais de deciso, o modelo BNH,
forjado no contexto autoritrio, foi marcado por arenas decisrias extremamente
centralizadas, como ocorreu especialmente no governo Geisel, quando apenas dois
colegiados o Conselho de Desenvolvimento Econmico e o Conselho de Desen-
volvimento Social (CDS), comandados de forma discricionria pelo prprio presi-
dente da Repblica defniam todas as prioridades das polticas governamentais,
procurando, assim, controlar e racionalizar a ao da burocracia (Codato, 1997).
Mesmo no perodo anterior, de maior fragmentao do processo decisrio, quando
Delfm Netto comandou o Ministrio da Fazenda, transformando o Conselho
Monetrio Nacional (CMN) no mais importante ncleo decisrio do governo,
em cmara corporativa de acomodao das demandas dos diferentes grupos
(Vianna, 1987, p. 127), apenas certos segmentos empresariais a participavam e
infuenciavam as polticas pblicas.
Tomando para confronto esse padro decisrio vigorante no perodo
autoritrio, este captulo focaliza os arranjos institucionais do novo programa
habitacional do pas, examinando-os tanto do ponto de vista democrtico quanto
de sua efetividade para alcanar os objetivos propostos. Ou seja, indaga se tais
arranjos incentivam ou no a participao mais ampla de uma pluralidade de atores
nela envolvidos e se eles favorecem ou no a coordenao de sua implantao e o
alcance das metas propostas.
Do ponto de vista terico, ancora-se aqui nas formulaes da teoria demo-
crtica contempornea relativas aos impactos dos desenhos institucionais sobre
os resultados das polticas pblicas. Assim, pode-se mencionar o confronto que
Lijphart (1999) realiza, com base em estudo emprico, entre o desempenho das
democracias de tipo majoritria, mais concentradoras do poder no Executivo, com
os arranjos institucionais de democracias que ele denomina consociativas, nas quais
o poder de deciso est mais fragmentado. Contrariando a viso convencional,
o autor indica que no h comprovao de que a democracia majoritria seja de
2. Como foi comentado, o Sistema Financeiro Habitacional, desde o prprio nome, representa um perigoso equvoco.
A questo da habitao no nanceira, mas social (Magalhes, 1985, p. 213).
3. Entre as inmeras crticas apontadas ao modelo BNH/SFH, a poltica de subsdios tambm foi alvo de questionamento,
pois seu sentido social foi invertido com os descontos nas prestaes e no Imposto de Renda (IR), situao esta em que
as populaes de rendas mdias e altas acabavam por ser as mais beneciadas. Como estes subsdios foram aplicados
indiscriminadamente a todos os nanciamentos habitacionais, independentemente de seu montante, isto implicava que
quanto maior o montante do nanciamento, maior o volume do subsdio (Arretche, 1990). Outros comentrios vo para
mesma direo: O nanciamento concedido pelo Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) foi um privilgio
para aqueles que conseguiram adquirir um imvel em condies facilitadas por juros praticamente negativos, graas
combinao de uma correo monetria inferior real com os outros incentivos scais adicionais (Bolaf, 1979, p. 178).
115 Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida
qualidade superior, tampouco que a rapidez do processo, alcanada neste modelo
majoritrio (pela reduo do nmero de atores polticos que podem infuenciar as
decises), gera necessariamente melhores resultados nas polticas governamentais.
Polticas apoiadas em amplos consensos so mais propensas de serem implementadas
com maior sucesso e a seguir seu curso do que polticas impostas por um governo que
toma decises contrrias aos desejos de importantes setores da sociedade (Lijphart,
1999, p. 260, traduo nossa).
4

Tambm questionando normativamente o modelo majoritrio de democracia
que supe dedutivamente a existncia de um trade-of necessrio entre arranjos mais
participativos (portanto, mais representativos) e governabilidade, outros pesquisa-
dores mostram que a estabilidade das polticas pblicas (ou seja, o sucesso de sua
implementao) vai depender de sua coerncia interna (em seus objetivos) e esta, por
sua vez, pode ser aumentada e no reduzida, como se pensa geralmente, em funo
da existncia de estruturas institucionais que exijam amplas negociaes e debate
entre a pluralidade de atores polticos envolvidos com tais decises ou polticas.
o que afrmam Stark e Brustz (1998), estudando arranjos decisrios esta-
belecidos em trs democracias no Leste Europeu aps o socialismo. Eles indicam
que a capacidade de ao efetiva dos governos pode ser aumentada (e no reduzida)
quando o Poder Executivo menos concentrado, ou seja, mais constrangido a
prestar contas de suas decises s diversas foras polticas no Parlamento e na socie-
dade organizada. Tendo que debater e negociar suas propostas com outros atores,
os policymakers aumentam a compreenso dos problemas e ampliam a capacidade
de obteno de informaes crticas, corrigindo erros de clculo que, na ausncia
deste processo, s apareceriam no momento da implementao e, portanto, com
menor possibilidade de correo. Isto encoraja, ainda, os formuladores a pensar
vrios passos frente nos jogos estratgicos da poltica de reforma. Neste sentido,
os processos decisrios inclusivos possibilitam resultados mais efcientes do que
aqueles originrios de arenas insuladas e de poder concentrado porque aumentam
a informao tanto do ponto de vista tcnico (solues alternativas podem emergir)
quanto do ponto de vista da manifestao das diversidades de preferncias e solues
polticas sobre o tema em questo.
Retomando essa problemtica terica, este estudo faz parte de um projeto
mais amplo de pesquisa intitulado Estado, Democracia e Desenvolvimento no
Brasil Contemporneo, coordenado e fnanciado pelo Ipea em 2012 (Gomide e
Pires, 2012), cujo objetivo analisar os arranjos institucionais estabelecidos
em polticas pblicas crticas para o desenvolvimento, tanto na rea social e
de incluso produtiva, quanto industrial e tecnolgica, e de infraestrutura.
4. No original: Policies supported by a broad consensus, furthermore, are more likely to be carried out successfully and
to remain on course than policies imposed by a decisive government against the wishes of important sectors of society.
116 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Por arranjos institucionais entende-se o conjunto de regras, organizaes e
processos que defnem a forma particular como se coordenam atores e interesses
em uma poltica pblica especfca (Gomide e Pires, 2012, p. 3). Para isto, este
projeto mais amplo estabelece como referenciais analticos quatro tipos de arranjos
poltico-institucionais de deciso que combinam diferentes tipos de capacidades
polticas e burocrticas, a saber: i) arranjos legitimadores politicamente, mas debi-
litadores burocraticamente; ii) arranjos legitimadores e capacitadores; iii) arranjos
debilitadores e de baixa legitimao; e, fnalmente, iv) arranjos capacitadores, mas
de baixa legitimao.
Tais denominaes, relativas aos vnculos entre Estado e sociedade, podem ser
claramente associadas a outras j consolidadas na literatura, tais como: i) populismo;
ii) autonomia inserida; iii) clientelismo; e iv) insulamento burocrtico, respectiva-
mente (Nunes, 1997; Evans, 1993). Optou-se aqui pela adoo da nova nomenclatura
na medida em que ela permite melhor explicitar os diferentes tipos de capacidades
estatais necessrias realizao de polticas de desenvolvimento em contexto demo-
crtico. Assim, a noo de capacidades estatais destaca no apenas a dimenso tcnica
e administrativa, mas tambm a habilidade poltica dos atores estatais (polticos e
burocratas) dentro de um quadro institucional democrtico, de articular interesses,
negociar com uma pluralidade de grupos organizados na sociedade e construir
consensos entre eles que permitam melhor coordenar a execuo e, consequentemente,
alcanar melhores resultados.
Na anlise da capacidade poltica so enfatizadas as relaes estabelecidas
entre a burocracia executora de polticas pblicas e outros atores polticos situ-
ados institucionalmente tanto nos governos subnacionais quanto na sociedade
civil organizada (membros de conselhos ou outros colegiados), e ainda com a
burocracia da rea de controle Tribunal de Contas da Unio (TCU), Ministrio
Pblico (MP), Controladoria Geral da Unio (CGU) etc. , na medida em que a
fscalizao acaba tambm afetando os resultados das polticas.
A hiptese geral que orienta o trabalho o seguinte: o Programa Minha Casa
Minha Vida (PMCMV) poltica pblica com arranjo institucional de deciso do
segundo tipo (arranjos legitimadores e capacitadores), conforme defnio anterior.
legitimador porque levou em conta na defnio de seus objetivos as demandas
de uma pluralidade de atores polticos. arranjo capacitador porque a burocracia
se capacitou em termos polticos e operacionais, estabelecendo negociao com os
atores polticos e desenvolvendo novos instrumentos de gesto e monitoramento.
Este arranjo capacitador resultou em efccia do programa cuja proxy ser tomada
aqui como o nvel de sua execuo (cerca de 70% ou 80% das metas dentro dos
prazos estabelecidos nos cronogramas governamentais).
117 Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida
Como j indicado, o PMCMV faz parte do PAC, lanado em 2007, com o
objetivo de superar a situao de baixo crescimento econmico do pas, por meio do
aumento de investimentos pblicos em diversas reas de infraestrutura.
5
Reforado
com a emergncia da crise fnanceira internacional de 2008, o PAC programa
prioritrio dos dois ltimos governos e est orientado, como o prprio nome
indica, pela urgncia e rapidez em apresentar taxas mais elevadas de crescimento.
Isto torna seu estudo particularmente interessante para se examinar os impactos
dos arranjos decisrios sobre seus resultados, uma vez que se supe dedutivamente
que arenas mais insuladas sejam necessrias para decises mais rpidas. Assim, se,
ao contrrio, for constatada a presena de arenas decisrias mais compartilhadas
entre um leque maior de atores estatais e societrios (com arranjos decisrios legi-
timadores e capacitadores), isto representaria um achado emprico relevante para
a confgurao de um novo padro de relao entre Estado e sociedade no Brasil
atual e, em particular, um novo padro de atuao da burocracia encarregada de
polticas para o desenvolvimento.
Alm desses aspectos que tornam o estudo de programas do PAC um espao
privilegiado de anlise de arranjos institucionais, receber o selo PAC por parte de um
programa traz ainda importantes implicaes polticas: de um lado, signifca que
ele ser includo em um processo de monitoramento intensivo, coordenado pela
Casa Civil e por vrios outros colegiados de acompanhamento, como se indicar
mais adiante; de outro lado, que ele estar isento de quaisquer contingenciamentos
oramentrios.
O captulo est assim organizado: alm desta introduo, so apresentados, na
seo 2, ainda que de forma abreviada, os principais marcos institucionais (regras
e organizaes) da poltica habitacional que pautam o PMCMV, bem como os
fatores e processos que levaram sua formulao. Na seo seguinte, indicam-se os
atores e interesses a presentes que se manifestam dentro dos arranjos desta poltica,
tanto no momento de sua elaborao quanto no de sua implementao. Por fm,
so feitas as consideraes fnais relativas hiptese de pesquisa, mostrando por
que ela foi apenas parcialmente confrmada.
2 REGRAS, ORGANIZAES E PROCESSOS QUE ESTRUTURAM A REA
HABITACIONAL AO LANAR-SE O PMCMV
Em 2003, quando tem incio o governo Lula, a poltica urbana e habitacional
no pas encontrava-se em grande fragilidade fnanceira e mesmo institucional, a
despeito dos avanos efetuados com a promulgao do Estatuto das Cidades no
5. O PAC nasceu como desdobramento do Plano Piloto de Investimentos (PPI), uma proposta negociada com o Fundo
Monetrio Internacional (FMI), durante o primeiro governo Lula, para que os gastos em investimentos em infraestrutura
fossem debitados do clculo do superavit primrio.
118 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
governo Fernando Henrique Cardoso (FHC). Na verdade, os dois governos de
FHC apresentaram uma duplicidade de orientao nesta rea de poltica pblica.
De um lado, consolidou-se a mudana na poltica habitacional com a introduo
de mecanismos de mercado.
6
De outro, foram regulamentadas normas que disci-
plinaram o desenvolvimento urbano, como a promulgao da Lei n
o
10.257/2001
(Estatuto da Cidade), em cumprimento aos artigos 182 e 183 da Constituio
Federal (CF), que constituram importante marco legislativo para conduo das
polticas habitacionais levadas a cabo pelos governos que os sucederam.
Uma das primeiras medidas do governo Lula nessa rea foi a criao do
Ministrio das Cidades, entregue a Olvio Dutra, ex-governador do Rio Grande
do Sul e importante liderana do Partido dos Trabalhadores (PT). Assessorado por
uma equipe de tcnicos comprometidos com uma proposta de reforma urbana,
o novo ministro procurou pr em prtica a integrao da poltica habitacional
com outras mais amplas e necessrias ao desenvolvimento urbano, tais como as
polticas de saneamento, transportes e planejamento territorial.
7
Esta equipe de
tcnicos havia se formado em torno do Projeto Moradia, movimento organizado
dentro do Instituto da Cidadania, ligado ao PT em So Paulo e que, desde o fnal
dos anos 1980, j articulava uma resposta aos movimentos sociais e uma alter-
nativa ao modelo BNH. Suas propostas estabeleciam a defnio de um prazo de
quinze anos como horizonte para que o governo realizasse mudanas profundas
na estrutura urbana e na gesto das cidades, garantindo moradia digna para todo
cidado brasileiro.
Alm da criao do Ministrio das Cidades, o governo Lula trouxe outras
importantes inovaes institucionais na rea, concretizadas na Lei n
o
11.124, de
2005, que cria o Conselho Nacional das Cidades, o Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social (SNHIS), incluindo o fundo de fnanciamento, e estabelece as
bases para a formulao do Plano Nacional de Habitao (PlanHab) que, como
se indicar a seguir, teve grande impacto na formatao do PMCMV.
Representando a materializao de um importante instrumento de gesto
democrtica da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), ento
em processo de construo, conforme apresentado em site na internet, a criao
6. Extinguiu-se o antigo modelo de poltica habitacional e foi criado um novo, centrado no nanciamento ao muturio
nal e voltado para a aquisio de imveis usados (Arretche, 1990). Dois programas se destacam nesse perodo:
o Programa de Arrendamento Habitacional (PAR) operado pela Caixa Econmica Federal (Caixa), e o Programa de
Subsdio Habitacional (PSH) para municpios menores que, orientado por viso liberal, procurava eliminar intermedirios,
oferecendo o subsdio diretamente para o subsidirio, por meio de leilo com instituies de nanciamento de menor
porte. Como um entrevistado para esta pesquisa apontou, o PSH era muito atrativo politicamente, porque opera na
base dos prefeitos.
7. expressivo dessa orientao o texto apresentado na internet na pgina que divulga a IV Conferncia das Cidades:
Combater as desigualdades sociais, transformando as cidades em espaos mais humanizados, ampliando o acesso da
populao moradia, ao saneamento e ao transporte. Esta a misso do Ministrio das Cidades, criado pelo presidente
Luiz Incio Lula da Silva em 1
o
de janeiro de 2003, contemplando uma antiga reivindicao dos movimentos sociais
de luta pela reforma urbana.
119 Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida
do Conselho das Cidades exprimiu tambm trao caracterstico mais geral do
governo Lula que estimulou enormemente a criao e funcionamento destes
colegiados como meio de realizar a interlocuo com a sociedade e os demais
entes federativos.
8
Alm disso, este conselho foi, em particular, incentivado pelo
prprio ministro Olvio Dutra, como indica um entrevistado do Ministrio das
Cidades (apndice A):
importante lembrar que o Ministro Olvio bancou a criao do Conselho das Cidades,
pari passu com a criao do ministrio, optando por fazer uma representao de empre-
srios, movimentos sociais, instituies tcnicas, de pesquisa e representao de estados
e municpios (...) (o que ) completamente diferente dos conselhos de assistncia e da
educao onde a representao federativa majoritria. A nossa, por setores, foi uma
opo do ministro.
Por sua vez, o PlanHab foi elaborado pela Secretaria Nacional de Habitao
(SNH) do Ministrio das Cidades, a partir de consulta sociedade civil, aos estados
e municpios por meio da Conferncia Nacional das Cidades. Este processo ocorreu
durante mais de dois anos, mobilizando vrios atores na sociedade e no Estado e
gerando debates entre grupos de vrias regies do pas, com o acompanhamento
direto de membros do Conselho Nacional das Cidades e do Conselho Gestor do
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). Como indicou a SNH
na ocasio de seu lanamento, o plano representou a retomada do planejamento do
setor habitacional no Brasil ao estabelecer estratgias de longo prazo para solucionar
as necessidades habitacionais do pas, presentes e futuras, universalizando o acesso
moradia digna para todo cidado brasileiro (Plano Nacional de Habitao, p. 5).
Na verdade, a elaborao do PlanHab representou importante momento
de capacitao para essa equipe da SNH, porque para sua confeco foram
feitos numerosos estudos, diagnsticos e projees de demanda por habitao
para a populao de baixa renda, a par de anlises de temas como a precifcao
dos produtos, clculos de necessidade de subsdios etc. Conforme apontaram
entrevistados, alm de defnir metas para atender o defcit habitacional para moradias
subsidiadas (23 milhes at 2023), as polticas propostas no PlanHab procuraram
igualmente superar a tradio de produo estatal de moradia, maneira do BNH
e das Companhias de Habitao Popular (COHABs) e evitar erros de outras ex-
perincias como a do Mxico, no governo Vicente Fox, que criou subsdios para
8. Como alguns estudos j apontaram, a mobilizao de grupos e movimentos sociais por meio de conferncias para
debate e formulao de polticas pblicas em vrias reas de atuao trao importante do governo Lula, com impactos
signicativos para a institucionalizao de novas prticas democrticas no pas (Pogrebinschi e Santos, 2011). No caso
do Conselho das Cidades, seu site na internet arma que ele possibilita viabilizar o debate em torno da poltica urbana
de forma continuada e respeitando a autonomia e as especicidades dos segmentos que o compem, tais como o
setor produtivo, as organizaes sociais, as entidades prossionais, acadmicas e de pesquisa, as entidades sindicais
e rgos governamentais.
120 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
a populao de baixa renda sem, entretanto, conectar a construo habitacional a
projetos urbansticos de transporte e servios de educao e sade.
No campo do fnanciamento, o Ministrio das Cidades, logo depois de
criado, procurou ampliar os recursos disponveis para a rea da habitao, combi-
nando a utilizao do FGTS com mecanismos de subsdio. Em 2004 foi aprovada
a Lei n
o
10.391, que estabelece maior segurana jurdica ao fnanciamento e
produo privada de moradias (isto , pela lgica de mercado). Em 2005, o CMN
tambm aprovou a resoluo que obriga os bancos a investirem em fnanciamento
habitacional uma porcentagem dos recursos captados por meio da poupana.
Com a promulgao da Lei n
o
11.124, que estruturou o SNHIS, criou-se tambm
o FNHIS, aprovado no Congresso em verso modifcada proposta inicial do
ministrio de abrangncia mais restrita, j que produziu resistncia por parte
da rea econmica do governo.
9
Outra medida importante foi a aprovao da
Resoluo n
o
460/2005 pelo Conselho Curador do FGTS, que ampliou os recursos
disponveis do fundo para subsdios habitacionais, aumentando o atendimento
na faixa de renda mais baixa.
Esse conjunto de medidas resultou na acelerao da produo habitacional.
Para se ter melhor ideia do processo, vale confrontar os resultados dos governos
FHC e Lula nesta rea: em 2002, o SFH respondeu pela aquisio de apenas 25
mil unidades (de imveis usados ou construdos), mobilizando um volume de
R$ 1,4 bilho, enquanto em 2008 estas cifras passaram para 280 mil unidades,
envolvendo R$ 25 bilhes (Royer, 2009).
Contextualizando esse conjunto de mudanas institucionais dentro do qual
se formar o PMVMC, importante indicar que o quadro econmico que carac-
terizou a transio do primeiro para o segundo governo Lula produziu mudanas
no aparato de governo, levando a uma ampliao das arenas decisrias das polticas
governamentais. A Casa Civil, sob o comando de Dilma Roussef, alm de suas
atribuies normais de coordenao institucional das diversas reas de governo,
passou a assumir, com o Ministrio da Fazenda e o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP), um papel mais destacado na gesto das polticas econ-
micas destinadas a enfrentar a crise de 2008, aumentando a participao do Estado
na economia e mobilizando recursos pblicos para a realizao de investimentos
(Loureiro, Santos e Gomide, 2011).
Tambm na rea habitacional, a Casa Civil passou a desempenhar papel de
destaque. Antes mesmo do lanamento ofcial do PMCMV em maro de 2009,
a ento ministra Dilma Roussef j havido se reunido com empresrios do setor
9. O FNHIS previa que, a partir da adeso voluntria dos municpios e respeitando alguns princpios mnimos como a
criao de um fundo de habitao municipal, um conselho gestor participativo e a elaborao de um plano , os recursos
seriam transferidos diretamente a estes entes federativos, cabendo ao CMN a gesto do fundo.
121 Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida
da construo civil, tais como Cyrela, Rossi, MRV, WTorre e Rodobens,
10
e j se
falava na construo de 1 milho de casas para a faixa de renda at dez SMs,
incluindo a estruturao do fundo garantidor.
11
A crise fnanceira de 2008 ampliou
a capacidade ociosa das empresas do setor da construo civil que, em funo do
boom imobilirio dos anos anteriores, haviam realizado grandes investimentos,
lanado aes na bolsa e aumentado seus estoques de terrenos. Assim, um novo
programa habitacional, a ser priorizado pelo governo, era visto de forma muito
favorvel pelo empresariado da construo civil, que nele encontraria meios de
escoar as unidades j em produo e garantir o retorno aos investimentos. Do lado
do governo, o setor da construo civil teria importante papel na dinamizao da
economia e na gerao de emprego.
Alm de determinantes de ordem econmica, relacionados s medidas de
enfrentamento crise fnanceira internacional, o surgimento do PMCMV est,
tambm, relacionado a fatores de natureza poltico-partidria, ligados substituio
do ministro das Cidades, Olvio Dutra, por Marcio Fortes, do Partido Progressista
(PP), como resultado de negociaes que levaram reforma ministerial necessria ao
reforo da base de apoio do governo no Congresso. Saindo o ministro Dutra, vrios
assessores tcnicos tambm deixaram o ministrio, o que levou ao esvaziamento de
parte das polticas em desenvolvimento, em particular o PlanHab, aumentando o
peso das polticas que contemplassem os interesses de grupos empresariais ligados
construo civil. Entre as medidas que indicam esta infexo na orientao da
poltica est a diminuio dos recursos do FNHIS: estes passaram de R$ 1 bilho
em 2009 para R$ 175 milhes em 2010.
Na verdade, o PMCMV representou, politicamente, o deslocamento das
prioridades antes acordadas poltica habitacional pelo Ministrio das Cidades,
sob a direo de Olvio Dutra e seus assessores envolvidos com o PlanHab, e a
imposio de novas prioridades para a rea, determinadas tanto pela necessidade
de uma resposta rpida crise econmica e o papel de destaque assumido pela
Casa Civil na gesto das polticas prioritrias do governo, quanto pela presso
do empresariado prioridades agora melhor contempladas com a mudana de
comando no ministrio. Em outras palavras, o PMCMV implicou que a poltica
habitacional passasse a se confgurar como poltica de cunho predominantemente
econmico e no social, ou seja, a necessidade de ativar o mercado passou a se
sobrepor ao objetivo de reduo do defcit habitacional para trabalhadores de baixa
renda, semelhana do que j havia ocorrido com o programa do BNH, liderado
pelo SFH, como mencionado anteriormente.
10. Disponvel em: <http://www.cte.com.br/site/ver_noticia.php?id_noticia=516>.
11. Disponvel em: <http://www.piniweb.com.br/construcao/habitacao/walter-torre-antecipou-plano-de-habitacao-
-do-governo-129663-1.asp>.
122 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
A transformao da poltica habitacional anteriormente proposta no formato
assumido pelo PMCMV e sua posterior incorporao ao PAC, uma clara expresso
dessa mudana na poltica habitacional: se de um lado implicou a subordinao
dos objetivos sociais da populao de baixa renda, por outro trouxe vantagens
signifcativas, ao torn-la prioridade na agenda governamental. Isto revelado pelo
depoimento de uma entrevistada no Ministrio das Cidades:
12
Quando se monta a governana do PAC, com a ministra Dilma e a Miram Belchior
na SAM, ali ns nos transformamos efetivamente em prioridade de governo. A poltica
e os programas habitacionais passam a fazer parte do primeiro escalo de governo.
A gente que no era nada, no sabia se era infraestrutura ou se era poltica social, um
ministrio meio hbrido, porque envolve mobilidade, tem saneamento, tem habitao.
O urbano isso tudo, ele desenvolvimento, mas tambm enfrentamento da questo
social, e para ns isso era fundamental, era um compromisso com a pobreza urbana, era
essa a agenda que estava aqui, em parcerias com os movimentos. Alm de tudo somos
extremamente municipalistas, o ministro Olvio era totalmente comprometido com isso.
A despeito dessa mudana de orientao da poltica geral do Ministrio das
Cidades, a SNH continuou sendo lcus institucional do grupo ligado reforma
urbana e poltica de produo de habitao de interesse social, sob o comando
de Ins Magalhes. E mais, este rgo foi capaz, no momento da crise, de oferecer
ao governo alternativas (amadurecidas ao longo da elaborao do PlanHab) para
dinamizar a atividade econmica. A capacidade da burocracia da SNH de oferecer
alternativas para o empresariado assentava-se ainda em experincias acumuladas
anteriormente por seus tcnicos em projetos como o Brasil Habitar desenvolvido
por meio de convnio com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) ,
na gesto do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH), e mesmo
no PAC, voltado para aes de urbanizao de favelas. E considerando a capacidade
da burocracia da SNH de oferecer propostas ao ncleo do governo envolvido com o
enfrentamento da crise que um entrevistado no prprio Ministrio das Cidades afrma:
A participao dos empresrios foi importante, mas no explica a confgurao do Programa.
Dois fatores [foram] fundamentais para a concepo do PMCMV: [a experincia
acumulada] em programas que j vinham sendo implementados, como o Programa
de Arrendamento Habitacional (PAR); e o diagnstico elaborado no PlanHab, tanto
em termos do potencial de consumo quanto de apresentar as modelagens de previso
de demanda, precifcao e clculo de subsdios. A opo em criar um programa que
no passasse pela rota do FNHIS foi consciente, em funo do diagnstico de que as
prefeituras no tinham condies de implementar o programa. Dada a experincia
anterior com o PAC (voltado urbanizao de favelas), onde se via a difculdade das
12. Essa mesma entrevistada arma ainda: foi fundamental termos apostado na institucionalizao da politica, do
sistema, do fundo, porque no momento em que o governo vai tomar uma deciso, ele olha para a politica de urbanizao
de favela como um dos pontos fortes para a retomada dos investimentos, para enfrentamento dos gargalos logsticos
de infraestrutura do Brasil. Porque o PAC vai ser tanto da habitao como do saneamento, que um dos gargalos
que permanece at hoje. Isto um ponto fundamental, porque vamos entender o MCMV na sequncia (apndice A).
123 Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida
prefeituras executarem os recursos, optou-se por um modelo de contratao direta
das empresas (apndice A, grifos nossos).
Mesmo tendo se benefciado da contribuio decisiva dos tcnicos da SNH, o
PMCMV emergiu, do ponto de vista institucional, como um programa defnido pela
Casa Civil, a partir da proposta desenhada pela SNH, tendo tambm o Ministrio
da Fazenda defnido as normas de sua regulamentao, a partir de negociaes com
o empresariado conduzidas pelo Secretrio Executivo, Nelson Barbosa.
Desse modo, o PMCMV se anuncia com o objetivo de construir um milho
de moradias destinadas a famlias de baixa renda,
13
mediante a criao de meca-
nismos para incentivar a produo ou a aquisio e requalifcao de imveis j
existentes. Ou seja, o PMCMV estruturou-se como poltica de subsdio concedido
pelo governo federal, com a criao do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR)
para o fnanciamento de unidades habitacionais de famlias com renda de at trs
SMs. O fundo possibilita que a parcela paga pelo muturio seja compatvel com
sua renda e, ao mesmo tempo, garante a rentabilidade do empreendimento reali-
zado por construtoras privadas contratadas pela Caixa, que se responsabiliza pela
entrega dos imveis concludos e regularizados.
14

Os recursos do FAR so distribudos entre as 27 Unidades da Federao,
proporcionalmente estimativa do defcit habitacional de cada uma. A partir da
disponibilizao destes recursos por parte do governo federal, as agncias regionais
da Caixa selecionaram os projetos levando em conta a existncia de contrapartida
pelos governos subnacionais, o menor valor das unidades, a existncia prvia de
infraestrutura e de equipamentos sociais. Cada empreendimento no pode ultrapassar
o total de quinhentas unidades e deve respeitar critrios arquitetnicos mnimos.
O Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHab) tem o objetivo de
garantir o pagamento pelo muturio da prestao mensal devida aos agentes
fnanceiros, em caso de desemprego e reduo temporria da capacidade de
pagamento para famlias com renda mensal de at dez SMs. Este fundo tambm
cobre o saldo devedor do fnanciamento, em caso de morte e invalidez perma-
nente, alm das despesas de recuperao relativas a danos ao imvel de muturios
desta faixa de renda.
15

13. O limite de renda mensal foi estabelecido em at R$ 4.650,00. A partir de em 2012, passou para R$ 5 mil.
14. Para as famlias com renda at trs SMs so utilizados os recursos do FAR, mas h tambm outras opes para este
pblico: i) PMCMV entidades: nanciamento s famlias organizadas por entidades sem ns lucrativos (cooperativas,
associaes etc.), por meio de recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), sendo que as construes podem
ser feitas por administrao direta, empreitada global, mutiro assistido ou autoconstruo; ii) Programa Nacional de
Habitao Rural (PNHR)/grupo 1: nanciamento a agricultores e trabalhadores rurais organizados em entidades sem
ns lucrativos; e iii) PMCMV para municpios com populao de at cinquenta mil habitantes, por meio do qual o
nanciamento operado por agentes nanceiros privados, por meio da oferta pblica de recursos.
15. Essas famlias so nanciadas pelo FGTS, que s podem comprometer a prestao em at 20% de suas rendas. Recebem
carta de crdito da Caixa, com reduo dos custos do seguro e acesso ao fundo garantidor, procurando diretamente o
empreendimento, que, por sua vez, foi nanciado pela Caixa, ainda que sem exigncias de padres arquitetnicos mnimos.
124 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
O balano do programa em sua primeira fase, ou seja, do PMCMV1, pode
ser considerado como bem-sucedido, conforme relatrio do TCU, indicando que,
at dezembro de 2010, mais de um milho de unidades foram contratadas, em
um total de mais de R$ 53 bilhes fnanciadas e, portanto, alcanando a meta
estabelecida, conforme mostra a tabela 1.
TABELA 1
Unidades habitacionais contratadas no PMCMV (at 31 dez. 2010)
Faixa (SMs) Unidades contratadas Meta
Porcentagem alcanada
sobre a meta (%)
Valor nanciado (R$ mil)
De 0 a 3 571.332 400.000 143 23.708.569
De 3 a 6 287.165 400.000 72 20.309.665
De 6 a 10 145.760 200.000 73 9.009.518
Total 1.004.257 1.000.000 100 53.027.752
Fonte: Brasil (2011).
Na segunda fase do PMCMV, que teve incio em 2011, foram concedidos
fnanciamentos subsidiados para 953,6 mil unidades habitacionais. Este total
representa quase a metade de 1,96 milho de unidades residenciais que tiveram
o fnanciamento contratado por meio do programa habitacional, de acordo com
dados publicados no site do MP. Tambm nesta segunda etapa, o programa est
se expandindo para incorporar trabalhadores rurais. O PNHR tem por objetivo
subsidiar a produo ou reforma de imveis de agricultores familiares e trabalha-
dores rurais cuja renda familiar anual bruta no ultrapasse R$ 60 mil. Para melhor
avaliao destes nmeros, vale confront-los com resultados do programa BNH/
Sistema Financeiro Nacional (SFN): a tabela 2 indica que menos de um tero dos
fnanciamentos deste programa contemplou a populao de baixa renda.
TABELA 2
Nmero de nanciamentos habitacionais concedidos pelo SFH/BNH (julho/1964-1986)
Categorias atendidas Programas N
o
de nanciamentos (%)
Populao de baixa renda
Programas tradicionais (COHAB) 1.234.409 27
Programas alternativos 264.397 5,9
Total de unidades 1.499.806 33,6
Mercado econmico
Cooperativas 488.659 10,9
Outros programas 299.471 6,7
Total de unidades 788.130 17,6
Mercado mdio
SBPE 1.898.975 42
Outros programas 280.418 6,3
Total de unidades 2.179.393 48,8
Total SFH 4.467.329 100
Fonte: Azevedo (1988).
125 Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida
3 ATORES E INTERESSES NO PMCMV
Como indicado anteriormente, o PMCMV foi desenhado pela alta burocracia da
Casa Civil, com o apoio do Ministrio da Fazenda, a partir de negociaes com
o empresariado, que j havia criado expectativas de investimento na rea, com a
aquisio de estoques de terreno, abertura de capitais etc. Este grupo executivo
incorporou tambm demandas populares trazidas pela equipe de tcnicos da SNH
do Ministrio das Cidades que tinha como prioridades a reforma urbana e investi-
mentos subsidiados para as chamadas habitaes de interesse social. Mesmo que
esta poltica tenha sido atropelada pelo PMCMV, que passou a ser priorizado na
agenda governamental, conforme indicaram alguns entrevistados, as negociaes
permitiram que as demandas destes grupos fossem, em parte, contempladas, com
a introduo da faixa de renda de zero a trs SMs (que representa mais de 80% do
defcit habitacional do pas) e que no constava da proposta inicial porque no era
atrativa ao setor privado orientado pelo lucro.
Se Casa Civil coube o papel de articuladora das demandas dos grupos
empresariais e de coordenadora das polticas para dinamizar a atividade econmica,
ao Ministrio da Fazenda coube a regulamentao das medidas necessrias para o
lanamento do programa, em parceria com o Ministrio das Cidades.
Embora o Executivo federal tenha sido o ator central na formulao do
PMCMV, necessrio mencionar que tambm o Congresso dela participou, mesmo
que de forma coadjuvante, por meio de propostas que incorporaram os pequenos
municpios. O desenho inicial da poltica formulada pelo Executivo contemplava
apenas os municpios de grande e mdio porte, onde se concentra o maior defcit
habitacional do pas. No entanto, durante a tramitao da Medida Provisria
(MP) n
o
459/2009, que criou o programa, houve presso para que se reservasse
parte dos recursos para os municpios menores. Esta articulao foi capitaneada
por Henrique Alves, lder do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro do
Rio Grande do Norte (PMDB-RN) e relator da matria,
16
e envolveu entidades
municipalistas que conseguiram garantir uma reserva de at R$ 1 bilho como
subveno econmica para a extenso do PMCMV a municpios com populao
de at 50 mil habitantes (artigo 19 da Lei n
o
11.977), o que corresponde a 5.037
municpios, em potencial, ou 90,5% dos municpios brasileiros.
Alm das entidades municipalistas com poder de infuncia sobre o PMDB,
partido do relator da MP, tambm contribuiu para a incorporao dos pequenos
municpios no programa a mobilizao de grupos fnanceiros que atuam por meio
do PSH, voltado construo de unidades habitacionais em cidades pequenas,
como indicou em entrevista um alto funcionrio do Ministrio das Cidades:
16. Disponvel em: <http://www.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/nao-informado/134936-relator-inclui-cidade-
com-ate-50-mil-habitantes-em-mp-sobre-moradia.html>.
126 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Assim como o PAR (Programa de Arrendamento Habitacional), o MCMV era
metropolitano e para cidades mdias. O grupo do PSH tambm exigiu participar.
Os grupos financeiros de segunda linha, como Economisa, organizaram-se
no Congresso junto com os prefeitos (...). A cara da nossa Cmara Federal
extremamente pulverizada, e muito infuenciada pelos pequenos municpios.
(Assim, conseguiram que o programa) atendesse aos municpios abaixo de 50
mil habitantes (apndice A).
O PMCMV tornou-se bastante atraente para os polticos devido ao grande
volume de unidades fnanciadas e sua abrangncia, atendendo desde cidades
pequenas at metrpoles, e no s trabalhadores urbanos, mas tambm rurais.
17
Com relao aos grupos organizados na sociedade, pode-se afrmar que,
se os empresrios da construo civil tiveram participao nas negociaes
em torno do desenho do programa, o mesmo no ocorreu com os segmentos
populares. Logo aps o lanamento do programa, representantes dos movi-
mentos sociais no Conselho Nacional das Cidades reclamaram da ausncia
de discusso sobre as medidas anunciadas. O conselho gestor do FNHIS se
manifestou na mesma direo, afrmando no ter sido ouvido no processo de
formulao desta poltica.
Em vrios fruns e em sites na internet, os movimentos sociais participantes
desses colegiados demonstraram preocupao com problemas contidos no desenho
do programa, declarando que a construo das unidades precisava estar associada
poltica urbana que garantisse o acesso a servios pblicos como sade, educao
transporte , uma vez que eles receavam que fosse repetida a experincia dos conjuntos
habitacionais do perodo BNH. Sites na internet trazem tambm entrevistas e artigos
crticos ao PMCMV formulados por urbanistas e profssionais ligados ao Instituto de
Arquitetos do Brasil (IAB), argumentando sua pouca articulao com o planejamento
urbano e apontando a ausncia de mecanismos institucionais e incentivos para
fnanciamento de reformas de moradias subutilizadas. Como se ver a seguir, o
governo procurou, durante o processo de implementao, responder a tais crticas,
atendendo, pelo menos em parte, s demandas.
No PMCMV, como em outras polticas pblicas, no h a separao clara
entre formulao e implantao, tanto em termos de atores participantes quanto
em relao s decises tomadas em seu curso, ou seja, parte do desenho da pol-
tica foi redefnida no momento de sua execuo como resposta do governo e da
burocracia gestora s demandas sociais no contempladas, s restries impostas
17. Recentemente, o governo federal editou a Portaria n
o
24/2013, que refora as regras para aplicao da marca
do programa, proibindo sua associao a outros planos e programas, e evitando, assim, que governos estaduais e
municipais peguem carona no programa.
127 Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida
por rgos de controles e mesmo s crticas de especialistas e de movimentos sociais.
Assim, a Casa Civil da Presidncia da Repblica, ncleo central da formulao,
continuou desempenhando papel principal no processo de sua implementao,
enquanto rgo de coordenao centralizada.
A SNH, do Ministrio das Cidades, por sua vez, tem participado dos
colegiados que monitoram a poltica e na linha de frente realizam a articulao
com a Caixa, rgo que executa as operaes fnanceiras do programa. Alm
de estabelecer diretrizes, regras e condies, a SNH avalia o desempenho do
programa e defne os limites de renda familiar dos benefcirios, em conjunto
com a Fazenda e o Planejamento. A Caixa, de certa forma, tambm tem infuen-
ciado o desenho do programa, pois, a par de contratar a operao fnanceira
e acompanhar a execuo das obras pelas empresas construtoras, estabelece os
critrios tcnicos para sua operacionalizao e execuo. Na verdade, esta
instituio tem papel decisivo na gesto operacional do PMCMV, na medida
em que responsvel pela concesso do fnanciamento tanto ao usurio quanto
s construtoras e incorporadoras, e pela aprovao do projeto do ponto de vista
tcnico, jurdico e econmico-fnanceiro.
No que se refere aos governos municipais e estaduais, estes e seus respectivos
rgos da administrao direta ou indireta participam da implementao do PMCMV
por meio de assinatura de termo de adeso com a Caixa. Este acordo visa assegurar a
colaborao daqueles governos em aes que facilitem a execuo dos projetos, tais
como indicao das famlias a serem benefciadas, de reas disponveis ou priorizadas
para a implantao, iseno de tributos, e ainda a execuo do trabalho tcnico
social junto aos benefcirios dos empreendimentos implantados. E somente a
partir da assinatura deste termo de adeso que a Caixa passa a receber propostas de
aquisio de terreno e produo ou requalifcao de empreendimentos para anlise.
Quanto s empresas do setor da construo civil, elas participam apresentando
propostas e executando os projetos conforme as normas tcnicas do programa, e
guardam os imveis pelo prazo de sessenta dias aps sua concluso e legalizao.
A fgura 1 permite melhor visualizar o fuxo de implementao do PMCMV a
partir da alocao do FAR, enquanto a fgura 2 abrange a implementao do PNHU.
128 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
FIGURA 1
Fundo de Arrendamento Residencial



Unio aloca recursos por
rea do territrio
nacional e solicita
apresentao de projetos
Construtoras apresentam
projetos para a Caixa em
parceria com poder
pblico, movimentos
sociais ou independentes
Municpios fazem
cadastramento da
demanda e indicam
famlias, utilizando
informaes do
contedo
Aps anlise, a Caixa
contrata a operao,
acompanha a execuo
da obra, libera recursos
conforme cronograma
O selecionado
convocado para
apresentao da
documentao pessoal
Assinatura do contrato
ocorre na entrega do
empreendimento
Fonte: Rolnik et al. (2010).
FIGURA 2
Fluxo do Programa Nacional de Habitao Urbana (PNHU)

Ou procura as agncias da
Caixa para obter carta de
crdito para aquisio do
imvel novo
Ou procura a
construtora para
aquisio do imvel
Construtoras
apresentam projetos
para a Caixa
Unio e FGTS alocam
recursos por rea do
territrio nacional sujeitos
a reviso peridica
A Caixa realiza pr-anlise
e autoriza lanamento e
comercializao
Aps concluso da
anlise e comprovao
da comercializao
mnima exigida,
assinado contrato de
nanciamento
produo
Durante a obra a Caixa
nancia o benecirio
Comea a obra
Entrega do imvel ao
benecirio
O benecirio
Fonte: Rolnik et al. (2010).
Com relao aos rgos de controle, eles igualmente compartilharam deci-
ses relativas implantao do programa. Assim, o TCU, por meio do Acordo
n
o
2.988/2011, fez um conjunto de determinaes com vistas a garantir seu me-
lhor cumprimento, tais como o estabelecimento de procedimentos mais rigorosos
de verifcao da veracidade da renda declarada pelos potenciais benefcirios,
129 Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida
previamente assinatura dos contratos, e a comprovao, pelos municpios, das
exigncias de hierarquizao e seleo da demanda (estabelecidos nos itens 4 e 5
do Anexo Portaria Ministrio das Cidades n
o
140/2010). As exigncias do TCU
referem-se tambm publicidade do processo de seleo dos benefcirios e da
contratao de entidades sem fns lucrativos com recursos do FDS. Alm disso, o
TCU recomendou CGU avaliar a possibilidade de incluir a verifcao do cumpri-
mento destas exigncias nas fscalizaes municipais selecionadas mediante sorteio.
Por fm, determinou Caixa colocar disposio da SNH todas as informaes
necessrias ao acompanhamento e avaliao do PMCMV relativas s operaes
efetuadas com recursos do FAR.
A incorporao da faixa de zero a trs SMs entre os benefciados do PMCMV
trouxe novas exigncias necessrias resoluo de problemas operacionais da
decorrentes, tais como preos elevados dos terrenos disponveis para construo
de moradias com valor acessvel a esta populao e a consequente difculdade de
localizao dos empreendimentos em regies com infraestrutura urbana. Exigiu,
tambm, maior controle por parte dos rgos pblicos para garantir normas
mnimas de qualidade arquitetnica das moradias.
Esse conjunto de problemas, que certamente difcultou a realizao das metas
e dos prazos estipulados no PMCMV, exigiu, por sua vez, inovaes em termos dos
processos decisrios, confgurando, assim, no s no caso deste programa, mas de
vrios outros projetos do PAC, novas institucionalidades no processo de execuo,
com a criao de colegiados para realizar o acompanhamento continuado do pro-
grama. Assim, no Decreto n
o
6.025 de 2007 foram institudos o Comit Gestor
do PAC (CGPAC), composto pela Casa Civil, Ministrio da Fazenda e MPOG, e
o Grupo Executivo do PAC (GEPAC), composto por secretarias daqueles minis-
trios, com o objetivo de consolidar as aes, estabelecer metas e acompanhar os
resultados de sua implementao e execuo (Artigo 4
o
).
Foram criadas, tambm, as chamadas salas de situao, responsveis pela
gesto e tratamento das informaes que subsidiam as decises tomadas no mbito
do GEPAC e de CGPAC. Coordenadas pelo MP, as salas de situao so compostas
por trs grupos de atores: i) servidores designados para acompanhar as aes de um
determinado setor; ii) representantes dos trs ministrios do CGPAC; e iii) servidores
de ministrios setoriais (no caso do monitoramento do PMCMV, o Ministrio
das Cidades). Organizadas por tema (rodovias, aeroportos, saneamento, habitao
etc.), as salas de situao realizam o acompanhamento de cronogramas fsico e
fnanceiro a fm de assegurar prazos e resultados, gerenciar restries que possam
afetar o desempenho do programa e induzir melhorias nas polticas pblicas.
18

18. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/layout/slices/faq.asp?sub=1>.
130 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Esse sistema de monitoramento tem desempenhado papel importante na
articulao dos rgos envolvidos, solucionando entraves do programa e, conse-
quentemente, reduzindo o prazo de entrega das unidades. Depoimentos colhidos
em entrevistas apontam vrios exemplos de questes resolvidas por estes novos
canais institucionais de gesto, tais como regularizao fundiria e licenciamento
ambiental, entre outros. Alm disso, pesquisa recente aponta que, por meio destes
novos arranjos institucionais, o Executivo federal consegue contornar os efeitos
negativos (como perda de controle sobre a poltica pblica) que podem ocorrer
com a cesso de cargos na mquina governamental em troca de apoio de partidos
da base aliada no Congresso (Macrio, 2013). Em suma, ao priorizar o programa
na agenda governamental, este conjunto de mecanismos de monitoramento ajuda
a explicar a taxa relativamente bem-sucedida de execuo do PMCMV.
Contudo, se considerado o arranjo institucional da implementao pelo
ngulo democrtico ou de maior incluso de atores e demandas, cabe indicar que
este apresenta defcit. Se o empresariado da construo civil teve suas demandas
atendidas no desenho e na implementao do programa, o mesmo no ocorreu com
outros segmentos sociais. Como j mencionado, desde o lanamento do programa,
representantes dos movimentos sociais no Conselho Nacional das Cidades e no
Conselho Gestor do FNHIS afrmam que no esto sendo ouvidos pelos rgos
encarregados da poltica, levantando problemas em seu desenho e no processo de
sua implantao. Alm disso, so numerosos os questionamentos de urbanistas e
profssionais ligados ao Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), a sindicatos de
engenheiros etc., enfatizando questes relativas pouca articulao do PMCMV
com o planejamento urbano e a aes de carter mais estrutural para melhorar a
qualidade de vida nas cidades. Pode-se citar a reunio realizada em agosto de 2012
em So Paulo, organizada pelo Sindicato de Corretores de Imveis (CRECISP), com
a participao de sindicatos de engenheiros e arquitetos, e tambm de numerosos
movimentos populares por moradia, na qual estes grupos criticaram a limitao
dos mecanismos institucionais e de incentivos para fnanciamento de reformas
de moradias subutilizadas e demandam que o PMCMV incorpore a incluso e
melhoria de imveis existentes.
Em resposta s preocupaes dos movimentos populares e s crticas de
especialistas, o governo tem atendido questes mais pontuais e tomado providncias
para melhorar os padres tcnicos das unidades habitacionais. Por exemplo, diante
de afrmaes de especialistas de que as casas eram horrveis, a presidente Dilma
Roussef convidou o autor desta crtica, o arquiteto Joo Filgueiras Lima,
presidente do Instituto Brasileiro de Tecnologia do Habitat, para desenvolver
projetos alternativos de habitao popular. Atendendo ao pedido, o especialista
apresentou inovaes tecnolgicas para a construo de casas em reas de risco,
como os morros na periferia de Salvador, utilizando estruturas metlicas com
131 Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida
argamassa armada e montadas manualmente, permitindo, assim, baratear o custo
e adaptar-se s necessidades dos moradores.
Alm disso, os rgos encarregados da poltica tambm tm procurado
modifcar o processo de aprovao de grandes empreendimentos na Caixa, que
passaram a envolver a alta burocracia do banco e a buscar solues pactuadas, em
casos como o que envolveu a negociao entre o MPOG e a Agncia Nacional de
Energia Eltrica (ANEEL), junto s principais concessionrias de energia eltrica,
para garantir que as unidades construdas tivessem infraestrutura pronta no
momento de sua entrega aos benefcirios.
Todavia, outras reivindicaes no esto sendo atendidas, com destaque para
a incluso de moradias j existentes ao programa. Segundo especialistas, ela esbarra
em grandes difculdades de carter judicial e fnanceiro, relativas demora para a
desapropriao de imveis cujos valores no so pactuados de maneira amigvel
e que, geralmente, atingem cifras muito superiores a um equivalente construdo.
O quadro 1 procura sistematizar os principais atores, interesses e respectivo
peso poltico de cada um no PMCMV.
QUADRO 1
Atores, interesses e grau de inuncia no desenho e execuo do PMCMV
Estado: polticos e burocratas Sociedade civil organizada
1) Presidncia da Repblica (Casa Civil) e Ministrio da
Fazenda, tendo como principal preocupao ativar demanda
em contexto de crise econmica
(ncleo decisrio).
2) Ministrio das Cidades (equipe tcnica do SNH, orientada
pelo iderio da reforma urbana): preocupao social de redu-
o do decit habitacional, especialmente para a populao de
baixa renda (participante do ncleo decisrio, com inuncia
importante por meio da incorporao de segmentos de baixa
renda entre benecirios do programa).
3) Representantes estatais no Conselho das Cidades e no Con-
selho Gestor do FNHIS (inuncia pontual, reforando polticas
mais amplas do desenvolvimento urbano, como saneamento,
transportes etc.).
4) MP (monitoramento do programa junto com Casa Civil e SNH).
5) Congresso Nacional, PMDB (inuncia pontual, com a
incorporao de pequenos municpios ao programa).
6) Caixa, rgo executor das operaes nanceiras (inuncia
importante na denio de critrios tcnicos e avaliao
de projetos).
7) Prefeituras, coparticipantes em aes complementares na
rea de infraestrutura urbana.
8) rgos de controle: TCU e CGU (inuncia pontual).
9) CGPAC, GEPAC e salas de situao (inuncia importante na
gesto e monitoramento).
1) Empresariado da construo civil e do setor imobilirio: re-
cuperar investimentos prvios e dinamizar mercado imobilirio
(forte inuncia).
2) CRECISP (sem inuncia, com a tentativa frustrada de incor-
porar ao programa a recuperao de moradias j existentes).
3) Representantes de organizaes sociais no Conselho Na-
cional das Cidades e no Conselho Gestor do FNHIS (inuncia
pontual, reforando polticas mais amplas do desenvolvimento
urbano, como saneamento, transportes etc.).
4) Movimentos sociais pr-moradia (sem inuncia, com a
tentativa frustrada de incorporar ao programa a recuperao
de moradias j existentes).
5) Entidades municipalistas (inuncia pontual, com a incorpo-
rao de pequenos municpios ao programa).
6) Grupos nanceiros ligados ao Programa de Subsdio
Habitao (PSH) (inuncia pontual, com a incorporao de
pequenos municpios ao programa).
7) Entidades prossionais de arquitetos e engenheiros e espe-
cialistas em reas habitacionais e questes urbanas crticas
que levaram redenio do desenho do programa
(inuncia pontual).
Fonte: Elaborao dos autores.
132 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
4 CONSIDERAES FINAIS
Esse trabalho procurou analisar os arranjos poltico-institucionais de deciso
do novo programa habitacional brasileiro (PMCMV), examinando-os tanto do
ponto de vista democrtico quanto de sua efetividade para alcanar os objetivos
propostos. Ou seja, indaga se tais arranjos incentivam ou no a participao mais
ampliada de uma pluralidade de atores envolvidos e se eles favorecem ou no a
coordenao de sua implementao e o alcance das metas propostas. A hiptese
geral que orientou a pesquisa considerava ser o PMCMV uma poltica pblica com
arranjo institucional de deciso de tipo arranjos legimitadores e capacitadores,
isto , politicamente legitimador e burocraticamente capacitador, favorecendo o
alcance dos objetivos propostos.
Os dados selecionados para a anlise, entretanto, apontaram que essa hiptese
no foi completamente confrmada. Mesmo tendo alcanado as metas estabelecidas,
com arranjos de gesto e monitoramento orientados para elevar a efcincia da
poltica, o arranjo institucional no se mostrou politicamente legitimador, na
medida em que atores sociais importantes na rea, como os movimentos popu-
lares pr-moradia e grupos organizados de especialistas em temas urbanos e suas
respectivas demandas, no tm sido contemplados nas arenas decisrias.
Uma melhor avaliao do PMCMV pode ser feita por meio de um confronto
com a poltica habitacional do BNH. Ambas tiveram em comum a participao
importante do empresariado da construo civil e dupla orientao, visando no
s ao objetivo social de superar o defcit de moradia para segmentos de baixa renda,
mas igualmente ao objetivo econmico de ativar a economia. Os dois programas,
tambm, no conseguiram inserir a poltica habitacional em um quadro mais
amplo de uma reforma urbana com mudanas mais estruturais e de longo prazo.
Todavia, existem diferenas importantes: o peso considervel do empre-
sariado e o predomnio da lgica econmica sobre a social na poltica do BNH
certamente tm a ver com o contexto autoritrio e repressivo do perodo e com
arranjos institucionais em que as decises eram tomadas em crculos restritos de
atores que gozavam de posio privilegiada junto ao presidente da Repblica ou a
algum ministro mais poderoso. Por sua vez, a incorporao de segmentos de baixa
renda, a preocupao em atender restries de ordem legal e ambiental, alm de
reivindicaes de melhorias tcnicas e urbansticas, e ainda a orientao sistemtica
de capacitao da burocracia, especialmente dos governos municipais encarregados
da infraestrutura urbana, esto diretamente relacionados ao quadro democrtico
estabelecido no pas, possibilitando o maior comprometimento dos governos Lula
e Dilma com demandas sociais e com a criao de novos aparatos institucionais
formados por colegiados de representao plural. Em outras palavras, a criao
do Ministrio das Cidades que mantm uma secretaria orientada para a produo
133 Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida
de moradias de interesse social, a constituio de fundos de fnanciamento que
ampliaram os recursos para a rea, a formao de conselhos que incluem vrios
segmentos sociais, o aperfeioamento de regras de execuo e controle de obras
etc. representam diferena fundamental entre o padro decisrio anterior e os
resultados da poltica, bastante afastados dos objetivos estabelecidos.
A despeito dessas diferenas importantes entre os dois programas habitacionais,
e mesmo considerando que a rea habitacional do governo federal tenha apresen-
tado avanos institucionais importantes, os arranjos a estabelecidos ainda no
conseguiram se legitimar inteiramente do ponto de vista da incluso dos interesses
envolvidos. Isto pode explicar por que o PMCMV ainda est orientado pela lgica
empresarial e econmica de curto prazo e no inserido em uma poltica efetivamente
estrutural de planejamento e de reforma urbana que, mesmo implicando um
cenrio temporal de longo prazo, indispensvel para melhorar a qualidade de vida
nas cidades e eliminar efetivamente o enorme defcit habitacional enfrentado pela
populao, como reivindicam os especialistas da rea e grupos sociais envolvidos.
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136 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
APNDICE A LISTA DE ENTREVISTADOS
Maria do Carmo Avesani diretora do Departamento de Produo
Habitacional do Ministrio das Cidades (1
o
de agosto de 2012).
Braslia/DF.
Junia Santa Rosa diretora de Desenvolvimento Institucional e
Cooperao Tcnica do Ministrio das Cidades (16 de janeiro de
2013). Braslia/DF.
Marcio Luiz Vale diretor do Departamento de Programa de Habitao
do PAC.
Marcelo Bruto da Costa Correia diretor do Departamento de Programa
de Rodovias e Ferrovias.
Ana Claudia Rossbach fundadora de diretoria da Rede Internacional
de Ao Comunitria (Interao) e ex-consultora da SNH/Ministrio
das Cidades.
Danielle Klintowitz assistente da Coordenao Tcnica do PlanHab.
CAPTULO 6
CONFLITOS E ARTICULAO DE INTERESSES NO PROJETO DE
INTEGRAO DO RIO SO FRANCISCO
Maria Rita Loureiro
Marco Antonio C. Teixeira
Alberto Ferreira
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivo examinar os arranjos institucionais que organizam
as arenas de formulao e implementao de polticas de desenvolvimento no
Brasil, procurando responder seguinte indagao: tais polticas esto confgurando
processos decisrios mais democrticos, incluindo mais pluralidade de atores e ao
mesmo tempo ampliando novas capacidades estatais, isto , tornando as burocracias
mais aptas a levar a cabo os objetivos propostos?
Dois marcos tericos servem de base para este estudo. O primeiro refere-se
s discusses da teoria democrtica contempornea, relativas aos impactos dos
arranjos institucionais de deciso de tipo majoritrio ou consociativo em que
h mais fragmentao do poder sobre os resultados das polticas pblicas.
1

O segundo retoma referncias consolidadas pela literatura a respeito das relaes
entre burocracia e demais atores polticos nas democracias contemporneas.
Assim, de um lado, e contrapondo-se viso wilsoniana que supe separao
clara entre as funes polticas e administrativas,
2
a pesquisa parte da constatao
de que no mundo contemporneo h um processo simultneo de burocratizao
da poltica e de politizao da burocracia. Ou seja, os burocratas tm participado
ativamente tambm dos processos de formulao das polticas pblicas, ao mesmo
tempo em que os polticos eleitos procuram cada vez mais se enfronhar sobre temas
tcnicos (Aberbach, Putnan e Rockman, 1981). De outro lado, considera-se que
muitas decises de poltica pblica so tomadas alm do momento da formulao,
no processo de implementao, no ocorrendo na prtica uma separao estanque
entre estas etapas (Lindblom e Woodhouse, 1993).
1. Ver em especial o importante trabalho de Lijphart (2003).
2. Segundo formulao clssica de Wilson (1887), A administrao est fora da esfera poltica: as questes adminis-
trativas no so questes polticas.
138 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
No Brasil, os estudos sobre as relaes entre esses dois atores apontam que
historicamente a burocracia tem desempenhado papel de destaque nas polticas
pblicas, como decorrncia da preponderncia do Estado e do Executivo frente
aos partidos, processo este que tem origem no Estado Novo, mas se prolonga at
o presente. Em estudo seminal sobre o tema, Souza (1976) indicou que, como os
partidos no Brasil no consolidaram sua funo governativa de elaborao e defesa
de projetos de governo, a burocracia que desempenha este papel, o que acaba
fragilizando as instituies democrticas.
3

A discusso a respeito das relaes entre burocracia e poltica remete-se
questo do clientelismo e das gramticas polticas do Brasil que Nunes (1997) to
bem caracterizou, mostrando que o insulamento burocrtico como alternativa
para o clientelismo ou o corporativo e a soluo para gerar efcincia da ao estatal
tambm implica comprometimento da ordem democrtica. Concebido como
processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra a interferncia oriunda
do pblico ou de outras organizaes intermedirias, o insulamento reduz o raio de
atuao da arena decisria para a qual interesses e demandas populares se dirigem.
Tal reduo s possvel porque organizaes burocrticas so retiradas do espao
de atuao do Congresso e dos partidos polticos. Alm disso, para fcarem insuladas
contra as tradicionais demandas redistributivas, as agncias devem desfrutar do
apoio de atores selecionados, seja o presidente da Repblica, um ministro forte ou
mesmo grupos poderosos na sociedade. Em suma, Nunes (1997, p. 35) conclui:
Ao contrrio da retrica de seus patrocinadores, o insulamento burocrtico no
de forma nenhuma um processo tcnico e apoltico.
Nessa mesma linha de refexo, e referindo-se especialmente s decises sobre
polticas macroeconmicas e a planos de estabilidade monetria, Diniz (1997)
aponta para outro aspecto bastante relevante: o insulamento no gera apenas um
dfcit democrtico por alijar o Congresso e os partidos das principais decises
de governo , mas tambm um problema de efccia governamental na medida
em que a capacidade do governo de tomar decises unilateralmente no corres-
ponde a uma capacidade de articulao e negociao sobre os custos e os ganhos
das polticas adotadas. Aponta o problema das capacidades estatais na conduo
de polticas pblicas, tema fundamental, especialmente em contextos histricos
e nacionais em que os estados so desafiados a promover o desenvolvimento
econmico sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao, como
indicaram vrios autores, referindo-se s experincias histricas no Leste Asitico
e na Amrica Latina (Evans, 1993; Sen, 2008).
3. Como a autora arma com lucidez, o desenvolvimento de uma democracia depende da institucionalizao de um
sistema partidrio capaz de assegurar tanto a estabilidade e efetividade da funo de governar quanto o vigor e a
autenticidade da funo de representar interesses diversos (Souza, 1976, p. 50) .
139 Conitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco
Nessa perspectiva analtica, emerge a problemtica tratada neste trabalho: os
arranjos institucionais das polticas de desenvolvimento no Brasil. Arranjo poltico-
-institucional entendido como o conjunto de regras, organizaes e processos
que defnem a forma particular como se coordenam atores e interesses em uma
poltica pblica especfca (Gomide e Pires, 2012). Tem como referenciais tericos
os tipos ideais elaborados pelo Ipea, no contexto do projeto de pesquisa mais amplo,
do qual se insere este trabalho.
4
Estes referenciais so adotados aqui com alguns
ajustes e denominaes especfcas. Nos termos de referncia do trabalho do Ipea,
foram identifcados quatro tipos de arranjos decisrios que combinam capacidades
polticas e burocrticas, a saber: i) arranjos legitimadores politicamente, mas debi-
litadores burocraticamente; ii) arranjos legitimadores e capacitadores; iii) arranjos
debilitadores e de baixa legitimao; iv) e, fnalmente, arranjos capacitadores, mas
de baixa legitimao (Gomide e Pires, 2012).
Essas denominaes, que envolvem as relaes entre Estado e sociedade,
podem ser claramente associadas a outras designaes clssicas da literatura, tais
como, populismo, autonomia inserida, clientelismo e insulamento burocrtico,
respectivamente (Nunes, 1997; Evans, 1993). Optou-se por estas novas denomi-
naes por vrias razes analticas. Em primeiro lugar, para evitar termos como
populismo e clientelismo que tm signifcados diversos, referidos a diferentes
contextos nacionais e no necessariamente contemplam questes que esto sendo
tratadas neste estudo. Em segundo lugar, preferiu-se substituir o conceito de auto-
nomia inserida, de Peter Evans, por arranjos decisrios legitimadores e capacitadores
por ser considerado mais adequado para enfatizar questes analticas relevantes
no destacadas por aquele autor, tais como as relaes da burocracia com o restante
do sistema poltico e a natureza do regime poltico (autoritrio ou democrtico)
no qual estas relaes se processam. Cabe lembrar, por exemplo, que no caso dos
pases asiticos analisados por Evans, a dimenso autoritria do regime poltico
no destacada. Em suma, a noo de capacidade burocrtica implica a existncia
de um quadro institucional democrtico.
O objeto emprico desta pesquisa o projeto de transposio das guas do
Rio So Francisco poltica presente na agenda pblica do pas h mais de um
sculo, mas s recentemente transformada em prioridade do governo, ao ser
incorporado no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Este programa
foi lanado pelo governo federal em 2007, com o objetivo de ativar a demanda,
gerar empregos e superar situao de baixo crescimento econmico do pas, por meio
4. Trata-se de pesquisa coordenada e nanciada pelo Ipea, em 2012, sob o ttulo Estado, democracia e desenvolvimento
no Brasil contemporneo: a atuao do Estado em arranjos institucionais de reas crticas para o desenvolvimento
(Gomide e Pires, 2012).
140 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
do aumento de investimentos pblicos em infraestrutura e estmulos para outros
setores como a construo civil.
5

O PAC confgura-se como espao privilegiado para a anlise dos arranjos
institucionais do ponto de vista de seu carter mais ou menos participativo, envol-
vendo uma pluralidade de atores estatais e societrios e do ponto de vista de sua
efccia para atingir os objetivos propostos. Efccia tomada aqui no apenas em
uma acepo tcnica de mera adequao de meios a fns, mas igualmente como
capacidade de gesto de confitos entre vrios atores polticos. Este esclarecimento
particularmente importante uma vez que boa parte do atraso das obras do
projeto So Francisco est relacionada a processos de licenciamento ambiental, a
aes judiciais, contestao de contratos por rgos de controle, a processos de
ocupao de canteiros de obras por grupos prejudicados, greve de trabalhadores
por melhores condies de trabalho etc. Ou seja, os atrasos decorrem de situaes
que exigem ampla negociao e seriam impensveis em um regime autoritrio.
A integrao de um projeto ou poltica pblica ao PAC atribui-lhe carac-
tersticas especfcas. Como o prprio nome indica, o programa se defne pela
urgncia e rapidez em apresentar taxas mais elevadas de crescimento. Supe-se,
assim, que estes traos possam vir a difcultar a formao de arranjos decisrios
com mais compartilhamento das decises entre uma pluralidade de atores tanto
estatais, quanto societrios. Em um programa como este, mais provvel que as
decises sejam tomadas em arenas mais insuladas, vistas como mais rpidas.
6

Se constatada a presena de espaos decisrios mais inclusivos, isto representaria um
achado emprico relevante para a confgurao de um novo padro de relao entre
Estado e sociedade no Brasil atual e, em particular, um novo padro de atuao
da burocracia encarregada de polticas para o desenvolvimento e de seus vnculos
com os demais atores polticos, estatais e societrios.
Alm disso, receber o selo PAC por parte de um programa traz outras
implicaes polticas: de um lado, signifca que ele ser includo em um processo
de monitoramento intensivo, coordenado pela Casa Civil e por vrios outros
colegiados de acompanhamento, como se indicar mais adiante. De outro lado,
signifca que ele estar isento de quaisquer contingenciamentos oramentrios e se
benefciar do Regime Diferenciado de Contrataes de Obras Pblicas (RDC),
que permite reduo de exigncias contidas na Lei de Licitao Pblica
5. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) nasceu como desdobramento do Plano Piloto de Investimentos
(PPI), uma proposta negociada com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), durante o primeiro governo Lula, para que
os gastos com investimentos em infraestrutura fossem debitados do clculo do superavit primrio.
6. Para o aprofundamento da discusso sobre insulamento burocrtico no Brasil, ver o trabalho de Nunes (1997). Com
relao a articulao entre tipos de arranjos institucionais de deciso e seus impactos sobre polticas pblicas, ver o
importante trabalho de Lijphart (2003).
141 Conitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco
(Lei n
o
8.688).
7
Portanto, trata-se de um processo de certifcao de uma poltica
pblica que envolve vantagens e desvantagens para os atores nela envolvidos.
Em decorrncia de inmeros confitos e negociaes em torno de seu desenho,
o projeto So Francisco passou a ter seu objetivo ampliado, incluindo tambm a
revitalizao das guas do rio. Hoje ele se denomina Projeto de Integrao do Rio
So Francisco (PISF). Como o projeto inicial implicava perdas signifcativas para
Minas Gerais, Bahia, Sergipe e Alagoas, tanto em termos de vazo de gua, quanto
de recursos para outras obras, ele mobilizou muitos opositores, o que explica o
bloqueio sofrido e a necessidade de negociaes para transformar as perdas eventuais
em ganhos compensatrios.
Assim, considerando a complexidade do processo, sero enfatizadas na anlise
as relaes estabelecidas entre a burocracia governamental e os atores polticos na
esfera federativa, no Congresso e na sociedade civil organizada, e tambm o
papel desempenhado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), Ministrio
Pblico (MP), Controladoria-Geral da Unio (CGU) e Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente (Ibama), na medida em que, ao realizar a fscalizao, estes rgos
de controle afetam os resultados das polticas, especialmente quando h processos
de licitao de obras, aes de defesa do meio ambiente e de garantia de direitos
de populaes atingidas pelo empreendimento.
8
Este texto est assim organizado: na primeira parte, faz-se um breve histrico
do PISF. Em seguida, analisada a dinmica poltica das coalizes bem como as
implicaes decorrentes da incorporao do projeto ao PAC. Destaque especial
dado ao papel da burocracia gestora e aos vnculos que ela estabelece com os
demais atores polticos. As consideraes fnais sintetizam a anlise aqui efetuada,
respondendo pergunta da pesquisa.
2 BREVE HISTRICO DO PROJETO DE INTEGRAO DO RIO SO FRANCISCO (PISF)
A transposio do rio So Francisco uma questo to antiga quanto o problema
da escassez da gua no Nordeste brasileiro. Desde o perodo do Imprio, durante
o sculo XIX, at os dias atuais, foram diversas as oportunidades nas quais se
7. Entre as mudanas introduzidas pelo Regime Diferenciado de Contrataes de Obras Pblicas (RDC) Lei n
o
8.666,
cabe destacar os seguintes itens: i) o projeto bsico e executivo de atribuio da empresa contratada e no da admi-
nistrao pblica. A esta cabe elaborar anteprojeto de engenharia apto a caracterizar a obra e servir de parmetro para
a avaliao das propostas e tambm estimar o valor da contratao, que poder ser mantido em sigilo; ii) a RDC veda
a realizao de aditivos; iii) as certides exigidas so apresentadas ao nal do processo, havendo a chamadainverso
de fases, ou seja, apenas a empresa contratada tem sua documentao avaliada, enquanto na Lei n
o
8.666, todas so
avaliadas, podendo ocorrer recurso justia, em caso, de reprovao e atraso no processo.
8. Para esse estudo de caso, o material emprico constituiu-se de entrevistas com vrias pessoas envolvidas na formulao
e implementao do projeto, de documentos e atas de comisses ou debates do Congresso e trabalhos acadmicos
sobre o tema.
142 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
cogitou a transposio como a melhor alternativa hdrica para a reduo dos efeitos
gerados pelos fenmenos das longas estiagens sobre a regio.
De forma resumida, possvel distinguir dois momentos principais nos quais
a transposio esteve presente na agenda governamental, ao longo das ltimas trs
dcadas. O primeiro se estende de 1984 a 2002. Em 1984, no decorrer de uma
grande seca na regio, o governo do general Figueiredo ordenou aos tcnicos do
Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS) a elaborao de um
projeto a ser fnanciado pelo Banco Mundial, visando transposio das guas do
So Francisco para a regio afetada pela estiagem. Todavia, encerrado o perodo
de seca, a iniciativa foi abandonada. Dez anos depois, no governo Itamar Franco,
signatrios da Carta de Fortaleza,
9
aproveitou uma janela de oportunidades aberta
com a ascenso do deputado Aluizio Alves, favorvel transposio, ao cargo de
ministro da Integrao Regional, para pression-lo a retomar o debate em torno da
viabilizao desse projeto, tendo como base o documento que havia sido produzido
em 1984. No fnal de 1994, foi concludo o termo de referncia para a contratao
dos estudos ambientais. Contudo, no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC),
apesar do anncio da inteno de realizar a obra de transposio, o projeto foi
novamente abandonado na medida em que cresceu o poder de infuncia de uma
coalizo contrria sua materializao.
Os grupos envolvidos podem ser diferenciados em duas coalizes. A coali-
zo contrria reunia representantes de estados que se consideravam prejudicados
com a perda de gua decorrente da transposio: governadores e parlamentares de
Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas e uma parcela de polticos de Pernambuco.
Tambm se juntava aos contrrios representantes de segmentos de organizaes
ambientalistas e parlamentares, organizaes de direitos humanos, alm do Comit
da Bacia Hidrogrfca do So Francisco (CBHSF).
10
A coalizo favorvel aglutinava
9. A Carta de Fortaleza foi elaborada aps reunio no Conselho de Engenharia do Cear, que envolveu polticos,
empresrios, tcnicos, trabalhadores, estudantes e lderes comunitrios, interessados no projeto de transposio. Sua
elaborao foi coordenada pelo Instituto Tancredo Neves, ligado ao ento Partido da Frente Liberal (PFL), hoje Partido dos
Democratas (DEM). O dado curioso era que estados governados pelo antigo PFL como Sergipe e Bahia eram contrrios
ao projeto. O interesse local determinava a agenda partidria.
10. Criado em 2001, por decreto presidencial, com base na Lei Nacional de Recursos Hdricos de 1997, o objetivo do
CBHSF de implementar a poltica de recursos hdricos em toda a bacia, estabelecer regras de conduta locais, gerenciar
os conitos e os interesses locais. Suas principais competncias so promover o debate das questes relacionadas a
recursos hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes; arbitrar, em primeira instncia administrativa, os
conitos relacionados aos recursos hdricos; aprovar o plano de recursos hdricos da bacia; acompanhar a execuo do
plano e sugerir providncias para o cumprimento de suas metas; propor ao Conselho Nacional dos Recursos Hdricos
(CNRH) e aos conselhos estaduais de recursos hdricos as acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos de pouca
expresso, para efeito de iseno da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hdricos, de acordo
com os domnios destes; estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir os valores a
serem cobrados; estabelecer critrios e promover o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou
coletivo. Do ponto de vista poltico, o CBHSF exprime em sua composio tripartite com 62 membros titulares , os
interesses dos principais atores envolvidos na gesto dos recursos hdricos da bacia: os usurios representam 38,7%,
o poder pblico (federal, estadual e municipal) 32,2%, a sociedade civil detm 25,8% e as comunidades tradicionais
3,3%. Disponvel em: <www.cbhsf.org.br>.
143 Conitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco
governadores e polticos de estados que se benefciariam com as guas da transpo-
sio e tambm tcnicos do governo federal que defendiam o empreendimento,
como alternativa para combater seca e fornecer gua para o consumo humano
no semirido.
A composio ministerial do governo FHC defnia como eram ou no prio-
rizados os debates em torno desse empreendimento. Todavia, duas iniciativas desse
governo destacam-se: a concepo do projeto de revitalizao do rio So Francisco
que benefciaria todo o curso desta bacia, e a prpria criao do CBHSF, rgo
vinculado ao Conselho Nacional dos Recursos Hdricos (CNRH). O projeto
da transposio s ter novo andamento a partir da mudana de comando no
Ministrio do Interior, em 2000, com a nomeao do ministro Fernando Bezerra
(RN), oriundo de um estado favorvel. Durante seu mandato, foi possvel estabe-
lecer amplo consenso acerca da construo do eixo leste da transposio.
11
Alm
disso, foi novamente encaminhado um estudo de impacto ambiental ao Ibama
que, entretanto, reteve o projeto por dois anos, devolvendo-o posteriormente ao
Ministrio do Interior para sua reelaborao.
Nos governos de Lula e Dilma, confgura-se um novo momento para o PISF.
Logo depois de sua posse, Lula destacou pela primeira vez o interesse em viabilizar
o projeto. Para tal, criou-se um grupo de trabalho interministerial, coordenado
pelo vice-presidente Jos de Alencar, responsvel pela concepo de propostas.
Desencadeou-se a partir desse momento um conjunto de debates cujo objetivo
foi reduzir o grau de dissenso e viabilizar a implementao do empreendimento.
A transposio entra na agenda governamental, mas o formato vai ser objeto de uma
longa negociao entre atores com interesses diversos. Este conjunto de encontros
vai aumentar o grau de consenso com a incorporao de demandas apresentados
pelos setores contrrios.
Em 2004, o Ministrio da Integrao Nacional (MIN), rgo defnido
como gestor do projeto, encaminhou ao Ibama o pedido de licenciamento
ambiental Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e/ou Relatrio de Impacto
Ambiental (Rima) concernente transposio. A primeira etapa do licencia-
mento ambiental, que consiste na aprovao da licena prvia para a obra, exigiu
a realizao de anlises tcnicas de sustentabilidade do projeto, assim como de
audincias pblicas, nas quais a proposta discutida junto sociedade civil.
No entanto, o que se verifcou na prtica foi o incio de um longo processo de
embate em torno do licenciamento da obra, promovido especialmente pelos
atores contrrios (Viana, 2011).
11. Dois eixos compem o projeto de transposio, o norte e o leste. O eixo norte, previsto originalmente no projeto,
destina-se ao abastecimento do semirido dos estados do Cear e Rio Grande do Norte, enquanto o eixo leste, que foi
incorporado posteriormente, beneciar os estados de Pernambuco e Paraba (Mello, 2008).
144 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
O CBHSF se converteu na arena de articulao dos interesses contrrios
transposio. A maior parte de seus membros defendia a revitalizao do rio em
detrimento da transposio (Viana, 2011, p. 162). Ainda em 2004, o comit emitiu
deliberao declarando a prioridade da utilizao da gua para usos internos
bacia e, apenas em segundo lugar, para usos externos, desde que a destinao da
gua ocorresse para o consumo humano e animal. Esta deciso tornaria invivel
qualquer emprego da vazo da transposio em atividades econmicas, o que levou
os representantes do governo federal no CBHSF a entrarem com pedido de vista
contra a deciso e remeter a deliberao para instncia superior, no caso, o CNRH.
O presidente do CBHSF, Anivaldo de Miranda Pinto, v como muito positiva a
participao do rgo no processo de discusso do projeto afrmando que,
O CBHSF exerceu o papel de linha de frente na luta contra a Transposio nos
moldes megalmanos concebidos desde os governos militares e acatados pelas
administraes Fernando Henrique e Lula da Silva. Resistiu ao projeto tanto no
plano tcnico e intelectual, promovendo os debates mais importantes sobre o assunto,
como no plano da mobilizao poltica, institucional e popular. Infelizmente tudo
isso foi omitido pela grande mdia e neutralizado em parte pelas presses exercidas
sobre o prprio Comit.
Observa-se que a atuao do rgo, ao emitir deliberao, foi decisiva para
evitar que a gua fosse utilizada em escala comercial para a irrigao em empre-
endimentos agrcolas de grande porte como ocorreu com a construo da hidre-
ltrica e formao do lago de Sobradinho, tambm no rio So Francisco, durante
o Regime Militar.
Em 2005, o CNRH decidiu aprovar nota tcnica da Agncia Nacional das
guas (ANA) que tratava da sustentabilidade hdrica da utilizao de guas. Nela
se defnia que as guas deveriam ser utilizadas prioritariamente para o consumo
humano, mas podendo ser empregadas para outros usos nas ocasies em que a
represa de Sobradinho verter (Brasil, 2005b). Mesmo que na prtica a medida do
CNRH no fosse muito distante da deliberao do CBHSF, a deciso foi criticada
por grupos participantes do comit pelo fato de emitir uma deliberao relevante
sem ao menos t-la discutido no mbito das cmaras tcnicas do conselho
(Mascarenhas, 2008, p. 151).
Foram concedidas onze liminares contra a obra, com destaque para as
impetradas junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) pelos Ministrios Pblicos
da Bahia e de Minas Gerais e pelo Ministrio Pblico Federal. Em dezembro
de 2006, o STF derrubou todas as liminares contrrias transposio, viabili-
zando sua continuidade. Em maro do ano seguinte, o Ibama emitiu a Licena
de Instalao n
o
438/2007, a qual aprovou os projetos bsicos das 38 medidas
ambientais, permitindo fnalmente o incio das obras civis de construo dos
canais dos eixos norte e leste.
145 Conitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco
3 AS COALIZES DE INTERESSE EM TORNO DO PISF
O PISF desde seu incio foi objeto de confito, seguindo um caminho bastante
tortuoso (Nunes 2011; Viana, 2011). Conforme apontou Viana (2011), a retomada do
PISF foi fruto da atuao orquestrada de uma coalizo de atores polticos favorveis.
A estratgia consistiu em deixar esta alternativa incubada espera dos momentos mais
adequados para buscar apoio poltico, geralmente em ocasies de seca. Historicamente
houve coalizes favorveis transposio, compostas essencialmente por tcnicos
governamentais envolvidos em sua concepo, ministros de Estado e lideranas polticas
dos estados potencialmente benefcirios do projeto Pernambuco, Rio Grande do
Norte, Cear e Paraba. Em diferentes contextos, estas coalizes foram capazes de
contar com o apoio de empreendedores polticos, em alguns casos, presidentes da
Repblica, a ponto de viabilizar sua retomada agenda do governo federal.
Tambm houve um movimento engendrado por coalizes polticas contrrias,
composta por lideranas polticas dos estados potencialmente prejudicados com a
transposio Bahia, Minas Gerais, Sergipe e Alagoas , alm de grupos econmicos
ligados irrigao e gerao de energia eltrica, movimentos organizados da socie-
dade civil, acadmicos, instituies religiosas, juzes etc. Suas estratgias envolviam
a tentativa de postergao do projeto mediante processos apresentados justia e
ainda a participao junto ao CBHSF, importante frum contrrio transposio.
A atuao do comit permitiu o aperfeioamento do nvel de coordenao dos
atores contrrios ao PISF, assim como o desenvolvimento de capacidade de presso
junto ao governo federal para viabilizar suas demandas, exercendo papel determinante
na aprovao de medidas ambientais para a revitalizao do So Francisco. As indicaes
trazidas pelas entrevistas apontam para ganhos importantes por parte dos membros
do CBHSF, em particular, recursos para investimentos, principalmente para Minas
Gerais. Tal fato confrmado pelo presidente do Comit de Bacia em entrevista:
O projeto de revitalizao foi um ganho dos que resistiram Transposio. A maior
parte dos recursos destinados aos diferentes projetos e programas de revitalizao do
Rio So Francisco est sendo aplicada nos estados de Minas Gerais e Bahia, os que
lideraram o processo de resistncia Transposio.
Tambm se registra mobilizao da sociedade civil, com destaque para a
liderada pelo bispo Dom Luiz Cappio, do municpio de Barra, na Bahia, que
atraiu atenes da mdia nacional e internacional por meio de uma greve de fome
iniciada em maro de 2005, um ms antes do que vinha se anunciando como o
incio das obras (Nogueira Jnior e Coelho, 2006).
12
O bispo sensibilizou diversos
12. Em funo da repercusso internacional da greve de fome contra o projeto de transposio, o bispo Cappio ganhou
dois prmios internacionais um concedido pela Pax Christi e outro pela Fundao Kant. Para mais informaes, ver
<http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,um-ano-depois-d-cappio-diz-que-verdade-vai-aparecer,297118,0.
htm>. Acesso em: 13 jan. 2013.
146 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
atores contrrios transposio, aumentando a presso para que o governo federal
estabelecesse um processo mais amplo de negociao para a soluo do problema.
A greve de fome s foi interrompida com a criao de uma comisso para debater
o projeto, permitindo ao governo retomar os encaminhamentos para o incio
das obras. Outros atores contrrios tambm se mobilizaram usando a estratgia
de impedir a emisso da licena prvia por parte do Ibama que, como foi visto,
inundou com liminares os tribunais, inclusive o STF.
Os quadros a seguir apresentam essas duas coalizes, os principais argumentos
mobilizados nos embates e os ganhos obtidos no processo de negociao do PISF.
QUADRO 1
Coalizo favorvel: polticos dos estados beneciados e tcnicos governamentais
Argumentos em defesa da transposio Resultado na verso nal do PISF
Projetos de irrigao na bacia no sero prejudicados, visto que
a obra utilizar apenas vazo aps a identicao de projetos
existentes e expanso de grandes projetos como Jaba, Salitre
e Baixio de Irec
Esse argumento prevaleceu no projeto e fez grupos ligados
coalizo contrria mudarem de posio
H dcit hdrico no semirido. Obra em conjunto com outras
solues permite superar este problema
Tambm prevaleceu e ajudou o governo a enfrentar o argu-
mento do decit muito forte na coalizo contrria
O rio est degradado, mas ainda h possibilidade de vazo.
possvel realizar a obra da transposio junto com a revitali-
zao do So Francisco
A revitalizao ganhou fora e diminuiu o mpeto da coalizo
contrria
Fonte: Ferreira (2013).
QUADRO 2
Coalizo contrria: polticos dos estados doadores de gua e bancada ambientalista no
Congresso Nacional, movimentos ambientalistas, acadmicos e sociedade civil organizada
Principais crticas transposio Respostas governamentais na verso nal do PISF
A opo deve ser o desenvolvimento da bacia. A obra tornar
indisponvel a gua para os projetos de integrao na bacia
Destinao de recursos para projetos de desenvolvimento e a
priorizao da gua para os consumos humano e animal. Fez
uma parcela da corrente contrria mudar de lado.
No h decit hdrico no Semirido. necessrio priorizar
aes para uso mais eciente e melhor distribuio
O debate com tcnicos do governo fez prevalecer a necessi-
dade da transposio. Aes judiciais, com este argumento,
pedindo a suspenso do PISF no prosperaram.
O rio j se encontra muito degradado, sem condies de
fornecer gua para novos projetos
A revitalizao e a destinao de recursos para investimentos
em polticas de desenvolvimento nas reas da bacia em que se
localizam os estados doadores fragilizaram este argumento.
Elaborao dos autores.
O PISF se benefciou de processos importantes de aprendizagem democrtica.
Como o prprio presidente do CBHSF afrmou em entrevista, no h mais espao
para empreendimentos que desprezam o impacto ambiental e os direitos das
populaes afetadas com desapropriaes, como ocorrera em obras de Itaipu e
Sobradinho. Para ele:
147 Conitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco
De todo esse processo, de toda essa polmica, o saldo serviu para suscitar a conscin-
cia sobre a complexidade dos confitos de gua que tendero a crescer, sobretudo na
bacia do So Francisco. Alm disso, foi importante para forar o reconhecimento dos
comits no como instncias apenas de fachada e homologatrias de uma falsa demo-
cracia das guas, mas sim como uma nova forma de praticar a democracia no Brasil
em sua dimenso participativa conforme pensado no ltimo processo constituinte.
Os acordos pactuados foram capazes de incorporar demandas no contem-
pladas no projeto inicial. Estas se expressam na prpria mudana na denominao
do projeto, que passou de transposio para projeto de integrao que inclui a
transposio e a revitalizao.
13
A fgura a seguir sistematiza os principais marcos
ou referncias polticas do projeto, evidenciando seus principais momentos crticos.
FIGURA 1
Principais momentos crticos do Projeto So Francisco
Relatrio nal da Cmara dos Deputados
Primeira manifestao do presidente Lula sobre a transposio
Lanamento do Projeto So Francisco
CBHSF estabelece priorizao do uso da gua
MIN encaminha pedido ao Ibama
Incio da greve de fome do bispo Dom Luiz Cappio
Nota Tcnica da ANA
STF derruba aes contrrias transposio
Instituio do SGIB
Ibama emite licena de instalao n
o
438/2007
Lanamento do PAC e instituio do CGPAC e GEPAC
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Elaborao dos autores.
QUADRO 3
Principais referncias do PISF nos governos Lula e Dilma
Ns crticos do perodo 2004-2006 licenciamento ambiental e uso das guas da transposio
2003-2004 2005 2006
Lula declara inteno de realizar a
transposio
Diversas liminares judiciais so interpos-
tas por membros da coalizo contrria
realizao da obra
STF avoca para si o julgamento das
liminares contra a licena ambiental,
derrubando-as no nal de 2006
13. A proposta de revitalizao ganhou fora no incio dos anos 2000, no bojo de outras iniciativas voltadas para a
proteo do rio So Francisco, quando foi estabelecido o Projeto de Revitalizao junto com o Comit da Bacia Hidro-
grca do So Francisco, por meio do Decreto de 5 de junho de 2001.
(Continua)
148 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Ns crticos do perodo 2004-2006 licenciamento ambiental e uso das guas da transposio
2003-2004 2005 2006
MIN encaminha pedido de licenciamento
ambiental para Ibama
CBHSF limita uso da gua da transposi-
o apenas para os consumos humano
e animal
Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
composto por maioria governista,
inverte deciso do CBHSF, permitindo
uso da gua da transposio para outras
nalidades
Ns crticos do perodo 2007-2012 interveno do TCU
2007 2009 2012
Expedida a licena de instalao da obra
e a transposio, assim como a revitali-
zao do rio So Francisco, so includos
no PAC, do governo federal
TCU encontra irregularidades nos editais
de licitao para construo dos canais
da transposio
TCU e CGU passam a acompanhar o
Ministrio da Integrao Nacional na
publicao de novos editais de licitao
para os lotes da obra
Elaborao dos autores.
4 A INCORPORAO AO PAC: ALGUNS INDICADORES DE DESEMPENHO DO PISF
No incio de 2007, o conjunto das obras do projeto So Francisco assumido
como prioritrio pelo governo federal, passando a fazer parte do PAC. No caso do
PISF, a incluso acabou reduzindo de forma drstica o grau de oposio dos atores
contrrios transposio, uma vez que a resistncia se colocava especialmente em
torno da disputa por recursos oramentrios para obras na regio.
Alm disso, a incluso permitiu que nesse mesmo ano pudessem ser iniciados
os primeiros procedimentos licitatrios pelo MIN voltados para a contratao de
empresas para a execuo das obras civis de quatorze lotes do Projeto de Trans-
posio, cujo prazo de concluso foi estipulado para 2012. No entanto, at abril
de 2012, apenas 36% das obras estavam concludas. Entre os fatores que podem
ser elencados como responsveis por esse atraso, os mais expressivos ocorreram no
perodo em que o MIN procedeu renegociao do valor dos contratos com
as empresas responsveis pela execuo das obras de construo dos canais.
Na impossibilidade de se chegar a um acordo entre aquele ministrio e as empresas,
era necessrio iniciar novos procedimentos licitatrios.
Como balano e com base em dados ofciais, indica-se que os maiores atrasos
referem-se construo das obras civis com apenas 30% concludas , nos dois
eixos do projeto, assim como as obras de compensao ambiental (36%) exigidas
pelo Ibama para a aprovao da transposio. Por sua vez, as aes mais adiantadas
so as de elaborao dos projetos executivos (88%) para a construo dos canais,
assim como as instalaes de eletromecnica (69%). Diante deste quadro, novos
prazos foram estabelecidos para a concluso dos lotes, acompanhados da reviso
dos custos totais da obra, que recebeu um incremento de aproximadamente 70%
com relao ao valor inicialmente previsto no projeto, no caso, R$ 4,8 bilhes.
Do ponto de vista dos desembolsos, at abril de 2012, foram empenhados e pagos
aproximadamente R$ 3 bilhes, o equivalente a 36% do total previsto.
(Continuao)
149 Conitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco
Em suma, o PISF no pode ser considerado bem-sucedido, pois o nvel
de sua execuo est abaixo dos 70%. Todavia, preciso lembrar que uma parte
signifcativa desse atraso deve ser debitada complexidade da obra que foi objeto
de contestaes judiciais impetradas pelo Ministrio Pblico e organizaes da
sociedade civil e em auditorias e fscalizaes realizadas pelos rgos de controle. Isto
obrigou reviso de projetos e contratos considerados irregulares ou inadequados
e fatalmente provocou atraso de cronograma. Ou seja, diferentemente do que a
imprensa propaga, o atraso na execuo de grandes empreendimentos nem sempre
est associado apenas a uma suposta inefcincia governamental, mas tambm ao
funcionamento contrrio das instituies democrticas de controle.
5 DESENVOLVENDO CAPACIDADES POLTICAS: BUROCRATAS, POLTICOS,
RGOS DE CONTROLE E SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA
No processo de formulao do PISF, a Casa Civil da Presidncia da Repblica foi
seu principal lcus institucional, concentrando suas decises, especialmente nos dois
pontos centrais negociados nesta etapa: a incorporao do plano de revitalizao e
sua incluso no PAC. Foi a Casa Civil que conduziu a coordenao da discusso
que possibilitou a reduo dos pontos de divergncias do projeto, inicialmente no
interior dos prprios rgos de governo, sobretudo entre o MIN e o Ministrio
do Meio Ambiente (MMA) e posteriormente, os confitos externos ao governo,
vindos de grupos contrrios. Sua atuao visava garantir a realizao deste
empreendimento que canalizaria elevados investimentos oramentrios. Assim, teve
de buscar solues que reduzissem seus impactos ambientais e sociais e ao mesmo
tempo construir recompensas ou contrapartidas para os grupos que perderiam
com a realizao do projeto. Encarregou-se tambm de atender s demandas do
Comit de Bacia, propondo polticas de revitalizao, alm de transferir para este
colegiado, novas atribuies e verbas signifcativas em programas criados para
atender quelas demandas.
A Casa Civil conduziu ainda as negociaes no Congresso. Como mencionado,
nessa arena, os parlamentares se dividiram em blocos favorveis e contrrios.
No grupo favorvel ao projeto, destaca-se a liderana do deputado Marcondes
Gadelha da Paraba que dirigiu um grupo de trabalho sobre o tema na Cmara,
mas que no conseguiu lev-lo adiante pela forte presso dos grupos contrrios.
Esses foram liderados, principalmente, pela Bahia, Estado em que existia
muito investimento relacionado ao combate seca dependente de aprovao
de recursos oramentrios. O temor dos parlamentares baianos, liderados pelo
ento senador Antonio Carlos Magalhes, era a possvel concorrncia entre os
projetos de combate seca e o da transposio. Tambm parlamentares da regio
de Petrolina, em Pernambuco, rea irrigada de produo de frutas ctricas, eram
contrrios ao PISF. Usurios da gua do rio para irrigao, os produtores temiam
150 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
prejuzos e mobilizavam parte dos parlamentares pernambucanos na oposio
ao projeto. Com o mesmo temor pela concorrncia de recursos do Tesouro
Federal, estavam tambm em oposio ao projeto os parlamentares dos estados
de Sergipe e Alagoas. Com relao aos parlamentares de Minas Gerais, estes se
tornaram favorveis ao projeto quando foram garantidos investimentos na regio
da bacia do rio pertencente ao estado. Entre os opositores que apelavam para o
argumento ambiental, havia tambm divergncias. Segundo entrevistados, muitos
parlamentares que utilizavam o discurso da degradao ambiental o faziam como
estratgia poltica: este argumento era mais aceitvel e permitia uma aliana com
grupos ambientalistas e com o Ministrio Pblico. No entanto, sua verdadeira
motivao para opor-se ao projeto era igualmente a disputa em torno da alocao
dos recursos da Unio para investimentos.
Diante dessa situao em que os grupos opositores poderiam ameaar a
obra pela no aprovao dos recursos oramentrios, a atuao da Casa Civil foi
decisiva. Segundo depoimentos, a estratgia inicial da Presidncia era passar a
liderana das discusses para este rgo somente na reta fnal do projeto, depois
inclusive das anlises de viabilidade econmica feitas pelo Ministrio da Fazenda
(MF). Todavia, a confgurao de um quadro de foras muito desequilibrado e
de muitas difculdades para a aprovao dos recursos exigiu a participao mais
ativa da Casa Civil nessa etapa de negociao: esta decidiu no s incluir o PISF
ao PAC, mas tambm incorporar ao PISF obras demandadas por representantes
dos estados opositores, processo esse que funcionou como moeda de troca para
reduzir de forma drstica a oposio, que a disputa por verbas oramentrias era
o mvel real de luta. Alm disso, foram atribudos cargos a lderes da oposio ao
projeto, como o caso do deputado Clementino Coelho (PSB-PE), na presidncia
da Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco (CODEVASF),
rgo responsvel pelas obras de revitalizao e por grandes projetos de irrigao.
Em outras palavras, sendo uma poltica pblica confgurada inicialmente com
claros perdedores, o PISF s pode se viabilizar quando se defniram outras
polticas compensatrias, no caso, aquelas vinculadas revitalizao e ainda
se adotaram estratgias de tipo tradicional de cesso de cargos em troca de apoio
nas votaes congressuais.
Com relao ao processo de implementao do PISF, cabe indicar que ele
trouxe desafos especfcos a seus gestores, exigindo-lhes capacitao no s tcnica
e administrativa de gesto e monitoramento, mas tambm habilidades polticas
de articulao de interesses e construo de consensos. A incorporao da tarefa
de revitalizao exigiu esforos redobrados uma vez que suas aes estavam pulve-
rizadas em diversos municpios, a maioria dos quais sem estrutura e capacitao
burocrtica para gerenciar projetos deste porte.
151 Conitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco
O lcus institucional da implementao foi atribudo ao MIN que fcou
responsvel pela implantao da infraestrutura hdrica, com a coordenao do
Sistema de Gesto do Projeto de Integrao do rio So Francisco (SGIB) com as
bacias hidrogrfcas do nordeste setentrional
14
pelo Conselho Gestor do Projeto
de Integrao, com a participao da ANA. Este modelo de gerenciamento criado
pelo governo federal para acompanhar as obras de construo dos eixos leste e
norte dos canais de transposio e elaborar proposta de cobrana pela distribuio
da vazo empregada pelo projeto entre os estados benefciados tem gerado
descontentamento por parte dos estados contrrios ao Projeto de Integrao e dos
representantes no CBHSF que foram excludos deste espao de gerenciamento.
15

importante indicar que a implementao do PISF tornou-se um processo
bastante politizado uma vez que nele se procura neutralizar ou recuperar perdas
ocorridas durante a formulao, transformando frequentemente as agncias burocr-
ticas como o CBHSF, CNRH, SIGIB etc. em loci de representao de interesses.
A politizao do processo de implementao do PISF ocorre tambm por
efeito das atividades de fscalizao realizadas pelos diferentes rgos de controle,
que, ao exigirem ajustes no projeto, criam a necessidade de negociao para superar
os entraves operacionais. Quando algum rgo de controle questiona publicamente os
processos de execuo da obra, seja por falta de projetos seja por supostas
irregularidades contratuais, esta situao ganha visibilidade na mdia tornando-se
objeto de luta entre grupos polticos.
Juntamente com o TCU e Ibama, a CGU tambm participa do processo
de fscalizao, analisando os estudos e apresentando alternativas para induzir
aperfeioamento dos instrumentos de gesto. Entrevistados indicaram que h certa
diviso de trabalho entre o TCU e a CGU para evitar superposio de aes: o
primeiro fscaliza os projetos bsicos e as licitaes dos lotes, enquanto a CGU se
concentra nos procedimentos licitatrios, durante o andamento das obras. Assim,
desde 2007, uma srie de aes de controle foi realizada em relao aos projetos,
em particular aquelas ligadas s desapropriaes e revitalizao. Compreendendo
a importncia, inclusive poltica, das aes de revitalizao uma vez que s
14. O SGIB foi institudo pelo Decreto n
o
5.995/2006, com os seguintes objetivos: i) promover a sustentabilidade da
operao referente infraestrutura hdrica; ii) garantir a gesto integrada, descentralizada e sustentvel dos recursos
hdricos disponibilizados, direta e indiretamente, pelo PISF; iii) viabilizar a melhoria das condies de abastecimento de
gua na rea de inuncia do PISF, visando atenuar os impactos advindos de situaes climticas adversas; iv) induzir o
uso eciente dos recursos hdricos disponibilizados pelo PISF pelos setores usurios; e v) coordenar a execuo do PISF.
Por sua vez, o conselho gestor composto por representantes do MIN, do MME, do MMA, da Casa Civil, dos estados
do Cear, do Rio Grande do Norte, da Paraba e de Pernambuco, sem a participao da sociedade civil.
15. Indagado sobre essa situao, o presidente do CBHSF armou ser um absurdo ignorar a principal representao
dos interesses da bacia doadora, o Comit. Para ele, o CBHSF deveria participar no somente do Conselho Gestor da
Revitalizao como do Conselho Gestor da Transposio. Ele indica ainda que o prprio TCU recomendou ao governo
federal que o Comit de Bacia deveria fazer parte do Conselho Gestor da Revitalizao, o que depende apenas de um
decreto da presidncia da Repblica.
152 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
ocorreu a pacifcao dos atores contrrios ao empreendimento quando se decidiu
incorporar esta dimenso , a CGU orientou suas aes no s para o acom-
panhamento das obras, verifcando seu andamento, nvel de gerenciamento pelo
MIN, efetivo pagamento etc., mas tambm questes relativas s desapropriaes
de reas e revitalizao.
Para realizar o acompanhamento de todos esses processos, a CGU estabeleceu
interao com vrios rgos do governo, ampliando o prprio alcance do PISF. Alm
de contatos com os rgos de controle nos estados, foram estabelecidas aes conjuntas com
o MMA revitalizao e licena; Fundao Nacional de Sade (Funasa) e Fundao
Nacional do ndio (Funai) reas indgenas; Ministrio dos Transportes rodovias
federais; Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) assentamentos
agrrios; assim como a articulao no prprio MIN, por meio da CODEVASF re-
vitalizao; e do DNOCS desapropriao de reas. Tendo tambm evidenciado que
esse ministrio no tinha corpo tcnico sufciente para acompanhar o projeto de forma
adequada, a CGU fez a sugesto que foi acatada, de buscar terceirizao dos servios.
16

Mais uma vez, vale relembrar para reforar o contraste, que nos projetos relacionados
construo da Usina de Sobradinho e de Itaipu, os interesses de grupos societrios,
especialmente de segmentos de trabalhadores no foram sequer consultados. Por fm,
cabe mencionar que a ao da CGU teve impactos na prpria gesto do PISF. No
se restringindo unicamente fscalizao, os auditores da CGU tm procurado no
apenas apontar erros, mas tambm buscar solues junto com os gestores. Reagindo
fscalizao da CGU, o MIN tem se aparelhado melhor para solucionar os problemas
que surgem no andamento das obras.
17

Quanto aos rgos ambientais, coube ao Ibama analisar os impactos ambientais,
com base no EIA-Rima e emitir a licena prvia aps a realizao de vrias
audincias pblicas, conforme determinao legal. Alm da Funai e Funasa rgos
que tratam de temas relacionados a populaes indgenas , o PISF tambm exigiu
interao importante com a ANA, na medida em que neste rgo se estabeleceu
a sustentabilidade hdrica do PISF, uma de suas questes mais polmicas. Na
verdade, a atuao da ANA foi mais decisiva para a gesto do PISF que o prprio
projeto de engenharia porque ela se referia defnio das quantidades mximas e
mnimas de vazo de gua disponvel para a transposio. O processo de liberao
da outorga se deu de forma mais compartilhada entre o MIN e a ANA, mas houve
acompanhamento tambm do MME, preocupado com os impactos e a obra sobre
a produo de energia, especialmente para a CHESF.
16. A terceirizao das obras est sendo realizada nas seguintes fases: i) gerenciamento de todo o projeto; ii) acompa-
nhamento dos servios realizados e cumprimento do cronograma antes de se efetuar pagamento; e iii) execuo da obra.
17. Um entrevistado mencionou como exemplo a realizao de um seminrio com tcnicos do projeto no qual foram
apresentadas recomendaes de procedimentos mnimos de acompanhamento e superviso. E tambm sugestes de
aprimoramento da superviso do MIN, com notas tcnicas de recomendao e modelos de acompanhamento.
153 Conitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco
Com relao ao TCU, sua atuao frente ao PISF ocorreu de duas formas
principais: a partir do convite do MIN para a realizao de auditorias junto aos
editais de licitao e por meio de iniciativa do prprio TCU que selecionou este
projeto para fscalizar devido ao grande vulto de recursos a previstos (Brasil, 2005d;
2006; 2007; 2008b; 2009; 2010b; 2011b; 2012c). De fato, o TCU responsvel
pela identifcao de diversas irregularidades constatadas nas obras dos lotes da
transposio, especialmente aquelas relativas a preos exorbitantes e precariedade
dos projetos bsicos. Sua atuao, ao apontar problemas nos editais de licitao, fez
com que o MIN reelaborasse os procedimentos de concorrncia para alguns dos lotes
das obras, o que contribuiu para a prorrogao dos prazos de concluso do projeto.
Se as aes do TCU visam, sobretudo, aos aspectos legais dos editais, procu-
rando sanar falhas e irregularidades, com particular ateno aos preos das obras,
elas no deixam de avaliar o desempenho. Embora as auditorias no incluam
especifcamente a avaliao da capacidade dos gestores, esta questo tem emergido
como um dos pontos de estrangulamento do PISF, tanto quanto aos problemas
relacionados a preos. Os entrevistados afrmam que as recomendaes do TCU
tm sido incorporadas pelo MIN, o que mostra sua disponibilidade para atender s
determinaes da fscalizao, permitindo minimizar, em vrios casos, desperdcios
ou inefcincias. O TCU tem tambm estabelecido interao bastante frutfera
com a ANA, o MMA e com a prpria CGU, trocando experincias recprocas
e evitando superposio de trabalho. A realizao de reunies, por iniciativa do
TCU, para discutir aspectos tcnicos e jurdicos do PISF, com a participao de
governadores, ministros e membros de outros rgos de controle exemplo signi-
fcativo de um novo padro de atuao da burocracia federal no Brasil hoje, tanto
a gestora quanto a da rea de controle: ela procura se capacitar na articulao de
demandas e construo de consensos, compartilhando com outros atores polticos
e com a sociedade civil organizada a busca de solues para a melhoria da gesto
das polticas pblicas.
Na verdade, em todo o processo de negociao, o governo considerou os atores
na sociedade civil, buscando ampliar a legitimidade do PISF e tambm minimizar
possveis vetos vindos destes grupos. Como indicado, concesses voltadas para a
revitalizao do rio So Francisco diminuram a resistncia dos estados doadores de
gua e fortaleceram o CBHSF como representante das organizaes da sociedade
civil nesta pauta. O prprio presidente do comit indicou em entrevista que a
revitalizao foi uma contrapartida na negociao em torno do PISF.
Por mais que o CBHSF faa crticas maneira com que as decises foram
tomadas, seu presidente reconhece que todas as disputas em torno da transposio
demonstram no ser mais possvel no pas a implantao de empreendimentos que
desconsiderem os danos ambientais e os direitos das populaes afetadas, como
ocorrera na construo das usinas hidreltricas de Sobradinho e Itaipu. Do mesmo
154 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
modo, tambm cada vez menor o espao para que tomadas de decises em
polticas pblicas de grande vulto sejam feitas sem analisar todas as suas implicaes
sociais e ambientais. Por exemplo, no caso de Sobradinho, parte signifcativa de suas
guas utilizada de forma constante para projetos de irrigao na citricultura de
exportao. No PISF, o uso da gua est defnido prioritariamente para o consumo
humano e animal, algo que foi, como indicado, primeiramente objeto de deciso
tcnica do prprio CBHSF e, depois reafrmado pelo CNRH, permitindo o uso
comercial da gua apenas em situao de cheia. importante relembrar que o PISF
afetou diretamente a desapropriao de terras em que estavam assentados pequenos
produtores e populaes indgenas. A ao do Ministrio Pblico, bem como os
trabalhos desenvolvidos pelo Ibama, Incra, Funai e Funasa foram fundamentais
para minimizar os danos que estes grupos sociais poderiam sofrer.
A burocracia gestora do PISF estabeleceu relaes com a sociedade civil
tambm por meio das audincias pblicas. Conforme Resoluo Conama n
o
9/1987,
elas tm como objetivos levar informaes para a populao e recolher subsdios
para o projeto, de forma a trazer questes ou fatos no previstos inicialmente.
No caso do PISF, dois aspectos merecem destaques. De um lado, as audincias
pblicas responderam mais a dvidas que a questionamentos e, de outro, assumiram um
papel altamente politizado, na medida em que foram usadas por certos opositores
como arma poltica para tentar inviabilizar a efetivao do projeto. Na medida
em que a realizao da audincia pblica era condio para a aprovao da licena
prvia do PISF, estes opositores boicotaram a realizao de muitas delas para, em
seguida, ingressar com ao no STF, solicitando a cassao da licena prvia do
projeto, com base no argumento de que as audincias no foram realizadas. Esta
estratgia, entretanto, fracassou, pois os recursos ao STF foram negados.
A atuao compartilhada da burocracia gestora do PISF ocorreu tambm
nos novos espaos institucionais criados para a gesto do PAC, tais como os
grupos executivos e salas de situao. Em decreto de 2007, foram institudos o
Comit Gestor do PAC (CGPAC) composto pela Casa Civil, MF e Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP), e o Grupo Executivo (GEPAC),
composto por secretarias daqueles ministrios, com o objetivo de consolidar as
aes, estabelecer metas e acompanhar os resultados de sua implementao e execuo.
Tambm foram criadas as chamadas salas de situao, responsveis pela gesto e
pelo tratamento das informaes que subsidiam as decises tomadas no mbito do
GEPAC e CGPAC. Coordenadas pelo MP e compostas por grupo de servidores
designados para acompanhar as aes de um determinado setor, por representantes
dos trs ministrios do CGPAC, alm do ministrio setorial, as chamadas salas de
situao so organizadas por tema rodovias, aeroportos, saneamento, habitao
etc. Elas realizam o acompanhamento dos cronogramas fsico e fnanceiro para
155 Conitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco
assegurar prazos e resultados, gerenciar restries que possam afetar o desempenho
do programa e induzir melhorias nas polticas pblicas.
18
Mesmo que com o PISF apresentando atrasos na execuo da obra, esse
sistema de monitoramento certamente tem contribudo para a reduo dos
entraves ao programa. Assim, a coordenao do GEPAC no MIN indicou que,
na sala de situao de recursos hdricos, surgiram solues de grande alcance, por
exemplo, a articulao poltica para a edio de MP n
o
387 (convertida na Lei
n
o
11.578/2007) que alterou as regras das transferncias voluntrias, criando os
termos de compromisso, que permitiram aos municpios com restries no Cadastro
nico de Exigncias para Transferncia Voluntria do Governo (CAUC) acessar
os recursos do PAC (Castro, 2011a).
6 CONSIDERAES FINAIS
O caso do PISF permite fazer algumas inferncias relativas ao desenvolvimento de
capacidades estatais na gesto de polticas pblicas no Brasil contemporneo que
podero servir de subsdios a futuras pesquisas.
Diferentemente do que ocorreu na construo de grandes obras nos governos
militares, o PISF, tal como ele vem se desenrolando a partir de seu lanamento
em 2003 e do incio das obras em 2007, caracteriza-se por arenas decisrias de
formulao e implementao bastante inclusivas de uma pluralidade de atores
estatais e societrios. Presidente e vice-presidente da Repblica, ministros de
Estado, governadores, parlamentares de vrios estados da Federao favorveis
ou contrrios ao projeto, membros da burocracia gestora nos ministrios e nos
rgos de controle e ainda grupos mais ou menos organizados na sociedade civil
tm sido participantes do empreendimento. Embora envolvendo grande nmero
de atores, o encaminhamento do projeto exigiu um rgo de coordenao
central: este se encontra na Casa Civil da Presidncia da Repblica que tem o papel
de conduzi-lo tanto do ponto de vista administrativo, de coordenao das aes,
mas, sobretudo, poltico, de negociao e construo de consensos entre grupos
e interesses divergentes.
Dessa forma, os dados empricos demonstrados neste estudo reafrmam as
constataes trazidas pelas literaturas nacional e estrangeira relativas ao papel de
destaque desempenhado hoje pelas burocracias estatais nas polticas pblicas. Estes
dados mostram igualmente que grande parte do desenho destas polticas se faz na
implementao, que no apenas um processo de execuo meramente gerencial
ou administrativo. Ao contrrio, descrevem a implementao como um espao
politizado de luta e negociao poltica em que grupos estatais e societrios
18. Para mais informaes, ver: <http://www.planejamento.gov.br/layout/slices/faq.asp?sub=1>.
156 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
procuram recuperar perdas eventualmente ocorridas na formulao ou ainda afrmar
demandas no contempladas anteriormente.
A participao de numerosos atores polticos com poder de bloquear o
encaminhamento do projeto tem sido responsvel por parcela signifcativa do atraso
das obras. O nvel relativamente baixo de execuo do cronograma tem a ver no s
com problemas tcnicos formatao inadequada dos projetos, por exemplo , mas
tambm com uma grande quantidade de aes impetradas na justia ou em rgos
ambientais, sobretudo, nas fases iniciais do projeto, visando corrigir eventuais irregula-
ridades ou mesmo prticas de corrupo ou evitar possveis danos ambientais e sociais.
Todavia, tais aes constituram tambm arma de luta poltica dos grupos
contrrios ao empreendimento, visando impedir sua viabilizao. Nesse sentido,
elas expressam a burocratizao da poltica, ou seja, o protagonismo da burocracia
nas polticas pblicas no caso, tanto a de gesto quanto a de controle , trao este
apontado pela literatura que discute a fragilidade institucional dos partidos frente
ao Estado e seus impactos negativos para a construo de uma ordem democrtica,
conforme os trabalhos citados de Sousa e Diniz.
Em suma, apesar das difculdades tcnicas e polticas para a implantao do PISF,
ainda no totalmente superadas, duas ordens de inovaes institucionais trazidas pelo
projeto podem ser destacadas. A primeira refere-se aos novos instrumentos de monito-
ramento e gesto comits gestores, salas de situao etc. que tm permitido reduzir
os gargalos ou entraves administrativos. A segunda se caracteriza por um possvel novo
padro de relao entre Estado e sociedade estabelecido. As relaes entre atores estatais
e societrios neste projeto no se caracterizam apenas pelas velhas gramticas polticas do
clientelismo ou insulamento burocrtico que ainda esto presentes , mas tambm se
pautam por mais compartilhamento de decises. Constataram-se na pesquisa arranjos
institucionais de formulao e implementao mais inclusivos ou participativos, o que
pode denotar mais comprometimento com a legitimidade democrtica, tanto em
termos de mais representatividade de interesses, quanto de qualidade das decises: a
interlocuo e o debate com grande nmero de atores polticos certamente possibilitaram
melhorar esta poltica pblica. O projeto de transposio se transformou em projeto
de integrao, visando no s transferncia de gua para o Semirido, mas tambm
incluindo revitalizao da bacia do rio So Francisco e outros programas destinados
a viabilizar novas condies econmicas para grupos sociais que seriam prejudicados
caso a poltica contemplasse apenas a transposio.
Portanto, pode-se afrmar que o caso do PISF ilustrativo do ponto de vista
do aperfeioamento de uma poltica pblica por meio do debate democrtico.
A demora na execuo das obras tem sido em parte compensada pela melhoria da
qualidade do projeto por efeito do processo poltico de debate, articulao de
interesses e negociao de consensos.
157 Conitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco
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CAPTULO 7
DESENVOLVIMENTISMO, CONFLITO E CONCILIAO DE
INTERESSES NA POLTICA DE CONSTRUO DE
HIDRELTRICAS NA AMAZNIA BRASILEIRA
Ana Karine Pereira
1 INTRODUO
Nos ltimos anos, tem-se observado, no Brasil, a retomada de diversos projetos
ligados infraestrutura como a construo de rodovias e hidreltricas ,
com o objetivo de estimular o desenvolvimento econmico. A retomada destes
projetos acompanhada da emergncia de uma postura estatal de forte indutor
do desenvolvimento econmico (Pires e Gomide, 2012a). Este padro de atuao
estatal no indito na histria brasileira, uma vez que essa postura foi adotada no
passado, principalmente durante a Ditadura Militar. Entretanto, este novo ativismo
estatal tem ocorrido em um novo contexto poltico de consolidao da democracia
brasileira. Dessa forma, paralelamente adoo de projetos desenvolvimentistas, o
compromisso com o aprofundamento democrtico ganhou um espao privilegiado
na agenda poltica dos ltimos anos.
O objetivo geral deste estudo contribuir para a discusso sobre a atuao
contempornea do Estado brasileiro, a partir da anlise de um estudo de caso.
Esta discusso pautada na anlise das implicaes do encontro entre ativismo
estatal e democracia. Por um lado, os projetos desenvolvimentistas abordam reas
e interesses variados crescimento econmico, questes sociais e sustentabilidade
ambiental; por outro, a insero destes projetos em um ambiente democrtico
complexifca o processo decisrio e de implementao destes empreendimentos,
uma vez que atores diversos so empoderados. Assim, este encontro exige que o
Estado tenha no apenas capacidade tcnico-administrativa, mas tambm capacidade
poltica de expandir os canais de interlocuo com a sociedade civil e de conciliar
interesses divergentes (Pires e Gomide, 2012b).
No momento em que o Estado assumiu a tarefa de estimular o desenvolvi-
mento econmico, a oferta de energia ganhou um status de extrema importncia
na agenda poltica. Para manter as taxas de crescimento econmico, necessrio
162 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
adicionar de 4.500 megawatt (MW) a 5 mil MW
1
ao ano, no sistema eltrico
brasileiro (Costa, 2010). Como a matriz energtica nacional caracterizada pela
grande importncia
2
da eletricidade proveniente de fontes hdricas, vrios projetos
de usinas hidreltricas
3
concebidos durante a Ditadura Militar tm sido retomados e
concretizados no momento atual. A maior parte do potencial hidreltrico brasileiro
se encontra no Norte do pas,
4
o que justifca a priorizao desta regio para
aumentar a oferta de energia eltrica.
Um desses projetos a polmica usina hidreltrica de Belo Monte, cogitado
durante a Ditadura Militar e retomado recentemente, principalmente a partir do
primeiro mandato do ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva. O estudo de Belo
Monte foi escolhido porque ele permite que se compare a evoluo do projeto da
usina a partir de dois contextos polticos bastante diferentes: i) um Estado autoritrio
cujas decises se baseavam no centralismo burocrtico; e ii) um Estado democrtico,
inserido em um sistema poltico que empodera diversos atores no processo decisrio,
e de implementao de polticas pblicas. O caso de Belo Monte comparado com
o de Tucuru I usina que foi totalmente implementada no perodo autoritrio ,
facilitando a compreenso do contexto decisrio e de implementao de projetos
desenvolvimentistas no perodo pr-redemocratizao.
O projeto de Belo Monte se insere em um ambiente predominantemente
contencioso, sendo caracterizado pelo embate entre duas coalizes a de bloqueio
e a de defesa que vm negociando o plano da usina por mais de trinta anos.
Alguns grupos sociais como sindicatos de comerciantes, o Frum Regional de
Desenvolvimento Econmico e Socioambiental da Transamaznica e Xingu (FORT
Xingu) etc. e agncias estatais ligadas ao setor eltrico defendem a usina por
acreditarem que ela estimular o desenvolvimento regional, alm de a opo por
hidreltrica ser a mais barata entre as fontes de energia. Outros grupos, como a
Prelazia do Xingu, grupos indgenas, sindicatos dos agricultores, pescadores, entre
outros, criticam a usina por seus impactos ambientais e sociais. Esta intensidade
de confitos possibilita que se analise como o arranjo poltico-institucional, que
organiza os processos decisrio e de implementao de polticas, permite que o
Estado execute projetos de interesse estratgico
5
ao mesmo tempo em que consegue
conciliar opinies diversas para obter legitimidade social. Entende-se arranjo poltico-
-institucional como as (...) confguraes de instituies, organizaes, atores e
1. Por questes comparativas, a capacidade instalada da matriz de energia eltrica do Brasil alcanou, em agosto de
2011, 115 mil MW. Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/sobre/economia/energia/setor-eletrico/sistema-interligado-
nacional/print>.
2. De acordo com dados do Plano Nacional de Energia Eltrica (PNEE) 2030, em 2006, 77,1% da energia eltrica do
pas era proveniente de hidreltricas.
3. Alm de Belo Monte, podem-se citar as hidreltricas Jirau e Santo Antnio, no rio Madeira.
4. De acordo com dados do PNEE 2030, 91% do potencial hidreltrico da regio Norte ainda no foram aproveitados.
5. Esse termo tem sido usado pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) para se referir ao projeto de Belo Monte.
163
Desenvolvimentismo, Conito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira
processos, que do sustentao, viabilizam ou impedem aes especfcas do governo
(Pires e Gomide, 2012a, p. 4). No caso de Belo Monte, este arranjo formado pelo
compartilhamento de competncias entre diversas instituies estatais setor eltrico,
Presidncia da Repblica, setor ambiental e Congresso Nacional (CN); por processos
participativos de interao entre Estado e sociedade civil; e pela legislao ambiental,
que prev uma gesto ambiental participativa.
Belo Monte especialmente interessante porque, apesar de o projeto ter
evoludo consideravelmente do ponto de vista tcnico e ambiental, a aceitabilidade
da usina ainda baixa. A retomada do projeto da usina, na dcada de 1990, foi
acompanhada da reviso do projeto inicial, com a reduo da rea do reservatrio
e da potncia instalada. Entretanto, a partir de entrevistas e de anlise documental,
possvel perceber que o processo decisrio e de instalao da usina ainda
caracterizado por diversos atores da sociedade e do Ministrio Pblico (MP) como
autoritrio e pouco participativo. Esta observao se torna ainda mais interessante
quando se constata que o arranjo poltico-institucional ps-democratrizao estimula
um processo participativo entre atores variados: o licenciamento ambiental envolveu
diversos atores, ocorreram audincias pblicas, e o CN teve de aprovar o projeto.
A fm de entender essa aparente contradio, este trabalho desagrega o arranjo
poltico-institucional existente para construo de hidreltricas no Brasil em trs fases:
a fase do setor eltrico, a do CN e a do setor ambiental. Constata-se que as duas
primeiras fases so caracterizadas por grande capacidade de deciso. Entretanto, estas
duas fases apresentam pouca abertura poltica, visto que suas decises so centralizadas.
A fase do setor ambiental caracterizada pela sinergia entre atores estatais e grupos da
sociedade civil. Todavia, quando esta fase iniciada, o processo decisrio se encontra
em uma etapa bastante avanada: as principais caractersticas da usina foram defnidas
e o projeto, aprovado pelo CN.
Conclui-se que o arranjo poltico-institucional atual bastante efcaz na criao
de oportunidades de explicitao de interesses variados e divergentes. A existncia de
canais de interao entre Estado e sociedade como as audincias pblicas, a ampla
atuao do MP como defensor de interesses difusos e da legalidade e o processo de
licenciamento ambiental que estimula a interao entre diversos rgos permite que
inmeros interesses sejam defendidos. Entretanto, o arranjo atual apresenta pouca
capacidade de processar os confitos provenientes da explicitao de interesses
diversos, o que faz com que o Estado apresente difculdades de conciliar estes
interesses. Esta limitao do arranjo atual tem consequncias negativas para a
implementao do projeto de Belo Monte, como a extrema judicializao do
processo e a baixa aceitabilidade da usina, que ainda questionada por grupos
sociais expressivos, como o caso do Movimento Xingu Vivo para Sempre
(MXVPS), dos pescadores e dos sindicatos ligados agricultura.
164 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
2 ANTECEDENTES DO PROJETO DE BELO MONTE: CENTRALISMO TECNOCRTICO,
AUTORITARISMO E DESENVOLVIMENTISMO
A deciso de construir barragens para a gerao de energia eltrica aparece como
um dos componentes centrais da estratgia de desenvolvimento do pas adotado
a partir da dcada de 1930. Nesse perodo, o governo Vargas iniciou um modelo
desenvolvimentista caracterizado pela liderana estatal, pela intensiva utilizao
de recursos naturais para a execuo de projetos econmicos e pelas decises
centralizadas na tecnocracia estatal. Tal modelo foi consolidado com o ideal militar
de Brasil Grande, traduzido em diversos projetos ligados ao desenvolvimento eco-
nmico liderado pelo Estado, como a Transamaznica, o Projeto Carajs e a usina
hidreltrica de Itaipu (Khangram, 2004).
A partir da Ditadura Militar, houve uma intensifcao da presena do Estado
na Amaznia, por meio de diversos planos governamentais de desenvolvimento
econmico. A partir do primeiro choque de petrleo, em 1973, a estratgia do
Estado tornou-se (...) mais seletiva, mais diversifcada e de cunho econmico
crescente, confgurando a Amaznia como grande fronteira de recursos (Becker,
1982, apud La Rovere e Mendes, 2000, p. 204). Neste contexto da crise do petrleo,
a construo de grandes hidreltricas na Amaznia e de usinas de pequeno e mdio
portes nas demais regies do pas
6
se confgurou como uma das principais estratgias
de variar a matriz energtica brasileira (Dria, 1976). Esta ideia foi evidenciada no
Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) e no Plano Nacional de
Energia Eltrica (PNEE) 1987-2010 (Brasil, 2011), que listou a construo de 79
barragens na Amaznia para aumentar o aproveitamento da capacidade hidreltrica
da regio (Fearnside, 2006). O objetivo do governo era aumentar de 9% para 78%
o aproveitamento do potencial hidreltrico da regio Norte at 2010.
Os dados atuais (PNEE 2030) sobre o aproveitamento do potencial hidre-
ltrico da regio Norte mostram que 91% do potencial hidreltrico desta regio
ainda no haviam sido explorados em 2006, revelando que os planos dos militares
foram parcialmente frustrados. Mesmo assim, a maioria das hidreltricas existentes
no pas foi construda nesse perodo, incluindo Tucuru e Balbina, as duas
maiores hidreltricas na Amaznia concludas durante a Ditadura Militar.
As usinas construdas nesse perodo foram severamente criticadas por suas
consequncias sociais e ambientais (Costa, 2010). Nesse sentido, Tucuru e Balbina
so exemplos emblemticos de projetos malsucedidos: geraram problemas de
sade pblica, afetaram populaes indgenas e tradicionais, criaram problemas
demogrfcos, os programas de mitigao e compensao foram inadequados etc.
Alm disso, os estudos ambientais destes projetos foram extremamente tcnicos,
no havendo participao da populao atingida (Fearnside, 2001; Barrow, 1988).
6. De acordo com o PNEE 2010, uma usina de mdio porte produz at 300 MW de energia.
165
Desenvolvimentismo, Conito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira
O estudo do arranjo poltico-institucional da usina de Tucuru ser utilizado
aqui como um instrumento de comparao entre o arranjo atual, ps-democratizao,
e o do passado, referente Ditadura Militar. Tucuru representa bem o arranjo do
passado por se inserir em um perodo de consolidao do setor eltrico, de um
lado, e de fragilidade da legislao ambiental, de outro. A usina foi considerada
de extrema importncia pelos militares para o planejamento energtico nacional e
representa a hidreltrica instalada na Amaznia brasileira com mais potncia, sendo
a segunda hidreltrica nacional, totalmente concluda, que mais produz energia.
Os primeiros debates sobre a necessidade de construir Tucuru
7
ocorreram no
fnal de 1960 e no incio da dcada de 1970. Data desse perodo a padronizao
dos procedimentos de avaliao de projetos relacionados com a expanso da energia
eltrica e a reformulao da estrutura do setor eltrico que perdurou at meados
da dcada de 1990 , que passou a ser composta pelo Ministrio de Minas e Energia
(MME), pela Eletrobras e pelas subsidirias regionais, e pelo Departamento Nacional
de guas e de Energia Eltrica (DNAEE) rgo normativo e fscalizador (La Rovere
e Mendes, 2000). A consolidao da poltica ambiental brasileira s ocorreu na dcada
de 1980, perodo posterior ao processo decisrio e de implementao de Tucuru.
A centralidade no setor eltrico e no Executivo federal, alm da pouca
importncia dada s questes ambientais e sociais, pode ser observada no fuxograma 1,
que representa o arranjo poltico-institucional do caso de Tucuru.
FLUXOGRAMA 1
O arranjo poltico-institucional do processo decisrio e de implementao da hidreltrica
de Tucuru I























1960-1970
Eneram: estudos para
suprimento de energia
aos povos de
desenvolvimento da
regio Amaznica
1974
Aprovao do projeto
de Tucuru pelo
presidente Geisel
15 de maro de 1974
Incio das obras
1977-1980
Elaborao de estudos
ambientais encomendados
pela Eletronorte
1984
Inaugurao de Tucuru I
1974
Eletronorte apresenta ao
DNAEE os estudos de
viabilidade da usina de Tucuru
e requisita o pedido de
concesso para explorao do
potencial energtico do rio
Tocantins no ponto de Tucuru
1973
Ministro de Minas e Energia,
Dias Leite, envia a Exposio de
Motivos n
o
632, pleiteando ao
presidente da Repblica
recursos destinados ao
desenvolvimento dos projetos
de engenharia do
aproveitamento hidreltrico no
rio Tocantins
1972
Eeletrobras: levantamento
sistemtico dos recursos
hidroenergticos da bacia
do rio Tocantins
1973
Eeletronorte: estudo de
inventrio da bacia dos rios
Tocantins e Araguaia
Fonte: La Rovere e Mendes (2000).
7. A anlise realizada aqui se limita Tucuru I.
166 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Como bem mostra o fuxograma 1, o Comit Coordenador dos Estudos
Energticos da Amaznia (Eneram) composto por representantes dos ministrios
de Minas e Energia, do Interior e do Planejamento e Coordenao Geral iniciou,
em 1968, os estudos do potencial hidrulico da Amaznia com o objetivo de suprir
os polos de desenvolvimento da regio, com destaque para a cidade de Belm.
Coube Eletrobras e Eletronorte a elaborao dos estudos de inventrio da bacia
do rio Tocantins. Em 1973, o ministro de Minas e Energia, Dias Leite, requisitou, por
meio da Exposio de Motivos n
o
632/1973, ao presidente da Repblica recursos
para o projeto de engenharia de Tucuru. Logo em seguida, em 1974, a Eletronorte
apresentou ao DNAEE os estudos de viabilidade da usina, alm de ter requisitado
a concesso para a explorao do potencial energtico do rio Tocantins no ponto
de Tucuru. A aprovao presidencial da usina ocorreu em 1974, pelo governo
Geisel, e em maro daquele ano as obras da usina tiveram incio.
O processo decisrio de Tucuru foi rpido os estudos comearam em
1973 e a construo da usina iniciou-se em 1974 , o que pode ser explicado
pelo pequeno nmero de atores envolvidos e pela inexistncia de uma legislao
ambiental rigorosa. A preocupao ambiental teve pouca relevncia no processo
decisrio, visto que os estudos ambientais s foram elaborados aps o incio das
obras, o que impediu que medidas compensatrias e corretivas fossem adotadas,
a partir das consequncias previstas pelos estudos (Fearnside, 2001; Monosowski,
1990; Barrow, 1988).
O incio do debate sobre a construo de Belo Monte se insere no mesmo
contexto da construo de Tucuru. Entre 1975 e 1979, o governo brasileiro, por
meio da recm-criada Eletronorte, iniciou estudos sobre o potencial hidreltrico
do rio Xingu, o que deu origem ao relatrio Estudos de inventrio hidreltrico da
bacia hidrogrfca do rio Xingu, fnalizado na dcada de 1980. Os estudos identif-
caram seis possveis barramentos hidreltricos na bacia do rio Xingu Iriri, Jarina,
Kokraimoro, Ipixuna, Babaquara e Karara
8
que, somados, alagariam mais de
18 mil km
2
, atingindo cerca de 7 mil ndios (Brasil, 2011).
A defesa ofcial da construo de Belo Monte pelo governo teve incio com
o lanamento do PNEE 1987-2010, que destacou o rio Xingu como de extrema
importncia para o setor energtico brasileiro e apontou a usina de Karara como
a melhor opo para integrar as usinas do rio Xingu ao sistema interligado brasileiro.
O plano previa a construo de Karara at 2000 e de Babaquara at 2005
(Fearnside, 2006). A partir desse momento, Belo Monte passou a ser considerada
como essencial por vrios planos energticos e de desenvolvimento elaborados pelo
governo, como o Avana Brasil e o Programa de Acelerao de Crescimento (PAC).
9

8. Antigo nome de Belo Monte.
9. Disponvel em: <http://www.socioambiental.org>.
167
Desenvolvimentismo, Conito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira
O incio da construo de Belo Monte ocorreu em 2011, o que evidencia
um grande atraso no planejamento do governo. Vrios fatores explicam isto: a
mobilizao contra a usina, que surgiu logo no incio do debate sobre a construo
da hidreltrica, como bem mostra o Primeiro Encontro dos Povos Indgenas do
Xingu, em 1988; a reforma das agncias fnanciadoras internacionais, nas dcadas
de 1980 e 1990, que passaram a no fnanciar projetos com impactos sociais e
ambientais (Khangram, 2004); e o perodo de forte recesso econmica observado
no Brasil, a partir de meados da dcada de 1980 at 1994, e do abandono da
orientao desenvolvimentista para a adoo de um posicionamento neoliberal
(Giambiagi et al., 2005). Nesta conjuntura, o projeto de Belo Monte foi deixado
de lado momentaneamente pelo governo.
3 O NOVO ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL: MULTIPLICIDADE DE ATORES
COM PODER DE VETO, DESCENTRALIZAO POLTICA E ARRANJOS PARTI-
CIPATIVOS
O projeto de Belo Monte reaparece no governo de Fernando Henrique Cardoso
com o Avana Brasil, plano plurianual (PPA) referente ao perodo 2000-2003.
O incio da execuo do projeto de Belo Monte ocorreu com o governo Lula, que
elegeu a usina como um projeto prioritrio no PAC. Nesse momento, o governo
relanou um discurso desenvolvimentista para justifcar a necessidade da usina:
A implantao da Usina Hidreltrica Belo Monte extremamente relevante para a
sociedade brasileira, consideradas as projees do planejamento energtico nacional.
O aumento de demanda por energia eltrica projetado at 2019 exigir, conforme
informaes constantes do Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE 2019), o
incremento de cerca de 71 MW na capacidade instalada nacional nesse perodo,
10

o que representa mais de 60% da capacidade instalada atual (...) A implantao de
Belo Monte importante para assegurar o desenvolvimento nacional, pois o empre-
endimento ter capacidade instalada total de 11233 MW e adicionar 4571 MW
mdio de energia ao sistema eltrico nacional
11
(...) A UHE de Belo Monte deve
ser avaliada, assim, como um vetor para o desenvolvimento tanto regional quanto
nacional (Brasil, 2011, p. 24, 30).
A partir da retomada da discusso sobre Belo Monte, na dcada de 1990, o
projeto da usina sofreu alteraes signifcativas. Em 25 de novembro de 1994, a
Portaria n
o
769 do DNAEE criou um grupo de trabalho composto por tcnicos
da Eletronorte, da Eletrobras e do DNAEE, com o objetivo de reavaliar energeti-
camente a confgurao estabelecida nos primeiros estudos da usina. Dessa forma,
o projeto foi aprimorado: a rea de inundao de 1.225 km foi reduzida para 516
10. De acordo com o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE) 2019, esse aumento deve ocorrer em um perodo
de dez anos.
11. Tanto o clculo da capacidade instalada total quanto o da capacidade mdia de produo de energia se referem
produo energtica no perodo de um ano.
168 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
km, dos quais 228 km (44%) constituem o prprio rio; no haver inundao de
terras indgenas, ao contrrio do que se previa na dcada de 1980, visto que parte
das terras indgenas Paquiamba e Arara da Volta Grande do Xingu seria atingida.
12
A retomada do projeto de Belo Monte se insere em um contexto poltico
radicalmente diferente do momento em que o projeto surgiu, na dcada de 1970.
Houve uma brusca alterao na legislao brasileira, cuja consequncia foi o
empoderamento de mltiplos atores com poder de veto no processo decisrio de
grandes usinas hidreltricas. As duas prximas subsees analisam, primeiramente,
os aspectos formais desta reforma na legislao ambiental e, em seguida, estudam
as consequncias prticas da nova legislao no processo de Belo Monte.
3.1 Consolidao da legislao ambiental: as previses legais do novo
arranjo poltico-institucional
Enquanto no perodo militar a deciso de construir hidreltricas se concentrava
no setor eltrico e no Executivo federal, com a democratizao as decises sobre a
construo de barragens passaram a ser tomadas conjuntamente com a sociedade,
com um grande nmero de instituies governamentais e, especialmente, com a
populao afetada (Costa, 2010, p. 1, traduo nossa). Esta mudana refexo
da reforma da legislao ambiental, que complexifcou o processo decisrio e de
implementao de empreendimentos com impacto ambiental e social ao empo-
derar vrios atores surgindo um sistema de governana de mltiplos nveis com
a participao de diversos atores com poder de veto , ao criar vrias exigncias
para que estes projetos sejam aprovados.
A aprovao da Lei n
o
6.938/1981 representou o primeiro grande passo para
a institucionalizao do ambientalismo brasileiro e forneceu os parmetros da nova
gesto ambiental caracterizada pela atuao prxima entre Estado e sociedade civil
e por um MP forte e com grande capacidade de atuar como negociador de interesses.
A nova legislao criou um sistema nacional para o meio ambiente, integrado
pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e uma poltica nacional
para o meio ambiente (Hochstetler e Keck, 2007; Costa, 2010). Foi introduzida a
necessidade de licenas ambientais e de estudos de impacto ambiental (EIAs) para
projetos que causam alteraes no meio ambiente (op. cit.; op. cit.).
As mudanas na legislao ambiental foram aprofundadas com a Lei n
o
7.347
1985, a Lei de Ao Civil Pblica, e a Constituio Federal de 1988 (CF/1988)
(Brasil, 1988). A citada lei possibilita que interesses ambientais, do consumidor e
difusos sejam defendidos legalmente. Esta aumentou consideravelmente os poderes
do MP de intervir no processo decisrio de empreendimentos com impactos
12. Entretanto, ativistas sociais e pesquisadores ambientais entrevistados armam que, mesmo assim, haver impacto
direto nas terras indgenas que se localizam na Volta Grande do Xingu, visto que o desvio do rio provocar secas.
169
Desenvolvimentismo, Conito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira
ambientais, ao mesmo tempo em que facilitou o encaminhamento de demandas
da sociedade civil para a esfera poltica (Costa, 2010). A maioria das aes pblicas
iniciadas pelo MP est relacionada com questes ambientais, que representam
97% do total de aes civis pblicas de autoria do rgo (McAllister, 2008). Dessa
forma, o rgo tem sido considerado como o advogado ambiental e o negociador
da sociedade (Hochstetler e Keck, 2007; McAllister, 2004; 2008).
Para Hochstetler e Keck (2007), a CF/1988 (Brasil, 1988), ao tratar da
distribuio de poderes no pacto federativo e da questo ambiental, alterou o
contexto em que se insere o processo decisrio sobre construo de hidreltricas,
ao criar um sistema de governana de nveis mltiplos na gesto ambiental.
Alm disso, a CF/1988 deu um tratamento especial s comunidades indgenas
ao determinar que a explorao de recursos hdricos em suas terras depende de
autorizao legislativa, que deve garantir a ocorrncia de oitivas das comunidades
indgenas afetadas (Costa, 2010).
Alm da garantia estabelecida pela Constituio para a incluso de povos
indgenas no processo decisrio de empreendimentos que tenham impacto em
suas terras, ao ratifcar
13
a Conveno n
o
169/1989 da Organizao Internacional
do Trabalho (OIT), em julho de 2002, o Brasil se comprometeu a
consultar os povos interessados, por meio de procedimentos adequados e, em
particular, de suas instituies representativas, sempre que sejam previstas medidas
legislativas ou administrativas suscetveis de afet-los diretamente; [e a] criar meios
pelos quais esses povos possam participar livremente, ou pelo menos na mesma
medida assegurada aos demais cidados, em todos os nveis decisrios de instituies
eletivas ou rgos administrativos responsveis por polticas e programas que lhes
afetem (OIT, 2011, Artigo 6
o
).
Outra legislao aprovada no momento de transio democrtica foi a
Lei n
o
7.804/1989, que tornou mais difcil a aprovao de projetos com impactos
ambientais, ao reforar a obrigao do licenciamento ambiental e de EIAs para
projetos que podem causar danos ambientais. Coube Resoluo n
o
237/1997, do
Conama, regulamentar o licenciamento, conferindo um perfl bastante holstico
ao processo (Costa, 2010).
A Resoluo do Conama n
o
9/1987 introduziu um mecanismo participativo
no licenciamento ambiental, a audincia pblica. De acordo com esta resoluo, a
fnalidade das audincias (...) expor aos interessados o contedo do produto em
anlise e do seu referido Relatrio de Impacto Ambiental (Rima), dirimindo dvidas
e recolhendo dos presentes as crticas e sugestes a respeito (Conama, 1987).
Estas audincias devem ocorrer nas seguintes situaes: por iniciativa da agncia
13. Entretanto, como ser detalhado mais adiante, tal conveno ainda no foi regulamentada.
170 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
ambiental, responsvel pelo licenciamento, sempre que julgar necessrio;
por provocao de entidade da sociedade civil e do MP; ou por cinquenta
ou mais cidados.
A aprovao dessas legislaes teve dois impactos no arranjo poltico-
-institucional de empreendimentos com impacto ambiental: i) aumentou o
nmero de atores com poder de interferir no processo decisrio e de implemen-
tao desses projetos; e ii) criou uma srie de restries e condicionantes para
que esses empreendimentos sejam aprovados. Assim, a reforma da legislao
ambiental fez surgir um arranjo muito mais democrtico, ao criar diversas
possibilidades de interferncia dos atores sociais afetados por grandes obras:
por meio de audincias pblicas e de oitivas das comunidades indgenas, a
partir da provocao do MP etc. Alm disso, o licenciamento ambiental deve
considerar os interesses de atores diferentes por meio da manifestao de vrios
rgos durante o processo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional (IPHAN), Fundao Nacional do ndio (Funai), rgos ambientais
de nvel local etc.
A consolidao da legislao ambiental brasileira foi seguida por
uma reforma no setor eltrico,
14
na dcada de 1990, que redefiniu as
competncias das agncias estatais, alm de ter criado novos atores, como
a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). O fluxograma 2 ilustra o
atual arranjo poltico-institucional que organiza os processos decisrio e de
implementao de grandes hidreltricas no pas. Quando comparado com o
arranjo de Tucuru, fica evidente que o processo atual muito mais eficaz na
criao de oportunidades de explicitao de interesses diversos. Entretanto,
a insero de atores variados permite a ecloso de conflitos, uma vez que
seus interesses so muitas vezes divergentes. A capacidade do arranjo atual
de processar estes conflitos, caractersticos de processos democrticos, de
extrema importncia. Os prximos pargrafos analisam esta capacidade.
14. A prxima subseo apresentar a congurao atual do setor eltrico.
171
Desenvolvimentismo, Conito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira
FLUXOGRAMA 2
O arranjo poltico-institucional do processo decisrio e de implementao das
hidreltricas do perodo ps-redemocratizao







Registro, anlise e
aprovao
Aneel
Aprovao das
licenas ambientais
Ibama
Emisso da declarao
de reserva de
disponibilidade hdrica
ANA



Declarao de empreendimento apto para
licitao e/ou denio do tipo de leilo
Realizao de leilo de outorga para a
construo da usina
Aneel
MME
Sociedade civil
(audincias pblicas)


Ministrio Pblico
(scalizao da legalidade
do processo)

Funai
(componente indgena)
Proponente/investidor

IPHAN
Incra

Outros
Congresso Nacional: aprovao
do projeto da usina a partir da
oitiva das comunidades indgenas
Inventrio hidreltrico
da bacia hidrogrca
Viabilidade do
empreendimento
hidreltrico
Pedido de abertura do
processo de
licenciamento ambiental
Elaborao de EIA/Rima
Requisio da
declarao de reserva
de disponibilidade
hdrica
Elaborao da autora.
3.2 O funcionamento do novo arranjo poltico-institucional: a explicitao e
o processamento de conitos
O objetivo desta seo entender quais os efeitos das previses legais do novo
arranjo poltico-institucional para o processo decisrio e de implementao da
usina de Belo Monte. Para tanto, o novo arranjo foi desagregado em trs fases:
i) a do setor eltrico; ii) a do CN; e iii) a do setor ambiental.
172 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
3.2.1 A fase do setor eltrico
O setor eltrico possui grande importncia no atual arranjo poltico-institucional.
Ele atua em diferentes momentos do processo decisrio e de implantao de
hidreltricas, ao contrrio, por exemplo, do CN, que tem uma participao pontual.
Assim, todo o incio do processo de sua responsabilidade, sendo que sua atuao
continua nas fases posteriores de forma paralela ao licenciamento ambiental.
O setor eltrico brasileiro formado por uma srie de rgos vinculados
ao MME e Presidncia da Repblica. De acordo com tcnicos entrevistados da
Aneel, a realizao de grande parte das atividades relacionadas com a aprovao
de hidreltricas no Brasil compartilhada, atualmente, entre a Aneel e o MME.
Dessa forma, cabe Aneel registrar, analisar e aprovar os estudos de inventrio,
de viabilidade e de projetos bsicos dos aproveitamentos hidreltricos do pas.
Estes estudos so apresentados pelos atores que propem a construo de usinas,
que, segundo a legislao brasileira, podem ser tanto particulares quanto instituies
estatais. Apesar de a legislao no impor restries, os tcnicos entrevistados
afrmam que bastante comum que, no caso de pequenas hidreltricas, a iniciativa
parta de particulares, enquanto as grandes hidreltricas geralmente so propostas
pelo grupo Eletrobras.
Os estudos de inventrio tm incio com o Manual de inventrio hidreltrico da
bacia hidrogrfca por estimativa do potencial hidreltrico, cujo objetivo verifcar
a vocao para gerao de energia eltrica de uma bacia hidrogrfca. Em seguida,
elaborado o Inventrio hidreltrico da bacia hidrogrfca, o qual analisa as vrias
alternativas de diviso de queda para a bacia, gerando diversos projetos que so
comparados entre si. Depois de serem realizados os estudos de viabilidade, cabe
Aneel conceder registro aos interessados para autorizar a realizao de anlises de
viabilidade do empreendimento, que se referem a estudos mais detalhados para
a anlise da viabilidade tcnica, energtica, econmica e socioambiental que leva
defnio do aproveitamento timo que ir ao leilo de energia (Brasil, 2007,
p. 24). aqui que as caractersticas principais, como tamanho e potncia da
usina, so defnidas. No caso de Belo Monte, a Eletrobras foi a responsvel pela
realizao destes estudos desde a primeira fase do projeto, na dcada de 1970.
Em 1994, quando o projeto foi retomado, criou-se um grupo formado por
Eletronorte, Eletrobras e DNAEE, com o objetivo de realizar novos estudos
sobre a usina, o que culminou em alteraes signifcativas no plano inicial.
A etapa seguinte se refere realizao dos estudos socioambientais e abertura
do processo de licenciamento ambiental. Ainda, deve ocorrer a requisio Agncia
Nacional de guas (ANA) da Declarao de Reserva de Disponibilidade Hdrica.
Aps a aprovao destes estudos e da emisso da licena ambiental prvia (LP),
cabe ao MME avaliar se o empreendimento est apto para ser licitado, alm de
173
Desenvolvimentismo, Conito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira
defnir o tipo de leilo pelo qual sero negociadas a concesso e a venda de energia.
O leilo realizado pela Aneel, e, em seguida, deve ser entregue um cronograma
de atividades para execuo das obras, cuja fscalizao tambm compete agncia.
No caso de Belo Monte, o vencedor do leilo, ocorrido em 2010, foi a Norte
Energia grupo formado por empresas estatais e privadas do setor eltrico; entre
elas, a Eletrobras.
15

Paralelamente a essas fases mais tcnicas, a atuao de um rgo se destaca
na articulao poltica no mbito do governo: o Conselho Nacional de Poltica
Energtica (CNPE), rgo de assessoramento do presidente da Repblica com a
funo de propor polticas nacionais na rea energtica. O conselho tem aprovado
resolues importantes referentes usina. Entre elas, destaca-se a Resoluo n
o
6,
de junho de 2008, que elege Belo Monte como empreendimento prioritrio para
a implantao e a licitao, visto que a usina considerada de interesse estratgico
para a produo energtica do pas. Este argumento tem sido utilizado por diversas
agncias estatais para garantir a continuidade do processo de implementao da usina
de Belo Monte. Por exemplo, segundo o procurador do Ministrio Pblico Federal
(MPF) de Belm, o julgamento de diversas aes civis pblicas pelo Judicirio usa
esta ideia de interesse estratgico para permitir que a construo da usina continue.
Diante do exposto, pode-se considerar que o setor eltrico possui grande
capacidade decisria: ele que realiza e aprova os estudos que defnem as principais
caractersticas da usina; alm disso, dita quais projetos devem ser considerados
como prioritrios na pauta governamental, impactando diretamente as decises de
outras agncias do governo que passam a ter sua autonomia decisria limitada
pelas prioridades do setor eltrico. Dessa forma, apesar de a legislao brasileira
prever um modelo de arranjo poltico-institucional em que a deciso de construir
grandes hidreltricas deve ser compartilhada entre diferentes setores do governo e
da sociedade, no caso concreto, a deciso se concentra no setor eltrico.
Esse setor conhecido tradicionalmente por suas decises insuladas, com
baixa participao da sociedade. A nica previso de participao da sociedade civil
no planejamento energtico nacional ocorre por meio de consulta pblica virtual no
momento de elaborao dos planos nacionais de energia. Estas audincias so
consideradas por representantes do Instituto Socioambiental (ISA) como de baixa
efetividade, uma vez que no h nenhum tipo de devolutiva e sistematizao das
propostas por parte do setor eltrico. A participao da sociedade civil no CNPE
limitada a dois representantes com conhecimentos tcnicos.
15. Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/hotsite_beloMonte/index.cfm>.
174 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
3.2.2 A fase do Legislativo
A atuao do CN no processo decisrio de Belo Monte, por meio da aprovao
do Decreto Legislativo n
o
788 (Brasil, 2005), tem sido severamente criticada.
O CN foi empoderado pela CF/1988 (Brasil, 1988) como um ator com poder
de veto nos processos decisrios de empreendimentos que afetam terras indge-
nas. O objetivo maior era garantir que os interesses dos ndios afetados fossem
considerados como determinantes para a aprovao destes empreendimentos, visto
que a deciso do CN deveria ser pautada nas oitivas das comunidades indgenas.
O MP realizou uma detalhada anlise da atuao do CN no caso de Belo Monte.
A concluso que a atuao do CN feriu a Constituio por diversos motivos, fato
que embasou uma ao civil pblica cujo objetivo era declarar a nulidade do Decreto
Legislativo n
o
788/2005 (Brasil, 2005) e, dessa forma, interromper o processo de
licenciamento ambiental da usina.
O MP identifcou graves vcios no processo legislativo que culminou na aprovao
de Belo Monte. O primeiro deles o no cumprimento dos preceitos fundamentais
descritos nos Artigos 170 e 231 da CF/1988 (Brasil, 1988), que determinam que o
CN realize consultas s comunidades indgenas. De acordo com o MP, o CN no
realizou nenhum tipo de consulta s comunidades indgenas afetadas: Nada foi
observado pelo Congresso Nacional. Nenhuma audincia pblica, nenhuma viagem
de membros ao local da hidreltrica, nenhum papel (...) nada que pudesse expressar
a opinio de pelo menos uma comunidade afetada (Brasil, 2006).
Por causa da no ocorrncia das oitivas, o licenciamento ambiental de Belo
Monte foi suspenso em 2006 pelo Judicirio, em resposta ao civil pblica de
autoria do MPF (Processo 2006.39.03.000711-8). Em parte como consequncia
desta polmica em torno das oitivas, em setembro de 2009, foram realizadas
audincias pblicas em doze
16
comunidades indgenas lideradas pela Funai e com
o objetivo principal de apresentar as linhas gerais do parecer desta fundao sobre o
componente indgena do EIA do projeto da usina de Belo Monte (Ibama, 2009b).
Essas oitivas tm sido bastante criticadas pelo MP, pela sociedade civil
organizada e por comunidades indgenas, visto que elas tiveram um carter apenas
informativo. O argumento da Funai que, como as oitivas previstas na Conveno
n
o
169, 1989 da OIT ainda no foram regulamentadas, no h nenhuma previso
legal que determine como estas consultas devem ocorrer nem se elas so vinculantes.
Outro vcio apontado pelo MP se relaciona com a ausncia de lei comple-
mentar (LC) que disponha sobre a forma de explorao dos recursos hdricos em
16. Aldeia Paquiamba; Terra Indgena Juruna do km 17; Aldeia Bacaj; Aldeia Apyterewa; Aldeia Ipixuna Arawet; Aldeia
Pakaj; Aldeia Jurnati Arawet; Aldeia Koatinemo Asurini; Aldeia Karara dos Kaip-Karara; Aldeia Arara do Laranjal;
Aldeia Cachoeira Seca; e Terra Indgena Arara da Volta Grande do Xingu.
175
Desenvolvimentismo, Conito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira
rea indgena. Este vcio se refere previso do 6
o
do Artigo 231, que determina
que a explorao de rios existentes em reas indgenas s pode ocorrer em caso de
relevante interesse pblico da Unio, defnido em LC. Como tal lei ainda no foi
aprovada, qualquer obra ou estudo que tenha por objeto a explorao de recursos
hdricos em reas indgenas fca inviabilizado.
3.2.3 A fase do setor ambiental
A fase do setor ambiental tem incio quando o empreendedor requisita ao rgo
ambiental a licena prvia no caso de Belo Monte, isto ocorreu em 2006.
Esta fase bastante complexa, pois requer a consulta de mltiplos atores.
No processo de Belo Monte, o licenciamento ambiental contou com a participao
da Funai, do Instituto Chico Mendes da Biodiversidade (ICMBio), do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP), do IPHAN e de rgos dos municpios envolvidos.
Do lado da sociedade civil, nesta fase que so previstos os mecanismos de parti-
cipao, por meio de audincias pblicas.
O processo de licenciamento conhecido como um momento de ecloso de
confitos sociais: neste momento que os projetos ganham visibilidade, visto que
h a possibilidade real de eles serem executados; alm disso, aqui que o processo
decisrio se abre para as manifestaes de agncias estatais diversas e de atores
sociais. Hochstetler e Keck reforam esse argumento:
(...) uma vez que o processo de licenciamento ambiental aberto ao escrutnio pblico
(algo estabelecido no auge dos esforos de democratizao, durante a transio) e,
portanto, tem se tornado virtualmente como o nico cenrio que exige um debate
pblico sobre decises econmicas e at mesmo sobre projetos estatais. Como resul-
tado, as decises individuais de licenciamento se tornam cruciais para o surgimento
de grandes confitos sociais que deveriam ter sido resolvidos de outras formas, mas
no so (Hochstetler e Keck, 2007, p. 45-46, traduo nossa).
nesse momento tambm que as previses legais que estimulam a participao
e a conciliao de interesses em projetos contenciosos de abrangncia nacional so
colocadas em prtica. Dessa forma, a fase do licenciamento ambiental caracteri-
zada pela intensa participao de atores diversos. Entretanto, esta participao tem
baixa efetividade, uma vez que o rgo ambiental federal, o Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), atua em um contexto
de pouca capacidade decisria. Isto ocorre porque, quando o licenciamento
ambiental teve incio, as principais decises haviam sido tomadas em fases anteriores,
como a defnio das caractersticas da usina pelo setor eltrico e a aprovao do
projeto pelo CN. Soma-se a isto a fragilidade do Ibama, traduzida na sua pouca
autonomia poltica. Esta situao comprovada por documentos presentes no
processo de licenciamento ambiental. Por exemplo, em 28 de janeiro de 2010, os
176 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
tcnicos da Coordenao de Energia Hidreltrica e Transposies (COHID) do
Ibama publicaram o Despacho n
o
5, assegurando que havia pendncias que invia-
bilizavam a emisso da LP. Alm disso, afrmavam que no tiveram tempo para
analisar questes referentes s condicionantes para emisso da LP. Mesmo assim,
poucos dias depois no dia 1
o
de fevereiro desse ano a licena foi aprovada.
Portanto, apesar de ser na fase do licenciamento ambiental que existem as
maiores oportunidades de explicitao de interesses diversos, a fragilidade dos
rgos ambientais impede que os confitos sejam processados. Neste momento, a
defesa de interesses variados ocorreu, principalmente, por meio da realizao de
audincias pblicas e da intensa atuao do MP, que agiu como o brao jurdico
17

do movimento contrrio implantao da usina. Os prximos pargrafos detalham
estes acontecimentos.
O MP tem tido uma atuao intensa no processo de Belo Monte, sendo
responsvel por dezesseis aes civis pblicas que questionam a legalidade de diversas
decises relacionadas a Belo Monte. Como consequncia de sua atuao, ocorreu
uma extrema judicializao dos processos decisrio e de implementao da usina.
Uma consequncia desta judicializao so as diversas interrupes e retomadas
no processo de licenciamento e execuo da usina: apenas no perodo 2008-2009,
ocorreram trs interrupes.
A primeira ao civil pblica de autoria do MP ocorreu em momento tardio
no processo decisrio da usina, em 2001. Esta primeira atuao foi provocada
pela sociedade civil e teve como objetivo garantir que o licenciamento ambiental
de Belo Monte fosse realizado pelo Ibama, instituto federal, e no pela entidade
ambiental estadual, como estava acontecendo.
18
O MP afrmava ainda que as comu-
nidades indgenas afetadas deveriam ser consultadas antes do incio do licenciamento.
Esta primeira ao foi bastante efetiva, pois o processo de licenciamento ambiental
foi suspenso e reiniciado em 2006 aps o Decreto Legislativo n
o
788/2005 (Brasil,
2005), que supostamente teria se baseado na consulta das comunidades indgenas ,
sob a responsabilidade do Ibama.
A segunda ao do MP data de maro de 2006, logo aps a retomada do
licenciamento ambiental. O objetivo aqui era suspender o licenciamento, uma
vez que o decreto legislativo que aprovou a usina seria inconstitucional. Apesar de
a ao ter paralisado o licenciamento de Belo Monte por quase um ano, a ltima
deciso da Justia no foi favorvel ao MP, permitindo a retomada do licenciamento
17. O termo brao jurdico foi usado pelo procurador do Ministrio Pblico Federal (MPF) de Belm, entrevistado
em 22 de novembro de 2012.
18. Um dos argumentos do Ministrio Pblico (MP) que, quando o bem a ser tutelado no caso potenciais de energia
hidrulica de gerncia da Unio, cabe ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama) realizar o licenciamento ambiental.
177
Desenvolvimentismo, Conito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira
da usina. Nos anos seguintes, diversas outras aes civis pblicas foram movidas
pelo MP, principalmente para questionar vcios diversos no processo de licencia-
mento ambiental.
Alm dessas aes, o rgo tentou anular a LP, o leilo e a licena de instalao
(LI), alm de ter pedido, em 2011, a suspenso das obras para evitar a remoo dos
povos indgenas Arara e Juruna. Esta ltima ao teve deciso inicial favorvel ao
MP, o que causou a paralisao temporria da construo da usina, em agosto de
2012. Entretanto, a deciso foi revertida pela Advocacia-Geral da Unio (AGU).
O MP teve uma atuao bastante intensa no processo decisrio de Belo
Monte, cumprindo seu papel de guarda da legalidade e protetor de interesses
difusos e das comunidades indgenas. Entretanto, a atuao do rgo foi preju-
dicada por trs fatores. A ao do MP teve incio em momento tardio: a primeira
ao data de 2001, e a atuao constante comeou a partir de 2006. Ou seja,
o rgo s agiu durante a fase de licenciamento ambiental, o que um fator
limitante para sua atuao, dada a importncia da fase referente elaborao
do projeto pelo setor eltrico. O seguinte trecho de um procurador do MPF de
Belm expressa este problema:
Uma das refexes que a gente faz depois de mais de dez anos de processo de Belo
Monte que, com todas essas aes judiciais, ns j chegamos tarde. Porque ns
chegamos quando comea o licenciamento ambiental. A refexo que a gente tem
hoje, a culpa que a gente faz, que a gente tinha que chegar antes disso (22 de
novembro de 2012).
A atuao do MP tem sido marcada por um padro: inicialmente, a
deciso do Judicirio sobre as aes favorvel ao MP, mas, logo em seguida, a
AGU recorre, conseguindo dar continuidade obra. Segundo o representante
entrevistado do MPF de Belm, o instrumento utilizado pelo Judicirio, nestes
casos, do tempo da ditadura: a suspenso de segurana. Com este mecanismo,
quando a AGU recorre das decises favorveis ao MP, o Judicirio no precisa
analisar o mrito da deciso. Dessa forma, o Judicirio tem utilizado o argumento
do CNPE de que o processo de Belo Monte deve continuar por ser um projeto de
interesse estratgico.
O terceiro fator a lentido do julgamento das aes propostas pelo MP,
visto que at o momento apenas as duas primeiras aes foram julgadas at a
ltima instncia.
19
Como a maioria das aes pede o cancelamento de decises que
permitem a construo da usina, e diante do fato de que a construo de Belo
Monte foi iniciada, mesmo se no futuro ocorrer uma deciso favorvel ao MP,
ela no ter efeito porque a obra foi iniciada. O MPF tem pedido urgncia no
19. Nesses casos, o Supremo Tribunal Federal (STF) que toma a ltima deciso, visto que se refere a questes cons-
titucionais.
178 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
julgamento destes processos, o que fez com que o Conselho Nacional de Justia
(CNJ) selecionasse algumas das aes relacionadas a Belo Monte como prioritrias
para serem julgadas.
Outro instrumento de explicitao de interesses previsto pela legislao
ambiental so as audincias pblicas. Em novembro de 2009, ocorreram quatro
audincias pblicas, presididas pelo Ibama, nos municpios de Brasil Novo, Vitria
do Xingu, Altamira e Belm. Estas audincias ocorreram no mbito do processo
de licenciamento ambiental, tendo o objetivo de apresentar e discutir o estudo de
impacto ambiental/relatrio de impacto ambiental (EIA/Rima)
20
do projeto
de Belo Monte, como previsto pelo Conama (1987). A realizao destas audincias
apresentou diversas falhas que limitaram a efetividade deste instrumento parti-
cipativo como mecanismo de soluo de confito, de aumento da legitimidade
de projetos do governo e de conciliao de interesses.
O primeiro fator limitante da efetividade das audincias se refere ao momento da
participao. Apesar de ter respeitado a Resoluo n
o
9/1987 (Conama, 1987), que
prev a realizao de audincias pblicas para discutir o EIA/Rima, a realizao
de audincias apenas neste momento acabou fazendo com que a populao
procurasse a via judicial para explicitar suas demandas. Alm disso, tcnicos
do Ibama entrevistados reconhecem que o momento previsto pela legislao
para a ocorrncia de audincias prejudica a efetividade destes eventos, uma
vez que, antes da aprovao da LP, muitas informaes sobre a obra ainda
no esto disponveis. O segundo fator limitante o escopo e a amplitude do
debate das audincias, que foi apenas informativo e no qual no houve abertura
para discutir a viabilidade e as alteraes no projeto. A representatividade dos
participantes foi comprometida pela localizao de alguns dos atores que sero
impactados pela usina. Como resultado, o MPF elaborou a Recomendao
n
o
5/2009 (Brasil, 2009) ao Ibama, para que audincias em outras localidades
fossem realizadas. Por fm, outro problema se refere falta de sistematizao de
propostas das audincias e inexistncia de uma devolutiva para a sociedade.
Aps a emisso da LP, ocorrida em 2010, tem o incio da fase de implemen-
tao da usina. Esta fase foi marcada pela implementao de diversos mecanismos
de interao entre Estado e sociedade. Em 2011, foi criada a Casa de Governo em
Altamira, formada por representantes da Casa Civil da Presidncia da Repblica,
20. A Resoluo n
o
1/1986 estabelece que depender de elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo
relatrio de impacto ambiental Rima, a serem submetidos aprovao do rgo estadual competente, e do Ibama
em carter supletivo, o licenciamento de atividades modicadoras do meio ambiente. Entre estas atividades, esto
as (...) obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais como: barragem para ns hidreltricos, acima de
10MW, de saneamento ou de irrigao, abertura de canais para navegao, drenagem e irrigao, reticao de cursos
dgua, abertura de barras e embocaduras, transposio de bacias, diques. Alm disso, depender de elaborao
de estudo de impacto ambiental e respectivo Rima, a serem submetidos aprovao do Ibama, o licenciamento de
atividades que, por lei, seja de competncia federal (Conama, 1986).
179
Desenvolvimentismo, Conito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira
da Secretaria-Geral da Presidncia e do Mpog. O objetivo da nova instituio
facilitar a coordenao entre os diversos rgos do governo envolvidos em projetos
desenvolvimentistas na regio de Altamira, com nfase em Belo Monte, e possi-
bilitar o encaminhamento de demandas da sociedade civil, mediando confitos
diversos gerados no processo de implementao. Paralelamente execuo da obra,
est sendo implementado o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do
Xingu (PDRS-Xingu). A empresa ganhadora do consrcio, a Norte Energia,
responsvel por investir R$ 500 milhes em projetos na regio, e a gesto deste
recurso realizada de forma compartilhada entre Estado e sociedade, por meio
de um comit gestor.
As entrevistas com os atores da sociedade mostram que o comit tem tido um
papel importante na negociao entre atores afetados pela usina e o Estado, visto
que a sociedade participa da escolha de projetos que mitigam os efeitos da usina e
promovem o desenvolvimento regional. No caso da Casa do Governo, entretanto,
os entrevistados revelam que a instituio possui pouco poder para atender a suas
demandas e pacifcar confitos justamente porque as principais decises foram
tomadas em momentos anteriores. importante ressaltar que ainda cedo para
avaliar o efeito real destas duas instituies, uma vez que elas foram criadas em
perodo recente.
4 CONSIDERAES FINAIS
A comparao do processo decisrio de Tucuru com o de Belo Monte revela
que ocorreu um aperfeioamento democrtico, fator que infuencia a qualidade
dos projetos de usinas hidreltricas. No caso de Tucuru, como visto, as decises
se concentravam no setor eltrico e no Executivo federal. Dessa forma, poucos
interesses foram considerados, havendo uma grande preocupao apenas com os
aspectos tcnicos e com a necessidade de aumentar a oferta de energia eltrica.
Como consequncia, as questes ambientais e sociais foram tratadas com pouco
cuidado, o que comprometeu a qualidade do projeto da usina e gerou uma srie
de consequncias negativas (La Rovere e Mendes, 2000).
A partir da consolidao da legislao ambiental e da reforma do setor eltrico,
surgiu um novo modelo de arranjo poltico institucional que organiza o processo
decisrio e o de implementao de hidreltricas no pas. Este novo arranjo criou
mecanismos de explicitao de interesses diversos: audincias pblicas; ampla
atuao do MP; compartilhamento de competncias entre agncias estatais no
licenciamento ambiental; e envolvimento do CN. Este arranjo tornou o processo
decisrio e de implantao de hidreltricas mais democrtico, o que explica a
superioridade tcnica do projeto de Belo Monte: a hidreltrica produzir grande
quantidade de energia e alagar uma rea considerada pequena, visto que a usina
180 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
fo dgua. De acordo com Pimentel (2012, p. 75), Belo Monte representa uma
mudana na concepo dos projetos de usinas hidreltricas, por meio da adoo da
tecnologia fo dgua, que, por no possurem reservatrio de acumulao, geram
menores impactos sociais e ambientais.
Alm disso, houve um cuidado muito maior com as questes sociais e
ambientais. O processo decisrio da usina seguiu a previso legal de licenciamento
de trs fases. Na LP, foram estabelecidas mais de quarenta
21
condicionantes,
envolvendo compensaes sociais e ambientais. Outra evoluo
22
em relao aos
projetos anteriores que a construo de Belo Monte vai ocorrer de forma paralela
implantao de um plano de desenvolvimento regional sustentvel, cujo objetivo
maximizar os benefcios gerados pelo empreendimento da usina e mitigar seus
impactos socioambientais (Pimentel, 2012).
A evoluo do projeto de Belo Monte consequncia, em parte, da insero
de atores diversos no processo decisrio e no de implementao da usina. A socie-
dade civil e o MP tm realizado um forte controle social nas aes do governo e
da Norte Energia. Alm disso, a sociedade produziu anlises tcnicas variadas a
exemplo do trabalho realizado pelo painel de especialistas no momento anterior
emisso da LP. A incluso de atores diversos fez com que interesses variados fos-
sem defendidos e discutidos: a necessidade de o pas aumentar a oferta de energia
eltrica; os direitos de povos indgenas e tradicionais; as preocupaes ambientais;
e os modelos de desenvolvimento para a Amaznia brasileira.
Entretanto, como o novo arranjo caracterizado pela insero de mltiplos
pontos de veto no processo, confitos entre grupos com interesses divergentes so
explicitados. Nesse sentido, a capacidade do arranjo de processar estes confitos a
partir da conciliao de interesses de extrema importncia. O caso de Belo Monte
mostra que esta capacidade ainda limitada.
Essa limitao revelada quando o novo arranjo desmembrado em trs fases:
a do setor eltrico, a do Legislativo e a do setor ambiental. A comparao entre
elas mostra que o Estado no age de forma homognea, visto que suas diferentes
agncias possuem capacidades decisrias desiguais e abertura poltica diferente.
O setor eltrico deve ser considerado como o ramo do Estado que possui mais
poder na deciso de construir grandes hidreltricas, por estar envolvido desde a
elaborao dos planos iniciais das usinas at a fscalizao do cronograma de obras.
21. Entretanto, importante ressaltar que muitas dessas condicionantes no foram cumpridas.
22. No entanto, esses avanos devem ser analisados com cuidado. Principalmente no que diz respeito s comunidades
indgenas afetadas, h diversas crticas de que o Estado brasileiro tem sido omisso; a Fundao Nacional do ndio (Funai)
no possui capacidade para coordenar as negociaes que envolvem indgenas; a Norte Energia tem privilegiado a
negociao direta com lideranas indgenas o que d margem para a cooptao destas lideranas , em detrimento
da implementao de projetos que foquem em comunidades indgenas. Para mais detalhes, ver Vieira (2013).
181
Desenvolvimentismo, Conito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira
A outra caracterstica do setor eltrico sua baixa porosidade a demandas sociais.
Os prprios tcnicos da Aneel reconhecem que no h mecanismos de interao
com a sociedade. Mesmo outros rgos estatais, como o MP, afrmam que no h
mecanismos de interao com as agncias do setor eltrico.
O setor ambiental apresenta um processo decisrio exatamente oposto ao
do setor eltrico: aberto para interaes com a sociedade civil via audincias
pblicas, principalmente , alm de o processo de licenciamento ambiental envolver
agncias estatais diversas. Entretanto, seu poder decisrio baixo: seja por causa
da fragilidade poltica dos rgos ambientais, seja porque importantes decises
sobre as caractersticas da usina so tomadas pelo setor eltrico. Dessa forma, a
explicitao de interesses e confitos se concentra na fase ambiental, caracterizada
pela baixa capacidade decisria. Para que os diferentes interesses pudessem ser
conciliados, as fases do setor eltrico e do CN deveriam se abrir para a insero de
atores com interesses variados.
Essa caracterstica do novo arranjo provocou consequncias negativas para
os processos decisrios e de implantao do projeto de Belo Monte. A difculdade
do arranjo em conciliar interesses de atores sociais variados fez com que o projeto
da usina tivesse pouca legitimidade. De fato, alguns grupos como os pescadores
e os indgenas reclamam que ainda no tiveram suas demandas consideradas.
Esta difculdade do arranjo em resolver confitos tambm causou a judicializao
do processo de licenciamento de Belo Monte, o que tem causado inmeras inter-
rupes na construo da usina.
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CAPTULO 8
A REVITALIZAO DA INDSTRIA NAVAL NO BRASIL DEMOCRTICO
Roberto Rocha C. Pires
Alexandre de vila Gomide
Lucas Alves Amaral
1 INTRODUO
Em 7 de maio de 2010, ocorreu a solenidade de lanamento ao mar do navio
petroleiro Joo Cndido, 23 anos aps a ltima encomenda da Petrobras a um
estaleiro do Brasil para a construo de um navio daquele porte. Durante este
perodo, observou-se a quase extino da indstria naval brasileira. O Joo Cndido
um entre dezenas de navios petroleiros, plataformas, sondas e outras embarcaes
que foram encomendadas para estaleiros brasileiros desde o incio da adoo pela
Petrobras de polticas de contedo local em suas encomendas e do incio dos programas
de Modernizao e Expanso da Frota (PROMEFs) da Petrobras Transporte S.A.
(Transpetro), empresa subsidiria da Petrobras.
Trata-se da revitalizao da indstria naval brasileira que, com o crescimento
das atividades petrolferas ofshore (ao longo da costa), experimenta um movimento
de soerguimento que se refete na retomada de investimentos e na expanso da
capacidade produtiva, com o consequente aumento da produo de embarca-
es. Tais fatos seriam inimaginveis no fosse a adoo de polticas explcitas de
desenvolvimento da indstria nacional adotada pelo Estado brasileiro, sobretudo na
ltima dcada. O ativismo estatal, neste caso, revela-se na atribuio de prioridade
ao setor e utilizao de instrumentos de incentivo em moldes que se assemelham s
polticas desenvolvimentistas do passado.
1
A indstria naval intensiva em capital
e fora de trabalho. Alm de geradora de empregos, o desenvolvimento deste setor
traz externalidades positivas para toda sua cadeia fornecedora, nomeadamente
indstria de navipeas, incentivando a gerao de novas tecnologias e reduzindo
a remessa de divisas por fretes.
Este estudo de caso objetiva compreender como se d a implementao de
uma poltica desenvolvimentista em contexto democrtico, ou seja, na vigncia de
instituies reestabelecidas e inauguradas aps o advento da Constituio Federal
1. A adoo de polticas governamentais de desenvolvimento do setor naval nacional no foi apenas praticada no Brasil
como estratgia de industrializao, mas tambm por pases como a Coreia do Sul e o Japo, na dcada de 1970,
seguidos pela China (Kubota, 2013).
188 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
de 1988 (CF/1988), como a descentralizao de polticas; as instituies de participao
da sociedade civil; e os sistemas de controle burocrtico (interno e externo), alm
das exigncias de transparncia pblica e de autorizaes submetidas ao Legislativo.
Usualmente, os debates na literatura so permeados por questes gerais,
conceituais ou abstratas, sobre os confitos ou sinergias que se processam no encontro
entre ativismo estatal e democracia por exemplo, a polmica entre White (1998)
e Leftwich (1998). Diferentemente, este estudo volta-se para a anlise emprica
de um caso concreto. Tal anlise orientada pelo referencial analtico-conceitual
proposto por Gomide e Pires (2012) sobre as capacidades estatais e os arranjos
poltico-institucionais para a implementao de polticas pblicas.
O foco analtico deste estudo incide sobre as aes governamentais executadas
nos ltimos dez anos, que integram o que se denomina iniciativas de revitalizao
da indstria naval, compreendendo, especialmente, o Programa de Modernizao
da Indstria Nacional de Petrleo e Gs (PROMINP) lanado em 2003 , e os
PROMEFs I e II, de 2004 e 2008, respectivamente. O estudo baseou-se em anlise
de dados oriundos de fontes documentais, publicaes sobre o tema e entrevistas
com um conjunto variado de atores envolvidos. Este conjunto de informaes
permitiu no apenas a compreenso e descrio do caso mas tambm a confrontao
de perspectivas e opinies entre os diferentes agentes, permitindo uma avaliao
multifacetada do caso.
Este captulo est organizado da seguinte forma. Alm desta introduo, a
seo 2 contextualiza a trajetria do setor no Brasil desde os anos 1960 aos dias
atuais. A seo 3 descreve o arranjo poltico-institucional que d sustentao
implementao das aes atuais voltadas para a revitalizao da indstria naval no
pas. A seo 4 compreende duas partes: na primeira, o arranjo poltico-institucional
atual comparado com aquele que vigorou no passado, entre os anos 1960 e 1980,
quando o governo brasileiro tambm incentivou a emergncia e expanso desta
indstria no perodo burocrtico-autoritrio; na segunda parte, compara-se o arranjo
atual entre sua previso formal, tal como prescrito nos atos administrativos, e sua
operao concreta e cotidiana, a fm de avaliar a efetividade dos seus processos.
Por fm, so apresentadas algumas concluses sobre como as caractersticas do
arranjo atual infuenciam os resultados observados da ao governamental.
2
2 A TRAJETRIA DA INDSTRIA NAVAL NO BRASIL
A indstria naval compreende a atividade de fabricao de embarcaes e veculos
de transporte aqutico em geral, envolvendo desde navios de apoio martimo,
porturio, petroleiros, graneleiros, porta-contineres e comboios fuviais construo de
2. Nesta anlise, os resultados so entendidos como os produtos das aes governamentais em termos de metas fsicas
(outputs) e no os impactos destes produtos sobre as condies ambientais mais gerais do setor (outcomes).
189 A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico
estaleiros, plataformas e sondas de perfurao para produo de petrleo em alto-mar,
alm de toda a rede de fornecimento de navipeas.
Historicamente, a adoo de polticas explcitas para desenvolvimento
do setor no Brasil iniciou-se com o Plano de Emergncia de Construo Na-
val (1969-1970) e os 1
o
e 2
o
Programas de Construo Naval (1971 e 1980,
respectivamente). Com estes planos e programas, surgem os primeiros estaleiros
nacionais que, utilizando-se de tecnologia estrangeira (japonesa, holandesa,
alem e inglesa), operavam com um ndice de nacionalizao prximo a 60%
(Lacerda, 2003; Rodrigues e Ruas, 2009; Favarin et al., 2010). No auge deste
perodo (fnal da dcada de 1970), a indstria de construo naval brasileira
chegou a representar cerca de 4% da produo mundial de embarcaes e a
ocupar a segunda posio no ranking mundial de encomendas para construo
de navios, empregando diretamente 40 mil trabalhadores (Dieese, 2012).
Contudo, nos anos de 1980, com a recesso mundial e a crise da dvida,
esse cenrio mudou, iniciando-se uma trajetria decadente da indstria que iria
perdurar por quase duas dcadas. Com a liberalizao econmica dos anos 1990,
a desregulamentao do transporte martimo de longo curso exps os armadores
brasileiros concorrncia internacional. Como resultado, diminuiu-se a frota
nacional, com o respectivo aumento dos afretamentos de embarcaes estrangeiras,
e contraiu-se a construo naval no Brasil (Motta, 2006).
Ainda que, no fnal dos anos 1990, observem-se os primeiros sinais da retomada
da ateno governamental para o setor de construo naval, com o Plano Navega
Brasil, somente a partir de 2003 que polticas ativas voltadas para a revitalizao da
indstria naval brasileira passam a ser desenvolvidas. Naquele momento, o governo
Lula ps em marcha uma de suas promessas de campanha: a de fazer renascer o
setor no pas, trazendo as encomendas da Petrobras para produo de plataformas
(inicialmente com as P-51 e P-52), navios e embarcaes, com o duplo objetivo
de ampliar a autonomia no transporte martimo e apoiar a indstria de petrleo e
gs. Neste contexto, a revitalizao da indstria naval, submetida a requerimentos
de contedo nacional, passou a ser entendida como um componente estratgico
de uma poltica industrial para o Brasil.
Tal orientao poltica do ento novo governo alicerou-se, inicialmente, no
PROMINP, por meio do Ministrio de Minas e Energia (MME), com as enti-
dades empresariais da indstria e operadoras de petrleo com atuao no Brasil,
especialmente a Petrobras. O PROMINP foi lanado em dezembro de 2003,
pela ento ministra Dilma Roussef, com o objetivo de maximizar a participao
da indstria nacional fornecedora de bens e servios, em bases competitivas e
sustentveis, na implantao de projetos de investimentos do setor de petrleo e
gs. O PROMINP envolve um conjunto de iniciativas nas reas de qualifcao
190 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
profssional, desenvolvimento tecnolgico, apoio cadeia de fornecedores e
acompanhamento e certifcao do cumprimento das exigncias de contedo
local estipulados nas concesses da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e
Biocombustveis (ANP) para explorao de campos de petrleo. Nos anos seguintes,
com a descoberta dos campos do pr-sal, o programa se ampliou, com a crescente
expanso do plano de negcios da Petrobras. Com o PROMEF, encetado em
2004, iniciou-se um novo ciclo de investimentos no setor.
Em 2007, a indstria naval foi inserida nos objetivos do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) como um dos setores de mais relevncia para
o cumprimento dos objetivos estratgicos de gerao de emprego e renda, bem
como no Plano de Desenvolvimento Produtivo (PDP), em 2008, e Plano Brasil
Maior (PBM), de 2011.
Todas essas aes apresentaram resultados bastante expressivos. A Petrobras,
atualmente, destaca-se como a maior demandante mundial da construo naval
offshore. A partir de suas demandas, a capacidade instalada dos estaleiros
nacionais aumentou expressivamente, tanto por investimentos em novas unidades
quanto por expanses e modernizaes de instalaes existentes (BNDES, 2012).
Se, em 2003, o setor naval empregava 3 mil pessoas, em 2012, contava com 62 mil
trabalhadores e, ao fnal do primeiro trimestre de 2013, atingia os 71 mil (Amorim,
2012; Sinaval, 2013). Em fase de expanso, o setor tem movimentado mais de R$
3 bilhes por ano.
Assim, possvel dizer que as aes governamentais voltadas para o soergui-
mento da indstria naval brasileira tm sido bem-sucedidas em termos do estmulo
demanda e da viabilizao de investimentos no setor, o que pode ser visto pelo
volume de recursos transacionados e de empregos gerados. No entanto, ainda
cedo e h dvidas, para se afrmar o sucesso destas iniciativas no que tange aos
objetivos de formar uma indstria nacional com competitividade internacional. Por
este motivo, esta anlise se detm nos resultados mais imediatos da poltica em sua
fase atual, com o lanamento de seus primeiros marcos, a partir de 2003 a 2004.
3 O ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL PARA A REVITALIZAO DA INDSTRIA
NAVAL NO BRASIL
O arranjo poltico-institucional que d amparo s iniciativas governamentais para a
revitalizao da indstria naval envolve quatro atores centrais no ciclo de defnio,
execuo e monitoramento de projetos: a Petrobras seja por meio de sua holding
(no caso de plataformas, sondas e barcos de apoio), seja pela sua subsidiria, a Trans-
petro (no caso de navios petroleiros e de produtos); o Ministrio dos Transportes;
os agentes fnanceiros; e as empresas do setor (estaleiros e armadores). De forma
simplifcada, tais atores se envolvem em um fuxo no qual empresas do setor naval
191 A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico
(estaleiros e armadores, incluindo a Transpetro) formulam e apresentam projetos de
construo de embarcaes ao Ministrio dos Transportes, pleiteando fnanciamen-
tos com recursos do Fundo de Marinha Mercante (FMM). Caso sejam aprovados/
priorizados, os projetos podem ser contratados junto aos agentes fnanceiros, os
quais gerenciam o fnanciamento at a construo e operao da embarcao.
Alm desses atores centrais, interferem tambm na operao do arranjo, em
diferentes momentos e processos, atores perifricos, tambm importantes, cuja
atuao pode ter impactos, seja na autorizao e aprovao de leis e atos normativos,
como o Senado Federal; no controle da gesto e aplicao dos recursos envolvidos,
como o caso do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e da Controladoria-Geral
da Unio (CGU); na verifcao do atendimento s normas de proteo ambiental,
social e histrico-cultural e conduo dos processos de licenciamento, assim como
tambm o caso do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renovveis (Ibama) e das secretarias estaduais de meio ambiente; ou no acompa-
nhamento da implementao e gesto dos investimentos pela coordenao do PAC
no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). O arranjo poltico-
-institucional se constitui no pela existncia de vrios atores, mas, sobretudo, pelos
papis que estes desempenham e como interagem entre si. A seguir, ser descrito
em detalhes a atuao de cada um deles.
3.1 O lado da demanda: a Transpetro e as empresas privadas do setor naval
A Transpetro, subsidiria da Petrobras responsvel por operaes de logstica (leo
e gasodutos, transporte martimo e terminais), tem papel central na montagem e
na operao do arranjo para revitalizao da indstria naval brasileira. Em 2003,
o presidente Lula nomeou para a presidncia da companhia o ex-senador Srgio
Machado,
3
do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro do Cear (PMDB-CE),
atribuindo-lhe a misso de trazer para a indstria brasileira encomendas de embar-
caes da Petrobras. A partir de 2004, a companhia d prioridade aos investimentos
em projetos de expanso e modernizao da sua frota martima, com a elaborao
e lanamento, em 2005, do PROMEF. Os objetivos do PROMEF buscam: i)
encomendar, em resposta demanda do governo, embarcaes a serem fabricadas
em estaleiros brasileiros, respeitando um ndice de nacionalizao da produo de
65%; e ii) renovar e expandir sua frota, com o fm de se consolidar como a maior
armadora da Amrica Latina, reduzindo, assim, a dependncia da Petrobras de
embarcaes afretadas.
3. Empresrio cearense liado ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) desde 1991, Srgio Machado foi lder
do partido no Senado durante o governo Fernando Henrique Cardoso at 2001, quando migrou para o PMDB. Em 2002,
concorreu e no foi eleito na disputa pelo governo do Cear. Com a retomada de investimentos no setor de petrleo e
gs, a Transpetro ganhou fora e recursos e passou a ser uma joia da coroa para os partidos. Na poltica, a presidncia
e as diretorias da empresa so disputadssimas. O ex-senador teve o apoio de Jos Sarney e Renan Calheiros (PMDB)
para ocupar e se manter na vaga at os dias de hoje.
192 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Somando a primeira etapa do PROMEF com as demais demandas da
Petrobras, em 2007, estavam previstas a construo de quatro plataformas, quarenta
sondas de perfurao (28 construdas no pas) e a construo de 44 navios (dos quais,
23 seriam construdos no pas e dezenove afretados, alm de dois superpetroleiros),
possibilitando a gerao de 40 mil empregos diretos. Segundo representantes da
Transpetro, com estas encomendas, tirou-se a indstria nacional da inrcia,
garantindo a previsibilidade do investimento e atraindo empreendedores privados.
4

Dado o volume de encomendas e seu poder de compra, o qual se aproxima de 80%
de todo o investimento feito no pas no setor de construo naval, a Transpetro
acaba atuando como um agente responsvel por organizar e coordenar a demanda
do setor privado por fnanciamento para projetos. Ao lanar suas encomendas de
embarcaes no mercado (via licitao), a companhia estabelece contratos com
os estaleiros, garantindo-lhes a compra das embarcaes fabricadas e, junto com
os estaleiros, formula os projetos bsicos e pleiteiam o fnanciamento concedido
pelo FMM. Portanto, a Petrobras e sua subsidiria, com seu amplo poder de
mobilizao de fornecedores, que pautam o crescimento do setor e organizam as
demandas e expectativas do setor privado, na ausncia de um plano governamental
ou outro instrumento que d o direcionamento estratgico para o crescimento do
setor naval no pas.

3.2 O lado da oferta: rgos vinculados ao Ministrio dos Transportes e os
agentes nanceiros
No arranjo poltico-institucional de implementao das aes de revitalizao
da indstria naval no Brasil, situam-se estruturas e instrumentos vinculados ao
Ministrio dos Transportes: o FMM; o Conselho Diretor do Fundo da Marinha
Mercante (CDFMM); e o Departamento de Marinha Mercante (DMM) da
Secretaria de Fomento para as Aes de Transporte (SFAT). O FMM foi criado
em 1958 e deu suporte s polticas e aos planos de apoio indstria naval no pas
dos anos 1960 a 1980. Trata-se de um dos poucos fundos setoriais especfcos que
sobreviveram s reformas dos anos 1990. um fundo de natureza contbil, cons-
titudo de receitas provenientes, principalmente, da arrecadao do Adicional ao
Frete para Renovao da Marinha Mercante (AFRMM) e dotaes oramentrias.
Em 2004, aps perodos de inatividade, lei e decretos
5
reformularam a
composio do CDFMM, introduzindo, pela primeira vez, a participao de
empresrios e trabalhadores dos setores de marinha mercante e de construo e
reparao naval, alm de incluir novos atores governamentais (como a Marinha
4. Informao oral obtida por meio de entrevista realizada em 30 de outubro de 2012.
5. Lei n
o
10.893, de 13 de julho de 2004, e Decreto n
o
5.269, de 10 de novembro de 2004. Em 2009, o Decreto n
o

6.947 introduz a participao da Secretaria Especial de Portos. Em 28 de junho de 2013, o Decreto n
o
8.036, altera
novamente a composio do CDFMM, conforme discriminado na nota seguinte.
193 A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico
do Brasil e a Secretaria Especial de Portos), alm de bancos pblicos e a Petrobras.
6

Alm disso, foram reforadas as competncias do conselho relativas aprovao
do oramento do fundo, a aplicao dos seus recursos e concesso de prioridades
de fnanciamento, alm da nova funo de assessorar o ministro dos Transportes
na formulao e implementao da poltica nacional de marinha mercante e da
indstria de construo naval. Com isso, as decises sobre investimentos no setor
passaram a caber a um rgo colegiado, no qual a avaliao de projetos feita
por representantes do governo e da sociedade civil (empresrios e trabalhadores).
Alm da reforma do conselho, a partir de 2008, o governo federal instituiu
novos instrumentos de incentivo, como: i) taxas de juros e participaes diferenciadas
nos fnanciamentos com recursos do FMM,
7
cujos contratos garantam ndices de
contedo nacional superiores a 60% ou 65% (CMN, 2009); ii) criao do Fundo
de Garantia Construo Naval (FGCN), cuja fnalidade afanar o risco de crdito
das operaes de fnanciamento para construo ou produo de embarcaes e o
risco de performance dos estaleiros brasileiros (Lei n
o
11.786/2008); e iii) desonerao
da cobrana de imposto sobre produtos industrializados (IPI) incidente sobre peas e
materiais destinados construo de navios por estaleiros nacionais e reduo a zero das
alquotas do Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio
do Servidor Pblico (PASEP) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social (Cofns) sobre equipamentos destinados indstria naval, estimulando o setor
de navipeas (Decreto n
o
6.704/2008 e Lei n
o
11.774/2008). Alm destas medidas,
ressalta-se o aporte da ordem de R$ 10 bilhes ao FMM, o qual contou tambm com
o aumento da arrecadao do AFRMM, ampliando signifcativamente sua capacidade
de investimento. Dessa forma, atualmente, quase a totalidade dos empreendimentos
em curso na indstria naval no pas fnanciada com recursos do FMM.
O CDFMM conta com o apoio tcnico e administrativo do DMM.
Os projetos e pedidos de fnanciamento submetidos ao conselho so avaliados por
uma equipe de servidores do DMM. Nos ltimos anos, o DMM passou a incorporar
tambm uma anlise estratgica sobre os projetos, envolvendo sua localizao,
potencial de desenvolvimento regional, impactos na cadeia produtiva e gerao
6. O CDFMM composto por dezesseis conselheiros, sendo sete representes governamentais (43%) envolvendo o
Ministrio dos Transportes, a Casa Civil, o MP, Ministrio da Fazenda, MDIC, Marinha do Brasil, e a Secretaria Especial
de Portos , quatro representantes de empresas estatais (25%) Petrobras, BNDES, CEF e Banco do Brasil , trs
representantes de sindicatos de empresas de armao e da indstria de construo naval (19%) Sindicato Nacional
das Empresas de Navegao Martima (Syndarma), Sindicato das Empresas de Navegao Fluvial no Estado do Amazonas
(Sindarma) e Sinaval , e dois representantes de sindicatos de trabalhadores do setor (13%) Confederao Nacional
dos Metalrgicos (CNM) e Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transporte Aquavirio e Areo na Pesca e nos
Portos (CONTTMAF) de acordo com o Decreto n
o
8.036, de 28 de junho de 2013.
7. Os recursos dos FMM, tradicionalmente, no se destinavam construo de plataformas de explorao de petrleo
e navios-sonda. Nestes casos, normalmente, outros instrumentos de nanciamento mobilizados, como as Sociedades
de Propsito Especco (SPEs) e uma linha especial de crdito do BNDES. No entanto, este entendimento foi alterado
na ltima reunio do CDFMM, ocorrida em 2 de agosto de 2013. Conforme deciso do conselho, 21 sondas esto
sendo nanciadas por uma linha de crdito especial do BNDES e oito sero nanciadas por meio dos recursos do FMM.
194 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
de empregos. Os pareceres so enviados aos conselheiros e entram na pauta das reunies
ordinrias do conselho. Aps exame e discusso, os projetos so aprovados (obtendo
priorizao), revistos ou rejeitados. Com a obteno de priorizao, publicada no
Dirio ofcial da Unio (DOU), os pleiteantes se dirigem aos agentes fnanceiros.
Os agentes fnanceiros passaram a atuar no setor na dcada de 1980, quando
se desmantelava o arranjo que vigorou nas dcadas de 1960 e 1970, centrado na
gesto do FMM pela Superintendncia Nacional da Marinha Mercante (Sunamam).
O Decreto n
o
88.420, de 1983, introduz o Banco de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) como operador fnanceiro do FMM. O banco permaneceu como
o nico agente fnanceiro habilitado por anos, at que reformas, a partir de 2005,
buscaram introduzir os demais bancos pblicos no arranjo Banco do Brasil (BB),
Caixa Econmica Federal (CEF), Banco da Amaznia S/A (Basa) e Banco do Nordeste
do Brasil (BNB), estimulando a ampliao das operaes e a concorrncia entre eles.
Os agentes fnanceiros entram em cena no momento em que as empresas
(estaleiros e armadores) os procuram para contratar emprstimos com os recursos
do FMM, aps terem seus projetos priorizados pelo CDFMM. Ao receber as
propostas, procedem a uma avaliao creditcia e fnanceira, envolvendo a anlise
dos riscos e das garantias necessrias concesso do emprstimo. Tais avaliaes
tendem a ser criteriosas, uma vez que assumem o risco da operao, tal como
estabelecido na Resoluo n
o
3.828 do Conselho Monetrio Nacional (CMN).
Isto , em caso de inadimplncia, o agente fnanceiro que reembolsa o FMM.
Aps a publicao da priorizao do projeto pelo CDFMM, as empresas tm
um ano para contratar emprstimos junto aos agentes fnanceiros, e mais um ano
para dar incio s obras. Caso este prazo seja superado, o projeto perde prioridade
no acesso aos recursos do FMM. Ainda que, tal como estabelecido na Portaria MT
n
o
260/2005, caiba ao CDFMM a deciso sobre priorizao de projetos, os agentes
fnanceiros, por se situarem jusante neste processo, tm ainda alguma infuncia
na deliberao sobre quem recebe ou no recebe os recursos para investimento,
por meio de suas avaliaes creditcias. Na opinio de alguns dos entrevistados, o
papel do agente fnanceiro neste fuxo central para a reduo dos riscos e melhor
controle dos emprstimos. Para outros, isto acaba lhes conferindo poder de
interferncia, uma vez que eles no incorporam em suas decises de fnanciamento
uma avaliao poltico-estratgica para o setor.
3.3 Monitoramento
Uma vez concebidos, os projetos seguem para a fase de execuo pelas empresas
e so submetidos a diferentes formas de monitoramento. Ao longo dos ltimos
anos, o monitoramento dos projetos vem se tornando cada vez mais complexo,
envolvendo mltiplos atores e adquirindo novas exigncias e formas de verifcao.
195 A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico
Em um primeiro nvel, o monitoramento da execuo dos projetos
conduzido pelo DMM, o qual possui analistas distribudos nas principais regies
de produo do pas. Estes fscalizam as obras in loco e produzem relatrios mensais.
Estes relatrios so remetidos ao CDFMM para apreciao e aos agentes fnan-
ceiros para a liberao das parcelas dos fnanciamentos (a liberao dos recursos
condicionada apresentao destes relatrios). Os agentes fnanceiros, por sua
vez, alm de receberem os relatrios do DMM, conduzem tambm suas vistorias
nos locais de realizao das obras, como parte do seu acompanhamento fnanceiro,
gerando relatrios trimestrais.
Alm do DMM e dos agentes fnanceiros, a Transpetro tambm realiza acom-
panhamento da execuo das suas encomendas. Desde as primeiras encomendas
do PROMEF, a companhia tem funcionrios destacados para conduzir medies
cuidadosas sobre a evoluo da obra (cumprimento de cronograma, fuxo de gastos,
metas fsicas etc.). Da mesma forma, os desembolsos da Transpetro aos estaleiros
so condicionados aprovao deste acompanhamento. A partir de 2012, o
monitoramento tradicional vem sendo sofsticado para abarcar tambm avaliaes
sobre o processo produtivo, a qualidade da produo, layout, produtividade e novas
tecnologias, por meio da criao na Transpetro do Setor de Acompanhamento da
Produo (SAP). O objetivo deste setor identifcar gargalos e corrigi-los ao longo
do processo, garantindo que o produto fnal tenha o melhor nvel de qualidade
ao menor custo possvel. Este monitoramento voltado para a produtividade conta
com a consultoria de empresa sul-coreana com larga experincia no setor. Assim,
o SAP concilia a verifcao tradicional da execuo da obra com consultoria para
melhoria dos processos produtivos, com o objetivo de concretizar a desejada curva
de aprendizado no setor naval nacional e a busca por competitividade internacional.
No menos importante, outra face do monitoramento diz respeito incluso
dos projetos aprovados pelo CDFMM e contratados junto aos agentes fnanceiros
na carteira de projetos do PAC. A partir de 2007, o PAC passa a acolher os inves-
timentos voltados para a revitalizao da indstria no Brasil. Isto signifca que tais
projetos adquirem prioridade na implementao por parte do governo federal e
os recursos a eles destinados (no caso, o FMM) fcam protegidos contra contin-
genciamentos oramentrios. As iniciativas abrigadas no PAC so monitoradas
por meio de uma sala de situao, constituda por representantes do MP, do
DMM e da Petrobras. Desta ateno dedicada aos projetos, problemas e entraves
ao seu andamento so identifcados e solucionados. A soluo, em geral, requer a
articulao e coordenao de esforos entre rgos pblicos e entre estes e atores
privados. Tal articulao se d em reunies executivas, nas quais representantes
destas organizaes discutem os problemas e buscam as medidas necessrias para
super-los. Um exemplo est nos processos de licenciamento ambiental para as reas
de explorao ou construo de estaleiros. Estes processos, usualmente, tendem a ser
196 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
longos e, em seu trmite, pode haver falhas de comunicao e entendimento entre
as partes (por exemplo, entre Ibama e empresas), provocando atrasos. Os gestores
do PAC atuam nestas lacunas, provendo oportunidades de contato direto entre
as partes, esclarecendo dvidas e omisses, otimizando os fuxos de informaes e
prazos dos procedimentos, e acelerando a tramitao dos processos.
3.4 Controles polticos, burocrticos e legais: Senado, TCU, CGU e Ibama
Em torno do ncleo do arranjo poltico-institucional que d suporte s iniciativas de
revitalizao da indstria naval, gravitam outras instituies s quais cabem avaliar
e autorizar a operao da poltica e suas aes, quais sejam: o Senado Federal, o
TCU, a CGU e o Ibama.
O Senado Federal teve papel importante na viabilizao e montagem do
arranjo atual quando a ele coube autorizar politicamente as reformulaes
legais que permitissem o maior envolvimento da Transpetro e do BNDES no
setor. Para que a Transpetro pudesse sustentar as encomendas previstas para
os estaleiros, fazia-se necessria uma ampliao substantiva de seu limite de
endividamento, em 7.999%, alcanando R$ 5,6 bilhes. Alm disso, outra
autorizao formal do Senado fazia-se necessria no sentido de permitir que o
BNDES superasse alguns normativos da Regra de Basileia, a qual institui limites
para a concesso de crdito a um mesmo grupo econmico. Como a Transpetro
uma subsidiria da Petrobras, com a qual o BNDES possui um volume
amplo de fnanciamentos contratados, a concesso de novos fnanciamentos
para a encomenda de navios exigia que o BNDES fexibilizasse a regra para
a estatal, condicionada anuncia do Senado Federal. Ambas as autorizaes
tramitaram pelas Comisses de Finanas Pblicas e de Assuntos Econmicos,
permitindo aos senadores o escrutnio das informaes prestadas pelo governo
sobre os objetivos e as formas de operao da poltica, envolvendo pedidos de
esclarecimentos e audincias, antes da aprovao das resolues necessrias.
No que tange ao controle contbil da execuo e aplicao dos recursos
envolvidos, tanto a CGU quanto o TCU se mostraram atuantes em relao s
iniciativas do governo para revitalizao da indstria naval brasileira. Dado o volume
expressivo de recursos pblicos envolvidos, os dois rgos de controle (interno e
externo) tm dedicado ateno gesto dos recursos do FMM. Verifcou-se que a
CGU, anualmente, de 2005 a 2010, realizou auditorias e processos de aprovao
de contas do FMM. O TCU realizou auditoria, em 2005, sobre o processo licita-
trio de estaleiros para construo do primeiro lote de navios do PROMEF e, em
2009, a pedido do Congresso, realizou outra auditoria da aplicao dos recursos do
FMM, a qual foi seguida por nova auditoria de monitoramento das recomendaes
e determinaes feitas em 2009 (esta realizada em 2011).
197 A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico
No que se refere aos processos de licenciamento ambiental para a construo
de novos estaleiros, coube ao Ibama (ou as secretarias estaduais de meio ambiente,
em alguns casos) avaliar os impactos socioambientais dos projetos e verifcar o
atendimento s normas de proteo no s ambiental, mas social e histrico-
-cultural. Destaque-se que o licenciamento cria oportunidade de consulta a outros
rgos estatais encarregados da proteo e garantia de direitos, como o Instituto
do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN), a Fundao Nacional do
ndio (Funai), a Fundao Cultural Palmares (FCP), e o Ministrio Pblico da
Unio (MPU). O processo de licenciamento ambiental envolve a realizao de
audincias pblicas, convocadas pelo Ibama ou demandadas pela sociedade civil
local. O quadro 1 sintetiza as principais etapas, atores e processos que confguram
o arranjo poltico-institucional para revitalizao da indstria naval ps-2005.
QUADRO 1
Etapas, atores e processos do arranjo institucional da poltica de revitalizao da
indstria naval
Etapas Atores e processos centrais Atores e processos perifricos
Planejamento
Mercado (demanda espontnea), porm com predo-
minncia das encomendas das Transpetro (PROMEF)
Senado Federal autoriza ampliao do limite de
endividamento da Transpetro
Deciso
CDFMM
Empresas DMM CDFMM (prioriza/aprova)
TCU e CGU auditam a aplicao de recursos do
FMM
Financiamento
FMM + agentes nanceiros (BNDES, CEF, BB, Basa
e BNB)
Execuo Estaleiros e armadores privados + Transpetro
Ibama (ou rgos estaduais) conduz processo de
licenciamento ambiental para construo de novos
estaleiros
Monitoramento DMM, agentes nanceiros e Transpetro PAC
Elaborao dos autores.
4 O ARRANJO, SUAS CAPACIDADES E DEBILIDADES
O sucesso ou fracasso de polticas de desenvolvimento esto umbilicalmente
ligados operao dos arranjos institucionais que do sustentao aos processos
decisrios, de execuo e controle destas. Assim, a depender da forma como tais
polticas esto arranjadas, o Estado possuir mais ou menos capacidade/debilidade
para alcanar seus objetivos.
Como mencionado no captulo introdutrio, as capacidades criadas pelos
arranjos no existem em absoluto e precisam ser avaliadas em perspectiva relativa
isto , um arranjo poltico-institucional gera mais ou menos capacidade sempre
em relao a outro arranjo. Assim, avaliam-se neste captulo as capacidades esta-
tais do arranjo poltico-institucional da revitalizao da indstria naval em duas
etapas: primeiramente, comparando o atual arranjo com o que sustentou as aes
198 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
do Estado brasileiro no setor nos anos 1960-1970 (subseo 4.1); e posteriormente,
contrastando sua previso formal/normativa (in books) com a sua operao prtica
(in action) (subseo 4.2).
4.1 Comparao com o arranjo adotado no perodo burocrtico-autoritrio
O arranjo poltico-institucional que sustentou a poltica de fomento indstria naval
no Brasil, nos anos 1960 e 1970, era composto, basicamente, por uma autarquia
ligada ao Ministrio dos Transportes, a Sunamam, qual cabia o planejamento do
setor, as decises sobre aprovao e o monitoramento de projetos submetidos por
estaleiros e armadores privados, alm da gesto do FDMM, posteriormente FMM.
A Sunamam foi criada em 1966 e surgiu do acmulo desenvolvido pelas
estruturas anteriores (Conselho da Marinha Mercante e Grupo Executivo da
Indstria Naval). Tinha a responsabilidade de administrar as polticas para a
Marinha Mercante e a construo naval, possuindo autonomia para fnanciar
a armao nacional e fscalizar e disciplinar o transporte aquavirio brasileiro.
Aps sua criao, em 1967, foi formulado o Plano de Emergncia da Construo
Naval PECN (Borges e Silva, 2003), que previa a construo de 51 navios. De 1966
a 1969, os navios passaram a ser construdos em srie, com maior porte, com ndices
elevados de automao (Barat, Campos Neto e Paula, 2013, p. 13).
Em 1971, foi lanado o 1
o
Programa de Construo Naval (PCN) e, no
governo Geisel, o 2
o
Plano (1975-1979), no contexto da crise internacional do
petrleo (Barat, Campos Neto e Paula, 2013). Ao fnal da dcada de 1970, o Brasil
era mundialmente reconhecido como um dos mais capacitados construtores de
navios, alcanando o segundo lugar no ranking mundial em termos de volume de
encomendas (Lima Neto, 2001).
8

Em sntese, o arranjo poltico-institucional para a promoo da indstria
naval nos anos 1960-1970 organizava-se da seguinte forma. O governo, por meio
de sua autarquia, formulava os planos de criao e expanso da indstria, indicando
as necessidades de desenvolvimento e diretrizes para o investimento privado.
As empresas privadas (estaleiros, armadores e outras) submetiam os projetos de
construo de embarcaes Sunamam, qual cabia a deciso sobre a aprovao
dos projetos que seriam fnanciados com recursos do FMM. Alm de fnancia-
mentos subsidiados pelo fundo, a regulamentao do perodo garantia restries
de acesso ao mercado nacional e proteo contra a concorrncia externa, exigindo, em
contrapartida, a construo de embarcaes em estaleiros nacionais, com a criao
de novos estaleiros ou a modernizao dos existentes. Alm disso, a legislao
8. Alguns analistas armavam que o Brasil era o segundo maior construtor naval depois do Japo. Embora o pas tenha
ocupado este lugar, no se considerou que muitas das encomendas realizadas no foram executadas (Barat, Campos
Neto e Paula, 2013).
199 A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico
estabelecia um prmio para cobrir a diferena entre o custo da construo no Brasil
e o dos estaleiros mais competitivos do exterior, tambm a ser pago pelo FMM.
Cabia Sunamam o monitoramento da realizao dos projetos e das contrapartidas.
Na esteira da crise do Estado nacional-desenvolvimentista, esse arranjo foi
desmobilizado. No incio dos anos 1980, foi retirada da Sunamam a adminis-
trao do FMM; este passou para o agenciamento fnanceiro do BNDES, com
administrao do Ministrio dos Transportes, a partir do CDFMM. Por sua vez, a
Sunamam foi extinta em 1989, sob a acusao de locupletamento de autoridades
governamentais, armadores e industriais. Com a extino da superintendncia, suas
atividades deixaram de ser realizadas por organizao da administrao indireta
do Estado sendo transferida para a administrao direta, no caso para a Secretaria
de Transportes Aquavirios do Ministrio dos Transportes (Gomide, 2011).
Ao se comparar, em sua dimenso formal, o arranjo do perodo burocrtico-
-autoritrio (1960-1980) com o arranjo atual, podem-se perceber algumas seme-
lhanas e continuidades, mas, sobretudo, importantes variaes, as quais permitem
julgar as capacidades estatais (tcnico-administrativas e polticas) existentes nos
distintos momentos (quadro 2).
Quanto s continuidades, observa-se que ambos os arranjos de apoio
indstria naval ancoram-se no fnanciamento pblico de empresas privadas
para a construo de estaleiros e embarcaes no pas, via FMM, observando-se
requerimentos de contedo nacional. Ainda que tais caractersticas tenham
persistido, alteraes importantes ocorreram quanto incorporao de uma
pluralidade de novos atores (para alm de burocratas e empresrios) e criao
de novos instrumentos e processos, os quais sugerem que tenha ocorrido uma
ampliao das capacidades estatais entre os dois perodos em anlise (anos
1960-1980 e ps-2003).
QUADRO 2
O arranjo do perodo burocrtico-autoritrio versus o arranjo atual
Etapas Arranjo burocrtico-autoritrio Arranjo atual
Planejamento
Governo Sunamam: incorporou o GEIN e
elabora os PCNs
Mercado demanda espontnea +
predominncia da Transpetro (PROMEF)
Senado
Deciso Sunamam
CDFMM
Empresas DMM CDFMM (prioriza/aprova)
TCU e CGU
Financiamento FMM + Sunamam
FMM + agentes nanceiros (BNDES, CEF, BB,
Basa e BNB)
Execuo Estaleiros e armadores privados Estaleiros e armadores privados + Transpetro Ibama
Monitoramento Sunamam DMM, agentes nanceiros e Transpetro PAC
Elaborao dos autores.
200 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
4.1.1 Ampliao das capacidades tcnico-administrativas
O arranjo burocrtico-autoritrio contava com uma autarquia (Sunamam) que
possua autonomia em relao ao Ministrio dos Transportes (esprito do Decreto-
-Lei n
o
200, de 1967). Esta organizao se mostrou capaz de promover estudos e
elaborar planos nacionais para o setor, oferecendo o direcionamento estratgico
para as aes do setor pblico e do setor privado. Alm disso, ao longo de quase trs
dcadas, foi capaz de operar fnanciamentos para o setor, os quais impulsionaram
a criao e o crescimento da indstria naval no Brasil.
Apesar disso, esses fatores no foram sufcientes para a constituio de um
aparato burocrtico autnomo em relao aos interesses privados e capazes de
prevenir a crise que abateu a rea. Na opinio de todos os depoentes da Comisso
Parlamentar de Inqurito (CPI), que investigou escndalos de corrupo no rgo
em 1985, h uma contradio de fundo entre o volume das responsabilidades
atribudas Sunamam e sua estrutura defciente, sobretudo, em relao quan-
tidade e qualidade de seus recursos humanos. Assim, a Sunamam e seu corpo
tcnico no faziam a devida avaliao das empresas e dos estaleiros que requeriam
fnanciamentos, muitas vezes concedendo recursos a empresas que no tinham a
capacidade de produzir as encomendas nos prazos e na qualidade requerida. Alm
disso, relata-se que a autarquia tambm no realizava nenhum acompanhamento
sistemtico dos projetos contratados, perdendo a oportunidade de impor as contra-
partidas e o cumprimento de requisitos contratuais voltados para o aprimoramento
dos produtos e da indstria.
Dessa maneira, mesmo sendo capaz de formular a poltica e conceder os
fnanciamentos, ao longo do tempo, a superintendncia se tornou refm dos inte-
resses privados do setor, deixando de cumprir seu papel de agente de fscalizao
e de exigncia de desempenho sobre os benefciados. A situao da Sunamam
em agosto de 1980 signifcaria para uma empresa privada, rigorosamente, uma
situao de falncia (Brasil, 1986, p. 2.327). Por isso, muitos atribuem as estas
defcincias da superintendncia parte da crise que levou desestruturao do setor
de construo naval no pas, nos anos 1980 e 1990.
Em contraste, no arranjo atual, percebe-se uma estrutura burocrtica enxuta,
dotada de instrumentos que podem contribuir para evitar a captura da poltica
por interesses privados e garantir a execuo das encomendas/obras fnanciadas.
No que diz respeito ao planejamento dos investimentos do setor, o qual cabia
burocracia estatal no passado, atualmente, este feito por meio de uma parceria
entre o governo e o setor privado. A demanda por fnanciamento espontnea,
isto , so fnanciados projetos formulados pelos prprios atores privados, no
cabendo mais ao governo direcionar a demanda diretamente. A atuao do governo
se d por meio de sua capacidade de infuncia poltica nas decises da Transpetro
201 A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico
que, por sua vez, possui um poderoso instrumento estimulador e organizador das
demandas de mercado: seu poder de compra.
A recepo e a avaliao desses pedidos de fnanciamento, por sua vez, tm
sido objeto de preocupao, dada a carncia de recursos humanos no DMM.
No entanto, percebe-se que, nos ltimos anos, esforos tm sido feitos no sentido
de expanso da equipe tcnica, por meio de concurso pblico competitivo para
carreira de analista de infraestrutura, e aperfeioamento e adoo de novas tcnicas
para avaliao dos projetos.
Provavelmente, as duas mudanas que tm tido mais efeito no sentido de
proteger os recursos pblicos de desvios e predao so aquelas relativas trans-
ferncia do risco das operaes para os agentes fnanceiros e aos esforos voltados
para o fortalecimento do monitoramento da execuo dos projetos. Com relao
s primeiras, enquanto, no passado, o risco dos fnanciamentos era absorvido pelo
prprio FMM, hoje ele absorvido, em sua totalidade, pelos agentes fnanceiros.
Ademais, no caso das encomendas da Transpetro, clusulas contratuais garantem
companhia a possibilidade de assumir obras e transferi-las para outros estaleiros,
em caso de falncia ou no entrega pelos estaleiros contratados. Estes mecanismos
reduzem signifcativamente o risco de inadimplncia para a Unio/FMM, pois de
uma forma ou de outra as encomendas sero realizadas, criando condies para a
ampliao dos investimentos.
Em relao ao monitoramento, registros da CPI que investigou escndalos na
Sunamam indicam que a autarquia dedicava pouca ateno ao acompanhamento
da execuo dos projetos.
9
Pesquisadores chegam a afrmar que os subsdios e
as facilidades governamentais foram desperdiados por armadores e estaleiros,
com a complacncia da superintendncia (Barat, Campos Neto e Paula, 2013).
A autarquia aprovava emprstimos a estaleiros quebrados que no construram
navios nem pagaram as dvidas (Leal, 2010, p. 1). Alm disso, no houve uma
efetiva imposio de contrapartidas s empresas fnanciadas, de forma que estas
pudessem ter se tornado mais competitivas e menos dependentes da proteo
ofcial, capazes de sobreviver no mercado internacional.
No quadro atual, tal como descrito na seo anterior, o monitoramento
da aplicao dos recursos e da execuo dos projetos envolve um conjunto
de atores: tcnicos do DMM e dos agentes fnanceiros realizando inspees
e levantamento de dados in loco, funcionrios da Transpetro verifcando o
cumprimento de cronogramas e oferecendo assessoramento para a melhoria
dos processos produtivos, e tcnicos do MP acompanhando e auxiliando
9. De acordo com a CPI Sunamam (Brasil, 1986), em 1980, a autarquia contava com apenas um engenheiro naval,
mesmo sendo uma instituio que operava US$ 1 bilho ou mais por ano. Todos os depoimentos da CPI indicam uma
ausncia de mtodos racionais e de controle, alm de pessoal destinado para este exerccio.
202 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
nos trmites burocrticos para implementao das aes, por meio das salas
de situao do PAC. Alm destes, identifcou-se, ainda, a atuao dos rgos
de controle, como a CGU e o TCU, na auditoria da aplicao dos recursos do
FMM. Dessa forma, o arranjo atual apresenta instrumentos e processos que so
potencialmente mais efcazes na proteo dos recursos pblicos e na garantia
de seu emprego para as fnalidades elegidas.
4.1.2 Ampliao das capacidades polticas
Certamente, em relao dimenso das capacidades polticas que se percebem
as diferenas mais marcantes entre o arranjo atual e aquele do passado. No arranjo
burocrtico-autoritrio do passado, identifcou-se que os mecanismos de interao
entre atores restringiam-se aos contatos entre empresrios e tcnicos da Sunamam
por meio de processos pouco conhecidos ao pblico, prejudicando, assim, a trans-
parncia e a legitimidade das decises e aes governamentais na rea.
No arranjo atual, percebe-se signifcativa ampliao nas relaes entre Estado
e sociedade, no acesso s esferas decisrias ou de controle sobre a poltica. Primeira-
mente, destaca-se a necessidade de autorizao poltica (caso do aumento do limite
de endividamento da Transpetro) e consequente discusso das iniciativas para o
setor no Senado Federal. Em seguida, as decises sobre fnanciamento de projetos,
antes restritas burocracia (Sunamam), passam a ser submetidas a um rgo
colegiado (CDFMM) com participao de empresrios e trabalhadores do setor.
Alm disso, destaca-se a atuao dos rgos de controle na produo e publicizao
de informaes sobre a aplicao dos recursos envolvidos. Por fm, verifcaram-se
possibilidades de consulta populao afetada pelos impactos socioambientais das
intervenes geradas pela poltica (construo de novos estaleiros), por meio das
audincias pblicas no processo de licenciamento.
O arranjo poltico-institucional que sustentou a poltica de fomento
indstria naval no Brasil em seu apogeu, entre os anos 1960 e 1980, foi refexo
do insulamento burocrtico e de relaes pouco transparentes entre burocratas
e elites empresariais que marcou o perodo burocrtico-autoritrio (Loureiro,
Olivieri e Martes, 2010). O arranjo poltico-institucional estabelecido nos ltimos
anos apresenta-se permeado pelas instituies e pelos processos que caracterizam
a ordem democrtica no Brasil ps-1988, incorporando relaes com o sistema
poltico-representativo e com as demandas e reivindicaes de grupos da socie-
dade civil, sejam eles empresrios, trabalhadores, sejam das populaes afetadas
pelos investimentos. Assim, a retomada das polticas governamentais de apoio e
fomento revitalizao da indstria naval no Brasil, nos anos 2000, marcada
por um arranjo que, potencialmente, apresenta maiores capacidades poltica para
a compatibilizao dos diversos interesses.
203 A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico
4.2 O arranjo formal em contraste com sua operao prtica
At aqui, a anlise se concentrou na dimenso formal do arranjo poltico-institucional
constitudo para viabilizar a revitalizao da indstria naval no Brasil. Uma estratgia
de anlise relevante aquela que busca contrastar a defnio formal do arranjo, tal
como prescrito nos atos normativos (in the books), com a sua operao concreta e
cotidiana na prtica (in action). Tal contraste se faz necessrio, sobretudo, diante das
novidades observadas na comparao entre o arranjo atual e o passado.
Diante da incorporao ao arranjo poltico-institucional de processos de
autorizao poltica, tomada de deciso participativa e de controle e transparncia
na gesto de recursos, cabe indagar sobre as formas por meio das quais eles interferem
efetivamente no funcionamento da poltica. Isto , at que ponto a ampliao de
oportunidades para o envolvimento por parte de atores sociais e polticos tem
gerado tenses e obstculos implementao da poltica ou tem contribudo para
o aprimoramento e a qualidade da ao estatal na rea?
Assim, nesta subseo, pretende-se aprofundar a anlise sobre o papel efetivo
que tiveram as instituies democrticas (formas de participao da sociedade civil
e relao com o sistema poltico-representativo) na operao no arranjo atual.
Em geral, o que se pode verifcar que as novidades do arranjo atual esto de
fato presentes e atuantes, mas ainda encontram vrias limitaes na realizao do
seu potencial democratizante. Assim, sua presena e atuao introduzem requi-
sitos de participao, transparncia e controle, mas no a ponto de desestabilizar
a operao do arranjo e seu controle pelo Executivo. Ao mesmo tempo, isto no
quer dizer que no tenham sido capazes de induzir aprimoramentos e revises para
melhoria do processo.
4.2.1 Senado Federal
Para avanar os esforos de revitalizao da indstria naval, o governo necessitava
de autorizao do Senado Federal. Aps cinco meses de tramitao, o pedido
de autorizao foi acatado exatamente como proposto pelo governo. primeira
vista, este resultado poderia sugerir que a atuao de parlamentares no processo
tenha se conformado a um padro de passividade frente s proposies do Poder
Executivo. No entanto, a anlise indicou um signifcativo debate em torno da
poltica para o setor, envolvendo pedidos de esclarecimentos e informaes
adicionais ao Executivo e lanando bases para as atividades de controle externo
sobre a aplicao dos recursos envolvidos.
O acompanhamento da tramitao do projeto revelou duas faces do papel
exercido pelo Senado na confgurao da poltica de revitalizao da indstria
naval brasileira. Por um lado, o projeto foi debatido, autoridades do Executivo
foram chamadas a prestar informaes e esclarecimentos, e levantaram-se propostas
204 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
de controle e monitoramento da aplicao dos recursos, o que mostra um papel
ativo daquela casa legislativa no processo papel que no foi exercido no passado,
no perodo autoritrio-burocrtico. Por outro lado, observando-se melhor os argu-
mentos feitos por alguns senadores, que apresentam dvidas, problemas e defcincias
da proposta, e considerando-se o fato de que o projeto foi aprovado com apenas
um voto contrrio, sem nenhuma alterao proposta original, identifca-se, no
processo analisado, um controle limitado do Senado.
4.2.2 rgos de controle: TCU e CGU
O TCU e a CGU tm sido fscalizadores ativos das iniciativas governamentais
voltadas para a revitalizao da indstria naval, buscando cumprir tanto as soli-
citaes de auditoria feitas pelo Congresso Nacional, no caso do primeiro, como
tambm seus mandatos como rgos de controle externo e interno, caso da CGU.
Tais esforos de auditoria tm cumprido papel importante no sentido da iden-
tifcao de falhas, limitaes ou at irregularidades nos processos de gesto, as
quais, em alguns casos, envolveram processos de aprimoramento das prticas de
implementao pelos rgos gestores no Ministrio dos Transportes. Estas avaliaes
e as consequentes indicaes de melhoramento, associadas a penalizaes no caso
de descumprimento, tm contribudo gradualmente, avalia-se, para a ampliao
das capacidades tcnico-administrativas do arranjo atual.
No caso do TCU, destaca-se o processo de auditoria conduzido em 2009 sobre
a aplicao de recursos do FMM, o qual teve retorno, em 2011, para monitoramento
da implementao das recomendaes e determinaes expedidas anteriormente.
10
A auditoria do TCU ensejou mudanas importantes na estruturao e prticas
de gesto do DMM, que puderam ser verifcadas pela auditoria de monitoramento
conduzida pelo prprio TCU em 2011 (TCU, 2011). Entrevistas realizadas pela
pesquisa com os auditores e funcionrios do Ministrio dos Transportes tambm
corroboram tal avaliao. A maior parte das determinaes foi cumprida (total ou
parcialmente) ou esto em fase de cumprimento. A percepo de empresrios e
trabalhadores do setor, entrevistados para esta pesquisa, a de que, nos ltimos anos,
a equipe do DMM no s cresceu como vem melhorando suas anlises de projetos.
Assim, conclui-se, a atuao dos rgos de controle tem demonstrado a impor-
tncia do escrutnio do processo por atores externos. Tais atividades tm produzido
informaes pblicas sobre a atuao dos rgos gestores da poltica, ampliando a
10. O Acordo n
o
2.471/2009 do TCU, resultante da auditoria, indicou uma srie de pontos que requeriam providncias,
como: i) o reduzido quadro de tcnicos responsveis pela anlise de projetos; ii) a precariedade dos pareceres tcnicos
elaborados para subsidiar as deliberaes do CDFMM, prejudicando o julgamento de prioridades pelos conselheiros;
iii) ausncia de um banco de dados estruturado ou sistema de informaes sobre as concesses de nanciamento, capazes
de gerar relatrios gerenciais; e iv) necessidade de mais interao e troca de informaes entre agentes nanceiros e
o DMM para o acompanhamento das concesses.
205 A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico
transparncia do processo, mas, sobretudo, contribuindo para o aprimoramento
crescente dos instrumentos de gesto e implementao da poltica.
4.2.3 CDFMM
A partir de 2004, o arranjo que viabiliza a implementao das aes de revitaliza-
o da indstria naval passou a contar com a participao de representantes dos
interesses de empresrios e trabalhadores do setor nas decises sobre os projetos a
serem fnanciados com recursos do FMM. Assim, o CDFMM se tornou o principal
frum de interao e debate entre os atores diretamente interessados. Tal como
mencionado por um entrevistado que acompanha o conselho desde antes da intro-
duo dos atores no governamentais, quando o Conselho era s governo, a viso
era s governo. Hoje temos uma viso mais completa, diversifcada, envolvendo
indstria, armadores e trabalhadores. Ele no tem um desejo nico, mas, sim,
uma viso multifacetada, envolvendo o governo e o mercado.
11
Assim, o conselho
tem a capacidade potencial de aumentar a transparncia e o compartilhamento
de informaes, a um conjunto variado de atores, qualifcando os projetos e as
decises tomadas sobre fnanciamento.
Em 2009, a auditoria do TCU constatou que, entre 2007 e 2009, o conselho
concedeu prioridades de fnanciamento a todos os projetos que, aps analisados
pelo DMM, foram encaminhados (TCU, 2009, p. 7, grifo nosso). No entanto,
por meio das entrevistas realizadas para esta pesquisa, pde-se identifcar que a
plena aprovao dos pedidos no CDFMM se deve, em grande parte, ao fato de que
estes so discutidos, revistos e aprimorados antes de serem submetidos ao colegiado.
Segundo relatou um representante dos armadores, o projeto entra no DMM um
ano antes de ser discutido na reunio do CDFMM. A equipe do DMM analisa,
pede revises, chama para reunies. Assim, quando chega ao conselho, o projeto
est maduro, pois se o projeto for rejeitado, no obtm a priorizao e fca mais
difcil conseguir o emprstimo sem isto.
12
Alm disso, a anlise do contedo das atas das reunies do CDFMM realizadas
entre 2007 e 2012 permitiu verifcar que os pedidos de vistas ou de esclarecimentos
sobre os pedidos de fnanciamento so frequentes, sobretudo nos anos recentes.
Isto indica que o conselho tem criado oportunidades para os diferentes atores
questionarem os projetos a partir de suas distintas perspectivas. Assim, verifca-se
que o CDFMM tem permitido que atores estratgicos do setor (trabalhadores,
empresrios e burocratas de diferentes reas) tenham acesso a informaes crticas
e possam participar das decises sobre a aplicao dos recursos.
11. Informao oral obtida por meio de entrevista realizada em 15 de outubro de 2012.
12. Informao oral obtida por meio de entrevista realizada em 30 de outubro de 2012.
206 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Percebe-se que o CDFMM, ainda que enfrentando difculdades, est a caminho
de realizar seu potencial como rgo participativo e deliberativo, responsvel pela
anlise de projetos para a tomada de decises compartilhadas sobre a concesso de
fnanciamentos. Aprimoramentos so perceptveis e tm garantido que o conselho
cumpra, no mnimo, o papel de viabilizar o dilogo entre atores do setor e atores
governamentais, ampliando a transparncia e publicizao de informaes.
4.2.4 Ibama/licenciamento ambiental
A instalao de empreendimentos como um estaleiro naval tem o potencial de
provocar impactos socioambientais negativos. No nvel federal, cabe ao Ibama a
concesso de tais licenas em trs modalidades prvia, de instalao e de operao
aps a anlise dos Estudos de Impacto Ambiental (EIAs) e de Relatrios de Impacto
Ambiental (Rimas) encaminhados pelos empreendedores.
O processo de licenciamento cria oportunidades para que projetos de insta-
lao de grandes infraestruturas, comumente baseados em consideraes tcnicas
e econmicas, sejam avaliados a partir de uma perspectiva que valoriza a proteo
ambiental, o uso sustentvel dos recursos naturais e a garantia de direitos das popu-
laes imediatamente afetadas. Para alm do exame dos EIAs-Rimas pelos tcnicos
do Ibama, tal avaliao envolve tambm a realizao de audincias pblicas com
a populao local e consultas a outros rgos estatais responsveis por polticas e
garantia de direitos em segmentos especfcos. Assim, o processo de licenciamento
confronta interesses econmicos com direitos e protees ambientais, sociais e
culturais. Tal como descrito por uma tcnica do Ibama: Todas as expectativas e
interesses desguam no processo de licenciamento.
13
Apesar de o processo de audincias pblicas estar sujeito a crticas, as
audincias tm desempenhado bem seu papel de informar populao sobre os
empreendimentos e promovem um espao aberto para exposio de opinies
divergentes. Alm das audincias, outros rgos estatais so chamados a se mani-
festar e apresentar posicionamento quanto ao estudo ambiental de cada projeto sob
licenciamento, entre eles: i) a Funai para o componente indgena; ii) a FCP para o
componente quilombola; iii) o Instituto Chico Mendes (ICM-Bio) para questes
atinentes a unidades de conservao; iv) o IPHAN; v) o Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra) para questes envolvendo assentamentos;
e, por fm, vi) a Fundao Nacional de Sade (Funasa) e o Ministrio da Sade
(MS). Alm destes, observa-se um papel ativo do Ministrio Pblico Federal
(MPF). Em 2011, a Portaria Interministerial n
o
419 (Brasil, 2011) regulamentou a
atuao destes rgos e entidades no processo de licenciamento, de modo que suas
contribuies e posicionamentos pudessem ter um papel mais claro no processo.
13. Informao oral obtida por meio de entrevista realizada em 6 de novembro de 2012.
207 A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico
Na prtica, o licenciamento ambiental efetivo em promover mudanas nas
propostas originais e pode vetar determinados empreendimentos por no correspon-
derem s exigncias ambientais e socioeconmicas. Ele cria oportunidades para que
os projetos sejam confrontados com suas repercusses nas dimenses ambientais,
sociais e tnico-culturais. Contudo, questes relativas a disputas de competncia
entre o governo federal e os estados e as limitaes na implementao dos requisitos
do processo tm restringido o impacto concreto da etapa do licenciamento sobre
os investimentos do setor de construo naval.
5 CONCLUSES: O ARRANJO DE IMPLEMENTAO, SUAS CAPACIDADES E OS
RESULTADOS DA POLTICA
Pde-se identifcar que o arranjo atual, quando comparado ao que vigorou no passado,
apresenta mais capacidades, tanto polticas quanto tcnico-administrativas. Alm
disso, ao comparar o desenho formal do arranjo e sua operao prtica, verifca-se
que, apesar de as novas capacidades polticas adquiridas encontrarem difculdades na
realizao plena do seu potencial, sua operao tem, de fato, criado oportunidades
para a participao de um conjunto mais amplo de atores (polticos e sociais) na
implementao da poltica, alm da publicizao e da transparncia das informaes.
Ainda cedo para uma avaliao compreensiva dos resultados das iniciativas
de revitalizao da indstria naval no Brasil, visto que esta ainda est em curso e
com o tempo que se poder dizer se os objetivos de estimular uma indstria
nacional com competitividade internacional foram alcanados. No entanto,
possvel tirar algumas concluses por meio da comparao entre o arranjo do
passado e seus resultados com as caractersticas de operao do arranjo atual e os
resultados observveis at o presente.
Como se pde observar, o arranjo do passado era marcado pela concentrao
das atividades de planejamento, gesto do fundo, tomada de decises e monitora-
mento de projetos na Sunamam, autarquia ligada ao Ministrio dos Transportes, a
qual contava com ampla autonomia para execuo da poltica. Esta concentrao
de competncias facilitava a coordenao e a integrao das diversas etapas do
processo, mas, como se viu, sobrecarregava a agncia com tarefas que iam alm
de sua capacidade tcnico-administrativa. Relatos histricos ressaltam defcits de
capacidade na gesto dos planos, na avaliao e no monitoramento dos projetos
agraciados com fnanciamento pblico e na gesto do FMM. Alm disso, o arranjo
do passado no dispunha de mecanismos de interao com atores polticos e sociais
diretamente interessados (como sindicatos de trabalhadores e populaes locais
afetadas) e outros atores burocrticos (como rgos de controle, regulao etc.).
Isto fazia com que a implementao da poltica corresse de forma insulada, envol-
vendo relaes pouco transparentes entre tcnicos da burocracia e empresrios do
setor, prejudicando a publicizao de informaes e o acompanhamento pblico.
208 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Tais caractersticas criaram condies e oportunidades para os desvios e a m utilizao
de recursos observados, o que resultou em acusaes de locupletamento de autori-
dades governamentais, armadores e industriais que derivaram em CPI no Congresso
Nacional e a consequente extino da autarquia no fnal da dcada de 1980.
Diferentemente, o arranjo atual marcado pelo envolvimento de um conjunto
de atores e pela desconcentrao de atribuies entre eles. O mecanismo de estmulo
e coordenao das demandas do setor privado so as encomendas da Transpetro.
As demais etapas do processo, envolvendo a avaliao de pedidos e a tomada de
deciso sobre fnanciamentos, bem como a gesto do FMM e o monitoramento da
execuo fnanceira e fsica dos projetos, encontram-se distribudas entre os atores
envolvidos no arranjo. O monitoramento, por sua vez, passa a ser conduzido por
mltiplos atores DMM, agentes fnanceiros e Transpetro garantindo que todos
os projetos estejam sob a observao de distintos olhares. Finalmente, o risco das
operaes passou a ser plenamente assumido pelos agentes fnanceiros, protegendo
o errio no caso de eventual inadimplncia.
No que tange s caractersticas do arranjo atual que lhe permitem mais
capacidade poltica, destaca-se o fato de o programa ter sido submetido discusso
e aprovao do Senado, atuao dos rgos de controle e participao de
representantes dos sindicatos de trabalhadores e empresrios no CDFMM.
Este conjunto de caractersticas faz com que a implementao da poltica no con-
texto atual ocorra no s envolvendo vrios atores e suas distintas capacidades, mas,
sobretudo, sob ateno e observao de atores governamentais (acompanhamento
do PAC), rgos de Estado (CGU, TCU, Ibama etc.) e organizaes da sociedade
civil (como sindicados e associaes locais). Assim, somados os fatores associados
ampliao das capacidades tcnico-administrativas e polticas, h razes para
esperar que os recursos pblicos sejam mais bem aplicados, prevenindo desvios e
a no execuo dos projetos fnanciados (rent-seeking), alm da captura dos agentes
pblicos pelos interesses privados, crticas comuns s iniciativas de interveno do
Estado na economia ou de polticas pblicas de carter desenvolvimentista.
O estudo do caso da revitalizao da indstria naval aponta no sentido de se
entender melhor as condies sob as quais so provocadas sinergias ou confitos
entre a implementao de uma poltica com traos tipicamente desenvolvimentistas
em um contexto democrtico. Por um lado, a investigao demonstrou que a vign-
cia de mecanismos de controles poltico e burocrtico no tem criado obstculos
implementao das aes. Em alguns casos, observou-se que a interferncia destes
processos tem defagrado melhorias e aperfeioamentos na gesto da poltica (como
o fortalecimento dos processos de avaliao e monitoramento). Assim, certo
afrmar que as exigncias de prestao de contas e controle por parte da sociedade
civil impostas pelo contexto poltico-institucional brasileiro ps-CF/1998, no caso
em estudo, resultou na ampliao das capacidades do Estado.
209 A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico
Compreender em maior profundidade as relaes entre a vigncia de
instituies democrticas e a implementao de polticas de desenvolvimento
requer, assim, comparaes entre diferentes polticas e suas condies de execuo.
Estas tendem a variar de setor para setor, em funo das diferentes trajetrias
histricas, instituies, bases econmicas, atores e coalizes polticas. Este estudo
de caso uma contribuio neste sentido.
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CAPTULO 9
DESENVOLVIMENTO E INCLUSO SOCIAL: O CASO DO ARRANJO
POLTICO-INSTITUCIONAL DO PROGRAMA NACIONAL DE
PRODUO E USO DO BIODIESEL
Paula Maciel Pedroti
1 INTRODUO
O Estado brasileiro passou por profundas transformaes institucionais nas ltimas
dcadas. De um lado, a Constituio Federal de 1988 (CF/1988), ao consagrar a
celebrao do Estado democrtico de direito, introduziu mecanismos institucionais
de participao social, controle e transparncias nas decises pblicas. Por outro,
observa-se, desde a dcada de 2000, a emergncia de um ativismo estatal voltado
para a estruturao de polticas pblicas em reas consideradas crticas para o
desenvolvimento.
Diante desse contexto, o objetivo deste estudo compreender o arranjo
poltico-institucional de uma poltica pblica de fomento ao desenvolvimento
produtivo, considerando sua atuao frente s demandas das instituies demo-
crticas brasileiras, que passaram por um processo de fortalecimento e amadure-
cimento nas ltimas dcadas. Trata-se do Programa Nacional de Produo e Uso
do Biodiesel (PNPB), poltica pblica federal lanada em dezembro de 2004 que visa
implementar a produo e o uso do biodiesel no territrio nacional, promovendo,
simultaneamente, o desenvolvimento regional e a gerao de emprego e renda no
campo. Para tal, alm de fomentar a produo e o uso do biodiesel por meio da
mistura obrigatria e gradativa deste combustvel ao diesel mineral, o programa
cria incentivos de mercado para que a indstria adquira da agricultura familiar a
matria-prima necessria para a produo do biodiesel.
A anlise ser conduzida com base no instrumental analtico-conceitual proposto
por Pires e Gomide (2012a), que pretende analisar as capacidades estatais tanto
polticas como tcnico-administrativas na formulao e na implementao das
polticas pblicas pr-desenvolvimento. Tomando como base tal abordagem, este
estudo prope verifcar se o arranjo do PNPB capaz de conjugar os requisitos de
participao, controle e transparncia prprios de um contexto democrtico
com os elementos do aparato tcnico-administrativo necessrios para conduzir
com efcincia esta poltica pblica. Ademais, entre os mltiplos propsitos deste,
214 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
examina-se de que maneira o seu arranjo contribui para o alcance de dois objetivos
especfcos: formao do mercado do biodiesel e incluso da agricultura familiar
na cadeia de produo. Elegeu-se para anlise os propsitos que refetem as carac-
tersticas do ativismo estatal recentemente verifcado no Brasil, por contemplarem
a varivel do desenvolvimento industrial com as pretenses de incluso social e
reduo das desigualdades regionais.
2 O ESTUDO DO ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL DO PROGRAMA NACIONAL
DE PRODUO E USO DO BIODIESEL (PNPB)
Em 2011, o Brasil produziu 2,6 bilhes de litros de biodiesel, o que o tornou o
quarto maior produtor de biodiesel no mundo, fcando atrs dos Estados Unidos
(3,3 bilhes), da Alemanha (3,2 bilhes) e da Argentina (2,8 bilhes), tradicionais
produtores deste combustvel (Brasil, 2012g). E, entre os meses de janeiro e abril
de 2011, o pas consolidou-se como o maior consumidor mundial de biodiesel
(Brasil, 2011). Se se considerar que tanto a produo como o consumo do
biodiesel no Brasil passaram a ser incentivados apenas em 2005, ano em que o
PNPB iniciou sua implementao, estes resultados so signifcativos.
Em seus anos de existncia, o programa fomentou a criao de um parque
industrial composto por 65 usinas autorizadas a produzir biodiesel capazes de
prover mais que o dobro da demanda nacional: a capacidade instalada das usinas,
em abril de 2012, alcanava a ordem de 6,2 bilhes de litros (Brasil, 2012f ).
Foi justamente este potencial produtivo da indstria do biodiesel que permitiu
que em 2010 fosse antecipado para 5% a porcentagem de mistura obrigatria
do biodiesel ao diesel mineral vendido nos postos.
1
Esta proporo, denominada
B5, estava prevista apenas para 2013.
2
Alm destes nmeros positivos relativos
ao desenvolvimento produtivo, o PNPB destaca-se por ter includo na sua
cadeia de produo a participao de 104.295 estabelecimentos da agricultura
familiar em 2011, o que levou aquisio, pela indstria do biodiesel, de R$ 1,5
bilho em matrias-primas dos agricultores familiares neste ano (Brasil, 2012b).
Esta participao deve-se criao de um instrumento institucional inovador, o
Selo Combustvel Social, certifcao conferida aos produtores de biodiesel que
compram parte da matria-prima da agricultura familiar. Com o selo, os produtores
tm acesso a uma srie de benefcios fscais, fnanceiros e de mercado.
Essa faceta social um dos aspectos mais inovadores e tambm desafadores
do PNPB. inovadora, pois nenhuma poltica agroenergtica brasileira havia se
preocupado, at ento, em considerar entre seus objetivos outras pretenses alm
1. Uma das principais medidas para promover a produo e o consumo do biodiesel foi a introduo de uma escala
gradativa de mistura deste combustvel ao leo diesel.
2. Convencionou-se que, para se referir proporo de mistura do biodiesel ao diesel, se indica o nmero da porcentagem
de mistura ao lado da letra B. Por exemplo, B5 refere-se a 5% de mistura de biodiesel ao diesel.
215
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel
daquelas relativas efcincia energtica e econmica. desafadora, pois seus
alcances no atingiram os resultados inicialmente estabelecidos, todavia as conquistas
obtidas ao longo desses anos no podem ser desconsideradas.
O PNPB fruto de uma complexa engenharia institucional. Quando a
poltica pblica foi formulada, entre 2003 e 2004, visava-se estruturar uma poltica
agroenergtica capaz de contemplar, de um lado, os anseios de efcincia energtica
e, de outro, os de incluso social e desenvolvimento regional. Trata-se de um pro-
psito ambicioso, pois a incluso do componente social cria condicionantes para
a poltica pblica que podem afastar seus objetivos daqueles vinculados reduo
de custos e de garantia de suprimentos, prprios de uma poltica energtica.
Era preciso, portanto, criar mecanismos institucionais para equacionar este dilema.
O objetivo deste estudo identifcar, justamente, de que maneira o arranjo
poltico-institucional do PNPB composto por elementos que permitem que esses
resultados sejam alcanados e, simultaneamente, que os anseios de maior partici-
pao e transparncia, prprios de um contexto democrtico, sejam respondidos.
Para tal, a prxima seo ir analisar as especifcidades do arranjo do PNPB com
base na abordagem dos arranjos institucionais proposta por Pires e Gomide (2012a).
Uma vez empreendida esta tarefa, ser examinado de que modo as caractersticas
de funcionamento do arranjo infuenciam os resultados observados.
2.1 As especicidades do arranjo poltico-institucional do PNPB
O objetivo desta seo analisar as caractersticas do arranjo poltico-institucional
do PNPB e verifcar de que maneira o arranjo conjuga os requisitos democrticos
de participao com os elementos do aparato tcnico-administrativo necessrios
para dar sustentao a esta poltica pblica, conforme a abordagem dos arranjos
institucionais. Este estudo permite concluir que tal arranjo oferece elementos de
alta capacidade poltica e tcnico-administrativa.
2.2 Capacidade tcnico-administrativa
Essa capacidade, que se refere aos instrumentos organizacionais e ao arcabouo
jurdico da poltica pblica, os quais contribuem para sua implementao,
compreende as dimenses: i) processual-organizacional, que contempla os processos
de planejamento, controle e gesto, e envolve os instrumentos de coordenao
intragovernamental; e ii) jurdica, que diz respeito ao arcabouo regulatrio que
d sustentao poltica pblica (Pires e Gomide, 2012b).
2.2.1 Dimenso processual-organizacional
O PNPB uma poltica intersetorial que conta com a participao social no seu
processo de tomada de deciso e gesto. Por esta razo, apresenta uma estrutura
organizacional complexa, pois h a necessidade de se coordenar tanto os diferentes
216 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
atores governamentais e sociais que participam de sua gesto como tambm os
diversos interesses que a permeiam. Dois elementos destacam-se no processo de
coordenao do PNPB. Do ponto de vista da gesto, o foco a atuao da Casa
Civil, coordenadora da Comisso Executiva Interministerial do PNPB (CEIB),
rgo que define as diretrizes do programa e faz a gesto do seu processo de
implementao. No que se refere inovao institucional, o destaque vai para o
Selo Combustvel Social, principal instrumento de incluso social do PNPB, que
exerce tambm a funo de coordenao, por articular os diversos atores e interesses
envolvidos na cadeia do biodiesel.
O papel preponderante da Casa Civil na coordenao do programa esteve
presente desde a sua formulao. Nesta fase, o principal desafo era criar uma
poltica pblica capaz de contemplar a perspectiva do agronegcio, da agricultura
familiar e da indstria do biodiesel, um novo segmento empresarial, que precisava
de incentivos para ser estruturado. Para tal, entre julho e dezembro de 2003, sob a
coordenao da Casa Civil, formaram-se grupos de estudos interministeriais que
buscaram analisar as diferentes vertentes da poltica pblica, e realizou-se uma srie
de audincias na Casa Civil, com a participao de diferentes atores governamentais e
sociais envolvidos na cadeia de produo, consumo, venda e regulao de biocom-
bustveis, que contriburam com seus conhecimentos para a proposta da poltica.
Esta concertao resultou em um relatrio que considerou as diferentes recomen-
daes ministeriais e os posicionamentos das entidades convidadas a participar,
que foi aprovado pelo presidente da Repblica e pelo Conselho de Ministros em
23 de dezembro de 2003. Nesta mesma ocasio, defniu-se a estrutura de gesto
do PNPB, a ser composta pela CEIB, exercendo papel de ncleo deliberativo, e
um grupo gestor, responsvel pela gesto operacional do programa.
Desde ento, uma srie de normativas tm sido ajustadas de acordo com
as demandas verifcadas durante a implementao do programa. Neste processo,
observa-se a articulao entre governo e atores sociais cujos interesses perpassam
a cadeia do biodiesel. Note-se que lidar com diferentes atores e objetivos e buscar
compatibiliz-los por meio de instrumentos institucionais so o principal desafo
da gesto deste programa,
3
e como a Casa Civil um rgo vinculado Presidncia
da Repblica, ela detm forte legitimidade poltica para orquestrar a participao
dos diferentes ministrios envolvidos no PNPB e para conduzir processos que
coordenem os diversos interesses contemplados por este. Esta viso de governo
essencial para ampliar a capacidade estatal na conduo de polticas pblicas que
demandam a articulao de atores e interesses, como o caso do PNPB.
Por seu turno, a existncia de um mecanismo institucional que simulta-
neamente articula os atores e interesses e permite a integrao dos agricultores
3. Lembrando que esse desao tambm esteve presente na fase de formulao.
217
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel
familiares na cadeia do biodiesel tambm contribui fortemente para a coordenao
do PNPB. O elemento responsvel por assumir este papel o Selo Combustvel
Social, certifcao concedida pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
aos produtores de biodiesel responsveis por promoverem a incluso social dos
agricultores familiares. A certifcao traz uma srie de benefcios a eles, o que
incentiva a aquisio dos produtos da agricultura familiar. Algumas destas vantagens
esto listadas a seguir.
1) Acesso a alquotas do Programa de Integrao Social (PIS), do Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP) e da Contribuio
para Financiamento da Seguridade Social (Cofns) com coefcientes de
reduo especiais.
4

2) Acesso s melhores condies de fnanciamento, por meio do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e de suas
instituies fnanceiras credenciadas, bem como ao Banco da Amaznia
(Basa), ao Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e ao Banco do Brasil
(BB), entre outras instituies, conforme Resoluo BNDES n
o
1.135,
de 3 de dezembro de 2004 (BNDES, 2004).
3) Participao prioritria nos leiles de biodiesel, coordenados pela Agncia
Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP): segundo
a Resoluo n
o
5 do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE),
de 2007, Artigo 3
o
, inciso I, 80% do volume de biodiesel comercializado
nos leiles de venda reservado s empresas certifcadas (CNPE, 2007).
Este tratamento prioritrio o principal incentivo de mercado para que
os produtores comprem matria-prima da agricultura familiar.
E para que os produtores sejam contemplados com o selo social, eles devem
seguir uma srie de obrigaes relacionadas ao desenvolvimento regional e incluso
dos agricultores familiares no mercado de biodiesel, conforme a seguir.
1) Adquirir de agricultores familiares ao menos parte da matria-prima usada
na produo de biodiesel: no mnimo 15% do total, no caso das aquisies
oriundas das regies Norte e Centro-Oeste; 30% para as regies Sudeste
e Nordeste e o Semirido; e 35% (safra 2012-2013) e 40% (a partir da
safra 2013-2014) para a regio Sul, conforme disposto na Portaria MDA
n
o
60, de 6 de setembro de 2012 (Brasil, 2012d).
2) Celebrar contratos com os agricultores familiares, defnindo preos,
critrios de reajuste, prazo de entrega do produto e garantias de cada
parte. A celebrao de contratos confere aos agricultores a garantia
4. A tabela com a diferenciao tributria aplicada atualmente por matria-prima e regio, considerando ainda se o
produtor certicado ou no, est disponvel em Pedroti (2013).
218 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
de que sua matria-prima ser adquirida, dando-lhes estabilidade, fato
no usual no mercado agrcola. Importante destacar a participao dos
representantes (sindicatos e/ou trabalhadores rurais) dos agricultores
familiares neste processo.
3) Assegurar assistncia e capacitao tcnica aos agricultores familiares, de
acordo com as necessidades especfcas de cada unidade familiar, e arcar
com os seus custos.
O Selo Combustvel Social, alm de ser o mais importante instrumento de
incluso social, tambm um mecanismo de coordenao de atores e interesses,
pois cria incentivos de mercado para que a indstria do biodiesel inclua na cadeia
do biodiesel os agricultores familiares e adquira matria-prima das regies mais
carentes do pas. O diagrama 1 representa a gama dos atores envolvidos na cadeia
do biodiesel e a maneira pela qual o selo possibilita esta articulao.
DIAGRAMA 1
O selo social e os atores sociais e governamentais da cadeia do biodiesel
Embrapa:
P&D oleaginosas
Agronegcio
Agricultores familiares e
cooperativas de agricultores
Sindicatos:
controle
Sem selo
Indstria
Com selo
Biodiesel
Aquisio de
matria-prima
Aquisio de
matria-prima
Portaria do MDA
Assistncia
tcnica
Contrato
MDA:
Concesso do selo,
monitoramento
MF:
tributao
diferenciada
BNDES:
linhas de
nanciamento
ANP: reserva de
80% do volume
comercializado
nos leiles
ANP:
coordenao do leilo e
controle de qualidade
do biodiesel
Petrobras
Leilo de venda
de biodiesel
Elaborao da autora.
2.2.2 Dimenso jurdica
Uma srie de instrumentos foi publicada em 2004 a fm de criar os alicerces para
lanar o programa e introduzir o biodiesel na matriz energtica brasileira de ma-
neira sustentvel. A autorizao para que o biodiesel fzesse parte ofcialmente da
219
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel
matriz energtica brasileira fruto da Medida Provisria (MP) n
o
214, de 13 de
setembro de 2004, que tambm estabeleceu a defnio do biodiesel e criou os arca-
bouos necessrios para dar competncia ANP para atuar como rgo regulador
e fscalizador do biodiesel (Brasil, 2004a). A MP n
o
227, de 6 de dezembro de
2004, defniu o modelo tributrio do biodiesel, um dos principais instrumentos
de fomento agricultura familiar e ao desenvolvimento regional (Brasil, 2004b).
O Selo Combustvel Social, instrumento que permitiria a operacionalizao das
diretrizes da MP n
o
227/2004, foi regulamentado pelo Decreto Presidencial
n
o
5.297, de 6 de dezembro de 2004. O encaminhamento desta MP e a publicao
do decreto presidencial marcam, ofcialmente, o lanamento do PNPB.
A MP n
o
214/2004, encaminhada ao Congresso Nacional em 13 de setembro
de 2004, foi convertida na Lei n
o
11.097 em 13 de janeiro de 2005. Com isso,
defniram-se as competncias da ANP e determinou-se a introduo do biodiesel
na matriz energtica brasileira por meio de uma escala de mistura gradativa do
biodiesel ao diesel comercializado nos postos (Brasil, 2005a). Estabeleceu-se um
perodo autorizativo com mistura facultativa de at 2% entre 2005 e 2007, aps
o qual a mistura obrigatria de 2% (denominada B2) seria iniciada, passando para
5% denominada B5 em 2013 (Brasil, 2005a). Caberia ao Executivo, por meio da
ANP e em consonncia com resoluo do Conselho Nacional de Poltica Energtica
(CNPE), a prerrogativa de reduo dos prazos, caso requisitos como participao
da agricultura familiar na cadeia do biodiesel, disponibilidade de oferta de matria-
-prima e capacidade industrial de produo de biodiesel fossem observados (Brasil,
2005a, Artigo 2
o
, 2
o
). Com base nesta competncia, quatro resolues do CNPE
defniram a antecipao da vigncia da mistura obrigatria nesses anos de imple-
mentao. Na prtica, a antecipao da mistura deveu-se, essencialmente, alta
capacidade produtiva da indstria do biodiesel. A resoluo mais recente CNPE
n
o
6, de 16 de junho de 2009 estabeleceu em 5% a proporo obrigatria de
adio de biodiesel, a partir de 1
o
de janeiro de 2010, antecipando em trs anos o
uso do B5, sendo esta a porcentagem de mistura vigente (CNPE, 2009).
Em 4 de outubro de 2005, o Ministrio de Minas e Energia (MME) editou
a Portaria n
o
483, defnindo as diretrizes para a realizao, pela ANP, dos leiles de
aquisio de biodiesel (Brasil, 2005c). O modelo de leiles pblicos foi estrutu-
rado com o propsito de incentivar o desenvolvimento do mercado do biodiesel,
vinculando a ele a incluso social. Com efeito, a possibilidade de participar dos
leiles de biodiesel representa um dos mais importantes incentivos aos produtores
para comprar matria-prima da agricultura familiar. Desde o incio da compulso-
riedade da mistura, portarias do MME e resolues da ANP tm sido publicadas
com a fnalidade de aperfeioar a dinmica de realizao dos leiles e controlar a
qualidade do combustvel.
220 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Se a Lei n
o
11.097/2005 foi essencial para introduzir o biodiesel na ma-
triz energtica brasileira, a Lei n
o
11.116/2005 (resultado da converso da MP
n
o
227/2004 em lei em 18 de maio de 2005) foi fundamental para vincular o
PNPB, nos termos da lei, incluso social. Esta defniu como competncia do
Executivo fxar coefcientes para reduo das alquotas do PIS/PASEP e Cofns,
em funo da matria-prima utilizada na produo do biodiesel, do produtor e
da regio de produo, permitindo ainda a combinao destes fatores (Brasil,
2005b, Artigo 5
o
).

Defniu-se, ainda, que o biodiesel necessrio para atender as
porcentagens de mistura defnidas na Lei n
o
11.097/2005 deveria ser produzido a
partir de matria-prima preferencialmente originria da agricultura familiar (Brasil,
2005b, Artigo 15, 4
o
), determinando-se que este artigo fosse includo na Lei
n
o
11.097/2005. Esta medida fez com que o Brasil fosse o primeiro pas no mundo
a vincular legalmente a produo de biodiesel a objetivos sociais.
Como a regulamentao e a dinmica de concesso e fscalizao do selo so
competncias do MDA (Decreto n
o
5.297/2004, Artigo 5
o
), o selo social tem sido
regido por instrues normativas (INs) e portarias publicadas por este ministrio.
At o momento, foram publicadas quatro instrues normativas e uma portaria
sobre o tema.
5
Nestas INs, condicionou-se a concesso do selo aquisio de
matria-prima dos agricultores familiares, garantindo-se quantidades mnimas por
regio, entre outras medidas de fomento incluso social.
Desde meados de 2011, a CEIB tem dedicado esforos para a reviso do
marco regulatrio, visando conferir mais flexibilidade ao governo quanto s
porcentagens de mistura do biodiesel e dar mais respaldo legal e apoio fnanceiro
para os propsitos de incluso social.
6
A proposta contempla: i) transformao do
selo social em lei; ii) criao de um fundo social incidindo sobre a produo e a
comercializao do biodiesel, para fnanciar tanto o desenvolvimento tecnolgico
e de matrias-primas da cadeia de produo do biodiesel como o fortalecimento
da participao da agricultura familiar; e iii) aumento da porcentagem de mistura
em 10% at 2020, desde que determinados requisitos sejam cumpridos.
7

A inteno que a proposta, aps aprovada pelas instncias superiores do
Executivo, seja publicada no Dirio Ofcial da Unio e aberta por trinta dias para
5. Detalhes sobre as medidas contempladas pelas instrues normativas (INs) e pela portaria esto disponveis em
Pedroti (2013).
6. Conforme informaes obtidas em entrevista realizada com Rodrigo Rodrigues, coordenador da Comisso Executiva
Interministerial do PNPB (CEIB), e Jos Accarini, assessor da Casa Civil, no dia 5 de junho de 2012, em Braslia.
No momento da redao deste artigo, a proposta passava por uma avaliao poltica do Executivo.
7. So eles: oferta de matria-prima e capacidade industrial de produo; comprovada ampliao da insero da agricultura
familiar; reduo da dependncia em relao soja; participao mais equitativa das regies; proteo dos interesses
do consumidor; aval da indstria automobilstica com garantia dos motores para as propores mais altas de mistura
de biodiesel ao diesel; e comprovao da reduo das emisses de gases poluentes na atmosfera. Convm mencionar a
prerrogativa do governo de reduzir as porcentagens de mistura, caso esta medida seja considerada necessria. A reduo
ca restrita ao limite de 5% e ser monitorada e regulamentada pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE).
221
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel
consulta pblica. Neste perodo, a sociedade civil poder opinar sobre as mudanas
sugeridas. Aps esta etapa, a proposta ser encaminhada por meio de projeto de
lei (PL) para apreciao do Congresso Nacional.
2.3 Capacidade poltica
A capacidade poltica, que traduz os anseios democrticos de participao e
incluso de temas sociais na agenda pblica e representa as mltiplas formas de
participao dos atores sociais e polticos no processo de deciso e implementao
de uma poltica pblica, composta por duas dimenses, a poltico-representativa
e a societal-participativa (Pires e Gomide, 2012a). Como ser observado a seguir,
o arranjo poltico-institucional do PNPB contm elementos que lhe conferem
alta capacidade poltica.
2.3.1 Dimenso poltico-representativa
O Executivo foi o grande responsvel pela elaborao do PNPB. Todavia, no se
pode deixar de considerar a atuao do Legislativo na sua formulao, cuja parti-
cipao infuenciou os rumos seguidos por esta poltica agroenergtica.
De fato, a MP n
o
214, convertida na Lei n
o
11.097/2005, no defnia um
cronograma de mistura obrigatria do biodiesel. Para o Executivo, a rpida obri-
gatoriedade poderia afastar o programa dos propsitos de incluso social, pois
no haveria tempo hbil para a agricultura familiar se organizar e fornecer com
regularidade e segurana as oleaginosas para a produo do combustvel. A bancada
nordestina, contudo, pleiteava imediata obrigatoriedade da mistura de 2% de
biodiesel ao diesel. Aps negociaes, decidiu-se por uma soluo alternativa:
inicialmente a mistura seria facultativa e, aps um tempo de adaptao, se daria
incio obrigatoriedade. Foi diante deste contexto que se defniu a mistura facultativa
de 2% para o perodo 2005-2007 e o incio da obrigatoriedade a partir de 2008,
com a mistura de 2% at 2012, passando para 5% a partir de 2013.
8
A defnio
deste cronograma foi a principal medida legal tomada para incluir ofcialmente o
biodiesel na matriz energtica brasileira.
Por sua vez, a MP n
o
227/2004, convertida na Lei n
o
11.116/2005, que
versava sobre o modelo tributrio, foi a que suscitou mais embates de interesses
entre o governo e o Congresso Nacional. As discusses envolveram os represen-
tantes do governo e os parlamentares do Centro-Oeste, do Sul e do Sudeste, alm
de representantes dos interesses do agronegcio. O principal foco de discordncia
era a diferenciao tributria em funo da matria-prima, do produtor e da
regio de produo. No entanto, apesar do forte embate, no apenas se manteve
a diferenciao tributria em funo do tipo de matria-prima, produtor e regio
8. Conforme relato de Rodrigo Rodrigues, coordenador da CEIB, em entrevista concedida autora em 22 de abril de 2010.
222 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
(Rodrigues, 2007, p. 21), como se determinou que o biodiesel necessrio para
atender as porcentagens de mistura fosse preferencialmente originado da agricultura
familiar (Brasil, 2005b, Artigo 15, 4
o
).
As discusses ocorridas no Congresso Nacional demonstram claramente
os vrios interesses em jogo e evidenciam a vontade poltica do governo federal
de introduzir o biodiesel na matriz energtica, vinculando a este propsito o
componente social. Se, de um lado, o governo negociou o cronograma de mistura
obrigatria com os parlamentares medida favorvel incluso do biodiesel na
matriz energtica e consequente formao do mercado nacional do biodiesel ,
de outro, ele no cedeu no que tange criao de incentivos para a incluso social.
Estas duas orientaes foram capazes de compatibilizar, do ponto de vista formal,
os aspectos mais contraditrios da poltica do biodiesel, que se traduziam, por sua
vez, nos interesses dos principais atores sociais envolvidos na sua cadeia: de um
lado, a agricultura empresarial e a indstria do biodiesel por se criar no curto
prazo um mercado seguro para o combustvel , e de outro, a agricultura familiar
por serem desenvolvidos incentivos para a aquisio de matria-prima produzida
pelos pequenos agricultores.
Na fase da implementao, ou seja, aps o lanamento ofcial do PNPB e a
converso das MPs nas leis que criaram os alicerces para sua operacionalizao, a
participao do Legislativo esteve pautada em aes relacionadas ao controle da
poltica pblica, tanto por meio da realizao de audincias pblicas como pelo
envio de requerimentos de informao que versaram sobre diferentes temas afns.
Houve tambm o envio de indicaes e a criao de projeto de lei (PL), a maioria
deles relacionados ao aumento da proporo de mistura obrigatria e adoo
de medidas para permitir seu uso ampliado em situaes especfcas.
9
Os alcances
da atuao legislativa, desde que o PNPB foi lanado, foram limitados, pois no
houve nenhum registro de mudana nas diretrizes derivadas destes instrumentos.
Esta atuao contrasta com a postura ativa verifcada no processo de defnio do
marco regulatrio do programa.
Observa-se, todavia, uma infexo nessa participao quando, em 19 de
outubro de 2011, foi criada a Frente Parlamentar do Biodiesel,
10
buscando-se,
justamente, conferir mais importncia ao tema no mbito legislativo e promover
a ampliao do consumo de biodiesel no Brasil. A frente foi formada em resposta
demanda dos representantes dos produtores de biodiesel, mais especifcamente
9. Segundo informaes obtidas na pgina eletrnica da Cmara dos Deputados, disponvel em: <www.camara.gov.
br>; e do Senado, disponvel em: <www.senado.gov.br>. Buscou-se o assunto biodiesel nos campos referentes a
projetos de lei (PLs) e matrias legislativas. Acesso em: 31 jul. 2012.
10. Atualmente, a Frente Parlamentar do Biodiesel composta por 203 deputados e 8 senadores, totalizando 211
membros. Fonte: <http://www.camara.gov.br/internet/deputado/Frente_Parlamentar/468.asp>.
223
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel
a Associao dos Produtores de Biodiesel do Brasil (Aprobio), para atuar na reviso
do marco regulatrio do biodiesel, tendo como principal pleito o aumento da
quantidade de mistura obrigatria.
2.3.2 Dimenso societal-participativa
No que tange dimenso societal-participativa, o PNPB emblemtico, apresen-
tando diversos elementos que atribuem alta capacidade democrtica a seu arranjo.
Como exposto, durante a formulao, representantes da sociedade civil
vinculados ao tema do biodiesel participaram do grupo de trabalho interministerial
(GTI) coordenado pela Casa Civil, tendo espao para expor seus argumentos,
incorporados ao desenho do PNPB.
11
Criou-se, portanto, um canal formal e
institucional de participao, porm restrito aos atores convidados pelo governo.
Nesta arena, houve espao para que todos apresentassem suas perspectivas para a
estruturao da poltica pblica do biodiesel, fato at ento indito no cenrio da
agroenergia brasileira.
No que se refere implementao do programa, h canais formais de
participao social no mbito da CEIB e dos demais fruns governamentais.
As audincias e as reunies que ocorrem no mbito da comisso e com os
ministrios so importantes canais de participao social, uma vez que diferentes
alteraes signifcativas no funcionamento do PNPB se devem s demandas da
sociedade civil apresentadas nestes foros.
12
Trata-se de um mecanismo ad hoc e
formal de participao, pois as reunies e as audincias ocorrem tanto por convite
do governo como por demanda dos representantes sociais. Vale mencionar que a
realizao de consultas pblicas antes da publicao de normas jurdicas tambm
tem sido adotada pelo governo. Ademais, o tema do biodiesel abordado em trs
cmaras setoriais governamentais, que so mecanismos formais de representao,
com reunies regulares, compostos por representantes governamentais e sociais
vinculados ao tema em pauta.
13
Note-se que a participao dos sindicatos rurais no controle da poltica do
biodiesel um elemento essencial para a implementao do PNPB. Esta atuao,
alm de demonstrar a permeabilidade do programa participao social, conferiu
ao movimento sindical uma importante legitimidade institucional no programa.
H ainda o Projeto Polos de Biodiesel, constitudo por grupos de trabalho com
representantes da cadeia produtiva em mbito local, sob a coordenao do MDA.
Trata-se de um importante arranjo institucional que auxilia na coordenao
11. Para uma anlise da dinmica de formulao do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), ver
Pedroti (2011).
12. Para mais detalhes, ver Pedroti (2013).
13. So elas: o Conselho de Competitividade Setorial de Energias Renovveis: Biodiesel; a Cmara Setorial da Cadeia
Produtiva de Oleaginosas e Biodiesel; e a Cmara Setorial da Palma de leo.
224 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
e no controle do selo social, pois eles atuam como um canal formal de articulao
deste ministrio com os agricultores familiares e os produtores de biodiesel.
No arranjo do PNPB, alm de os canais institucionais procurarem incorporar
a participao formal dos representantes dos diversos interesses relacionados ao
biodiesel, observa-se tambm a presena de mecanismos informais de participao,
como a prtica de lobbies promovida por diferentes grupos de interesse.
3 ALCANCES E LIMITES DO ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL DO PNPB:
A FORMAO DO MERCADO DO BIODIESEL E A PARTICIPAO DA
AGRICULTURA FAMILIAR NA CADEIA PRODUTIVA
O PNPB considerado uma poltica pblica indita no cenrio agroenergtico
brasileiro por ser, simultaneamente, uma poltica energtica e social. E justamente
esta faceta que torna inovador o seu arranjo poltico-institucional, formulado
de modo a contemplar instrumentos que viabilizam a implementao desta
especifcidade. Eis o propsito desta seo: analisar os limites e a contribuio
destes instrumentos para a implementao do programa, mais precisamente, para
a formao do mercado do biodiesel e da incluso social na sua cadeia produtiva.
3.1 A contribuio ao arranjo poltico-institucional do PNPB para a formao
do mercado do biodiesel
Quando a ideia de se formular uma poltica para a produo e o consumo do
biodiesel ascendeu agenda de deciso, um dos desafos postos aos formuladores
era a estruturao do mercado de biodiesel, at ento inexistente. Para tal, o
arranjo poltico-institucional do PNPB foi permeado de mecanismos de fomento
ao investimento privado em plantas industriais produtoras do combustvel,
aspecto central para a formao deste mercado. Entre eles, deve-se destacar o marco
regulatrio (Lei n
o
11.097/2005), que determinou a introduo do biodiesel na
matriz energtica brasileira, a realizao de leiles de venda de biodiesel coordenados
pela ANP (Portaria MME n
o
483/2005, regulada por resolues desta agncia) e
a disponibilizao de linhas de crdito diferenciadas pelo BNDES (Resoluo
n
o
1.135/2004).
Ao se observarem os dados referentes ao cenrio atual de produo e consumo
de biodiesel e o nmero de usinas produtoras do combustvel no pas, pode-se
concluir que este quesito da poltica pblica foi amplamente alcanado: em 2011,
o Brasil produziu 2,6 bilhes de litros de biodiesel (Brasil, 2012g), valor que, alm
de responder demanda nacional, tornou o Brasil o maior mercado consumidor de
biodiesel do mundo (Brasil, 2011). Alm de os nmeros de produo e consumo
demonstrarem o sucesso desta poltica pblica, outro fato que chama ateno refere-
-se rapidez com que o mercado do biodiesel foi estruturado. Com o lanamento do
PNPB, em maro de 2005, foi inaugurada a primeira usina produtora de biodiesel.
225
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel
E em menos de sete anos formou-se um parque industrial, composto por 65 usinas
autorizadas pela Agncia Nacional do Petrleo (ANP, 2012c), cuja produo tornou
o pas o quarto maior produtor de biodiesel do mundo (Brasil, 2012g).
O principal e mais importante incentivo para a estruturao do parque indus-
trial do biodiesel refere-se formao da demanda compulsria pelo combustvel,
consequncia direta da Lei n
o
11.097/2005, que determinou o cronograma de
mistura obrigatria do combustvel. Com a publicao desta lei e a defnio de
metas para o biodiesel, deu-se incio, portanto, ao processo de integrao deste
combustvel na matriz energtica brasileira e consequente formao do mercado.
Alm da garantia de mercado resultante da lei da obrigatoriedade da mistura, os
leiles pblicos de venda do biodiesel, coordenados pela ANP, tambm colaboraram
com a formao do mercado nacional do combustvel, bem como para reduzir a
assimetria de informaes entre os agentes envolvidos, aspecto que, diante de um
mercado incipiente, conferiu mais segurana aos investidores.
Assim, com as defnies do cronograma de mistura, o qual assegurou a
demanda de biodiesel, e o estabelecimento do modelo de comercializao, o setor
privado iniciou os investimentos no setor, recorrendo a recursos prprios e tambm
a bancos pblicos de fomento.
14
Os resultados dos investimentos foram ntidos:
em 2011, havia 65 unidades produtoras autorizadas para operao (ANP, 2012c)
e, em agosto de 2012, dez novas plantas de biodiesel haviam sido autorizadas para
construo e oito plantas de biodiesel obtiveram autorizao para ampliar sua
capacidade de produo (ANP, 2012b).
Foi justamente essa alta capacidade produtiva da indstria que levou o
governo a antecipar as metas de mistura, por meio de resolues da CNPE: alm
de responder prontamente demanda nacional, a indstria possui capacidade de
produzir muito alm do demandado internamente: a capacidade instalada, em abril
de 2012, alcanava a ordem de 6,2 bilhes de litros (Brasil, 2012f ).
Todavia, a despeito da demanda da indstria e dos nmeros favorveis sobre
o mercado do biodiesel no Brasil, o governo mostra-se bastante cauteloso quanto
possibilidade de ampliao da proporo de mistura sem condicionalidades,
principalmente por causa da alta dependncia da soja e da concentrao regional
verifcadas na produo de biodiesel, em particular nos estados do Centro-Oeste e
do Sul. Tais constataes contrastam com os objetivos de diversifcao do uso de
oleaginosas e de promoo do desenvolvimento regional apregoados pelo governo.
14. Segundo dados publicados pelo Ipea, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
desembolsou, entre 2005 e 2009, R$ 9,156 bilhes em programas e aes relacionados ao biodiesel, contemplando
as diferentes fases de produo, sendo o nmero de pedidos de instalao de usinas de biodiesel e a disponibilizao
de investimentos superiores s expectativas iniciais (Ipea, 2010, p. 32-34).
226 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
De fato, no momento em que o PNPB foi desenhado, era criado tambm
um mecanismo tributrio para fomentar a aquisio de oleaginosas em diferentes
regies do pas (Brasil, 2005b). Contudo, passados sete anos de programa, o que
se observa que este mecanismo no foi capaz de criar incentivos sufcientes
para o alcance dos resultados almejados, uma vez que o leo de soja a principal
matria-prima da produo do biodiesel em dezembro de 2011, o leo de soja
representou 71,1% do total de matrias-primas empregadas (Brasil, 2012e)
15

e h concentrao na produo regional de biodiesel em 2011, as regies Centro-
-Oeste e Sul responderam por 75,33% da produo nacional (ANP, 2012a).
A soja consagrou-se no mercado do biodiesel pelas suas vantagens comparativas
diante das demais oleaginosas. Apesar do seu baixo teor de leo, que corresponde
a apenas um quinto da sua composio fsica (o que no a torna a melhor opo
do ponto de vista da produtividade), a soja o principal produto agrcola brasi-
leiro (pesquisado e plantado h mais de quarenta anos), a sua cadeia produtiva
altamente organizada (conta com uma slida cadeia de produo, armazenagem e
distribuio) e a quantidade de leo produzido no Brasil signifcativa na safra
2011-2012, o Brasil produziu 7.341 toneladas de leo de soja (Abiove, 2012).
Assim, apesar de haver incentivos fscais para a aquisio de outras oleaginosas,
na prtica, mais vantajoso para o produtor de biodiesel produzir o combustvel
a partir do leo de soja: em termos comparativos, seu preo mais competitivo, o
risco de desabastecimento baixo e h toda uma cadeia logstica estruturada que
facilita seu acesso.
E essa importncia da soja na cadeia produtiva do biodiesel que explica a
forte participao das regies Centro-Oeste e Sul na produo do combustvel.
Em 2011, Rio Grande do Sul, Gois e Mato Grosso produziram aproximadamente
70% do biodiesel brasileiro (ANP, 2012a). As regies Nordeste e Norte, entretanto,
que eram o foco do desenvolvimento regional por meio do PNPB, participaram,
respectivamente, com apenas 6,6% e 3,9% na produo do biodiesel (ANP, 2012a).
A regio Sudeste, que concentra os principais centros consumidores de combustvel,
contribuiu, por sua vez, com 14% da produo.
O peso de uma nica matria-prima na produo do biodiesel um dos
principais motivos da relutncia do governo em aumentar rapidamente a porcen-
tagem de mistura, pois este produto energtico torna-se muito vulnervel a todas as
variaes que ocorrem no mercado desta oleaginosa (aumento de preos, quebra de
safra, entre outros). A diversifcao um dos caminhos para minimizar tal risco.
Como o arranjo atual apresenta limitaes para o alcance desse propsito,
necessrio que outras aes governamentais sejam adotadas, de modo a suprir
15. Segue participao das matrias-primas na produo do biodiesel em dezembro de 2011: 71,1% leo de soja;
18,7% gordura bovina; 5,5% outros materiais graxos; e 4,7% leo de algodo (Brasil, 2012g).
227
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel
essa lacuna. A Embrapa Agroenergia tem concentrado seus esforos em pesquisa
e desenvolvimento (P&D) de novas oleaginosas. Nesse sentido, importante
ampliar os investimentos, tanto para reduzir os custos da fase agrcola (a qual
corresponde a 80% do custo de produo) como para desenvolver oleaginosas com
alta produtividade e cujo uso seja economicamente atrativo para o setor privado.
essencial, ainda, que o governo adote polticas pblicas especfcas para cada
regio, respondendo a problemas identifcados nesses anos de PNPB que tm
difcultado sua implementao.
3.2 Incluso da agricultura familiar na cadeia produtiva do biodiesel
A temtica social sempre acompanhou as discusses em torno do PNPB, por
isso entre os principais desafos colocados aos formuladores estava, justamente, a
criao de instrumentos que incentivassem a incluso do agricultor familiar em
um mercado altamente competitivo. O Selo Combustvel Social fruto destas
discusses. Alm do propsito de criar incentivos de mercado para a incluso do
agricultor familiar, ele desempenha um importante papel de articulao entre os
diferentes atores envolvidos nesta dinmica, essencial para que o propsito social seja
alcanado, conforme ilustrado na fgura 1. Nesse sentido, o compromisso assumido
pelos sindicatos dos trabalhadores rurais de fscalizar na ponta o cumprimento das
normas do selo primordial para o funcionamento do selo e, consequentemente,
para a implementao desta faceta do PNPB.
So signifcativos os resultados de incluso social obtidos nesses anos de
implementao. Em 2005, havia 16.328 estabelecimentos de agricultores familiares
participantes do PNPB. Em 2011, o nmero de estabelecimentos subiu para
104.295 (Brasil, 2012b). Trata-se de um resultado expressivo, principalmente se
se considerar que o Brasil o nico pas no mundo que conta com mecanismos
de incluso de agricultores familiares na cadeia produtiva do biodiesel.
Esses nmeros devem-se ao interesse do empresariado em obter a certifcao.
Em 2011, 75% da capacidade instalada referia-se a empresas detentoras do selo
social (Brasil, 2012h). O fruto desta participao pode ser observado no leilo
de venda de biodiesel ocorrido em setembro de 2012: 92,4% do volume total de
biodiesel comercializado para suprir o mercado no ltimo trimestre de 2012 foi
fornecido por empresas detentoras do selo (Brasil, 2012h).
O interesse crescente das empresas em obter a certifcao essencial para os
propsitos de incluso, por representar, invariavelmente, o aumento da aquisio
de matrias-primas da agricultura familiar. Em 2006, as empresas certifcadas
compraram o equivalente a R$ 68,5 milhes em matrias-primas (Brasil, 2010, p. 12).
Em 2011, este valor foi superior a R$ 1,5 bilho e representou a aquisio de 1,9
milho de toneladas de matrias-primas dos agricultores familiares (Brasil, 2012b).
228 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Em termos comparativos, este nmero representa 34% do total de matrias-primas
adquiridas pelas usinas de biodiesel em 2011 (Brasil, 2012b). Considerando-se,
portanto, que o Brasil atualmente o quarto maior produtor mundial de biodiesel e
que o combustvel representa um dos maiores mercados para a agricultura familiar
(Brasil, 2012c), os nmeros de insero da agricultura familiar na cadeia produtiva
do biodiesel so bem signifcativos.
A despeito desses resultados, o PNPB continua sendo alvo de crticas,
principalmente se estes so analisados do ponto de vista regional e do tipo de
matria-prima adquirida da agricultura familiar. Quando o PNPB foi lanado, a
principal expectativa era que o programa criasse oportunidades para os agricultores
familiares, com uma nfase especial para os agricultores do Nordeste, por meio
do fornecimento da mamona. A despeito dos instrumentos estruturados para
tal fm e dos ajustes feitos ao longo dos anos de implementao, o programa
ainda no foi capaz de incluir conforme esperado esta parcela dos agricultores
familiares. Os dados atuais mostram que a incluso ocorre essencialmente entre
os agricultores familiares do Sul e do Centro-Oeste e que a soja continua sendo a
principal matria-prima fornecida pelos agricultores familiares. Com efeito, entre
as matrias-primas comercializadas pela agricultura familiar em 2011, a soja foi
responsvel por 98,3% da receita obtida pelos agricultores na cadeia do PNPB
nesse mesmo ano (Brasil, 2012b).
Vale mencionar ainda que, de todas as matrias-primas adquiridas pelas
empresas certifcadas, acredita-se que apenas a soja produzida pelos agricultores
familiares seja utilizada na produo do biodiesel (Brasil, 2012b). Isto ocorre
porque, pelas regras do selo social, a empresa obrigada a adquirir porcentagens
mnimas de matria-prima da agricultura familiar para obter a certifcao, porm
no necessrio que esta seja utilizada para a produo do biodiesel. Como o preo
do leo de soja inferior ao das demais oleaginosas, as empresas utilizam-no para
produzir biodiesel, por ser uma opo mais atrativa economicamente, e destinando
boa parte das demais matrias-primas adquiridas para a obteno da certifcao.
Isto explica a importncia que agricultores familiares produtores de soja ganharam
com o advento do PNPB.
Do ponto de vista da participao de agricultores familiares no PNPB, se se
observar o nmero de estabelecimentos envolvidos, ser verifcado que as regies
Sul e Nordeste so as mais representativas. O Sul contribuiu, em 2011, com 58,5%
dos estabelecimentos e a regio Nordeste, com 35,7%. As duas regies respondem,
portanto, por 94,2% do total de estabelecimentos da agricultura familiar envolvidos
no PNPB em 2011
16
(Brasil, 2012b).
16. O Centro-Oeste participou com 3,4%; o Sudeste, com 2,4%; e o Norte, com 0,05% (Brasil, 2012c).
229
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel
Apesar de ser grande o nmero de estabelecimentos do Nordeste envolvidos
no programa, chama ateno a baixa contribuio da regio com relao ao volume
de matria-prima comercializado pelos agricultores familiares: em 2011, eles con-
triburam com apenas 0,4% do volume comercializado, dos quais 89% referiam-se
mamona; 9%, ao girassol; e 2%, soja (Brasil, 2012a). A baixa produtividade,
a falta de infraestrutura de transportes e logstica, os prolongados perodos de
estiagem, a disperso geogrfca dos agricultores, a assistncia tcnica defcitria
e a pouca tradio de cooperativismo esto entre as principais explicaes para
a grande diferena entre o elevado nmero de estabelecimentos do Nordeste e a
pequena participao da regio no total de aquisies de matria-prima.
Por sua vez, as regies Sul e Centro-Oeste so as que possuem mais peso
no PNPB. Os seus estados responderam, em 2011, respectivamente, por 73%
e 22,5% do volume total de aquisies de matria-prima da agricultura familiar
(Brasil, 2012b). Em ambas as regies, a soja corresponde a 99% do volume de
matrias-primas adquiridas da agricultura familiar (Brasil, 2012a).
A agricultura familiar do Sul, alm de ser tradicionalmente produtora de
soja, apresenta uma importante capacidade tcnica e produtiva e est organizada,
na sua maioria, em cooperativas. Com as cooperativas, os agricultores adquirem
certas vantagens mercadolgicas, pois ganham em escala de produo, reduzem
custos de logstica, transporte e armazenagem. Por serem mais organizados, tm
mais acesso a insumos e assistncia tcnica e poder de negociao com as empresas
(Brasil, 2010, p. 35). Em 2011, de um total de 65 cooperativas participantes do
PNPB, 49 estavam localizadas no Sul (Brasil, 2012a). Ademais, a estrutura logstica
da regio facilita o fuxo da matria-prima, tornando a aquisio destes produtos
mais atrativa para as empresas. A forte participao do Centro-Oeste deve-se, tal
qual no Sul, cultura da soja, bastante consolidada na regio. Outro fator que
tambm explica a alta produtividade por estabelecimento refere-se ao mdulo fscal
da regio, o qual permite que as reas mdias dos estabelecimentos da agricultura
familiar no Centro-Oeste sejam as maiores do Brasil (Brasil, 2010).
Uma importante caracterstica das regras do selo social explica o peso que os
agricultores familiares do Centro-Oeste e Sul ganharam na cadeia do biodiesel:
para obter a certifcao no necessrio que a empresa esteja sediada na regio
onde estabelece a sua base produtiva com a agricultura familiar (Campos e
Carmelio, 2009, p. 66). Com isso, estas regies tornaram-se tambm exportadoras
de matria-prima produzida pela agricultura familiar mais precisamente, de soja.
O Sudeste um caso exemplar desta situao: segundo Campos e Carmelio (2009,
p. 82), as empresas localizadas na regio recorrem matria-prima produzida no
Rio Grande do Sul, em Gois e no Mato Grosso para formarem sua base produtiva.
De fato, na regio Sudeste h poucos estabelecimentos envolvidos no PNPB
230 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
(em 2011, representavam menos de 2,5% do total), e a contribuio em termos
de volume de matria-prima comercializada tambm foi relativamente baixa.
No Norte, os agricultores familiares tm uma baixa participao no programa.
Em 2011, havia apenas 57 estabelecimentos envolvidos no PNPB que forneceram
exclusivamente soja (Brasil, 2012a). H uma grande expectativa de que as aquisies
da agricultura familiar da regio venham a aumentar em funo dos resultados
do Programa Produo Sustentvel do leo de Palma (PSOP), lanado em 2010.
Segundo o MDA (Brasil, 2012a), em 2011, haviam sido frmados 649 contratos
com agricultores familiares para o fornecimento da palma de leo para o biodiesel.
Note-se que a palma, por ser uma cultura perene, possui um tempo de maturao
de sete anos, de modo que os resultados sero sentidos no mdio prazo.
O cenrio de participao regional no volume de matrias-primas comer-
cializado refete, consequentemente, a receita adquirida por regio. Em 2011, as
regies Sul e Centro-Oeste responderam por 76% e 19,5%, respectivamente, de
toda a receita adquirida pela agricultura familiar com o comrcio de matrias-primas
para a indstria do biodiesel (Brasil, 2012b). As demais regies apresentaram uma
contribuio bastante discreta: o Sudeste respondeu por 3,5%; o Nordeste, por
0,5%; e o Norte, por sua vez, por 0,4%.
Esse resultado o principal alvo das crticas ao PNPB. Alega-se que os agri-
cultores mais excludos socialmente e que eram o foco de ateno dos formula-
dores no esto sendo benefciados com o programa, evidenciando os limites da
incluso social do PNPB.
De fato, a atual confgurao da insero dos agricultores familiares na cadeia
do biodiesel pode ser explicada tanto pelas regras do selo como pelas especifcidades
da agricultura familiar de cada regio do Brasil. Do ponto de vista do setor privado,
o tratamento preferencial conferido s empresas certifcadas nos leiles de venda
o principal estmulo para a obteno do selo. E, na prtica, o empresariado busca a
certifcao por meio da aquisio da matria-prima mais vivel economicamente.
Diferentes fatores, como custo, regularidade de entrega, facilidades de negociao,
acesso, transporte e logstica so considerados nesta escolha. E, nesta anlise, a
aquisio de soja dos agricultores familiares do Sul e do Centro-Oeste mostra-se,
atualmente, a opo mais atrativa economicamente para as usinas.
Ou seja, os instrumentos criados para estimular a insero dos agricultores
nas regies mais carentes no tm sido sufcientes para o alcance desse propsito.
Para complementar os alcances destes instrumentos, necessrio, portanto, adotar
polticas pblicas especfcas para cada regio, capazes de lidar com os problemas
locais que desestimulam o investimento privado. Assim, ao se analisarem os
resultados da insero social do PNPB, pode-se concluir que este objetivo foi
parcialmente alcanado.
231
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel
A despeito desse resultado parcial, o expressivo volume de estabelecimentos
envolvidos (mais de 104 mil) e as demais conquistas sociais obtidas por meio
do PNPB devem ser considerados ao se analisar a faceta social do programa.
No Centro-Oeste, alm do demonstrado aumento da renda resultante da
insero dos agricultores na cadeia do biodiesel, dois outros importantes avanos
foram conquistados: a incluso de assentamentos da reforma agrria na cadeia do
biodiesel e a introduo do cooperativismo entre os agricultores familiares.
Os oitenta assentamentos que atualmente fornecem matria-prima para o bio-
diesel passaram a ter acesso a fnanciamento, assistncia tcnica e a um mercado
estvel para a venda de seus produtos, cenrio este inexistente antes do advento
do programa (Brasil, 2012a). Ademais, o cooperativismo, que no fazia parte da
cultura dos agricultores do Centro-Oeste, ganhou espao na regio. Em 2011,
nove cooperativas participaram do PNPB, entretanto, no incio do programa, no
havia registro desta participao (Brasil, 2012b).
No Sul, o PNPB, alm de representar mais uma opo de mercado para os
tradicionais agricultores familiares produtores de soja agora com mais regularidade
e sob o amparo dos benefcios vinculados ao programa , promoveu a valorizao
de seus produtos: como sua matria-prima muito solicitada pelos produtores de
biodiesel, paga-se um bnus que varia entre R$ 1,00 e R$ 1,20 por saca da soja
adquirida da regio. Outro ganho substancial para os agricultores familiares do
Sul refere-se ampliao do cooperativismo: em 2006, havia quatro cooperativas
envolvidas no PNPB e, ao longo dos anos, este nmero teve um forte crescimento,
subindo para 49 em 2011 (Brasil, 2012b).
No Nordeste, apesar de os nmeros de incluso no serem satisfatrios,
alguns avanos foram conquistados. At o advento do PNPB, a mamona
produzida na regio tinha um nico comprador, a indstria ricinoqumica.
Com o programa do biodiesel, passou a haver um novo mercado para esta matria-
-prima, o que levou sua valorizao. Na safra 2004-2005, a ltima que antece-
deu o incio do PNPB, o quilo da mamona foi comercializado com valor entre
R$ 0,25 e R$ 0,35 (Campos e Carmelio, 2009, p. 73). Na safra 2011-2012, o
preo mnimo de comercializao do quilo da mamona foi R$ 0,78 (CONAB,
2012). Observa-se, portanto, que todos os agricultores familiares produtores de
mamona, mesmo aqueles que no vendem para a indstria do biodiesel, foram
benefciados pelo programa. Outro aspecto a ser destacado refere-se participao
da Petrobras Biocombustveis (PBio) nas regies Nordeste e Semirido. Alm de a
empresa ter frmado contrato com mais de 34 mil agricultores familiares na safra
2011-2012, seguindo as normas do selo procedimento no praticado pela indstria
232 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
ricinoqumica , ela tem investido em capacitao e estabelecido importantes
parcerias tcnicas com instituies de pesquisa da regio (PBio, 2012b; 2012a).
17

Diante desse cenrio de relativo sucesso do PNPB, conclui-se, como mencio-
nado ao longo deste texto, que necessrio adotar uma srie de polticas pblicas
que complementem os alcances dos instrumentos de insero social, desenvolvi-
mento regional e diversifcao de matrias-primas. Como exposto, os incentivos
fscais no so sufcientes para estimular o investimento nas reas mais carentes.
Alm disso, o benefcio relacionado ao tratamento prioritrio nos leiles da ANP
tem promovido, essencialmente, a aquisio de matria-prima das regies onde a
agricultura familiar mais organizada e tem preo mais competitivo. As aes do
governo devem focar, portanto, trs pontos crticos, conforme descrito a seguir.
1) Fomento organizao produtiva: investir no fortalecimento da capa-
cidade de organizao dos agricultores via formao de cooperativas;
reforar e dar continuidade s aes do MDA conduzidas por meio do
Projeto Polos do Biodiesel; e facilitar o acesso dos agricultores familiares
a linhas de crdito.
2) Investimentos em P&D de oleaginosas: alm de fornecer insumos e capa-
citao tcnica adequada aos agricultores, deve-se aumentar o investimento
em pesquisa de ampliao de variedades de oleaginosas para promover
a diversifcao e incentivar o cultivo mais vivel economicamente
para os produtores agrcolas; e reforar e dar continuidade s pesquisas
conduzidas pela Embrapa Agroenergia.
3) Investimentos em infraestrutura e em capacitao: adotar polticas pblicas
destinadas melhoria logstica em regies especfcas do Brasil, de modo
a facilitar o acesso das empresas aos agricultores e favorecer o escoamento
da produo; nas regies Nordeste e Semirido, investir em tcnicas de
irrigao e recuperao do solo e promover tanto a difuso de tcnicas
agrcolas quanto a capacitao dos agricultores.
4 CONSIDERAES FINAIS
O PNPB um programa interministerial que, alm de promover a formao do
mercado nacional do biodiesel, se destaca por ter como foco o desenvolvimento
regional e a incluso social, por meio da incluso da agricultura familiar na cadeia
produtiva do combustvel. Trata-se, portanto, de uma poltica agroenergtica com
carter social, algo indito no ambiente da agroenergia, e inovador, do ponto de vista
17. Em julho de 2012, a Petrobras Biocombustveis (PBio) rmou parceria com dezessete instituies de ensino e
pesquisa de todo o Brasil, por meio do Centro de Pesquisas Leopoldo Amrico Miguez de Mello (CENPES), a unidade
da Petrobras responsvel pelas atividades de pesquisa e desenvolvimento P&D (PBio, 2012a).
233
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel
institucional. Esta especifcidade do PNPB refete o contexto poltico-institucional
de sua formulao e de sua implementao, marcado pela consolidao das insti-
tuies democrticas brasileiras e pela retomada do ativismo estatal, que conjuga as
pretenses de desenvolvimento econmico com as de incluso social. No estudo,
verifca-se que o arranjo poltico-institucional do PNPB entrelaa os requisitos
tcnico-administrativos com as demandas democrticas, aspecto caracterstico dos
arranjos das polticas pr-desenvolvimento e necessrio para a conjugao destes
diferentes objetivos.
No que tange capacidade tcnico-administrativa, o PNPB possui os
elementos necessrios para dar sustentao sua implementao: o seu complexo
arcabouo regulatrio foi estruturado e tem sido continuamente revisto e adaptado
para responder a seus mltiplos objetivos; a sua gesto est a cargo de uma CEIB
coordenada pela Casa Civil, rgo cuja legitimidade poltica essencial para a
gesto de um programa que tem como propsito promover o uso e a produo de
um biocombustvel, atrelando a este objetivo um importante componente social;
o Selo Combustvel Social, alm de ser o mais importante instrumento de incluso
social do PNPB, tambm articula atores e interesses.
No que se refere capacidade poltica, constata-se que os requisitos de parti-
cipao e controle, prprios de um contexto democrtico, esto sendo contemplados:
o Legislativo participou ativamente da formulao do PNPB e est envolvido
na reformulao do seu marco regulatrio; a sociedade civil contribuiu para a
formulao do programa e sua participao no controle e na gesto garantida
por diferentes mecanismos e arenas participativas. No que tange ao controle do
PNPB, vale destacar o papel dos sindicatos dos agricultores familiares, que atuam
na ponta e fscalizam o funcionamento do selo social.
Esses elementos polticos e tcnico-administrativos que conformam o arranjo
poltico-institucional do PNPB contriburam diretamente para o alcance dos resul-
tados obtidos nesses anos de implementao. O PNPB promoveu a organizao da
cadeia produtiva do combustvel e inseriu o biodiesel na matriz energtica brasileira.
Como resultado, formou-se um parque industrial capaz de prover mais que o
dobro da demanda nacional de biodiesel. Ademais, o PNPB incluiu mais de 100
mil estabelecimentos da agricultura familiar na cadeia produtiva do biodiesel, que
forneceram 34% do total de matrias-primas adquiridas pelas usinas de biodiesel
em 2011, o que lhes conferiu uma renda superior a R$ 1,5 bilho.
A despeito desses nmeros favorveis, alguns objetivos no foram alcanados,
o que demanda ajustes no arranjo poltico-institucional do PNPB e tambm a
adoo de aes governamentais especfcas, que atuem em aspectos no contem-
plados pelo arranjo.
234 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
A formao da indstria do biodiesel ocorreu de maneira rpida e bastante
efciente se se considerar sua capacidade produtiva. Todavia, os objetivos de diver-
sifcao de oleaginosas e desenvolvimento regional ainda no foram alcanados:
a soja respondeu por cerca de 70% das matrias-primas utilizadas na produo
do biodiesel em 2011, a produo est concentrada majoritariamente nas regies
Centro-Oeste e Sul. Apesar de haver um nmero expressivo de estabelecimentos
da agricultura familiar envolvidos na cadeia do biodiesel, a renda gerada pelo
comrcio de matrias-primas tem benefciado uma parcela especfca dos agricultores
familiares: os mais organizados e produtores de soja, localizados principalmente
nas regies Centro-Oeste e Sul.
Conclui-se, portanto, que os instrumentos institucionais que compem o
arranjo do PNPB criados para abarcar os objetivos de formao de mercado e de
incluso social, apesar de serem responsveis por importantes conquistas obtidas
pelo programa o que mostra a capacidade do arranjo poltico-institucional do
PNPB em contemplar mltiplos e por vezes confituosos objetivos no tm sido
capazes de promover a diversifcao do uso de oleaginosas e incentivar a aquisio
de matria-prima da agricultura familiar das regies mais carentes do pas, o que
evidencia limites deste arranjo. Diante deste cenrio, as aes governamentais
devem investir prioritariamente em infraestrutura logstica, apoio pesquisa e ao
desenvolvimento de oleaginosas, promoo da organizao produtiva e capacitao
e difuso de tecnologia entre os agricultores familiares menos organizados.
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CAPTULO 10
ATIVISMO ESTATAL E INDUSTRIALISMO DEFENSIVO:
INSTRUMENTOS E CAPACIDADES NA POLTICA
INDUSTRIAL BRASILEIRA
Mario G. Schapiro
1 INTRODUO
A literatura de direito e desenvolvimento e de economia poltica tm chamado a
ateno para um novo tipo de atuao do Estado na economia. Os trabalhos tm
apontado e prescrito uma retomada do papel do Estado, seja na coordenao das
estratgias de desenvolvimento, seja na recuperao econmica dos pases afetados
pela crise fnanceira internacional (Trubek e Santos, 2006, p. 9-18; Kennedy, 2006,
p. 158-166; Rodrik, 2007, p. 99-152; Arbix e Martin, 2009; Sherman, 2009;
Schapiro, 2010; Rodrik, 2011; Trubek, Coutinho e Schapiro, 2011).
Este trabalho parte dessas anlises transversais sobre a atuao do Estado na
economia, para avaliar qualitativa e verticalmente como tem ocorrido a regulao
do setor industrial no Brasil, notadamente a poltica industrial em curso o Plano
Brasil Maior (PBM). Se de fato h um novo tipo de ativismo estatal, a pergunta
deste trabalho se este protagonismo tem proporcionado uma interveno po-
tencialmente transformadora da estrutura industrial existente. Em outros termos,
a questo se este protagonismo tem proporcionado uma interveno efcaz para
a construo de uma trajetria de desenvolvimento consistente, no s no curto,
mas tambm no longo prazo.
Para tanto, parte-se de trs premissas. A primeira tem em conta um argumento
de Peres e Primi (2009, p. 16), segundo o qual, polticas industriais voltadas
transformao da especializao industrial (perseguidoras de uma efcincia
schumpeteriana) so mais complexas e difceis de serem concebidas e implantadas
que polticas corretivas das falhas de mercado e de governo. A segunda premissa,
tambm baseada em Peres e Primi (2009, p. 16), diz respeito ao reconhecimento
de uma relao entre o tipo de poltica industrial e a capacidade institucional do
Estado: quanto menor for esta capacidade, mais as polticas industriais tendem a
ser horizontais, detendo, portanto, um menor potencial transformador. Reversa-
mente, quanto maior vier a ser esta capacidade institucional, maior espao tender
a haver para polticas seletivas e voltadas para a criao de vantagens comparativas
240 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
dinmicas. A terceira premissa do trabalho construda a partir da literatura
contempornea de desenvolvimento, que reconhece uma relao virtuosa entre
a ao burocrtica e a participao poltica, assim: arranjos institucionais mais
capacitados institucionalmente so aqueles em que h uma virtuosa combinao
entre as dimenses tcnico-administrativa (efetividade) e poltica (legitimidade e
controle) (Edigheji, 2010, p. 7-12; Evans, 2011; Gomide e Pires, 2012, p. 25-30).
Tendo em conta essas premissas, a hiptese a de que a as medidas da poltica
industrial brasileira tendem mais para um vis corretivo ricardiano , que para
uma plataforma transformadora do estado da arte industrial schumpeteriana.
Este perfil, por sua vez, est associado ao tipo de capacidade de seu arranjo
poltico-institucional, portador de debilidades em ambas as dimenses de anlise:
tcnico-administrativa e poltica.
Este artigo est dividido em outras quatro sees. A prxima apresenta o
referencial analtico, procurando traduzir conceitos centrais para o restante do
artigo, notadamente o signifcado que se empresta para a anlise institucional, a
noo e os tipos de poltica industrial e as dimenses que, para os propsitos desta
pesquisa, compem a capacidade institucional do Estado. A terceira seo traz
um mapeamento dos instrumentos (ou medidas)
1
do Plano Brasil Maior (PBM),
classifcadas em fscais, fnanceiras e institucionais. A quarta seo traz uma anlise
das capacidades institucionais do Estado, em ambas as dimenses mencionadas.
A ltima seo apresenta as concluses.
Dada a abordagem e o objeto desta pesquisa, relevante apresentar duas
ressalvas sobre os limites de sua anlise. O primeiro limite metodolgico: este
trabalho procura sugerir que as debilidades do arranjo poltico-institucional da
poltica industrial esto associadas ao tipo de poltica implementada, mas no
pretende estabelecer a uma relao de causalidade ou determinao. O segundo limite
relacionado ao objeto: embora tenha como referncia um padro relativamente
consolidado de poltica industrial, tal como esta ferramenta tem sido utilizada
pelo governo federal desde 2004, este trabalho volta-se para uma poltica ainda em
curso, anunciada em 2011. Este fato oferece limites analticos, visto que o perfl
da poltica pode mudar substancialmente aps a fnalizao deste trabalho. Alm
disso, este estudo no se props a observar a implantao completa da poltica,
mas sim a concepo de seus instrumentos.
1. Os termos instrumento e medidas so usados como sinnimos neste texto ambos se referem s 69 aes que
compunham o PBM em outubro de 2012.
241
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira
2 AVALIAO INSTITUCIONAL DA POLTICA INDUSTRIAL: REFERNCIA ANALTICA
A referncia analtica deste trabalho a anlise institucional,
2
isto , a descrio e a
avaliao dos arranjos institucionais que modulam os comportamentos e conformam
as polticas e as regras (North, 1990, p. 4). Alm de North (1990), este estudo
tambm tem como referncia o trabalho de Trebilcock e Prado (2011, p. 27-28),
que procuram constituir um marco de anlise mais apto a lidar com as instituies
formais e com o modo de produo das regras e polticas. Enquanto North (1990)
trabalha com os conceitos de instituies (mecanismos de coordenao) e de
organizaes (agentes), Trebilcock e Prado (2011) utilizam estes mesmos conceitos,
mas com signifcado diverso: estipulam que as instituies so as organizaes
(ou os arranjos) que se encarregam de formular, administrar e aplicar as regras e
as polticas incidentes sobre os agentes.
3

Este trabalho toma essa abordagem como referncia para a sua avaliao da
poltica industrial brasileira. Diante disso, as variveis de anlise deste trabalho so:
a) os instrumentos (regras e programas) da poltica industrial, que conformam
o comportamento dos agentes econmicos;
b) o seu arranjo poltico-institucional, que impacta o tipo de poltica produ-
zida (Peres e Primi, 2009, p. 16).
2.1 Poltica industrial: estipulao conceitual e nalidades econmicas
A poltica industrial uma ferramenta regulatria, isto , um instrumento de
interveno econmica do Estado, cuja fnalidade alterar a realidade corrente
dos mercados. Assim como as regras de limitao da propriedade ou as impo-
sies de condicionalidade sobre as condutas econmicas, a poltica industrial
procura conformar comportamentos, direcionando-os para os fns visados pelos
2. Trata-se de um campo bastante difundido nas cincias humanas, que permite um amplo dilogo interdisciplinar e
abarca tradies tericas de diferentes matizes das concepes mais prximas aos agentes e vinculadas, portanto, ao
individualismo metodolgico, quelas mais vizinhas das anlises de estrutura e, portanto, associadas a um vis holstico
(Rutherford, 1994, p. 27-50). Para uma descrio dos diferentes tipos de institucionalismo, ver Hall e Taylor (2003).
Sobre individualismo e holismo institucional, Malcolm Rutherford arma: o individualismo metodolgico costuma estar
associado pretenso reducionista de que todas as teorias das cincias sociais so redutveis teoria da ao individual
(). O holismo, por outro lado, lida com as inuncias sociais que se apoiam sobre as aes individuais. O indivduo
visto como socializado, como tendo internalizado as normas e valores da sociedade qual pertence (Rutherford, 1999,
p. 27-28, traduo nossa).
3. Em seus termos: Tambm, a distino entre instituies e organizaes estipulada por North idiossincrtica,
na medida em que muitas das suas formas de organizao como entes polticos (partidos polticos, o senado, um
conselho municipal, uma agncia reguladora) so tipicamente concebidas pelos juristas como instituies encarregadas
da criao, administrao e efetivao das leis. Por m, ao incluir restries informais (convenes culturais, normas de
comportamento e cdigos de conduta autoimpostos) na sua denio de instituio, a concepo de North de instituio
torna-se to abrangente que passa a incluir praticamente todos os fatores que podem inuenciar o comportamento
humano e, portanto, periga de perder qualquer contedo operacional. Para os nossos propsitos, a ttulo de estipulao,
ns entendemos instituio como as organizaes (formais ou informais) que tm o objetivo atribudo pela sociedade
de criar, administrar e efetivar ou aplicar suas leis e polticas (Trebilcock e Prado, 2011, p. 27-28, traduo nossa).
242 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
formuladores da poltica.
4
Assim como os demais dispositivos regulatrios, as
medidas de poltica industrial tambm se apresentam como mecanismos de co-
ordenao das decises alocativas privadas e, com isso, pretendem uma alterao
do status quo econmico.
O teor da alterao no status quo econmico , por sua vez, contingente
com a finalidade da ao regulatria da poltica industrial e esta finalidade
est relacionada a diferentes abordagens de economia poltica.
5
H, ao menos,
duas principais abordagens rivais neste campo e que, por conseguinte,
informam o vetor da ao regulatria das polticas industriais: i) a viso
das falhas de mercado; e ii) a viso estruturalista-evolucionista (Coutinho
et al., 2012).
A viso das falhas de mercado tributria de uma tradio neoclssica e
rene dois atributos principais: a hiptese da primazia do mercado e a avaliao
esttica de seu processo de concorrncia. Quanto primazia do mercado,
trata-se de um pressuposto lgico desta tradio que, segundo Chang (2002,
p. 111), assume uma supremacia e uma precedncia valorativa dos mercados,
que antecederia as demais instituies. A avaliao esttica do processo de
concorrncia diz respeito ao funcionamento destes mercados. Nesta tradio,
os mercados funcionam em rivalidade, mas uma concorrncia estabelecida
em preos e no em uma disputa voltada alterao dos processos produtivos
ou dos produtos comercializados. esttico porque no cogita a alterao da
funo de produo e, consequentemente, toma as vantagens comparativas
como dadas (Ferraz, Paula e Kupfer, 2002).
A viso estruturalista-evolucionista tem um enfoque diferente tanto do
mercado, como de seu processo concorrencial. Derivando de uma tradio mais
afnada com o velho institucionalismo, ou ainda com a sociologia econmica,
a abordagem estrututalista-evolucionista inverte o sinal: no tem em conta que
antes de tudo havia os mercados, mas, sim, que os mercados so resultado de
um macroambiente institucional. Sendo assim, o papel do Estado e dos demais
4. Para Anthony Ogus, regulao denota o direito que implanta um sistema coletivista, isto , um sistema que impe
restries e condicionalidades a um arranjo individualista de mercado, com vistas a ganhos pblicos: o Estado procura
dirigir ou encorajar comportamentos que (supostamente) no ocorreriam sem esta interveno. O objetivo , portanto,
corrigir determinadas decincias no sistema de mercado quanto ao alcance de objetivos de interesse pblico ou
coletivo (Ogus, 2004, p. 1-2, traduo nossa). Sobre a natureza regulatria dos incentivos industriais, assinala Webb:
incentivos nanceiros, assim como disposies regulatrias e regimes de licenciamento so estabelecidos para induzir,
apoiar, encorajar ou desencorajar determinados comportamentos. Na realidade, em geral os dois instrumentos podem
ser usados de forma intercambivel (Webb, 1993, p. 10, traduo nossa).
5. Vale, portanto, para a poltica industrial o que David Trubek havia salientado para as relaes entre direito e poltica,
em um trabalho sobre planejamento econmico: ns no podemos interpretar as leis e regulamentos sem compreender
as polticas pblicas, para cuja implantao eles foram desenhados, bem como as teorias que levaram a estas polticas.
Mas, por outro lado, no h como dizer como uma poltica sem estudar as leis (Trubek, 1971, p. 9, traduo nossa).
243
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira
mecanismos de coordenao no se limitam a corrigir falhas de mercado, mas a
instituir e conformar o ambiente econmico (Peres e Primi, 2009, p. 23).
6
Nessa linhagem, o processo concorrencial compreendido no em termos
neoclssicos, mas schumpeterianos. Isto , a rivalidade mais relevante no a
esttica, baseada em preos, dado um processo produtivo estabelecido. Ela , isto
sim, dinmica concentrada em uma mudana permanente do prprio mercado,
em razo das inovaes de processo e de produto.
7
Alm de dinmico, este processo
concorrencial tambm diferenciado conforme os setores econmicos. Como o
atributo central do processo de mercado a inovao, tem-se que a capacidade
de inovao e a consequente obteno dos ganhos no uniforme entre todos os
setores. Os setores econmicos situam-se em paradigmas tecnolgicos e o poten-
cial de inovao circunscreve-se s oportunidades admitidas em cada paradigma.
Finalmente, o agregado dos diversos paradigmas tecnolgicos de uma economia
nacional defne a especializao produtiva de um pas.
O tipo de interveno econmica estabelecido pela poltica industrial
decorrente do tipo de abordagem de economia poltica que alimenta a sua
formulao. Para a abordagem das falhas de mercado, a poltica industrial voltada
justamente a corrigir tais erros, uma interveno voltada a nivelar o campo de
jogo para, com isto, permitir aos agentes econmicos uma atuao econmica que
maximize as efcincias existentes. Esta interveno tende a ser horizontal, sem a
escolha de setores, visto que seu propsito no o de alterar os termos de alocao
intersetorial. Em suma, uma ao voltada a perseguir uma efcincia ricardiana
(Coutinho et al., 2012). Para a abordagem estruturalista-evolucionista, a poltica
industrial volta-se a alterar a alocao econmica corrente em direo a outro padro
de especializao produtiva, mais tendente a incorporar a inovao e o progresso
tcnico. Trata-se, assim, de uma poltica industrial que pretende uma efcincia de
tipo schumpeteriana voltada a construo de vantagens comparativas dinmicas
e no valorizao das vantagens existentes.
8
A poltica industrial desenhada com
este fundamento tende a priorizar os setores com mais potencial de difuso
6. A esse respeito assinalam Peres e Primi: portanto, a razo para a interveno estatal no baseada nas falhas de
mercado, e sim nas caractersticas do prprio sistema econmico, e no reconhecimento da ausncia de mecanismos
automticos de ajuste. A racionalidade da interveno estatal deriva da inviabilidade, daquilo que Karl Polanyi chama
de disembedded economy, ou seja, uma economia em que o autointeresse e o mercado autorregulado so, respectiva-
mente, o nico motivo e o nico mecanismo. O desenvolvimento das capacidades produtivas e tecnolgicas dependem
da interao entre mecanismos de mercado e mecanismos extramercado, por meio de um processo de tentativa e erro
com um feedback contnuo. O desenvolvimento o resultado da diversidade, complementaridade e sinergia entre
diferentes agentes e atividades econmicas (Peres e Primi, 2009, p. 23, traduo nossa).
7. Nos termos de Schumpeter, comparar a concorrncia dinmica por inovaes concorrncia esttica por preos
como comparar um bombardeio ao arrombamento de uma porta (Schumpeter, 1984, p. 114).
8. Por essa razo, assinalam Dosi, Pavitt e Soete: o uso das vantagens comparativas como fundamentos ltimos das
prescries normativas um luxo que apenas os pases na fronteira tecnolgica podem sustentar (1990, traduo nossa).
244 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
inovadora, isto com o propsito de criar uma intencional assimetria econmica entre
os diferentes segmentos
9
(Peres e Primi, 2009, p. 19-23; Coutinho et al., 2012).
Como ser assinalado neste trabalho, a poltica industrial parece mais voltada
a corrigir falhas de mercado e a perseguir uma efcincia ricardiana, que a induzir a
transformao estrutural e perseguir uma efcincia schumpeteriana.
2.2 Capacidades institucionais para a poltica industrial: dimenso
tcnico-administrativa e poltica
Considerando a referncia de Trebilcok e Prado (2011), segundo a qual as instituies
so as organizaes encarregadas de formular, administrar e aplicar as regras e polticas,
um segundo componente desta anlise a capacidade do arranjo poltico-institucional
do PBM. O arranjo analisado em duas dimenses: tcnico-administrativa e poltica.
A dimenso tcnico-administrativa diz respeito condio de ao do Estado,
que, no caso deste trabalho, representa a capacidade de formular concretamente
(e implantar) uma agenda de poltica industrial efetiva no contexto ps-substituio
de importaes. A dimenso poltica diz respeito ao regime poltico que organiza
a ao do Estado e leva em conta os mecanismos de legitimao da ao estatal.
Os objetos de anlise nesta dimenso sero: a forma e o tipo de incluso dos agentes
na formulao das agendas, as caractersticas dos processos de deciso e os meca-
nismos de controle das polticas (accountability) (Gomide e Pires, 2012, p. 26).
3 MAPEAMENTO DA POLTICA INDUSTRIAL: IN BOOKS E IN ACTION
A atual poltica industrial do governo federal o Plano Brasil Maior: inovar para
competir; competir para crescer, que foi anunciado em 2 de agosto de 2011, com o
propsito de fortalecer a capacidade de inovao e a competitividade econmica
do setor industrial. O plano contempla dezenove setores e apresenta um conjunto
de 69 instrumentos
10
divididos entre fscais e tarifrios (isenes tributrias e
administrao das tarifas de comrcio exterior), fnanceiros (condies favorveis de
fnanciamento corporativo, via Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social e Financiadora de Estudos e Projetos BNDES e a Financiadora de Estudos
e Projetos FINEP) e institucionais (defnio de marcos reguladores, constituio
de carreiras pblicas e criao de novas condies de ao para o Estado).
O PBM apresenta algumas das caractersticas do novo conjunto de pol-
ticas industriais implementadas desde 1999. A primeira delas refere-se ao tipo
de interveno: menos voltada a dirigir o mercado e mais voltada a coordenar
9. A ideia de assimetria econmica justamente a de tornar mais rentveis, via medidas de polticas pblicas, aqueles
setores entendidos como mais promissores. Isto pode ser feito por meio de incentivos tributrios, desembolsos subsidiados
de agncias de Estado, pela concesso de avais para a obteno de recursos no mercado nanceiro privado, entre outros.
10. Foi adotado como corte o conjunto de instrumentos apresentados no balano de outubro de 2012, ver Brasil (2012b).
245
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira
e induzir os agentes, por meio de instrumentos familiares aos agentes privados.
A outra semelhana diz respeito prevalncia de uma relativa defasagem entre a
poltica programada (in books) e aquela colocada em execuo (in action).
Esta mesma defasagem marcou as polticas anteriores: os Fundos Setoriais (1999),
a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE (2004) e da
Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP (2008).
3.1 Plano Brasil Maior in books
Nos termos de seu Texto de Referncia, tm-se os seguintes objetivos para o PBM:
no mbito da poltica de desenvolvimento industrial, tecnolgica, de servios e de
comrcio exterior para o perodo 2011/2014, os esforos de mudana de qualidade
do crescimento recaem sobre a inovao e a competitividade. Construda a partir
do acmulo de experincias pregressas, a nova poltica usufrui dos avanos obtidos
com a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE (2003-2007)
e a Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP (2008-2010). A ampliao da
capacidade de dilogo entre o poder pblico e o empresariado, as melhores condies
de coordenao e articulao institucional e a construo de estruturas de formu-
lao, acompanhamento e avaliao de polticas produtivas so legados que sero
aproveitados e aperfeioados nesse prximo perodo. () As seguintes orientaes
estratgicas direcionam as aes do Plano Brasil Maior: i) promover a inovao e o
desenvolvimento tecnolgico; ii) criar e fortalecer competncias crticas da economia
nacional; iii) aumentar o adensamento produtivo e tecnolgico das cadeias de valor;
iv) ampliar mercados interno e externo das empresas brasileiras; v) garantir um cres-
cimento socialmente inclusivo e ambientalmente sustentvel (Brasil, 2011b, p. 8-9).
O plano foi constitudo para atacar duas agendas concomitantes: i) uma
agenda estruturante, com foco setorial, voltada a constituir um novo perfl indus-
trial, inovador e competitivo; e ii) uma agenda sistmica, voltada a equacionar
problemas transversais que comprometem a capacidade competitiva da indstria
nacional. Estes dois objetos deram ensejo a dois grupos de ao que, por sua vez,
esto atrelados a dois braos de governana.
A dimenso estruturante, governada pelos comits executivos assessorados pelos
conselhos de competitividade, compem as coordenaes setoriais e tem o propsito
de formular e implementar medidas de corte vertical.
11
Para lidar com estes objetivos,
11. De acordo com o Regimento Interno dos Comits Executivos e dos Conselhos de Competitividade Setorial do Plano
Brasil Maior (PBM): Art.1
o
Os Comits Executivos so instncias governamentais e deliberativas e tm como atribuies:
I formular e implementar Agendas Setoriais, para o desdobramento da orientao estratgica e dos objetivos do PBM
nos seus respectivos sistemas produtivos; II monitorar e avaliar o alcance das metas do PBM, no mbito dos sistemas
produtivos correspondentes; III consolidar propostas de polticas pblicas e acompanhar a contribuio dos demais
atores envolvidos com as agendas de trabalho setoriais na consecuo dos compromissos acordados.Art. 2
o
As Agendas
Setoriais so documentos ordenadores dos temas mais relevantes para os sistemas produtivos e da sua relao com o
PBM, contendo um diagnstico, objetivos e metas a curto e mdio prazos capazes de serem relacionadas s metas do
Plano e devem especicar as atividades, produtos e resultados a serem alcanados a partir de um marco zero denido,
bem como indicadores, estimativas de custos e distribuio de responsabilidades entre todos os atores envolvidos,
conforme metodologia de planejamento, monitoramento e avaliao a ser aprovada pelo Grupo Executivo (GEPBM).
246 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
foram constitudas dezenove coordenaes setoriais, compostas por representantes do
governo, das indstrias e dos trabalhadores, so elas: petrleo, gs e naval; qumica;
complexos da sade; energias renovveis; mveis; automotivo; minerao; construo
civil; defesa, aeronutica e espacial; agroindstria; bens de capital; metalurgia; servios
logsticos; TIC/complexo eletrnico, higiene pessoal, perfumaria e cosmticos (HPPC);
servios; comrcio; calados, txtil, confeces e joias; celulose e papel.
A outra dimenso do PBM, ao lado da dimenso setorial, a sistmica,
que se volta para os problemas transversais do setor industrial, notadamente as
externalidades institucionais negativas, que so intersetoriais. Para lidar com estes
temas, o PBM conta com as coordenaes sistmicas, que deveriam realizar, como
mencionado no regulamento das coordenaes, reunies ordinrias mensais. Como
se ver na seo seguinte, esta dimenso que tem respondido pelas principais
aes at ento adotadas pelo PBM , entre outros, o caso de medidas voltadas
a reforar a capacidade funcional dos rgos de defesa comercial.
O desenho completo do arranjo do PBM estipulado pelo Decreto n
o

7.540/2011. Para alm das coordenaes setoriais e sistmicas, que respondem pela
articulao com o setor privado e pela formulao das agendas, o PBM conta ainda
com um grupo executivo, um comit gestor e um conselho superior, concebidos
como instncias de gerenciamento e deliberao.
DIAGRAMA 1
Arranjo poltico-institucional do PBM
Comrcio exterior
Investimento
Inovao
Formao e qualicao
Produo sustentvel
Competitividade de
pequenos negcios
Aes especiais em
desenvolvimento regional
Bem-estar do
consumidor
Condies e relaes
de trabalho
Comits
executivos
Conselhos de
competitividade
setorial
Grupo executivo
coordenao: MDIC
Comit gestor:
Casa Civil, MDIC,MF, MCTI, MP
Coordenao: MDIC
CNDI
Nvel de aconselhamento
superior
Nvel de gerenciamento
e deliberao
Nvel de
articulao e
formulao
C
o
o
r
d
e
n
a

e
s

s
i
s
t

m
i
c
a
s
Fonte: Brasil (2011b).
247
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira
O desenho de governana, baseado em coordenaes setoriais e coordenaes
sistmicas, que contam com a representao dos setores interessados na poltica
revela a proposta de um arranjo de poltica industrial, cujas medidas no seriam
formuladas em gabinetes e implantadas de um modo top-down. Ao contrrio
disto, a proposta que tais coordenaes sejam espaos de formulao interativa,
garantindo, assim, a construo de uma poltica mais responsiva realidade dos
respectivos setores. Assinala o Texto de Referncia do PBM:
O nvel de articulao e formulao a base institucional para a concertao intrago-
vernamental e a articulao entre o governo, o setor privado e a sociedade civil.
No mbito governamental, os Comits Executivos Setoriais constituem a linha de base.
Em permanente interao com os Conselhos de Competitividade correspondentes
(instncias de dilogo pblico-privado), os comits tm como atribuio a formu-
lao e a implementao de uma agenda de trabalho setorial para o desdobramento
dos objetivos e da orientao estratgica do Plano nas respectivas cadeias de valor.
Antes de apresentar suas proposies para o Grupo Executivo do Plano Brasil Maior,
o gestor de cada Comit Executivo dever interagir com o Conselho de Competi-
tividade correspondente, recolhendo contribuies e buscando convergncias, de
modo a garantir que as reivindicaes e propostas do setor privado sejam analisadas
e efetivamente consideradas, quando adequadas s orientaes estratgicas.
As Coordenaes Sistmicas, por sua vez, tm como fnalidade subsidiar o Grupo
Executivo na defnio de aes transversais do Plano (Brasil, 2011b, p. 33).
Sendo assim, pelo seu termo de referncia, o PBM seria estruturado de modo
a institucionalizar interaes pblico-privadas, e voltado a conceber medidas
dirigidas a transformao da estrutura produtiva.
3.2 Plano Brasil Maior in action
Se a proposta do PBM in books a de uma poltica industrial transformadora e
interativa, a sua dimenso real in action indica uma relativa distncia deste formato.
At outubro de 2012, foi anunciado um conjunto de 69 instrumentos de ao
(Brasil, 2012b), que, em sua maioria, parece mais potencialmente voltado a
propiciar uma eficincia de tipo ricardiana, que uma eficincia de tipo
schumpeteriana. Alm disso, no que toca a sua governana, embora o plano conte
com comits decisrios, esta interface pblico-privada ainda no obedece a uma
rotina decisria e carece de ferramentas para um controle pblico mais satisfatrio.
No que diz respeito sua operacionalidade, os instrumentos tm se
concentrado em trs campos principais: i) fscal (redues ou isenes de tributo ou
administrao das tarifas de importao); ii) fnanceiro (desembolsos do BNDES
ou da FINEP); e iii) institucional (convnios interministeriais e reorganizaes
de carreiras pblicas).
248 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Dividindo-se esses instrumentos (fscais, fnanceiros e institucionais) pelo
tipo de setor econmico que benefciam, tem-se que a maior parte (51%) destes
instrumentos apresentam um perfl horizontal, isto , no benefciam a nenhum
setor em especial (apresentam, portanto, um carter sistmico corretivo de fa-
lhas de mercado ou de governo). O restante pode ser dividido em quatro setores,
conforme a tipologia empregada por David Kupfer (1998), so eles: i) tradicional;
ii) commodities; iii) durveis; e iv) difusores de progresso tcnico.
12
Somente 15%
das medidas atende ao setor de difusores de progresso tecnolgico, isto , o setor
cujo padro de competio autenticamente schumpeteriano.
TABELA 1
Classicao e distribuio das medidas do PBM
Fiscais e tarifrias Financeiras Institucionais Total
1
Total (%)
Tradicional 3 2 1 6 8
Commodities 3 4 1 8 10
Durveis 9 3 1 13 16
Difusores de progresso
tecnolgico
4 7 1 12 15
Horizontais (sem
destinao especca)
8 12 21 41 51
Total 27 28 25 80 100
Fonte: Brasil (2012a).
Nota:
1
Entre as 69 medidas do PBM, h algumas que beneciam mais de um setor. Nesta tabela, as medidas so contabilizadas
pelos setores que atendem e, por esta razo, o nmero total de medidas contabilizadas de oitenta, e no de 69.
As porcentagens so calculadas com referncia a oitenta medidas.
Alm disso, no cruzamento entre os setores benefciados e o tipo de ferramenta
empregada, a maior interseo revelada na tabela 1 entre as medidas institucionais
e com destinao horizontal. Do total, 21 medidas tem este carter, o que revela
uma concentrao dos instrumentos em aes de carter sistmico, isto , voltadas a
mitigar defcincias competitivas que afetam horizontalmente o segmento industrial
e so, assim, destinadas a nivelar o campo de jogo para as empresas nacionais.
Em sntese, a julgar pelo balano dos instrumentos apresentados, a parte in
action do Plano Brasil Maior 2011-2014: inovar para competir; competir para crescer,
tem se concentrado, por ora, em alvios setoriais, conduzidos por meio de reformas
horizontais. Em boa parte dos casos, portanto, os programas parecem ter como
12. De acordo com Kupfer (1998): i) o setor tradicional composto pelas indstrias de produtos manufaturados de
menor contedo tecnolgico, destinados geralmente ao consumo nal () como, por exemplo, as indstrias de alimen-
tos, txtil e vesturio, mveis, etc.; ii) o setor commodities rene as indstrias de processo contnuo que elaboram
produtos homogneos em grande tonelagem, geralmente intensivos em recursos naturais e energticos (), tais como:
insumos metlicos, qumica bsica, celulose e papel; iii) o setor durveis inclui as indstrias de montagem em larga
escala, sendo formado pelos setores do complexo automobilstico e os eletroeletrnicos de consumo; e iv) o setor
difusores de progresso tcnico rene os setores fornecedores de tecnologia para o restante da indstria. formado
pelas indstrias de bens de capital eletromecnicos e microeletrnicos.
249
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira
referncia a agenda do Custo Brasil. No claro, no entanto, se tais instrumentos
voltam-se, de fato, a promover uma real transformao da especializao produtiva.
13
Se o panorama dos instrumentos da poltica revela um vis pr-correo das
falhas sistmicas, a dimenso da sua governana tambm enfrenta difculdades de
operao. Neste caso, pode-se notar duas caractersticas: i) h um funcionamento
defciente das coordenaes; e ii) h uma rotina irregular dos fruns participativos.
No s h grupos com funcionamento mais regular que outros, como tambm
h uma baixa institucionalidade decisria de suas prticas: o calendrio de reunies,
por exemplo, no pblico, formal e previamente anunciado. Diferentemente
do estipulado no Regimento Interno dos Comits Executivos e dos Conselhos de
Competitividade Setorial do PBM, que disciplinava uma periodicidade de reunies
ordinrias trimestrais,
14
as datas dos encontros seguiram outra orientao e ainda
no uniforme.
15

Alm disso, as atas dos conselhos de competitividade apresentam temas abertos,
que vo desde a composio do prprio conselho at balanos e problemas setoriais.
O item mais promissor das atas a referncia feita, em alguns conselhos, a metodologias
como a matriz SWOT (que identifica pontos fortes, fracos, oportunidades e
ameaas nas anlises de competitividade). Mesmo assim, reconhecido o esforo de
transparncia com a publicao das atas dos conselhos e a iniciativa da introduo
de mtodos como SWOT, ainda no possvel reconhecer um percurso decisrio,
que associe as reunies dos comits adoo das medidas.
Algo semelhante tambm tem ocorrido com outro eventual espao de formu-
lao e deliberao, que, potencialmente, poderia servir para esta interao parti-
cipativa entre governo e segmento empresarial o Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social (CDES). Entre 2003 e 2006, foram realizadas anualmente
cinco reunies ordinrias, entre 2007 e 2010, quatro reunies ordinrias, ao passo que,
em 2011, foram apenas duas e, em 2012, apenas uma.
13. A exceo relevante a esse perl de poltica o regime automotivo, que rene duas caractersticas diferenciadas:
i) associado introduo de inovao na fabricao de motores; e ii) associa incentivos tributrios a contrapartidas
diretas. Pelas suas regras, as montadoras que introduzirem inovaes, entre 2013 e 2017, e que, em razo disto,
obtiverem uma diminuio dos patamares de emisso de poluentes sero beneciadas com a reduo do imposto
sobre produtos industrializados (IPI). O objetivo atingir em 2017 um nvel de ecincia enrgica projetado para ser
alcanado, na Unio Europeia, em 2015. Para tanto, de acordo com o Decreto n
o
7.819/2012, as empresas beneciadas
devem realizar gastos crescentes em pesquisa e desenvolvimento (P&D) (de 0,15%, em 2013, a 0,50%, da receita
bruta de venda, em 2017), alm de investimentos em engenharia e tecnologia industrial bsica (de 0,5%, em 2013, a
1% da receita bruta de venda, em 2017) e adeso progressiva ao programa de etiquetagem veicular. Os benefcios so
concedidos anualmente e renovados para o perodo subsequente se a meta estabelecida foi efetivamente atendida.
O regime benecia as montadoras instaladas no pas, aquelas que pretendem se instalar e as empresas importadoras
que apenas comercializam carros que atendam a estas caractersticas. Trata-se de uma medida com vis transformador
para o segmento brasileiro, na medida em que tem o propsito de alterar o patamar corrente da produo automotiva.
este perl de poltica, entretanto, que, minoritrio no conjunto do PBM.
14. De acordo com esse regulamento, as coordenaes setoriais teriam reunies trimestrais e as coordenaes
sistmicas, mensais.
15. Informaes disponveis no stio do PBM: < http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/conteudo/168>, acesso em: 31 mar. 2013.
250 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Alm da realidade dos conselhos de competitividade e, mais recentemente,
do CDES, que tem apresentado um funcionamento formal de periodicidade
irregular, a primeira reunio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial
(CNDI), que, de acordo com o desenho do PBM (in books), antes descrito, um
organismo central de coordenao da poltica e composto por representantes do
governo e da sociedade civil, atrasou cerca de trs meses. A primeira reunio deveria
ter ocorrido em agosto, mas ocorreu apenas em 31 de outubro de 2012 e o relatrio
do encontro, bastante genrico, concentra-se apenas em descrever novamente a
governana da poltica, indicar as medidas anunciadas, apresentar um balano da
conjuntura econmica e recuperar o histrico das recentes polticas industriais
adotadas desde 2004.
16

Em sntese, o contraste entre os propsitos da poltica industrial (in books)
e o teor das medidas anunciadas (in action) revela que a dimenso real da agenda
que constitui o PBM a de uma poltica que tem privilegiado um vis corretivo de
falhas sistmicas uma poltica de perfl, majoritariamente, ricardiano. Por sua vez,
os foros decisrios e a proposta de interao pblico-privada apresentam debilidades.
Se o intercmbio ocorre, ele parece ocorrer nos espaos informais da relao poltica
e no (ou no principalmente) nos ambientes formais de governana.
4 ANLISE DAS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS DE GOVERNANA DO PBM
Tendo em conta as premissas que orientam este trabalho, que associam o tipo de
poltica s capacidades do Estado, esta seo investiga aspectos qualitativos do
arranjo poltico-institucional do PBM. Primeiro avalia as capacidades tcnico-
-administrativas e em seguida as suas capacidades polticas.
4.1 A dimenso tcnico-administrativa da governana do PBM
A dimenso tcnico-administrativa do PBM diz respeito capacidade de ao de
seu arranjo poltico-institucional. Os trabalhos de tradio institucionalista, como
os de Chalmers Johnson (1982); Peter Evans (1993; 1995); Evans e Rauch (1999);
e Robert Wade (2004) formularam proposies sobre a relevncia (externa) do
Estado como agente de coordenao econmica e tambm destacaram a importncia
(interna) de sua burocracia econmica e de sua organizao profssional para o
alcance destas fnalidades de coordenao.
16. O prprio documento de balano reconhece a limitao de seu escopo: Mesmo que restrito descrio e anlise
da atuao das instncias de governana e da situao das medidas lanadas, e no ainda dos seus resultados e
impactos, este documento cumpre a funo de organizar as informaes e divulgar o conjunto de esforos empreendidos
pelo governo federal ao longo do perodo. O tempo de maturao das iniciativas implementadas impe um prazo mais
longo para uma efetiva anlise de impacto, que utilize tcnicas estatsticas robustas. Ainda assim, algumas concluses
podem ser antecipadas. Sem sombra de dvidas, o conjunto de medidas que compe o Plano Brasil Maior permite
caracteriz-lo como uma poltica articulada e abrangente (Brasil, 2012b, p. 33-34).
251
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira
Partindo dessa literatura, a anlise da capacidade tcnico-administrativa
do arranjo do PBM observou dois critrios de anlise principais: i) o desenho
institucional da governana; e ii) a sua organizao burocrtica. O desenho insti-
tucional refere-se ao processo decisrio e a organizao das competncias: quem
faz o qu
17
na poltica industrial. Alm disso, procura avaliar se as atribuies de
competncia so adequadamente constitudas, no que toca legislao adminis-
trativa e constitucional, ou seja: se quem faz o qu tem titularidade formal para
faz-lo. A organizao burocrtica volta-se a avaliar se h um corpo funcional
profssionalizado para esta atividade.
No que toca ao desenho institucional e a burocracia, tem-se que a governana do
PBM, assim como ocorrera com a PITCE e a PDP, no centralizada em uma nica
agncia de Estado, funcionando, isto sim, como uma espcie de hub institucional
das diferentes agncias e rgos de governo, contando ainda com uma burocracia ad hoc.
Esta conformao difculta a coordenao da poltica e favorece certa cacofonia decisria.
Ao funcionar como um hub e no como uma agncia com capacidade autnoma
de deciso, o arranjo do PBM acaba sendo uma estrutura institucional oca, visto
que as competncias decisrias formais no esto ali, mas nos rgos constituintes
(ministrios, autarquias, empresas estatais e bancos pblicos). H debilidades de
coordenao e de implementao da a cacofonia decisria
Um possvel efeito adicional desse desenho um menor potencial para desenhar
agendas com impacto transformador. Isto porque, os agentes que participam da
poltica industrial, participam deste espao vestindo um segundo chapu: no so
burocratas da poltica industrial. Em razo dos laos de responsabilizao, a fdelidade
institucional tende a continuar sendo devida ao rgo de origem, de tal modo que a
construo das medidas parece estar atrelada no aos interesses de transformao do
setor industrial, mas s necessidades e possibilidades dos diversos rgos participantes.
Essa questo adquire ainda um tempero adicional se se levar em conta que a
despeito da existncia do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
(MDIC), o ministrio que mais participa da elaborao dos instrumentos adotados
no PBM o da Fazenda (que participa, sobretudo, da formulao das medidas fscais
e de parcela das fnanceiras). Diferentemente do MDIC, o mandato da Fazenda
no apenas voltado a promover o desenvolvimento da indstria, da que pode
haver certo rudo entre as necessidades da poltica industrial e as possibilidades
oferecidas pela gesto da Fazenda. Como disse um dos entrevistados, referindo-se,
em particular, s interfaces com a Fazenda: no se faz poltica industrial sem
a Fazenda, o que no signifca que a Fazenda saiba fazer poltica industrial.
Em ltima anlise, conquanto os representantes da Fazenda colaborem com a poltica
17. Essa expresso utilizada por Diogo Coutinho para designar um dos papis do direito nas polticas pblicas, no
caso, a atribuio de competncia. (Coutinho, 2012).
252 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
industrial, tais servidores continuam desempenhando o papel de representantes do
Ministrio da Fazenda (MF). O quadro a seguir indica a relevncia da Fazenda e de
outros ministrios na elaborao das medidas da poltica industrial.
QUADRO 1
Participao dos ministrios e rgos no PBM
Ministrios/rgos Medidas de que participa
Ministrio da Fazenda 33
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio 28
BNDES 20
Ministrio da Educao 20
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 18
Ministrio da Sade 11
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao 9
Cmara de Comrcio Exterior (Camex) 8
Ministrio das Relaes Exteriores 8
Advocacia-Geral da Unio (AGU) 7
Ministrio das Comunicaes 7
Ministrio da Justia 6
Ministrio da Previdncia Social 6
Secretaria Nacional dos Portos 6
Banco Central do Brasil 4
Ministrio da Integrao Nacional 4
Ministrio de Minas e Energia 3
FINEP 2
Ministrio da Defesa 2
Total 69
Fonte: Brasil (2012a).
Nesse sentido, parecem faltar para o arranjo poltico-institucional do PBM
a centralidade decisria e o grau elevado de responsabilizao das autoridades
envolvidas, a que Dani Rodrik (2008) faz referncia, ao analisar a poltica industrial
da frica do Sul. Rodrik salienta que, mantida a disperso de responsabilizao,
a poltica industrial tende a ser formulada de modo a no maximizar os impactos
possveis, visto que, no limite, no h um responsvel publicamente identifcado,
a quem se possa atribuir o fracasso ou o sucesso das medidas. O trecho seguinte
resume este argumento:
Se existe um ministro da educao que responsvel pela poltica educacional e um
dirigente do Banco Central responsvel pela poltica monetria, por que no dispen-
samos um tratamento similar poltica industrial? Muitos governos realmente tm
um ministro da indstria (ou do comrcio). Mas, como vimos no caso da frica do
Sul, uma boa parte da poltica industrial acontece em outras partes do setor pblico
em outros ministrios e nos bancos de desenvolvimento. Nestas circunstncias, no
253
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira
fca claro quem est encarregado da responsabilidade por um eventual fracasso.
A responsabilizao tambm poderia ser desenvolvida no mbito de agncias indi-
viduais, concedendo-se a elas mandatos especfcos e, neste sentido, demandaria-se
delas relatrios e explicaes acerca de quaisquer desvios que ocorram em relao
aos objetivos do mandato (Rodrik, 2008, p. 23, traduo nossa).
Semelhante ao caso da frica do Sul, mencionado por Rodrik, no caso
brasileiro, h tambm um ministrio de indstria Ministrio do Desenvolvimento,
Industria e Comrcio Exterior (MDIC), porm, as aes esto dispersas e a
burocracia da poltica industrial ad hoc. Desta forma, a poltica industrial ocorre
para alm do MDIC. O resultado disto aparece no sintoma da difculdade de
coordenao e enforcement da poltica industrial.
Na realidade, quando da retomada da poltica industrial, em 2004, os
formuladores de poltica procuraram construir uma resposta para o problema de
coordenao. Para isto, foi criada a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial
(ABDI), que funcionaria como uma agncia encarregada de gerenciar com centralidade
as medidas de induo industrial. No entanto, esta alternativa institucional tem
apresentado limitaes polticas e jurdicas, que acabaram por comprometer o
desenho institucional. Politicamente, a ABDI uma agncia deslocada do centro
decisrio do governo. Esta condio agravada pelo fato de ter sido constituda
como uma entidade do Sistema S servio social autnomo e no como uma
autarquia. A ABDI no integra formalmente a administrao pblica, direta ou
indireta, e por isso enfrenta limites formais e materiais para coordenar polticas
pblicas.
18
Tais problemas haviam sido identifcados em estudos anteriores, como
nos de Suzigan e Furtado (2006; 2007), acerca da governana da PITCE. Alis,
h quase um eco entre a avaliao destes autores e o atual diagnstico da cacofonia
decisria do PBM.
Na verdade, o maior empecilho a uma efetiva implementao da PITCE
como poltica de desenvolvimento decorre da difculdade de cumprir o papel por
excelncia de uma poltica deste tipo a coordenao ex ante de aes concertadas
de atores pblicos e privados. O comando poltico difuso: embora o ministro
18. Essa situao foi ainda incrementada com o veto imposto pelo prprio Poder Executivo ao pargrafo 2
o
, do Artigo 1
o
, de
sua lei de criao (Lei n
o
11.080/2004). Pelo mencionado pargrafo, que resultou de emenda parlamentar, a ABDI poderia,
entre outros, coordenar e promover a execuo das polticas de desenvolvimento industrial.As razes do veto foram as
seguintes: Em outras palavras, a participao do Estado na criao da entidade se d simplesmente para incentivar a
iniciativa privada, mediante garantia de subveno. A entidade no pode realizar, portanto, atividades que so incum-
bidas ao Estado, como ao de planejar e coordenar a poltica de desenvolvimento industrial do pas subentendidas
nas competncias estabelecidas pelo j citado 2
o
que se pretende vetar. Pelo contrrio, as aes da ABDI devem se
restringir a atividades privadas de interesse pblico, nalidade esta plenamente assegurada pelo que dispe o caput do
Art. 1
o
, ao estabelecer genericamente que a nalidade da ABDI promover a execuo de polticas de desenvolvimento
industrial. Ressalte-se a diferena entre promover (atuar em promoo, apoio, incentivo) com a prpria execuo das
polticas, esta ao de exclusiva competncia do Ministrio da Indstria, do Desenvolvimento e do Comrcio Exterior,
rgo integrante da Administrao direta da Unio. Estas, senhor presidente, as razes que me levaram a vetar o dispo-
sitivo acima mencionado do projeto em causa, as quais ora submeto elevada apreciao dos senhores membros do
Congresso Nacional (Brasil, 2004).
254 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
do MDIC presida o novo Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial,
vinculado Presidncia da Repblica, sua liderana poltica fca obscurecida no
amplo organograma de instncias deliberativas superiores ou de mesmo nvel: CDES,
Conselho de Governo, Cmara de Poltica Econmica (presidida pelo ministro
da Fazenda), Cmara de Poltica de Desenvolvimento Econmico (presidida pelo
ministro-chefe da Casa Civil), Conselho Gestor das PPP, Conselho Interministerial
de Arranjos Produtivos Locais. Seu brao executivo a ABDI como se viu,
tem poderes limitados, e seu domnio dos mecanismos e instrumentos de poltica
depende de complexa rede de relaes com outros ministrios, alguns dos quais
poderosos, e com instituies que tm relativa autonomia como o BNDES e a
FINEP (Suzigan e Furtado, 2006, p. 183).
4.2 A dimenso poltica da governana do PBM
Se a dimenso tcnico-administrativa diz respeito capacidade de ao do Estado, a
dimenso poltica refere-se s possibilidades de participao dos atores nos processos
de tomada de deciso e aos mecanismos de controle das decises tomadas.
A despeito de alguns trabalhos sobre os processos de catch up assinalarem uma
contradio entre burocracias efcientes e possibilidades de incluso poltica no
processo de tomada de deciso (Wade, 2004, p. 26-27; Johnson, 1982, p. 44),
19

alguns estudos mais recentes tm descartado a existncia de uma tenso necessria
e prejudicial entre as lgicas tecno-burocrtica e democrtico-participativa. Em vez
de simplesmente impor custos de deliberao e limitar a efcincia decisria, tais
trabalhos tm destacado que a participao de atores da sociedade pode contribuir
para uma formulao de agenda com mais responsividade e efccia (Neshkova e
Guo, 2011, p. 285; Sen, 2000, p. 173-187; Edigheji, 2010, p. 7-11; Evans, 2011;
2008; 2005).
20
No terreno especfco das polticas industriais, Dani Rodrik tem
igualmente desconfado da capacidade onisciente das burocracias em formular e
perseguir planos de transformao industrial (Rodrik, 2007).
19. A esse respeito, assinala Johnson: de qualquer forma, preciso salientar que a operao efetiva do Estado
desenvolvimentista requer que a burocracia que dirige o desenvolvimento econmico esteja protegida de todos os
grupos de interesse e dos mais poderosos a m de que ela possa denir e alcanar prioridades industriais de longo
prazo. Um sistema no qual os grupos de interesse existentes em uma sociedade moderna e aberta exercem uma ampla
presso sobre o governo certamente no alcanar o desenvolvimento econmico, ao menos sob a gide do governo,
independente dos demais valores que este possa concretizar. O sucesso de uma burocracia econmica em preservar
mais ou menos intacta a sua inuncia preexistente foi, portanto, pr-requisito para o sucesso das polticas industriais
dos anos 50 (Johnson, 1982, p. 44, traduo nossa).
20. A seguinte passagem de Evans sintetiza seu argumento: enquanto capacidade burocrtica do Estado continua sendo
essencial, as questes de embeddedness e das relaes Estado-sociedade vm tona no Estado desenvolvimentista do
sculo XXI. Os desaos de organizao interna que precisam ser resolvidos em uma agenda do sculo XXI so complexos,
mas construir uma embeddedness abrangente o suciente , sem dvida, o principal problema. Levando-se em conta
que as estruturas administrativas mais ecientes dependem, em ltima instncia, de novas formas de embeddedness,
os laos Estado-sociedade constituem o cerne do problema na construo de um Estado desenvolvimentista no sculo
XXI (Evans, 2011, p. 10, traduo nossa).
255
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira
Apesar disso, no caso do arranjo do PBM, o cenrio relativamente
diferente do apontado na literatura. Da mesma forma como verifcado na dimenso
tcnico-administrativa, a dimenso poltica da governana da poltica industrial
tambm enfrenta limitaes. Embora haja porosidade, ela passa mais por caminhos
informais que pelas relaes institucionais e formais. De um lado, h problemas na
forma de representao do setor empresarial e, de outro, carncias institucionais
que fragilizam os canais formais de participao.
No que se refere organizao dos grupos de interesse, parte da debilidade
do arranjo poltico-institucional do PBM tributvel aos problemas estruturais de
representao do setor empresarial brasileiro. Trata-se de uma questo conhecida
pela literatura de cincia poltica (Schneider, 2004; Diniz e Boschi, 2004): o setor
industrial caracteriza-se por um corporativismo fragmentado, o que acaba por
difcultar a sua representao organizada, pblica e institucional (Diniz e Boschi,
2004, p. 44-55).
O combustvel dessa forma malevel de representao a informalidade:
as relaes pblico-privadas so estabelecidas a partir de contatos pessoais,
extraofciais, frmados entre empresas, associaes e governo (Schneider, 2004,
p. 108-112).
21
Este trao, que no novo, pode ser identifcado tambm em alguns
dos novos canais de participao, como o caso do CDES e dos conselhos
de competitividade do PBM. Como observa Schneider, a representao dos
interesses no CDES, em sua montagem, percebe uma lgica de seleo ad hoc,
determinada pelas relaes informais estabelecidas entre o governo e algumas das
lideranas empresariais.
22
Os conselhos de competitividade do PBM apresentam um perfl de representao
semelhante ao do CDES. Nos dezenove conselhos existentes, a representao
fragmentada, reunindo confederaes, federaes, associaes empresariais setoriais
e algumas empresas que atuam no segmento. A primeira consequncia deste
formato um elevado nmero de participantes por conselho, variando de 25
21. Esse padro de relao foi intensificado a partir do regime militar, como observa Schneider: em suma, havia
mltiplos canais de comunicao entre a indstria e os governos militares, mas os dirigentes do governo evitavam,
em sua maioria, as associaes corporativas, principalmente as federaes e confederaes mais abrangentes, reduzindo,
com isso, os incentivos para os industriais investirem tempo e recursos nelas (Schneider, 2004, p. 111-112,
traduo nossa).
22. De acordo com Schneider: A representao empresarial no CDES certamente abrangente, mas o que realmente
revelador desde a perspectiva de uma ao coletiva institucionalizada que apenas 15 dos 41 empresrios
(ou seja, um pouco mais de um tero) representavam as associaes existentes. Entre estes quinze representantes
empresariais estavam includos os presidentes das quatro federaes da indstria do Rio de Janeiro, So Paulo, Minas
Gerais e Paran, estados que representam a maior parte da produo industrial, bem como representantes das associaes
no corporativas, de nanas, automveis, bens de capital e outros setores importantes. Manifestamente ausente
esteve a Confederao Nacional da Indstria (CNI). A lista de representantes reetia a viso do presidente Lula sobre a
representao empresarial: ela favorecia indivduos e lideranas empresariais informais, em relao aos presidentes de
associaes e, entre as associaes, ela favorecia expressamente associaes voluntrias, em relao s corporativas e,
claro, exclua formalmente a maior associao de todas, a CNI (Schneider, 2004, traduo nossa).
256 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
membros titulares (celulose e papel) at 44 membros (energias renovveis), o
que tende a difcultar o processo de tomada de deciso. A tabela 2 apresenta uma
radiografa dos dezenove conselhos, indicando a composio de cada um, pelas
categorias Governo, Confederao/federao/sindicato patronal, Associaes empre-
sariais, Empresas, Trabalhadores, Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas e organizaes no governamentais (Sebrae/ONGs).
TABELA 2
Composio dos conselhos de competitividade
Setor Governo
Confederao/federao/
sindicato patronal
Associaes
empresariais
Empresas Trabalhadores
Sebrae/
ONGs
Petrleo, gs e naval 3 3 10 7 5 1
Qumica
2
1 5 7 5 -
Complexo da sade 9 3 10 - 5 1
Energias renovveis 12 2 12 13 5 -
Mveis
5
1 6 4 5 2
Automotivo
10
6 8 1 5 -
Minerao
10
3 6 5 5 -
Construo civil 9 1 8 6 6 1
Defesa, aeronutica
e espacial
19 1 4 9 5 -
Agroindstria
2
2 14 8 5 -
Bens de capital 12 3 5 4 4 1
Metalurgia
7
2 7 9 5 -
Servios logsticos 2 3 14 - 4 -
Complexo eletrnico 10 1 4 7 4 1
Higiene pessoal,
perfumaria e cosm-
ticos (HPPC)
9
- 4 3 5 1
Servios
18
7 13 - 4 1
Comrcio
13
2 14 - 4 1
Calados, txtil,
confeces e joias
9 - 8 11 7 1
Celulose e papel
7 - 3 9 6 -
Tomando-se como um caso exemplifcativo, o conselho de competitividade
das indstrias de petrleo, gs e naval ilustra este tipo de composio. Este conselho
conta com 29 membros titulares, dos quais trs so representantes da estrutura
257
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira
sindical formal (Confederao Nacional da Indstria CNI, federaes e sindicatos
patronais), dez pertencem s associaes empresariais, e os trabalhadores contam
com cinco representantes, indicados pelas confederaes sindicais. Nota-se, ainda,
que sete empresas que atuam no segmento participam do conselho: Georadar, Weg,
Altus, Odebrecht, Queiroz Galvo, Projemar e Petrobras.
A julgar pela poltica industrial e pelas anlises da literatura, pode haver
efeitos colaterais nessa forma fragmentada de organizao dos interesses e nesse
modo de relacionamento com o governo, estabelecido em bases mais informais que
institucionais. Em vez de constituir uma representao abrangente e institucional,
as mltiplas associaes e empresas parecem se aproximar do que Olson (1982)
denomina de coalizes distributivas, representando interesses parciais e imediatistas.
Diante da inexistncia de uma representao de cpula, a capacidade de aglutinao
dos interesses e de uma ao poltica coordenada baixa, implicando uma ao
coletiva que potencialmente de impacto econmico restrito. Em ltima anlise,
a agenda resultante tende a favorecer medidas corretivas e sistmicas, e no
propriamente as medidas transformadoras e voltadas criao de novos padres
de competitividade.
23
Este ponto, alis, bastante claro na avaliao feita pela
Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) aos instrumentos do
PBM. A tnica do comentrio revela que a expectativa da federao era a de uma
poltica mais vigorosa, mas voltada principalmente para os problemas correntes de
competitividade e no propriamente criao de novas vantagens competitivas:
As novas medidas chegaram muito tarde. Desde o lanamento do PBM em agosto
de 2011 o ambiente de negcios para a produo, que j era bastante hostil,
se deteriorou signifcativamente em funo, principalmente, do agravamento da crise
internacional. A timidez das novas medidas do PBM substancialmente neutralizada
pela trajetria do cmbio nos ltimos anos, bem como insufciente para compensar
os fatores desfavorveis do ambiente de negcios o Custo Brasil, composto pelos
seguintes aspectos principais (...). Em suma, o preo dos produtos nacionais refete
as inefcincias do ambiente de negcios. As empresas fazem enormes esforos de
aumento de produtividade, reduo de custos etc., atingindo, da porta para dentro,
alto nvel de competitividade. Todavia, no tm como contornar os problemas do
ambiente de negcios, tais como os expostos acima. Quando o produto brasileiro
entra no mercado, carrega consigo elevados custos que neutralizam totalmente os
ganhos de efcincia na produo obtidos pelas empresas (FIESP, 2011).
Essas difculdades de representao setorial e de formao de uma agenda
transformadora so reforadas por dois fatores: i) o funcionamento do arranjo do
PBM; e ii) as difculdades em se processar reformas institucionais. Quanto ao PBM,
23. Embora crtico dessa leitura, Mancuso faz uma boa sntese da tese da debilidade poltica, resumindo-a da seguinte
forma: para os expoentes da tese da debilidade da indstria, a causa fundamental da debilidade a congurao do
sistema de representao de interesses do setor, caracterizado simultaneamente pela fragmentao excessiva e pela
falta de representatividade das associaes de maior abrangncia (Mancuso, 2004, p. 511).
258 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
o seu arranjo poltico-institucional, como visto, ainda enfrenta carncias de
institucionalidade decisria e problemas na prestao de contas (accountability)
das medidas adotadas. O fator adicional a ser considerado para se compreender o
perfil mais corretivo que transformador da poltica o gargalo de algumas
reformas institucionais.
24
Boa parte das medidas processadas como poltica industrial,
no mbito do PBM, so, na realidade, demandas do ambiente de negcios no
processadas por meio de reformas correspondentes alguns itens da agenda
Custo Brasil. o caso de problemas do sistema tributrio que impactam a
competitividade de diversos setores e cuja soluo se processa pontualmente no
mbito do PBM: uma espcie de reforma institucional terceirizada. Dadas as
difculdades nsitas realizao de reformas de maior envergadura, como a reforma
tributria, so utilizadas as janelas de oportunidade abertas pela poltica industrial
para se promover alvios setoriais. A consequncia disto a contaminao da pauta
da poltica industrial por agendas sistmicas e horizontais e a realizao de reformas
institucionais em um ritmo de elevado gradualismo.
5 CONCLUSO
Partindo das premissas de que: i) as polticas industriais voltadas transformao
da especializao industrial so mais complexas e difceis de serem concebidas;
ii) h uma relao entre o tipo de poltica industrial e a capacidade institucional
do Estado; e iii) os arranjos institucionais mais capacitados institucionalmente
so aqueles em que h uma virtuosa combinao entre as dimenses tcnico-
administrativa (efetividade) e poltica (legitimidade e controle), este trabalho
procurou mapear as medidas do PBM e as capacidades institucionais do Estado,
associadas sua concepo.
Este estudo tendeu a confrmar a hiptese de trabalho, sugerindo que, a
despeito da existncia de medidas voltadas transformao industrial, a maior parte
das aes do Estado so ainda voltadas a corrigir problemas sistmicos do setor
industrial. As medidas so, em sua maioria, horizontais e institucionais. Este perfl
de poltica industrial est associado a debilidades institucionais verifcados tanto na
dimenso tcnico-administrativa, como na dimenso poltica. H, ainda, um fator
externo a ser considerado: os gargalos para a realizao de reformas institucionais,
como a reforma tributria, que acabam por transferir para a poltica industrial
temas que no seriam de sua alada imediata.
No primeiro desses campos (dimenso tcnico-administrativa), a poltica
industrial ainda padece de uma cacofonia decisria, proporcionada por um arranjo
institucional oco, com representantes de diversos ministrios, mas sem centralidade
24. Sobre as diculdades em se realizar reformas institucionais, dados fatores como path dependence e os desaos de
conciliao dos interesses, ver Trebilcock e Prado (2011).
259
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira
decisria formal e material. H, portanto, um problema de coordenao
intragovernamental. Este diagnstico reforado pela forma de representao do
setor industrial. O corporativismo fragmentado contribui para uma debilidade
poltica da representao industrial. O setor tem problemas em coordenar esforos
e, assim, formular uma agenda poltica que tenha impacto estruturante.
O fracionamento dessa representao pode favorecer a composio de coali-
zes distributivas (Olson, 1982), que conceitualmente esto associadas a represen-
taes parciais e imediatistas, o que pode contribuir para o carter no estruturante
das agendas de poltica industrial. Dito isto, relevante se ter em conta a ressalva
apresentada na introduo: este trabalho no pretendeu estabelecer uma relao
de causalidade entre o arranjo institucional e a poltica industrial, mas sim sugerir
que as caractersticas do arranjo esto associadas ao tipo de poltica.
Como balano, pode-se concluir que, embora a poltica industrial tenha
galgado passos na construo de uma nova institucionalidade, desde a criao da
ABDI at a formalizao da governana do PBM em um decreto, h ainda carncias
de institucionalizao neste campo. Se os diagnsticos de competitividade e os
objetivos macro e microeconmicos so relativamente conhecidos, o desafo a se
enfrentar o da construo de um desenho institucional, efetivo e legtimo, que
favorea um processo de tomada de deciso dinamicamente consistente e menos
sujeito aos interesses imediatos das coalizes distributivas. Enfm, os temas de
poltica industrial, que normalmente so tratados apenas por economistas, passam,
na democracia, a ser mais que nunca problemas para a cincia poltica e, sobretudo,
para o direito administrativo.
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CAPTULO 11
ENTRE EFICINCIA E LEGITIMIDADE: O BOLSA FAMLIA NO
DESAFIO DE CONSOLIDAO DO SUAS*1
Diogo R. Coutinho
1 INTRODUO
Em um processo lento, marcado por perodos autoritrios, efeitos regressivos e
insulamento burocrtico, bem como por arranjos institucionais centralizadores
e por prticas polticas clientelistas, o Brasil vem, desde a dcada de 1930, cons-
truindo seu Estado de bem-estar social. Na esteira das lutas e dos embates polticos
pela garantia de direitos e pela redemocratizao, a Constituio Federal de 1988
(CF/1988) marcou, nesse percurso, uma importante infexo ao enunciar direitos
econmicos e sociais e ao estruturar, em linhas gerais, um novo arcabouo jurdico-
-institucional para a poltica social. Entre outras coisas, a nova carta criou e defniu
as linhas mestras do campo da assistncia social no pas.
A partir da dcada de 1990, aes de poltica pblica previstas na CF/1988
como obrigaes positivas isto , obrigaes de fazer ou de prestar do Estado
comearam a tomar corpo em vrios campos, o que permitiu que certos direitos
passassem a adquirir, de forma paulatina, maior grau de efccia ou efetividade
social como resultado da adoo de medidas de implementao. Novas instituies,
rgos e instncias de poltica social passaram a conviver com organizaes, regras
e hbitos polticos antigos e, nesse percurso e em paralelo construo do arca-
bouo da assistncia social, estruturou-se e consolidou-se, em 2003, o Programa
Bolsa Famlia (PBF).
A despeito da desigualdade, da pobreza e da misria ainda saltarem aos
olhos no pas, no se pode dizer, em sntese, que no tenha havido certos avanos
qualitativos em termos de capacidades estatais para forjar polticas-chave para o
desenvolvimento. Assim, em uma empreitada de longo prazo, uma nova institu-
cionalidade se constri no welfare State brasileiro, que se torna, pouco a pouco
* O autor agradece a Alexandre Gomide, Roberto Pires, Ronaldo Coutinho Garcia, Renata Bichir, Mario Schapiro e Flvia
Annenberg, bem como aos gestores do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que gentil e
prontamente concederam entrevistas em julho de 2012: Letcia Bartholo, Bruno Cmara, Denise Ratmann Arruda Colin,
Celso Corra, Cludia Regina Baddini Curralero, Paulo Jannuzzi, Luis Henrique Paiva e Daniel Ximenes.
268 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
e no sem percalos, mais inclusivo, denso e complexo, alm de mais poroso ao
controle e participao sociais.
1

Nesse cenrio, alguns autores cogitam a emergncia recente de um novo
desenvolvimentismo,
2
que centra no Estado de bem-estar social novas bases para
as relaes entre crescimento, polticas sociais e democracia, embora no deixem de
advertir que, nessa trajetria, h vrias contrapartidas e desafos.
3
Um dos desafos
consiste na articulao e no aproveitamento de potenciais sinergias entre polticas
sociais de escopos e alvos diferentes, mas que, por pertencerem a um mesmo sistema
em estruturao, devem estar integradas para melhor atender a seus destinatrios
e evitar duplicidade de procedimentos e multiplicao de custos. A esse tpico se
dedica este texto.
Desde 1988, de um lado, o campo da assistncia social, historicamente
associado ao clientelismo, flantropia e caridade, vem sendo construdo como
um feixe de aes ancoradas em uma linguagem de direitos nas quais a descen-
tralizao, coordenao intersetorial, participao e controle social so tratados
como elementos constitutivos. De outro lado, seu arranjo institucional tem sido
forjado no bojo de um sistema universal mais amplo e integrado, o que origina
desafos no triviais de orquestrao, coordenao e articulao, entre outros, com
polticas focalizadas de transferncia de renda adotadas no incio dos anos 2000.
Esse o caso, em outras palavras, do convvio da assistncia social com o PBF no
mbito do guarda-chuva do Sistema nico da Assistncia Social (Suas). Trata-se,
como se v, do desafo de combinar universalizao e focalizao como elementos
complementares e no alternativos ou rivais da poltica social.
4
Este trabalho pretende analisar o PBF desde o ponto de vista de seu arranjo
poltico-institucional, isto , o conjunto de regras, organizaes e processos que
defnem a forma particular como se coordenam atores e interesses na implemen-
tao de uma poltica pblica especfca.
5
Em particular, procura compreender
como esto sendo construdas no PBF capacidades tcnico-administrativas e
capacidades polticas no mbito do Suas, estrutura mais ampla em que o programa
progressivamente se insere.
Como ser visto, o PBF tem uma relao ambivalente com o campo da
assistncia social, entendida como poltica de atendimento a necessidades bsicas,
baseada na oferta de servios e no pagamento de benefcios. Isto porque, a despeito
1. Para uma descrio dos marcos jurdico-institucionais da poltica social na histria do welfare State brasileiro, ver
Draibe (2002) e Kerstenetzky (2012).
2. Ver Draibe e Riesco (2011) e Boschi (2010).
3. Ver Draibe (2003), Fagnani (2005) e Silva, Jaccoud e Beghin (2005).
4. Sobre a ideia de targeting within universalism focalizao como forma de agregar efetividade a polticas sociais
universais , ver Skocpol (1991).
5. O conceito de arranjo poltico-institucional de Gomide e Pires (2012).
269 Entre Ecincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desao de consolidao do Suas
de contar com um arranjo institucional prprio, assim como com um arcabouo
jurdico autnomo, o PBF hibridiza-se, no plano local isto , nas cidades brasileiras ,
com a rede da assistncia social e suas ramifcaes, sobretudo em municpios
pequenos e pobres que so a grande maioria no pas. Pode-se dizer, por isso, que o
PBF, em larga medida, depende do arcabouo da assistncia social para organizar-se
e institucionalizar-se na maior parte dos municpios brasileiros, embora guarde,
em relao a eles, certa distncia no nvel federal de gesto.
Buscando enxergar o PBF em sua relao dinmica com a assistncia, procura-se,
ainda, discutir a articulao existente entre os arranjos poltico-institucionais dessas
duas polticas na ponta (em nvel local) e no topo (ou seja, em plano federal).
Ao fnal, as confguraes dos conselhos municipais de assistncia social vis--vis
as instncias locais do PBF e o potencial deliberativo das conferncias nacionais
da assistncia social em relao ao PBF so apresentadas como exemplos de como
capacidades polticas podem se combinar com capacidades tcnico-administrativas e
de como interfaces deliberativas podem ser catalisadas com ganhos de legitimidade.
2 A NOVA INSTITUCIONALIDADE DA ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL
Entre os diversos objetivos, instituies e aes de poltica pblica voltadas
ao bem-estar e seguridade social que previu, a CF/1988 criou, em grandes
linhas, o arcabouo institucional da assistncia social no pas. Distinta das aes
do campo da promoo social as polticas de trabalho e renda, educao,
desenvolvimento agrrio e cultura , a assistncia social foi, com a nova carta,
incumbida da oferta, em nvel nacional, de certos benefcios e servios, bem
como da implementao de programas e projetos assistenciais.
6

A institucionalizao de um novo sistema de assistncia social ganhou densidade
com a edio, em 1993, da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), Lei n
o
8.742,
que disciplinou a operao e a gesto dos benefcios, servios, programas e projetos e
especifcou os objetivos da assistncia social a proteo famlia, maternidade,
infncia, adolescncia e velhice, o amparo s crianas e aos adolescentes carentes,
a promoo da integrao ao mercado de trabalho, a habilitao e a reabilitao das
pessoas portadoras de defcincia e a promoo de sua integrao.
De acordo com a Loas, a assistncia social brasileira se organiza de duas formas:
a proteo social bsica e a proteo especial. A primeira, preventiva, abrange
servios, programas e projetos locais de acolhimento, convivncia e socializao de
famlias e de indivduos, conforme seu grau de vulnerabilidade. Benefcios even-
tuais e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) compem a proteo bsica.
A segunda, proteo especial, de natureza protetiva, destina-se a famlias e indivduos
6. Nas palavras de Jaccoud, Hadjab e Chaibub (2009, p. 186), a Constituio Federal de 1988 (CF/1988) trouxe () uma
nova concepo para a assistncia social brasileira em contexto de refundao da interveno do Estado no campo social.
270 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
em situao de risco pessoal ou social, cujos direitos tenham sido violados ou
ameaados, isto , quando houver situaes de violao de direitos (fsica ou
psicolgica), abuso ou explorao sexual, abandono, rompimento e fragilizao
de vnculos ou afastamento do convvio familiar.
Inspirada no arranjo universal da rea da sade o Sistema nico de Sade
(SUS) , a Loas previu a criao de um sistema nacional descentralizado que,
em 2004, com a realizao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social,
foi denominado Suas.
7
O funcionamento desse sistema nacional, previu ainda a
Loas, observa uma diviso de competncias que envolve novos atores, instncias e
processos: as aes do Suas buscam implementar a Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS),
8
cujas diretrizes so, por sua vez, aprovadas pelo Conselho Nacional
de Assistncia Social (CNAS), tambm encarregado de convocar conferncias
nacionais no campo da assistncia. A gesto das aes e a aplicao de recursos
do Suas so negociadas e pactuadas nas instncias burocrticas dos trs nveis
federativos por meio da Comisso Intergestores Bipartite (CIB) e da Comisso
Intergestores Tripartite (CIT).
9
O BPC, para o qual so elegveis pessoas com defcincia e idosos que
comprovem no possuir meios de se manter, alado condio de direito consti-
tucional em 1988, foi objeto de regulamentao pela Loas, que tambm instituiu
uma fonte de recursos o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) para
fnanciar as chamadas aes socioassistenciais.
10
A Loas determina, vale dizer, que
os repasses previstos para os municpios, os estados e o Distrito Federal fcam
condicionados efetiva instituio e ao funcionamento de rgos como conselhos,
fundos e planos para a rea de assistncia social.
A Loas tambm enunciou diretrizes para a promoo da assistncia social: a
descentralizao poltico-administrativa e a participao da populao por meio de
organizaes representativas nos trs nveis da Federao. Desse modo, fcou determi-
nado que a participao e o controle sociais devem ocorrer tanto na fase de concepo
quanto na fase de implementao das aes da assistncia social e, tambm, como
forma de viabilizar esses objetivos, foi estatudo que as instncias deliberativas do Suas
tero a forma de conselhos nacionais, estaduais e municipais permanentes e paritrios.
7. A Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), mais tarde, foi alterada pela Lei n
o
12.435/2011, para reetir o processo
de consolidao jurdico e institucional do Sistema nico da Assistncia Social (Suas).
8. A PNAS tambm surgiu, em 2004, a partir deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social.
9. A CIB e a CIT so mbitos de articulao e expresso das demandas dos gestores federais, estaduais e municipais.
Como se ver, houve, ao longo da implementao do PBF, intensa pactuao entre os gestores do PBF e os gestores da
assistncia social. Nas entrevistas realizadas, foram citados os seguintes exemplos de inovaes do PBF, que teriam sido
pactuadas nas comisses bi e tripartite: a adeso dos municpios, a implementao do ndice de Gesto Descentralizada
(IGD) e esforos de capacitao.
10. Segundo dados ociais, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) foi pago a 3,6 milhes de pessoas em 2012.
Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/beneciosassistenciais/bpc>.
271 Entre Ecincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desao de consolidao do Suas
Em termos administrativos, estes conselhos devem estar vinculados a um rgo gestor
de assistncia social, que fca responsvel por assegurar a infraestrutura necessria
ao seu funcionamento. Assim, nos trs nveis federativos, coube aos conselhos de
assistncia social o papel de servir como loci ou interface de vocalizao de discursos,
demandas e interesses da sociedade civil, representada por grupos organizados, lderes
comunitrios, sindicatos, ativistas e os prprios benefcirios da poltica, entre outros.
J o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) foi
criado em 2004, a partir da consolidao de estruturas governamentais preexistentes,
com a funo de gerir programas de transferncia de renda, realizar aes de
combate fome, estimular a produo e a distribuio de alimentos, incentivar a
agricultura familiar e promover o direito assistncia social no pas, entre outros
meios, por intermdio do repasse de verbas do governo federal para estados e
municpios. A Loas passou a designar o MDS como instncia coordenadora da
PNAS, tendo fcado o Suas tambm sob sua alada. Assim, com a subdiviso em
secretarias, o MDS gere tanto a assistncia social Secretaria Nacional de Assistncia
Social (SNAS) quanto o PBF, por intermdio da Secretaria Nacional de Renda
da Cidadania (SENARC), no que diz respeito aos papis a serem desempenhados
pelo plano federal.
2.1 O PBF
Uma dcada depois da edio da Loas, pouco antes da criao do MDS e do Suas,
em 2003, o PBF, tambm resultado da reestruturao de programas de transferncia
de renda preexistentes, foi anunciado e, a despeito de ser concebido como parte
integrante do universo mais amplo da assistncia social e, portanto, do Suas ,
em grande medida, vem sendo implementado, especialmente no plano federal,
por meio de um arranjo jurdico-institucional distinto do arranjo da assistncia
social.
11
J no plano municipal, como mencionado, o PBF e a assistncia social se
integram de forma mais orgnica em sua dinmica de implementao.
Os objetivos do PBF so combater a fome e incentivar a segurana alimentar e
nutricional, promover o acesso das famlias mais pobres rede de servios pblicos
em particular os de sade, educao e assistncia social , apoiar o desenvolvimento
das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza, combater a
pobreza e a desigualdade e incentivar que os diferentes rgos do poder pblico
trabalhem conjuntamente em polticas sociais que ajudem as famlias a superar a
pobreza.
12
Praticamente falando, o PBF consiste em uma poltica de transferncia
de renda condicionada, conditional cash transfer (CCT), voltada a famlias pobres
11. Para uma discusso sobre a introduo de programas de transferncia de renda na poltica social brasileira, ver
Silva, Yazbek e Giovanni (2012, p. 54 e seguintes).
12. Conforme o Guia de atuao das instncias de controle social (Brasil, 2008). Disponvel em: <http://goo.gl/kOyINL>.
272 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
com renda mensal entre R$ 70,00 e R$ 140,00 por pessoa. Para receber essas
transferncias, os benefcirios devem cumprir condicionalidades. Em menos de
dez anos o PBF tornou-se o maior programa do gnero existente, com 45 milhes
de benefcirios (mais de 13 milhes de famlias).
A operao do PBF tambm descentralizada e compartilhada. Tanto em
termos federativos ou verticais isto , entre governos federal, estaduais e
municipais , quanto em termos federais ou horizontais entre diferentes rgos
do nvel federal, como ministrios, Caixa Econmica Federal (CEF) e rgos de
superviso e controle; a estrutura do programa se d de forma transversal. Nesse
desenho, como resultado de um processo de dinmica interao intersetorial, o
Ministrio da Educao (MEC) e o Ministrio da Sade (MS) so responsveis pelo
acompanhamento e pela fscalizao do cumprimento de suas condicionalidades,
assim como os municpios e estados, no bojo de um mecanismo de coordenao
de tarefas e fuxo informacional no qual o MDS desempenha o papel de hub, isto
, de ponto de conexo.
13
Assim como no caso dos servios e benefcios da assistncia social, a parti-
cipao e o controle tambm so descritos como pilares do PBF. A norma federal
que o instituiu (Lei n
o
10.836/2004) determina que a execuo e a gesto do
programa devem observar a participao comunitria e o controle social que, nos
municpios, se capilarizam por meio de conselhos ou centros de assistncia social.
Em razo disso, a adeso dos municpios ao PBF est condicionada criao das
chamadas instncias de controle social (ICS).
14
No PBF, ainda de forma similar
ao que ocorre no campo dos conselhos de assistncia social, a composio das
ICS deve ser intersetorial formada por profssionais de diferentes reas, como
sade, educao, assistncia social, segurana alimentar e criana e adolescente e
paritria o nmero de assentos dos representantes do governo deve ser igual ao
nmero de representantes da sociedade. Importante mencionar, todavia, que a
criao de ICS no obrigatria se o municpio j possuir outros conselhos, em
especial no campo da assistncia. Nesses casos, as funes das ICS do PBF podero
ser desempenhadas, alternativamente, por esses rgos.
13. Sobre a coordenao intergovernamental federativa e a intersetorialidade subjacentes ao PBF, ver Licio, Mesquita
e Curralero (2011).
14. O exerccio do controle social do Bolsa Famlia se d pela participao da sociedade no planejamento, acompanhamento,
scalizao e avaliao da gesto do Programa, visando potencializar seus resultados e o atendimento da populao em
situao de vulnerabilidade social. Essa funo exercida nas ICS, que so espaos destinados ao dilogo e participao
de cidados na gesto do PBF, explica o MDS em: <http://goo.gl/NoAzAq>.
273 Entre Ecincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desao de consolidao do Suas
2.2 O PBF e a assistncia social no contexto do Suas
Como aponta Renata Bichir (2011), os estudos que se debruam sobre os programas
de transferncia de renda como o PBF raramente mencionam a articulao com a
poltica de assistncia social, o que contribui para uma fragmentao das anlises.
15

Essa fragmentao pode levar, dependendo do caso, a vises e diagnsticos parciais
de um cenrio que, se observado de forma mais abrangente e centrada nos pontos de
confuncia existentes entre ambos os arranjos poltico-institucionais assistncia
social e PBF, vale dizer) , pode permitir ganhos analticos e catalisar capacidades
estatais para a implementao de polticas crticas ao desenvolvimento, alm
de, em ltima anlise, tornar direitos mais efetivos. Quanto a isto, as entrevistas
realizadas durante a pesquisa que embasa este trabalho apontam para o fato de que a
distncia relativa entre o campo da transferncia de renda e o campo da assistncia
social no existe apenas no nvel das anlises, pois tambm no plano concreto da
implementao, constatou-se que h muito mais integrao na ponta (nvel local)
que no topo (plano federal), em especial quando se trata da existncia de espaos
participativos e deliberativos institucionalizados. A que se deve isso?
Parte das razes de natureza constitutiva: a assistncia social, a despeito de
tambm apoiar-se no pagamento de benefcios o BPC o mais representativo
deles , uma poltica pblica de tipo universal, baseada na oferta de servios
de proteo social. Tem um histrico de mobilizao social mais enraizado nos
movimentos sociais do que o PBF, que foi inicialmente concebido por tcnicos
e posteriormente costurado no aparelho do Estado por meio de pactuaes
intraburocrticas no mbito das comisses bi e tripartite da assistncia social.
16

Alm disso, o PBF uma poltica de transferncia de renda focalizada e de natu-
reza essencialmente transversal em virtude das relaes intergovernamentais que
estabelece como condio essencial de seu funcionamento, diga-se com as reas
da sade e da educao. J a assistncia seria um campo autorreferenciado, com
cultura e path dependence prprias.
H ainda outra razo que pode explicar a distncia existente entre o PBF e as
aes da assistncia social no topo: trata-se do insulamento a que foi inicialmente
submetido o PBF como forma de blindagem contra velhas e indesejveis prticas
clientelistas.
O PBF teria sido construdo, assim, margem da estrutura preexistente da
assistncia social, a partir da suposio de que esta, apesar das inovaes institucionais,
ainda carregaria consigo elementos arraigados de assistencialismo e clientelismo
a faceta conservadora da assistncia social, nas palavras de Cunha (2009). Alm
disso, o PBF precisava, no contexto das crticas severas que sofreu seu antecessor,
15. Ver Bichir (2011, p. 63).
16. Sobre o processo de evoluo do Suas e, em especial, da PNAS, ver Couto et al. (2012).
274 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
o Programa Fome Zero, construir instrumentos de focalizao, aperfeioando o
Cadastro nico das Polticas Sociais (Cadnico) do qual se falar em seguida
para, somente ento, passar a se articular com outras polticas.
17
Ocorre, como
aponta Bichir (2011), que o que representou uma soluo efcaz no momento de
criao do PBF veio a constituir um problema, um potencial empecilho a uma
interao mais estreita que, aos olhos da populao vulnervel atendida tanto pelo
PBF quanto pela assistncia, tem grande importncia.
Bichir explica ainda que, mais recentemente, o governo federal passou a
utilizar o PBF como eixo articulador da poltica de assistncia social e, citando
Jaccoud, Hadjab e Chaibub (2009), acrescenta que a integrao entre benefcios
e servios tem sido apontada, nos ltimos anos, como um dos grandes desafos
para consolidao da assistncia social (Bichir, 2011, p. 20). Menciona, tambm,
que esse objetivo comeou a ser delineado mais claramente a partir da edio do
Protocolo de gesto integrada de servios, benefcios e transferncias de renda no mbito
do Suas,
18
resultante das discusses na Comisso Intergestores Tripartite. Este
protocolo previu a oferta prioritria de servios socioassistenciais para as famlias
mais vulnerveis que j so benefcirias do PBF, do Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (Peti) ou do BPC (Bichir, 2011, p. 21).
A edio do protocolo de gesto integrada em 2009, porm, no foi capaz
de, por si s, resolver o problema de parcial desarticulao existente entre o PBF e
a assistncia social no topo. Conforme, mais uma vez, argumenta Bichir (2011,
p. 162-163), como resultado de sua adoo, sobreveio a reao, por parte da assis-
tncia social, de garantir que seus servios no sejam exclusivos dos benefcirios
do PBF, dado que h outros grupos populacionais vulnerveis, no elegveis para
programas de transferncia ou no alcanados por estes que no devem fcar
de fora da assistncia social.
O quadro 1 procura sintetizar as principais diferenas e alguns elementos
comuns entre a assistncia social e o PBF.
QUADRO 1
Principais diferenas e elementos em comuns entre a assistncia social e o PBF
Assistncia social PBF
Universalizao/focalizao Universalizao Focalizao
Previso constitucional Artigos 203 e 204 da CF/88 No tem
Principais normas infraconstitucionais
Loas (Lei n
o
8.742/1993) e Norma
Operacional Bsica (NOB/Suas)
Lei n
o
10.836/2004 e Decreto n
o

5.209/2004
17. O PBF poderia ser descrito como um caso de by pass institucional, pelo qual, em vez de se procurar reformar ou
alterar uma instituio considerada disfuncional ou eivada de certos vcios e que no se quer reproduzir, opta-se por
erigir outra instituio a ela paralela, mas efetiva e eciente. Sobre o by pass institucional, ver Prado (2011).
18. Resoluo CIT n
o
7/2009.
(Continua)
275 Entre Ecincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desao de consolidao do Suas
Assistncia social PBF
Sistema nacional a que pertence Suas Suas
Ministrio responsvel MDS (SNAS) MDS (SENARC)
Objetivos Proteo social e substituio de renda
Transferncia de renda e reduo da
transmisso intergeracional da pobreza e
complementao de renda
Contrapartidas No tem Condicionalidades na sade e educao
Prestao envolvida Servios e benefcios Benefcios
Relao com outras reas (por exemplo,
sade e educao)
Separao Transversalidade
Instituies participativas
Conselhos de assistncia social e confe-
rncias de assistncia social
Instncias de controle social (municipais)
Mecanismos de pactuao intraburo-
crtica
CIB e CIT CIB e CIT
Contexto de implementao
Histrico de mobilizao social
(bottom-up)
Origem tecnocrtica e via pactuao
(top-down)
Elaborao do autor.
3 O ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL DO PBF: CAPACIDADES TCNICAS E
POLTICAS
Com a transformao paulatina da poltica social em curso, novas dinmicas e
tenses de economia poltica, novos objetivos de poltica pblica, novos atores e
novas instncias de coordenao, participao, deliberao, consulta e pactuao
passaram a demandar o desenvolvimento de capacidades tcnicas e polticas na
construo e no funcionamento de novos arranjos poltico-institucionais. Some-se
a isto o fato de que a defnio de novos objetivos, meios, instituies e processos
requer no apenas imaginao e habilidade de desenho institucional para tornar
concretos arranjos novos ou inovadores; pressupe, tambm, a tarefa complexa
e cumulativa de reformar, adaptar e interligar arranjos jurdico-institucionais j
existentes a outros, novos.
Como resultado, desafos e tenses inditas de gesto pblica vm, na esteira
do novo arcabouo da poltica social, desafando a capacidade do Estado brasileiro
de oferecer respostas tanto para os imperativos de descentralizao e orquestrao,
quanto para as exigncias de participao e controle social. Assim, pode-se dizer que
o desenho, a construo e a reforma de arranjos poltico-institucionais existentes e
novos passam a suscitar uma refexo premente sobre como se estruturam e se rela-
cionam as dimenses de efetividade entendida como a existncia de organizaes,
instrumentos e profssionais competentes, com habilidades de gesto e coordenao
de aes na esfera governamental e de legitimidade, isto , concernente existncia
de instituies representativas, participativas e deliberativas voltadas incluso de
(Continuao)
276 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
novos atores, negociao de interesses, construo de consensos e formao
de coalizes polticas de suporte.
19
O convvio dos objetivos de efetividade e legitimidade no trivial e foi ana-
lisado no contexto das contradies estruturais no welfare State europeu (Ofe, 1986).
Alm disso, as relaes entre ambos os vetores (ou valores) passaram a ser objeto
de especial ateno com a crise fscal e fnanceira do welfarismo e das polticas
keynesianas.
20
Mais recentemente, contudo, o debate adquiriu interesse renovado
medida que ganhou terreno a hiptese de que no h necessrio trade-of ou
tenso entre arranjos propulsores de efetividade e arranjos que buscam assegurar
ou garantir legitimidade. Assim, para autores como Peter Evans, a participao
de atores sociais ou empresariais, ao contrrio de emperrar as polticas pblicas,
aumentar seus custos de transao e comprometer sua efetividade, pode torn-las
ainda mais funcionais.
21
Isto ocorreria porque a dinmica prpria do processo deli-
berativo movido a dissensos e embates que levam a reconstrues e reformulaes
conceituais e prticas, bem como a novos consensos seria capaz de aperfeioar
medidas de poltica pblica.
Se as relaes envolvendo efetividade e legitimidade no so triviais nos Estados
de bem-estar social desenvolvidos, menos ainda o sero em contextos em que o
welfare State de democracias mais jovens ainda est sendo erigido em algumas de
suas formas e funes mais bsicas. Nestes, ponderaes de poltica pblica pelas
quais, de um lado, tenses e trade-ofs e, de outro, complementaridades sejam
considerados e avaliados demandam o domnio de mecanismos de formulao,
planejamento e gesto sofsticados. Demandam, ainda, que o esforo de fomentar
a participao da sociedade para alcanar atores que de outra forma no teriam voz
na concepo, implementao e avaliao de polticas crticas ao desenvolvimento
seja levado to a srio quanto o esforo de produzir engrenagens bem azeitadas
para o funcionamento da poltica desde o ponto de vista tcnico-administrativo,
o que exponencia os desafos, em especial em situaes nas quais a implementao
clere ou premente de medidas se impe.
3.1 Capacidades tcnico-administrativas no Bolsa Famlia
Com os aumentos reais do salrio mnimo, as aposentadorias rurais, a estabilidade
monetria e o BPC, o PBF tem sido apontado como um dos responsveis pela
reduo da desigualdade de renda experimentada pelo Brasil desde o incio da
dcada de 2000. Outros fatores associados a isto seriam os aumentos do gasto em
educao, investimentos em capacitao para o trabalho, programas de microcrdito,
19. Ver Gomide e Pires (2012).
20. Para uma reviso dessa literatura, ver Draibe e Wilns (1998).
21. Ver Evans (2011, p. 10), DRC (2011, p. 7) e Edigheji (2007).
277 Entre Ecincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desao de consolidao do Suas
alteraes nos mecanismos contributivos da previdncia social e a possibilidade de
expanso do mercado interno e de insero.
Com efeito, desde o ano de 2001, no apenas a pobreza mas tambm a
desigualdade de renda, medida pelo coefciente Gini, vm diminuindo de forma
indita no pas. Entre 2001 e 2008 os ricos perderam e os pobres ganharam, isto
, os primeiros, em proporo, se apropriaram de menores parcelas da riqueza em
relao aos segundos. O coefciente Gini, que em 2001 era igual a 0,59, decresceu
constantemente, chegando a 0,55 em 2008. Nesse perodo, a renda dos 10% mais
pobres cresceu seis vezes mais rpido que a renda dos 10% mais ricos (Soares,
2010, p. 16). Em 2009 o Gini brasileiro, que foi um dos mais altos do mundo
no fnal da dcada de 1980,
22
baixou para 0,54. Durante esse mesmo perodo,
timidamente, a economia cresceu em mdia 3,3% ao ano (a.a.). Conforme dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD, 2012), a tendncia de
reduo da desigualdade de renda observada a partir de 2001 se manteve, tendo o
Gini alcanado o patamar recorde de 0,519 em janeiro de 2012.
Nesse contexto, do ponto de vista das capacidades tcnico-administrativas,
no parece ser desarrazoado dizer que o PBF seja uma iniciativa inovadora e, em
grande medida, bem-sucedida se comparada aos arranjos poltico-institucionais
que marcaram o padro da poltica social brasileira entre 1930 e 1988. Entre outras
caractersticas, alm de eleger a participao e o controle sociais como pilares, o
programa concebe, utiliza e aperfeioa um cadastro nacional de cidados vulnerveis
o Cadnico , adota mecanismos de gesto descentralizada e intersetoriais,
vale-se de mecanismos de pactuao entre gestores de diferentes nveis federativos,
emprega estratgias de induo e recompensa ao desempenho administrativo, prev
condicionalidades como forma de induo de comportamentos e procura estimular
sua integrao e articulao com outras polticas sociais, servindo, assim, como
laboratrio de experimentao no campo social.
23

A seguir, so sinteticamente descritas algumas das inovaes de gesto
associadas ao PBF, ilustrativas de suas capacidades tcnico-administrativas.
3.1.1 Cadnico e mecanismo de focalizao
As famlias benefcirias do PBF devem estar inscritas no Cadnico.
24
Este cadastro,
a despeito de ser preexistente ao PBF, tem sido objeto de sucessivos aprimoramentos
e verses. O Cadnico alimentado com informaes dos municpios, que devem
identifcar famlias em situao vulnervel e complementar bases de dados federais
22. O coeciente Gini chegou a 0,63 em 1989.
23. Sobre as inovaes em termos de capacidade tcnico-administrativas do PBF, ver, entre outros, Bastagli (2009) e
Lindert et al. (2007).
24. O Cadastro nico das Polticas Sociais (Cadnico) originou-se como sistema de alimentao de dados sociais do
governo federal em 2001. Posteriormente, foi reformulado para servir ao PBF e, hoje, encontra-se em sua stima verso.
278 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
com estimativas de pobreza, calculadas com base em metodologia predefnida pelo
MDS. Especialmente ao se levar em conta sua imensa escala, e a despeito do fato
de que h erros de excluso a corrigir, o PBF tem sido considerado, em termos de
focalizao, bem-sucedido porque sua margem de erro reduzida, e signifcativa
parte de seus recursos alcana os extratos mais pobres da sociedade brasileira ao
custo, relativamente baixa, de 0,35% do produto interno bruto (PIB) (Soares, Ribas
e Osrio, 2007; Soares, Ribas e Soares, 2010). Como se pode ver, isto tem relao
com a utilizao do Cadnico como ferramenta ligada ao atributo de efetividade.
3.1.2 Condicionalidades
Para se benefciarem das transferncias de renda, os favorecidos devem cumprir
condicionalidades nas reas de sade e educao.

A utilizao de condicionalidades
nestes campos tambm pode ser considerada elemento componente do leque
de capacidades tcnico-administrativas do PBF. A adoo de uma racionalidade
indutora e premial de comportamento no campo da poltica social brasileira
marca uma inovao de gesto no Estado de bem-estar brasileiro, alm de ser
peculiar tambm no campo das transferncias condicionadas de renda. No caso do
PBF, conforme aponta Bastagli (2009), o descumprimento das condicionalidades
pelo benefcirio no suspende seu benefcio de imediato. Ao contrrio, um
sinal de que, possivelmente, ele est enfrentando difculdades para cumpri-las.
3.1.3 ndice de gesto descentralizada
Outro exemplo de capacidade tcnico-administrativa do PBF o ndice de gesto
descentralizada (IGD), criado em 2006, como resultado de aperfeioamentos no
programa. Trata-se de um ndice numrico que varia de 0 a 1 e que avalia a qualidade e a
atualizao das informaes do Cadnico e a assiduidade e integridade das informaes
sobre o cumprimento das condicionalidades das reas de educao e sade por parte
das famlias benefcirias.
25
Seu objetivo avaliar mensalmente a qualidade da gesto
do PBF e do Cadnico em cada municpio e, a partir dos resultados identifcados,
oferecer apoio fnanceiro para que os municpios melhorem sua respectiva gesto.
Com base neste indicador, o MDS repassa recursos aos municpios para incentivar
o aprimoramento da qualidade da gesto do PBF, em nvel local, e contribuir para
que os municpios executem as aes sob sua responsabilidade.
26
Dado que o Brasil
tem mais de 5.500 municpios que aderiram ao PBF por meio de termos de adeso
e que muitos deles no tm capacidade administrativa ou fnanceira para desincumbir-se
25. O ndice de gesto descentralizada (IGD) do municpio calculado com base em quatro variveis: taxa de cobertura
de cadastros, taxa de atualizao de cadastros, taxa de crianas com informaes de frequncia escolar e taxa de famlias
com acompanhamento das condicionalidades de sade.
26. Os municpios podem utilizar o recurso do IGD para apoio gesto do PBF e para o desenvolvimento de atividades
com as famlias benecirias entre elas a gesto de condicionalidades e de benefcios, o acompanhamento das famlias
benecirias, o cadastramento de novas famlias, a atualizao e reviso de dados, a implementao de programas
complementares nas reas de alfabetizao e educao de jovens e adultos (EJA), capacitao prossional, gerao de
trabalho e renda, desenvolvimento territorial e fortalecimento do controle social do PBF.
279 Entre Ecincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desao de consolidao do Suas
sozinhos das obrigaes que a adeso lhes traz, o IGD, simultaneamente, serve ao
propsito de ajudar a cobrir os custos de implementao do programa no nvel
local, mas tambm introduz mecanismos de incentivo e recompensa baseados em
performance. Esses mecanismos, por sua vez, so descritos pela literatura como uma
forma de solucionar problemas do tipo agente-principal na implementao de um
programa de larga escala em um contexto de descentralizao.
27
O IGD, assim como
as condicionalidades, no caso dos benefcirios, um mecanismo novo de induo
comportamental das cidades brasileiras.
28
Vale mencionar que, alm de ser utilizado
pelas instncias locais do PBF, seus recursos tambm tm servido aos conselhos
municipais de assistncia social, bem como aos Centros de Referncia da Assistncia
Social (Cras).
29

3.2 Capacidades polticas no Bolsa Famlia
Para Sonia Draibe, os conselhos (federais, estaduais e municipais) de poltica
pblica trazem consigo uma nova institucionalidade e novas dinmicas de gesto
pblica: apoiam-se no potencial de funcionar como canais e espaos de negociao
e construo de consensos efcazes tanto na relao sociedade civil/governo, quanto
entre partes da sociedade que, de outro modo, no se encontrariam.
30
Como mencionado, para aderir ao PBF, os municpios brasileiros devem,
conforme os termos de adeso que celebram com o MDS, criar ICS, rgos
que realizaro o controle social do programa alternativamente, podiam, como
de fato ocorreu na maior parte dos casos, utilizar outros conselhos municipais
para fazer as vezes das ICS. Este foi o modo pelo qual a gesto federal do PBF,
inspirada nos conselhos do Fome Zero, procurou induzir as cidades brasileiras a
fomentar a participao, alm da avaliao e da fscalizao. O MDS descreve o
controle social realizado pelas ICS como uma parceria entre Estado e sociedade
que possibilita compartilhar responsabilidades e proporciona transparncia s
aes do poder pblico, buscando garantir o acesso das famlias mais pobres
poltica de transferncia de renda.
31
No arranjo poltico-institucional do PBF, a principal atividade das ICS o
acompanhamento cotidiano do programa no municpio, em especial no que diz
respeito a assuntos como o cadastramento de benefcirios elegveis, a gesto dos
27. Ver Lindert et al. (2007, p. 31).
28. Uma crtica ao IGD como ferramenta fomentadora da efetividade poderia ser formulada da seguinte forma: ao
privilegiar municpios com maior pontuao, o ndice termina premiando, justamente, as administraes locais mais
capacitadas para gerir o PBF. Ao faz-lo, estaria deixando de apoiar os municpios menos equipados para tanto e
que, talvez, mais precisem desses recursos.
29. Os Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) so unidades descentralizadas responsveis pela organizao
e oferta de servios da proteo social bsica nas reas de vulnerabilidade e risco social.
30. Draibe (1998, p. 9) e, em linha semelhante, Hevia (2011, p. 207).
31. Para mais informaes, ver: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/controlesocial>. Em 2008, o MDS preparou um
documento minucioso intitulado Guia de atuao das instncias de controle social (Brasil, 2008).
280 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
benefcios e das condicionalidades, a fscalizao das aes, o esforo de identifcao
das famlias pobres do municpio, a avaliao da disponibilidade e da qualidade dos
servios de educao, sade e assistncia social na cidade, bem como a fscalizao
e a apurao de denncias e incentivo participao da comunidade.
32

Como dito, de forma anloga aos conselhos municipais da assistncia
social, as ICS tm de ser permanentes, paritrias, representativas, intersetoriais
e autnomas, o que signifca que devem ser formadas por igual quantidade de
conselheiros representantes do governo e da sociedade civil, assegurar a participao
de representantes das reas de assistncia social, sade e educao, alm de, em
termos decisrios, serem independentes em relao ao poder poltico ou
burocracia local. Percebe-se, tambm, que elas foram concebidas para servir como
loci nos quais demandas da sociedade so vocalizadas de forma participativa, mas
tambm e, qui, sobretudo como estruturas governamentais e capilarizadas
de implementao, aperfeioamento, controle concreto e calibragem das aes do
PBF. Assim, pode-se dizer que as tarefas que foram atribudas a elas revelam que
das ICS dependem no apenas a participao social no PBF, como tambm, no
limite, parte de sua prpria efetividade.
33

3.3 Capacidades em ao
Nesta parte, procura-se compreender como, do ponto de vista concreto in action,
para usar a conhecida expresso do realismo jurdico norte-americano
34
se
estruturam e se relacionam capacidades tcnicas e capacidades polticas no PBF.
Ao faz-lo, parte-se do pressuposto de que, mesmo que sejam consideradas
complementares, efetividade e legitimidade ou, mais especifcamente, capacidades
tcnicas e capacidades polticas no so, nas experincias reais, construdas ou
fomentadas simultaneamente e na mesma intensidade.
Um leitura possvel a de que, na primeira dcada de implementao do
PBF, capacidades tcnicas tiveram precedncia em relao a capacidades polticas.
Ao longo das entrevistas realizadas, alguns dos gestores se referiram ao fato de que o
PBF precisava, sobretudo nos seus primeiros anos, ser posto em marcha com alguma
rapidez. Como afrmaram, era preciso poder contar com uma agilidade que s a
centralizao de deciso capaz de fornecer,
35
para usar as palavras de um deles.
32. Conforme as orientaes contidas no manual intitulado: Capacitao para o controle social nos municpios:
assistncia social e Programa Bolsa Famlia (Brasil, 2010).
33. Por isso, as instncias de controle social (ICS) podem ser consideradas, simultaneamente, interfaces de contribuio
pelas quais a sociedade informa o Estado , de transparncia pelas quais o Estado informa a sociedade civil e
comunicativas e pelas quais a sociedade e o Estado se informam mutuamente. Esta distino est em Hevia e Vera
(apud Souza e Pires, 2010).
34. Para o jurista realista norte-americano Roscoe Pound, o law in the books se distingue do law in action. O primeiro
se refere s normas que pretendem governar as relaes entre os homens, ao passo que o segundo diz respeito quelas
normas que efetivamente as governam, explica Pound (1910, p.15).
35. Informao oral.
281 Entre Ecincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desao de consolidao do Suas
Como j mencionado, era preciso modelar um programa efetivamente novo,
que no trouxesse consigo a carga das experincias negativas passadas sejam elas
ligadas ao Fome Zero, sejam ligadas aos traos clientelistas arraigados da assistncia
social. Assim, a partir do aprendizado acumulado com experincias locais de
transferncia de renda e pela emulao de mecanismos desenvolvidos em outras
polticas, a gesto do PBF teria se concentrado em construir meios pelos quais
pudessem ser alcanados bons parmetros de focalizao, em oposio a casos de
vazamento verifcados no passado.
36
Como resultado disso, ao longo de quase toda a segunda metade da dcada
de 2000, em busca de agilidade e consistncia, solues negociadas entre gestores
pblicos em mbitos intraburocrticos centralizados deram a tnica da implemen-
tao do PBF.
37
Nessa interao, o MDS, como responsvel direto pelo programa,
se valeu, instrumentalmente, de tais mbitos as CIBs e as CITs para consulta
e negociao mas no para deliberao, diga-se.
Assim, pode-se cogitar que, no PBF, de certo ponto de vista, aspectos de
legitimidade isto , ligados ao desafo de formular, implementar e coordenar
polticas em interao com a sociedade civil apresentam um atraso relativo
em relao a aspectos de efetividade, de modo que, se, por um lado, o programa
tem sido reconhecido em termos tcnico-administrativos como uma experincia
bem-sucedida (inovadora, fexvel e efetiva),
38
pelo lado das capacidades polticas,
para novamente usar a expresso de um entrevistado, ainda constri seus caminhos
de legitimao.
39

Outra forma de enxergar a questo se centra na ideia de que no teria havido
precedncia da efetividade custa da legitimidade, pois, ao insular o PBF, o que
o governo queria era, justamente, legitim-lo. Em outras palavras, o insulamento
e a centralizao iniciais serviriam para conter a discricionariedade que poderia,
caso no houvesse blindagem, contaminar o PBF com prticas associadas
chamada poltica de balco, que marcou o perodo pr-1988 e ainda deixa traos
visveis em muitas cidades brasileiras. Trata-se de uma forma certamente distinta
de conceber a legitimidade.
36. Ver, sobre crticas ao Fome Zero, Yazbek (2004) e Hall (2006, p. 696). O autor agradece a Renata Bichir tambm por
esta observao a respeito do modo como o PBF, pretendendo se distanciar de experincias mal-sucedidas no caso de
transferncias de renda marcadas por erros de incluso e erros de excluso , pode ter privilegiado capacidades tcnicas.
37. Nas palavras de Licio (2012, p. 327): diversos fatores indicam ter inuenciado a adoo inicial de um modelo de
gesto centralizado pelo PBF. A CF de 1988 colocou o enfrentamento da pobreza como um dos objetivos da Repblica,
de competncia comum a todos os entes federativos, prevendo recursos nanceiros especcos, sem contudo precisar
como se daria a cooperao entre os nveis de governo para tanto. Alm disso, o desenvolvimento das polticas de
enfrentamento da pobreza anteriores ao PBF e, de forma mais especca, os programas de transferncia de renda por ele
unicados, tradicionalmente caracterizaram-se pela centralizao e fragmentao. Outro fator consiste na constatao
da frgil capacidade nanceira, em geral, e baixa capacidade institucional da rea de assistncia social nos governos
municipais, a quem foi atribuda a tarefa de gesto do programa.
38. Sobre certos atributos que traduzem capacidade tcnica do PBF: inovao institucional, orquestrao, coordenao
e exibilidade, ver Lindert et al. (2007), Soares, Ribas e Osrio (2007), Soares (2011), Bichir (2011) e Coutinho (2013).
39. Informao oral.
282 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Tambm se pode pensar no argumento segundo o qual o PBF vem se legitimando
a posteriori pelos resultados efetivos que produz. Esta outra viso de legitimidade
foi igualmente vocalizada nas entrevistas, o que descortina a compreenso de que
um programa complexo como este precisa ser estruturado em crculos burocrticos
e centralizados menores para, em seguida, ser discutido com as demais instncias
federativas e com a sociedade.
Em qualquer das vises mencionadas sobre o que vem a signifcar a
dimenso de legitimidade do PBF, o que as entrevistas revelam a percepo
de que no houve, nem h, tenso ou trade-of permanente ou insolvel entre
efetividade e legitimidade seja como resultado de uma relao de precedncia,
seja de acordo com a viso de que o insulamento tecnocrtico assegura legiti-
midade, seja por meio da compreenso de que a legitimidade se d, ao menos
em parte, pelo resultado da poltica.
Resta saber se h, entre as capacidades polticas e tcnicas do PBF ou entre
as que compem o arranjo poltico institucional da assistncia social , relaes de
complementaridade ou sinergia.
40
A resposta positiva no sentido de que se podem
vislumbrar ganhos potenciais de capacidade estatais para o desenvolvimento seja
na perspectiva de gesto interna do PBF, seja em sua relao com a assistncia social.
A seguir sero discutidos dois exemplos concretos, um na ponta outro no
topo. O primeiro revela o entrelaamento integrador do PBF com a assistncia
social no plano municipal a depender do porte da cidade, em maior ou menor
escala e o segundo, uma sinergia potencial a ser aproveitada, diz respeito possi-
bilidade do PBF valer-se da interface deliberativa que so as conferncias nacionais
da assistncia social.
41
3.3.1 Entrelaamento na ponta
Como j dito, para aderir ao PBF, as prefeituras brasileiras no precisaram, neces-
sariamente, criar um novo rgo de controle social. Um conselho j existente no
municpio por exemplo, o de assistncia social, da criana e do adolescente ou
da cidade pode ser encarregado do controle social, so as chamadas instncias
designadas. Quando isto ocorre, o conselho ou comit passa a acumular as funes
do PBF com as anteriormente desempenhadas.
40. A questo levantada dialoga com a abordagem proposta por Gomide e Pires (2012), nos seguintes termos: [a]
o se inquirirem as capacidades estatais contemporaneamente necessrias produo de polticas bem-sucedidas
de desenvolvimento, a questo central passa a ser como e por meio de quais arranjos institucionais as possveis
complementaridades entre democracia e ao do Estado podem ser equacionadas, seja pela neutralizao e equilbrio
de tenses, ou por sua transformao em sinergias.
41. O conceito de interface diz respeito a espaos constitudos por sujeitos que travam relaes assimtricas com outros
sujeitos, delimitando, com isso, um espao de conito, de negociao e de disputa. Quando os encontros se do entre
sujeitos sociais, se fala de interfaces sociais; quando eles se do entre atores do tecido do Estado se fala de interfaces
estatais e, da mesma forma, quando as relaes se do entre atores sociais e estatais falo de interfaces scio-estatais
(Vera, 2008, p. 6). Ver, ainda, para o caso brasileiro, Pires e Vaz (2012).
283 Entre Ecincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desao de consolidao do Suas
Segundo dados apresentados pelo MDS, obtidos com bases nos termos de adeso
dos municpios ao PBF, as ICS esto presentes na quase totalidade das cidades do
pas da seguinte forma: as ICS especifcamente criadas para o PBF correspondem a
39% das instituies de controle social existentes, enquanto as instncias designadas
correspondem a 61%. Entre as designadas, os conselhos municipais de assistncia
social funcionam, em 92% dos casos, como ICS do PBF.
42
revelador o fato de que cerca de dois teros das unidades de controle social do
PBF utilizam as estruturas da assistncia social para operar localmente o programa,
buscando ainda realizar seu controle social. Este fato indica, entre outras coisas, que
o PBF e a assistncia esto amalgamados na ponta de seus respectivos arranjos
poltico-institucionais, onde se unem por meio do guarda-chuva institucional
do Suas. Por isso, parece ser importante saber qual o perfl dos conselhos de
assistncia social no pas, pois so eles que, na prtica, tm servido majoritariamente
como sedes das instituies participativas para o PBF.
43
Por seu intermdio, de
forma particularmente importante em municpios pequenos e pobres, o PBF se
capilariza e pode tentar promover algum potencial deliberativo.
O Censo Suas 2010, voltado a colher dados da assistncia social, mostra que
a quase totalidade dos municpios do pas possui secretarias de assistncia social e
que, em 72,6% dos casos, h rgos exclusivos para esse campo.
44
O documento
tambm revela que o grau de institucionalidade da assistncia social no nvel
local , para padres brasileiros, signifcativo, utilizando para isso, como proxy, a
existncia de subdiviso administrativa em reas, o que seria revelador de algum
grau de complexidade administrativa. O Censo Suas mostra que, nas subdivises
administrativas existentes nos conselhos municipais da assistncia, aquelas cuja
rubrica corresponde a gesto do PBF so as mais frequentes, representando 74%
dos casos.
45
Consistente com isso, o referido censo mostra tambm que, quanto s ativi-
dades e s aes realizadas pelos conselhos de assistncia social, nos municpios de
42. Ver apresentao de Camile Mesquita, assessora tcnica da coordenao geral do PBF. Os slides da apresentao
esto disponveis em: <http://goo.gl/qmGVpP>.
43. No foi possvel encontrar estudos ou avaliaes especcas a respeito da implementao das ICS do PBF. Diferentemente
do caso da assistncia social, no qual se pode contar com o Censo Suas como fonte de informaes, quando se trata do PBF,
pouco material foi produzido ou est disponvel. Uma exceo o relatrio Estudos de caso sobre controle social do Programa
Bolsa Famlia (Brasil, 2009). Esse estudo aponta o fato de que as debilidades identicadas no controle social do Programa
Bolsa Famlia no apresentaram especicidades, uma vez que seguem as mesmas tendncias de problemas encontrados
nos conselhos gestores de diversas outras polticas sociais (). A saber: a existncia de uma tradio centralizadora e
autoritria dos governos; os problemas de difuso e acesso de informao por parte de conselheiro e benecirios, um
conjunto de valores polticos que prima pela hierarquia e personalismo (Brasil, 2009).
44. J em 2005, arma Bichir (2011, p. 148), havia conselhos municipais de assistncia social em 98,8% dos
municpios brasileiros, sendo que 94,8% destes tinham carter deliberativo, isto , podiam decidir sobre a implantao
de polticas e a administrao de recursos relativos sua rea de atuao, sendo que este percentual era maior nos
municpios mais populosos.
45. O Censo Suas revela, ainda, que mais da metade das situaes atendidas pelos Cras dizem respeito a famlias em
descumprimento de condicionalidades do PBF.
284 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
pequeno porte, as atividades de acompanhamento e fscalizao do PBF assumem
maior importncia, representando 93% das aes adotadas no campo da assistncia.
J no caso dos municpios maiores, sobressaem-se as atividades de cunho delibera-
tivo e de fscalizao. Isto quer dizer, em sntese, que quanto menor o municpio,
mais intensa tende a ser a utilizao dos conselhos da assistncia social pelo PBF.
O fato de municpios menores e pobres dependerem mais intensamente das
estruturas e instituies administrativas e participativas da assistncia social para dar
conta de suas tarefas de implementao do PBF no chega a surpreender. bem
sabido que, no Brasil, cidades menores tendem a ter capacidades institucionais e
de gesto mais frgeis. Como explica mais uma vez Renata Bichir (2011, p. 161)
em seu estudo sobre capacidades institucionais locais no PBF:
[D]e maneira geral, os dados () indicam que h maiores capacidades institucionais
nos municpios de maior porte, especialmente naqueles com mais de 500 mil habitantes
(). Essas maiores capacidades so representadas pela presena de secretarias exclusivas
para a rea da assistncia social, maior presena de regulamentao municipal da rea,
melhor qualifcao dos recursos humanos e mais infraestrutura de equipamentos,
entre outros aspectos.
Pode-se concluir que a participao e o controle social no PBF, em especial
nos municpios dotados de menor capacidade administrativa, dependem signifca-
tivamente das estruturas preexistentes da assistncia social, em particular secretarias
e conselhos municipais de assistncia social, mais institucionalizados e mais fortes
em termos de policy community isto , no sentido de contar com comunidades
polticas compostas por atores orgnicos, pertencentes ou no ao governo (membros do
Executivo e Legislativo, acadmicos, consultores, membros de grupos de interesse,
entre outros), que tm em comum o interesse e a preocupao com as questes e
os problemas dessa rea.
46
Quando se trata da rede de Cras, por sua vez, a regra
vale para municpios de porte maior: em cidades grandes e mdias os Cras so
largamente utilizados pelo PBF quanto a isto, o Censo Suas aponta o fato de
que mais da metade das situaes atendidas pelos Cras (58,9%) dizem respeito a
famlias em descumprimento de condicionalidades do PBF.
possvel notar, entretanto, que os conselhos municipais da assistncia social
tm tido suas funes impactadas positivamente pelo PBF: uma vez que, como
as ICS, tambm podem receber recursos do IGD, terminam por se benefciar de
um instrumento originrio das capacidades tcnico-administrativas do PBF para
se institucionalizarem.
46. Uma denio de policy community est em Cunha (2009, p. 118). Para essa autora, conselhos municipais da
assistncia social possuem a forte presena de uma policy community, formada por atores sociais e polticos, que
transita nos trs nveis de governo (Cunha, 2009, p. 308).
285 Entre Ecincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desao de consolidao do Suas
Em um estudo sobre participao, accountability e desempenho institucional
das ICS do PBF, Spinelli (2008) chega ao seguinte diagnstico: em inmeras cidades
brasileiras com reduzida capacidade administrativa, o grau de institucionalizao
das ICS baixo; h defcincias no treinamento e na capacitao dos conselheiros
que as compem tanto os oriundos da sociedade civil, quanto os que representam
o governo local; h gargalos na divulgao de informaes bsicas sobre o controle
social em cidades de reduzido ndice de desenvolvimento humano (IDH), tendo
em vista os baixos nveis de acesso educao das populaes atendidas; existem
severas limitaes materiais e estruturais que comprometem as condies de
trabalho das ICS; e, de um modo geral, verifca-se uma enorme distncia entre
o potencial que os conselhos locais de polticas pblicas possuem e a atividade
que essas instncias tm, de fato, desempenhado (Spinelli, 2008, p. 104).
No campo da assistncia, a situao parece distinta: em um estudo sobre a
efetividade deliberativa dos conselhos municipais da assistncia social, Cunha (2009)
conclui que, a despeito de haver entraves sendo um deles o fato de ocorrer, na
rea de assistncia social, uma dualidade entre a velha cultura poltica conservadora
e elitista e a nova cultura democrtico-participativa , a maioria dos conselhos de
assistncia social estudados situa-se em um grau mdio de efetividade deliberativa
(op. cit., p. 311) e que seu grau de institucionalidade e tempo de existncia revelaram-se
determinantes como variveis dessa efetividade. Em outro estudo, Avritzer et al.
(2009, p. 139), na mesma linha, concluem os conselhos municipais de assistncia
social, em geral, esto exercendo com mdia efetividade a funo deliberativa
prevista no seu ordenamento jurdico, com casos de baixa efetividade.
Esses dados indicam que, do ponto de vista administrativo, a assistncia social
mais institucionalizada na ponta, em relao ao PBF, assim como suas instncias
participativas parecem ser mais dotadas de potencial deliberativo e policy community.
Como em municpios pequenos e pobres ocorre coincidncia entre instituies
locais da assistncia e do PBF, a concluso que, ao menos para estes, h ganhos
qualitativos (deliberativos e participativos) decorrentes do entrelaamento. Alm
disso, ao se levar em conta, nesse cenrio, o fato de que o IGD uma ferramenta
associada ideia de capacidade tcnica tem sido utilizado para empoderar e cata-
lisar o processo de institucionalizao da ponta seja nos conselhos municipais da
assistncia, seja nos Cras , tem-se que no apenas h sinergias importantes entre
o PBF e a assistncia, como tambm, no caso do primeiro, entre suas capacidades
tcnicas e suas capacidades polticas.
286 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
3.3.2 Potencial participativo no topo
As conferncias nacionais so instituies participativas de deliberao sobre
polticas pblicas, no nvel nacional de governo, que so convocadas pelo governo
federal.
47
Podem ser, tambm, consideradas interfaces socioestatais, isto , espaos
de intercmbio e confito em que certos atores se relacionam de forma intencional
e no causal (Hevia e Vera apud Souza e Pires, 2010, p. 5). Em outras palavras,
conferncias nacionais podem ser entendidas e, na prtica, utilizadas como loci
deliberativos para polticas pblicas de vrios tipos ao agregar a elas, de forma
desejvel, legitimidade.
Foi mencionado que cabe ao CNAS convocar conferncias nacionais da assistncia
social, cujas plenrias tm carter deliberativo. Tendo isso em mente e adotando a
suposio de que h entre o campo da assistncia social e o PBF potenciais sinergias,
questiona-se se no seriam tambm as conferncias nacionais de assistncia social
ocasies nas quais o PBF poderia obter ganhos em termos de capacidades polticas,
em uma espcie de comensalismo isto , pela utilizao de um espao pr-institudo
no campo da assistncia e do Suas, em um sentido mais amplo.
Para responder a essa questo, necessrio entender como o PBF tema-
tizado nas conferncias nacionais da assistncia social, se que de fato delas faz
parte. Um estudo das atas dessas conferncias desde 2003 quando foi anunciado
o PBF revela que o PBF muito pouco tematizado, como regra.
48
H poucas e
pontuais menes ao programa e, em alguns casos (em 2007 e 2009), ele sequer
referido nas atas.
Isso revela que, a despeito de existirem como loci potencial de participao e
deliberao isto , de exerccio de capacidades polticas , as conferncias nacionais
no so utilizadas tanto quanto poderiam para discutir ou deliberar a respeito do
PBF. Este fato parece confrmar a suposio de Souza e Pires de que as conferncias,
como tipo de interface, tm sido pouco utilizadas pelos programas como meio de
relao com a sociedade (apenas 15% dos programas federais declararam utiliz-la).
Isto porque, por um lado, explicam, os gestores pblicos podem considerar
outras interfaces socioestatais como mais adequadas relao com a sociedade.
Por outro lado, as conferncias podem ainda no ter sido compreendidas e utilizadas.
Ambas as possibilidades indicam desafos na gesto das interfaces socioestatais
(Souza e Pires, 2012, p. 24).
Seja como for, o potencial participativo e deliberativo desses encontros no
deve ser desprezado. No processo de construo do Suas, em que PBF e assistncia
social devem convergir no sentido de compor um sistema, as conferncias nacionais
47. Avritzer (2012, p. 8).
48. Desde 1995, j houve nove conferncias nacionais de assistncia social. Informaes disponveis em: <http://www.
mds.gov.br/cnas/conferencias-nacionais>.
287 Entre Ecincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desao de consolidao do Suas
da assistncia social podem ser vistas como fonte de sinergias e externalidades
positivas de gesto para ambas as polticas. Mesmo que delas no participem
signifcativamente os benefcirios dessas polticas como mostra Avritzer (2012, p. 13),
no so os mais pobres que participam, mas as pessoas na mdia de renda da
populao brasileira e, em geral, com escolaridade mais alta que a mdia , as
conferncias representam oportunidades valiosas a serem mais bem aproveitadas
se houver a inteno de tornar o PBF menos insulado.
4 CONCLUSES
Neste captulo, depois de breve resumo dos elementos da nova institucionalidade
de poltica social brasileira, procurou-se mostrar como o PBF e a assistncia social,
com seus respectivos arranjos poltico-institucionais, estruturaram-se como polticas
pblicas unidas na ponta e separadas administrativamente no topo, a despeito de
comporem o Suas. Argumentou-se, tambm, que o PBF, reconhecido por suas
inovaes no campo das capacidades tcnico-administrativas associadas dimenso
de efetividade, nos primeiros anos de sua implementao, pode ter preterido a
dimenso de legitimidade, tendo mobilizado meios para implementar decises de
forma centralizada e coordenada no nvel de gesto federal.
49
Ilustrativo disso o
fato de seus gestores terem negociado uma srie de medidas importantes como os
termos de adeso dos municpios ao PBF, ao IGD e a programas de capacitao
nas CIBs e CITs, compostas por tcnicos que, uma vez tendo sacramentado pactos
nesses mbitos, no podem renegoci-los com toda liberdade com representantes
da sociedade civil posteriormente. Interessante notar que se, de um lado, isto
tornou o PBF de certo modo defcitrio em termos de capacidades polticas, de
outro lado, o aproximou do campo da assistncia social, estimulando consensos e
interlocues entre duas polticas de cultura de gesto diferentes.
Diante do desafo, que parece indispensvel enfrentar, de pensar em meios pelos
quais o PBF e a assistncia social possam se benefciar reciprocamente das sinergias
que tm na misso mais ampla e sistmica de consolidar o Suas, foram discutidos
dois exemplos potencialmente ricos: a utilizao dos conselhos da assistncia social
pelo PBF em um nmero signifcativo de municpios brasileiros e o potencial de
participao deliberativa do qual o PBF pode se valer se as conferncias nacionais
da assistncia social se predispuserem a tematiz-lo mais frequente e diretamente.
Retornando abordagem segundo a qual as polticas pblicas podem ser,
com ganhos analticos, enxergadas de acordo com suas capacidades tcnicas e
49. Para Licio (2012, p.180), a articulao entre uma iniciativa centralizada (PBF) e outra descentralizada (Suas) foi a
opo do governo federal para dar conta da nacionalizao do programa com boa cobertura e focalizao, viabilizada
pelo reconhecimento da dependncia do poder de implementao dos municpios, a partir da emergncia de diversos
problemas de coordenao do governo federal quanto aos procedimentos realizados no nvel local, que ocorria sob um
padro de relaes intergovernamentais hierarquizado.
288 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
polticas, o que parece estar em curso no caso do PBF um caso no qual, mais que
tenses e rivalidade, o que se enxerga uma dinmica pela qual o impulso inicial
de insulamento para a construo mediada por pactuao intraburocrtica de
suas capacidades tcnicas tem sido, em momentos posteriores de implementao,
utilizado, ainda que no de forma intencional, para contribuir com a construo
e a institucionalizao de capacidades polticas por meio da utilizao de estru-
turas da assistncia social. Vale notar que tambm ganha com isso a assistncia
social, medida que, com o entrelaamento na ponta, suas estruturas passam a
ser alimentadas com recursos do PBF. Que este processo, enfm, se torne objeto
de maior ateno, se aprofunde e suba para o topo, nas esferas deliberativas das
conferncias nacionais da assistncia social. Isto seria, pode-se dizer, um desejvel
ganho qualitativo em direo ideia de focalizao no universalismo (targeting
within universalim).
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CAPTULO 12
PRONATEC: MLTIPLOS ARRANJOS E AES PARA AMPLIAR O
ACESSO EDUCAO PROFISSIONAL
Maria Martha M. C. Cassiolato
Ronaldo Coutinho Garcia
1 INTRODUO
Todos os pases hoje considerados desenvolvidos, em algum momento de suas
trajetrias rumo a esta condio, concederam prioridade formao de uma fora
de trabalho competente para enfrentar os desafos impostos pela concorrncia e pelo
progresso tcnico. Alguns comearam a faz-lo no fnal do sculo XVIII, mas foi na
centria seguinte que o fenmeno se generalizou. quando se espalham as escolas de
artes e ofcios, os colgios agrcolas, as escolas profssionais, os institutos politcnicos.
Cada qual com seu sistema, Frana, Blgica, Holanda, Sua, Prssia (depois
toda a Alemanha), Estados Unidos, Rssia, Japo, conseguiram preparar a mo de
obra nacional (em quantidade e qualidade) necessria aos seus respectivos processos
de industrializao e, posteriormente, para o provimento dos servios de suporte
e para as atividades burocrticas governamentais e as requeridas pelas grandes
empresas privadas em clere crescimento.
Muitas naes que se industrializaram tardiamente fzeram o mesmo durante
o sculo XX. o caso dos pases do centro-leste europeu e, principalmente, do
Japo (de novo, no ps-Segunda Guerra Mundial), da Coreia do Sul e Taiwan, a
partir da dcada de 1950. Em todos os casos, a formao tcnica foi precedida de
intenso esforo em educao convencional, habilitadora da absoro facilitada
de conhecimentos tcnicos e de novas tecnologias.
Reitere-se que todos esses pases investiram tambm na educao universitria,
mas sem deixar de estabelecer diretrizes para que o saber prtico to prprio do
ensino tcnico fosse capaz de operar os avanos cientfcos e as exigncias de um
setor produtivo que recorreria cada vez mais a processos sofsticados, dependentes
de competncias que vo alm da capacidade de executar tarefas em rotina.
O Brasil no conheceu um projeto semelhante caminhando junto com a
sua industrializao substitutiva de importaes. Mesmo que a primeira escola
tcnica federal date de 1909, o crescimento da rede de ensino tcnico-profssional
296 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
no acompanhou a expanso econmica e a diversifcao da estrutura produtiva.
A escolaridade da fora de trabalho brasileira ainda muito baixa, em que pese
o signifcativo conjunto de aes desencadeadas nos ltimos quase vinte anos.
As cinco dcadas anteriores, nas quais a educao geral e profssional foi negligenciada,
no deixam de cobrar o seu preo no presente.
Os dados mais recentes disponibilizados pela Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE,
2011) mostram que 64,9% da populao com mais de 15 anos no havia concludo
o ensino mdio, proporo que cai no contingente economicamente ativo para
53,6%, mas que ainda muito alta e coloca o pas em posio inferiorizada em
comparaes internacionais.
Do incio dos anos 1980 ao comeo dos anos 2000, predominaram baixas
taxas de crescimento econmico, estancamento da mobilidade social ascendente,
acentuada desnacionalizao em todos os setores, perda da posio relativa e de
competitividade da indstria, perda de densidade em quase todas as cadeias pro-
dutivas, extino da indstria naval, abandono da expanso e modernizao da
infraestrutura, desmonte da poltica de desenvolvimento urbano (ordenamento do
territrio, habitao, saneamento e mobilidade), desacelerao (quase extino) dos
programas espacial e nuclear, entre outros. Nesse perodo, a taxa de desemprego
no pas praticamente dobrou.
Em 2003, teve incio uma trajetria indita no mercado de trabalho brasileiro:
forte criao de novos postos e simultnea formalizao dos contratos. A retomada
do crescimento econmico, a partir de 2004, provocou, em relativamente pouco
tempo, um bom problema: de 2006 a 2007 comearam a aparecer os primeiros
indcios de escassez localizada de mo de obra qualifcada. O governo federal vinha
tomando medidas voltadas qualifcao antes mesmo do fenmeno se manifestar.
E ser deste conjunto de aes que se originar o Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC).
O governo Lula trouxe consigo um inarredvel compromisso de
fortalecimento do mundo do trabalho e de incluso cidadania dos segmentos
inferiorizados da sociedade. O primeiro ano de sua administrao foi dedicado a
enfrentar uma crise que se manifestava em vrias frentes, mesmo assim, cresceu o emprego
formal. Ao fnal daquele ano, foi lanado o Programa de Mobilizao da Indstria
Nacional de Petrleo e Gs Natural (PROMINP),

com a ambio de aumentar ao
mximo o contedo local das compras da Petrobras. O plano de negcio da empresa para
o quinqunio 2004-2008 previa investimentos equivalentes a quase US$ 100 bilhes.

O programa opera por meio da qualifcao profssional, desenvolvimento tecnolgico
industrial e formao da cadeia de fornecedores. Os estmulos dinmicos do PROMINP
se fzeram sentir alm da cadeia do petrleo e gs natural, espraiando-se para a indstria
297 PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao prossional
de confeces, calados, servios de alimentao, manuteno, limpeza e vigilncia,
servios pessoais diversos, entre vrios outros. Somente por conta das compras da
Petrobras e da atuao do PROMINP, concretizava-se uma fonte de demanda por
educao tcnica e tecnolgica que o pas no estava preparado para atender.
Em 2004, o Brasil registrou uma taxa de crescimento econmico que h anos
no acontecia. O crescimento econmico continuou a taxas considerveis em 2005
e 2006, com a gerao de novos postos formais de trabalho sendo superada a cada
ano. Por reiteradas vezes, o presidente Lula vocalizou a importncia para a sua vida
de ter feito um curso de torneiro mecnico no Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial (Senai). Ele entendia que ofertar cursos profssionais de qualidade para
os trabalhadores pobres seria algo socialmente transformador e economicamente
necessrio. Da a deciso de se promover rpida e desconcentrada expanso da rede
federal de ensino tcnico e tecnolgico (mdio e superior), o que implicou revogao
do Decreto n
o
2.208/1997, que impedia investimentos federais na ampliao da
prpria rede federal de educao profssional.
Ao incio do segundo mandato do governo Lula (janeiro de 2007), foi
lanado o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), um grande conjunto
de projetos infraestruturais, de transporte coletivo urbano, intervenes urbanas
em favelas etc. A crise fnanceira internacional chegou ao Brasil no fnal de 2008
e foi enfrentada com o aumento do salrio mnimo, a ampliao (em cobertura
e valores) do Programa Bolsa Famlia (PBF), a irrigao de crdito ao consumo
e ao investimento pelos bancos ofcias e o lanamento do ProgramaMinha Casa
Minha Vida PMCMV (habitao popular e saneamento), entre outras medidas.
Essa sequncia de aes governamentais estimulou a criao de novos postos
de trabalho em um ritmo tal que, mesmo em 2009, quando o produto interno
bruto (PIB) conheceu um pequeno crescimento negativo, foram gerados cerca de
1,3 milho empregos formais Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
(CAGED) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
Ao fnal do ano anterior, por intermdio da Lei n
o
11.892, de 29 de
dezembro de 2008, foram criados os Institutos Federais de Educao, Cincia
e Tecnologia (IFETs).
Assim, com o mercado demandando protagonismo do Estado na organizao
da educao profssional e tcnica no Brasil e com o governo ciente do contexto
oportuno e da necessidade de se criar ambiente competitivo produo de bens e
servios no pas, a organizao do PRONATEC veio como resposta a esta demanda.
Por seu potencial transformador das condies de produo e da qualidade
da insero dos trabalhadores no mercado e pelo lugar que ocupa no processo
de desenvolvimento, em seu sentido amplo, importante estudar o programa,
298 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
investigando o modo como o arranjo institucional em torno dele tende a levar
a determinados resultados e analisando suas capacidades luz do debate sobre a
relao entre democracia e Estado desenvolvimentista.
2 BREVE HISTRICO DA CONSTRUO DA REDE FEDERAL DE EDUCAO
PROFISSIONAL E TECNOLGICA
Em 1909, foram criadas as primeiras dezenove escolas de aprendizes e artfces em
vrias capitais brasileiras. Ao longo dos anos, se transformaram em liceus indus-
triais e escolas industriais e tcnicas, at que, em 1959, passam a ser denominadas
Escolas Tcnicas Federais (ETFs).
Por sua vez, uma rede de escolas agrcolas, com base no modelo escola-fazenda,
foi se constituindo nesse mesmo perodo. Inicialmente vinculadas ao Ministrio da
Agricultura, passaram, em 1967, para o ento Ministrio da Educao e Cultura,
tornando-se Escolas Agrotcnicas Federais.
Em 1978, trs escolas tcnicas federais, no Rio de Janeiro, em Minas
Gerais e no Paran, foram transformadas em Centros Federais de Educao
Tecnolgica (CEFETs), iniciando um processo de ampliao da oferta de
cursos superiores tecnolgicos. Durante a dcada de 1990, vrias outras escolas
tcnicas e agrotcnicas federais tornaram-se CEFETs, formando a base do
Sistema Nacional de Educao Tecnolgica (SISTEC), institudo em 1994.

Os CEFETs estavam presentes na maioria dos estados, exceo do Acre, Amap,
Mato Grosso do Sul e Distrito Federal.
3 ANTECEDENTES DA POLTICA ATUAL DE EDUCAO PROFISSIONAL
Contrrio poltica de expanso da rede federal, o governo de Fernando Henrique
Cardoso (FHC) lanou, em 1997, uma reforma da educao profssional para separar
o ensino profssional do ensino mdio regular, que passaram a ser estabelecidos em
sistemas paralelos, cumprindo determinao do Ministrio da Educao (MEC) de
no mais ofertar cursos de ensino mdio nas escolas das redes pblicas de educao
profssional. Foi tambm criado o Programa de Expanso da Educao Profssional
(PROEP), com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
MEC e MTE, para fnanciar a expanso fsica da rede de educao profssional,
pblica (estados e municpios) ou privada, e no mais para expandir a rede federal.
O Decreto n
o
2.208/1997 foi alvo de muitas crticas. importante mencionar
que, nessa poca, o governo se viu obrigado a editar um decreto em virtude de resis-
tncias das mais diversas correntes polticas no Congresso Nacional e na comunidade
acadmica ao Projeto de Lei (PL) n
o
1.603, encaminhado em 1996, que tinha o
mesmo propsito de separao entre os ensinos tcnico e mdio regular (Brasil, 2007).
299 PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao prossional
A reforma da educao profssional tambm foi acusada por muitos (Frigot-
to, 1999; Giuliani e Pereira, 1998; Kuenzer, 1997; 1998) de ser um projeto de
desmonte da rede federal existente, justo no momento em que deveria ser promo-
vido o acesso a um nmero maior de estudantes. O fnanciamento da expanso
ao setor privado foi considerado uma estratgia de afastamento do Estado de suas
obrigaes com a educao.
O presidente Lula revogou o Decreto n
o
2.208/1997 em 23 de julho de 2004,
com a publicao do Decreto n
o
5.154. Na exposio de motivos do decreto,
mencionado que o Artigo 39 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB) estabelecia que a educao profssional, integrada s diferentes formas de
educao, ao trabalho, cincia e tecnologia, conduz ao permanente desenvolvi-
mento de aptides para a vida produtiva. Em essncia, o Decreto n
o
2.208 introduz
fexibilidade educao profssional, especialmente em sua articulao com o nvel
mdio, e d liberdade s escolas e aos estados de organizar a sua formao, desde
que respeitando as diretrizes do Conselho Nacional de Educao (CNE).
O decreto prev o desenvolvimento da educao profssional por meio de cursos
e programas, em trs planos: i) formao inicial e continuada de trabalhadores
inclusive integrada com a educao de jovens e adultos; ii) educao profssional
tcnica de nvel mdio; e iii) educao profssional tecnolgica de graduao e
ps-graduao. Superava, assim, a viso dicotmica anteriormente dominante.
Conforme depoimento de dirigente da Secretaria de Educao Profssional
e Tecnolgica (SETEC) do MEC,
possvel visualizar excelentes resultados com pessoas que fzeram de forma subse-
quente, com outros que fzeram em concomitncia, e com aqueles que fzeram cursos
integrados. Ento, a restrio no est nisso, mas na qualidade do que ofertado
(entrevista gestor 2 SETEC/MEC) (Cassiolato, Garcia e Santos, 2013).
4 A EXPANSO DA REDE FEDERAL SOB A GIDE DO NOVO DECRETO
A rede federal est experimentando a maior expanso de sua histria. De 1909 a
2002, foram construdas 140 escolas tcnicas no pas. Entre 2003 e 2010, o MEC
entregou populao as 214 previstas no plano de expanso da rede federal de
educao profssional. Alm disso, outras escolas foram federalizadas.
A expanso da rede federal de escolas tcnicas, que comea no governo
Lula, em 2005, combina deciso de governo (vontade presidencial) e existncia
de expertise nas escolas tcnicas e CEFETs. um movimento de expanso que
visa fazer frente necessidade de educao profssional tecnolgica de qualidade
(Cassiolato, Garcia e Santos, 2013).
300 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
FIGURA 1
Expanso da rede federal de educao prossional e tecnolgica
Fonte: Oliveira (2013).
Outra importante mudana ocorreu ao fnal de 2008, quando foi aprovada a
Lei n
o
11.892, que cria os IFETs, mediante a transformao e integrao de CEFETs,
escolas agrotcnicas e escolas tcnicas existentes. A rede federal ainda formada
por instituies que no aderiram proposta dos institutos federais, mas tambm
oferecem educao profssional em todos os nveis. No total, so 39 IFETs, dois
CEFETs (Minas Gerais e Rio de Janeiro), 25 escolas vinculadas a universidades e
a Universidade Tecnolgica Federal do Paran (UTFPR).
301 PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao prossional
BOX 1
Lei n
o
11.892/2008 dos objetivos dos institutos federais
Artigo 7
o
Observadas as nalidades e caractersticas denidas no Artigo 6
o
desta Lei, so objetivos dos Institutos
Federais:
I ministrar educao prossional tcnica de nvel mdio, prioritariamente na forma de cursos integrados, para os
concluintes do ensino fundamental e para o pblico da educao de jovens e adultos;
II ministrar cursos de formao inicial e continuada de trabalhadores, objetivando a capacitao, o aperfei-
oamento, a especializao e a atualizao de prossionais, em todos os nveis de escolaridade, nas reas da
educao prossional e tecnolgica;
III realizar pesquisas aplicadas, estimulando o desenvolvimento de solues tcnicas e tecnolgicas, estendendo
seus benefcios comunidade;
IV desenvolver atividades de extenso de acordo com os princpios e nalidades da educao prossional e
tecnolgica, em articulao com o mundo do trabalho e os segmentos sociais, e com nfase na produo, desen-
volvimento e difuso de conhecimentos cientcos e tecnolgicos;
V estimular e apoiar processos educativos que levem gerao de trabalho e renda e emancipao do cida-
do na perspectiva do desenvolvimento socioeconmico local e regional; e
VI ministrar em nvel de educao superior:
a) cursos superiores de tecnologia visando formao de prossionais para os diferentes setores da economia;
b) cursos de licenciatura, bem como programas especiais de formao pedaggica, com vistas na formao de
professores para a educao bsica, sobretudo nas reas de cincias e matemtica, e para a educao prossional;
c) cursos de bacharelado e engenharia, visando formao de prossionais para os diferentes setores da economia
e reas do conhecimento;
d) cursos de ps-graduao lato sensu de aperfeioamento e especializao, visando formao de especialistas
nas diferentes reas do conhecimento; e
e) cursos de ps-graduao stricto sensu de mestrado e doutorado, que contribuam para promover o estabe-
lecimento de bases slidas em educao, cincia e tecnologia, com vistas no processo de gerao e inovao
tecnolgica.
Fonte: Silva et al. (2009).
Os institutos federais apresentam um novo modelo de educao profssional
que oferece cursos tcnicos de nvel mdio, cursos superiores de tecnologia, licen-
ciaturas, mestrados e doutorados.
Todos os estados contam com ao menos um instituto federal, com vrios
campi. Dos 39 atualmente existentes, dez deles esto situados em municpios do
interior. A oferta de cursos nas instituies feita em sintonia com os arranjos
sociais, culturais e produtivos locais e regionais. Todas as unidades criadas aps
2008, sejam institutos federais sejam novos campi, passam por processo de audincia
pblica para defnir suas vocaes e respectivos cursos.
Entrevista com dirigente da SETEC esclarecedora:
Na primeira fase da expanso, em 2005, foi prevista a criao de 50 escolas, nmero
ampliado para 64, para atender grandes reas sem escola federal (Braslia, Mato
Grosso do Sul, Amap e Acre) e UNEDs (Unidade de Ensino Descentralizada) em
estados que j tinham escolas, mas possuam largos espaos sem cobertura. Nessa
expanso ainda no havia a estrutura multicampi. Existia a escola sede e a UNED.
Ocorre que o sistema estava desorganizado porque a sede fcava com todos os recur-
sos, o que gerava at movimentos separatistas pelas UNEDs. Havia um movimento
para que vrias UNEDs virassem CEFETs e os CEFETs querendo se converter em
Universidades Tecnolgicas Federais (UTFs). O CEFET do Paran conseguiu se
302 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
transformar em universidade, mas havia vrios outros CEFETs (Campos, Qumica
RJ e os de Minas) j com projeto de lei para essa transformao em universidade.
E o MEC sentiu nessa presso por mudana de institucionalidade, um afastamento
dos cursos tcnicos e uma tendncia elitizao, reforada pelos novos professores
contratados, com mestrado e doutorado. Entendemos que estvamos chegando
beira de um caos. E isso exigia que avanssemos rapidamente rumo a uma nova
estruturao organizacional (gestor 1 da SETEC/MEC).
A criao dos institutos federais, Lei n
o
11.892 de 29 de dezembro de 2008, veio no
sentido de organizar a rede para que ela pudesse dar vazo a essa expanso sob uma
gesto sistmica e compartilhada. As agrotcnicas deixaram de ser autarquias, viraram
campi e assim foi iniciado um processo de implantao de institutos multicampi
(entrevista gestor 7, SETEC/MEC) (Cassiolato, Garcia e Santos, 2013).
Com estrutura multicampi, cada campus possui as mesmas atribuies e prer-
rogativas da sede do instituto, condio para uma atuao sistmica, necessria ao
alcance e cumprimento de objetivos e metas estabelecidos pela SETEC.
Na lei que cria os institutos federais, foi mantido o termo rede, compreendido
no somente como um agrupamento de instituies, mas tambm como forma
e estrutura de organizao e funcionamento. A denominao de rede federal tem
correspondido principalmente a certa identidade que se estabeleceu pelo fato de estas
instituies de ensino atuarem de forma orgnica na oferta de educao profssional
e tecnolgica, estarem subordinadas a um mesmo rgo do MEC, com a mesma
fonte de fnanciamento e sob as mesmas normas de superviso (Silva et al., 2009).
Os institutos tm uma percepo de rede maior do que a universidade, enquanto
instituio. A universidade tem entendimento e prtica de rede de grupos acadmicos,
no de instituies. Tem uma ao na expanso dos institutos federais que ajudou
muito na institucionalidade em rede que foi a atuao dos Conselhos, consolidados
por um histrico marcante como espao de articulao. J existiam o CONCEFET
(Conselho de Dirigentes dos CEFETs) o CONEAF (Conselho dos Dirigentes das
agrotcnicas) e o CONDETUF (Conselho de Dirigentes das escolas tcnicas vincu-
ladas s universidades federais, que ainda existem). Com a criao dos institutos, o
CONEAF e o CONCEFET se fundiram e se criou o CONIF (Conselho Nacional
das Instituies da Rede Federal de Educao Profssional, Cientfca e Tecnolgica).
O CONIF rene os reitores e tm as cmaras dos pr-reitores (ensino, pesquisa,
extenso, planejamento, administrao) e a cmara de educao no campo, que
um frum de educao muito ativo (entrevista gestor 7 SETEC/MEC) (Cassiolato,
Garcia e Santos, 2013).
Esses conselhos antigos debatiam estratgias comuns de atuao, difundiam
inovaes didtico-pedaggicas desenvolvidas por alguns dos integrantes, socia-
lizavam contatos extrarrede, compartilhavam novos conhecimentos adquiridos
em suas respectivas prticas etc. Ou seja, funcionavam como um instrumento de
coordenao ao mesmo tempo que reforavam o esprito de corpo e o sentimento
303 PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao prossional
de pertena a um organismo de iguais. Os que resultaram das fuses (ps-IFETs)
continuaram a cumprir os mesmos papis de coordenao, integrao e difuso
de inovaes e consolidao do esprito de rede.
A relao com o MEC continua a mesma, mantendo o sentido de rede e mesmo
os institutos oriundos de CEFETs mais antigos, ao ampliarem seus campi, adotam
tambm a prtica de audincias pblicas, pois tem que ofertar cursos adequados s
demandas locais e no tem sentido replicar os cursos que j ofertavam. Nesse processo
de audincias natural que cada segmento da sociedade defenda o seu nicho e o
papel da escola mediar essas demandas por cursos, ir ajustando com informaes
sobre mercado de trabalho (entrevista gestor 6 SETEC/MEC) (Cassiolato, Garcia
e Santos, 2013).
O instituto federal ser tal qual uma universidade federal em termos de funcionalidade,
acesso ao fomento de pesquisa e extenso e todos os programas de apoio dos vrios
ministrios como qualquer outra universidade federal. Ter reitor e vice-reitor. S no
ter autonomia plena, por ter de cumprir uma misso republicana, ou seja, ampliar
a oferta de matrculas de Educao Profssional Tcnica e preparar mais professores
na rea cientfca para os sistemas educacionais (Colombo, 2008).
Na atual fase III (2011-2014) para expanso da rede federal de ETP, o objetivo
ampliar a presena, assegurando que cada uma das 558 microrregies brasileiras
possa contar com pelo menos um campus de instituto federal. Nesta fase, novos
critrios passaram a orientar a identifcao das localidades a serem contempladas
com novas unidades.
BOX 2
Critrios para localizao de campus Expanso fase III
Insero no Programa Territrio da Cidadania, de modo que haja pelo menos uma unidade da rede federal
em cada um destes territrios.
Municpios populosos e com baixa receita pblica per capita, priorizando os municpios que compem o
grupo de cidades com mais de 80 mil habitantes e possui receita per capita inferior a R$ 1 mil, o chamado
G100; municpios em microrregies no atendidas por escolas federais, preferencialmente, os que tenham
mais de 50 mil habitantes.
Universalizao do atendimento s mesorregies brasileiras, considerando que em todas elas haja uma ou
mais unidades da rede federal.
Localidades que receberam investimentos vultosos do PAC.
Municpios com arranjos produtivos locais identicados; entorno de grandes investimentos.
Municpios com elevado porcentagem de extrema pobreza.
Fonte: Brasil (2012).
Conforme consta no Relatrio de Gesto SETEC 2011 (Brasil, 2012),

as
fases I e II do plano de expanso da rede federal, implementadas de 2005 a 2010,
permitiram chegar a 354 unidades, s quais sero acrescidas outras 208 unidades
no perodo de 2011 a 2014. Em 2011, 132 mil alunos estavam matriculados nas
unidades recm-implantadas. Quando todas as unidades de ensino estiverem
plenamente constitudas, o total de alunos na rede federal ter saltado de cerca de
300 mil para mais de 600 mil estudantes.
304 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Um aspecto importante a ser destacado a qualidade das novas unidades
escolares da rede federal. O modelo padro do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao (FNDE) do MEC para escolas em municpios com maior populao
defne uma rea total construda de 5.500 m, contemplando doze salas de aulas,
seis laboratrios para ensino de cincias e informtica, auditrio com capacidade
para 205 pessoas, dois laboratrios tecnolgicos com 200 m cada, biblioteca
informatizada, refeitrio, rea de vivncia, ginsio poliesportivo e teatro de arena.
As escolas com este porte esto dimensionadas para o atendimento de 1.200 alunos
em cursos regulares.
Alm desse projeto, outros dois modelos esto disposio dos institutos
federais: um para cidades com menor populao, com capacidade para receber at
oitocentos alunos; e outro adaptado s especifcidades da formao profssional
para o campo, contando com instalaes prprias da atividade agropecuria e com
a estrutura de residncias estudantis e de servidores.
O MEC est investindo mais de R$ 1,1 bilho na expanso da educao
profssional para expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educao
profssional. A localizao das novas unidades visa ampliar a cobertura territorial da
oferta, e o processo de defnio dos locais envolveu negociao com parlamentares,
governadores e prefeitos (Brasil, 2011).
5 O PRONATEC: BASE LEGAL, OBJETIVOS E AES
5.1 A base legal
Como antes ressaltado, em 2011, a presidenta Dilma Roussef deu continuidade
poltica de expanso da educao profssional mediante o lanamento do Projeto
de Lei do PRONATEC, que reuniu diversas iniciativas para ampliar o acesso a
esta modalidade de ensino. O PRONATEC, sancionado no dia 26 de outubro
de 2011, como Lei n
o
12.513, tem por objetivo central democratizar o acesso da
populao brasileira educao profssional e tecnolgica (EPT) de qualidade.
Para tanto, prev uma srie de projetos e aes de assistncia tcnica e fnanceira,
que, juntos, objetivam oferecer 8 milhes de vagas a brasileiros de diferentes perfs
nos prximos quatro anos.
O PL do PRONATEC, encaminhado ao Congresso Nacional em 8 de
abril de 2011, teve uma tramitao relativamente rpida, fruto da intensa arti-
culao do Executivo federal (MEC), do apoio dos demais Entes Federados e da
conscincia de sua necessidade entre os parlamentares. O PL original no sofreu
alterao de seu contedo central, tendo sido complementado consistentemente.

A conjuntura econmica tambm favoreceu a aprovao rpida e a manuteno
do esprito do PL. Desde 2006, determinados setores acusavam a inexistncia de
sufciente fora de trabalho com as qualifcaes requeridas em suas respectivas
305 PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao prossional
atividades. Algumas empresas declaravam a necessidade de importar trabalha-
dores qualifcados como condio para no frear o crescimento econmico que
se dava em taxas bem superiores s vigentes na dcada anterior. O desemprego
passou a cair de forma sistemtica, e a formalizao das relaes de trabalho
crescia ininterruptamente.
A Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro de Geografa
e Estatstica (IBGE) mediu a taxa de desemprego no pas em 4,6% da populao
economicamente ativa (PEA) em dezembro do ano passado. A mdia anual de
2012 fechou em 5,5%, a menor da srie histrica, com um aumento na forma-
lizao do emprego. O rendimento domiciliar per capita aumentou em 5,2% na
comparao com 2011. De 2003 para 2012, o crescimento chegou a 42,6%. Ou
seja, o mercado de trabalho brasileiro continuava dinmico se comparado com
outros pases, curiosamente, mesmo quando o crescimento da economia no se
revelava to auspicioso.
Todavia, a necessidade por trabalhadores qualifcados continuava no sendo
atendida. Antecedendo o lanamento do PL do PRONATEC, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) publicou dois estudos esti-
mando o crescimento dos investimentos em infraestrutura e na indstria, com
grande repercusso (Puga e Boa Jnior, 2011a; 2011b). Em relao ao quadrinio
2007-2010, a expectativa era de um aumento do investimento na indstria de
59,0%. Algo bastante animador, que infuenciou o debate sobre os rumos da
economia brasileira (que em 2010 havia crescido 7,5%, a maior taxa em 24 anos)
e aguou as preocupaes sobre a disponibilidade de mo de obra qualifcada para
fazer frente a todas as expectativas.
Mesmo com as projees de investimento no se realizando, a escassez de
trabalhadores qualifcados continuou a se fazer sentir. Entidades empresariais
pressionaram o governo para liberar a importao de trabalhadores tcnicos e
profssionais graduados, enfrentando a oposio do movimento sindical dos
trabalhadores, que v nesta possibilidade a perda dos melhores postos de trabalho
para imigrantes estrangeiros. Segundo o MTE (Brasil, 2013), nas autorizaes
temporrias, em 2012, o visto destinado ao profssional com vnculo empregatcio
no Brasil teve um crescimento de 26%, em relao a 2011. Nos ltimos trs anos,
o crescimento foi de 137%.
O ambiente era bastante favorvel aprovao do PRONATEC, mesmo com
todas as inovaes que trazia e a forte disputa havida entre o MEC e as confederaes
patronais pela regulao da aplicao dos recursos arrecadados pelo Sistema S.
Pode-se afrmar que a Lei n
o
12.513, de 26 de outubro de 2011, veio atender
um anseio dos trabalhadores pobres e satisfazer uma necessidade da estrutura
produtora de bens e servios do pas.
306 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Na esteira da Lei do PRONATEC, trs outras leis foram aprovadas,
complementando e auxiliando a ampliao democrtica e descentralizada do acesso ao
ensino tcnico, tecnolgico e superior. A Lei n
o
12.677, de 25 de junho de 2012, que
permitiu a criao de 24.306 cargos efetivos de professor do ensino bsico, tcnico e
tecnolgico, e milhares de cargos tcnico-administrativos, como condio para operar
a clere expanso da rede de educao tcnica e tecnolgica. A Lei n
o
12.695, de 25
de julho de 2012, que permite o apoio tcnico e fnanceiro da Unio aos estados, aos
municpios e ao Distrito Federal no mbito do Plano de Aes Articuladas (inclusive
s instituies comunitrias que atuam na educao do campo com a pedagogia da
alternncia). E a Lei n
o
12.771, de 29 de agosto de 2012 (projeto da deputada Nice
Lobo, do Partido da Frente Liberal, do Maranho, de 1999), que estabeleceu cotas nas
Instituies Federais de Ensino Superior (IFEs) e IFETs para estudantes que tenham
cursado o ensino mdio em escolas pblicas, que fossem oriundos de famlia com
renda per capita igual ou inferior a 1,5 salrio mnimo (SM) e para pretos, pardos e
indgenas. O seu esprito totalmente convergente com os objetivos maiores do Plano
de Desenvolvimento da Educao (2007), do PRONATEC, do Plano Brasil sem
Misria, entre todas as outras iniciativas de reduzir as iniquidades que marcam o pas.
Dessa forma, projeto, coincidncia e determinao se fundiram, formando
um arcabouo legal que d bases seguras e, principalmente, equitativas para a
democratizao do acesso ao ensino tcnico, tecnolgico e profssional, tornando
possvel aventar a existncia de um trabalhador-cidado de novo tipo em um
mercado de trabalho menos heterogneo.
5.2 Objetivos e aes do PRONATEC
Segundo dirigente da SETEC,
O PRONATEC uma tentativa de amalgamar um conjunto de iniciativas preexistentes.
Originariamente, essas iniciativas foram desenhadas como programas isolados e com
lgica prpria. O desafo agora trabalhar todas as iniciativas de forma integrada
(entrevista gestor 1 SETEC/MEC) (Cassiolato, Garcia e Santos, 2013).
BOX 3
Lei n
o
12.513/2011 - Pargrafo nico
So objetivos do PRONATEC
I expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educao prossional tcnica de nvel mdio presencial
e distncia e de cursos e programas de formao inicial e continuada ou qualicao prossional;
II fomentar e apoiar a expanso da rede fsica de atendimento da educao prossional e tecnolgica;
III contribuir para a melhoria da qualidade do ensino mdio pblico, por meio da articulao com a educao
prossional;
IV ampliar as oportunidades educacionais dos trabalhadores, por meio do incremento da formao e qualicao
prossional;
V estimular a difuso de recursos pedaggicos para apoiar a oferta de cursos de educao prossional e tecnolgica.
(Continua)
307 PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao prossional
Artigo 2
o

O PRONATEC atender prioritariamente
I estudantes do ensino mdio da rede pblica, inclusive da educao de jovens e adultos;
II trabalhadores;
III benecirios dos programas federais de transferncia de renda; e
IV estudante que tenha cursado o ensino mdio completo em escola da rede pblica ou em instituies priva-
das na condio de bolsista integral, nos termos do regulamento.
Artigo 4
o
O PRONATEC ser desenvolvido por meio das seguintes aes
I ampliao de vagas e expanso da rede federal de educao prossional e tecnolgica;
II fomento ampliao de vagas e expanso das redes estaduais de educao prossional;
III incentivo ampliao de vagas e expanso da rede fsica de atendimento dos servios nacionais de
aprendizagem;
IV oferta de Bolsa-Formao, nas modalidades:
a) Bolsa-Formao Estudante; e
b) Bolsa-Formao Trabalhador;
V nanciamento da educao prossional e tecnolgica;
VI fomento expanso da oferta de educao prossional tcnica de nvel mdio na modalidade de educao
distncia;
VII apoio tcnico voltado execuo das aes desenvolvidas no mbito do Programa;
VIII estmulo expanso de oferta de vagas para as pessoas com decincia, inclusive com a articulao dos
Institutos Pblicos Federais, Estaduais e Municipais de Educao; e
IX articulao com o Sistema Nacional de Emprego.
De acordo com o estabelecido em lei, as aes integrantes do PRONATEC
foram reunidas pela SETEC no seguinte formato (Brasil, 2011).
FIGURA 2
Aes integrantes do PRONATEC
Bolsa-Formao
(Cursos FIC e tcnicos)
2011
Fies tcnico e
empresa 2011
Novas
aes
Fortalecimento e
expanso da rede
federal 2003
Rede E-Tec Brasil 2007
Acordo Gratuidade
Sistema S 2008
Brasil
Profisionalizado
2007
Antigas
aes
Elaborao dos autores.
(Continuao)
308 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Trata-se de um conjunto de aes que convergem no sentido de ampliar
o acesso educao profssional. Parte delas era executada anteriormente pela
SETEC/MEC, mas o PRONATEC passa a congreg-las de forma mais sinrgica,
incorporando dois novos componentes: o Projeto Bolsa Formao e o Fundo de
Financiamento Estudantil (Fies Tcnico) e (Fies Empresa).
O programa parte de uma estratgia de desenvolvimento, em escala nacional,
que busca integrar a qualifcao profssional de trabalhadores com a elevao da
sua escolaridade, constituindo-se em um instrumento de aperfeioamento profs-
sional, de incluso social e produtiva e promoo da cidadania. Nas palavras de
um dirigente da SETEC:
No governo Dilma, houve a constatao de que no se poderia depender apenas
da expanso da rede federal e de que os programas de qualifcao profssionais at
ento existentes no alcanaram xito (Planfor, PNQ) por serem pulverizados e de
qualidade duvidosa, da o PRONATEC surge como uma soluo para atender a
demanda por toda a qualifcao profssional e de expanso da rede.
O grande mrito do PRONATEC conseguir estruturar um extenso sistema de
ofertantes, por meio de redes pblicas e privadas (Sistema S) e de escolas tcnicas
estaduais que tm tradio na formao profssional passveis de serem gerenciadas.
O lado da demanda mais complexo (um fator crtico de sucesso para o programa)
e envolve vrios parceiros: ministrios, secretarias de governos estaduais, que esto
encarregados de mapear, qualifcar e encaminhar a demanda para os cursos de maneira
clara. Mas muitas vezes eles no esto capacitados para a captao dos benefcirios,
trazendo o risco de se ter uma oferta ociosa e uma demanda frustrada. Esta dimenso
do programa depende de um desenho que ainda est em construo nos estados e
que deve envolver fruns de pactuao, o que demorado. Por isso, paralelamente,
o programa est criando mecanismos para que a prpria rede de ofertantes possa
captar demanda, por meio de cadastro reserva (entrevista gestor 1 SETEC/MEC)
(Cassiolato, Garcia e Santos, 2013).
A importncia da EPT tambm se faz mostrar na evoluo da dotao e/ou
execuo oramentria. De um patamar que alcanava R$ 1 bilho, em 2005, os
recursos executados pelo MEC em educao profssional crescem at chegar prximo
a R$ 8 bilhes em 2012. Para 2013, a dotao aprovada na Lei Oramentria
de R$ 8.945,9 milhes.
1
Parcela signifcativa dos recursos destinada expanso e ao fortalecimento
da rede federal de educao profssional e tecnolgica, cientfca e tecnolgica,
componente basilar do arranjo institucional da SETEC. Contudo, o crescente
1. Informaes segundo banco de dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Sia),
do Ministrio da Fazenda (MF). Disponvel em: <www.tesouro.fazenda.gov.br/sia>.
309 PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao prossional
aumento na disponibilidade de recursos fnanceiros refora a capacidade da SETEC
para adotar outras iniciativas/aes integrantes do PRONATEC, a seguir relatadas.
5.2.1 Bolsa Formao
H dois tipos de Bolsa Formao: a Estudante e a Trabalhador. Na Bolsa Formao
Estudante, cursos tcnicos com carga horria igual ou superior a oitocentas horas
so destinados a alunos regularmente matriculados no ensino mdio pblico
propedutico, para a formao profssional tcnica de nvel mdio, na modalidade
concomitante. A Bolsa Formao Trabalhador oferece cursos de qualifcao a pessoas
em vulnerabilidade social e trabalhadores de diferentes perfs. Em ambos os casos,
os alunos tm direito a cursos gratuitos, alimentao, transporte e material didtico.
A Bolsa Formao visa possibilitar o acesso a cursos presenciais ofertados pela
rede federal, por escolas estaduais de EPT e por unidades integrantes do Sistema
S. Para a Bolsa Formao Trabalhador, so ofertados cursos de Formao Inicial
e Continuada (FIC), tambm conhecidos como cursos de qualifcao, com
durao mnima de cento e sessenta horas. Para organizar a oferta dos cursos FIC,
o MEC elaborou um guia, que, na verso atual, conta com 518 opes de cursos,
distribudos em treze eixos tecnolgicos. O guia PRONATEC de cursos FIC
atualizado periodicamente e serve como instrumento organizador da oferta de
cursos, contribuindo para a consolidao de uma poltica que tem como objetivo
principal aproximar o mundo do trabalho do universo da educao.
BOX 4
Eixos do guia PRONATEC de cursos FIC
1. Ambiente e sade (38 cursos)
2. Controle e processos industriais (102 cursos)
3. Desenvolvimento educacional e social (29 cursos)
4. Gesto e negcios (24 cursos)
5. Turismo, hospitalidade e lazer (28 cursos)
6. Informao e comunicao (19 cursos)
7. Infraestrutura (78 cursos)
8. Militar (0)
9. Produo alimentcia (31 cursos)
10. Produo cultural e design (53 cursos)
11. Produo industrial (63 cursos)
12. Recursos naturais (51 cursos)
13. Segurana (2 cursos)
Fonte: Secretaria de Educao Prossional e Tecnolgica (SETEC) do Ministrio da Educao (MEC).
Complementando a ressaltada complexidade envolvida na operacionalizao
das novas iniciativas do PRONATEC, um dirigente entrevistado enfatizou um dos
principais problemas a ser enfrentado pelo programa:
Na Bolsa Formao Trabalhador, quem faz a captao o parceiro demandante,
mas estes no tem a capilaridade nacional nem o conhecimento das demandas
locais. Ento os institutos, que tm mais condies de captar alunos com o
310 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
perfil adequado, mas no tem habilitao para captar, passaram a criar um
cadastro de reserva. mantida a prioridade de captao pelo parceiro deman-
dante, mas, quando este no consegue captar alunos, usa-se o cadastro reserva.
Todo esse processo vem sendo um novo aprendizado no pas para que o aluno da
Bolsa Formao chegue depois a um emprego. A Bolsa Formao toca uma poltica
muito importante que a qualifcao, e o novo trazer essa poltica para o MEC

(entrevista gestor 7 SETEC/MEC) (Cassiolato, Garcia e Santos, 2013).
No que diz respeito Bolsa Formao Estudante, informaes coletadas em
entrevista revelam uma situao mais favorvel.
A Bolsa Formao Estudante bem delimitada pela lei. Destina-se a alunos do
ensino mdio propedutico da rede pblica e que teriam no ensino mdio o ponto
de chegada da sua formao. Existe uma crtica da prpria rede federal que prioriza
o ensino integrado e v nessa bolsa para estudante um retrocesso para a concomitncia
ou subsequncia. Mas a realidade que no existem vagas para todos na oferta do
ensino integrado na rede federal e nem somada com a dos Servios Nacionais de
Aprendizagem. Existe tambm um documento de referncia para os cursos de con-
comitncia no mbito do PRONATEC. As instituies estaduais de educao tm
que se articular com os ofertantes de ensino tcnico e discutir os projetos pedag-
gicos adequados. Tem que construir um Plano de Aes Articulado que d acesso,
permanncia e insero no mercado de trabalho. Tem que ir s escolas e mobilizar
os alunos para os cursos tcnicos (entrevista gestor 3 SETEC/MEC) (Cassiolato,
Garcia e Santos, 2013).
5.2.2 Fies Tcnico e Fies Empresa
Alm de criar a Bolsa Formao, a Lei n
o
12.513/2011 ampliou o alcance do
Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior, que passa a ser
chamado de Fundo de Financiamento Estudantil, abrindo mais duas linhas
de fnanciamento em condies favorecidas: o Fies Tcnico e o Fies Empresa.

O objetivo que estudantes possam realizar cursos tcnicos (sendo eles os contra-
tantes, em carter individual) e outra para empresas que desejem oferecer formao
profssional e tecnolgica a trabalhadores (Brasil, 2011).
Essas novas modalidades de fnanciamento possibilitam o acesso a cursos em
unidades de ensino privadas, inclusive as dos servios nacionais de aprendizagem,
ofertantes de formao inicial e continuada ou qualifcao profssional e de cursos
de educao profssional tcnica de nvel mdio. A fase atual de habilitao de
escolas privadas pela rede de IFETs.
5.2.3 Rede E-TEC Brasil
Tambm merece destaque a expanso da rede E-TEC Brasil (Decreto n
o
7.589,
de 26 de outubro de 2011), que amplia e democratiza a educao profssional por
intermdio da oferta de cursos distncia a partir de centenas de polos. Os recursos
311 PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao prossional
so originados do MEC, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), dos servios
nacionais de aprendizagem e do BNDES. Em maio de 2013, existiam 841 polos
de E-TEC distribudos pelo pas.
A rede E-TEC possibilita o ensino tcnico distncia, que algo com um elevado
grau de inovao. Os cursos tcnicos que so mais hard, com mais trabalho em
laboratrio e demais atividades prticas, exigem instituies mais estruturadas. Hoje,
o campus de um instituto federal tem o curso presencial e tem o curso distncia, mas
usa a parte laboratorial dele mesmo. Isso antes era vetado: voc s tinha a oportuni-
dade de oferta num polo remoto. Tambm foi adotada uma soluo para a prtica,
que a dos caminhes laboratrio que circulam entre os polos. Assim, a gente vai
criando solues para os problemas que comeam a existir nesse sentido (entrevista
gestor 2 SETEC/MEC) (Cassiolato, Garcia e Santos, 2013).
5.2.4 Brasil prossionalizado
Para complementar o atendimento demanda por cursos de qualidade, o MEC
promove a ampliao e estruturao das redes pblicas estaduais de educao
profssional e tecnolgica, com fnanciamentos fornecidos pelo Brasil Profssionalizado,
institudo pelo Decreto n

6.302, de 12 de dezembro de 2007. Mais de R$ 1,5


bilho foi conveniado pelo MEC por intermdio do Brasil Profssionalizado.
Os recursos podem ser empregados em obras de infraestrutura, desenvolvimento de
gesto, prticas pedaggicas e formao de professores. Em maio de 2013, haviam
744 obras conveniadas. At 2014, o programa conveniar recursos da ordem de
R$ 1,8 bilho.
O Brasil Profssionalizado tem como objetivo o fortalecimento da educao profs-
sional no mbito dos estados, viabilizando aquisio de equipamentos, entrega de
um laboratrio pronto, construo de escola a partir de modelos prontos. No
simplesmente apoio em assistncia fnanceira toma o recurso e v o que voc faz.
assistncia tcnica olha, tem esse laboratrio, como que voc vai fazer em termos
pedaggicos seu curso integrado com ensino mdio e o ensino tcnico. Ento um
programa muito avanado no que diz respeito forma de trabalhar do Ministrio
de Educao com as Secretarias de Estado de Educao (entrevista gestor 2 SETEC/
MEC) (Cassiolato, Garcia e Santos, 2013).
5.2.5 Acordo de gratuidade com o Sistema S
Foi grande o reforo trazido pelo acordo com o Sistema S, frmado em 2008, entre
o governo federal (inicialmente, com o Senai e o Servio Nacional de Aprendi-
zagem Comercial SENAC) para ampliar e democratizar o acesso educao
profssional de qualidade.
O acordo prev que as entidades cumpram um Programa de Comprometi-
mento de Gratuidade (PCG), com previso de chegar aplicao de dois teros
de suas receitas lquidas na oferta de vagas gratuitas nos cursos de formao para
312 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
estudantes de baixa renda e trabalhadores empregados ou desempregados.
O acordo prev tambm o aumento da carga horria dos cursos, que passaram a
ter, no mnimo, cento e sessenta horas.
A CGU est auxiliando o MEC no acompanhamento da implementao do acordo
com o Sistema S. Isso muito bom porque se sabe o poder que tem o Sistema S,
com uma rede de escolas em todo pas, e a CGU tem capacidade para fazer esse
acompanhamento, enquanto a SETEC no consegue citao por conta de sua re-
duzida equipe tcnica. Duas so as questes que esto hoje em pauta: a defnio do
que baixa renda

e de como separar o que Acordo Sistema S e Bolsa Formao
(o Sistema S tambm recebe alunos com Bolsa Formao e, ao mesmo tempo, tem
que cumprir o acordo de gratuidade), ou seja, as matrculas devem ser contabilizadas
separadamente. E aqui a ajuda de fscalizao da CGU tem sido muito importante
para dar mais transparncia nesse processo (entrevista gestor 4 SETEC/MEC) (Cas-
siolato, Garcia e Santos, 2013).
Pelo exposto, verifca-se o tamanho do desafo de operar o conjunto de aes
que integra o PRONATEC. A capacidade de coordenao demandada de tal
ordem que somente um arranjo institucional bastante complexo contemplar as
competncias tcnico-burocrtica, poltica e participativa necessrias implemen-
tao efcaz do programa.
6 O ARRANJO INSTITUCIONAL QUE AMPARA AES DO PRONATEC
A proposta metodolgica do projeto sobre Arranjos institucionais de polticas
desenvolvimentistas em um Estado democrtico orienta-se para compreender
como se confgura a atuao estatal pr-desenvolvimento em face da vigncia de
instituies democrticas. Busca descrever e explicar a constituio e operao de
arranjos poltico-institucionais, visando identifcar padres, tipos (caractersticas,
semelhanas e diferenas) e elementos para o aperfeioamento das polticas pblicas.
Neste contexto, arranjos poltico-institucionais so entendidos como confguraes
de instituies, organizaes, atores e processos, que do sustentao, viabilizam ou
impedem aes especfcas do governo. (...) Algumas dimenses prioritrias para a
anlise so: a burocrtico-legal; a poltico-representativa e a societal-participativa
(Pires e Gomide, 2012).
Antes mesmo da concepo, do lanamento e da implantao do PRONA-
TEC, a SETEC/MEC teve de revelar capacidade tcnico-burocrtica e competncia
negociadora para fazer frente ao movimento instabilizador que imperava na rede
federal. Nas palavras de um gestor da secretaria, havia uma presso quase catica
por mudana de status vinda das diversas entidades integrantes da rede. Foi travado
um longo e tenso debate, no qual, afnal, vingou a concepo do IFET, organizado
formalmente pela Lei n
o
11.892, de 29 de dezembro de 2011. Ou seja, alm de
superar as presses disruptivas, a secretaria e o ministrio foram competentes em
313 PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao prossional
negociar uma proposta organizacional adequada aos objetivos de expanso da rede
e democratizao do acesso e conseguir a aprovao do novo marco legal.
poca, a grande maioria dos institutos federais resultou da fuso das diversas
entidades existentes em determinadas regies de infuncia. Os IFETs
podem atuar em todos os nveis e modalidades de educao profssional, com estreito
compromisso com o desenvolvimento integral do cidado trabalhador (...) em enlace
da educao com o ordenamento e o desenvolvimento territorial, aprofundando o
regime de cooperao entre os entes federados em busca de qualidade e equidade
(Silva et al., 2009).
Ao estruturar a rede federal em torno dos IFETs, a SETEC conseguiu dar
organicidade potencial ao conjunto (que vem se revelando efetiva, segundo dirigentes
e gestores), alm de fornecer base organizativa para a clere expanso da rede, ainda
em curso. Esta iniciativa pode ser lida como uma inovao organizacional que
promete mais efccia no alcance dos objetivos estabelecidos para o PRONATEC.
Como afrmado, o PRONATEC um programa bastante abrangente, resultado
da deciso de se enfrentar um problema antigo em fase aguda: a baixa escolaridade
e qualifcao de parcela majoritria dos trabalhadores brasileiros, em um momento
em que o crescimento da economia exigia crescentes volumes de mo de obra espe-
cializada. Ele busca atacar todas as principais causas do problema e atender, mediante
aes fexveis, as caractersticas especfcas dos diversos segmentos da populao
trabalhadora, tal como percebido ou demandado em cada caso. O seu desenho
revela, portanto, compreenso da situao do trabalhador brasileiro, da trajetria
da economia nacional e do estgio em que se encontra a educao profssional e
tecnolgica no pas. Houve competncia na formulao. Neste estgio, possvel
constatar elevada capacidade tcnico-burocrtica, em larga medida resultante do forte
envolvimento dos integrantes da rede federal de ensino profssional e tecnolgico,
que ocupam importantes postos da SETEC, e de um esforo de articulao com
os principais atores pertinentes ao problema e ao programa.
Como o problema era reconhecido pelo ncleo dirigente do governo, que por
sua vez se mostrava insatisfeito com as inefcazes aes de qualifcao profssional
dispersas em diversos ministrios, a proposta do PRONATEC teve trnsito rpido
no processo decisrio.
A tramitao congressual do PL do programa mostrou que, alm de ter
encontrado um clima favorvel na opinio pblica e nas casas legislativas, os dirigentes
e gestores do MEC/SETEC contavam com o interesse dos governos estaduais, de
prefeitos de cidades importantes e seus representantes no parlamento, e atuaram, prin-
cipalmente, na articulao de apoios e no esclarecimento de parlamentares, fazendo
com que a lei resultante atendesse integralmente aos objetivos do Poder Executivo.
314 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
FIGURA 3
Instituies e atores envolvidos na execuo do PRONATEC
SETEC/MEC
Rede estadual de
escolas tcnicas
Rede federal (39 institutos
federais, dois CEFETs, 25 escolas
vinculadas a universidades e uma
universidade tecnolgica)
Servios nacionais
de aprendizagem
(Sistema S)
Instituies
privadas de ensino
superior e de
ensino tcnico
habilitadas no
SISTEC
Ministrios
demandantes
(MDS, MTE, MTur,
MDA , SDH, MC, MJ,
MPS, MinC etc.)
Redes estaduais de
educao (ensino
mdio)
Elaborao dos autores.
A complexidade do problema e a ambio do programa exigem que todas as
formas de execuo sejam adotadas em sua implementao: direta pela SETEC/
MEC; desconcentrada pelos institutos federais, inclusive realizando o credencia-
mento de escolas privadas de EPT para operar o Fies; descentralizada pelos governos
estaduais; mediante parceria com o Sistema S. Aqui, a capacidade de articulao
ser requerida em diversas frentes: intragovernamental, ao articular e organizar a
demanda dos diversos ministrios por aes de qualifcao e EPT, em sintonia
com as necessidades do mercado e as capacidades instaladas no sistema nacional
de EPT; intergovernamental (competncias dos Entes Federativos), mediante
modalidades geis de assistncia tcnica e fnanceira (Brasil Profssionalizado e
PAR) e de aporte de recursos do Bolsa Formao, sem a necessidade de convnios;
com o setor empresarial, para identifcar necessidades de fora de trabalho com as
qualifcaes especfcas requeridas em cada lugar e setor; com sindicatos de traba-
lhadores; com o Sistema S (que tambm recebe recursos do Bolsa Formao, sem
convnios); com os atores sociais relevantes das comunidades das reas que sediam
campi e das localidades que recebem grandes investimentos pblicos ou privados.
315 PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao prossional
Dado o acelerado ritmo de implantao do conjunto de aes que compem
o programa, a ausncia de crticas consistentes, a contnua demanda por ampliao
da rede e por assistncia tcnica e fnanceira, o cumprimento, pelo Sistema S, do
acordo de gratuidade, pelo menos no que se refere correta aplicao dos recursos
fnanceiros, atestada pela CGU, e o crescimento no nmero de matrculas, possvel
concluir que o macroarranjo institucional concebido para o PRONATEC est sendo
manejado de forma exitosa pela equipe da SETEC, apesar da evidente insufcincia
de quadros tcnicos. O defcit na quantidade de recursos humanos parece ser, em
alguma medida, compensado pela expertise, dedicao e engajamento da equipe
da secretaria e pelos avanados instrumentos de gesto que utilizam: estmulos s
iniciativas inovadoras pelos IFETs e a sua operao em rede; o gerenciamento de
matrculas pelo SISTEC; a criao e atualizao dos catlogos de cursos; a adoo
de inscries de alunos on-line; a criao de cadastro reserva de interessados em
cursos; as sucessivas audincias pblicas, entre outros.
A SETEC/MEC quem responde pela coordenao do Sistema Nacional
de EPT, integrado pela rede federal de educao profssional e tecnolgica, redes
estaduais de EPT, o Sistema S e as instituies privadas de EPT credenciadas a
operarem com o Fies. A coordenao feita mediante diversos fruns na rede federal
e interao estreita e frequente com os demais integrantes do sistema. A superviso
da rede privada feita pelo instituto federal presente na regio considerada.
Outra decisiva capacidade de coordenao a exercida sobre os demandantes
pblicos de aes de EPT. No que se refere especifcamente aos demandantes do
governo federal, a tarefa foi facilitada pelo Artigo 17 da lei que institui o programa,
que diz:
criado o Conselho Deliberativo de Formao e Qualifcao Profssional,
com a atribuio de promover a articulao e avaliao dos programas voltados
formao e qualifcao profssional no mbito da administrao pblica
federal, cuja composio, competncias e funcionamento sero estabelecidos
em ato do Poder Executivo.
O ato regulamentador foi o Decreto n
o
7.855, de 5 de dezembro de 2012,
que defne atribuies e competncias do conselho. O Artigo 3
o
estabelece que:
O Conselho Deliberativo de Formao e Qualifcao Profssional ser vinculado ao
Ministrio da Educao e composto por um representante titular e um representante
suplente de cada um dos seguintes rgos: I Ministrio da Educao; II Ministrio
da Fazenda; III Ministrio do Trabalho e Emprego; IV Ministrio do Desenvol-
vimento Social e Combate Fome; V Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto; e VI Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao.
Instncias participativas envolvidas no arranjo do PRONATEC
316 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
E o Artigo 7
o
, que:
Ato do Ministro de Estado da Educao instituir frum nacional de apoio formao
e qualifcao profssional, com a fnalidade de promover a articulao interfederativa
para a implementao de programas e aes de educao profssional e tecnolgica.
Pargrafo nico. O Ministrio da Educao estimular a instituio de fruns
estaduais e distrital de apoio forma