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Estudos sobre projeto nacional e desenvolvimento

agrrio na era da economia globalizada


REGINALDO C. MORAES
CARLOS HENRIQUE GOULART RABE
MAIT DE PAULA E SILVA
No mundo rural brasileiro, uma oli-
garquia crnea sempre resistiu taxao
e ao investimento produtivo. Boa parte
do excedente que arrancava terra e aos
trabalhadores era canalizado para a aquisi-
, o de ativos fora da terra e, at mesmo,
o fora do pas. Quando investia na terra, no
utivo, era para dela fazer um recurso produti
va de va- mas para oper-la como reserva d
mo cauo para lor, especulao e uso como ca
aplicaes nanceiras igualmente especu- aplicaes nanceiras igu
lativas. Contudo, se muito disso persiste,
algo mudou. Os velhos coronis do cam-
po modernizaram-se e soldaram alianas
com novos ricos da cidade eles tambm
compradores de terras e proprietrios
ausentes, capites da indstria, da banca,
da mdia ou do comrcio. A liga que assim
se forjou cerne conservador do Parla-
mento e do Judicirio resiste a qualquer
tentativa de mudana, criando obstculos
que precisam ser compreendidos e en-
frentados. O custo da mudana alto, o
cenrio impreciso e inseguro, as foras
sociais que sustentariam a reforma ainda
esto em formao.
mo, Ainda assim e talvez por isso mesmo,
a se impe. O padro de desenvol- a peleja e impe O padro de des
agrrio tem enorme importncia vimento a
erminar o padro de desenvol- para dete
do pas. Desenvolvimento eco- vimento do
om independncia nacional e nmico, co
o sustentado. Desenvolvimen- crescimento
om a incluso das massas na to social, co
queza e no acesso a direitos diviso da riq
envolvimento poltico com sociais. Dese
de deciso e participao po- mecanismos d
s e efetivos. Tudo isso recolo- pular estveis
a agrria como questo atual, ca a reforma
urgente.
o traz elementos para tal de- Este livro
na como a agricultura de pa- bate. Examin
senvolvimento, especialmente o ses em des
Reinsero da reforma agrria em uma estrat-
gia de desenvolvimento nacional. Esse o tema des-
te livro, uma contribuio criativa e contempornea
na qual a questo agrria vincula-se ao debate dos
modelos de desenvolvimento da agricultura e es-
tes submetidos escolha democrtica da sociedade.
Nele se retoma a idia da legitimidade da ao po-
ltica para denir os rumos do desenvolvimento e,
com isso, um papel de planejamento e interveno
democrtica do Estado.
Nesta abordagem ganha relevo a necessidade
de uma coalizo de foras mais ampla do que aquela
que congrega os benecirios diretos da reforma
agrria e os movimentos sociais que lhes do iden-
tidade e fora. Estes formam o sujeito social insubs-
tituvel e fundamental para o avano de reforma rmas
democrticas na terra e no pas. A necessidad dade de
construir coalizes polticas mais amplas r s responde
ao desao democrtico e compreenso so crtica das
relaes de poder conservadoras, ori oriundas de uma
estrutura agrria concentrada e de de sua moderniza-
o, que entrelaou os interesse ses do negcio agr-
cola aos de outras fraes do o capital.
Do prefc cio de Guilherme Cassel
Ministro do D o Desenvolvimento Agrrio
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As cidades cercam
os campos
Brasil, conectou-se com a economia mun-
dial do ps-guerra, passando do cenrio
desenvolvimentista do ps-guerra para os
ajustes estruturais recentes, depressivos
e aprofundadores das desigualdades. Es-
tudos monogrcos sobre experimentos
nacionais relevantes de reforma e desen-
volvimento agrrios (Japo, Coria, Filipi-
nas) ajudam a pensar, pelas aproximaes
e pelos contrastes, numa reexo essen-
cial para vislumbrar os fatores de inrcia
e de mudana.
REGINALDO C. MORAES doutor em Filosofia (USP),
professor-titular de Cincia Poltica (UNICAMP) e
autor, entre outros, de Estado, desenvolvimento e glo-
balizao (Ed. UNESP).
CARLOS HENRIQUE GOULART RABE economista e
mestre em Cincia Poltica. Doutorando em Cincia
Poltica no Instituto de Filosoa e Cincias Humanas
(IFCH-UNICAMP).
MAIT DE PAULA E SILVA mestre em Cincia Polti- A
ca (UNICAMP) e pesquisadora do Centro de Es-
tudos Internacionais e de Poltica Contempornea
(Ceipoc-UNICAMP).
UNESP NEAD
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As cidades
cercam os campos
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REGINALDO C. MORAES
CARLOS HENRIQUE GOULART RABE
MAIT DE PAULA E SILVA
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cercam os campos
Estudos sobre projeto nacional
e desenvolvimento agrrio
na era da economia globalizada
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Moraes, Reginaldo C.
As cidades cercam os campos: estudos sobre o projeto nacional
e desenvolvimento agrrio na era da economia globalizada/Reginaldo
C. Moraes, Carlos Henrique Goulart rabe, Mait de Paula e Silva.
So Paulo: Editora UNESP: Braslia, DF: NEAD, 2008.
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Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7139-820-7 (UNESP)
ISBN 978-85-60548-41-5 (NEAD)
1. Desenvolvimento rural Brasil. 2. Globalizao Aspectos
econmicos. 3. Projetos de desenvolvimento agrcola. 4. Agricultura
e desenvolvimento econmico. I. rabe, Carlos Henrique Goulart.
II. Silva, Mait de Paula. III. Brasil. Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural.
IV. Ttulo.
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SUMRIO
APRESENTAO 9
PREFCIO 11
Guilherme Cassel
PARTE I
DESENVOLVIMENTO AGRRIO E DINMICA
SOCIOPOLTICA BRASILEIRA. BALANO DE UM
DEBATE EM CURSO
Reginaldo C. Moraes e Carlos Henrique Goulart rabe.
1. DESENVOLVIMENTO E VIS ANTIAGRRIO.
AS RAZES NA SUA HISTRIA 17
A correo das lentes. O vis reconsiderado e a
atualidade da questo agrria 19
A histria dos outros e aquilo que parece sugerir 20
2. INGRESSO DA AGRICULTURA BRASILEIRA NA
ERA GLOBAL: DESDOBRAMENTOS DA
MODERNIZAO COMPULSRIA 23
A agricultura desde a redemocratizao: aspectos
polticos e econmicos da mudana nos termos
do debate 27
A nacionalizao da poltica e o desenho de um pas 29
O desajustado pas dos ajustes 31
3. A MOLDURA E OS PERSONAGENS 35
4. PADRES E DILEMAS:
DA SOCIOLOGIA POLTICA 45
Mudanas histricas e lideranas polticas 45
O pas que temos 48
O pas que queremos? 51
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Sumrio
6
5. AGRONEGCIOS VERSUS CAMPONESES? 55
6. DESENVOLVIMENTO AGRRIO
E TECNOCINCIA 63
Condicionantes do desenvolvimento agrrio
e diferentes graus de controle sobre sua proviso 63
O carter estratgico de P&D, extenso e ensino,
e seu cunho essencialmente pblico 65
O formato adequado para a atividade de pesquisa
e extenso 67
7. DAS COALIZES ANTI-REFORMA 71
Por que as foras anti-reforma agrria so to grandes
e resistentes ao tempo? 71
H possibilidade de se virar o jogo? 75
Nota final, profundamente opinativa 76
PARTE II
EXPERINCIAS INTERNACIONAIS RELEVANTES
Mait de Paula e Silva
APRESENTAO: POR QUE A SIA ORIENTAL? 83
Reginaldo Moraes
1. O CASO DO JAPO 85
Introduo 85
A herana Tokugawa 86
A transio de uma economia rural para
o capitalismo industrial 89
As reformas da Era Meiji 91
A poltica agrria da Era Meiji 93
O fim da Era Meiji: Japo Imperial 96
O fim do Imprio e a ocupao norte-americana 98
O Japo no ps-guerra: era de grande crescimento 102
Concluso 107
2. O CASO DA CORIA 109
Introduo 109
O incio dos conflitos com o Japo 111
A ampliao da intruso estrangeira 114
A Coria colonial e a Segunda Guerra Mundial 117
A reforma agrria do ps-guerra e suas
conseqncias para o pas 119
A abertura econmica 123
Concluso 125
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As cidades cercam os campos
7
3. O CASO DAS FILIPINAS 127
Introduo 127
O domnio espanhol 128
O domnio norte-americano 132
A independncia 135
Os programas de reforma agrria e suas conquistas 136
O governo Marcos e a Lei Marcial 138
O governo Aquino e a reforma agrria 140
A continuidade e os resultados do PRAA a partir
da dcada de 1990 142
Consideraes finais 147
BIBLIOGRAFIA 149
Parte I 149
Parte II 155
O Caso do Japo 155
O Caso da Coria 155
O Caso das Filipinas 156
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9
APRESENTAO
Neste livro reunimos estudos que tratam dos vnculos entre
questo agrria e projeto nacional de desenvolvimento, no contexto do novo
sculo. Envereda pelos caminhos pelos quais a agricultura de pases em desen-
volvimento, em especial o Brasil, conectou-se com a economia mundial do
ps-guerra. Nesse ponto, tenta-se enquadrar o mundo agro aos estudos de
Economia Poltica Internacional, em particular na literatura que examina pe-
culiaridades dos pases em desenvolvimento em contextos cambiantes, como
o cenrio desenvolvimentista dos trinta gloriosos anos do ps-guerra ou as
restries claramente depressivas e aprofundadoras das desigualdades, do fim
do sculo, com os planos de ajuste estrutural.
1
Procuramos identificar, ento,
os condicionantes postos por esse processo, assim como suas conseqncias
na ordem social, nos conflitos polticos, nas configuraes produtivas. Acredi-
tamos que esse procedimento analtico seja necessrio para vislumbrar os fa-
tores de inrcia e de mudana. A segunda parte do livro apresenta trs estudos
monogrficos sobre experimentos nacionais relevantes de reforma e desen-
volvimento agrrios: Japo, Coria, Filipinas. O leitor no deve ver neste livro
uma seqncia argumentativa. Desde logo, ficar muito evidente que as duas
partes podem ser lidas separadamente e em qualquer ordem. Aquilo que as
liga uma idia muito simples, mas que nos parece tambm muito til. O de-
senvolvimento dos chamados tigres asiticos, na segunda metade do sculo
XX, costuma ser apontado como exemplo positivo, diante dos insucessos dos
latino-americanos, Brasil incluso. Para explicar tal sucesso, nem sempre, po-
rm, se tem dado adequado valor aos processos de reforma agrria e s pol-
ticas de desenvolvimento agrrio adotadas nesses pases. A comear pelo
momento em que a iniciativa da reforma fundiria ocorreu: no como conse-
qncia de limites e crise de um modelo de industrializao substitutiva, mas
como passo prvio que, em grande medida, condicionou e modelou o desen-
volvimento da indstria e das outras atividades econmicas, mais propria-
1
Ver MORAES, Reginaldo. Globalizao: vida, paixo e morte do Estado nacional?,
MORAES, Reginaldo, 2006, p.11-34.
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mente urbanas. Essas narrativas ajudam a nos revelar, tambm, como a reforma
agrria contribuiu para alterar a correlao de foras na sociedade, reduzindo
terrivelmente a capacidade das antigas oligarquias, e para dar aos governos
locais a autonomia de ao indispensvel em uma estratgia de desenvolvi-
mento de longo prazo. Ainda mais: os padres de distribuio da propriedade
da resultante repercutiram em sucessivas redues nas desigualdades de ren-
da. Ampliavam-se as oportunidades no campo e moderavam-se os impactos
esperveis do crescimento industrial e da urbanizao. Menos desigualdade e
insegurana social, mais estabilidade poltica, mais independncia para os
planejadores dos novos governos. Esses so alguns dos elementos que a se
destacam.
O leitor tambm pode ler os captulos da primeira parte em ordens dife-
rentes ou saltar algum deles, sem perda de seqncia. Eles esto conecta-
dos por algumas idias recorrentes, persistentes e, sobretudo, por algumas
convices, concentradas, com mais vigor, no ltimo captulo.
Uma palavra ainda deve ser dita sobre as ambies deste livro. Ele no
apresenta resultados de pesquisa de campo e nem tem, a rigor, originalidade
no levantamento de novos dados. Na verdade, passamos ao largo de um rico
acmulo de dados que se tem produzido nos ltimos anos sobre concen-
trao das terras, extenso dos assentamentos, clculos relativos produo
e produtividade em diferentes segmentos da agricultura brasileira. O livro no
tem pretenso de atualizar tais estatsticas nem de apresent-las ao leitor. Seu
foco est concentrado nos vnculos qualitativos estabelecidos com vi-
ses polticas do mundo agro, de vises sobre a incorporao desse universo
em polticas e projetos de desenvolvimento nacional. Comparando e confron-
tando teses e perspectivas, apia-se em uma rica literatura que tem sido pro-
duzida sobre o tema, no Brasil e no exterior. Por dever de justia, devemos
contabilizar esse crdito para dezenas de pesquisadores do campo, que apa-
recem mencionados na bibliografia. O que esperamos apresentar ao leitor,
de maneira clara, uma sntese e uma viso de conjunto dessa problemtica.
Alm disso, como dissemos, um livro de opinio, que tambm esperamos
que esteja clara. Nesse sentido, no apenas um livro sobre a reforma agrria,
mas, tambm, um livro que afirma sua atualidade.
Os autores agradecem ao Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvi-
mento Rural do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (NEAD/MDA)
pelo apoio recebido para viabilizar esta publicao em conjunto com a
Editora da Universidade Estadual Paulista (UNESP).
Apresentao
10
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11
PREFCIO
O Brasil e o mundo nem sempre andaram no mesmo com-
passo. Na dcada de 1990, uma perversa sincronia neoliberal se imps;
desfazendo-se no incio dos anos 2000, ainda que de forma incipiente. O
interessante que agora o caso brasileiro se insere em um dissenso inter-
nacional mais amplo, que vem crescendo e no diminuindo, embora a
decomposio do paradigma hegemnico do neoliberalismo parea ser
longa e tortuosa, diferente da crise da ordem liberal da dcada de 1930, que
rapidamente se decomps e deu lugar hegemonia keynesiana e aos ele-
mentos formadores de uma nova ordem internacional.
Nos anos 90, o Consenso de Washington implicou a deslegitimao
da ao poltica como meio de orientar e disputar os rumos do desenvol-
vimento das sociedades. A interveno do Estado na economia e a refor-
ma agrria como ao poltica para transformar a realidade rural, com suas
implicaes na transformao da prpria sociedade, sofreram um profun-
do questionamento.
Mas as fissuras abertas na hegemonia neoliberal arejaram o debate so-
bre alternativas para o desenvolvimento das naes. Esse dissenso contem-
porneo vem se delineando com base em posies crticas ordem inter-
nacional com a conquista de governos nacionais em diversos pases, em
especial da Amrica Latina, da consolidao do Frum Social Mundial e
da constituio de novos campos nas relaes internacionais. E a reforma
agrria ressurge com novas referncias e em busca de um lugar na agenda,
em recuperao, do desenvolvimento.
No Frum Mundial de Reforma Agrria (Valncia, Espanha, dezembro
2004), a nfase, chamada de reforma agrria internacional, estava na am-
pliao das dimenses envolvidas na transformao do meio rural. Na
Conferncia Internacional de Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural
da FAO (Porto Alegre, Brasil, maro 2006), a reforma agrria aparecia como
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programa para o desenvolvimento rural sustentvel, para alm da demo-
cratizao da estrutura fundiria.
Por diferentes caminhos, a reinsero da reforma agrria em uma es-
tratgia de desenvolvimento nacional passou a ser uma preocupao cen-
tral nos debates recentes. Esse o tema deste livro. Uma contribuio cria-
tiva e contempornea em que a questo agrria vincula-se ao debate dos
modelos de desenvolvimento da agricultura e estes submetidos esco-
lha democrtica da sociedade e se retoma a idia da legitimidade da ao
poltica para definir os rumos do desenvolvimento (e com isso um papel
de planejamento e interveno democrtica do Estado).
Nessa abordagem ganha relevo a necessidade de uma coalizo de for-
as mais ampla do que aquela que congrega os beneficirios diretos da
reforma agrria e os movimentos sociais que lhes do identidade e fora.
Estes formam o sujeito social insubstituvel e fundamental para o avano
de reformas democrticas na terra e no pas. A necessidade de construir
coalizes polticas mais amplas responde ao desafio democrtico e com-
preenso crtica das relaes de poder conservadoras, oriundas de uma
estrutura agrria concentrada, e de sua modernizao, que entrelaou os
interesses do negcio agrcola aos de outras fraes do capital.
Deve-se acrescentar que essa via democrtica no pode prescindir da
construo de um modelo de desenvolvimento agrcola e agrrio capaz de
dar credibilidade a uma mudana de paradigma. Essa construo est lon-
ge de estar pronta. Carece ainda do desenvolvimento de experincias con-
cretas que antecipem esse modelo alternativo. Nesse sentido, as polticas
pblicas e as aes de promoo da igualdade no meio rural, de fortaleci-
mento econmico da agricultura familiar e a sua constituio como sujei-
to poltico isto , com identidade e capacidade de agir politicamente
desempenham um papel fundamental.
Isso, naturalmente, no implica uma idia de que um longo processo
cumulativo de construo de outro modelo, dentro do atual, seja suficien-
te para promover mudanas significativas da estrutura agrria e das rela-
es de poder no campo e na sociedade.
O esforo de construo de um modelo alternativo e crvel para o de-
senvolvimento rural tambm carece de novos desdobramentos nas elabo-
raes tericas e programticas, naturalmente visto de forma articulada com
o debate mais amplo sobre projeto nacional.
O contexto atual abre espaos para a retomada e a inovao dos deba-
tes sobre desenvolvimento nacional, da prpria questo agrria e do de-
senvolvimento rural, com suas relaes com o tema do meio ambiente.
Essa situao no de simples reposio ou mesmo atualizao de
debates clssicos sobre o desenvolvimento na periferia do sistema capita-
lista. Ainda que contenha elementos clssicos, exigem-se respostas a proble-
12
Prefcio
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As cidades cercam os campos
13
mas novos em uma nova situao histrica. Este livro traz novas contri-
buies e revigora o debate sobre a reforma agrria com a incorporao de
abordagens de diferentes campos do conhecimento.
Boa leitura!
Guilherme Cassel
Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio
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PARTE I
DESENVOLVIMENTO AGRRIO E
DINMICA SOCIOPOLTICA BRASILEIRA.
BALANO DE UM DEBATE EM CURSO
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17
1
DESENVOLVIMENTO
E VIS ANTIAGRRIO.
AS RAZES NA SUA HISTRIA
Nas dcadas que se seguiram Segunda Guerra Mundial,
polticas de desenvolvimento acelerado foram adotadas pelas naes jo-
vens da sia e da frica, nascidas do processo de descolonizao. Outras
foram implementadas por naes da Amrica Latina, no to jovens, mas
profundamente modificadas pela experincia traumtica da depresso
e do relativo isolamento comercial provocado pelo conflito blico. Neste
caso, destacam-se trs pases que se industrializariam fortemente, consti-
tuindo o que alguns estudiosos chamaram de semiperiferia: Brasil, Mxi-
co, Argentina.
Dando lastro intelectual a tais polticas, constituram-se doutrinas e
ideologias, em um terreno interdisciplinar que veio a se chamar Teoria do
Desenvolvimento.
Nesses dois planos, de polticas e de teorias, o desenvolvimento identi-
ficava-se, em geral, com industrializao. E esta era, por sua vez, vista se-
gundo o modelo apregoado por intelectuais, idelogos e conselheiros dos
pases desenvolvidos.
1
E havia fortes razes para que essa nfase industria-
lista peculiar ocorresse trs devem ser necessariamente compreendidas:
1) Em primeiro lugar, o desenvolvimento capitalista caracterizava-se,
entre outros aspectos, pela crescente incorporao do conhecimento
tecnocientfico nas atividades produtivas, sobretudo a partir da se-
gunda Revoluo Industrial. E a manufatura foi o lcus privilegiado
de tal incorporao nela, a presena da big science, da indstria da
1
No necessariamente aquele que esses pases, com efeito, haviam seguido, esclarea-se.
Desde muito cedo, na era da Revoluo Industrial, os crticos do liberalismo britnico
apontaram como este tendia a pregar, para os demais pases, algo que os pioneiros no
haviam professado de fato. Um dos primeiros a destacar tal contraste foi o alemo G. F.
List. Um bom apanhado dessa histria pode ser visto em Ha-Jon-Chang. Chutando a esca-
da. A estratgia do desenvolvimento em perspectiva. So Paulo: Edunesp: 2004.
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Desenvolvimento e vis antiagrrio
18
inveno, era forte, determinante e muito visvel.
2
No por acaso,
na terminologia de inspirao geolgica cunhada por Colin Clark, a
agricultura era o mundo do primrio.
2) Em segundo, no plano social e poltico, a atividade agropecuria era
identificada com as classes e foras ideolgicas do antigo regime. No
Brasil, em especfico, os defensores da vocao agrria do pas eram
nomes associados oligarquia fundiria e aos negcios imperialistas
com representao local. Para as distintas vertentes do pensamento
progressista, a burguesia manufatureira e o proletariado industrial
apareciam como os portadores do futuro e do progresso. Para o pen-
samento marxista, em particular, isso se traduziu na desastrosa teo-
ria stalinista da etapa democrtico-burguesa da revoluo.
3) Por fim, mas no menos importante, na diviso internacional do tra-
balho predominante do sculo XIX at a metade do sculo XX, pa-
ses industrializados opunham-se, com ampla vantagem, aos pases
exportadores de bens primrios (minerais ou agrrios). A deteriora-
o dos termos de troca era uma das manifestaes do quo diferen-
tes eram os valores agregados pelas duas atividades a agrria e a
manufatureira e do quanto se distanciariam, na apropriao dos
frutos do progresso, os pases identificados com cada um desses plos.
Nas doutrinas que analisavam criticamente a situao de subdesen-
volvimento como era o caso do pensamento cepalino identifi-
cava-se, nesse conduto, o comrcio desigual, o veio mais forte de
drenagem de energia e riqueza, da periferia para o centro.
3
A supos-
ta vocao agrria aparecia, nesse caso, quase como uma condena-
o ao empobrecimento cumulativo: agrrio porque pobre, pobre por-
que agrrio.
Outra circunstncia histrica deve ainda ser lembrada para contextua-
lizar o quadro exposto. Em geral, os pases hoje subdesenvolvidos haviam
sido colnias. E desse perodo herdaram um perfil cruel: produo agrco-
la centrada em uma ou pouqussimas culturas destinadas exportao e,
da, dependentes dessa dinmica exterior, de suas flutuaes e comandos.
E, naturalmente, uma estrutura de propriedade fortemente ancorada no
latifndio. Os pequenos camponeses ficam relegados a terras mais distan-
tes, menos frteis, menos assistidas e mais desprovidas de acesso aos in-
vestimentos infra-estruturais. Mesmo em situaes em que uma revolu-
o popular (a mexicana, por exemplo) tinha promovido uma reforma
2
Para uma viso panormica dessa incorporao, ver, por exemplo, o captulo 8 do estudo
de Nathan Rosenberg e L. E. Birdzell Jr. A histria da riqueza do Ocidente. A transformao
do mundo industrial. Rio de Janeiro: Record, s/d.
3
Sobre a Cepal, ver MORAES, 1995, e BIELSCHOWSKY, 2000.
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As cidades cercam os campos
19
agrria, esse dualismo, ou carter bimodal, acabou por prevalecer. A
monocultura e o carter reflexo, teleguiado, da economia dela resultante
constituam um pssimo pressgio, uma vez que, seguramente, no h um
nico exemplo de pas desenvolvido que dependa ou tenha alguma vez
dependido de um ou dois produtos de exportao. Internamente, isso sig-
nificou tambm, como herana geral, uma estrutura sociopoltica que d
lugar privilegiado a uma oligarquia da terra.
Em tal cenrio, no apenas se demarcava um papel subordinado para o
mundo agrrio. No s isso: a viso tinha tambm implicaes prticas e
concretas, razoavelmente perversas, uma vez que produziam uma reali-
dade que contribua para confirmar suas pr-vises. Isto , para o se-
tor agrrio eram desenhadas polticas que correspondiam a essa imagem
e contribuam para tornar a imagem mais real, como uma espcie de
profecia que se auto-realiza. So polticas que predam o setor no ne-
cessariamente a oligarquia, mas o setor. E enfraquecem seu dinamismo, seu
interesse e sua valorizao social. Resultado paralelo: como a indstria
o modelo, exalta-se e empenha-se recurso na valorizao daquele subsetor
agrcola mais parecido com a indstria, ou seja, o agronegcio patronal,
os empreendimentos altamente capitalizados e em que penetraram os ar-
tefatos da indstria mecnica e bioqumica. E, depois dessa injeo de
energia, se descobre que tal setor mais dinmico, esquecendo-se o
quanto sorveu de anabolizantes creditcios e fiscais. Um setor que cresce
graas a saques contnuos contra o Estado por meio de subsdios, crdi-
tos, perdes de dvida e contra o meio em que vive (predando o am-
biente e esfolando a mo-de-obra).
A CORREO DAS LENTES. O VIS
RECONSIDERADO E A ATUALIDADE DA QUESTO
AGRRIA
Talvez seja mesmo razovel admitir a existncia de um vis urbano-indus-
trial no desenvolvimentismo do ps-guerra. Compreendamos suas moti-
vaes e seus limites. Se assim for, h vrias razes para revis-lo. Enume-
remos, pelo menos, trs evidncias que permitem relativizar e apontar
como bastante defasadas aquelas razes que pareciam dar sustentao
propenso antiagrria.
Em primeiro lugar, o mundo agrrio (ou agropecurio) atualmente o
palco de fortssima incorporao do conhecimento tecnocientfico, supe-
rior, at mesmo, a muitos dos setores industriais. H muito tempo a agri-
cultura deixou de ser um setor primrio; em segundo, as identidades
polticas so bem menos localizadas quem encarna o progressismo, a
independncia nacional, o futuro? A burguesia manufatureira? O capital
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 19
Desenvolvimento e vis antiagrrio
20
bancrio e financeiro? As demais atividades urbanas, secundrias,
tercirias ou quaternrias? Em terceiro, o corte entre centro e periferia
um pouco menos claro do que aparecia nas primeiras elaboraes da Cepal
e de outros analistas da troca desigual. E o comrcio, de fato, apenas um
dos canais de suco de riqueza e produo de desigualdade entre as na-
es. E talvez nem seja o mais importante, o mais promissor. A transna-
cionalizao da produo manufatureira e das finanas, bem como a cres-
cente relevncia da propriedade intelectual, fizeram aparecer fatores novos
de desigualdade e terrenos novos de confronto. Esses fatores manifestam-
se de maneira intensa na organizao do chamado agronegcio.
Por fim e, outra vez, no menos importante: nos pases subdesenvolvi-
dos, e no Brasil em particular, continua a existir uma questo agrria (e
agrcola). Para o Brasil, esse no apenas um setor de enorme importncia
ocupando um quarto da populao economicamente ativa e envolven-
do (uma vez incorporado o processamento agroindustrial) perto de um
tero do produto bruto e das exportaes do pas. No apenas isso. Impor-
ta destacar dois elementos dramaticamente negativos para o desenvolvi-
mento nacional: a polarizao do espao agrrio brasileiro do ponto de
vista econmico, social e poltico e sua dependncia, vulnerabilidade,
perante os mercados internacionais. Seria difcil exagerar na avaliao do
quanto tais aspectos contribuem para o carter inacabado da construo
de um projeto nacional brasileiro.
Esse parece ser o ponto de partida necessrio para uma reflexo radi-
cal: o processo de desenvolvimento nacional e o projeto de pas. E, se qui-
sermos ser mais totalizantes, de um projeto alternativo de mundo. O re-
fro j popularizado pode no ser to garantido um outro mundo
possvel. Mas sugere um sucedneo mais ambicioso e mais dramtico: para
que os pases em desenvolvimento tenham alguma esperana, um outro
mundo imprescindvel. Nele, o desenvolvimento rural, ou agrrio, ele-
mento-chave. o debate sobre esse campo que este livro procura revisar
de modo crtico.
Contudo, cabe ainda uma palavra a respeito da sugesto de ver os dife-
rentes casos nacionais desfilando lado a lado, algo que tentamos intro-
duzir com a parte final deste livro.
A HISTRIA DOS OUTROS E AQUILO
QUE ELA PARECE SUGERIR
til levar em conta os limites das elaboraes desenvolvimentistas do ps-
guerra, desde os pioneiros at a Cepal. Para isso, vale a pena considerar
a histria econmica e social de casos clssicos de desenvolvimento nacio-
nal e de retardatrios no desenvolvimento. Entre esses pases, destacam-se
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 20
As cidades cercam os campos
21
pioneiros da Revoluo Industrial (Inglaterra, Frana), retardatrios (Esta-
dos Unidos, Alemanha, Japo), e mesmo ultra-retardatrios ou recm-che-
gados (Coria, Taiwan). Em todos esses processos de desenvolvimento
capitalista parece ter sido muito importante a democratizao da estrutu-
ra da propriedade fundiria. No apenas como auxiliar do desenvolvimento
industrial-urbano, mas como elemento decisivo no equilbrio social, eco-
nmico, poltico; na sustentabilidade do desenvolvimento e, sobretudo, na
fundao e organizao nacional. Aqui estamos falando de processos de
desenvolvimento que respondam a certas exigncias bsicas:
a) sustentao e regularidade ao longo do tempo;
b) integrao do espao nacional;
c) integrao tambm do ponto de vista social incorporao, nos
ganhos do progresso, de diferentes segmentos sociais (incorporao
econmica, social, poltica e cultural);
d) internalizao de dinamismos (tecnologia, demanda, poupana e in-
vestimento, produo de insumos estratgicos); e
e) internalizao de centros decisrios, reduo de vulnerabilidade e
dependncia externa.
A referncia a tais modelos ou padres no afirma, nem sequer insi-
nua, a idia de copi-los ou de pensar em rplicas a-histricas, mas de buscar
aprender com essas experincias. O mimetismo institucional faz parte de
numerosas histrias nacionais de desenvolvimento bem-sucedido. Mas,
mesmo o mimetismo exige aprendizagem ativa, inveno, seleo.
Em certa ocasio, Simon Kuznets sentiu-se interpelado a justificar, para
si e seus leitores, a razo de seus estudos comparativos sobre as trajetrias
de desenvolvimento de diferentes pases. Escreveu um pargrafo que nos
parece lapidar e apropriado para o momento. Vale citar, ainda que longo:
supor que o principal uso de conhecimentos sistematizados e verificados reside na
sua aplicao a problemas especficos de poltica constituiria concepo por de-
mais limitada. No campo das cincias sociais, em particular, o principal objetivo
dos conhecimentos sistematizados consiste em enriquecer a experincia direta das
geraes atuais com aquelas do passado e ampliar os horizontes da experincia da
nao com a de outros pases. O valor do fundo global mais rico e mais amplo de
conhecimentos sistematizados, isto , aquele relacionado com os vrios padres
de condies e adaptaes, reside, naturalmente, na capacidade de tornar as rea-
es mais inteligentes e menos suscetveis s atitudes limitadas, que amide tra-
tam assuntos e problemas correntes como inteiramente novos e consideram os
padres e valores costumeiros da nao como os nicos merecedores de estudo.
Evidentemente, o emprego de conhecimentos mais amplos, como requisito e
induzimento de atitudes mais pensadas em relao a fatos e problemas, envolve
tambm uma projeo implcita, porquanto impe comparaes do presente com
o passado, da experincia e valores de uma nao com as de outra, e ambos com
a expectativa de que situaes anlogas ou diferentes conduzam a resultados pa-
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 21
Desenvolvimento e vis antiagrrio
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recidos ou dessemelhantes. Isto difere muito do uso de modelos e generalizaes
altamente rgidas e, da estreitamente entrosadas, na estimativa dos efeitos prov-
veis de polticas alternadas, especificamente definidas, no trato de determinado
problema. (Kuznets, 1970, p.88)
A advertncia de Kuznets marcante. Afinal, a comparao e o mime-
tismo institucional so atitudes que adotamos usualmente, ainda quando
disso no nos damos conta. E a pior maneira de comparar e imitar aque-
la que fazemos sem saber. Trazer tais descries luz, com seus ensina-
mentos, limites e circunstncias prprias, tambm um modo de deixar de
copiar por automatismos ou de adotar espelhos sem neles pensar.
Apresentadas essas justificativas, podemos adiantar alguns resultados
desse exame de processos selecionados. De modo provisrio e sinttico,
pode-se registrar a dupla determinao do desenvolvimento dos retarda-
trios e recm-chegados:
1) Em todos os casos de desenvolvimento capitalista razoavelmente
bem-sucedido, foi preciso resolver a questo agrria do ponto de par-
tida e, em todos eles, com a adoo de estratgias de desenvolvi-
mento agrrio que evitassem excessiva polarizao econmica (pro-
priedade, renda) e sociopoltica. Reforma agrria e desenvolvimento
rural aparecem, portanto, como condio para desenvolvimento na-
cional, no podendo ser vistos como conseqncias naturais do
desenvolvimento. Nem suas polticas podem ser vistas como com-
pensatrias para os efeitos menos aceitveis do crescimento econ-
mico, como a criao de bolses de reteno e minimizao da po-
breza, de pra-choques da excluso.
2) No h exemplo de reforma agrria e desenvolvimento rural susten-
tvel sem a adoo de programas coerentes e sustentveis de desen-
volvimento nacional. Polticas de reforma agrria e desenvolvimento
rural imaginativas e ousadas estiolam quando inseridas em modelos
nacionais de desenvolvimento perversos e de pernas curtas.
Preocupado em sublinhar a natureza essencialmente poltica do desa-
fio, Celso Furtado equacionava tal problema do seguinte modo, referindo-
se sociedade brasileira:
o sistema de preos relativos, que est por trs da distribuio da renda, coman-
dado por um conjunto de foras sociais mais ou menos institucionalizadas, que no
se modificam com facilidade ou sem suscitar resistncia e resposta. O tecido de
relaes sociais em que se cristalizam os privilgios de grupos possui uma inrcia
que a contrapartida da estabilidade social; a defesa desses privilgios que en-
gendra a resistncia mudana. (Furtado, 1982, p.62)
Permanece atual a lio do velho mestre.
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2
INGRESSO DA AGRICULTURA
BRASILEIRA NA ERA GLOBAL:
DESDOBRAMENTOS DA
MODERNIZAO COMPULSRIA
Na histria recente do Brasil, o nome de Celso Furtado as-
socia-se de imediato aos anseios de independncia nacional e reformas
sociais, contidos no projeto desenvolvimentista. Isso ocorre ainda que sua
passagem por cargos de direo poltica tenha sido ocasional e submetida
a muitos condicionantes, no perodo de acirrada disputa poltica da Segun-
da Repblica.
Se quisermos encontrar vulto de semelhante destaque para o perodo
ditatorial, no haveria outro mais adequado do que o de Antonio Delfim
Netto. Terico e polemista, j na primeira metade da dcada de 1960,
Delfim Netto dedicou-se a combater as teses da esquerda sobre agricultu-
ra e desenvolvimento. Afirmava a irrelevncia ou dispensabilidade da re-
forma agrria admitindo-a, se tanto, para situaes tpicas, como a do
Nordeste. A seu ver, para que a agropecuria brasileira viesse a confirmar
seu papel positivo, que j exercia no processo de desenvolvimento nacio-
nal, deveria passar por uma modernizao sem reforma.
O argumento de Delfim Netto poderia ser resumido nos seguintes
tpicos:
1) no perodo do ps-guerra, ao contrrio do que se pensava, a agricul-
tura no ocasionou escaladas inflacionrias, uma vez que o cresci-
mento dos preos agrcolas foi consistentemente menor do que o
crescimento dos preos industriais;
2) a produo agrcola cresceu regularmente, de modo a suprir necessi-
dades urbano-industriais;
3) a agricultura pode e deve ganhar em eficincia sem reforma agrria,
mas com modernizao de seu modo produtivo e do ambiente que
a envolve, ambiente institucional, econmico, organizacional; e
4) essa modernizao depende de alguns fatores que devem constituir
eixos da poltica de governo:
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Ingresso da agricultura brasileira na era global
24
a) aperfeioamento da fora de trabalho;
b) uso de insumos multiplicadores externos (mecnicos e bioqu-
micos); e
c) instituies complementares que reduzam incertezas e promovam
a distribuio de custos (crdito, pesquisa, extenso).
Em 1967, Delfim Netto assumiu o Ministrio da Fazenda. Pouco depois,
passou a ser o czar de toda a poltica econmica do regime. Passava a
encarnar, portanto, outro papel, o de dirigente poltico, sem deixar de ser
o analista. E, agora, podia faz-lo em ambiente ditatorial, muito diferente
daquele que cercara Celso Furtado.
Nesse quadro, em que controvrsias e dissidncias eram caladas sem
contemplao, Delfim Netto pde ento transformar suas idias em pol-
ticas, de forma a modelar um novo mundo agro e a gerar, quase que
demiurgicamente, os sujeitos sociopolticos que povoaram esse mundo, at
nossos dias.
Delfim sempre teve um modo prprio de ver o mundo agro brasilei-
ro. E um modo prprio de enquadr-lo no projeto de desenvolvimento
nacional. Essa viso pode ser lida, literalmente, naquilo que escreveu, de-
clarou, proclamou. Mas, pode ser lida, tambm, com grande margem de
fidedignidade, no mundo que criou. Devemos lembrar, ainda uma vez, os
enormes poderes que teve e o baixo grau de contestao e controvrsia sob
os quais atuou, em poca decisiva da transformao da economia brasilei-
ra (e da agropecuria, em particular).
Graas a essas condies polticas, Delfim Netto desenhou o cenrio
de instituies em que se desenrolava o drama social, econmico e polti-
co do pas. Definiu em grande medida o perfil de muitos dos personagens
e teceu o argumento que dava sentido a seus movimentos. Este cenrio e
seus personagens sobreviveram ditadura e marcam, ainda hoje, os con-
dicionantes com os quais se enfrenta toda tentativa de desenvolver uma
poltica para o mundo agro e para sua insero no projeto nacional de
desenvolvimento.
De um modo ou de outro, a agropecuria brasileira (e sua relao com
os projetos de desenvolvimento da ditadura) seria uma realizao das idias
de Delfim que pode ser acusado de quase tudo, menos de ser um liberal
doutrinrio, avesso interferncia estatal nos mecanismos de mercado.
Desde logo, planejamento e interveno agregaram-se a seu receiturio
poltico. E, no mundo agro, essa interveno seria visvel, em seu discur-
so e em sua prtica, ao longo dos seguintes eixos:
1) criao de condies dinamizadoras da produtividade no universo
micro (a fazenda), estimulando pesquisa e extenso, subsidiando
o uso de insumos modernos (mecnicos e bioqumicos);
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As cidades cercam os campos
25
2) aumento de produtividade na etapa do processamento industrial, eta-
pa que agrega valor aos insumos da fazenda; e
3) criao de capital social, fsico e humano:
a) infra-estrutura de transporte, energia, armazenamento;
b) redes de pesquisa, extenso, treinamento;
c) sistemas de crdito; e
d) sistemas de informao sobre mercados de fatores e produtos.
O processo de transformao socioeconmica e institucional tem sua
contrapartida na gerao ou na transfigurao de sujeitos polticos relevan-
tes. Assim, a sombra do czar e de sua poltica faria surgir os sujeitos do
agribusiness, as massas de assalariados temporrios, as cooperativas e
multicooperativas de perfil empresarial, os sem-terra. Quando os presiden-
tes militares deixam a cena, substitudos por governos civis, esses sujeitos
permanecem em campo, portando programas e bandeiras.
Guilherme Costa Delgado refere-se ao modelo poltico dessa transio
como um pacto agrrio modernizante e conservador, que, simultneo
integrao tcnica da indstria com a agricultura, trouxe ainda para o seu
abrigo as oligarquias rurais ligadas grande prioridade territorial e ao ca-
pital comercial (Delgado, 2001, p.165).
Outro estudioso, Geraldo Muller, procura mostrar como uma complexa
rede de determinaes impe sua seletividade aos produtores, redesenhan-
do papis e comportamentos. Assim, teramos o seguinte quadro:
1) internacionalizao dos padres produtivos que impacta o modo de
trabalho dos cultivos e das criaes;
2) internacionalizao dos padres comerciais que impe a seleo des-
ses cultivos e criaes, empurrando as reas agricultveis, por exem-
plo, para determinadas commodities, em detrimento de outros usos;
3) como tais mercados (de fatores e de produtos) so fortemente oligo-
polizados, o conjunto agroindustrial distancia-se de modo brutal de
qualquer modelo concorrencial, aproximando-se de modelos alta-
mente administrados, com lgicas bem distintas; e
4) o cultivador e o criador so convertidos, crescentemente, em anis
menores do conjunto, tomando a forma de mercados compradores
(insumos) e mercados fornecedores (matrias-primas industriais).
Viram capital circulante dessas indstrias.
Acrescente-se a esses traos um outro, to relevante quanto, se pensa-
mos nas diferentes coalizes polticas e em sua capacidade de mobilizar
recursos para influenciar aes de governo (at mesmo crdito!). O agri-
cultor e o criador so peas, importantes, mas subordinadas, de um con-
junto bem mais amplo e organizado (indstria, comrcio atacadista, em-
presas de servios, tradings, bancos, financeiras etc.).
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Ingresso da agricultura brasileira na era global
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O que se pode notar de forma especfica do ponto de vista poltico, ou
melhor, dos interesses que se constituem nesse processo e constituem co-
alizes polticas? A esse respeito, vale citar os comentrios de Muller (1989):
Esta nova base material na agropecuria nacional tambm a base das foras
agrrias modernas. Suas exigncias, reivindicaes e organizaes respondem aos
percalos de reposio e expanso dessa nova dinmica ... Os interesses sociais
nucleados no capital comercial e assentados na propriedade territorial e na gene-
rosidade da natureza foram deslocados pelos interesses nucleados no capital in-
dustrial e financeiro e na agricultura moderna ... Enormes fluxos agropecurios
encontram-se sob o controle de grandes empresas e grupos econmicos que no
tm a propriedade da terra. Inmeras agroindstrias e supermercados exercem o
controle comercial e do modo de produzir na agricultura. (p.127 e 129)
Quais so os projetos desses segmentos sociais? Que potencial tm para
incorporar, em seu projeto, os interesses de outros grupos e, desse modo,
assumir a liderana poltica? essencial conhecer as diferenas no interior
do mundo social, e do mundo agro em particular, se os chamados
tomadores de deciso e formuladores de polticas pretendem vislumbrar
uma ao globalizante, que produza um projeto de desenvolvimento para
o pas.
Diferenas no mundo agro? Sim, h muitas. Em especial, vale insistir
em uma tecla: h mais coisas entre o agronegcio e a agricultura campo-
nesa do que supe essa v dicotomia. Talvez o agronegcio tenha uma solda
poltica mais visvel amarrando interesses da velha oligarquia de pro-
prietrios, das indstrias de insumos, da agroindstria processadora, dos
bancos e de novos especuladores fundirios.
Mas, aquilo que se costuma colocar fora desse universo agricultura
familiar, camponesa, de subsistncia, assentamentos etc. est longe de
ser algo homogneo, na forma de organizao do trabalho, nos vnculos
com diferentes mercados de produtos e fatores, nas demandas/expectati-
vas, nas formas de express-las.
H uma agropecuria familiar ultradinmica, organizada em coopera-
tivas e multicooperativas. H uma agricultura familiar vinculada a agroin-
dstrias processadoras por contratos mais ou menos formalizados, que
reduzem incertezas e custos de transao. H uma terceira agropecuria
familiar, tambm razoavelmente moderna e capitalizada, que produz para
subsistncia e para importantes mercados regionais. H, enfim, o univer-
so da agricultura de subsistncia, que mal chega (quando chega) ao merca-
do da aldeia vizinha, com parcos excedentes comercializveis.
E, ainda alm do mosaico acima esboado, onde colocar demandas e
expectativas dos sem-terra e dos assalariados do campo?
Essa diversidade torna bastante complexo o mundo agro, exigindo
muito de quem pretenda integr-lo em um programa de desenvolvimento
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As cidades cercam os campos
27
nacional mais amplo. Uma equipe de governo que tenha essa ambio
precisa atuar com um conjunto de subequipes polticas (para anlise,
prospeco, sondagem de campo, negociao), grupos multiformes, mul-
tidisciplinares e sincronizados. No se pode navegar nesse campo com base
na pura intuio poltica ou em um discurso genrico, de sobrevo. Por
outro lado, essa diversidade do campo tambm um fator positivo, muito
positivo, para o conjunto do governo, uma vez que pode tornar vivel a
relativa autonomia, indispensvel para fugir a colonizaes corporativas e
para projetar programas de largo espectro e de longo prazo.
A AGRICULTURA DESDE A REDEMOCRATIZAO:
ASPECTOS POLTICOS E ECONMICOS DA
MUDANA NOS TERMOS DO DEBATE
possvel extrair certo acordo na literatura que analisa a agricultura no
perodo recente da histria brasileira. Parece firme e assentado que o pa-
dro de desenvolvimento da agricultura brasileira modificou-se substanti-
vamente a partir de um duplo problema o esgotamento do mecanismo
de financiamento institudo para a modernizao agrcola e a mudana
de regime poltico. Nesse sentido, se a dcada de 1980 no desenha um
padro alternativo, expressa, contudo, o questionamento do caminho
nico da modernizao iniciada vinte anos antes.
Ao duplo problema acima referido, de natureza basicamente interna,
h que se agregar uma dimenso externa que tem monumentais impli-
caes internas. Ainda durante a dcada de 1970, dois choques do petr-
leo criaram, para a economia brasileira, enorme problema, com impactos
cada vez maiores sobre a agropecuria. No fim dos anos 70, com o
estratosfrico salto da taxa de juros norte-americana, a dvida de pases
como o Brasil passou a condicionar toda e qualquer poltica, todo e qual-
quer plano de longo prazo, at que se colocou essa considerao do longo,
quase definitivamente, para fora da agenda de Estado. A conta petrleo do
pas era nada desprezvel, na ocasio. E, durante vrios anos depois dos
choques, quase toda a renda amealhada com as exportaes ficou compro-
metida, primeiro, com o pagamento de combustveis, segundo, com as
prestaes e o servio da dvida externa.
Enquanto durou a ditadura, um consenso poltico foi imposto, viabi-
lizado pela combinao entre crescimento econmico rpido e asfixia da
organizao dos trabalhadores e das liberdades democrticas em geral.
Momento seguinte, j no fim da ditadura e no incio do governo civil que
a sucedeu, essa combinao d lugar a outra: longa estagnao econmica
e dissenso amplo e generalizado. Dcada perdida, por um lado; por outro,
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Ingresso da agricultura brasileira na era global
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espaos de liberdade poltica reconquistados, com a emergncia de novos
sujeitos polticos, em escala nacional.
A ditadura caa na metade da dcada de 1980, mas, na verdade, sua crise
se iniciara no penltimo governo militar, Geisel, com os dilemas do II Pla-
no Nacional de Desenvolvimento e com as presses pela redemocratiza-
o. Desde aquele momento, abria-se um longo perodo em que a socie-
dade brasileira vinha se debatendo entre alternativas especficas e gerais
de desenvolvimento que no foram superadas por hegemonias mais con-
solidadas. Esse o quadro do curto-prazismo ento recorrente:
hegemonias no consolidadas e, como dissemos, adiamento quase perma-
nente das consideraes de longo prazo, de formulaes estratgicas.
A formulao de planos estratgicos implica, em certa medida, a intro-
duo, no clculo poltico, de uma dimenso utpica. Em certa ocasio,
Furtado alertou para esse fato:
Uma poltica de desenvolvimento no mais do que um conjunto de diretri-
zes, cuja coerncia deriva de um paradigma, ou seja, uma anteviso do futuro ba-
seada em conhecimento analgico referido a situaes histricas ou a modelos
utpicos. Na elaborao desse paradigma podem entrar elementos derivados de
uma idealizao do passado ou da cpia de sociedades contemporneas. A esses
elementos correntemente se adicionam ingredientes utpicos no sentido de ainda
no existentes na realidade que cristalizam aspiraes de grupos sociais com
peso no processo poltico. (Furtado, 1982, p.58)
A introduo desse elemento utpico tem duas faces. Uma delas, ne-
gativa, porque arrisca ser uma racionalizao para suportar o sofrimento e
as injustias do presente, para suportar o vale de lgrimas da vida terrena.
Nesse sentido, Marx referiu-se certa vez religio como um pio do povo.
Mas, com freqncia, aqueles que citam essa frase esquecem de falar de
sua continuao, em que Marx lembra que ela , tambm, um grito contra
o presente, um grito do esprito em um mundo sem esprito. A dimenso
utpica tem esse lado, positivo, a tentativa de sair daquilo que dado e
reposto pela ordem estabelecida. Por outro, Octavio Paz, em texto memo-
rvel, alertou para o perigo de superestimar a dimenso utpica:
O valor supremo no o futuro, mas sim o presente; o futuro um tempo fa-
laz que sempre nos diz ainda no est na hora e assim nos nega. O futuro no
o tempo do amor: o que o homem quer de verdade, quer agora. Quem constri a
casa da felicidade futura edifica o crcere do presente. (Paz, 1976, p.236)
Mas, ainda que fiquemos atentos a tal perigo, quase impossvel negar
que aqueles que no sonham tendem a imaginar o presente como eterno,
como limite, afirmando a absoluta supremacia daquilo que sobre aquilo
que deve ser. nesse terreno, ambguo e movedio, que se faz a poltica
da mudana, a arte de caminhar entre as exigncias inarredveis do pre-
sente e as vitalizadoras energias da dimenso utpica.
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As cidades cercam os campos
29
O quadro de impasses e dificuldades para projetos de longo prazo tem
sua peculiar manifestao no terreno que examinamos, isto , no mundo
agro. Mesmo com o peso que adquiria na economia brasileira (e mesmo
com a supremacia econmica setorial), a agricultura empresarial, ou agro-
negcio, no construiu um equivalente poltico. Vale dizer, no conseguiu
constituir um projeto hegemnico que subordinasse as demais manifesta-
es presentes na agricultura, incorporando-as em um consenso que de-
senvolvesse o setor e desenhasse um modelo de pas. Ao contrrio, sua
expresso poltica deu-se como setor ou segmento, em defesa de causas
prprias, defensivas e no abrangentes. Isso se manifestou no processo
constituinte de 1988, e, embora diversas decises possam ser assinaladas
como vitrias polticas e ideolgicas em proveito dos interesses do agro-
negcio, a conduta poltica desse setor foi e vem sendo eminentemente
autocentrada e defensiva.
Talvez seja possvel explicar de duas maneiras, combinadas, esse fen-
meno, onde se fundem progresso econmico e fracasso poltico. Em uma
ponta estaria a diferena entre revoluo agrria e modernizao agrcola,
tema abordado por Florestan Fernandes em suas agudas observaes his-
tricas sobre a natureza das transformaes impulsionadas pelo capitalis-
mo no Brasil (Fernandes, 1981). A diferena entre uma e outra estaria, en-
tre outros aspectos, na formao de excedentes populacionais que no
cabem na formao social resultante do processo de modernizao. So
justamente esses excedentes que vm cobrar participao no desenvol-
vimento no perodo aberto com a redemocratizao e tm expresso pol-
tica em vrios movimentos sociais do campo e da cidade.
O assim chamado perodo do desenvolvimentismo que, no caso do
Brasil, pelas peculiaridades do regime militar, tem uma longa durao (1950-
80) colocou na ordem do dia trs questes-chave: a questo nacional
(com a problemtica do desenvolvimento econmico e da autonomia); a
questo popular (com a problemtica da integrao poltica das massas);
a questo agrria (que tinha simultaneamente dimenses econmica, so-
cial e poltica).
Compreender a lgica que presidiu gigantesca mutao do pas, nes-
se perodo, absolutamente indispensvel para nela incluir a questo agr-
ria. Isso nos obriga, aqui, a inserir um parntese longo.
A NACIONALIZAO DA POLTICA E O DESENHO
DE UM PAS
Como se sabe, o primeiro Vargas havia federalizado a vida poltica bra-
sileira, rompendo a lgica da repblica de governadores. Lanou as bases
para uma mquina estatal efetivamente nacional. E ps em obra os cdi-
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Ingresso da agricultura brasileira na era global
30
gos normativos que, da em diante, regulam fortemente as atividades so-
cioeconmicas: guas, minas, subsolo, relaes de trabalho, extrativismo,
moeda, comrcio exterior poder-se-ia multiplicar os aspectos da vida
social submetidos a normas federais originadas no chamado Estado Novo.
O segundo Vargas, por sua vez, desencadeia um potente programa de
reaparelhamento econmico e constri a infra-estrutura para novo perodo
de crescimento. Grandes investimentos nas reas de eletricidade, petrleo,
siderurgia, transportes, estimulam e tornam vivel a implantao de inds-
trias de bens de consumo durveis, bens intermedirios e at de bens de
produo seriados. Alm dessas unidades produtivas estatais, cria-se uma
instituio de fomento decisiva, o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE), mais tarde rebatizado como BNDES, com a incluso do
termo social. Esse sistema daria seus frutos sob a presidncia de Jusceli-
no Kubitschek, com seu lema de condensar cinqenta anos de desenvolvi-
mento em cinco anos de mandato, algo que o risonho presidente buscou
fazer com uma forte poltica de atrao de investimentos estrangeiros.
Um segundo deslanche desenvolvimentista ocorreria j sob a ditadura
militar. O perodo conhecido como milagre econmico (1968-73), princi-
palmente, daria uma sobrevida ao desenvolvimentismo da dcada de 1950
levando-o at seus limites. Em virtude a uma soma de circunstncias,
sobre as quais no temos aqui oportunidade de discorrer, os militares bra-
sileiros assumiram papel e fisionomia diferentes de seus vizinhos argenti-
nos. Industrializantes e embalados pela ideologia do Brasil-potncia, no
destruram o aparato de interveno estatal criado sob Vargas. Pelo con-
trrio, transformaram as estatais em um sistema poderoso de produo e
regulao. E estimularam grandemente o BNDES. Os mecanismos de pou-
pana compulsria foram acentuados de maneira a financiar em larga es-
cala um novo salto modernizante e industrializador. Sobrevida e limites
que apareceriam em suas formas mais salientes o endividamento exter-
no e a internacionalizao do aparato produtivo interno (sobretudo me-
diante investimentos diretos estrangeiros). Desenha-se desse modo o per-
fil com que o pas ingressaria na globalizao de fim de sculo: crescimento
econmico capitaneado pela indstria moderna e internacionalizada, ur-
banizao inclinada para o Sudeste.
Tais transformaes na base estrutural da sociedade tiveram conseqn-
cias sobre a organizao social e poltica do pas, na fisionomia dos perso-
nagens que, ao mesmo tempo, sofriam e faziam esse destino. Formou-se
um empresariado nacional nada desprezvel, ainda que tmido, subor-
dinado, associado ao capital estrangeiro. Alguns autores com destaque
para o trabalho de Carlos Lessa e S. Dain (Lessa e Dain, 1998) aponta-
ram como, desde a dcada de 1920, e no apenas no Brasil (caso extremo,
talvez), as relaes entre o Estado, os capitais nacionais e o capital estran-
geiro eram regidas por uma espcie de pacto. Pacto segundo o qual os gru-
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 30
As cidades cercam os campos
31
pos dominantes, os empresrios, as classes proprietrias abrem espaos em
alguns lugares para a liderana da empresa estrangeira (sobretudo na in-
dstria), guardando para si o controle de reas de atividades que propor-
cionam renda, e por isso mesmo se mantm durante muito tempo como
reas reservadas, onde o capital estrangeiro no penetra ou o faz em um
grau muito reduzido.
Em contrapartida, nas grandes cidades e regies metropolitanas, con-
centrou-se um proletariado cada vez mais propenso organizao e
politizao. Ainda nesses centros urbanos, massas populares subprole-
tarizadas ou satelitizadas pelo proletariado constituam o terreno frtil
para movimentos reivindicatrios crescentes ou para a ao de lderes
carismticos. Alterando modos de vida, abrindo novos horizontes, redefi-
nindo expectativas e vises de mundo de parcelas expressivas da popula-
o, essas mudanas estruturais acabaram por induzir a emergncia de
foras sociais que dariam novo impulso dinmica democratizante que a
ditadura procurou conter ou extirpar.
Conteve, no extirpou. Com o declnio do regime militar, essa confi-
gurao social seria a matriz de organizaes e lideranas decisivas na re-
novao do quadro poltico nacional.
nesse painel histrico aqui, evidentemente, apenas esboado que
se insere um ingrediente, tambm relevante, dessa grande transformao:
a modernizao compulsria da agricultura. Compulsria, porque opera-
da pela forte interveno do estado militar, de sua poltica agrcola e agr-
ria. Atos como o Estatuto da Terra e, sobretudo, o Sistema de Crdito Rural
encaminharam o pas para o desenvolvimento da agricultura sem reduo
da concentrao da propriedade fundiria (at pelo contrrio). Mecaniza-
o, quimificao e expanso do agronegcio produziam uma nova elite
no campo e um novo quadro de deserdados da terra, seara social em que
surgiriam, j na metade da dcada de 1980, novos atores polticos: o mo-
vimento dos trabalhadores rurais sem terra e, de outro lado, uma banca-
da ruralista moderna e agressiva, fortemente conectada com segmentos
urbanos influentes (bancos, indstria, mdia).
O DESAJUSTADO PAS DOS AJUSTES
com essa acumulao de ativos que o pas ingressa na era da globaliza-
o neoliberal, globalizao que se imps graas a vrias circunstncias,
das quais duas so particularmente importantes: 1) a crise da dvida
o pas no mais governa sua dvida, passa a ser por ela governado; e 2) a
gerao de novos grupos socioeconmicos (e claques intelectuais e polti-
cas correspondentes), ligados ao capital internacional, sobretudo ao capi-
tal financeiro.
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 31
Ingresso da agricultura brasileira na era global
32
As duas ltimas dcadas do sculo XX modificaram bastante o quadro
desenhado pelos Trinta Gloriosos do ps-guerra, ainda que dele se ali-
mente. A considerao do longo prazo, do desenvolvimento estratgico,
do nation-building, foi sendo substituda por iniciativas de curto prazo, pro-
gramas de adaptao insero competitiva o termo cosmtico mais
corrente. Talvez por esse caminho possamos entender melhor a razo pela
qual Fernando Henrique Cardoso declarou sua misso de encerrar a era
Vargas, e no, como era de se esperar, de pr um fim aos entulhos do regi-
me militar. Os militares no haviam desmanchado Vargas, sobretudo o
Vargas intervencionista que desafinava no coro neoliberal dos programas
de ajuste estrutural e da insero competitiva. A secundarizao do pen-
samento estratgico, da considerao de longo prazo, talvez encontre seu
mais sintomtico emblema no destino que teve o BNDES sob Cardoso:
nada menos do que oito presidentes em oito anos!
A questo nacional parecia sepultada ou hospedada em museus.
Contudo, o estrondoso fracasso dos programas de ajuste com seus re-
sultados deletrios reconhecidos at mesmo nas organizaes multilate-
rais que os patrocinavam levou diversos analistas e protagonistas da cena
poltica a recoloc-la. Nesse quadro, a reconsiderao da poltica agrria e
agrcola ser decisiva. A fora poltica que no o reconhecer ser tragada
pela histria.
Seria difcil e incorreto, portanto, isolar o problema agrcola e agrrio
daquilo que vem a suceder com o conjunto do desenvolvimento capitalis-
ta brasileiro e do pensamento poltico que o debate. certo que a moder-
nizao agrcola conheceu um processo dinmico diferente (e mesmo mais
rpido) daquele que conheceu a indstria, com a internacionalizao para
fora, com intensa presena no comrcio exterior (e, portanto, distinta do
processo de industrializao, voltado para dentro). Ainda assim, ela
igualmente atingida pela desmontagem da articulao geral que fazia fun-
cionar a modernizao da economia brasileira, isto , de mudana de cla-
ve no conjunto do projeto de desenvolvimento em curso.
A construo do agronegcio foi um subproduto de um desenvolvimen-
to cujo carro-chefe era a industrializao (sustentada pelo famoso trip
Estadocapital externocapital nacional). O agronegcio, por si s, no
poderia substituir essa articulao-chave, propondo-se a liderar um novo
surto de crescimento e modernizao. Alis, em nenhum momento da
longa crise do desenvolvimento aberta na dcada de 1980, se recolocou de
p um projeto de uma economia e de uma nao baseada na produo
agrcola: o mote da vocao agrria parece ter-se dissipado. A desarticula-
o do projeto de desenvolvimento de largo prazo que bem ou mal, de
um modo ou de outro, marcou o perodo 1950-80 teve impacto negati-
vo em todos os setores que dele se beneficiavam.
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 32
As cidades cercam os campos
33
No plano propriamente poltico, h uma modificao importante: o
surgimento de um novo plo na questo agrcola e agrria, com os movi-
mentos sociais do campo e da cidade; vale dizer, dos excedentes estrutu-
rais do capitalismo. No por acaso, a chamada Nova Repblica cria o Mi-
nistrio Extraordinrio da Reforma Agrria e seu Plano Nacional de Reforma
Agrria (I PNRA), gerando uma dualidade na conduo governamental para
a agricultura. Essa dualidade, sintomaticamente, ser retomada com pesos
e dinmicas distintos nos governos Fernando Henrique Cardoso e, em outro
registro, no governo Lus Incio Lula da Silva. De modo inverso ao do
agronegcio, os movimentos sociais pela reforma agrria ganham crescente
peso e influncia poltica na sociedade, partindo, no entanto, de uma base
econmica frgil.
Quais diferenas e semelhanas podemos encontrar nessa retomada do
debate agrrio e agrcola, tomando como referncia de comparao os
termos do debate desenvolvimentismo versus modernizao da dcada
de 1960?
No grande debate dos anos 50-60, o tema agrrio-agrcola estava niti-
damente inserido no confronto de projetos de desenvolvimento nacional
que se opunham.
A viso predominante no desenvolvimentismo acentuava o sentido
econmico progressista da reforma agrria a agricultura atrasada era vista
como bloqueio ao desenvolvimento , mas no exclua um aspecto de-
mocrtico fundamental, a mudana das relaes de propriedade (feudais
ou semifeudais), vistas como causa desse freio; por isso, a reforma agr-
ria. Ainda que os planos concretos para sua realizao tenham sido extre-
mamente reduzidos, ela foi integrada a um conjunto de reformas de base.
Era uma pea articulada e indissocivel do projeto geral de desenvolvimento
(capitalista) do pas, centrado em industrializao, criao de mercado in-
terno, equilbrio social, autonomia nacional e planejamento estatal.
A outra viso de pas, a dos modernizadores, opunha-se idia geral
de reforma agrria com base em um dos axiomas gerais de toda a moder-
nizao brasileira, a manuteno das relaes de propriedade (e de poder)
e o acoplamento entre estruturas atrasadas e modernas, um desenvolvimen-
to propriamente desigual e combinado. Essa elaborao buscou afirmar sua
superioridade no interior de um debate fundamentalmente econmico para
realizar a confrontao com o desenvolvimentismo talvez porque o
terreno poltico tivesse de ser resolvido no pelas armas da crtica, mas pela
crtica das armas , demonstrando a funcionalidade da agricultura para o
novo projeto geral de desenvolvimento do pas.
O debate do modelo agrcola e agrrio fortemente integrado ao desen-
volvimento nacional no se reproduz na retomada do tema da dcada de
1980 e seguintes. E nem poderia. O mundo dos anos 80, sob a agenda
neoliberal, j no incorporava o tema do desenvolvimento nacional. As
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 33
Ingresso da agricultura brasileira na era global
34
reformas predominantes eram as de carter liberal, market friendly. E as
idias de nao e Estado nacional cediam espao para as exigncias da
globalizao e da insero competitiva. Ainda que o Brasil tenha resistido
e retardado a assimilao da agenda internacional, esse impacto no tar-
dou a se fazer avassalador na dcada de 1990 e refletiu-se antes em uma
seqncia de impasses estratgicos em torno de um modelo nacional de
desenvolvimento. Assim, a retomada do tema agrrio e agrcola se d em
um momento de enfraquecimento do debate dos grandes projetos de de-
senvolvimento nacional. O desafio era, portanto, duplamente colocado:
como reconstruir vises sobre a agricultura em um quadro histrico de
desconstruo de vises nacionais do desenvolvimento?
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 34
35
3
A MOLDURA E OS PERSONAGENS
Modelos e indicadores socioeconmicos descrevem configu-
raes que mudam. Se a mudana puro crescimento linear, o modelo/
indicador se d razoavelmente bem, mesmo em um longo prazo. Se, con-
tudo, a realidade evolui, isto , transforma-se quantitativamente aos sal-
tos, que resultam em alteraes qualitativas, o indicador precisa ser, tam-
bm, qualitativamente transformado.
O indicador de desenvolvimento, por exemplo, saltou do PNB para PNB
per capita, da para IDH, IPH etc., agregando vertentes, focos e ngulos ao
modelo inicial, de modo a incorporar vises diferentes do fim desejado e
no apenas de instrumentos e tcnicas. Redefinies do projeto da obra
vinculam decisivamente os instrumentos intelectuais destinados a progra-
mar sua execuo, bem como supervisionar e avaliar as diferentes etapas.
Note-se, por exemplo, os modelos e os indicadores de desenvolvimento
baseados nos instrumentos da contabilidade social cunhados na primeira
metade do sculo XX e disseminados pela Liga das Naes e pela Organi-
zao das Naes Unidas (ONU). Ainda como exemplo, Colin Clark dedi-
cou sua obra mxima ao exame de transformaes estruturais observadas
em diferentes economias, sempre com uma tendncia geral: o deslocamen-
to da riqueza (e da fora de trabalho) da agricultura para a manufatura, o
comrcio, os servios. Sua grade tridica evolucionista e geolgica
primrio, secundrio, tercirio fazia crer em uma progresso. E, para que
a progresso fosse visvel por seus indicadores, fundava-se na distino e
na separao clara entre os trs grandes grupos de atividades.
Essa viso foi radicalmente transformada com a imposio da lgica
industrial (e de seus equipamentos!) aos demais setores agricultura,
comrcio, servios. Assim, quando olhamos de perto o perodo desenvol-
vimentista mais tpico do Brasil, o perodo de nossa grande transforma-
o. Os censos poderiam fornecer esta imagem (Figura 1), rica e sugesti-
va, mas carente e demandante de mltiplas interpretaes, se somada a
outras informaes histricas:
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 35
A moldura e os personagens
36
Figura 1 Brasil Populao economicamente ativa Brasil Distribuio setorial 1950-80
Fonte: Elaborao prpria, com dados do IBGE, censo demogrfico, de vrios anos.
40
35
30
25
20
15
10
5
0
M
i
l
h

e
s
/
p
e
s
s
o
a
s
1950 1960 1970 1980
Servios
Comrcio e
transportes
Construo
Indstria
Primrio
A primeira constatao que se pode fazer, com base na imagem, a de
um segundo andar construdo sobre o pas de 1950. Em 1980, esse se-
gundo andar est razoavelmente desenhado: indstria e servios. Detalhan-
do a anlise, com a ajuda de informaes da histria econmica do perodo,
podemos dizer que houve crescimento econmico capitaneado pela inds-
tria moderna (bens de consumo durvel na ponta do peloto), concentra-
da no Sudeste, e fortemente internacionalizada.
Mas preciso ver o interior do andar de baixo, suas transformaes. E,
no andar de cima, preciso examinar os componentes que se vinculam a
tais transformaes no andar de baixo, modelando-os, conduzindo-os e,
em grande parte, sugando suas energias.
A transformao da fazenda, da granja, do stio, da horta disso que
se trata. O desenvolvimento capitalista tem sido marcado pela diviso do
trabalho entre empresas (especializao) e dentro delas (parcelarizao das
tarefas), o que nem de longe significa diviso da propriedade, da renda e
do mando, pelo contrrio.
Assim, quando consideramos a monumental transformao dessas
dcadas (e, em especial, a modernizao compulsria da agricultura, du-
rante o perodo ditatorial), a representao visual (e o quadro de conceitos
correspondentes) dos trs setores tem de ser reconsiderada. medida que
a fazenda cresce ou conforme o processo produtivo dentro dela in-
corpora insumos mais sofisticados e exigentes , uma srie de atividades
antes internas passam a ser colocadas fora de suas cercas (produo de
sementes, adubos, defensivos, raes, ferramentas, alimentos e roupas,
servios de comercializao e transporte, manuteno etc.). Essas ativida-
des emagrecem o mundo rural retratado pelo censo e ampliam o univer-
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 36
As cidades cercam os campos
37
Servios de apoio, infra-estrutura e ambiente institucional
Figura 2 Representao visual primria dos componentes da cadeia agroindustrial
Fonte: Adaptado de Wedekin & Pinazza, 1990.
Veterinrios, agronmicos; P&D e extenso; bancos e finanas;
transporte, armazenagem, informao, bolsas, seguros.
Fornecedores de
insumos e bens
de produo
Produo
agropecuria
Processamento e
transformao
Distribuio e
consumo
Sementes
Calcrio
Fertilizantes
Raes
Defensivos
vegetais
Produtos
veterinrios
Combustveis
Tratores
Colhedeiras
Implementos
Equipamentos
Mquinas
Motores
Produo
animal
Lavouras
permanentes
Lavouras
temporrias
Horticultura
Silvicultura
Extrao
vegetal
Indstria
rural
Alimento
Txtil
Vesturio
Calado
Madeira
Bebidas
lcool
Papel,
papelo
Fumo
leos,
essncias
Restaurantes,
hotis
Bares,
padarias
Feiras
Supermercados
Comrcio
atacadista
Exportao
so classificado nas rubricas da indstria, do comrcio e dos servios. A
fazenda passa a consumir, de modo crescente, bens finais, bens de capital
e bens intermedirios que ela prpria no produz.
Tal evoluo est longe de ser um processo determinado puramente
a partir de dentro ou do crescimento da fazenda como uma espcie de
mnada. A atividade agrcola, mormente no pas em desenvolvimento, est
sabidamente impulsionada por um universo sobre o qual ela tem escasso
domnio: a indstria dos insumos (qumicos e mecnicos), os sistemas de
crdito (pblicos e privados), os mercados consumidores (interno e exter-
no), a lgica prpria das empresas de processamento e distribuio.
Esse processo, como sabemos, deu origem idia de agribusiness e de
cadeia do agronegcio. Costuma-se atribuir o termo e o enfoque a Davis e
Goldberg, em sua pioneira anlise do setor, nos Estados Unidos, em 1957.
Ali, aparece a conhecida partio da cadeia em seus trs elementos-chave:
1) as operaes de fabrico e distribuio de insumos; 2) as operaes de
produo da fazenda; e 3) as operaes de armazenamento, processa-
mento e distribuio dos produtos da fazenda e de seus derivados.
A representao visual dessa cadeia tem sido apresentada assim (Figura 2):
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 37
A moldura e os personagens
38
Figura 3 Representao visual da cadeia agroindustrial vetores de fora
Fornecedores de
insumos e bens
de produo
Produo
agropecuria
Processamento e
transformao
Distribuio e
consumo
Produo
animal
Lavouras
permanentes
Lavouras
temporrias
Horticultura
Silvicultura
Extrao
vegetal
Indstria
rural
Alimento
Txtil
Vesturio
Calado
Madeira
Bebidas
lcool
Papel,
papelo
Fumo
leos,
essncias
Restaurantes,
hotis
Bares,
padarias
Feiras
Supermercados
Comrcio
atacadista
Exportao
Veterinrios, agronmicos; P&D e
extenso; bancos e finanas; transporte,
armazenagem, informao, bolsas, seguros.
Servios de apoio, infra-
estrutura e ambiente
institucional
Tal representao tem o mrito de mostrar vnculos e seqncias na
gerao do produto de origem agropecuria. Mostra a cadeia como um
conjunto de relaes institucionalizadas, isto , suficientemente reiteradas
para conformar expectativas e coordenar comportamentos. As relaes
podem ser de vrios tipos: trocas em mercados vista; contratos (merca-
dos regulados ao longo do tempo); normas e leis. O diagrama indica ainda
a presena pervasiva do ambiente institucional que circunda e lubrifica o
conjunto da cadeia. Destaca o papel decisivo desse conjunto para dar for-
ma e contedo a cada uma das partes e s relaes entre elas.
Mas, se quisermos reparar nas relaes de poder ou de determinao
entre os elementos, teramos de introduzir algumas alteraes nas setas,
para evidenciar o quanto o elemento mais poderoso (e, no valor agregado,
mais pesado) da cadeia impacta o segmento propriamente agrrio do con-
junto. Teramos ento algo mais ou menos assim (Figura 3):
Sementes
Calcrio
Fertilizantes
Raes
Defensivos
vegetais
Produtos
veterinrios
Combustveis
Tratores
Colhedeiras
Implementos
Equipamentos
Mquinas
Motores
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As cidades cercam os campos
39
Quadro 1 Estados Unidos: valor da produo e valor adicionado nos trs agregados primrios
do agribusiness (em US$ bilhes correntes)
Valor da Valor
Distribuio
produo adicionado
do valor
agregado (%)
1. Em 1910
Insumos 1,0 1,0 11
Agricultura 5,8 4,8 54
Processamento e Distribuio 8,9 3,1 35
Total 15,7 8,9 100
2. Em 1947
Insumos 12,8 12,8 20
Agricultura 29,3 16,5 26
Processamento e Distribuio 62,9 33,6 54
Total 105,0 62,9 100
3. Em 1954
Insumos 16,4 16,4 21
Agricultura 29,5 13,1 17
Processamento e Distribuio 75,0 45,5 62
Total 120,9 75,0 100
Fonte: Davis e Goldberg, reproduzido em Wedekin e Pinazza, 1990.
Mesmo a mais ligeira inspeo revela que nos dois momentos laterais
do processo (jusante e montante) residem as oportunidades reais do ga-
nho de escala e os ncleos de maior concentrao do capital. no plo dos
fornecedores (o antes) e no de processamento-distribuio (o depois) que
encontramos um ncleo poderoso, estruturas oligopolistas e oligopsnicas.
Segundo a maior parte dos especialistas, esses dois lados, a jusante e a
montante, absorvem cerca de 90% do valor adicionado da cadeia. So tam-
bm os setores mais concentrados e mais internacionalizados, tradicional-
mente menos abertos regulao pelo estado nacional. a tambm que
se revelam, de modo significativo, os ganhos em escopo e escala, que Alfred
Chandler (1996) demonstrara serem os diferenciais da grande empresa
moderna.
A literatura tentou, com algum sucesso, quantificar os trs momentos
da cadeia agroindustrial (jusante, fazenda, montante). Os estudos para os
Estados Unidos, desde Davis e Goldberg (1957), tm mostrado algo assim:
Para o Brasil, os nmeros parecem menos precisos, mas so estimati-
vas razoavelmente compartilhadas por vrios autores. Wedekin e Pinazza
assim quantificam o panorama do agribusiness brasileiro em 1980:
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 39
A moldura e os personagens
40
Quadro 2 Brasil: participao (porcentual) de cada agregado pri-
mrio do agronegcio no valor adicional da cadeia
Participao no valor adicionado
Insumos 11,4%
Agropecuria 27,8%
Processamento 30,5%
Distribuio 30,3%
Total 100%
Figura 4 Representao visual das cadeias seqenciais para as redes interativas
Quando atualizam os dados para 1997, Pinazza e Alimandro (1999, p.23)
indicam a seguinte proporo: 10% para o setor de insumos; 24% para o
setor produtivo agropecurio, a atividade dentro da porteira; 66% para
a esfera de processamento/distribuio.
Se quisermos evidenciar outras conexes lgicas e empricas essen-
ciais anlise, conforme o objetivo que tivermos traado , a imagem teria
de ser um pouco mais complexa. Assim, por exemplo, segmentos produ-
tivos que participam dessa cadeia so tambm partes de outras cadeias. A
indstria de base qumica responsvel por insumos agrcolas , tambm,
parte da cadeia dos frmacos. A indstria de tratores entra na cadeia
automotiva ou metal-mecnica. E assim por diante. Nesse caso, teremos
(Figura 4) muito mais a imagem da rede:
Contudo, se quisermos representar o subsistema dentro das incluses
que o condicionam, a forma poderia ser a Figura 5, a seguir:
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 40
As cidades cercam os campos
41
Fonte: Adaptado de F. Damette e J.Scheblin apud Carrou, Collet e Ruiz, 2005, p.56.
Figura 5 Os condicionantes dos subsistemas produtivos: esferas de incluso, influncia e
determinao
A rigor, com todas essas incluses, ainda estaramos olvidando uma
dimenso decisiva, a referncia aos vnculos internacionais. A esfera pro-
dutiva transcende o espao local e nacional, compreendendo uma rede
periprodutiva transnacional e um grupo industrial (ou agroindustrial) que
tambm tem esse desenho, transnacional. A incluso do contexto interna-
cional e dos vnculos entre fronteiras exigiria, ainda, outras formas de re-
presentao, sobre as quais no nos deteremos. Apenas vale lembrar que
deveriam visualizar a existncia de diferentes territrios de insero e di-
ferentes sistemas socioeconmicos nacionais.
Tais representaes visuais parecem teis para refletir sobre a trama de
condicionantes dos sistemas produtivos e, portanto, sobre as polticas que
incidem com efeito sobre eles. Apontam para os diferentes centros de formu-
lao e implementao de polticas. E, por ltimo, mas no menos importan-
te, informam tambm sobre os sujeitos polticos, vetores de fora, fatores
de cooperao e competio a serem levados em conta pelo poder pbli-
co. Elas esto aqui to-s enumeradas. Deveriam passar por uma delicada
anlise. De qualquer modo, desde logo fica evidente que um programa de
desenvolvimento agrrio precisa ser mais do que poltica fundiria e pol-
tica agrcola voltada para este ou aquele tipo de estabelecimento. As cone-
xes com poltica industrial, poltica externa, crdito, infra-estrutura, pes-
quisa, educao etc. impem sua insero, como sujeito pleno, no projeto
nacional inclusivo.
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 41
A moldura e os personagens
42
As consideraes apresentam problemas para as formas convencionais
com as quais se tem tentado caracterizar, medir e gerenciar o problema
agrrio. Elas introduzem dvida e alternativa onde, muitas vezes, reina
certeza e dogma. Advertem para a necessidade de ir alm da imagem pri-
meira, no necessariamente falsa, mas, quem sabe, insuficiente.
O pargrafo acima tem endereo. Frei Betto publicou recentemente o
artigo Agronegocio y agricultura familiar na revista espanhola Sin Permiso.
1
Nele, entre outros comentrios, o autor procura demonstrar que a agricul-
tura familiar produz mais, para o pas, do que o chamado agronegcio. O
texto pleno de informaes verdadeiras e relevantes. A rigor, pode-se dizer
que todas elas, alis, so verdadeiras e relevantes. No a que reside a
dificuldade. Em uma anlise mais refinada e circunstanciada, porm, as
categorias parecem ter menos preciso do que recebem no tratamento de
Frei Betto. Os terrenos ocupados por um e outro agricultura familiar e
agronegcio so menos claros e distintos do que se pretende. As cone-
xes so mais reais do que se costuma pensar.
A agricultura familiar , em termos bastante genricos, identificada
pelo tamanho da propriedade e pelo fato de empregar, quase exclusivamen-
te (seno exclusivamente), trabalho no assalariado (o agricultor e sua fa-
mlia). Tambm de modo genrico, o agronegcio identificado com a
grande plantao, bastante capitalizada, com emprego de trabalho assala-
riado e especializao de tarefas e funes. As categorias parecem bastan-
te imprecisas e as fronteiras, idem.
Diversos estudos, mais monogrficos e atentos a diferentes regies,
cultivos e criaes, tm mostrado um mundo mais variado, menos unifor-
me e monotnico. No necessitamos de muita exatido nos nmeros,
apenas sua ordem de grandeza, para ver seu desenho geral. O universo da
agricultura familiar parece agrupar cerca de 1,5 milho de propriedades,
com outros 2,5 milhes na fronteira da definio. Enquanto isso, as
empresas agrcolas tpicas renem algo entre 30 e 50 mil estabelecimen-
tos, com outros 150 mil na margem do impreciso. No extremo do mapa,
por volta de 2,5 milhes de estabelecimentos pequenos (muito pequenos)
estariam no campo da agricultura de pura subsistncia e de duvidosa so-
brevivncia econmica. Ainda nesse extremo, temos as propriedades pouco
ou nada produtivas de grande porte, cerca de 350 mil estabelecimentos.
1
Frei Betto, como se sabe, um pesquisador da rea. Em uma verso provisria deste tex-
to, apontaram-nos que se trata de algum sem substrato terico ou bibliogrfico para ser-
vir de referncia ou polmica. certo. Mas no nessa categoria que o enquadramos. Trata-
se, inegavelmente, de um polemista, divulgador e formador de opinio com enorme
audincia entre movimentos sociais, urbanos e rurais. Nesse sentido, no apenas sintetiza
exemplarmente vises de mundo de atores relevantes na rea constituiu-se, ele prprio,
ator que no pode ser ignorado.
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As cidades cercam os campos
43
A anlise tem mostrado outros aspectos com enorme impacto na
caracterizao dos sujeitos polticos, dos seus interesses, do seu destino
potencial e, sobretudo, por conseqncia, das polticas que o poder pbli-
co pode desenhar para eles. Um desses aspectos altera a leitura que pode-
mos fazer do artigo de Frei Betto. Nele, como dissemos, esto elementos
verdadeiros e relevantes. Mas os elementos ausentes podem alterar o sen-
tido dos presentes. A interpenetrao entre a pequena propriedade, de tipo
familiar, com o mundo do agronegcio um pouco mais complicada do
que faz supor a dicotomia: por meio de compras previamente contratadas,
de participao em associaes e cooperativas ou de outras formas de in-
sero no mercado capitalista, a agricultura familiar tece fios de conexo
com seu aparente simtrico, o agronegcio. A anlise das conexes
relevante para pesquisar suas escolhas quanto a cultivos e criaes, quan-
to a mtodos de trabalho e insumos. Sem a considerao desses fatores,
corremos o risco de formular polticas vagas, genricas, que imaginam com
proverbial facilidade sujeitos, protocolos, etiquetas, os quais, depois, nos
surpreendem por no se comportarem conforme o figurino previamente
desenhado os sujeitos-reais so desobedientes e malcomportados.
grande a tentao do teorizador diante de tal impertinncia emprica:
coloca-se no papel de mestre-escola rabugento, a ralhar com os alunos, a
puni-los com notas baixas, a p-los de castigo at que aprendam. Quan-
do, porm, os resultados so mais trgicos, uma derrota poltica demite o
mestre-escola e a ele resta o consolo de lamentar que o mundo no soube
compreender suas lies. Transformamo-nos ento em comentaristas da
revoluo ausente, profetas do que no foi.
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45
4
PADRES E DILEMAS: DA
SOCIOLOGIA POLTICA
Se o leitor tem seguido nossa exposio na ordem em que a
dispomos, j deve ter inferido que compreendemos o problema do desen-
volvimento agrrio como algo que no apenas tcnico, mas primordial-
mente poltico sobretudo em sua relao, indissolvel, com o projeto
de desenvolvimento nacional. Assim, os contrastes que aparecem entre as
plataformas dos diferentes grupos sociais, programas de partidos e de go-
vernos refletem divises de fundo quanto a modelos de sociedade almeja-
dos por esses sujeitos. Isto , indicam os modelos de pas resultantes dos
diferentes programas, das polticas que propem. Nesse sentido, este ca-
ptulo deve se iniciar com um parntese especulativo, para o qual pedimos
a pacincia do leitor, na certeza de que, a seguir, lucrar em compreenso.
MUDANAS HISTRICAS E LIDERANAS
POLTICAS
Em sua monumental reflexo sobre a moderna sociedade burguesa, Hegel
indicou, no mbito da chamada sociedade civil, a maneira com que se cons-
tituem os interesses e os grupos que os incorporam. Interesses parcela-
res, segmentais; nesse horizonte que vivem os grupos, neles que cons-
tituem seus valores. Para o grupo, esse efetivamente o mundo, tal como
e como deve ser. apenas no plano do Estado, transcendendo o nvel
da sociedade civil, que se pode constituir a classe universal, capaz de su-
perar tais horizontes particulares superar sem desmanch-los, integran-
do-os e conduzir a nao para um programa mais amplo. Marx, admi-
rador da lgica hegeliana, pretendeu inverter seus termos, identificando
as marcas de classe o enraizamento sociolgico, digamos da supos-
ta classe universal, esse sujeito que opera uma extraordinria sntese
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Padres e dilemas: da sociologia poltica
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integradora das idias e valores dominantes, mas estes so idias da clas-
se dominante.
Marx avanou muito pouco na elaborao de uma teoria da poltica nas
sociedades burguesas, cabendo a seus seguidores refletir sobre a natureza
desse nvel da realidade, de seus graus de autonomia, seus modos de cons-
tituio e funcionamento, as tenses que a levam a crises e transformaes.
Uma conhecida e luminosa sntese de Marx constitui o ponto de partida,
nem sempre sublinhado de modo adequado, de tais elaboraes. Naquele
arrazoado, Marx afirmava que o dinamismo fundamental das transforma-
es histricas era o contraste entre o desenvolvimento das foras produ-
tivas e o desenho das relaes sociais. no terreno dos interesses e neces-
sidades que os homens vivem e se diferenciam em grupos e classes. Mas
no terreno da ideologia que percebem e expressam tais identidades e dife-
renas. Nesse terreno, as classes exprimem a maneira com que prescrevem
a superao do conflito, abrindo um novo perodo de desenvolvimento.
Essa prescrio aparece na forma de programas, com os quais uma classe
ou bloco histrico procura integrar-superar as demais. E no terreno da
poltica que levam s ltimas conseqncias tal percepo operando a
transformao das relaes sociais, pelas armas milenarmente conhecidas
da poltica, ou seja, a coero e a persuaso. Transformam, enfim, aquele
mesmo terreno dos interesses e necessidades em que vivem e se consti-
tuem as classes. Sacodem as relaes estabelecidas e criam um novo leito
para o deslanche das foras produtivas. Dessa interveno nasce a nova con-
figurao de relaes sociais: relaes de trabalho, regras de propriedade
etc. A depender do grau de transformao desse quadro, chama-se a isso
de revoluo social.
Foi Antonio Gramsci, talvez, quem mais avanou na tentativa de ela-
borar uma teoria marxista da poltica do mundo da fora e da persua-
so. Sua noo de hegemonia procurou traduzir o modo pelo qual uma
classe, e em especial uma parcela de vanguarda dessa classe, opera aquela
passagem dos interesses para as idias e destas para a poltica. Sabe-se o
papel que ele reserva, ento, aos intelectuais e ao novo prncipe, sujeito
capaz de descolar-se dos fragmentos e formular horizonte mais amplo,
conduzindo a nao para esse projeto.
No lado no marxista do mundo tambm houve elaborao similar. Um
utopista como Saint-Simon exemplo mais bvio. No sculo XIX, o s-
culo da afirmao dos Estados burgueses contemporneos, Auguste
Comte, com seu plano para reformar a sociedade a partir da cincia, uma
espcie de coroao do processo. No sculo XX, Keynes, com seu conhe-
cido desprezo pelo horizonte mesquinho dos homens de negcio e dos
rentistas, via em uma aristocracia intelectual (com a qual se identificava)
o condutor da reforma. Por isso desacreditava da possibilidade do Labour
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As cidades cercam os campos
47
Party assumir tal papel e recusava a ele sua adeso.
1
Por isso tambm
fustigava os conservadores, e concebia um tipo especfico de liberal, ca-
paz dessa tarefa histrica, um liberal no sentido prximo da palavra nos
Estados Unidos.
Em um pas tardio tardio em sua constituio poltica e na confor-
mao de seu modelo socioeconmico , um pensador hoje menos lido
iria levar esse tema ao estatuto de teoria. Karl Mannheim, que, desenhan-
do um diagnstico de nosso tempo, nele v o desaparecimento da ordem
social constituda pelo costume e pelas configuraes espontneas e sua
substituio, acidentada e incerta, mas progressiva e inevitvel, pela ordem
planejada, a ordem construda pela cincia e pela tcnica, incluindo, sobre-
tudo, aquela parte da cincia e da tcnica desenvolvidas para compreen-
der e modelar o comportamento humano. Nesse processo, Mannheim
(1972, p.182-3) atribua um papel decisivo para intelligentsia socialmen-
te desvinculada que resume em si todos os interesses que permeiam a
vida social. Os intelectuais cumprem sua misso de defensores predesti-
nados de interesses intelectuais do todo. O intelectual pode faz-lo por-
quanto seu treinamento o equipou para encarar os problemas do momento
a partir de vrias perspectivas e no apenas de uma, como o faz a maioria
dos participantes de controvrsias (Mannheim, 1972, p.81).
Do lado debaixo do Equador, onde pode no haver pecado, mas segu-
ramente h capitalismo, foi Celso Furtado o pensador que desenhou com
mais detalhe esse personagem e tentou interpret-lo! Furtado definia o
intelectual como o nico elemento dentro de uma sociedade que no s
pode mas deve sobrepor-se aos condicionamentos sociais mais imediatos
do comportamento individual. Essa posio lhe faculta mover-se num
plano de racionalidade mais elevado e lhe outorga uma responsabilidade
toda especial a da inteligncia (Furtado, 1964, p.9-10).
Furtado nunca abandou tais idias e encarnou, at o fim de seus dias, a
realizao de tais idias como uma espcie de misso.
Tais reflexes um aparente desvio de rumo nos surgem a partir
do confronto com algumas vigorosas percepes, luminosas e provocado-
ras, sobre o mundo agro, sua projeo na histria e a confluncia dessa
projeo particular com a chamada questo nacional, a conformao do
1
O problema poltico da humanidade combinar trs coisas: eficincia econmica, justi-
a social e liberdade individual. A primeira necessita esprito crtico, precauo e conheci-
mento tcnico; a segunda, um esprito entusistico e altrusta, que aprecie o homem co-
mum; a terceira, a tolerncia, alento, apreo pelas excelncias da diversidade e
independncia ... O segundo ingrediente o melhor patrimnio do grande partido do pro-
letariado. Mas o primeiro e o terceiro requerem as qualidades do partido ... que tm sido
a sede do individualismo econmico e da liberdade social. Liberalism and Labour. Essays
in Persuasion, ed. de 1972.
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Padres e dilemas: da sociologia poltica
48
pas, dos blocos de classes e fraes de classe que disputam o poder pol-
tico, os blocos histricos que ensaiam dar ao pas um projeto nacional.
O PAS QUE TEMOS
Essas percepes poderiam compor uma espcie de antologia de revela-
es. Aqui apenas sintetizamos os traos que mais nos interessam.
Nessa antologia imaginria, o texto mais antigo foi produzido pelo Co-
mit Interamericano de Desenvolvimento Agrcola (CIDA), entidade da
Organizao dos Estados Americanos (OEA). o captulo IV de Posse e uso
da terra e desenvolvimento socioeconmico do setor agrcola: Brasil, de 1966.
2
Re-
sulta de amplo estudo sobre implicaes do padro fundirio para o mode-
lo socioeconmico brasileiro, tal como aparecia na segunda metade da d-
cada de 1960. Interessa-nos destacar dois elementos. Em primeiro, temos o
que se usou chamar de proprietrio-ausente e as implicaes dessa au-
sncia para a configurao do universo social e poltico. Pensemos nos cl-
culos do proprietrio, nos elementos que condicionam suas decises e com-
portamentos (que no necessariamente so decises resultantes de clculo,
estrito senso). Ora, na descrio apresentada naqueles textos, percebe-se a
pouca incidncia, nessas decises, do que ocorre, de fato, no meio ambien-
te que circunda seu negcio, meio ambiente natural (solo, gua, ar) e social
(relaes humanas, coeso social, administrao das polticas pblicas). Se
o empresrio ausente desse ambiente, a qualidade do ambiente tambm
bastante ausente de suas consideraes e escolhas. As duas coisas parecem
descoladas. Note-se, ainda, como outro lado da moeda, as duas faces desse
sujeito social. Por um lado, proprietrio rural. Dessa atividade retira gran-
de parte, seno a maior parte de seus dividendos, funda sua base poltica e
a cauo para obteno de crditos, isto , como lembrava Schumpeter, para
ter acesso antecipado a um direito e utilizar uma riqueza que ainda no
tinha criado. Por outro, ele tambm um agente da economia urbana
comerciante, industrial, financista e usurrio , disso tambm retirando
dividendos e prestgio. Quando se fala, assim, de vis antiagricultura das
polticas de governo dos pases subdesenvolvidos, seguramente no Brasil
seria imprprio entend-lo como vis antiproprietrio agrrio. Este, alm
de enriquecer no campo e na cidade, ocupou e segue ocupando espaos de-
terminantes da mquina poltica, no Congresso, nos governos estaduais e
municipais, nas assemblias e cmaras, no Judicirio. Qualquer inspeo
2
Comit Interamericano de Desenvolvimento Agrcola. Posse e uso da terra e desenvolvimento
socioeconmico do setor agrcola: Brasil. Washington, D.C.: Secretaria Geral da Organizao
dos Estados Americanos, 1966. O captulo IV foi reproduzido em PRADO Jr., Caio. Et al.
A agricultura subdesenvolvida. Petrpolis: Vozes, 1969.
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As cidades cercam os campos
49
superficial verifica o quanto antigos coronis continuam sendo poderosos,
muitos deles, claro, travestidos de coronis ps-modernos.
Estudos recentes, como o de Sayad (1984), mostraram um resultado
singular e relevante do funcionamento efetivo do Sistema Nacional de
Crdito Rural (SNCR), portanto posterior anlise do documento do CIDA.
Outros interesses se somaram aos dos grandes proprietrios rurais, na alian-
a conservadora e anti-reformista. Os grandes proprietrios tm sua posi-
o fortalecida pelo SNCR so os que mais tm acesso a ele. Mais ain-
da: Sayad indica que, com o crdito rural subsidiando e garantindo a
operao de suas atividades agrrias, eles podem mobilizar seus recursos
prprios para outras inverses (manufatura, comrcio, servios, aplicaes
financeiras). O SNCR, desse modo, no aumenta os recursos investidos na
agricultura substitui sua fonte. Tambm no elimina o proprietrio au-
sente e bifronte alimenta-o. De outro lado, os estudos de Moreira (1999)
e Belik (2000) mostram como a indstria (a jusante e a montante) come
os benefcios do crdito. Nada surpreende, pois, na afirmao de que a
aliana anti-reformista tenha sido ampliada e diversificada nos grupos que
a compem.
A partir do relato do CIDA tambm entendemos quo difcil e impro-
vvel (se dependesse desses sujeitos) seria a adoo de polticas que reva-
lorizassem o mundo rural. No nesse mundo que o proprietrio e sua
famlia vivem, seus filhos estudam; possvel que estes sequer conheam
o negcio agro dos pais.
Contemplemos os Quadros 3, 4 e 5, a seguir, com dados para 1980. Re-
gistram, portanto, algo que anterior aos ajustes neoliberais. Eles so atua-
lizados pelo Quadro 6, a seguir, que apresenta nmeros do perodo ps-re-
formas neoliberais. Pode-se imaginar algum motivo para que as regies
predominantemente rurais do pas atraiam jovens ou conservem sua ener-
gia vitalizante? A resposta mais provvel ... No! Mas o que este retrato dos
proprietrios-ausentes, mas influentes, permite entender por que e como
esse quadro se consolidou, como configurou seguidas e cotidianas decises
(e no-decises) de alocao de recursos para servios bsicos da cidadania.
Quadro 3 Freqncia a estabelecimentos educacionais pela populao de cinco anos de idade
ou mais, 1980
Urbana
% da populao % da populao
Rural
urbana rural
Pr-escola 939.024 1,17 144.057 0,37
Primrio 16.935.858 21,04 5.623.222 14,56
Secundrio 2.880.138 3,58 198.459 0,51
Universidade 1.347.045 1,67 33.810 0,08
Fonte: Dados do Anurio Estatstico, IBGE, 1981, apud ALBUQUERQUE M. C. e NICOL, R. Economia
agrcola. O setor primrio e a evoluo da economia brasileira.
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Padres e dilemas: da sociologia poltica
50
Quadro 5 Nveis comparativos de servios de sade disponveis populao urbana e rural no
Brasil pelo Inamps, 1980
Urbana
% da populao % da populao
Rural
urbana rural
Nmero de
9562.121 11,88 2.191.330 5,67
hospitalizaes
Nmero de visitas
160.208.137 199,06 19.543.037 50,60
aos ambulatrios
Nmero de exames
12.476477 15,50 345.824 0,89
mdicos
Nmero de tratamentos
68.429.435 85,02 8.076.812 20,91
mdicos especializados
Nmero de tratamentos
36.675.814 45,57 17.102.222 44,28
dentrios
Fonte: Dados do Anurio Estatstico, IBGE, 1981, apud ALBUQUERQUE M. C. e NICOL, R. Economia
agrcola. O setor primrio e a evoluo da economia brasileira.
Quadro 6 Domiclios particulares permanentes que tm acesso a alguns servios e bens bsi-
cos e taxa de analfabetismo (%): Brasil e Nordeste, 1996
Item/Bem
Brasil Nordeste
Urbano Rural Urbano Rural
Esgotamento sanitrio 96,1 62,0 88,4 39,7
Coleta de lixo 87,5 12,0 72,9 7,3
Iluminao eltrica 98,7 66,9 97,4 52,3
Telefone 30,3 4,5 20,0 2,2
Filtro de gua 61,5 43,3 64,0 41,8
Geladeira 86,4 43,2 69,5 22,0
Rdio 91,9 83,9 86,5 78,1
Televiso 91,3 54,3 83,7 38,5
Analfabetos 10 anos ou + 10,0 29,3 19,2 42,3
Fonte: IBGE. PNAD (1996); Sntese de Indicadores (1997). Reproduzido de GRAZIANO DA SILVA, J. O
novo rural brasileiro. Campinas, Instituto de Economia/Unicamp, 2002, p.106.
Quadro 4 Residncias particulares. Disponibilidade de servios, 1980
Urbana
% de residncias
Rural
% de residncias
urbanas rurais
gua encanada 13.810.934 75,82 262.107 3,19
Sistema de esgoto 6.886.695 37,81 63.274 0,77
Fogo a gs 15.170.946 83,29 1.044.946 12,71
Energia eltrica 16.124904 88,53 1.692.459 20,58
Geladeira 12.054.999 66,17 1.034.439 12,58
Televiso 13.311.504 73,08 1.207.373 14,68
Automvel 5.155.716 28,31 777.058 9,45
Fonte: Dados do Anurio Estatstico, IBGE, 1981, apud ALBUQUERQUE M. C. e NICOL, R. Economia
agrcola. O setor primrio e a evoluo da economia brasileira.
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As cidades cercam os campos
51
Mantido um quadro como esse, no h plano de desenvolvimento agr-
rio que se sustente. O mais provvel que se repita o filme exibido pela
passagem de Roulqui:
A transferncia da capital federal, assim como, antes, a criao de uma nova
capital para Minas Gerais, Belo Horizonte, fundada em 1897, ou para Gois,
Goinia, no esto desconectadas da gnese histrica do Brasil nem com sua cul-
tura nacional. O esprito bandeirante e a miragem da fortuna fcil condicionam a
organizao da vida coletiva e a relao com o territrio. A procura do lucro ime-
diato no exclusiva dos garimpeiros que se lanam em direo do ouro de ontem
ou de hoje. As elites no hesitam a investir tudo no produto bem cotado no mercado
mundial. O Brasil continua a ser um pas de minerao. Explora-se e parte-se.
Mesmo a agricultura tem uma dimenso mineradora. Liquida-se a vegetao e es-
gotam-se os solos como se exaure um filo de minrio, depois se deixa o lugar em
busca de outras terras. Claude Lvi-Strauss no hesitou em falar, a esse respeito,
de uma agriculture de rapine. O povoamento estvel que humaniza duravelmente
a paisagem no a nota dominante desta lgica produtiva. O Brasil no tem cam-
poneses no sentido francs do termo, com aquilo que isso implica de intimidade,
de familiaridade com o solo, ele no conhece seno desbravadores e agricultores
em busca de terras livres e produes rentveis. O conjunto da sociedade o refle-
xo desta economia nmade. (Roulqui, 2006, p.42)
O PAS QUE QUEREMOS?
Parece haver grande acordo na afirmao de que toda e qualquer estrat-
gia de desenvolvimento rural combinaria os seguintes planos de interven-
o para o setor pblico:
1) programas de criao de instituies relacionadas pesquisa agrco-
la, educao rural, treinamento de agricultores;
2) programas de investimento em infra-estrutura, incluindo irrigao,
drenagem e estradas rurais;
3) programas para melhorar a comercializao de produtos e a distri-
buio de insumos;
4) polticas relativas a preos, tributao e sistema de posse e uso da
terra; e
5) programas de bem-estar rural nutrio, sade, assistncia social,
educao, lazer, cultura e comunicaes.
Contudo, listados esses itens, aqui se encerraria o consenso. Nenhuma
dessas polticas neutra ou tem condies de ser percebida como neutra.
Feito o rol, enfim, comea o problema mais difcil: a formao de consen-
sos para a adoo de polticas efetivas, que podem ter resultados antag-
nicos ou podem ser vistas como antagnicas pelos grupos sociais em pre-
sena. Da a importncia de identificar essas foras em presena atores
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Padres e dilemas: da sociologia poltica
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sociais e polticos relevantes, seus interesses, valores, inclinaes. Celso
Furtado equacionava tal problema do seguinte modo:
Um estudo mesmo sumrio da sociedade brasileira deixa ver que a apropria-
o do excedente entendido este como o produto social que no utilizado para
reproduzir a populao obedece a um sistema de foras que pode ser descrito a
partir dos seguintes elementos: a) controle da terra; b) controle de mercados de
estruturas oligopolistas; c) controle dos fluxos financeiros; d) estruturas corporati-
vas; e) estruturas sindicais. Essa enumerao no tem qualquer pretenso
taxionmica nem exaustiva. O que se tem em vista enfatizar que o sistema de
preos relativos, que est por trs da distribuio da renda, comandado por um
conjunto de foras sociais mais ou menos institucionalizadas, que no se modifi-
cam com facilidade ou sem suscitar resistncia e resposta. O tecido de relaes
sociais em que se cristalizam os privilgios de grupos possui uma inrcia que a
contrapartida da estabilidade social; a defesa desses privilgios que engendra a
resistncia mudana. (Furtado, 1982, p.62)
Reitera-se desse modo que o principal problema do desenvolvimento
agrrio, sobretudo em sua relao, indissolvel, com o projeto de desen-
volvimento nacional, no tcnico, primordialmente poltico. Trata-se
do problema poltico da produo de consensos ou das coalizes socio-
polticas capazes de conduzir a transformaes qualitativas na ordem esta-
belecida. Ou, em outro registro semntico, trata-se da constituio do novo
prncipe, sujeito poltico capaz de formular projetos polticos suficiente-
mente inclusivos para incorporar as diferenas internas da coalizo. Ao
mesmo tempo, esses projetos precisam ser suficientemente realistas, acre-
ditveis e esperanosos, capazes de mobilizar os associados.
O problema-chave no tcnico, nem de conhecimento tcnico, estrito
senso. poltico. De conhecimento poltico e tambm de produo de ao
poltica. So duas coisas diferentes, ainda que estreitamente conectadas.
Conhecimento poltico: identificar sujeitos, interesses, valores, potenciais
de cooperao e de conflito. Produo de ao poltica: provocar o consenso,
antecipar o consenso para que ele se realize (Furtado). O conhecimento
poltico ferramenta essencial para reduzir o custo da inovao induzida...
3
Precisamos hoje de um mtodo mais elaborado para criar consciente-
mente o consenso, diz Mannheim, [de] mtodos para criar uma vontade
poltica unificada mediante um acordo voluntrio entre os grupos sociais
antagnicos. (Mannheim, 1972, p.57).
Celso Furtado repete, seguidamente, em numerosas passagens, que cabe
aos intelectuais antecipar o consenso e preparar o caminho para que ele
se organize.
3
...avanos no conhecimento das cincias sociais tiveram o efeito de mudar a curva da oferta
de inovao institucional para a direita, desse modo reduzindo os custos da mudana ins-
titucional. (RUTTAN, 2006, p.71)
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As cidades cercam os campos
53
Parece cada vez mais evidente que algumas iluses caras e confortadoras
precisam ser postas em questo, se queremos entender o nosso problema
na forma ativa, aquela que o v como transformvel, no como algo cuja
existncia se lamenta. Se, nessa altura da reflexo, quisssemos adiantar uma
dessas constataes, diramos: No nos inventemos sujeitos, no nos dei-
xemos escravizar por enquadramentos que limitem a percepo da realida-
de e, portanto, dos potenciais de desdobramento do futuro. A anlise do
mundo agro brasileiro no pode seguir escrava da dicotomia agronegcio,
agricultura de escala, capitalizada e tecnicamente carregada versus agricul-
tura familiar (para a qual as adjetivaes seriam inversas ao conceito ante-
rior). Os sujeitos reais no se comportam nem se comportaro conforme
esse apertado figurino. No cultivemos desiluses, que nos encaminham,
segura e serenamente, para a derrota e a depresso. Ou para a tentao au-
toritria, que apenas adia a derrota e talvez a torne ainda mais dolorosa.
Outra constatao que se afirma de modo progressivo que o papel do
Estado na conformao do desenvolvimento agrrio absolutamente
decisivo. No se trata de discutir se o Estado deve ser grande ou pequeno,
enxuto ou derramado. Ele precisa ser forte. Para isso, precisa ter, sobretudo,
instrumentos de coleta e seleo das informaes relevantes, instrumentos
de processamento dessas informaes, instrumentos de uso dessas informa-
es para orientar a atividade produtiva e a ao coletiva de agricultores e
criadores. No parece injusto afirmar que no temos essas ferramentas, e o
pouco existente, aqui como em outras reas da ao estatal reguladora, foi
severamente danificado pelas reformas da ltima dcada.
Repita-se, exausto, para que nunca o esqueamos. O principal pro-
blema do desenvolvimento agrrio, sobretudo em sua relao, indissolvel,
com o projeto de desenvolvimento nacional, no tcnico, primordial-
mente poltico. Os contrastes que aparecem entre as plataformas dos dife-
rentes grupos sociais, programas de partidos e de governos (delineados em
nossos textos anteriores) refletem divises de fundo quanto a modelos de
sociedade almejados por esses sujeitos.
No se trata apenas nem principalmente de divergncia sobre aspectos
tcnicos das polticas apregoadas. O que est em jogo sem o surgimen-
to de uma clara viso hegemnica que consiga introduzir liderana estvel
no espao poltico brasileiro o lugar e a forma que diferentes sujeitos
pretendem para o espao rural no projeto de desenvolvimento do pas.
Durante algum tempo, o inevitvel discurso da globalizao tudo pare-
ceu explicar e/ou justificar. E obscureceu ainda mais esse quadro de esco-
lhas, ao fomentar a iluso de que a escolha j estava feita revelia do pas
e de seus cidados. A lgica aparente da integrao competitiva deslocava
do cenrio a discusso de projetos de longo prazo pejorativamente qua-
lificados como grandes narrativas obsoletas, ineficazes e tendencialmente
totalitrias. De fato, o novo discurso, na aparncia plural ou ps-moder-
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Padres e dilemas: da sociologia poltica
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no, reduzia o pas condio de neocolnia, de ser poltico cuja forma e
cujo fim so definidos alhures, por foras maiores, incontrolveis. A ver-
so mais caricata de tal orientao subalterna foi verbalizada por um ex-
ministro da Educao (da educao!) que chegou a afirmar que o
desenvolvimentismo era coisa do passado:
Para mant-lo, era necessrio criar uma pesquisa e tecnologia prprias. Com a
abertura e a globalizao, a coisa muda de figura. O acesso ao conhecimento fica
facilitado, as associaes e joint ventures se encarregam de prover as empresas de
pases como o Brasil do know-how que necessitam Alguns pases, como a
Coria, chegaram mesmo a terceirizar a universidade. Seus melhores quadros vo
estudar em escolas dos Estados Unidos e da Europa. Faz mais sentido do ponto de
vista econmico.
4
Como economista, o ministro calculou que educao custava caro de-
mais escolheu a ignorncia.
4
Revista Exame, 17 de julho de 1996.
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5
AGRONEGCIOS
VERSUS CAMPONESES?
Os modelos analticos que enquadram nosso objeto mo-
delos conceituais e visuais permitem compreender (e, em certa medi-
da, superar) a contraposio entre os sistemas de grandes fazendas for-
distas, similares s plantations, e o universo da assim chamada agricultura
familiar.
Consideremos dois diagramas (um deles j reproduzido), que buscam
enquadrar o mundo produtivo (e o agro, especificamente) em um con-
texto mais amplo.
O primeiro (aquele que repetimos) este:
Fonte: Adaptado de F. Damette e J. Scheblin apud Carrou, Collet e Ruiz, 2005, p.56.
Figura 6 Os condicionantes dos subsistemas produtivos: esferas de inclu-
so, influncia e determinao.
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Agronegcios versus camponeses?
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O quadro permite perceber fatores dos quais depende o sucesso ou
insucesso, os rumos, a qualidade do mundo produtivo: o que, como e para
quem se produz.
O segundo diagrama (Figura 6) procura separar, entre os condicionan-
tes do segmento produtivo agropecurio, os fatores naturais e aqueles ar-
tificiais, isto , produzidos pela mo humana. Aqui, o farming system apa-
rece como um objeto (e sujeito) submetido a dois conjuntos de
condicionantes. A parte de cima (com duas subdivises) mais tipicamente
man made, fruto da ao humana; a de baixo, menos vulnervel a essa
manipulao. Metade fortuna, metade virt, como dizia a centenria sen-
tena de Maquiavel: uma parte do que nos advm resulta de foras sobre
as quais escasso o conhecimento, a previso e o controle do agente hu-
mano. A outra metade, porm, fruto da ao inteligente.
Olhando mais atentamente para o diagrama da Figura 6, percebemos
como o avano do conhecimento reduz uma dessas metades. seguramen-
te limitada a possibilidade de transformar todo o lado de baixo do diagra-
ma em condies man made. A literatura tem indicado que isso mais
evidente no caso da agricultura, em que o ritmo da vida, das estaes, do
desenvolvimento dos seres vivos tem suas prprias exigncias. Mas o pr-
prio fato de tornar tais fatores previsveis coloca-os mais prximos da virt:
sabendo-se o rumo e a intensidade da roda da fortuna, podemos nos pre-
parar para seus efeitos (mesmo que eles sejam inexorveis). Ou seja, mes-
mo que fatais, no so inesperados ou surpreendentes.
Figura 6
propriedade, posse, uso
crdito
pesquisa, extenso
Cho da fazenda
Decises
descentralizadas
escolha de culturas
definio detarefas
alocao de tempo
seleo de tcnicas
clima (temperaturas, chuvas, estaes)
pestes, doenas, ervas daninhas
solo, topografia, recursos hdricos
Decises
descentralizadas
produtores
Condicionantes
socialmente
produzidos
Instituies
reguladoras, estatais,
paraestatais,
corporativas
Condicionantes
naturais
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As cidades cercam os campos
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O projeto de desenvolvimento envolve as suposies expostas nos dois
pargrafos anteriores. E por isso ele pro-jecto, algo que se produz delibe-
rada, planejadamente, by design. E tambm por isso nacional, coloca-
se no plano poltico da ao coletiva: as decises de fundo, sobre os fins
desejados e no apenas sobre os meios de atingi-los, so tomadas no plano
da poltica. E, fundamentalmente, so tomadas no mbito do Estado na-
cional, mbito em que os trs monoplios do poder poltico se exercem com
legitimidade, porque referendados pelos cidados-eleitores: monoplio da
produo da norma de universal cumprimento (s o Estado faz lei), mono-
plio da taxao do excedente econmico (s o Estado taxa), monoplio
da coero fsica (s o Estado obriga e pune). nesse espao, o Estado na-
cional, que se traam as polticas de fomento e as regulaes decisivas para
condicionar o mundo produtivo: o que produzir, como e para quem.
A idia de desenhar (projetar) polticas para o desenvolvimento agrrio
da poltica de pesquisa, mas tambm polticas de educao, sade, infra-
estrutura, fundiria, ambiental, fitossanitria, creditcia etc. supe tais
postulados e definies de partida. At mesmo nas afirmaes mais pro-
saicas, que parecem ou pretendem registrar verdades auto-evidentes e auto-
suficientes, podemos notar tal dependncia lgica, podemos evidenciar
como, de fato, a adoo de polticas uma escolha, resposta especfica,
determinada a uma pergunta de partida: que tipo de pas vislumbramos
construir, a mdio e longo prazo?
At mesmo nas afirmaes mais prosaicas, dissemos no pargrafo an-
terior. Vejamos uma delas. usual, por exemplo, afirmar-se (como indica-
dor de peso gravitacional) que o agronegcio, no Brasil, representa um tero
do PIB ou um tero das exportaes. Isso verdadeiro. Ao lado de tal co-
tao, contudo, faz falta lembrar que no apenas o agronegcio relevan-
te para a exportao (nessa razo de um tero), mas que a exportao
decisiva para o agronegcio (na proporo de metade), o que leva, certa-
mente, a outras inferncias sobre o mesmo fenmeno. A conjuno dos
dois modos de olhar a coisa ajuda a pensar melhor o sentido da poltica
agrcola, que seria perigosamente enviesada se apenas a primeira sentena
fosse dita. A qual fim se destina tal poltica? Como a exportao meio
para tal fim? A ampliao dos ngulos ajuda a perceber que postular a
exportao como um fim significa abandonar, praticamente, a reflexo com
base na nao como unidade de anlise. Apenas uma colnia uma no-
nao, um corpo heternomo pode ser definida como um ente funda-
mentalmente exportador, orientado para a realizao dos fins de outro ente,
a metrpole. A colnia no pensa, pensada. No se declara, declarada.
Tal gnero de reflexo seria suprfluo, talvez sequer surgisse, se o Bra-
sil fosse uma colnia (ou neocolnia) de plantations exportadoras, voltada
a resolver problemas e necessidades da metrpole. esse tipo de posicio-
namento subalterno que levou, por exemplo, um ministro de Educao a
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Agronegcios versus camponeses?
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declarar que, na era da globalizao (sempre ela...), investimento em edu-
cao superior e pesquisa dispensvel, pode ser terceirizada para o exte-
rior. Se, porm, o Brasil no e no quer ser colnia, isso o obriga a pensar
o desenho que se far do mundo agro (e agroindustrial). Decidir se ele
ter o formato da plantation moderna ou do latifndio de proprietrio-
ausente ou, ento, um desenho mais complexo em que a imagem da
plantation se transforma na de complexo agroindustrial, a de economia
camponesa na de agricultura familiar, e o conjunto da resultante em uma
trama fina, o que autores como Yujiro Hayami chamam de contract farming.
Vejamos o que significa esse ltimo desenho o contract farming expli-
cado por Hayami. Talvez ajude-nos a evitar esteretipos que tm viciado
a discusso do desenvolvimento agrrio entre ns. Modelos simplificados,
imagens extremadas so com freqncia recursos heursticos importantes,
teis, imprescindveis mesmo. Mas, quando se congelam em esteretipos,
corremos o risco de censurar o pensamento, j que, com alguma freqn-
cia, esteretipos mascaram as escolhas polticas, apresentando-as como
imposies da realidade.
A argumentao de Hayami aparece no meio de detalhados e documen-
tados estudos sobre o desenvolvimento agrrio no leste asitico. A sua
primeira afirmao, que nos interessa destacar, esta: nos pases em de-
senvolvimento ainda existe uma Questo Agrria e ela precisa ser pensa-
da em um quadro analtico que fuja do eixo viciado, aquele que se centra-
liza na comparao de eficincias relativas (camponeses versus plantations).
A construo de dois modelos polares economia camponesa, por um
lado, plantation/latifndio, por outro tem orientado grande parte da
discusso sobre a questo agrria nos ltimos cinqenta anos. Nesse tipo
de arrazoado,
O termo plantation se refere aqui a grandes propriedades baseadas em tra-
balho assalariado, e que foram inicialmente estabelecidas em economias desen-
volvidas por colonizadores ocidentais com o propsito de extrair produtos agrco-
las tropicais para export-los ao seu pas de origem. Um paradigma tradicional
desenvolvido sob o colonialismo foi identificar o setor latifundirio (de plantations)
como um enclave moderno equipado para o mercado internacional, e o setor cam-
pons como dominado pela idia de subsistncia e indiferente aos incentivos do
lucro criados por mudanas nas demandas de mercado e por oportunidades tec-
nolgicas. (Hayami, 1998, p.303)
Posta em perspectiva, essa construo dual evolui para aquela que ope
agricultura familiar e agronegcio. Este termo parece reencarnao mais
ou menos deletria do projeto colonial ou senhorial, para alguns. Para
outros, apenas o equivalente do progresso, ento identificado com um
ideal fordista traduzido da fabrica para a fazenda.
Hayami lembra do problema para o qual a integrao vertical de que
a plantation um caso tenta se apresentar como resposta: coordenar
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As cidades cercam os campos
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produo na fazenda com processamento e comercializao em mercados
no locais (nacionais e internacionais). A economia camponesa e a agricul-
tura familiar no podem evitar essa questo: como construir um canal
adequado para conectar a agricultura de pequenos proprietrios com am-
plos mercados nacionais e internacionais (Hayami, 2006, p.2). O autor
ainda nota que
uma grande plantation baseada em trabalho assalariado sob administrao centra-
lizada era uma organizao necessria e eficiente para a abertura de novas terras
para a produo de cultivos de exportao, dada sua capacidade de construir a infra-
estrutura necessria, estradas e portos, enquanto que as pequenas propriedades no
tm nenhum incentivo para investir em infra-estrutura uma vez que sua escala
operacional muito pequena para internalizar ganhos advindos deste tipo de in-
vestimento. (Hayami, 2006, p.12)
Esse sistema teve e tem algum sucesso em circunstncias bem defi-
nidas: ocupao de fronteiras e atividades produtivas que tendem
monocultura. Contudo, depois que o estgio de abertura das terras tinha
terminado e a infra-estrutura estava construda, o sistema de plantation se
tornava cada vez mais ineficiente em relao ao sistema de pequenas pro-
priedades (Hayami, 2006, p.6). No apenas menos eficiente, salienta o
autor: o sistema de plantation responde tambm de modo bastante prec-
rio a exigncias de conservao do meio ambiente, da inovao e da esta-
bilidade social:
plantations geralmente se especializam em um nico cultivo. Esta tendncia para a
produo de uma monocultura reduz a flexibilidade destas organizaes produti-
vas, sua habilidade para responder a mudanas na demanda atravs de mudanas
para a produo de outros cultivos. Alm disso, a produo contnua de um nico
cultivo geralmente resulta em degradao do solo e numa crescente incidncia de
pragas; a aplicao de fertilizantes e produtos qumicos causa uma severa sobrecar-
ga para a sade humana e o ambiente ... a especializao dos trabalhadores das
plantations em tarefas especficas inibe o desenvolvimento de sua capacidade ad-
ministrativa e empreendedora o sistema de plantation a fonte dos conflitos de
classe entre os trabalhadores e os administradores e capitalistas. A presena de um
enclave de plantation em economias rurais onde predomina o modo campons de
produo freqentemente torna tensas as relaes nas comunidades rurais. Quan-
to ao critrio de estabilidade social, portanto, o sistema de plantation no preo
para o sistema de pequenos produtores relativamente homogneos donos de peque-
nas propriedades no importa o quo pequenas elas sejam. (Hayami, 1998, p.306)
Assim, o sistema de plantation fora uma resposta, historicamente pro-
duzida, a um determinado problema. Contudo, era resposta que gerava
problemas outros ou melhor: gera situaes que se definem como pro-
blemas... a depender dos objetivos que julgamos desejveis. Essa observa-
o decisiva: para alguns, talvez, esses problemas no existam ou no
tenham relevncia.
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Agronegcios versus camponeses?
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Hayami destaca e, para nossos fins, esse nos parece um elemento
estratgico o modo de superar tais problemas:
Estas desvantagens podem ser mitigadas se o sistema de plantation for reorga-
nizado no sistema de contract farming. No contract farming, uma empresa (ou coope-
rativa) de agronegcio administra o processamento e a comercializao, mas con-
trata os agricultores camponeses para o fornecimento de produtos agrcolas. A
empresa fornece orientao tcnica, crdito e outros servios aos camponeses em
troca da produo prometida empresa. Deste modo, o sistema pode aproveitar os
camponeses na produo agrcola sem sacrificar economias de escala no processa-
mento e na comercializao. Uma grande vantagem deste sistema utilizar no ape-
nas o trabalho fsico, mas tambm a capacidade administrativa da populao rural
em economias em desenvolvimento. A alta eficincia deste sistema ilustrada pelo
fato de a Tailndia, que em tempos relativamente recentes comeou a produzir
abacaxi enlatado neste sistema, ultrapassou as Filipinas, anteriormente lder na ex-
portao de abacaxi enlatado, cuja produo baseada no sistema de plantation
O enfoque racional, portanto, deveria ser o desenvolvimento de um mecanismo
de induo para o estabelecimento de uma organizao agrria que combine ade-
quadamente as capacidades empreendedoras e administrativas tanto dos campo-
neses quanto das empresas de agronegcio.
Uma poltica projetada nesta direo poderia incluir a eliminao progressiva
de tratamento especial para plantations, tais como os arrendamentos de terras em
termos favorveis e a distribuio especial de licenas de importao e moeda es-
trangeira, e a aplicao mais severa de leis trabalhistas e ambientais s fazendas
empresariais. Ao mesmo tempo, o governo tem que investir em educao, pesquisa
e extenso para desenvolver a capacidade de pequenos produtores para operar o
esquema de contract farming de maneira eficaz. (Hayami, 1998, p.306-7)
Hayami refere-se a uma poltica projetada nessa direo H uma po-
ltica, construda, portanto, que pode ou tem de haver, como sugere
o autor:
Com certeza, organizaes no lucrativas, como cooperativas agrcolas e as-
sociaes comunitrias, tm um papel importante. Organizaes governamentais
e no governamentais podem dar a elas um grande apoio atravs de atividades como
pesquisa agrcola, desenvolvimento e extenso, bem como educao e treinamen-
to para aprimorar sua capacidade tecnolgica e administrativa ao invs de conce-
der-lhes privilgios especiais nas finanas e no comrcio. Do mesmo modo, o go-
verno tambm pode fazer muito para apoiar as atividades de empreendedores
pblicos e privados no campo. Investimentos pblicos e infra-estrutura de comu-
nicao e transportes contribuem no apenas diretamente para redues nos cus-
tos de comercializao tangveis, mas tambm para redues nos riscos de comer-
cializao e nos custos de transao atravs de fluxos de informao melhorados,
promovendo, assim, novas entradas e competio no mercado. Redues signifi-
cativas no risco de comercializao e nos custos de transao tambm so espera-
das com o desenvolvimento de servios pblicos de informao tais como a clas-
sificao, a padronizao de pesos e medidas, a troca de mercadorias, a previso
de safras e cotaes regulares dos preos de mercado em vrios centros de comr-
cio atravs de mdias de massa. (Hayami, 2006, p.22-3)
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As cidades cercam os campos
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A elaborao de Hayami sobre o contract farming tem um lado descriti-
vo: expe uma soluo prtica encontrada pelos agricultores, em diversos
pases, para resolver problemas de alocao tima de recursos. E tem um
aspecto normativo: aponta para a superioridade dessa forma de organiza-
o sobre o sistema de plantations e de integrao vertical.
Aparentemente, o modelo supera ou contorna o conflito, sempre apon-
tado, entre os objetivos de eficincia e eqidade. Hayami alega no ape-
nas que o contract farming mais eficiente, como tambm produz menos
desigualdade e polarizao social. Mais ainda: a seu ver, produzindo me-
nos desigualdade produz tambm menos tenso, que por sua vez fator
de ineficincia.
Mas h problemas, tambm, nesse modelo aparentemente to virtuo-
so. Na indstria, o modelo da subcontratao fora difundido como uma
das formas da terceirizao de atividades auxiliares ou de apoio. Visava a
reduzir custos, aliviando encargos sociais e trabalhistas, flexibilizando
contratos de trabalho, transformando custos fixos em variveis.Se
desregulamentado, se deixado a si mesmo e s foras naturais do merca-
do, tal movimento comporta enorme risco. possvel se criar mercados
de trabalhos duais segmentados com um setor desprotegido respon-
svel pela absoro de trabalhadores informais e/ou sub-remunerados. Em
que medida o contract farming de Hayami teria tal propenso? Como pode-
ria ser contrabalanada?
Para refletir sobre essas perguntas, um recuo no tempo e nos argumen-
tos pode ser til. Durante o sculo XX, numerosos pensadores reformistas
sublinharam a relevncia dos mecanismos de transferncia estatal como
custos sociais e trabalhistas, taxao, regulaes ambientais ou de regu-
lao dos investimentos para atingir fins socialmente desejveis e/ou reduzir
os impactos negativos das oscilaes a que est sujeita uma economia de
mercado. Acentuaram tambm o papel decisivo do Estado na regulao das
mudanas estruturais. A teoria do estado regulador a filosofia social sin-
tetizada por J. M. Keynes no ltimo captulo de sua Teoria geral de 1936
apoiava-se na descrio de grandes males nada imaginrios, para quem
olhava sem travas ideolgicas os resultados da competio capitalista. A
desigualdade era apontada como matriz de instabilidade social e poltica,
anomia, possibilidade de rupturas regressivas. Por outro lado, a pobreza
absoluta e o salve-se-quem-puder eram descritos como uma dissipao
de energia, queima de ativos (humanos) indispensveis para o ciclo seguinte
de recuperao dos negcios. Ainda no entreguerras, o socilogo alemo
Karl Mannheim alertava para o fato de as ferramentas intelectuais do pla-
nejamento j estarem disponveis, prontas para afetar o comportamento
social, em lugar do costume, da tradio e do laisser-faire. No ps-guerra,
um grande estudioso e entusiasta do welfare state, T. H. Marshall utiliza essas
idias em seu j clssico Social policy in the twentieth century.
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Agronegcios versus camponeses?
62
A reflexo dos reformadores era solidamente fundada em experincias
dolorosas do sculo XX, da depresso ao nazifascismo. E sua argumenta-
o no era apenas tica, relativa a fins. Pretendia ser tambm pragmtica,
visava aos meios. Compreendia que toda transformao estrutural e a
sociedade moderna assume a transformao como rotina tem perdedo-
res e ganhadores. A existncia de uma esfera pblica forte, gerenciando o
processo, aparece, no arrazoado, como essencial para prover polticas de
compensao para que perdedores no se desesperem e destruam o siste-
ma. Ou, ento, para que no desapaream e faam falta mais tarde, no
ciclo ascendente que os requerer. As polticas compensatrias so, portan-
to, em outro modo de ver, polticas de estabilizao e de desenvolvimen-
to. Os gastos pblicos, nesse vis, so investimentos no futuro. Esse velho
argumento (de Keynes, Mannheim e Marshall, entre outros) visivelmen-
te retomado em estudos recentes do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) sobre pobreza, desigualdade e democracia
e do Banco Mundial sobre as reformas de segunda e terceira gera-
es, as reformas ps-ajuste. Aparece tambm, com fervor e freqncia
quase religiosos, nos escritos daqueles que parecem querer criar uma nova
economia do desenvolvimento, uma espcie de teoria do ps-ajuste.
Stiglitz o nome mais importante dessa corrente. Mas a constelao de
escritos sobre o tema j enorme e teramos de escrever outro livro para
dar conta de seus desdobramentos.
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6
DESENVOLVIMENTO AGRRIO
E TECNOCINCIA
Neste captulo, iniciamos com a descrio esquemtica dos
condicionantes do desenvolvimento agrrio, sublinhando os diferentes
graus de controle sobre sua proviso. A seguir, expomos as razes pelas
quais o campo do conhecimento pesquisa e desenvolvimento (P&D),
extenso, ensino estratgico, por que essencialmente pblico e por
que tem de ser desenvolvido pelos Estados nacionais e no apenas por
empresas, organizaes multilaterais e instituies internacionais de pes-
quisa. Introduzimos, a seguir, o debate sobre formatos adequados para a
atividade de pesquisa e extenso.
CONDICIONANTES DO DESENVOLVIMENTO
AGRRIO E DIFERENTES GRAUS DE CONTROLE
SOBRE SUA PROVISO
Podemos distinguir duas faces no que chamamos de Desenvolvimento
Agrrio. Uma delas, qualitativa, diz respeito ao modelo, ao formato des-
se universo que tipo de propriedade e de relaes sociais nele se so-
bressaem, quais os valores que o animam, quais as instituies que encarna
e o encarnam. A outra face, quantitativa, diz respeito ao ritmo de cres-
cimento da produtividade, ao domnio do pas sobre suas condies de
sobrevivncia.
Qual o perfil dessas duas faces? Retomemos figuras anteriores, com
os quais procuramos integrar o mundo agro em seus condicionantes:
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Desenvolvimento agrrio e tecnocincia
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Figura 7
Figura 8
Ambas as figuras sugerem-nos que o desenvolvimento depende de trs
grandes grupos de fatores:
1) as instituies desenhadas pelos sujeitos e, sobretudo, pela ao so-
cial centralizada (governo, organizaes corporativas);
2) aquelas que resultam das interaes entre indivduos, grupos, em-
presas, mas no de seus desgnios e deliberaes (o mercado, mas
tambm as tradies, convenes tcitas); e
propriedade, posse, uso
crdito
pesquisa, extenso
Cho da fazenda
Decises
descentralizadas
escolha de culturas
definio de tarefas
alocao de tempo
seleo de tcnicas
clima (temperaturas, chuvas, estaes)
pestes, doenas, ervas daninhas
solo, topografia, recursos hdricos
Decises
descentralizadas
produtores
Condicionantes
socialmente
produzidos
Instituies
reguladoras, estatais,
paraestatais,
corporativas
Condicionantes
naturais
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As cidades cercam os campos
65
3) um terceiro grupo de fatores, basicamente produzido pela nature-
za e em grande medida independente do desgnio e do controle hu-
mano (ainda que no imune ao conhecimento e previso, o que
muito importante, como veremos).
A ao de governo tem como desafio desenhar o que est no item (1),
regular as condies de coexistncia entre (1) e (2) e ajudar a produzir e
difundir o conhecimento sobre (3), de modo a reduzir imprevisibilidades
e incertezas.
A agenda governamental para essa tarefa , como sabemos, ampla e di-
versificada, envolvendo grande nmero de Ministrios e Agncias. Em certa
medida, as esferas de governo voltadas para a poltica agrria devem estu-
dar e propor polticas (em ltima instncia afeitas a outros Ministrios) que
favoream o desenvolvimento agrrio. Desse ponto de vista, essas outras
polticas aparecem como meios para seus fins. Elas tambm devem dese-
nhar polticas de desenvolvimento agrrio que favoream a realizao de
outras polticas, que nesse caso so vistas como fins. Vale a pena destacar
um campo muito importante e muito prprio para as instituies de go-
verno voltadas para a agricultura. Trata-se de um fator estratgico e com-
plexo, aquele relativo P&D e extenso, a atividade que consiste em
descobrir e/ou facilitar a descoberta de aplicaes. A isso dedicamos tpi-
co especfico, a seguir.
O CARTER ESTRATGICO DE P&D, EXTENSO E
ENSINO, E SEU CUNHO ESSENCIALMENTE PBLICO
A literatura registra uma grande rea de consenso sobre a natureza essen-
cialmente pblica da atividade de pesquisa agrcola, por vrios motivos:
1) a descoberta ou a inovao, uma vez gerada e difundida, torna-se algo
de domnio pblico, de difcil limitao por patentes ou regras de pro-
priedade intelectual;
2) os agricultores em geral teriam dificuldade em sustentar atividades
de pesquisa na escala, escopo e durao convenientes para a gera-
o de descobertas relevantes; e
3) tampouco os consumidores, supostamente beneficiados por tal pes-
quisa, poderiam ser agentes que suportassem tais custos.
Tais argumentos so bastante freqentes na literatura. Veja-se, por
exemplo, o comentrio de Schultz:
Considerem-se as atividades de estaes experimentais e aquelas de universi-
dades relacionadas agricultura. Elas normalmente no vendem seus produtos, elas
tornam suas descobertas disponveis para o pblico. E elas tambm no fornecem
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Desenvolvimento agrrio e tecnocincia
66
os fundos para cobrir os custos da realizao da pesquisa em que esto envolvi-
das. Quem se beneficia e quem paga os custos da pesquisa agrcola requer alguma
elaborao ... Fazendas individuais pelo mundo so obviamente muito pequenas
para realizar pesquisas cientficas por si mesmas. Tampouco organizaes de agri-
cultores so capazes de faz-lo. A escala da empreitada de pesquisa e a continui-
dade requeridas para recrutar e manter cientistas competentes exige uma capaci-
dade que est alm daquela do agricultor individual ou daquela de vrias
organizaes de agricultores ... Embora os excedentes de consumo derivados das
contribuies da pesquisa agrcola sejam reais e grandes ao longo do tempo, no
factvel para consumidores aqui ou em qualquer outro lugar organizar e financiar
as modernas empreitadas de pesquisa agrcola. A complexidade da pesquisa bsi-
ca relacionada universidade levanta questes adicionais sobre quem pode finan-
ciar e quem financia este tipo de pesquisa. (Schultz, 1988, p.339-40)
Ao lado de tais argumentos, bastante freqentes na literatura, h que
se adicionar um outro, no especfico da agricultura. Conhecimento e in-
formao cientfica so bens de difcil comercializao a rigor, so
mercadorias fictcias, num sentido anlogo quele que, em trabalho j c-
lebre, Karl Polanyi utilizou para falar de trabalho, terra e dinheiro. ape-
nas em um sentido metafrico que o conhecimento tecnocientfico pode
ser chamado de mercadoria, porque lhe faltam caractersticas fundamen-
tais para tanto. Para melhor compreend-lo, simulemos uma comparao:
entre um bem como um automvel, por exemplo, e um bem de conheci-
mento, como uma frmula de frmaco, um programa (software), um de-
senho, uma receita de execuo (um plano para um processo).
Se o sujeito A tem um automvel e o coloca venda e o sujeito B se can-
didata compra, B, de incio, examina o automvel, eventualmente opera
o veculo e o submete a exame por um tcnico competente (um mecnico
de carros). Se resolve compr-lo, A deixa de ter o direito de utiliz-lo. Ele
de B e s de B.
Vejamos a situao quando o bem do segundo tipo: uma frmula, um
programa, um desenho, um plano/processo. Uma criao intelectual. Se o
sujeito A coloca-o venda e o sujeito B se candidata compra, B, suposta-
mente, deveria, aqui tambm, examinar o objeto que compraria, eventual-
mente experimentando-o para testar sua efetividade e seus limites. Talvez
o submetesse, tambm, ao exame de tcnicos de sua confiana (seus en-
genheiros e cientistas). A partir da comea o problema. Mesmo que resol-
va no comprar o produto, B j adquiriu, sem pagar, o conhecimento
necessrio para us-lo. Adquiriu, mas no comprou (pagou). Se o compra
e paga, por outro lado, nem por isso A deixa de t-lo mo, utilizvel.
Vendeu-o e, ainda assim, conservou sua posse...
O produto intelectual , assim, um bem de difcil comercializao. Es-
corre por entre os dedos.
Para os pases subdesenvolvidos e para a agricultura, a situao dos re-
cursos intelectuais (knowledge-based) ainda mais dramtica, conforme apon-
ta Schultz (1988, p.340-1). A seu ver, so regras bsicas as seguintes asseres:
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As cidades cercam os campos
67
centros internacionais de pesquisa agrcola no so substitutos para
empreendimentos nacionais de pesquisa;
as grandes instituies de pesquisa agrcola em pases de alta renda
tambm no servem aos requisitos particulares dos pases latino-
americanos;
as empresas industriais de qualquer pas realizaro apenas pesquisa
estritamente aplicada com a qual possam obter algum lucro. Em pa-
ses onde o setor industrial pequeno e no altamente desenvolvido,
seus gastos em pesquisa relacionada agricultura so, por boas razes,
uma parte muito pequena de toda a pesquisa agrcola necessria;
est alm da capacidade do agricultor individual realizar a pesquisa
necessria por si mesmo. Nem podem os agricultores coletivamente
organizar e financiar a pesquisa agrcola nacional;
embora com o tempo a maior parte dos benefcios da pesquisa agrco-
la seja transmitida aos consumidores, no factvel para eles organizar
e financiar os empreendimentos de pesquisa agrcola nacional; e
o nico enfoque significativo moderna pesquisa agrcola a concep-
tualizao da maioria de suas contribuies como bens pblicos.
Como tais eles devem ser pagos pelo poder pblico, o que no exclui
doaes privadas a serem usadas para produzir bens pblicos.
O FORMATO ADEQUADO PARA A ATIVIDADE
DE PESQUISA E EXTENSO
H mais de cinqenta anos, em famoso tratado de Teoria do Desenvolvi-
mento, W. A. Lewis lembrava algo que ainda hoje menos reconhecido
do que deveria:
O desenvolvimento econmico depende tanto do conhecimento tecnolgico
sobre coisas e criaturas vivas quanto do conhecimento social sobre o homem e as
suas relaes com os seus semelhantes. A primeira forma de conhecimento fre-
qentemente acentuada neste contexto, mas a segunda tem a mesma importn-
cia. O crescimento depende tanto de saber como administrar organizaes em
grande escala, ou de criar instituies que favoream o esforo para economizar,
como ainda de saber selecionar novos tipos de sementes, ou construir maiores
represas. (Lewis, 1960, p.207)
A pesquisa relevante no exclusiva, portanto, das chamadas cincias
duras, conhecimento que se destina a entender e manejar os fenmenos
naturais. Papel fundamental cabe ao conhecimento produzido para enten-
der (e administrar) as relaes inter-humanas, os processos sociais, as cul-
turas e os comportamentos, os modos de agir que levam cooperao ou
ao conflito. Neste ltimo caso, para adotar a frmula sugerida por Vernon
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Desenvolvimento agrrio e tecnocincia
68
Ruttan, o conhecimento pode reduzir o custo da inovao institucional. A
pesquisa pode subsidiar a cooperao informando-a, pode evitar a produ-
o de conflito desnecessrio, esclarecendo seus determinantes e suas con-
seqncias para os indivduos envolvidos.
O antigo tratado de Lewis deve ser lembrado, ainda, por indicar em que
medida certos insucessos nas aplicaes de um desses campos (o das cin-
cias duras) podem ser imputados ao fato de se ignorar a necessidade do
outro campo (o das cincias do comportamento). Vale a pena repris-lo:
O principal problema do funcionrio do servio de extenso estabelecer con-
tato com os lavradores; no s contato social, o que bem fcil na comunidade
agrcola, mas aquela espcie de contato mental que resulta na imitao ... s ve-
zes, o que influi no entusiasmo dos agricultores de natureza poltica. Numa re-
gio onde os fazendeiros foram explorados durante geraes por latifundirios,
agiotas ou comerciantes, -lhes difcil entusiasmar-se por tcnicas novas, especial-
mente se desconfiam que o principal resultado da nova tcnica ser o aumento
daquilo que os seus opressores lhes tomam. A reforma agrria , portanto, com
freqncia, o preldio necessrio ao sucesso do programa de extenso agrcola. Se
os lderes polticos comeam a mostrar interesse real nos problemas dos lavrado-
res o que geralmente no acontece e demonstram por suas palavras, e prin-
cipalmente por suas aes, que esto dispostos a ajudar os agricultores, ento, estes
provavelmente sairo da letargia. A extenso agrcola sem as mudanas polticas e
o entusiasmo que demanda poder ser apenas um completo fiasco.
J observamos anteriormente que a introduo de novas tcnicas requer gran-
de nmero de mudanas, no s da estrutura social e econmica, como tambm
da proviso de capital e da aquisio de novas aptides. A extenso agrcola deve,
portanto, ser encarada como parte de um programa muito mais amplo de melho-
ria agrcola, que inclui muitas outras coisas como estradas, crdito, gua e irriga-
o, pesquisas eficientes de mercados, reforma agrria, desenvolvimento de inds-
trias novas para absorver a mo-de-obra que ficar ociosa em conseqncia do
aumento da produtividade, cooperativas, e assim por diante. O desenvolvimento
econmico implica sempre mudana num grande nmero de setores, e em nenhum
setor isso mais verdadeiro do que quando o desenvolvimento se d na vida rural.
(Lewis, 1960, p.239-41)
Mas o conhecimento no poderia ser embalado em pacotes, pura e sim-
plesmente transferido ou disponvel para um download?
Uma literatura j no to restrita, no campo da economia do desenvol-
vimento, tem apontado para a diferena entre conhecimento formal e in-
formal, tcito e explcito, codificado e no-codificado.
1
No campo espec-
fico da economia agrcola, vale lembrar a forma como Frank Ellis sintetiza
essa categorizao:
Uma importante distino aquela entre pesquisa formal e informal. Pesquisa
formal refere-se a atividades de pesquisa realizadas dentro de instituies nacio-
nais ou internacionais, ou por grandes corporaes privadas. Pesquisa informal
1
Este um tema freqente em Stiglitz, por exemplo, conforme apontamos em outra parte.
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As cidades cercam os campos
69
refere-se experimentao e inovao realizadas pelos prprios agricultores, uma
capacidade que fortemente enfatizada na literatura recente. (Ellis, 1992, p.220)
Ellis (1992, cap. 10) rastreia o surgimento de cinco modelos alternati-
vos ou abordagens relativas oferta e demanda de inovaes agrcolas
nos pases em desenvolvimento: transferncia de tecnologia; transfern-
cia de tecnologia adaptvel; pesquisa de sistemas agrcolas (PSA); pesqui-
sa agricultores em primeiro lugar (PAP); e mltiplas fontes de inovao.
A abordagem aqui nomeada transferncia de tecnologia refletia, se-
gundo Ellis, uma viso de mundo limitada, ao mesmo tempo otimista e
etnocntrica, crente em uma transformao de baixo para cima. Ele resu-
me as idias-chave dessa viso de mundo: 1) o mais moderno o melhor;
(ii) h no mundo fronteira nica de conhecimento cientfico; (iii) a tecno-
logia agrcola pode ser transferida independentemente de condies eco-
lgicas locais; e (iv) agricultores de pases pobres so tradicionais e devem
sofrer transformao quantitativa para se tornar agricultores modernos
(Ellis, 1992, p.226).
E acrescenta que a transferncia de tratores com trao nas quatro rodas
para pases em desenvolvimento nos anos 1960 exemplifica este modelo.
Desencantos com insucessos de tal posicionamento teriam levado
segunda abordagem, a da transferncia de tecnologia adaptada ou adap-
tvel, predominante na dcada de 1970 e comeo da de 1980. Ela buscava
basicamente identificar e reduzir as causas da fraca adoo das receitas tidas
como positivas pelos formuladores.
Os modelos seguintes (PSA e PAP) refletem uma busca de interao
maior entre criadores e utilizadores do conhecimento (cientistas e agri-
cultores), at mesmo com a reduo dessa distino (os criadores pas-
sam a considerar amplamente o conhecimento produzido pelos uti-
lizadores). Parece til resumir a lista de caractersticas dos dois sistemas,
tal como aparecem no texto de Ellis (cap. 10):
Pesquisa de sistemas agrcolas (farming systems research). A PSA (a)
direcionada para o agricultor; (b) direcionada para os sistemas; (c) solu-
o de problemas; (d) multidisciplinar; (e) envolve pesquisa no campo;
(f) fornece informao dos agricultores; (g) complementar em relao
pesquisa principal, no a substitui; e (h) repetitiva e dinmica.
Pesquisa agricultores em primeiro lugar (farmers first). A PAP (a) di-
rigida a agricultores com poucos recursos; (b) enfatiza o conhecimento
tcnico nativo de agricultores com poucos recursos; (c) enfatiza a capaci-
dade inovadora e experimental de agricultores com poucos recursos; (d)
tem mltiplos pontos de entrada e sada; (e) coloca os agricultores no con-
trole; e (f) envolve troca de papis.
A considerao desse tpico absolutamente indispensvel no traado
de uma poltica de desenvolvimento agrrio. E, mais ainda, na definio
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 69
Desenvolvimento agrrio e tecnocincia
70
de um projeto de desenvolvimento nacional que a inclua. Nesse sentido,
vale levar em conta, tambm, dois comentrios de um antigo estudioso do
campo, Vernon Ruttan. Um deles diz respeito necessidade de pesquisa e
ensino que sejam implantados no nvel local e suficientemente capilarizados
para desenvolver o plano local:
a experincia confirmou que fortes centros nacionais de pesquisa eram essenciais
se o prottipo de tecnologia que poderia ser desenvolvido nos centros internacio-
nais fosse ser amplamente transferido, adaptado e disponibilizado para os produ-
tores locais. A natureza especfica da tecnologia biolgica significava que os pro-
ttipos de tecnologia desenvolvidos nos centros internacionais poderiam ser
disponibilizados para os produtores no amplo espectro de regies agroclimticas
e ambientes econmicos e sociais nos quais as mercadorias estavam sendo produ-
zidas apenas se a capacidade local ou regional de modificar, adaptar e reinventar a
tecnologia estivesse disponvel. Tornou-se claro que o desafio de construir um sis-
tema de pesquisa agrcola global capaz de sustentar o crescimento na produo
agrcola exigia o desenvolvimento de capacidade de pesquisa para cada mercado-
ria de importncia econmica em cada regio agroclimtica. (Ruttan, 2001, p.218)
Na opinio de Ruttan, essa considerao, relativa pesquisa, deve ser
combinada com a poltica de educao do pas:
H uma forte interao sinergtica entre pesquisa e educao. Esta relao
to forte que em muitos campos, particularmente nos nveis mais avanados, a
pesquisa sofre muito quando realizada separadamente da educao universitria
ou da pesquisa de ps-graduao. E a educao universitria dificilmente pode ser
eficiente se tanto professores quanto estudantes no estiverem envolvidos em
pesquisa. Enquanto o setor pblico continua a levar suas fontes de pesquisa para
longe do desenvolvimento tecnolgico em direo pr-tecnologia e mesmo pes-
quisa mais bsica, novos mtodos devero ser desenvolvidos para financiar o trei-
namento daqueles que realizaro pesquisa e desenvolvimento sobre produo de
plantas no setor privado. (Ruttan, 2001, p.213-4)
O segundo comentrio volta quilo que, h mais de cinqenta anos,
havia sido asseverado por W. A. Lewis: a pesquisa de que se fala no se
limita ao campo das assim chamadas cincias naturais, mas engloba, ne-
cessariamente, o campo das relaes sociais e da modelagem da ao co-
letiva. Afirma Ruttan:
A mais importante lio a ser tirada da experincia histrica do desenvolvimento
agrcola dos EUA e do Japo o processo atravs do qual inovaes institucionais
foram desenvolvidas para facilitar as inovaes tecnolgicas necessrias para susten-
tar o crescimento da produtividade agrcola.
Se o mundo falhar em fazer a transio para o crescimento sustentvel na pro-
duo agrcola, o fracasso ser tanto na rea de inovao institucional quanto na
rea de mudana tecnolgica. Esta no uma concluso otimista. Projetar institui-
es capazes de atingir a compatibilidade entre objetivos individuais, organizacio-
nais e sociais permanence uma arte mais do que uma cincia. (Ruttan, 2001, p.224-
5, grifos nossos)
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71
7
DAS COALIZES ANTI-REFORMA
Este captulo tenta discutir duas grandes questes: Por que
as foras anti-reforma agrria so to grandes e resistentes ao tempo? H
possibilidade de se mudar o quadro, virar o jogo?
Com base nessas questes, a nota final busca voltar ao enquadramento
do desenvolvimento agrrio no interior de um plano mais amplo, aquele
diz respeito aos projetos nacionais em confronto no Brasil e, em grande
medida, nos pases do Terceiro Mundo que buscam emergir do subdesen-
volvimento e do estado de subordinao em que foram postos, seja ele
caracterizado como colonial, neocolonial ou neoliberal.
POR QUE AS FORAS ANTI-REFORMA AGRRIA
SO TO GRANDES E RESISTENTES AO TEMPO?
Alinhemos de incio cinco respostas para essa primeira questo.
1) Porque os proprietrios de terras (latifndios improdutivos ou em-
preendimentos produtivos na forma de plantations, projetos pecu-
rios ou extrativistas, mineraes etc.) no se reduzem a coronis
truculentos e broncos, esfoladores de camponeses. Nem so mais,
pura e exatamente, os proprietrios ausentes retratados no relatrio
do CIDA, quarenta anos atrs. Os proprietrios ausentes so de ou-
tro tipo, como outros so os que no se ausentam, mas os represen-
tam no local.
Voltemos a algumas dcadas no tempo, para ver mais de perto uma parte
dos interesses urbanos que se transformaram em interesses tambm agr-
rios e, em conseqncia, engrossaram a coalizo anti-reforma. Mais
especificamente, ao final da dcada de 1960, quando a Cmara Federal
constituiu uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) destinada a apu-
rar a venda de terras a estrangeiros. O relatrio da CPI, publicado como
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 71
Das coalizes anti-reforma
72
A venda de terras, em A Amaznia em foco
1
, no foi redigido por um es-
querdista, nem mesmo por um moderado parlamentar da oposio
consentida, mas por Haroldo Veloso, um ex-militar e deputado federal pela
Aliana Renovadora Nacional (Arena), o partido do governo. Partes exten-
sas desse relatrio so reproduzidas e comentadas por Octavio Ianni em
Ditadura e agricultura. O desenvolvimento do capitalismo na Amaznia (1964-
1978). Recomenda-se a leitura. Tem-se ali o registro de uma parte (e uma
pequena parte) das mudanas de propriedade e posse que foram marcan-
do a grande mudana do Brasil, nos ltimos cinqenta anos: a contra-re-
forma agrria.
Pela posse e legalizao parte legal, parte fraudulenta das terras
devolutas, de compras de antigos proprietrios ou posseiros ou, mesmo,
da pura e simples grilagem, grandes empresas nacionais e transnacionais
de origem e atividade principal urbana (indstria, minerao, comrcio,
servios, finanas) tornaram-se proprietrias (e em alguns casos explora-
doras) de enormes reas de terras. Isso ocorre no apenas na fronteira da
Amaznia e do Centro-Oeste, mas tambm em outros estados, no exa-
tamente de fronteira. Os meios so variados e com diferentes graus de
correo legal. Uma curiosidade lembrada por Ianni mostra o inusitado da
operao de nascimento desse novo tipo de proprietrio-ausente: a Asso-
ciao dos Empresrios da Amaznia, na dcada de 1970, tinha sua sede
em So Paulo (foi fundada em 1968).
1
2) Porque a atividade estritamente agropecuria o universo interno
s porteiras apenas parte dessa cadeia produtiva (agroalimentar,
mas tambm txtil, mobiliria etc.). E no a parte maior, na escala
do valor adicionado, nem a parte mais dinmica, nem, ainda, a parte
politicamente mais organizada e influente. Um sinal (entre muitos)
desse fenmeno aparece, de modo indireto, nas informaes relati-
vas ao acesso e utilizao do crdito rural subsidiado pelo Sistema
Nacional de Cadastro Rural (SNCR): basicamente, ele criava bom
mercado para produtores de insumos (qumicos e mecnicos) e ma-
trias-primas (igualmente bon march) para indstrias processadoras
e atacadistas.
Jos Graziano (1981, p.99-100) afirma que o subsdio aquisio de m-
quinas e equipamentos agrcolas condio sine qua non da sua demanda
1
O primeiro presidente da entidade foi Joo Carlos de Souza Meireles, envolvido com os
projetos de minerao de Carajs, entre outros de natureza pecuria. Meireles teve nos l-
timos anos uma ativa participao na poltica paulista. Recentemente, ex-secretrio do go-
vernador Geraldo Alckmin, foi tambm um dos coordenadores de sua campanha presi-
dncia. A AEM foi declarada de utilidade pblica pela Lei n 1.289, de 29 de abril de 1977,
lei de um nico artigo: declarada de utilidade pblica a Associao dos Empresrios da
Amaznia, com sede em Belm, Estado do Par e escritrio na Capital de So Paulo.
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As cidades cercam os campos
73
efetiva, de tal modo que so os vendedores de insumos e no os agricul-
tores os que mais reclamam quando o subsdio passa por alguma forma
de restrio. Lembra Graziano um episdio at certo ponto extico a re-
forar tal conexo. Em 1979, a Associao Brasileira da Indstria de M-
quinas e Equipamentos (Abimaq) (representando os produtores de equi-
pamentos agrcolas), props a participao dos fabricantes nos fruns de
deliberao da poltica agrcola. O autor transcreve uma parte do documen-
to que tortuosa na lgica e na sintaxe e, ao mesmo tempo, singularmen-
te reveladora nos fins almejados: necessita o setor de informaes sobre
as perspectivas de distribuio de crdito agrcola que at agora tem sido
o verdadeiro e, porque no dizer, o nico fator determinante da existncia
ou no de mercado para seus produtos. A entidade lamenta, ainda em
linguagem torturada, a situao insustentvel de inconstncia de deman-
da originada da instabilidade do fator desencadeante de sua real existn-
cia que o crdito rural.
2
O fenmeno transcendeu a era gloriosa do crdito rural e, pelo menos
ocasionalmente, invadiu o Programa Nacional de Fortalecimento da Agri-
cultura Familiar (Pronaf), como indica estudo de Walter Belik:
Existem, junto rede bancria, vrias evidncias que comprovam a grande
participao na tomada de crdito para os produtores dos estados do Rio Grande
do Sul, Santa Catarina e, mais recentemente, Minas Gerais, como sendo resultado
da interferncia de empresas agroindustriais (fumo e avicultura principalmente).
H casos, inclusive, de a empresa ter tomado o crdito em nome do produtor sem
mesmo o seu consentimento. (Belik, 2004, p.104)
3) Porque o modo de aplicao do programa de crdito rural (SNCR) teve
pesadas conseqncias na consolidao de alianas empresariais agr-
rio-urbanas conservadoras. Detalhado estudo de Sayad sobre o pro-
grama revelou alguns desses aspectos (que no constituam objeto
central da pesquisa do autor e, portanto, no foram por ele inteira-
mente explorados). Supostamente, o programa visava, entre outros
objetivos, a ampliar o montante de recursos investidos na agricultu-
ra e, em especial, aqueles disponveis para o pequeno e mdio agri-
cultor (segmento que teria mais dificuldade com crdito). O levanta-
mento de Sayad mostra, primeiro, que os recursos do SNCR no se
somam aos previamente existentes (o capital prprio dos agriculto-
res), mas, em grande medida, os substituem. Dado o desenho do
programa, o agricultor poderia, sem qualquer incorreo legal, utili-
zar o crdito subsidiado para tocar seu negcio agro e liberar o
2
O documento transcrito da Abimaq e foi apresentada em Braslia, em janeiro de 1979,
em seminrio destinado a oferecer subsdios formulao da poltica agrcola do Gover-
no Figueiredo.
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Das coalizes anti-reforma
74
capital prprio para outras aplicaes (comrcio, manufatura, apli-
caes financeiras). E o que efetivamente ocorre, em especial com
os grandes proprietrios que, precisamente, so os que absorvem a
maior parte dos recursos do programa. Com base no estudo de Sayad
se pode perguntar, sem qualquer deslize lgico, se, de fato, no se
estatizava a atividade agropecuria, j que enorme parte dos capitais
que a movia era de origem pblica.
Lembre-se, ainda, que o sistema era, de fato, um instrumento de pol-
tica econmica, j que empurrava os recursos emprestados para a compra
de insumos modernos da infante indstria de insumos (tratores, fertilizan-
tes), que decolou poderosamente na dcada de 1980. A agricultura (ou
agropecuria) passava assim por uma modernizao compulsria (outra
marca de sua estatizao de fato): a ao enrgica do Estado militar iria
revolucion-la mediante crdito rural condicionado (na letra e/ou na prti-
ca) e programas nacionais de fertilizantes, pesticidas, sementes, implanta-
dos, todos, na dcada de 1970. A ao estatal responde a dois grandes in-
teresses extrafazenda e, em grande medida, mais do que refor-los, em
alguns casos praticamente os cria a partir do quase nada. So os interesses
vinculados aos setores a jusante e a montante da cadeia.
4) Porque, sobre os projetos de reforma agrria e sobre as coalizes
polticas que os defendem, recai o nus da prova: a prova de que no
apenas respondem a critrios de eqidade, mas tambm de eficin-
cia. O argumento conservador tratar de atacar os projetos reformis-
tas nessas duas dimenses: perdendo em eficincia, a reforma agr-
ria culmina por tornar invivel eventuais intenes igualitrias (ou
mesmo aquelas que to-s reduziriam a pobreza). Desgraadamen-
te, a agricultura agressiva e ambientalmente suicida, roedora de sub-
sdios e investimentos pblicos, aparenta ser lucrativa e bem-suce-
dida no curto prazo (e desconsiderada a socializao das perdas).
5) Devemos lembrar uma ltima razo, nem por isso menos importan-
te, para a fora da coalizo contra-reformista. Refere-se ao modelo
geral de desenvolvimento (ou de subdesenvolvimento como queria
Celso Furtado) que vigorou e, em grande medida, vigora no pas. um
modelo para o qual parcelas significativas da populao (incluindo seg-
mentos relevantes da populao ativa) representam muito pouco
como mercado e figuram, muito mais, como custo. Segundo estu-
do de Maria da Conceio Tavares (1983, p.202-3), a importncia de
cada faixa da populao para o mercado comporia o seguinte quadro:
Grupo A: se apropria do excedente que alimenta o processo de acu-
mulao e diversificao do consumo
Grupo B1: ncleo fundamental do mercado moderno
Grupo B2: base do mercado moderno
B1 + B2: maior posio absoluta e relativa no perodo
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Grupo C: base da extrao do excedente e principal suporte do merca-
do tradicional. Seu poder de compra flutua com o salrio-mnimo real.
Grupo D: fora do mercado consumidor moderno. Uma parte de D
representa a base de extrao do excedente para os setores tradicio-
nais e tem pequena participao relativa no consumo capitalista; a
outra parte, cujas dimenses no se conhece, constituda pela po-
pulao marginal.
Em um modelo como esse, a reforma agrria e a conseqncia sobre
a reduo da desigualdade no soluo, problema. Desigualdade, na
propriedade e na renda, parece mais adequada ao modelo, ou seja, to
perversa quanto ele. A nica ressalva, talvez, que precisa ser suficiente-
mente contida em seus efeitos deletrios (o que pode ser feito com algu-
ma poltica assistencial e muita polcia).
H POSSIBILIDADE DE SE VIRAR O JOGO?
Em suma, ao que j dissemos sobre os dois ltimos itens (4 e 5), podemos
acrescentar que a reforma agrria aparece como programa invivel e inde-
sejvel, at prova em contrrio. A forma como cresceu a agricultura mo-
derna, alegadamente eficaz e geradora de divisas, coloca na defensiva as
coalizes reformistas, desafiadas a provar que no desarticularo o proces-
so produtivo e as contas do pas. claro que modelos bem-sucedidos de re-
forma, at mesmo processos capitalistas baseados em pequena proprieda-
de e contract farming, no leste asitico, podem ser apontados. Mas ficaro em
dbito, diante do sucesso da agricultura ps-revoluo verde e ps-agribusi-
ness, que parecem ter subtrado a reforma agrria da agenda do progresso.
Sabemos que o Brasil tem ndices de desigualdade e pobreza to mo-
numentais quanto seu territrio. Em um pas como este, a reforma agrria
pode ter notvel apelo como poltica social compensatria, de socorro
misria absoluta. O apelo de tal poltica pode ser significativo a ponto de
desequilibrar eleies, mesmo em condies particularmente adversas
todos pudemos perceber esse fato em tempos recentes. Mas, a mais longo
prazo, devido a fatores tanto econmicos como ideolgicos, duvidoso
que tais polticas possam persistir sem retrocesso.
Recolocar a reforma agrria na agenda poltica do pas envolve muitos
desafios. Em primeiro lugar, preciso questionar a eficincia dos modelos
dominantes de produo agropecuria, que s se viabilizaram e viabilizam,
de fato, graas predao do meio ambiente, superexplorao do traba-
lho e absoro de privilgios fiscais e creditcios. Em segundo, preciso
enquadrar a dimenso fundiria da reforma agrria em uma poltica de
desenvolvimento agrcola coerente e consistente. No basta ocupar, resis-
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Das coalizes anti-reforma
76
tir preciso produzir. Em terceiro, trata-se de enquadrar o prprio de-
senvolvimento agrrio em um projeto de desenvolvimento nacional alter-
nativo. Este no precisa ser, necessariamente, o que Hayami chama de rural-
based development, mas, em um pas com as dimenses do Brasil, ter de
ter fortes componentes desse tipo. De fato, mais cedo ou mais tarde, o pas
ter de decidir se quer seguir concentrando milhes de pessoas em mega-
cidades explosivas e ingovernveis, cercadas de campos vazios, em que as
mquinas e o gado devoram os homens.
Trata-se de decidir se queremos um modelo econmico que gera, cres-
centemente, enormes contingentes de seres humanos irrelevantes, vistos
como excludos porque sequer atingem a condio de explorados. De
saber se queremos que sejam clientes de polticas de conteno (do po
ou do cassetete) e no cidados de pleno direito. uma escolha delicada e
decisiva.
Se essa inevitvel questo for enfrentada, a questo agrria ter de vol-
tar agenda, no mais como poltica social de conteno da misria em
nveis tolerveis, mas como poltica de desenvolvimento. Isso no ocor-
reu no governo Fernando Henrique Cardoso, nem no primeiro mandato
de Luis Incio Lula da Silva, nem se avista em seu segundo mandato. A
coalizo anti-reformista e predatria continua dominante.
NOTA FINAL, PROFUNDAMENTE OPINATIVA
Em meio a mobilizaes sociais no campo, os ltimos quatro anos de go-
verno recuperaram alguns elementos de um programa de reforma agrria.
No quadro das relaes polticas, em primeiro lugar, os movimentos so-
ciais do campo foram reconhecidos como legtimos, deixaram de ser alvo
da perseguio e represso a que estavam condenados nos anos anterio-
res. Em contrapartida, um dos aspectos positivos criados com a nova ad-
ministrao foi a retomada da discusso de projetos reformadores do cam-
po. Ainda assim, contudo, essa retomada foi profundamente dificultada
pela crise dos projetos de desenvolvimento nacional e pela gesto reconhe-
cidamente conservadora da poltica macroeconmica, com seguidos im-
pactos negativos no mundo agrrio. Feito esse enquadramento geral, cre-
mos oportuno listar algumas avaliaes quanto ao futuro da reforma agrria
e aos desafios que enfrenta nesse contexto.
1) A reforma agrria e menos ainda a reforma fundiria no pode
arcar sozinha com o peso da bandeira do progresso. O programa da
reforma agrria no pode capitanear a mudana geral de uma socie-
dade que no mais agrria ou camponesa; ele poderia fazer parte
desse programa mais geral, mas dificilmente seria seu condutor ou
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As cidades cercam os campos
77
motor. Sua racionalidade e, se pudssemos usar um termo hete-
rodoxo, sua eficincia teria de ser demonstrada no processo mais
geral de transformao social. A reside a segunda dificuldade: onde
est esse programa mais geral?
2) Tampouco fcil enfrentar um subtema da modernidade, a eficin-
cia, a partir de situaes especficas ou casos isolados. Isso porque
levaria o debate para a microeconomia, justamente o terreno mais
adverso mudana de paradigma, porque a eficincia microecon-
mica, com muita freqncia, vive da naturalizao de circunstn-
cias nada naturais, mas politicamente engendradas: processos pro-
dutivos aparentemente milagrosos como casos microeconmicos
so, com muita freqncia, filhos ilegtimos (porque no reconheci-
dos) de uma eficincia poltica, aquela que modela as polticas de
crdito, por exemplo, de modo a favorecer tais milagres.
relativamente fcil, mas enganoso, identificar eficincia com lucrati-
vidade de curto prazo. Basta fornecer atividade escolhida bom nmero
de crditos e subsdios, tolerncia para o uso de trabalho semi-escravo ou
para degradar o meio ambiente. Passado algum tempo, os dinmicos em-
presrios ficam com os lucros (reinvestidos em outros lugares) e deixam
sociedade e ao Estado o custo de pagar o conserto do estrago. Como diz o
vulgo: assim, at eu.
De outro lado, transportar simplesmente o problema para o terreno da
utopia no resolve a equao, j que teramos uma contraposio entre um
modelo realmente existente, e, de outro, uma construo no campo da uto-
pia. E se for estritamente uma utopia camponesa, as possibilidades de tor-
nar-se hegemnica na sociedade so praticamente nulas: no vivemos se-
quer mais em uma sociedade de memria camponesa. A histria dos
ltimos dois sculos tem mostrado que, em situaes potencialmente re-
volucionrias, abre-se um imenso espao entre o realmente existente e o
que ainda no existe. E, em tais situaes-limite, ele preenchido por pro-
cessos de dualidade de poder e de experincias anunciadoras do novo, ou
seja, por elementos de transio histrica. Essa questo parece vital para o
futuro da reforma agrria. Ainda uma vez vale a pena recuperar a anlise
de Celso Furtado:
Uma poltica de desenvolvimento no mais do que um conjunto de diretri-
zes, cuja coerncia deriva de um paradigma, ou seja, uma anteviso do futuro ba-
seada em conhecimento analgico referido a situaes histricas ou a modelos
utpicos. Na elaborao desse paradigma podem entrar elementos derivados de
uma idealizao do passado ou da cpia de sociedades contemporneas. A esses
elementos correntemente se adicionam ingredientes utpicos no sentido de ainda
no existentes na realidade que cristalizam aspiraes de grupos sociais com
peso no processo poltico. (Furtado, 1982, p.58)
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 77
Das coalizes anti-reforma
78
3) Para ter algum futuro (e preciso que tenha), a reforma agrria ne-
cessita ser incorporada nos contedos programticos e nos sujei-
tos sociopolticos envolvidos em um campo muito mais amplo,
um projeto alternativo de pas, um modo de viver alternativo, crvel
e sustentvel. Esse o terreno da opinio organizada, ou da opinio
pblica, ou seja, da opinio que se publica. Se o novo prncipe perde
a batalha da comunicao, perde tambm a da produo. A reforma
da propriedade fundiria tem de andar de mos dadas com a refor-
ma do ar, a redistribuio de outro ativo, to concentrado quanto a
terra: os meios de comunicao. O governo Lula, no primeiro man-
dato, pagou caro por no ter dado a devida ateno a esse campo.
4) possvel admitir, mesmo que com surpresa, a emergncia de um
novo protagonismo agrrio.
3
Real, palpvel e auspicioso no nos
deve fazer esquecer de seus limites, que se tornam mais claros, pre-
cisamente, quando visualizam o gigantesco desafio das transforma-
es estruturais necessrias para superar os atuais impasses. Nos
pases em desenvolvimento, parte enorme da populao trabalhadora
vive em funo da agricultura, direta ou indiretamente (com o des-
dobramento agroindustrial). No h como imaginar, sem vislumbrar
de imediato uma hecatombe planetria, a universalizao de um
cenrio texano para o mundo, com campos vazios de homens e
pleno de mquinas, ao lado de megacidades com multides rfs, de
vida precria, disponveis para o apelo do desespero. O projeto
de desenvolvimento para esses pases e, ousamos dizer, para a pr-
pria espcie humana precisa rever e reverter tais expectativas, sob
pena de produzir uma tragdia comparvel dos dinossauros.
5) O novo protagonismo agrrio, em muitos casos, deu mostras de com-
preender tal desafio. Veja-se, por exemplo, a evoluo do Movimen-
to dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), das ocupaes iniciais
muitas vezes predatrias para o novo ambientalismo adotado atual-
mente. Ou a transformao do lema desse movimento ocupar,
resistir para incluir o projeto de futuro (ocupar, resistir, produzir).
A ampliao programtica foi acompanhada de uma tentativa, mais
ou menos, bem-sucedida de ampliao em suas bases de recrutamen-
to social. Contudo, ainda assim est longe de constituir o protago-
nismo necessrio constituio de um novo prncipe, de um projeto
hegemnico que oferea um horizonte confivel e desejvel para as
amplas maiorias do pas. Esse passo exige bem mais do que aquilo
que temos e bem mais do que tem o novo protagonismo agrrio.
6) As transformaes econmicas do campo, nas ltimas dcadas, com
competentes manobras de persuaso, conseguiram operar uma no-
3
Cf. MOYO e YEROS (2005).
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As cidades cercam os campos
79
tvel obra de prestidigitao ideolgica. A grande propriedade
plantation ou latifndio deixou de carregar a pecha da inefici-
ncia e do atraso, lanando-a sobre a reforma agrria e a agricultura
familiar. Sabemos que esse um acmulo de aparncias enganosas.
Enganosas, mas firmemente estabelecidas nas crenas populares,
constituindo, desse modo, obstculo ideolgico para qualquer pro-
grama reformador. Volta-se aqui ao tema fervente e decisivo da opi-
nio, mencionado no ponto 3.
7) O novo protagonismo agrrio no pode nos contedos program-
ticos e na consolidao de apoios militantes limitar-se poltica
fundiria, agrcola ou agrria. Recolocar na agenda do pas a reforma
agrria, tarefa difcil, no impossvel, exige essa ampliao de hori-
zontes. O modelo de reforma agrria centrado no fator distributivo
da propriedade mostrou-se em vrios casos insuficiente. E essa ques-
to difcil porque no se resolve apenas pelo lado quantitativo ou
de seu carter massivo: o quadro no muda necessariamente de qua-
lidade com a distribuio de muita terra para muita gente. Se, por bvio,
a ausncia desse elemento dificulta a formao de um modelo com-
pleto, tambm claro que h outras dimenses essenciais de um
processo de reforma agrria. Alm da sustentabilidade produtiva (e
ambiental), h que se preocupar com a construo de formas institu-
cionais que permitam a permanncia da reforma e a sua evoluo.
4
8) Na experincia brasileira h uma dificuldade adicional, que pode ser
includa no arrazoado anterior, mas que parece guardar certa especi-
ficidade. Refere-se dificuldade de uma resoluo estratgica entre
expanso da distribuio de terras e a indefinio de um projeto pro-
dutivo para as reas reformadas. A distncia entre os dois momentos
ainda grande. Isso refora o problema geral apontado. No h como
no voltar, para explicar essa defasagem estrutural, idia predomi-
nante na Cepal, ou nos seus principais autores, de que a estrutura
agrria o determinante do atraso, o que implica uma viso linear
sobre reforma agrria e desenvolvimento. E, por decorrncia, uma
secundarizao dos processos produtivos ps-distribuio de terras.
9) A construo de uma hiptese de transformao na contra-corrente
das idias dominantes e na contra-corrente das dinmicas econmi-
cas predominantes (sempre foi) de grande dificuldade. Nossa an-
lise e a concluso no tergiversam sobre isso; no confundem refor-
ma agrria com reforo da agricultura familiar (mesmo que esta
pudesse ser o destino daquela), nem pretendem amenizar o sentido
4
Ver a esse respeito, por exemplo, o depoimento crtico de J. Chonchol sobre o Chile, em
Reforma y Contrarreforma Agraria en Chile, Seminrio de Especialistas em Reforma
Agrria. Santiago de Chile, 11 e 12 de dezembro de 2006. Mimeo.
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Das coalizes anti-reforma
80
da transformao contido em uma reforma da propriedade e dos me-
canismos regulatrios do desenvolvimento agrrio. Muito menos pre-
gam a humanizao do capital... agrcola.
10) Ainda uma palavra deve ser dita com relao ao horizonte do proje-
to. A metfora embutida no termo, horizonte, no nos deve cegar.
No possvel nem desejvel que se tenha um radical distanciamen-
to entre a esperana (futuro) e a vida (presente), um adiamento inde-
finido das recompensas. O resultado provvel desse descolamento
a revanche do medo sobre a esperana. A poltica de conquistas par-
ciais efetivas, palpveis, indispensvel para tornar vivel apoios
firmes, racionais, laicos (no messinicos). Para quem opera constan-
temente no terreno das idias intelectuais, reformadores, utopistas
grande a tentao de esquecer essas imposies da vida prtica,
da dura vida cotidiana das massas. Temos demasiada propenso a
adotar o lema de que tudo vale a pena se a alma no pequena.
Mas ocorre que, no mundo demasiado humano que habitamos, a
alma precisa de um corpo para se alojar. O corpo necessita sustentar
os vos da alma. E o mundo que existe aqui e agora, no em um fu-
turo radioso, apequena as almas, algemando os corpos na necessida-
de e na carncia. Em um mundo que apequena as almas, nem tudo
vale a pena preciso selecionar e estabelecer prioridades.
Temos de ter um programa realista para o presente, para corpos caren-
tes e almas apequenadas se quisermos dar a elas uma chance de crescer.
A dialtica das conquistas parciais um segredo que os reformadores tm
de apreender, se no quiserem, ao fim e ao cabo, o fado de falar apenas
para si mesmos, como Cassandra. Cassandras no salvam Trias.
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PARTE II
EXPERINCIAS INTERNACIONAIS
RELEVANTES
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83
APRESENTAO:
POR QUE A SIA ORIENTAL?
Os estudos que vm a seguir tentam registrar, de modo de-
talhado, mas seletivo, os experimentos de reforma agrria e desenvolvi-
mento agrrio de pases do leste asitico. Examinamos cada um desses casos
partindo de algumas perguntas bsicas que nos ajudavam na seguinte in-
teno: falar dos outros de modo a iluminar nossos prprios problemas.
Bem, por que esses pases? A resposta talvez seja sugerida por um ar-
gumento de Cristval Kay. Ele compara os diferentes momentos em que a
demanda por reforma agrria apareceu, com fora e vigor, impondo rup-
turas na cena poltica, na histria dos asiticos e dos latino-americanos.
Segundo Kay, na Amrica Latina isso se deu com o aparecimento de limi-
tes e efeitos indesejados no processo de industrializao substitutiva de
importaes e da monumental urbanizao que a acompanhou. No leste
asitico, porm, a reforma agrria precedeu essa industrializao e, de modo
muito claro, a condicionou, criando suas pr-condies e modelando seu
formato (Kay, 2002).
J na dcada de 1980, circulava com alguma fluncia essa contraposio
um modelo asitico, virtuoso e progressivo, versus um modelo latino-
americano, viciado e estagnante. Em 1982, porm, um livro pioneiro de
Fernando Fajnzylber contestava essas lies apressadas, mostrando como
a sia que se exibia no era exatamente aquela que existira e existia. E, alm
disso, apontava que era necessrio investigar se e como era razovel trans-
por lies em contextos to diferentes. Durante aquela dcada, muito
marcada pela predominncia de vises liberais e neoclssicas difundidas por
organizaes multilaterais (FMI, Banco Mundial), alguns estudos monogr-
ficos, contra a mar, dedicaram-se a evidenciar a experincia destoante dos
novos tigres. Sugeriam, paulatinamente, uma teoria do Estado desenvol-
vimentista. Chalmers Johnson (Japo), Alice Amsden (Coria), Robert
Wade (Taiwan) foram alguns deles. No incio da dcada de 1990, os repre-
sentantes japoneses no Banco Mundial exigiram que a instituio reconsi-
derasse suas lies, cobrando um estudo mais especfico sobre os milagres
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 83
asiticos. O relatrio, publicado em 1993, acabou por trazer uma soluo
de compromisso entre as duas vises: admitia o peso da interveno esta-
tal naqueles processos, mas qualificava essa interferncia como algo que,
em vez de se opor ao mercado, abafando-o, escolhia caminhos amistosos
com o mercado, favorecendo suas operaes.
De qualquer modo, interessa-nos sublinhar um aspecto desses estudos
sobre os processos da sia oriental. Eles mostram quanto a reforma agr-
ria foi relevante no apenas do ponto de vista estrita e imediatamente eco-
nmico, mas, tambm, quanto s pr-condies sociais e polticas para esse
crescimento. Alterando a correlao de foras na sociedade, reduzindo
terrivelmente a capacidade das antigas oligarquias, ela contribuiu enorme-
mente para dar aos governos locais a autonomia de ao que era indispen-
svel para uma poltica de desenvolvimento de longo prazo. Alm disso,
criou padres de distribuio da propriedade que diminuiriam, de modo
progressivo, as desigualdades de renda. Ampliava oportunidades no cam-
po e moderava impactos esperveis do crescimento industrial e da urbani-
zao. Menos desigualdade e insegurana social, mais estabilidade polti-
ca, mais independncia para os planejadores dos novos governos. Esses so
alguns dos elementos que a se destacam.
Esta apresentao no tem evidentemente o objetivo de discorrer so-
bre o developmental state dos asiticos nem sobre sua peculiar experincia.
Visa apenas a chamar ateno sobre a relevncia da questo agrria no incio
e no fundamento dessa decolagem. Ao mesmo tempo, observar com
cuidado que essas pedaggicas experincias no nos deve levar a transpo-
sies mecnicas e anti-histricas, que ignoram as circunstncias especiais
em que ocorreram. A esse respeito, para concluir esta apresentao, vale a
pena citar uma passagem de Alice Amsden:
A geopoltica e a histria econmica de Taiwan foram muito afetadas pela con-
fluncia de circunstncias no usuais, de tal modo que elas marcam essa economia
insular como um caso especial. No tem sentido, portanto, tomar Taiwan como
um exemplo de desenvolvimento capitalista a ser seguido por outros pases pobres.
Aquilo que claramente distingue Taiwan de outras economias do Terceiro
Mundo so os avanos cientficos na agricultura, sob o imperialismo japons e com
o posterior sucesso da reforma agrria de 1953. Esta reforma ajudou a reconciliar,
com vantagem, os efeitos das manufaturas exportadoras intensivas em trabalho.
Ainda assim, somos fortemente levados a sugerir que em outros pases do Tercei-
ro Mundo a reforma agrria tem pouca probabilidade de se materializar exceto sob
condies revolucionrias. A reforma agrria de Taiwan foi desenhada a partir de
fora, pelo Kuomintang, em aliana com os norte-americanos. A aristocracia fun-
diria taiwanesa podia ser expropriada porque os norte-americanos e os chineses
continentais migrados no tinham com ela qualquer compromisso. Era improv-
vel a repetio desta situao to incomum. (Amsden,1988, p.172-3)
Reginaldo Moraes
Apresentao
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1
O CASO DO JAPO
INTRODUO
A histria da agricultura tem incio no Japo por volta do
sculo III a.C., com a chegada da agricultura sedentria, baseada nas tc-
nicas de cultivo do arroz, trazida pelo influxo de migrantes da sia conti-
nental. Nos sculos que se seguiram, os sistemas de cultivo se desenvolve-
ram em nveis mais elevados de sofisticao tcnica para se adaptar s
condies climticas e geogrficas das vrias partes do pas. O arroz paddy,
passvel de ser cultivado o ano inteiro e capaz, portanto, de suportar den-
sa populao em uma rea limitada, era cultivado onde fosse possvel, mas
dependia da oferta confivel de gua de irrigao.
No Japo, onde a estao chuvosa anual no comparvel a uma ver-
dadeira mono, e onde os rios so, na maioria, muito curtos e rpidos para
produzir as grandes plancies alagadas, caractersticas de outras partes da
sia, a construo de estruturas para a estocagem e a distribuio contro-
lada de gua eram uma pr-condio para o cultivo do arroz. Logo, a difu-
so do cultivo teve, em geral, de ser precedida por um pesado investimen-
to de trabalho e recursos por parte dos agricultores, no apenas para a
limpeza do terreno, mas tambm para a construo de represas, reserva-
trios e sistemas de canais de irrigao. O cultivo em terras secas de ou-
tros gros, vagens, frutas, vegetais e colheitas industriais (algodo, por
exemplo) tambm foi praticado tanto em regies nas quais o arroz paddy
no podia ser cultivado quanto em lugares de terras altas que no podiam
ser irrigadas. A criao de animais era rara, j que inadequada ao ambien-
te mido e montanhoso do pas.
A construo inicial e a subseqente manuteno das estruturas de irri-
gao requeriam a cooperao de vrias famlias, s vezes sob a direo
de senhores feudais ou comerciantes investidores, mas a terra preparada
era, em geral, cultivada diariamente por famlias individuais.
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O caso do Japo
86
No perodo Tokugawa, os limites difuso geogrfica do cultivo j ti-
nham sido atingidos em diversas partes do pas, em especial nas regies
mais densamente povoadas do sudoeste japons, onde as condies clim-
ticas eram mais favorveis. O imposto sobre a produo agrcola era a fonte
de sobrevivncia da classe governante e a riqueza e o poder de um senhor
dependiam do tamanho e da produtividade das terras que controlava.
Quando suas despesas cresceram com a comercializao e o desenvolvi-
mento da economia, os administradores feudais foram levados a tentar
extrair mais das reas agrcolas sob seu controle, tanto mediante impostos
mais altos quanto pelo encorajamento de aumentos na produo, ao pas-
so que os povoados por sua vez buscaram evadir tais imposies e diver-
sificar suas atividades.
Esta , em resumo, a base agrcola sobre a qual o governo Meiji teve de
construir seu programa de desenvolvimento. Com a abolio dos direitos
de impostos e outros privilgios da classe samurai e de senhores feudais, a
Reforma do Imposto sobre as Terras, iniciada em 1873, colocou nas mos
do novo Estado Meiji a renda agrcola anteriormente usada para apoiar a
classe superior de no agricultores feudais. Alm disso, embora a Reforma
tenha, de modo geral, dado o ttulo da terra ao cultivador, deixando assim
a maioria da rea cultivvel nas mos de proprietrios agricultores de pe-
quena escala, a subseqente difuso das relaes de mercado no campo
em parte resultante da converso dos impostos feudais em impostos
pagos em dinheiro intensificaram a tendncia, j observvel no perodo
Tokugawa nas reas mais avanadas, em direo ao crescimento do arren-
damento. Desse modo, uma classe proprietria-arrendadora bastante
discernvel tambm comeou a emergir, com controle sobre uma parte do
excedente agrcola e representando um potencial mecanismo de trans-
ferncia de recursos de investimento para a indstria.
A HERANA TOKUGAWA
Quando, no incio do sculo XVII, os exrcitos de Tokugawa Ieyasu (1542-
1616) puseram fim a um sculo de guerra feudal, o Japo entrou em um
longo perodo de paz e prosperidade rural. As transformaes polticas
ocorridas entre o final do sculo XVI e incio do sculo XVII promoveram
impressionante crescimento e desenvolvimento socioeconmicos decor-
rentes da paz, por um lado, e promotores da paz, por outro. Entre os di-
versos aspectos dignos de nota, pode-se mencionar o crescimento popula-
cional, as melhorias no transporte e no comrcio, e avanos na tecnologia
material e na organizao comercial.
A Era Tokugawa, que vai de 1603 at a Restaurao Meiji de 1868, ins-
tituiu uma forma nica de governo feudal em que o governo militar da
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As cidades cercam os campos
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famlia Tokugawa (bakufu) agia como senhor feudal supremo, sob o qual
cerca de 250 feudos exerciam hegemonia regional. Embora essa forma de
governo tenha sido uma grande inovao, a mudana da capital de Kyoto
para Edo (hoje Tquio), no corao das terras mais ricas do pas, tambm
reafirmou uma srie de prticas e tradies histricas que afetaram o de-
senvolvimento do pensamento das pessoas sobre a agricultura.
Primeiro, riqueza em terra tornou-se o fundamento econmico do go-
verno. A famlia Tokugawa controlava cerca de um quinto da rea produ-
tiva no Japo, suficiente para dar conta da maioria das despesas de gover-
no, ao passo que os rivais anteriores de Ieyasu na rea da antiga capital
(Kyoto) tinham dependido de modo considervel do comrcio para sua
renda. Segundo, o poder retornou para o leste, uma fortaleza de crenas
xintostas tradicionais e pr-terra em comparao com o oeste japons,
onde influncias crists e budistas eram fortes. Terceiro, a capital poltica
foi mais uma vez situada em uma regio com padres de hierarquia social
muito definidos, enquanto o distrito oeste, da capital anterior, j era nessa
poca algo mais igualitrio. Por ltimo e mais importante, a mudana para
o leste veio, com o tempo, a significar uma mudana na economia poltica
da promoo do comrcio internacional, que florescera no sculo XVI, para
o encorajamento do isolamento diplomtico, a conteno do comrcio e a
promoo da produo agrcola.
Tais tendncias no compreendiam, evidentemente, um pensamento
nico e homogneo ao longo dos mais de dois sculos e meio de governo
Tokugawa, e de fato houve grande crescimento econmico. Mas, em grande
medida, a atitude favorvel do governo para com a agricultura permane-
ceu como a viso oficial prevalecente sobre a economia at que a esqua-
dra do comandante Mathew Perry chegou baa Uraga, em 1853, expon-
do o Japo rbita do liberalismo econmico do Ocidente do sculo XIX.
Uma das razes para a predileo Tokugawa pela agricultura era o fato
de que muitos conselheiros do governo militar eram adeptos de uma es-
cola confucionista ortodoxa que tinha uma viso agrria da riqueza nacio-
nal. Outro fator importante seria a necessidade de sustentar a agricultura,
por parte de um regime abundantemente provido de terras, ansioso por
maximizar sua prpria renda enquanto privava seus rivais de potenciais
novas fontes de riqueza. Desse modo, a maioria dos servidores Tokugawa
aceitava plcidas vises confucionistas que glorificavam a agricultura e
resistiam comercializao, fosse por convico intelectual, fosse por ins-
tinto de sobrevivncia.
Um terceiro fator que merece considerao que o Estado exaltava a
agricultura preocupado com a estabilidade social. Para pr fim a dcadas
de mudanas sociais turbulentas e por vezes violentas, o governo militar
classificou o pblico em quatro grandes grupos: samurais, agricultores,
artesos e comerciantes. Com isso, parecia querer estabelecer a classe guer-
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O caso do Japo
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reira como uma elite distinta, dado que era a classe samurai a base de po-
der do regime. E a esse fator se associa uma ltima razo para a promoo
da agricultura: ela era a base econmica de um exrcito slido. Intelectuais
do governo fizeram grandes esforos para encorajar cada membro da so-
ciedade a levar um estilo de vida adequado a seu status em um reconheci-
mento no s da necessidade de manter as linhas de classe em um sistema
poltico feudal baseado na agricultura, mas tambm de que o destino do
guerreiro estava atado quele dos camponeses, uma vez que os agriculto-
res pagavam os impostos que asseguravam os salrios dos samurais.
Embora uma slida economia comercial estivesse emergindo no final
do perodo Tokugawa, a viso oficial sobre a agricultura ao longo do pe-
rodo permaneceu essencialmente conservadora. O fundamentalismo agr-
rio uma viso positiva da sociedade baseada na agricultura de peque-
nos produtores por parte no s do governo como tambm da sociedade
japonesa, forneceu aos lderes Tokugawa um grande reservatrio de senti-
mento pr-agrcola e, apesar de algumas divergncias entre as atitudes do
povo e do governo a esse respeito, as declaraes do governo sobre agri-
cultura tinham grande apelo precisamente porque esse incipiente corpo de
crenas rurais era to amplamente difundido na sociedade japonesa.
Mais tangvel, no entanto, era uma segunda corrente de pensamento agr-
cola extra-oficial no perodo Tokugawa: os ensinamentos prticos de ho-
mens que promoviam melhoramentos agrcolas. Como pessoas interessa-
das em aumentar a prosperidade material do campo, esses tecnologistas
no estavam preocupados com questes genricas de poltica e sociedade e
acreditavam que educao e melhoramentos tcnicos, e no frugalidade e di-
ligncia confucionistas, produziam mais gros. Essa corrente de pensamen-
to atingiu seu pice com os ensinamentos prticos e morais de Ninomiya
Sontoku (1787-1856). Ninomiya e seus colegas partilhavam um compromis-
so com melhoramentos prticos na agricultura japonesa, mas com base em
suas posies privadas, de fora do Estado, tambm reafirmavam a importn-
cia da exortao moral e concordavam que os cultivadores deveriam aumen-
tar a produo e pagar seus impostos. Ninomiya agiu como um reformador
na hierarquia feudal sem representar qualquer ameaa direta base econ-
mica do governo Tokugawa, e seus sucessos como tecnologista foram to
notrios que o Estado finalmente colocou-o em um cargo oficial.
O movimento Htoku (Virtude da Retribuio/repaying virtue) fun-
dado por seus seguidores foi tanto um m quanto um rgo de
agrarianismo popular depois da Restaurao Meiji. A tradio Ninomiya
tornou-se uma corrente central ligando vrias linhas de pensamento agr-
rio, oficial e extra-oficial, moral e prtico, feudal e moderno, enquanto o
Japo mudou gradualmente de uma economia rural para o capitalismo
industrial. Seus ensinamentos enfatizavam a importncia do auto-aprimo-
ramento na estvel estrutura social e administrativa do Japo Tokugawa:
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As cidades cercam os campos
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embora encorajasse algum grau de industrializao, ele afirmava de modo
vigoroso que a agricultura era a mais importante vocao.
Tais diferentes escolas de pensamento no extinguem as opes ideo-
lgicas existentes durante o intelectualmente rico perodo Tokugawa, mas
indicam de forma clara a contnua proeminncia das consideraes sobre
a agricultura durante o fim da era feudal no Japo.
A TRANSIO DE UMA ECONOMIA RURAL PARA
O CAPITALISMO INDUSTRIAL
Embora os acontecimentos de 1868 tenham constitudo nada mais do que
uma mudana de poder na classe governante, o processo mais amplo co-
nhecido como Restaurao Meiji ps um fim ao predomnio da classe guer-
reira e substituiu a estrutura descentralizada do antigo feudalismo moder-
no por um Estado central sob a gide do soberano tradicional, agora
transformado em um monarca moderno. Os lderes da Restaurao deram
passos vigorosos para construir o poder nacional sob instituies capita-
listas e rapidamente impulsionaram o pas no caminho do poder mundial
e regional.
A crise poltica do Japo da dcada de 1860 foi precedida por srias di-
ficuldades internas e perigo externo. As dificuldades internas do regime vie-
ram luz entre as dcadas de 1830 e 1840, em que o Japo foi devastado
por colheitas malsucedidas que causaram perodos devastadores de fome
nas reas central e norte. Combinada ineficincia e indiferena do go-
verno, essa situao encorajou a resistncia popular, dando incio a uma
srie de revoltas.
A crise nas relaes exteriores que se seguiu a esse perodo de revoltas
internas vinha se desenvolvendo j h algumas dcadas, precipitada pelo
surgimento de um incipiente imperialismo industrial na forma de explora-
dores, aventureiros, caadores de baleias, comerciantes, missionrios e
construtores de imprios poltico-militares britnicos, franceses, russos
e norte-americanos.
No incio do sculo XVII, comerciantes ingleses e holandeses j tinham
postos comerciais no Japo, mas problemas de fundo poltico-religioso
envolvendo missionrios ibricos e membros do governo acabaram alte-
rando a poltica de relaes exteriores do governo. O cristianismo, consi-
derado sedicioso, foi proscrito, os missionrios ibricos foram expulsos e
as igrejas, demolidas. Os japoneses foram proibidos de deixar o pas, os
portugueses, de aportar no Japo, e os residentes chineses e holandeses
restritos a locais especficos. Mas no foi at por volta dos anos 1800 que
os lderes do governo, gradualmente e com hesitao, desenvolveram uma
poltica de rejeitar demandas estrangeiras por comrcio.
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O caso do Japo
90
A derrota da China na Guerra do pio de 1838-42 trouxe uma crescen-
te conscincia sobre o perigo estrangeiro para um pblico maior e um con-
senso foi gerado em torno da idia de que manter a poltica de isolamento
dependia da construo de defesas costeiras adequadas. Mas enquanto se
buscavam os recursos para o fortalecimento das defesas, a arte da guerra
estava sendo transformada por mudanas tecnolgicas na Europa e nos
Estados Unidos e nenhum real avano havia sido obtido nesse sentido at
a chegada da esquadra do comandante norte-americano Mathew C. Perry
ao Japo, em 1853.
Embora, ao custo de muito debate, os diplomatas japoneses decidissem
aceitar as demandas de Perry na esperana de revogar o acordo quando suas
defesas estivessem adequadamente preparadas, isso nunca aconteceu. A
Conveno Geral de Paz e Amizade assinada entre Perry e negociadores
do governo em 1854 abriu dois portos a navios estrangeiros necessitados
de provises ou de um porto seguro, assegurando tratamento seguro a
sobreviventes de naufrgios e concedendo aos norte-americanos, a priori,
qualquer concesso que outros governos pudessem obter no futuro, alm
da autorizao para a abertura posterior de um escritrio consular.
A Conveno de Perry foi rapidamente seguida por tratados similares
com a Gr-Bretanha e a Rssia e, em 1857-58, negociadores estrangeiros
no Japo e o cnsul-geral norte-americano, Townsend Harris, conseguiram
extrair do governo um Tratado de Amizade e Comrcio muito mais
amplo, pelo qual eram abertos ao comrcio mais trs portos, agentes con-
sulares e diplomatas eram designados no Japo, os privilgios de viagem
dos norte-americanos ao Japo eram estendidos e lhes era permitido pra-
ticar sua religio, alm da concesso de imunidade perante a lei japonesa
(extraterritorialidade). Tais concesses foram logo garantidas tambm por
governos europeus e, durante a dcada de 1860, presses adicionais leva-
ram o regime a ceder a mais demandas estrangeiras, gradualmente apagan-
do os resqucios da poltica externa restritiva que havia emergido no go-
verno Tokugawa.
Embaixadores foram enviados aos Estados Unidos em 1860 para ratifi-
car o Tratado de Harris e, ao longo daquela dcada, o governo japons en-
viou uma srie de misses ao Ocidente. Em 1866 foi estabelecida uma con-
veno tarifria que removeu todas as restries ao comrcio em portos
japoneses, compra de navios estrangeiros, ao emprego de mo-de-obra
estrangeira e viagem de japoneses ao exterior. J no final da dcada,
vrios domnios importantes estavam enviando estudantes para o exterior
e o prprio shogunato enviara Alemanha estudantes que, quando vol-
taram, foram encarregados de projetar uma constituio moderna para
o regime.
O impacto econmico da abertura dos portos na perturbao social j
existente foi brutal, envolvendo desde o crescimento de despesas milita-
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As cidades cercam os campos
91
res, com conseqncias fiscais previsveis, at a inflao e a desvaloriza-
o da moeda.
AS REFORMAS DA ERA MEIJI
Em 1868, uma pequena oligarquia de samurais do oeste do Japo derru-
bou o governo Tokugawa em um golpe quase sem sangue e restaurou a
autoridade do adolescente imperador Meiji, pondo um fim a oitocentos
anos de regime feudal. Apesar do uso poltico da palavra restaurao,
as inovaes da Era Meiji passaram a ser vistas mais como uma revolu-
o. Iniciadas nos anos 1870 e atingindo campos to diversos quanto a lei,
a administrao, a educao, as questes militares e a economia, entre
outros setores, essas reformas visavam a conduzir a economia japonesa,
sob ativa assistncia do Estado, na direo do objetivo nacional de enri-
quecer o pas e fortalecer o Exrcito. Assim como em muitos pases em
desenvolvimento, a poltica econmica se transformou em um instrumento
confivel de integrao nacional e desenvolvimento poltico, de modo a
permitir ao Japo competir com sucesso em um mundo de Estados ricos
e poderosos.
A oligarquia Meiji sabia que a industrializao era o principal caminho
para a riqueza nacional, mas tambm compreendia que uma economia
majoritariamente rural, com 80% da fora de trabalho empregada na agri-
cultura, no poderia ser convertida industrializao de um dia para o
outro. Como planejadores de Estado, os oligarcas perceberam que a pro-
duo agrcola estabelecia os limites para o crescimento industrial, alimen-
tando a populao urbana em expanso, criando capital de investimento,
fornecendo matria-prima para a manufatura e, idealmente, fornecendo um
excedente para exportao que captaria moeda estrangeira com a qual o
Estado poderia importar bens de capital para lanar novas empresas.
Desse modo, com encorajamento do governo, a produo agrcola cres-
ceu quase ininterruptamente de 1870 at a depresso rural de 1920 e in-
teressante notar que esse grande aumento ocorreu apesar de uma mdia
quase constante no tamanho das propriedades (cerca de um hectare) e da
fora de trabalho rural. Apesar de o crescimento populacional no campo
nesse perodo ter sido relativamente alto, a economia urbana expandiu
rpido o suficiente para absorver trabalhadores rurais desnecessrios sem
que houvesse dficits ou excessos notveis em nenhum dos dois setores
at a dcada de 1920. Ao mesmo tempo, o crescimento agrcola era forte o
suficiente para permitir crescimentos ainda mais espetaculares na produ-
o industrial. Nesse perodo, o Japo era um exemplo incomum de pas
que se industrializava aumentando sua produtividade agrcola em um sis-
tema de agricultura de pequenos produtores, sem grandes redues na po-
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O caso do Japo
92
pulao rural ou os deslocamentos da vida no campo que poderiam ter
acompanhado migraes em massa para as cidades.
Durante a dcada de 1870, o governo promoveu uma srie de inova-
es institucionais e tecnolgicas que tiveram importante impacto de lon-
go prazo: esquemas de melhoria da terra, melhor irrigao e drenagem, uso
mais racional do solo, sementes melhoradas e mais fertilizantes, entre
outros, foram acrescidos de grandes revises no sistema de imposto e pro-
priedade da terra. A lei de imposto fundirio de 1873 fixou o imposto em
um pagamento anual em dinheiro de 3%, baseado no preo da terra, e
concedeu a propriedade legal aos posseiros que a tinham ocupado sob
regulamentao feudal, permitindo, a partir dessa data, sua livre compra e
venda. Levantamentos do governo que acompanharam a nova lei desco-
briram tantas novas terras anteriormente no registradas que a base fis-
cal cresceu cerca de 48%. O efeito da nova lei de imposto foi reconhecer
legalmente uma grande classe de proprietrios (muitos deles cultivadores
insignificantes), um considervel grupo de proprietrios-arrendatrios e
uma classe menor de arrendatrios, numa proporo respectiva e aproxi-
mada de 45, 35 e 20%.
Do ponto de vista dos planejadores de Estado, o novo sistema de im-
posto tinha mritos evidentes, pois ele no s permitia um oramento
anual, j que as obrigaes eram fixadas independentemente da produo,
como tambm criava um mecanismo nacional de acumulao de renda para
as despesas do governo e subsdios industriais. Ao legalizar terras anterior-
mente no taxadas, a nova lei trazia o benefcio adicional de reduzir po-
tenciais perturbaes sociais, uma vez que as obrigaes fiscais incidiam
de modo mais equnime sobre a populao. Mas como as rendas conti-
nuavam a ser pagas em produto (cerca de metade da colheita), o novo es-
quema beneficiou mais aos proprietrios e menos aos arrendatrios, pois,
como a presso demogrfica sobre a terra permaneceu relativamente for-
te ao longo da Era Meiji, as rendas tambm se mantiveram elevadas, ao
passo que as obrigaes fiscais dos proprietrios eram fixadas em dinhei-
ro e algo menores do que antes, graas base fiscal mais ampla.
Aqui encontra-se a raiz dos problemas rurais no Japo do sculo XX.
Em uma poca inflacionria, tanto arrendatrios quanto proprietrios po-
diam obter preos favorveis para as colheitas que comercializavam dire-
ta ou indiretamente, mas o valor da renda paga pelos arrendatrios tam-
bm subia ao passo que os impostos dos proprietrios se elevavam de modo
muito mais lento. Desse modo, era em geral vantajoso para o proprietrio
arrendar terras excedentes, no s por causa das altas rendas obtidas com
o arrendamento, mas tambm porque seria caro contratar a mo-de-obra
requerida pelo cultivo intensivo do arroz, caso o proprietrio quisesse cul-
tivar a terra ele mesmo.
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As cidades cercam os campos
93
A tendncia para o arrendamento acelerou-se na dcada de 1880 como
resultado das rgidas medidas deflacionrias tomadas pela oligarquia em
1881. Os custos de derrotar os samurais insurgentes, bem como de supe-
rar outros problemas da dcada de 1870, tinham sobrecarregado de modo
severo tesouro pblico, precipitando forte eroso no valor do dinheiro e
ameaando o governo com um desastre financeiro. Para controlar a situa-
o, o ministro das Finanas iniciou uma rigorosa poltica de conteno que
incluiu a venda de fbricas piloto do governo, o corte de gastos governa-
mentais, o aumento dos impostos e o estrito controle sobre o sistema ban-
crio e o suprimento de moeda.
Os preos do arroz caram rapidamente pela metade e, com isso, do-
brou a proporo da renda dos proprietrios a ser paga na forma de im-
postos. Muitos pequenos proprietrios acabaram contraindo dvidas para
pagar seus impostos e um grande nmero de agricultores proprietrios
acabou se tornando arrendatrio ao perder suas terras para grandes pro-
prietrios e comerciantes especuladores das cidades. As mudanas dos anos
1880 tiveram efeitos duradouros: concentrao da propriedade fundiria
em poucas mos, proprietrios ausentes na dcada de 1890 e uma espiral
de dvidas que tornava difcil escapar da condio de arrendatrio. po-
ca da Primeira Guerra Mundial, a proporo da terra arrendada tinha esta-
bilizado por volta dos 46%, onde permaneceu at a ocupao norte-ame-
ricana e a reforma agrria de 1946.
Por volta de 1888-92, apesar de duas dcadas de estmulo industriali-
zao, o governo ainda obtinha 85,6% de sua renda fiscal do imposto so-
bre a terra. Vinte anos e duas guerras depois (Sino-japonesa, 1894-95 e
Russo-japonesa 1904-05), o imposto sobre a terra contabilizava apenas
42,9% da renda fiscal total do Estado, apesar de o valor absoluto do im-
posto ter dobrado no perodo. A agricultura era claramente crucial para a
solvncia do governo at a metade da dcada de 1890, mas, depois disso,
novos impostos sobre novas fontes de renda surgiram rapidamente ao
mesmo tempo que a industrializao se disseminava. Isso criou uma situa-
o difcil na qual as obrigaes fiscais reais dos proprietrios para com o
governo estavam se tornando mais pesadas, ao passo que o Estado depen-
dia cada vez menos completamente da agricultura do que no incio da Era
Meiji. Grande parte das perturbaes rurais que aconteceram depois de
1900 pode ser atribuda a essas mudanas na relao entre contribuintes e
o Estado.
A POLTICA AGRRIA DA ERA MEIJI
Quando o governo Meiji decidiu elevar tanto a produo industrial quan-
to a agrcola na dcada de 1870, a inteno era claramente moderna e na-
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O caso do Japo
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cionalista: a produo agrcola tinha de ser incrementada para criar um pas
rico e um povo forte e no mais por ser uma virtude em si mesma (como
no regime Tokugawa). Para tanto, o Estado introduziu rapidamente me-
lhoramentos tcnicos e educao agrcola.
A primeira agncia oficial de poltica agrria foi o Escritrio para Enco-
rajar a Agricultura, criado no Ministrio de Negcios Pblicos, em 1870.
Depois de muitas mudanas, essa unidade ressurgiu como o novo Minis-
trio da Agricultura e do Comrcio, em 1880. As polticas da agncia fo-
ram projetadas em parte com base no relatrio da misso Iwakura aos
Estados Unidos e Europa de 1872-73, que concluiu que:
1) o desenvolvimento agrcola variava entre os pases ocidentais, mas
todos eram mais avanados que o Japo;
2) o crescimento agrcola requeria educao e experimentao; e
3) a cincia e as tcnicas agrcolas eram mais bem difundidas mediante
escolas e faculdades, como as fundadas pela Lei Morril de Conces-
so de Terras de 1862 nos Estados Unidos.
Em 1877, o governo estabeleceu estaes experimentais em todo o Ja-
po para demonstrar tcnicas, produtos e maquinrio ocidentais e abriu
uma srie de escolas agrcolas. Como em muitos outros programas do
governo nos anos 1870, conselheiros estrangeiros foram contratados para
acelerar as melhorias agrcolas. Todos esses esforos demandaram muitos
anos para surtir todo seu efeito, e seu papel na melhoria da produtividade
deve ser considerado contra muitos outros fatores que estimularam a pro-
duo, pois, amarrado por muitos outros pesados compromissos oramen-
trios, o regime Meiji investiu relativamente pouco em educao tcnica
rural e obras pblicas nos anos anteriores Guerra Sino-japonesa.
Mais emblemtico da viso do incio da Era Meiji, de que a agricultura
deveria servir poltica econmica nacional, era o entusiasmo de alguns
lderes de governo pela agricultura comercial de grande escala. Conscien-
tes de que a consolidao da terra e grandes propriedades tinham causado
elevados aumentos de produtividade em pases ocidentais, alguns lderes
queriam implementar a mecanizao e a agricultura extensiva onde quer
que isso fosse possvel. Embora suas tentativas de implementar grandes
fazendas tenham obtido algum sucesso em uns poucos distritos, havia
obstculos para a agricultura de grande escala: o arroz era a mais rica pro-
duo na maioria das reas do Japo e demandava grandes quantidades de
mo-de-obra; a populao rural era grande demais para ser expulsa da ter-
ra como seria necessrio; e havia escassez de capital e maquinrio para
operaes de larga escala. Talvez o resultado mais salutar da doutrina de
agricultura extensiva do governo tenha sido o fato de colocar mais terras sob
cultivo, pois o fato que, para grandes proprietrios, arrendar a terra era
mais lucrativo do que a agricultura de grande escala.
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As cidades cercam os campos
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Mas a burocracia tambm desenvolveu um programa para promover o
desenvolvimento agrcola na estrutura de pequena escala da agricultura
japonesa mediante a criao de um sistema de fazendeiros veteranos
itinerantes (mais tarde substitudos por agrnomos treinados) para disse-
minar novas tcnicas por todo o campo. O governo tambm patrocinou a
Sociedade Agrcola do Japo, formada em 1881 uma organizao semi-
oficial baseada em grupos locais de discusso que enfatizava a experin-
cia tanto quanto a cincia. Seu propsito declarado era trocar conhecimento
e experincias agrcolas e planejar a reforma e a melhoria da agricultura.
J em meados da dcada de 1880, o Estado desviara sua ateno para o
trabalho no sistema de agricultura em pequena escala e comeara a aco-
modar seu interesse anterior na educao tcnica realidade da sociedade
rural dominada por proprietrios-arrendadores, concentrando-se cada vez
mais nos problemas prticos que retardavam o crescimento agrcola. Em
1884, por exemplo, o governo foi obrigado a aumentar a qualidade do ar-
roz no mercado por meio de rgidos programas de inspeo, dado que gran-
de quantidade de arroz estava apodrecendo, afetando a produo de saqu.
Durante os anos 1870 e 1880, o novo governo estava confiante o sufi-
ciente para estabelecer a poltica agrcola a seu bel-prazer, sem temer qual-
quer desafio mais srio a seu poder por parte do campo. Ao mesmo tem-
po, a cooperao, ou a concordncia, de pequenos e grandes agricultores
era altamente desejvel se a agricultura fosse ter o papel modernizador a
ela designado pelo novo governo. No incio do Perodo Meiji, parte do
mpeto para as melhorias no campo veio dos prprios agricultores interes-
sados em aumentar suas rendas, mas, a partir da dcada de 1890, muitos
deles comearam a requerer que o governo fizesse mais pela classe propri-
etria, tanto em termos tecnolgicos quanto fiscais. Uma organizao es-
pecialmente proeminente de agricultores conscientes foi a Sociedade da
Virtude da Retribuio (repaying virtue), da qual muitos lderes se tornaram
persuasivos expoentes do pensamento popular sobre a agricultura nos anos
1870 e 1880.
Fundado no final do perodo Tokugawa, o movimento Htoku (Virtude
da Retribuio) tornou-se importante no Perodo Meiji por causa de seu
apelo entre as classes lderes no campo, que se tornaram o objeto de patro-
cnio oficial depois de 1900. As primeiras Sociedades Htoku, fundadas na
dcada de 1840, eram predominantemente sociedades de crdito organi-
zadas por proprietrios rurais. No Perodo Meiji, foram remodeladas e seus
objetivos redefinidos para incluir a idia de que o crescimento agrcola no
era inconsistente com as novas polticas econmicas de promoo da in-
dstria. Um dos motivos para essa adaptao era a necessidade de forne-
cer emprego para a populao rural e estimular a produtividade que me-
lhoraria as condies no campo.
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O caso do Japo
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Mas essa posio progressista s era possvel enquanto a agricultura
dominasse a economia, pois dado que a agricultura permanecia seu pilar
central, com o crescimento do Japo industrial, a perspectiva do movimento
gradualmente se transformou, assumindo um aspecto cada vez mais con-
servador. Quando o industrialismo se espalhou, a partir de 1890, as limita-
es dessa viso se tornaram aparentes e o movimento Htoku se transfor-
mou em uma ideologia de interesses especiais.
O FIM DA ERA MEIJI: JAPO IMPERIAL
A histria do Japo do sculo XX foi formada sobretudo pelo crescimento
econmico domstico e pelo processo externo de providenciar o acesso
base global de recursos necessrios a esse crescimento. At 1914, tanto o
processo interno de crescimento quanto o processo externo de estabele-
cer a posio global do Japo caminharam suavemente. A Primeira Guerra
Mundial, porm, deteriorou as condies polticas globais e, com o apro-
fundamento do envolvimento japons na economia global, as desordens
polticas globais comearam a reverberar no mbito domstico: crescimento
populacional, aumento da mobilidade fsica e da diferenciao socioeco-
nmica, difuso da educao e mudanas tecnolgicas proporcionaram o
surgimento de novas formas e nveis de conflito social.
Para o Japo, a aquisio de recursos envolvia duas estratgias comuns
ao processo de industrializao: iniciativas empreendedoras e aes pol-
tico-militares. Mas enquanto as primeiras constituram a maior parte da
atividade comercial do Japo no exterior ao longo de sua histria moder-
na, as aes imperialistas foram as iniciativas socialmente mais visveis e
ideologicamente mais estimadas at 1945, marcando suas relaes com a
vizinha Coria, cuja anexao, em 1910, serviu a dois propsitos: estabe-
lecer uma base de imigrao para amenizar o problema da superpopulao
no Japo e aumentar o fornecimento de alimentos da Coria para o Japo
em termos coloniais.
A partir da dcada de 1870, o crescimento populacional acelerou-se em
decorrncia da elevao da taxa de natalidade, da queda na mortalidade
infantil e do aumento da expectativa de vida, com as ocasionais perdas
macias para a carnificina militar moderna sendo contrabalanadas pela
reduo das mortes causadas por fome, desnutrio e doenas. Esse cres-
cimento demogrfico foi possibilitado pelos ganhos na produo de alimen-
tos, com a produo de arroz crescendo aproximadamente em paralelo com
a populao. Os aumentos na produo, por sua vez, foram devidos, em
parte, expanso da terra arvel e produo de sementes de arroz mais
resistentes ao frio. Mas melhorias nas tcnicas agrcolas por todo o campo
tiveram conseqncia de mais longo prazo: reorganizao dos campos
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inundados, melhorias modestas no uso das sementes, das terras, estocagem
etc., e maior uso de fertilizantes lentamente aumentaram a produtividade
dos agricultores.
O crescimento populacional possibilitado pela expanso da agricultura
teve seu maior impacto nos centros urbanos e no setor industrial. As cida-
des cresceram rapidamente porque quase toda a mo-de-obra em expan-
so do pas dirigia-se a trabalhos no agrcolas, a maioria dos quais encon-
trados nas cidades. Como resultado disto, a parcela da produo domstica
originada na agricultura declinou de cerca de 45% em 1885 para 32% em
1914, tendncia que continuaria pelo restante do sculo. Desse modo, a
situao do setor rural se colocava em marcado contraste com a rpida e
sustentada expanso industrial, com o papel da agricultura na economia
encolhendo cada vez mais.
A intensificao do uso de fertilizantes comerciais e de equipamentos
motorizados no trabalho agrcola tambm permitiu ganhos notveis na
produo de trigo, frutas, vegetais e carne, alimentos que tinham apelo para
uma dieta urbana que lentamente se diversificava. No entanto, esses au-
mentos na produo no se traduziram em prosperidade rural, uma vez que
os custos altos e os preos de venda baixos acabaram por estagnar a renda
agrcola. O nmero de famlias na agricultura estabilizou-se e a terra arvel
parou de se expandir depois da Primeira Guerra Mundial, com os arrenda-
trios trabalhando cerca de 46% de toda a terra cultivvel. A produo de
arroz cresceu muito pouco, em parte por causa das medidas do governo
que, para manter o preo do arroz em nveis mais baixo nas cidades, ti-
nham deprimido os valores de venda nas fazendas, encorajando os agricul-
tores a se concentrar, onde isso era possvel, em colheitas alternativas.
Mas o que mais animava a economia rural era a contnua expanso na
produo e exportao da seda. Quando o governo Meiji lanou seu pro-
grama para aumentar a riqueza do pas, a primeira indstria que buscou
promover foi a da seda. Essa produo havia sido importante no Japo
Tokugawa, mas o mercado era ento limitado. Uma vez que o pas se abriu
para o Ocidente, em meados do sculo XIX, a seda se tornou o bem de
exportao mais importante, levando o governo a encorajar e apoiar a
construo de modernas fbricas de seda. Os 11,5 milhes de libras de seda
crua produzidos em 1894 saltaram para 31 milhes em 1914, fornecendo
fio e tecido suficiente para constituir cerca de um tero das exportaes
do pas e gerando uma renda que os agricultores podiam reinvestir em
outros esforos produtivos.
Em paralelo indstria da seda, outra indstria txtil, a de tecidos de
algodo, comeou a crescer quando o Japo deu incio sua industrializa-
o. O crescimento dessas indstrias envolveu um rpido aumento no
nmero de trabalhadores empregados nas fbricas de seda e algodo, que
eram em sua maioria mulheres, mal pagas, em geral muito jovens, oriun-
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das de famlias rurais pobres. Para os agricultores empobrecidos, o empre-
go de suas filhas nas fbricas de seda e algodo logo se tornou parte essen-
cial de sua renda, pois recebiam adiantado para envi-las ao trabalho nas
fbricas e esse dinheiro lhes permitia pagar os impostos de suas terras e as
despesas da sobrevivncia diria.
As dificuldades da populao rural durante a dcada de 1920 tiveram
sua origem em grande parte na mudana de poltica do governo que reti-
rou o subsdio aos preos do arroz e comeou a fazer esforos para redu-
zi-los, refletindo o declnio no papel dos interesses rurais na vida poltica
do Japo. Durante a Primeira Guerra Mundial, lderes empresariais, que ten-
tavam fazer frente a demandas dos trabalhadores por aumentos de sal-
rio, fizeram presso junto ao governo para abolir as tarifas sobre a impor-
tao de alimentos como um modo de reduzir os preos nos
supermercados, e as Revoltas do Arroz de 1918 acabaram forando o go-
verno a ceder. As medidas para controlar os preos do arroz e promover a
importao das colnias deprimiram a renda agrcola na dcada de 1920.
Uma mudana de mais longo prazo que vinha alimentando a tenso rural
era o crescimento dos proprietrios-arrendadores ausentes em suas terras.
Onde outras opes de carreira estavam disponveis, mais e mais proprie-
trios deixavam a agricultura e sua vila natal retendo, no entanto, a pro-
priedade de suas terras arrendadas a terceiros. As dificuldades dos anos de
1920 estimularam os agricultores-arrendatrios a se sindicalizar e deman-
dar redues nos impostos, encorajando assim um nmero ainda maior de
proprietrios-arrendadores a aplicar suas riquezas em investimento urbano.
Em contrapartida, quedas nos preos da seda e nos salrios das fbricas
de algodo agravaram a situao e, durante a dcada de 1930, a Grande
Depresso devastou o campo, sem que o dano tenha sido mitigado por
mudanas tardias na poltica do arroz. Reivindicaes rurais por auxlio se
multiplicaram e autoridades iniciaram um controle da situao intensifi-
cando a vigilncia da polcia e promovendo programas de assistncia, bem
como um movimento de cooperativas liderado pelo governo. As condies
melhoraram modestamente no final dos anos de 1930, mas os ganhos de-
vidos ao boom industrial foram perdidos pelo servio militar que recrutou
jovens fisicamente capazes, pelos controles de preo do perodo de guer-
ra, pela escassez de fertilizantes e outros problemas que retardaram os
esforos dos produtores.
O FIM DO IMPRIO E A OCUPAO NORTE-
AMERICANA
Por volta de 1930, o Japo j era muito maior, mais poderoso e, ao mesmo
tempo que a sociedade e a economia se tornaram maiores e mais comple-
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As cidades cercam os campos
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xas, ampliando os problemas domsticos, a ordem internacional tambm
se complicou. O uso de combustveis fsseis aumentava continuamente
caracterstica comum dos processos de industrializao , mas estava
ficando cada vez mais difcil para o Japo assegurar uma base global des-
ses recursos e de outras matrias-primas conexas.
At 1939, tal dificuldade confinava-se ao Leste Asitico, apesar da es-
cala global da Grande Depresso e de questes militares que envolviam o
Japo e pases vizinhos. Mas, naquele ano, uma srie de eventos globalizou
substancialmente o contexto do debate poltico japons. Nos dois anos
seguintes as complicaes internacionais se elevaram de tal maneira que
os lderes japoneses decidiram, em 1941, resolver a questo da China e
a situao global mais ampla por meio do desafio a Estados Unidos, Gr-
Bretanha e outras potncias europias, pelo domnio do Pacfico Ociden-
tal e toda a sia ao sul e ao oeste da Monglia. Como conseqncia dessa
radical expanso do campo de planejamento estratgico, a desordenada e
oportunista atividade imperialista de longo prazo do Japo no Leste Asi-
tico ficou conectada atividade de conquista muito mais recente de Hitler
na Europa. Nesse processo, os conflitos separados da Europa e do Leste
Asitico se transformaram no caos da Segunda Guerra Mundial.
Em 1941, os estrategistas japoneses tinham esperanas de que rpidas
vitrias militares levassem negociao de um acordo aceitvel, mas, na
prtica, os xitos no campo de batalha s alimentaram a ambio que
impediu qualquer negociao. Logo, reveses no final de 1942 deram ori-
gem resistncia militar que impediu um esforo srio para um acordo
diplomtico. A partir de 1943, com o recrudescimento da situao desfa-
vorvel, o Japo envidou frgeis esforos na busca de uma conciliao.
Aproveitando-se da situao, porm, os lderes inimigos encontravam cada
vez menos razes para um acordo e cada vez mais oportunidade para punir
o Japo severamente e rearranjar o mapa poltico do Leste Asitico a seu
bel-prazer.
Com o fim da guerra, o Japo foi ocupado por tropas norte-america-
nas, e seu controle poltico foi centralizado na Autoridade de Ocupao
que, no incio, a no ser pelo fornecimento de ajuda na forma de bens e
suprimentos, teve pouco interesse em promover a recuperao econmi-
ca do pas, focando toda sua ateno na destruio permanente da capaci-
dade militar japonesa e na democratizao do Japo, mediante a introdu-
o de instituies polticas liberais e da substituio da economia dirigida
pelo Estado por empresas privadas competitivas.
A populao rural como um todo havia sofrido enormemente com a
depresso rural na dcada de 1930, e suas dificuldades podem explicar o
aumento da influncia poltica de grupos militares e nacionalistas-extre-
mistas, uma vez que o Exrcito tinha relaes ntimas e prximas com o
campo: os agricultores, mesmo os proprietrios de terras, constituam
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O caso do Japo
100
importante fonte de soldados e oficiais para o Exrcito japons. A predo-
minncia da agricultura na economia japonesa ao longo da Era Meiji foi
diminuindo com a expanso da indstria manufatureira e, s vsperas da
Segunda Guerra Mundial, sua participao no Produto Interno Bruto (PIB)
havia cado para apenas 19%. No entanto, a populao rural ainda repre-
sentava 45% da populao economicamente ativa e, em 1947, chegou a
53%, em virtude da runa da indstria e da perturbao da distribuio
ocupacional causadas pela guerra.
Antes do conflito mundial, a figura tpica da comunidade rural era o
pequeno agricultor que possua a terra que cultivava ou a arrendava no todo
ou em parte de um proprietrio. A proporo da terra arvel nas mos de
arrendatrios crescera nas dcadas anteriores e, em 1938, representava cerca
de 46% de toda a rea cultivada no Japo. Os arrendamentos tpicos eram
pequenos, 50% deles pouco maiores do que um acre e 94% menores do
que 7,5 acres. O arrendatrio tinha de providenciar casa, equipamento,
sementes, animais e fertilizantes, e desfrutava de pouca segurana no ar-
rendamento, pois, dada a superpopulao rural no pr-guerra, qualquer
atraso no pagamento ou demanda por reduo de seu valor por parte dos
arrendatrios permitia aos proprietrios de terra retomar as propriedades
e arrend-las a outros.
Em tais condies, a renda dos agricultores-arrendatrios no era sufi-
ciente para cobrir suas mnimas despesas de sobrevivncia, forando-os a
tomar emprstimos de proprietrios ou comerciantes a altas taxas de ju-
ros e a complementar sua renda agrcola com os salrios de seus filhos, no
qualificados e mal pagos, enviados para trabalhar nas indstrias. Mesmo
os prprios chefes de famlias arrendatrias eram obrigados a suplemen-
tar sua renda com trabalhos no-agrcolas. Essa situao de crise foi usada
pelo governo japons para promover a expanso militar no exterior, ven-
do as vastas terras do continente asitico como uma vlvula de escape para
a situao de pobreza e superpopulao rural, com o entusistico apoio dos
agricultores grandes e pequenos ao militarismo japons.
Percebendo, em 1945, que um campesinato empobrecido tinha gran-
des probabilidades de se tornar uma fonte de sentimento revolucionrio
que poderia levar ao retorno do militarismo, a Autoridade de Ocupao
agiu rapidamente obrigando o governo japons a introduzir medidas para
a converso dos arrendatrios em proprietrios, o que foi feito pela Lei de
Estabelecimento da Propriedade Rural de 1946.
Com ela foram abolidos os proprietrios ausentes que no cultivavam
suas terras e s foi permitido o arrendamento de 2,5 acres de terra cultiv-
vel. O tamanho das propriedades dos antigos proprietrios-arrendadores
foi igualmente restringido. A terra cultivvel que excedesse esse limite
deveria ser comprada pelo governo e revendida a agricultores elegveis a
preos baseados no valor de arrendamento (25% do valor da produo de
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 100
As cidades cercam os campos
101
arroz e 15% do valor da produo de outros cultivos). A terra comprada
nessas condies no poderia ser vendida por trinta anos uma proviso
para evitar a futura concentrao em grandes propriedades. Tudo isso de-
veria ser feito em dois anos, para o que foram estabelecidas comisses de
propriedades rurais por todo o pas responsveis pelo planejamento e pela
execuo da reforma agrria em suas reas, e compostas de modo a refle-
tir a composio da sociedade rural: trs proprietrios de terras, dois agri-
cultores-proprietrios e cinco arrendatrios. Como o valor da compensa-
o monetria paga aos antigos proprietrios foi destrudo pela inflao,
eles foram, na verdade, expropriados, ao passo que os arrendatrios no
apenas obtiveram suas propriedades por um preo baixo como tambm
se livraram do anteriormente esmagador peso da dvida.
Como foi possvel uma reforma agrria feita de cima para baixo, sob
a direo dos Estados Unidos, no sistema capitalista de propriedade priva-
da uma questo interessante. Entre vrias razes prticas a decrescente
fora da agricultura na economia japonesa e, portanto, dos agricultores na
poltica do pas e polticas a poltica de desmilitarizaos e demo-
cratizao deu fora a movimentos pelos direitos no s de cidados e tra-
balhadores, mas tambm de agricultores , destaca-se o fato de que a
Unio Sovitica, como um dos Aliados, j tinha feito uma proposta de
reforma agrria.
Com o fim da guerra quente veio a Guerra Fria, dividindo o mundo
entre as esferas de influncia dos Estados Unidos, de um lado, e da Unio
Sovitica, de outro. Uma vez que os Estados Unidos foram a fora predo-
minante na derrota do Japo e que a Unio Sovitica foi excluda de qual-
quer papel significativo na ocupao do pas, o Japo emergiu da derrota
no lado norte-americano da Cortina de Ferro. Neste contexto, o teor
anticomunista do discurso norte-americano sobre democracia, direitos
humanos e livre-comrcio implicava que, depois de despojado de sua ca-
pacidade militar agressiva e imperialista, medidas tinham de ser tomadas
para que o Japo se mantivesse no rumo do capitalismo. Com isso, a par-
tir de 1947-48, as polticas da ocupao norte-americana passaram do prin-
cpio de desmilitarizao e democratizao para o de anticomunismo e
recuperao econmica.
A proposta sovitica de reforma agrria requeria o confisco de toda terra
arrendada por proprietrios de terras e o confisco sem compensao de
terras arrendadas por agricultores-proprietrios que excedessem 6 hecta-
res, alm da distribuio preferencial dessas terras aos arrendatrios po-
bres. Ao opor-se ao plano sovitico, os Estados Unidos tinham de fazer uma
proposta revolucionria o suficiente para satisfazer as demandas dos
arrendatrios por terra e, ao mesmo tempo, atra-los para o mundo livre.
Some-se a isso o rpido progresso do comunismo na vizinhana imediata
do Japo China e Coria do Norte, ambas com extensos processos de
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O caso do Japo
102
reforma agrria e tanto as foras de ocupao quanto a classe governante
japonesa perceberam a necessidade urgente de uma reforma agrria radi-
cal feita de cima para baixo a fim de prevenir a difuso do comunismo
e manter o sistema capitalista de propriedade privada, servindo tanto aos
princpios de desmilitarizao e democratizao quanto aos de
anticomunismo e recuperao econmica.
Com a reforma, 80% de toda a terra arrendada foi distribuda a agricul-
tores arrendatrios a preos baixos, fazendo que, em 1949, a terra arrenda-
da fosse reduzida de 46 para 13% de toda a terra cultivada. A reforma tam-
bm criou amplo estrato de agricultores-proprietrios que passaram de 28%
das famlias no campo em 1941, a 55% em 1949, ao passo que o nmero
de famlias que arrendavam 100% das terras que cultivavam caiu para 8%
e o de famlias que arrendavam parte das terras que cultivavam caiu de 41
para 35%. Mas os direitos dos arrendatrios nas terras arrendadas rema-
nescentes foram fortalecidos e o nvel das rendas mantido baixo: em 1948,
por exemplo, a renda de um campo de produo mdia era equivalente a
apenas 1% da produo total. Desse modo, mesmo arrendatrios que no
puderam comprar suas terras podiam obter uma renda pouco mais baixa
do que a dos agricultores proprietrios. Em contrapartida, tornou-se impos-
svel para os proprietrios de terra, que mantiveram seus 2,5 acres de terra
arrendada, viver da renda paga pelos arrendatrios.
Como a reforma, na verdade, apenas transferiu a propriedade formal
de pequenas parcelas de terras espalhadas dos proprietrios de terra para
os arrendatrios, foi mantida a estrutura de pequenas propriedades
agricultoras que tornava difcil melhorar o nvel de desenvolvimento agr-
cola. No pequeno territrio do Japo as florestas ocupavam 70% do pas,
cinco vezes mais do que a rea cultivvel. Como foi feita, a reforma agr-
ria tornava impossvel a criao de propriedades compactas e a racionali-
zao de sua administrao mediante a troca e a consolidao de terras.
Mas, apesar dessas limitaes, ela teve um importante papel no desenvol-
vimento do capitalismo ps-guerra no Japo, por causa de grandes mudan-
as na estrutura da agricultura japonesa.
O JAPO NO PS-GUERRA: ERA DE GRANDE
CRESCIMENTO
O sistema de agricultores-proprietrios criado pela reforma agrria provou
ser importante pr-condio para um crescimento abrupto no nvel de pro-
dutividade da agricultura japonesa e grande crescimento econmico basea-
do nas indstrias pesadas, em especial depois de 1960.
No que diz respeito contribuio da reforma ao notvel aumento de
produtividade da agricultura no Japo ps-guerra, alguns pontos merecem
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destaque. A reforma agrria, apesar de no alterar o sistema de pequenas
propriedades herdado do perodo pr-guerra, dissolveu o sistema de pro-
prietrios-arrendadores e transformou os agricultores arrendatrios em
agricultores-proprietrios em condies muito favorveis, libertando-os das
condies de pesadas dvidas, rendas exploradoras e frgeis direitos sob
as quais trabalhavam antes da guerra. Eles obtiveram direitos integrais ao
cultivo de suas prprias terras, tornaram-se mais capacitados a gozar os
frutos de seu trabalho e tiveram um incentivo para melhorar a terra e
promover a produtividade rural.
Em 1955, o Japo j havia completado o perodo de reconstruo do
ps-guerra e estabelecido as fundaes da era de grande crescimento que
se seguiu, e o ano marcou poca no aumento da produtividade agrcola
japonesa que atingiu no s o cultivo do arroz, mas tambm a produo
de frutas, hortalias e animais de corte, entre outros.
A poltica agrcola durante a ocupao foi dura com os agricultores: os
preos oficiais para produtos agrcolas eram baixos e os nveis dos impos-
tos sobre os agricultores, altos. Contudo, essa poltica foi relaxada com a
concluso do Tratado de Paz de So Francisco (1951) e a reconstruo do
capitalismo japons, encorajado por enorme demanda militar norte-ame-
ricana durante a Guerra da Coria. O aumento da produtividade agrcola
de 1955 foi decorrncia no s desse relaxamento, mas tambm da pr-
pria reforma agrria.
A classe de pequenos agricultores dissolveu-se rapidamente depois de
1955, quando o capitalismo japons entrou em uma fase de rpida acumu-
lao de capital baseada nas indstrias pesada e qumica. Crescentes im-
portaes de produtos agrcolas dos Estados Unidos e de outros pases e
intensa competio domstica tornaram difcil para muitos pequenos agri-
cultores sustentar a famlia apenas com a agricultura, forando-os a depen-
der cada vez mais de trabalhos suplementares, sobretudo como assalaria-
dos. Com isso diminuiu muito a importncia da propriedade da terra como
base da agricultura e a renda agrcola foi nitidamente reduzida.
A fase de grande crescimento do capitalismo japons, do fim da dca-
da de 1950 ao incio da de 1970, foi marcada pela expanso na construo
de fbricas, redes de transporte e habitao, no apenas nas reas urbanas,
mas tambm nas reas rurais. Como conseqncia, o preo da terra nas
reas rurais explodiu depois de 1960 e a terra, como propriedade, tornou-
se mais importante para os agricultores do que a prpria agricultura.
Alm disso, as oportunidades de emprego no agrcola se expandiram
grandemente nesse perodo, com grande parte dos trabalhadores agrco-
las indo para manufatura, construo, comrcio e servios. Nessas condi-
es, apesar das vrias dificuldades com que se defrontava a agricultura
japonesa, no houve nenhum problema social mais srio nem ocorreram
revoltas no campo. O aumento do trabalho assalariado no agrcola per-
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O caso do Japo
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mitiu a expanso da renda das famlias rurais e aumentou seu padro de
vida, eliminando a grande diferena de renda e padro de vida que existia
no pr-guerra entre trabalhadores rurais e urbanos.
Parte do fluxo de trabalho rural para atividades no rurais consistiu de
pessoas do campo migrando para as cidades, s vezes para lugares distan-
tes. Durante a dcada de 1970, as redes de transporte foram incrementa-
das, empresas mudaram para reas rurais; assim tambm muitas pessoas,
que tinham casa prpria ou terras continuaram a cultiv-las, permanecendo
no campo, deslocando-se diariamente para trabalhar nas cidades prximas.
Houve, portanto, uma mudana no fluxo de trabalho rural para ativi-
dades no-rurais. De um processo em que homens jovens deixavam seu
lar em direo cidade para um processo em que chefes de famlia, her-
deiros e mulheres saam para trabalhar em empregos no agrcolas enquan-
to ainda viviam nas propriedades rurais. Em conseqncia, o nmero de
famlias agricultoras em tempo integral diminuiu gradativamente, aumen-
tando o nmero de famlias empregadas parcialmente na agricultura, cu-
jos membros eram, ao mesmo tempo, trabalhadores assalariados em em-
pregos no agrcolas.
Desse modo, a partir da metade da dcada de 1950, o capitalismo japo-
ns baseado na indstria pesada transformou rapidamente a populao
rural utilizando-a como fonte de trabalho barato. Enquanto em 1955, 44%
da populao vivia em reas rurais, as famlias rurais contabilizavam
41% de todas as residncias, e a populao ocupada na agricultura repre-
sentava 34% da populao economicamente ativa; 25 anos depois, essas
porcentagens tinham cado para 24, 18 e 9%, respectivamente, indicando
acentuada queda na populao rural.
A reforma agrria promovida pelas foras de ocupao, apesar do pro-
fundo impacto na agricultura japonesa, no alterou a estrutura de peque-
nas propriedades. E no ter havido progressos na consolidao das proprie-
dades no seria digno de nota a no ser pelo fato de que, ao mesmo tempo,
deu-se uma mudana para cultivos que empregavam menos terra por uni-
dade de produo. Uma vez que terra e trabalho eram os fatores escassos,
a racionalidade econmica prescrevia a transio para uma agricultura de
uso intensivo de capital, associada a modificaes na composio da pro-
duo agrcola.
Nos anos que se seguiram a 1945, tanto a Autoridade de Ocupao
quanto o governo japons estavam preocupados em aumentar o escasso
suprimento de alimentos para evitar a fome. A agricultura, que no sofre-
ra como a indstria com a perda de bens de capital, nem teve sua recons-
truo retardada por problemas de reparao ou nveis permitidos de
produo, se recuperou mais rapidamente. A reabilitao das fbricas
de fertilizantes qumicos, bem como sua importao, foi encorajada e
priorizada. A escassez de mo-de-obra foi logo superada com a desmobi-
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105
lizao de soldados e o retorno de repatriados das antigas colnias. Como
a recuperao da produo de arroz era considerada prioritria, a assistn-
cia oficial materializou-se na forma de concesses para a melhoria das ter-
ras e um esquema de manuteno dos preos. A produo agrcola respon-
deu rapidamente a esses estmulos, mesmo com a reduo de quase dois
teros na fora de trabalho agrcola.
O aumento geral na produo pde ser atingido por meio de mudanas
considerveis na importncia relativa dos vrios cultivos. Houve um gran-
de aumento na produo de frutas, vegetais, ovos, leite e animais de corte
em resposta diversificao da dieta japonesa. Apesar de o arroz ter-se tor-
nado um produto inferior seu consumo per capita caiu cerca de 25%
ao longo da dcada de 1970 , o governo persistiu na poltica de apoio
sua produo a ponto de o fornecimento de arroz ser superior demanda,
transformando sua estocagem e a eliminao de estoques excedentes em
um problema que se somava ao prprio custo do esquema de manuten-
o de preos.
O governo tentou contornar o problema que ele mesmo criou median-
te, por exemplo, a Lei Bsica da Agricultura (1961), que proporcionava
incentivos financeiros para encorajar os agricultores a trocar a produo de
arroz pela de produtos cuja demanda estava crescendo. Mas essa e outras
polticas no obtiveram o resultado esperado porque eram inconsistentes
com o esquema de manuteno de preos do arroz. No fim da dcada de
1970, o preo pago aos produtores era cinco vezes o preo mundial e o preo
ao consumidor era duas ou trs vezes esse valor. No incio da dcada de
1980, o governo decidiu reduzir os estoques excedentes exportando parte
dele a preos mundiais, isto , a um quinto do preo que pagara aos agri-
cultores, mas o alvio foi apenas temporrio e parcial.
O apoio dado aos produtores de arroz foi o exemplo mais destacado
da poltica aplicada aos produtos agrcolas em geral. A proteo tomou
muitas formas: esquemas de manuteno de preos para o trigo, a cevada,
beterraba (para a produo de acar), soja, bichos-da-seda, tanto quanto
para o arroz; subsdios para leite e ovos; e cotas de importao para a car-
ne. Muitos produtos agrcolas foram liberados de controle quantitativo para
importao em conformidade com a poltica norte-americana de liberali-
zao, mas o governo com freqncia substitua essas restries pela in-
troduo ou extenso dos esquemas de manuteno de preos.
A poltica agrcola do Japo, em vez de promover a eficincia econmi-
ca pelo encorajamento de ajustes estruturais, foi direcionada em particu-
lar para a preveno da queda acentuada da renda agrcola em relao
urbana. Mas, embora sua eficincia econmica possa ser criticada, not-
veis avanos foram feitos em relao sua eficincia tcnica. Antes da
guerra, os agricultores faziam pouco uso de mquinas no cultivo ou no
tratamento de suas plantaes. A partir da segunda metade da dcada de
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O caso do Japo
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1950, mquinas motorizadas vieram em auxlio da decrescente fora de
trabalho, e maior uso de fertilizantes e inseticidas permitiu o aumento da
produo de trabalhador por acre.
Desse modo, tendo em conta que o Japo no estava disposto a se tor-
nar fortemente dependente de importaes, o melhoramento na produtivi-
dade agrcola foi condio necessria do progresso industrial, dado que, de
outro modo, a fora de trabalho necessria na crescente indstria no teria
estado disponvel. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento industrial contri-
buiu para o aumento na eficincia agrcola, j que permitiu aos agricultores
obter mquinas e fertilizantes qumicos, bem como outros bens de capital,
a um custo reduzido. Alm disso, avanos no conhecimento em biologia
levaram a melhorias na qualidade das sementes plantas e animais, ao pas-
so que melhorias no transporte facilitaram o acesso aos mercados e promo-
veram alocao mais eficiente de recursos. Pode-se dizer que a experincia
do Japo ps-guerra apia a teoria de que o progresso rpido mais bem
promovido por avanos concorrentes na agricultura e na indstria.
indiscutvel, no entanto, que os aumentos na produo agrcola per-
mitidos pelos desenvolvimentos tcnicos s foram atingidos a um alto custo
para os contribuintes e consumidores. E isso se deve, em grande parte,
persistente diviso da terra em propriedades muito pequenas, nas quais os
equipamentos de capital permanecem sem uso por muito tempo ape-
sar da prtica de aluguel por tempo limitado. Isso significa que o capital
investido na agricultura usado com muito desperdcio. Houve tentativas
de superar essa desvantagem com esquemas de administrao conjunta de
vrias propriedades, o que foi alcanado com sucesso em especial nos ra-
mos de desenvolvimento mais recente na agricultura, pouco afetando a
produo de arroz.
As principais razes para a recusa em desistir da produo de arroz se
devem a vrios fatores. Sua produo permanece como cultivo ideal para
o trabalhador agrcola em tempo parcial, dado que requer, comparativa-
mente, pouco trabalho a no ser nos perodos de transplante das mu-
das e da colheita; seu rendimento bem estvel; e, acima de tudo, o agri-
cultor no tem dificuldades para comercializar sua produo, j que ele pode
vend-la ao governo a um preo garantido. A persistncia das pequenas
propriedades tambm pode ser vista como uma conseqncia da confian-
a do pequeno agricultor na apreciao do valor de sua terra, estimulan-
do-o a no vend-la. O grande investimento necessrio para financiar qual-
quer mudana na escala das operaes agrcolas tambm pode ser visto
como um impedimento para a consolidao das propriedades.
Agora que o comrcio da maioria dos bens manufaturados foi libera-
do, a agricultura ocupa o ltimo refgio da proteo do governo. Pases
como Austrlia, Estados Unidos, Canad e outros europeus que pode-
riam vender grandes quantidades de alimentos ao Japo sob um regime de
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livre importao se ressentem dessas barreiras tanto quanto os consu-
midores e contribuintes, afligidos pelo alto preo dos alimentos resultante
da poltica de proteo e manuteno de preos.
Embora o custo, poltico e econmico, da manuteno da poltica agr-
cola tenha aumentado nos ltimos tempos, duvidoso de que haja mu-
danas no futuro iminente. A comunidade agrcola desfruta no presente
de muitos privilgios, dado que a poltica agrcola est assentada na ma-
nuteno artificial da quase paridade entre as rendas agrcola e rural. Os
membros mais jovens das famlias rurais percebem altos salrios nos seto-
res industriais ou de servios, permitindo constante melhoria na renda
agrcola real em detrimento do restante da populao. Os chefes de fam-
lia, em especial aqueles cujas terras esto prximas s cidades, podem es-
perar por uma contnua e acentuada valorizao de suas propriedades.
Em contrapartida, o contexto poltico internacional fortalece o argumen-
to da segurana. A lista de produtos nos quais o Japo no auto-suficien-
te inclui alguns dos mais importantes: trigo, cevada, soja, acar, leos e
gorduras. A crescente indstria de animais de corte depende fortemente
de alimentao animal importada, j que h pouca terra de pastagem no
Japo. provvel que a demanda por carne, e outros derivados de animais
de corte, cresa de modo substancial com a prosperidade do Japo, e esse
crescimento ser acompanhado por um declnio cada vez maior na impor-
tncia do arroz, aumentando a demanda por importados.
CONCLUSO
O desenvolvimento em qualquer perodo tem suas razes em perodos
anteriores, embora a Segunda Guerra Mundial tenha marcado uma impor-
tante transio no Japo, do absolutismo monrquico para a repblica
burguesa com um imperador apenas simblico; o ritmo e o carter de tais
eventos foram influenciados por mudanas que remontam no s Res-
taurao Meiji como tambm Era Tokugawa anterior quela, pois a Era
Meiji herdou uma sociedade que, dentro de alguns limites, tinha uma agri-
cultura altamente desenvolvida, um sistema extensivo de mercado, uma
tradio de interveno autoritria na economia e, acima de tudo, um povo
relativamente bem-educado, com atributos como disciplina, lealdade, fru-
galidade e capacidade de resposta a incentivos econmicos.
Graas a numerosos estudos, sabemos hoje que o desenvolvimento
funo de grande nmero de variveis interagentes: climticas, geogrfi-
cas, religiosas, sociolgicas e polticas, tanto quanto econmicas, muitas
das quais no esto sujeitas quantificao segura. As singularidades de
tais caractersticas no desenvolvimento japons tm estimulado muito o
debate sobre sua pertinncia como modelo para outros pases de desen-
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O caso do Japo
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volvimento tardio. Algumas das caractersticas sociais mais comentadas so
a disciplina, um conceito muito claro e uma aceitao muito forte da auto-
ridade, lealdade e deferncia para com os superiores, nfase no nascimen-
to e na senioridade no lugar do mrito, alm da sujeio do individualis-
mo ao grupo. No caso especfico do Japo, tambm parecem ser de suma
importncia as questes de relaes internacionais e poltica externa como
motores do desenvolvimento, em especial a partir do Perodo Meiji.
Feitas todas essas observaes, no entanto, muitos estudiosos indicam
que a anlise do desenvolvimento no Japo, em particular no que concer-
ne questo agrcola, pode trazer grandes contribuies ao estudo do de-
senvolvimento em outros pases em desenvolvimento.
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2
O CASO DA CORIA
INTRODUO
A Coria tem uma tumultuada e milenar histria e a evo-
luo de sua agricultura, a nosso ver, apresenta aspectos de enorme inte-
resse para os pases em desenvolvimento. Tanto quanto se pode recuar nos
registros, a vida na Coria era nmade, comunidades de cls organizavam
a vida coletivamente e a pesca, a caa e a agricultura nos vales dos rios
forneciam a subsistncia. Por volta de 500 a.C., bronze e ferro foram trazi-
dos da China e tiveram grande influncia na agricultura. O metal possibi-
litou arados de ferro, reservatrios e barragens mais sofisticados. Criao
de animais, produo de arroz e de seda foram introduzidos nessa poca.
A crescente produtividade agrcola permitiu a emergncia de um pequeno
sistema familiar no lugar das comunidades de cls, bem como a produo
de um excedente. Com isso, algumas famlias se tornaram mais ricas do
que outras e o controle da terra passou a significar riqueza. A tendncia
para a organizao em regies maiores levou, em 57 a.C., formao de
trs reinos, na verdade alianas de tribos com o chefe mais poderoso como
rei: Baekche, Kogurio e Sila.
Em fins do sculo VII, o reino de Sila j dominava a maior parte da
pennsula coreana, abarcando sob sua administrao todo o territrio na-
cional, incluindo os habitantes dos antigos trs Estados. As diferenas so-
ciais tornaram-se mais marcadas estabelecendo um sistema de classes de
acordo com a posio social no nascimento. Essa estrutura da sociedade
influenciou o sistema de controle sobre a terra, que passou a ser exercido
pelo Estado, e no apenas pelo rei. A classe no poder obtinha concesses
de terra como um salrio por seus servios, no como propriedade, mas
como usufruto, para ser cultivada com trabalho escravo e ter sua produ-
o agrcola apropriada.
No incio do sculo VIII, um sistema de distribuio da terra foi imple-
mentado e reservatrios foram construdos para a irrigao dos campos de
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 109
O caso da Coria
110
arroz, permitindo aos camponeses cultivar a terra distribuda em troca de
pagamentos em produto arroz, cevada e trigo, entre outros coleta-
dos de acordo com a produo real da terra. Alm disso, os agricultores
tinham de plantar rvores de amora para os bichos-da-seda, bem como
nozes e castanhas como imposto adicional para o governo e a nobreza.
Ao longo do sculo IX, conflitos entre a famlia real e a administrao
sacudiram a estrutura interna de Sila: vrios chefes locais se rebelaram
contra a casa real e houve uma ressurreio dos antigos reinos de Baekche
e Kogurio. Em 935 o rei de Sila rendeu-se ao rei de Kogurio, que conquis-
tou o reino de Baekche no ano seguinte, unificando a pennsula e estabe-
lecendo Korio (mais tarde Coria) como um Estado centralizado. Para tan-
to, a dinastia Korio distribuiu terras e florestas a servidores do governo,
estabilizando a organizao interna do governo e permitindo-lhe resistir a
invases estrangeiras por um longo perodo.
Em fins do sculo XI, os mongis adotaram novas tcnicas de produ-
o de armas que lhes permitiram sucessivas e bem-sucedidas invases a
Korio. Mas a partir da metade do sculo XIV, seu poder declinou rapida-
mente em razo de conflitos internos pela sucesso. Libertado do dom-
nio mongol, Korio se viu forado a iniciar reformas no governo. Um dos
problemas internos mais prementes era a posse da terra, j que a esta altu-
ra o sistema de concesso de terras a servidores do governo tinha-se
desestruturado: servidores favorecidos pelos mongis, com militares e al-
guns proprietrios plebeus, detinham a maioria das terras agrcolas, levando
eroso da renda nacional e a uma escassez de terra para os servidores
recm-empregados.
O quarto rei da dinastia Korio tentou restabelecer a ordem pela imple-
mentao de uma reforma agrria, redistribuindo a terra de acordo com a
posio, mas ele no foi bem-sucedido. Dado o pequeno nmero de aris-
tocratas, os cargos se tornaram hereditrios. O fato de a terra ser concedi-
da de acordo com a posio social e o status freqentemente possibilitava
a um servidor aposentado a reteno de sua propriedade. Desse modo,
grandes propriedades ficaram sob o controle permanente dos servidores,
tornando-os independentes do Estado e permitindo-lhes oprimir os cam-
poneses para obter maiores tributos.
No mbito externo, os piratas japoneses tinham-se sofisticado, trans-
formando-se em ladres militarmente organizados que chegavam a pene-
trar o interior do pas. Embora tenham sido ento repelidos com sucesso,
os japoneses se tornariam o maior problema de relaes exteriores da
Coria ao longo de sua histria, fato assinalado pela anexao do pas ao
Japo, entre 1910 e 1945.
No fim do sculo XIV, o general Yi Seonggye, famoso pelas derrotas
impingidas aos piratas japoneses, conquistou o poder poltico e militar,
realizando abrangentes reformas agrrias. Uma nova regulao, a lei de
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As cidades cercam os campos
111
terras com base no status, permitiu a distribuio de terras no apenas ao
general como tambm queles que o apoiavam, fortalecendo seu governo
sobre o pas. Por esse novo sistema, a terra era distribuda de forma vital-
cia com base no cargo do recebedor, e s os servidores tinham direito a
concesses de terra. Os proprietrios tinham o direito de coletar rendas,
ao passo que os agricultores arrendatrios tinham o direito de cultivar. A
renda consistia costumeiramente em metade da produo, paga como ren-
da-imposto ao Estado.
O sistema, na verdade, melhorou a vida dos camponeses. Os arrendat-
rios tinham garantia da posse da terra na forma de direito ao cultivo e suas
terras no estavam sujeitas a confisco. A compra da terra pelos servidores
pblicos (yangban) ou pela aristocracia era rigidamente controlada. A lei
tambm estipulava que a distribuio da terra com base na posio seria
concedida apenas na regio que circundava a capital, onde o governo podia
facilmente manter sua superviso. Mediante reformas agrrias sistemti-
cas, Yi Seonggye e seus seguidores expandiram e fortaleceram a base de
seu poder econmico. Finalmente, em 1392, depois de se tornar poderoso
o suficiente para forar a abdicao do rei, Yi, ascendeu ao trono pondo fim
dinastia Korio e iniciando a dinastia Joseon (tambm conhecida como Yi).
O quarto rei da dinastia Joseon, Sejong, reinou de 1418 a 1450, perodo
em que implementou vrias idias progressistas em reas to diversas
quanto administrao, economia, cincia, msica, medicina, estudos huma-
nsticos e, sua conquista mais famosa, a criao de uma forma escrita do
idioma coreano, o hangeul. Ele tambm adotou diversas medidas para
melhorar a vida dos camponeses, como imposto progressivo, compilao
de textos com informaes sobre tcnicas agrcolas coletadas por relatos de
camponeses idosos em todo o pas e desenvolvimento do pluvimetro
duzentos anos antes de seu desenvolvimento no Ocidente.
O INCIO DOS CONFLITOS COM O JAPO
Em meados do sculo XV, trs portos haviam sido abertos ao comrcio com
o Japo, mas os oficiais japoneses encarregados desses portos tinham cau-
sado problemas, e o comrcio com o Japo foi reduzido depois disso. A
ascenso de Toyotomi Hideyoshi ao poder no Japo, em 1590, marcou a
retomada das relaes deste pas e a Coria, s que dessa vez em termos
ainda menos amigveis. Hideyoshi, que precisava encontrar um meio de
enfraquecer poderosos senhores feudais no oeste do Japo, via no exterior
a soluo para seu problema. Acreditando que a invaso da China Ming
forneceria a sada necessria para uma soluo pacfica no mbito doms-
tico, Hideyoshi solicitou auxlio da dinastia Joseon e, quando esse auxlio
foi recusado, decidiu invadir ambos os reinos, Ming e Joseon, em 1592.
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O caso da Coria
112
Armado com mosquetes, desconhecidos dos soldados Joseon, o exr-
cito japons chegou atual Seul em duas semanas, mas no conseguiu
avanar mais por causa da forte resistncia popular. O rei Seonjo fugiu para
as provncias do norte apelando ao imperador Ming por socorro contra os
invasores. Forado a combater um exrcito aliado Ming-Joseon, e sem
suprimentos ou reforos graas retomada do controle sobre o mar pelas
foras Joseon, os japoneses foram severamente enfraquecidos e por fim
cederam, pressionados por um exrcito voluntrio organizado nas provn-
cias do sul, doenas e desnutrio.
As negociaes de paz arrastaram-se por cinco anos e s a morte de
Hideyoshi encerrou (temporariamente) o assunto. No entanto, a invaso
teve um impacto duradouro tanto sobre a Coria Joseon quanto sobre a
China Ming e o Japo. Os resultados sobre a Coria foram trgicos: des-
truio de registros governamentais, objetos culturais, arquivos, documen-
tos histricos e muitas obras de arte. Pior do que isso, a populao foi di-
zimada, artesos foram capturados e levados para o Japo e a terra foi
devastada, com a superfcie arvel reduzida a um tero dos acres do pr-
guerra. A conseqente reduo da arrecadao tornou necessria a taxa-
o adicional das provncias menos devastadas, bem como a venda de t-
tulos oficiais e status yangban, o que deu incio ao desmoronamento das
distines formais de classe.
J no incio do sculo XVI, o povo estava pressionado por altos impos-
tos sobre a terra, corvias, impostos militares, servios e tributos. Alm
disso, a tendncia propriedade individual de terras agrcolas foi acelera-
da, contribuindo para o declnio da economia dos arrendatrios e causan-
do insatisfao entre o povo. Desse modo, tarefas urgentes do ps-guerra
incluram esforos para revitalizar a economia do campo, base de arreca-
dao do Estado. Contudo, o excesso de exames especiais irregulares para
a burocracia criou uma crescente demanda por terra. O sistema de recru-
tamento por mrito para a burocracia j tinha comeado a se deteriorar
desde a ascenso ao poder de Yi Seonggye, em fins do sculo XIV, dado
que exames tanto para o servio civil quanto militar passaram a ser mani-
pulados, fosse por poderosos servidores ou uma faco no poder.
A reorganizao das defesas e o aumento da arrecadao do governo
tambm estavam entre as prioridades do ps-guerra, mas o estudo da arte
da guerra e o treinamento do exrcito exigiam verbas adicionais, que pas-
saram a ser coletadas como impostos dos camponeses. Isso impulsionou a
prtica de no registro das terras para evadir impostos, drenando os cofres
do Estado.
Nesse contexto, novos conflitos externos vieram agravar a situao
interna. Quando a Manchria entrou em conflito com a China Ming, na
dcada de 1630, os Ming solicitaram o auxlio da dinastia Joseon que, em
dbito por conta do auxlio Ming quando da invaso japonesa, prontamente
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As cidades cercam os campos
113
enviou um exrcito. Mas quando ficou evidente que a Manchria seria vito-
riosa, o exrcito Joseon se rendeu rapidamente para evitar retaliaes.
Determinada a eliminar qualquer ameaa Joseon, no entanto, a Manchria
invadiu o reino forando o rei a capitular e a romper relaes com a dinas-
tia Ming derrotada: cerca de quinhentos mil refns foram levados para a
Manchria e muitos nunca voltaram.
Enquanto isso, a discrdia e as divises entre as classes se aprofundaram
na Coria Joseon. A contratao de um nmero cada vez maior de agentes
coletores de impostos e tributos aumentou de modo significativo a arre-
cadao, mas aumentou tambm a prtica camponesa de entregar suas
terras aos yangban para que eles os ajudassem a retir-las dos registros ofi-
ciais, passando eles mesmos a coletar os impostos. Reformas eram clara-
mente necessrias e esforos foram feitos para converter tributos em im-
postos adicionais sobre a terra, bem como para melhorar as tcnicas
agrcolas e de gesto da agricultura. Tais reformas, alm de aumentar a
arrecadao, tambm foram vantajosas para os camponeses, permitindo
que a populao mais que dobrasse entre os anos 1657 e 1669.
O fato de os comerciantes tambm no terem mais de entregar parte
de seus produtos como tributo ao governo estimulou o crescimento da
atividade mercantil, ao longo do sculo XVIII, e a emergncia de uma nova
noo de riqueza, no mais associada a terras e escravos, mas ao comr-
cio. O desenvolvimento do comrcio e da manufatura nesse perodo esti-
mulou a diversidade agrcola. A tcnica de transplante de mudas de arroz,
que no s permitia maior produtividade como tambm a colheita de duas
plantaes anuais cevada e arroz e se espalhou pelo reino. A melhor
relao entre produtividade e trabalho incentivou os camponeses a revo-
lucionar os processos de gesto agrcola, permitindo-lhes enriquecer. Os
ricos yangban e os recm-enriquecidos camponeses aumentaram gradual-
mente suas propriedades pelo arrendamento de outros lotes de terra. Isso
empurrou camponeses pobres para fora do campo, em busca de empre-
gos nas cidades, nas minas e na manufatura.
A carga do imposto fundirio foi assim transferida aos arrendatrios,
enquanto os camponeses enriquecidos puderam comprar ttulos yangban.
Essa mobilidade social foi encorajada por um governo dominado pelo d-
ficit e ansioso por se apoderar de riquezas recm-criadas. Foram criados
regulamentos para a venda de ttulos, mas dado que o governo estava sem-
pre sem fundos, o nmero de ttulos disponveis aumentou de modo sig-
nificativo. Em contrapartida, alguns yangban descenderam ao status de ple-
beus, casando-se com camponesas e outras classes mais baixas. Instituies
do governo e yangbans, incapazes de sustentar seus servos, promoveram
gradualmente sua liberdade em troca de tributos ou grandes pagamentos
de impostos. O nmero de servos do governo diminuiu de cerca de 200
mil no sculo XVII para 27 mil na metade do sculo XVIII. Nessas condi-
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O caso da Coria
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es, muitos ex-servos se tornaram arrendatrios parciais e agricultores
livres parciais, at que, em 1801, todos os servos foram emancipados.
O interesse pela pesquisa e a publicao de estudos intelectuais tam-
bm aumentou no sculo XVIII. Reminiscncias do perodo renascentista
da Europa ocidental emergiram nesse perodo na forma dos princpios de
dignidade humana, oportunidade, bem-estar pblico e progresso da eco-
nomia nacional. A cultura e a tcnica ocidentais comearam a ser assimi-
ladas na Coria pelo comrcio com a China, em uma viso de que os pro-
blemas sociais podiam ser resolvidos mediante reformas administrativas
que incluam a distribuio de terras e melhorias agrcolas sistemas de
irrigao e novas tcnicas de cultivo , bem como a limitaes na proprie-
dade de terras e a aplicao de princpios igualitrios na sua posse.
No fim do sculo XVIII, conforme a economia e as condies sociais
coreanas melhoravam, os cidados comearam a considerar seriamente os
benefcios das idias estrangeiras e do comrcio com a Europa. Alguns
advogavam uma reforma completa, mas poderosos yangbans, por meio de
laos matrimoniais com a famlia real, conseguiram manter um firme con-
trole do poder poltico, implementando apenas polticas de seu interesse.
Conseqentemente, cresceu a insatisfao entre os agricultores, dando
origem a numerosos distrbios polticos.
Entre 1812 e 1862, secas e enchentes consecutivas causaram uma su-
cesso de colheitas ruins que geraram, por sua vez, um severo ciclo de fome.
O governo respondeu com impostos excessivos e leis trabalhistas duras e
a combinao de condies sociais e naturais adversas acendeu uma srie
de revoltas agrrias entre 1811 e 1813. Meio sculo depois, a situao no
tinha melhorado e novas revoltas varreram o pas. Foi nesse contexto que
surgiu a ideologia donghak (aprendizado ocidental) para tirar os agriculto-
res do ciclo de pobreza e rebelio e restaurar a estabilidade poltica e social.
Um elemento importante dessa ideologia era o exclusionismo, uma no-
o de que a melhor maneira de excluir a influncia estrangeira da Coria
seria a introduo de valores pr-democrticos e o estabelecimento de
direitos humanos que, combinados, promoveriam a estabilidade na Coria
sem auxlio ou influncia estrangeira.
A AMPLIAO DA INTRUSO ESTRANGEIRA
Era esta a situao interna da Coria, quando os britnicos, buscando
mercados asiticos, apareceram pela primeira vez em guas coreanas, logo
seguidos pelos russos e franceses, na dcada de 1840. O governo no se
opunha apenas aos interesses comerciais estrangeiros que comeavam a
penetrar no pas, mas tambm ao movimento catlico, que se espalhava
entre os agricultores empobrecidos. Uma ordem de persecuo rigorosa aos
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As cidades cercam os campos
115
catlicos gerou uma resposta na forma da invaso francesa, em 1861, e em
1863 foram implementadas diversas reformas na administrao e nas fi-
nanas nacionais com o objetivo de fortalecer a autoridade do prncipe
regente. Enquanto as reformas sociais e econmicas levaram a maioria dos
yangbans falncia, os camponeses e comerciantes deram boas-vindas
abolio das restries sociais tradicionais.
A partir da segunda metade do sculo XIX, o Reino Unido, a Rssia e
outros pases europeus fizeram persistentes demandas por relaes comer-
ciais com a Coria, todas rechaadas. O Japo, cujos portos tinham sido
arrombados mais ou menos mesma poca pelos mesmos pases que
pressionavam a Coria, resolveu dar seus primeiros passos mais agressi-
vos para estabelecer relaes com a Coria a partir da restaurao da Di-
nastia Meiji naquele pas, em 1868. A grande produo de arroz e os re-
cursos naturais coreanos foram razes importantes para as intenes
agressivas do Japo, pois o pas esperava aliviar a insatisfao domstica
com uma guerra com a Coria. Para tanto, o Japo enviou um navio de
guerra a guas coreanas que foi repelido por foras locais. O incidente foi
usado pelo Japo como motivo para enviar tropas ilha de Ganghwa obri-
gando o governo Joseon a assinar, em 1876, o primeiro tratado desigual
entre os dois pases. Apresentado pelo Japo unilateralmente, o tratado
concedia privilgios como extraterritorialidade, iseno de obrigaes al-
fandegrias e o reconhecimento legal da moeda japonesa nos portos de
comrcio estrangeiro.
Entre 1876 e 1880, o Japo convidou os coreanos a enviar misses de
boa vontade ao pas, para inspecionar vrias novas instituies constru-
das segundo projetos europeus. Em 1881, o governo coreano enviou um
grupo de jovens da alta classe ao Japo e outro China para estudar as
instituies administrativas, militares, educacionais, industriais e tecnol-
gicas. Ao mesmo tempo, a invaso aumentou com a abertura de trs por-
tos ao Japo, alm da indicao de um cnsul japons para a capital do reino
e da concluso de diversos outros tratados comerciais entre a Coria e
outros pases ao longo da dcada de 1880: Estados Unidos em 1882, Reino
Unido e Alemanha em 1883, Itlia e Rssia em 1884 e Frana em 1886. Essa
situao despertou entre os coreanos vises opostas sobre a necessidade
de repelir a intruso estrangeira, por um lado, e a necessidade de reformas
no ambiente domstico, por outro. Os reformistas criticavam os lderes
polticos por sua confiana ingnua na influncia estrangeira, mas, ao
mesmo tempo, trabalhavam para introduzir reformas que melhorariam as
condies sociais, proporcionariam estabilidade financeira ao povo e for-
taleceriam a nao.
Enquanto isso, o Japo j havia consolidado suas bases para a agresso
econmica na pennsula, cuja produo agrcola era vista como a soluo
para o excesso de populao e a escassez de alimentos naquele pas. O
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escoamento macio de gros para o Japo devastou a vida dos campone-
ses coreanos at que, em 1889-91, perdas de colheitas em importantes
provncias levaram o governo coreano a impor uma proibio exporta-
o de arroz. O Japo conseguiu ainda tirar vantagem dos camponeses
coreanos tornando-os dependentes do capital japons. Inicialmente, as
exportaes japonesas para a Coria consistiam sobretudo na revenda de
produtos europeus. Mais tarde, o Japo passou a reter esses produtos para
consumo domstico, substituindo-os por produtos nacionais de baixa
qualidade. A maioria dos camponeses afundou na pobreza absoluta, cul-
pando no o Japo, mas a classe governante coreana, e explodindo em
revolta por todo o pas, em 1884 e 1894.
Com o crescimento dos conflitos e da desintegrao da ordem social e
diante da crescente agresso japonesa, a Coria se viu forada a implemen-
tar reformas institucionais. O governo coreano trabalhou para resolver
problemas educacionais promulgando regulamentaes para escolas nor-
mais, institutos de lngua estrangeira e educao primria em 1895, bem
como para faculdades de medicina, escolas de ensino mdio e comercial e
escolas tcnicas em 1899. Em 1904, as escolas comerciais e tcnicas foram
expandidas para incluir escolas agrcolas.
O incio da Guerra Sino-japonesa, em 1894, levou o Japo a usar a
ameaa militar para forar a Coria a realizar reformas polticas expulsan-
do do governo os conservadores pr-China. O tratado de paz que ps fim
guerra entre China e Japo foi concludo em 1895, encerrando a influn-
cia chinesa sobre a Coria e colocando o pas definitivamente na esfera
imperialista do Japo. A influncia russa sobre a pennsula tambm encer-
rou-se com a Guerra Russo-japonesa de 1904-05, com a aprovao das
potncias europias que viam na Rssia uma ameaa muito maior do que
o Japo.
Imediatamente depois desse reconhecimento internacional dos interes-
ses polticos, militares e econmicos superiores do Japo em relao
Coria, um segundo tratado desigual foi impingido, colocando a diploma-
cia coreana sob controle japons e estabelecendo um Escritrio do Gene-
ral-residente na Coria como um meio de impor o governo colonial.
O controle japons comeou de fato em fevereiro de 1906, quando o
General-residente foi investido de toda autoridade sobre a diplomacia
coreana, a administrao domstica e as questes militares. Por interm-
dio do Conselho para a Melhoria da Administrao Coreana, ele pressio-
nou o governo coreano a aceitar a poltica agressiva do Japo nos campos
de finanas, bancos, agricultura, florestas, minerao, transportes, educa-
o, cultura, jurisprudncia, segurana interna, administrao local e casa
real. Em 1907 um terceiro tratado foi imposto Coria, proporcionando
uma base legal para apropriao do pas pelo Japo. Imediatamente, gran-
de nmero de oficiais japoneses infiltrou-se no Executivo e no Judicirio
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As cidades cercam os campos
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coreanos, acelerando o esquema japons de controle total sobre a Coria.
As foras armadas coreanas foram desarmadas e desmanteladas, e o siste-
ma judicial foi reorganizado para servir aos propsitos agressivos do Ja-
po. Finalmente, em 1910, um novo tratado mudou o Escritrio do Gene-
ral-residente para Governo-geral, formalizando a anexao da Coria pelo
Japo.
A CORIA COLONIAL E A SEGUNDA GUERRA
MUNDIAL
Entre 1905 e 1908, o controle japons sobre a moeda coreana foi assegura-
do pela crescente circulao de notas do banco japons Daiichi. Apoiados
por generosos emprstimos de seu governo, os comerciantes japoneses
podiam facilmente expandir suas atividades e invadir o mercado coreano.
Enquanto em 1908 o nmero de residentes japoneses na Coria era de 126
mil, em 1911 esse nmero j havia subido para 210 mil.
O nmero de japoneses residentes ocupados na agricultura tambm
cresceu rapidamente conforme o Japo se apoderava de terras coreanas.
Os agricultores nacionais, controlados pelo capital usurrio japons, se
tornaram presa fcil expropriao. O Escritrio do Governo-geral decre-
tou uma srie de leis concernentes propriedade da terra decididamente
vantajosas para os japoneses. Enquanto isso, ricos capitalistas japoneses
usavam de coero para comprar terras, transformando provncias conhe-
cidas como cintures do cereal coreano em fazendas japonesas. Para
poder realizar as expropriaes em uma escala mais ampla e de forma mais
sistemtica, o Governo-geral iniciou a prtica de distribuir aos agriculto-
res japoneses terras no reclamadas e fazendas militares do governo
coreano.
Em 1908, o Governo-geral estabeleceu a Companhia de Desenvolvimen-
to Ocidental com o objetivo de estabelecer agricultores japoneses na Coria.
Em um ano, a Companhia j se apropriara de 30 mil hectares de fazendas
militares e terras no reclamadas. Pela usurpao do controle do governo
coreano sobre sua prpria administrao financeira, os japoneses tambm
conseguiram reduzir as propriedades da famlia real como meio de impe-
dir o imperador de levantar fundos para apoiar a resistncia antijaponesa.
Com o estabelecimento do Governo Geral, em 1910, os japoneses ini-
ciaram um mapeamento das terras na Coria como parte da consolidao
de seu sistema colonial. Todos os recursos administrativos foram con-
centrados nesse projeto, mobilizando tanto as foras militares quanto as
foras policiais civis. J em 1898, o governo coreano tinha feito um ma-
peamento das terras e emitido, em 1901, certificados s propriedades regis-
tradas no sistema. O projeto nunca foi completado e o Japo forou o go-
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O caso da Coria
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verno coreano a realizar outro mapeamento em 1905, para obter um in-
ventrio dos recursos de arrecadao do governo coreano e preparar
o caminho para se apropriar das terras. Em 1908, os japoneses foraram o
governo coreano a estabelecer um departamento de mapeamento das ter-
ras, a fim de investigar a quantidade de terras de propriedade da casa real.
Com base nesse levantamento, todas as propriedades da casa real, com
exceo dos palcios, do mausolu e das tumbas reais, foram listadas como
propriedade do governo.
A agresso japonesa no continente asitico transformou a Coria em
uma base logstica para sua ofensiva no continente. O Japo construiu f-
bricas de suprimentos militares na pennsula e exigiu o aumento da pro-
duo de recursos minerais, como ferro e carvo, alm de se apropriar de
todos os tipos de bens coreanos, at mesmo alimentos. Mais do que os
recursos materiais, recursos humanos tambm foram explorados: os co-
reanos sofreram sob condies brutais nas minas e fbricas e os jovens
foram convocados a servir no exrcito japons.
Enquanto o Japo avanava a invaso continental da Manchria para o
interior da China, durante a dcada de 1930, a nfase dos japoneses pas-
sou da indstria de alimentos para a indstria pesada (maquinrio, qumi-
ca e metais). Em 1939, a indstria pesada j representava 50% do setor
industrial na Coria. Ao mesmo tempo, a produo agrcola declinava
constantemente, de 60% do Produto Nacional Brutao (PNB) em 1931, para
32%, em 1942. Mas a imposio do desenvolvimento industrial caminhou
de mos dadas com a poltica agrcola colonial de aumentar a produo de
arroz e, conforme a guerra se voltou contra os japoneses, eles intensifica-
ram cada vez mais a explorao sobre os agricultores mediante o estabele-
cimento de cotas, cujo cumprimento os obrigava a pagar do prprio bolso
por caros fertilizantes.
Com a derrota do Japo para as Foras Aliadas, em 1945, a Coria foi
libertada depois de mais de quarenta anos de ocupao. Mas a rendio
japonesa representou apenas o incio de novos problemas desencadeados,
de um lado, pelo surgimento dos conflitos ideolgicos resultantes da Guerra
Fria e, de outro, pelas conseqncias desastrosas da dominao colonial
japonesa.
Com o fim da Segunda Guerra Mundial, os Aliados decidiram colocar
a Coria sob a administrao das quatro grandes potncias Estados
Unidos, Inglaterra, Unio Sovitica e China e o pas foi ocupado por
foras militares norte-americanas e soviticas. Embora os coreanos tenham
protestado contra a deciso imposta depois de apenas quatro meses da li-
berao do governo colonial japons, a diviso do pas foi inevitvel em
1948. Na parte ao sul do paralelo 38, at ento sob domnio norte-ameri-
cano, foi estabelecida a Repblica da Coria e, na parte ao norte daquele
paralelo, sob domnio sovitico, a Coria do Norte.
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Em 1949, os Estados Unidos e a Unio Sovitica retiraram suas tropas
da pennsula e, no final de junho de 1950, sem aviso prvio nem declara-
o de guerra, tropas da Coria do Norte cruzaram em massa o paralelo
38 e avanaram sobre toda a parte sul da pennsula que no estava prepa-
rada para resistir a um ataque surpresa. A Repblica da Coria apelou de
imediato s Naes Unidas que aprovou uma resoluo ordenando a reti-
rada das tropas comunistas para o norte e solicitando s naes membro
do Conselho de Segurana apoio militar para a Repblica da Coria. Tro-
pas norte-americanas e de outras quinze naes expulsaram os comunis-
tas do sul e avanaram em direo ao norte da pennsula, mas foram obri-
gadas a se retirar para o sul novamente depois de uma interveno do
exrcito chins. As negociaes para um acordo, iniciadas em 1951, s
foram concludas em 1953 e, como conseqncia da guerra, surgiram no
pas srios problemas econmicos, polticos e sociais.
A REFORMA AGRRIA DO PS-GUERRA E SUAS
CONSEQNCIAS PARA O PAS
O moderno sistema agrcola da Coria foi estabelecido pelo Programa de
Reforma Agrria de 1950. Antes da reforma, a propriedade da terra arvel
era extremamente desigual: s 14% dos agricultores eram proprietrios-
cultivadores, cerca de 39% da terra arvel era cultivada por arrendatrios,
e um pequeno nmero de senhores de terras (aproximadamente 4% da
populao rural) extraa cerca de metade da produo de seus arrendat-
rios como pagamento das rendas.
Logo aps seu estabelecimento, em 1948, o governo coreano aprovou
uma Lei de Reforma Agrria, em ntima cooperao com o anterior gover-
no militar norte-americano na pennsula. Vrias razes permitiram que esta
fosse uma das mais completas e bem-sucedidas reformas agrrias no mun-
do. A instabilidade poltica e a difuso de idias comunistas, a disponibi-
lidade de terras deixadas pelos proprietrios japoneses repatriados, obst-
culos ao aumento da produtividade representados pelo alto valor das rendas
e a necessidade de fornecer subsistncia para grande nmero de refugia-
dos foram elementos de particular relevncia. As importantes medidas do
Programa de Reforma Agrria foram:
1) o governo compraria terras agrcolas de proprietrios no cultivadores;
2) o tamanho mximo das propriedades foi estabelecido em 3 hectares
com exceo das fazendas institucionais e plantaes perenes e
toda terra que excedesse esse limite deveria ser vendida ao governo;
3) as terras agrcolas vendidas ao governo seriam distribudas a pe-
quenos agricultores e antigos arrendatrios que desejassem continuar
cultivando;
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O caso da Coria
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4) agricultores que recebessem terras do governo deveriam pagar por
elas em cinco anos; e
5) o governo deveria compensar os senhores de terras pelas proprieda-
des perdidas.
Os principais objetivos dessa reforma, aprovada em 1950 e implemen-
tada durante um longo perodo em virtude das perturbaes causadas pela
Guerra da Coria, foram de tipo igualitrio, limitando o arrendamento e a
propriedade e tendo como princpio uma poltica de dar a terra para quem
a cultiva. Com a implementao da reforma, cerca de 1,5 milho de cam-
poneses receberam 530 mil hectares de terra, removendo a instabilidade
poltica causada pelo padro anterior de propriedade. O arrendamento no
chegou a ser abolido, mas foi substancialmente reduzido e, como proprie-
trios, os agricultores passaram a ter estmulo para responder crescente
demanda por alimento nas cidades por meio da intensificao do cultivo,
aplicao de fertilizantes, expanso da dupla plantao e da produo de
frutas e hortalias.
Nos anos que se seguiram reforma agrria, a populao urbana au-
mentou rapidamente, crescendo de 11,6%, em 1940, para 24,4%, em 1955,
e 28,3%, em 1960. Mas, por volta de 1947, apenas cerca da metade da fora
de trabalho urbana estava empregada, dado que a Guerra tinha destrudo
a maior parte das instalaes industriais na Coria do Sul. Neste contexto,
uma assistncia financeira extremamente necessria foi fornecida pela
Agncia para a Reconstruo da Coria do Sul das Naes Unidas e por
pases membros da Organizao das Naes Unidas (ONU), sobretudo os
Estados Unidos. A ajuda estrangeira constituiu um tero do oramento total
em 1954, cresceu para 58,4%, em 1956, e caiu para 38% do oramento em
1960. A Coria foi o pas que mais recebeu alimentos dos Estados Unidos
entre 1954 e 1970 e, embora o livre fluxo de gros doados tenha mantido
os preos ao consumidor baixos, tambm reduziu os incentivos para os
agricultores coreanos produzirem gros.
Na dcada de 1960, o objetivo da poltica tornou-se a modernizao da
agricultura, em particular o incremento da produo e da produtividade de
modo a resolver os problemas crnicos da escassez de alimentos e da po-
breza rural que vinham restringindo o desenvolvimento econmico. Em
1961, foi criado um Comit de Planejamento Econmico que lanou um
programa de industrializao rpida baseada na exportao, por meio do
Primeiro Plano Qinqenal de Desenvolvimento Econmico (1962-66).
Durante o Primeiro Plano, com o objetivo de alcanar a auto-suficin-
cia na produo de alimentos, o governo lanou vrios programas a fim de
aumentar a produo agrcola mediante a expanso das instalaes de irri-
gao. Tais programas exigiam um programa paralelo de consolidao das
terras agrcolas em unidades maiores, j que, como conseqncia da Re-
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As cidades cercam os campos
121
forma Agrria de 1950, grandes propriedades foram divididas em lotes
menores, e o tamanho mdio das propriedades (0,9 hectare) dificultava tan-
to a mecanizao quanto os projetos de irrigao. Com esse intuito, foi
aprovada a Lei de Projeto de Melhoria de Terras Agrcolas, em 1961, que
previa parcerias pblico-privadas pelas quais projetos desenvolvidos pelo
governo eram depois entregues s Associaes para a Melhoria de Terras
Agrcolas (organizaes de agricultores, criadas em 1972) para sua opera-
o e manuteno.
Tambm em 1961 foi elaborado um programa para suprir de modo
adequado os agricultores de crdito institucional, por meio da fuso de duas
instituies agrcolas o banco agrcola e a cooperativa agrcola em
uma cooperativa agrcola multifuncional. Por intermdio do Mutual
Credit Program, essas cooperativas passaram a mobilizar a poupana tan-
to de agricultores-membros quanto de no membros, como residentes das
reas urbanas, e a fornecer uma crescente quantidade de crdito institu-
cional para que os agricultores membros pudessem fazer diante das neces-
sidades de crdito tanto de sua produo agrcola quanto de seu consumo
pessoal. A participao do crdito fornecido por essas instituies nas d-
vidas dos agricultores cresceu de 31,3% em 1970, para 81,5% em 1990.
Do modo semelhante, a dependncia dos agricultores em relao ao mer-
cado privado de crdito caiu de 62,5% em 1970, para 8,7% em 1995.
O crescimento durante o Primeiro Plano alcanou 7,8%, mas o setor
agrcola no passou de 5,3% ao ano no mesmo perodo. Apesar da apro-
vao da Lei Bsica da Agricultura em 1967, que priorizou projetos de
desenvolvimento de terras e de recursos hdricos, e da Lei de Moderniza-
o Rural de 1970, que forneceu os fundamentos legais para os projetos de
consolidao das terras, ampliando o transporte rural, proporcionando sis-
temas de irrigao e fundindo lotes agrcolas fragmentados, a situao pio-
rou durante o Segundo Plano de Desenvolvimento (1967-71), quando o
crescimento do setor agrcola s atingiu 2,5%, comparados aos 10,5% da
economia geral. Como resultado da execuo bem-sucedida dos dois pri-
meiros Planos Qinqenais, a diferena entre a renda das famlias do campo
e a das da cidade aumentou cada vez mais, de modo que, em 1970, uma
famlia rural recebia cerca de 60% do salrio de uma urbana. Os agriculto-
res que tinham menos de um hectare de terra, 67% da populao rural
poca, ganhavam apenas 50% do salrio dos habitantes citadinos.
O aumento na diferena socioeconmica entre os trabalhadores das
fbricas e do campo fomentou a migrao dos trabalhadores rurais para as
cidades e exacerbou os problemas tpicos das reas urbanas. Somados aos
problemas nas cidades surgiram problemas tambm no campo, como a
deteriorao e a escassez da mo-de-obra rural, j que eram os jovens e mais
bem educados que migravam, permanecendo no campo os agricultores
ancios e as mulheres. Consciente da situao, o governo mudou a polti-
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 121
O caso da Coria
122
ca no Terceiro Plano Qinqenal de Desenvolvimento Econmico (1972-
76), enfatizando o equilbrio entre o crescimento industrial e agrcola e o
desenvolvimento dos setores agrcola e pesqueiro como o primeiro de seus
trs objetivos bsicos os outros dois eram o incremento das exporta-
es e a instalao da indstria pesada.
Mas para o sucesso do plano foi necessrio que o povo assumisse uma
atitude positiva perante o desenvolvimento e tivesse certeza de que a
prosperidade era possvel se houvesse empenho no trabalho e cooperao
com os demais. Por isso, foi criado um movimento de massas de carter
nacional com o apoio incondicional da autoridade governamental, Saemaul
Undong (Movimento de Novas Comunidades), que propunha um esforo
integrado para promover a modernizao e o desenvolvimento do cam-
po. Os primeiros projetos se destinaram a melhorar as condies de vida
das famlias rurais: reparos nas construes e melhorias nas instalaes
sanitrias. Na etapa seguinte os camponeses foram convencidos da neces-
sidade de se reunir, eleger lderes para o movimento e elaborar projetos
de melhoramento do meio ambiente nas aldeias, contribuindo para me-
lhorar a vida no campo: construo de pontes, caminhos, canais de irriga-
o e conduo de guas, armazns, centros de reunio etc. Na terceira
etapa, foram estimulados a empreender projetos que repercutiram de for-
ma mais direta em sua renda pessoal: grupos de trabalho, sementeiras
comunais, cultivo de verduras, criao de porcos, galinhas e vacas, planta-
o comunal de rvores etc.
Os treinamentos para os agricultores, que at o comeo da dcada de
1960 eram de alguns dias, em geral no campo, com a demonstrao de
programas piloto e encontros de avaliao, tambm sofreram alteraes.
A partir de 1973, quando a Administrao para o Desenvolvimento Rural
(ADR) estabeleceu a Diviso para Treinamento de Agricultores e a Asso-
ciao de Lderes Rurais construiu o Centro dos Agricultores, foram desen-
volvidos vrios cursos de treinamento avanado para tcnicas agrcolas
especializadas e maquinrio agrcola.
Outra mudana, a partir da dcada de 1970, diz respeito produtivida-
de agrcola. A produo por hectare o principal indicador da produtivi-
dade da terra e, dado que o potencial para aumentar a rea cultivada era
relativamente limitado cerca de 67% do territrio coreano montanhoso
e apenas cerca de 20%, arvel , o aumento na produo por hectare foi
possibilitado, sobretudo, por melhorias na terra mediante a expanso da
rea irrigada e mudanas na quantidade de insumos empregados (fertili-
zantes) e da introduo de nova variedade de semente de alta produtivi-
dade. Alm disso, foi aprovada, em 1972, a Lei de Utilizao e Conserva-
o das Terras Agrcolas, com o objetivo de proibir a converso de terras
agrcolas em no-agrcolas como conseqncia da crescente urbanizao,
bem como promover um uso mais eficiente dessas terras atravs da restri-
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As cidades cercam os campos
123
o ao cultivo de plantaes perenes. Para tanto, foi desenvolvido um sis-
tema de classificao das terras em absolutas e relativas, sendo que as
primeiras no poderiam ser convertidas em no agrcolas.
Em 1976, foi iniciado um mapeamento do solo nas terras cultivadas
concludo em 1987 com o mapeamento das terras em reas montanhosas
, com o objetivo de melhorar a aplicao de fertilizantes, implementar a
agricultura coletiva para algumas plantaes, incrementar o uso do solo e
a administrao da agricultura mediante planejamento. Associado a essa
Revoluo Verde, o Movimento Saemaul trouxe crescente prosperidade
para as cidades e para o campo e proporcionou experincia na soluo de
problemas na dcada de 1970.
A ABERTURA ECONMICA
Ainda na dcada de 1880, um dos maiores problemas para o aumento da
produtividade agrcola era o tamanho das propriedades (mdia de 1,3 hec-
tare por famlia rural). O governo deu incio ao Programa de Apoio aos
Gastos com Compra de Terras Agrcolas, em 1988, para fornecer fundos
aos agricultores por intermdio de cooperativas agrcolas de modo a ace-
lerar a expanso do tamanho das propriedades.
A poltica agrcola da dcada de 1980, porm, foi marcada pela libera-
lizao da importao de produtos estrangeiros como meio de estabilizar
o fornecimento de bens agrcolas. A migrao de trabalhadores rurais para
os centros urbanos e a resultante escassez de fora de trabalho no campo
deram incio, na metade dos anos 1970, a uma tendncia ao endividamen-
to entre os agricultores. Associadas a uma srie de desastres naturais, po-
lticas macroeconmicas desfavorveis tambm contriburam para piorar
a situao no incio da dcada de 1980. O governo liberou a importao de
alimentos e congelou os preos de compra do arroz para segurar a infla-
o, reduzindo de modo substancial a renda dos agricultores. Alm disso,
a desregulamentao dos juros para emprstimos transformou os juros reais
para os agricultores de negativos para positivos, aumentando o peso da
dvida. Enquanto a renda dos agricultores ficou esttica, os gastos com
consumo aumentaram regularmente, provocando numerosas falncias em
comunidades rurais nos anos 1980.
O aprofundamento dessas tendncias tornou necessria a introduo
de uma srie de programas, como o Esquema de Desenvolvimento Rural
Integrado (1986), o Esquema de Reduo da Dvida Rural e o Esquema de
Revitalizao da Economia Rural (1987). Em 1988 foi adotado um Sistema
de Aprovao Congressional para o Programa de Compra de Arroz do
Governo, como meio de garantir a renda dos agricultores e a viabilidade
econmica do setor agrcola. Por esse programa, o arroz era comprado dos
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O caso da Coria
124
agricultores por um preo superior ao de mercado e depois vendido aos
consumidores a um preo mais baixo. Em contrapartida, requeria-se dos
agricultores a adoo de novas tecnologias para melhorar o cultivo, entre
elas, o uso de sementes de alta produtividade. Todos os programas agrco-
las foram apoiados pela Lei Especial de Reforma Estrutural das reas Ru-
rais, em 1987, instituda com o intuito de promover o investimento rural.
No mesmo ano, a Medida para Reduzir o Peso da Dvida nas Famlias Rurais
revisada muitas vezes, at o fim de 1989 substituiu as dvidas do
mercado informal por fundos das cooperativas agrcolas, reduziu as taxas
de juros e adiou os pagamentos dos emprstimos.
A Coria aumentou substancialmente seus investimentos na agricultu-
ra a partir de 1992, com a Rodada Uruguai do GATT (Acordo Geral sobre
Tarifas e Comrcio), com o objetivo de melhorar a competitividade de
mercado do setor agrcola mediante inovaes tcnicas e de gesto. A po-
ltica agrcola mudou do foco em igualdade e apoio ao pequeno agricultor
para a nfase em eficincia e ajuste estrutural e o governo forneceu gran-
des quantidades de emprstimos de longo e curto prazo para grandes fa-
zendas e jovens agricultores por meio das cooperativas agrcolas. Parte do
ajuste estrutural incluiu a substituio do sistema que classificava as terras
em absolutas e relativas por um de Zonas de Promoo Agrcola. A Lei
de Terras Agrcolas de 1994 limitou a propriedade da terra agrcola queles
que a cultivam ou pretendem cultiv-la. A transferncia da propriedade s
autorizada mediante verificao da elegibilidade do comprador e seu ar-
rendamento restrito. O limite ao tamanho das propriedades foi abolido
nas Zonas de Promoo Agrcola para encorajar a gesto em grande escala,
mas fora dessas zonas permaneceu o teto de 3 hectares (definido pela Re-
forma de 1950), com a possibilidade de ser estendido para 5 hectares se a
autoridade local reconhecer a necessidade de propriedades maiores.
Com o estabelecimento do sistema Organizao Mundial do Comr-
cio (OMC) em 1995, a agricultura coreana foi forada a abrir o mercado, o
que deprimiu o setor no s em termos de produtividade agrcola como
tambm de renda dos lares rurais. A crise da moeda de 1997 veio compli-
car ainda mais a situao atingindo de modo severo o setor e forando o
governo a projetar uma medida a fim de resolver o problema da dvida rural
em 1998: adiamento do pagamento dos emprstimos por dois anos, redu-
o das taxas de juros e fornecimento de emprstimos especiais de mdio
prazo para agricultores com problemas de liquidez. Em 1999 e 2000, so-
mou-se a essas medidas, consideradas insuficientes, a substituio pelo
governo dos emprstimos com garantias privadas por emprstimos com
garantias pblicas, pela Lei Especial para Reduo das Dvidas das Fam-
lias Agrcolas e Pesqueiras (2000). Revisada em 2002, a Lei permitiu aos
agricultores o pagamento dos emprstimos de mdio e longo prazo ao
longo de vinte anos, incluindo um perodo de carncia de cinco anos, as
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 124
As cidades cercam os campos
125
taxas de juros dos emprstimos foram reduzidas de 5 para 1,5% e o gover-
no forneceu emprstimos adicionais para substituir os Emprstimos do
Crdito Comunal.
Embora todas essas medidas tenham permitido a reduo do peso das
dvidas da maioria dos agricultores e contribudo para estabilizar as comu-
nidades rurais, difcil que o problema da dvida rural seja resolvido sem
que haja suficiente aumento da renda. As barreiras importao de pro-
dutos agrcolas tendem a ser reduzidas cada vez mais e o tamanho das
propriedades coreanas ainda muito pequeno para poder competir com
as de produtores estrangeiros. H quem defenda que o governo prossiga
com os ajustes estruturais na agricultura, mantendo a nfase na escolha de
uma estratgia de apoio a uma pequena elite de agricultores com poten-
cial para competir no mercado externo. Mas a velocidade do ajuste estru-
tural tem afetado to negativamente o setor agrcola que h dvidas quan-
to capacidade de resistncia das comunidades rurais.
CONCLUSO
Quando, na dcada de 1970, o avano da industrializao confrontou o
governo coreano com a escolha entre abandonar a poltica de auto-suficin-
cia na produo de arroz ou mant-la a qualquer custo, a opo escolhida
foi a ltima. No entanto, em 2004, a populao rural empregada na agri-
cultura representava menos de 8% da populao total, comparados com
mais de 55%, em 1965, e 21%, em 1985. Alm disso, mais de 50% da ren-
da das famlias rurais atualmente derivada de atividades no agrcolas.
Mas apesar da importncia cada vez menor da agricultura na economia
coreana, o setor ainda responsvel pela subsistncia de uma parcela sig-
nificativa da populao.
O problema com o qual se defronta o governo coreano agora decidir se
o custo poltico da proteo da agricultura compensado pelos seus benef-
cios. A Coria tem enfrentado crescente presso de pases estrangeiros por
maior liberalizao econmica. No mbito domstico a populao urbana
tambm comea a se ressentir de arcar com os custos (na forma de altos pre-
os pelos alimentos) da paridade de renda entre os trabalhadores urbanos e
rurais. Aparentemente, a sobrevivncia do setor agrcola na Coria depen-
de no s da capacidade das polticas do governo para aumentar a competi-
tividade do setor como tambm da capacidade da populao para tolerar os
prejuzos socioeconmicos inerentes ao processo de reestruturao.
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127
3
O CASO DAS FILIPINAS
INTRODUO
As explicaes para a existncia de trabalhadores sem-terra
diferem na sia e na Amrica Latina. Nos pases asiticos, a presso demo-
grfica e a escassez de terras so claramente fatores dominantes; na Am-
rica Latina, os sem-terra parecem ser mais o resultado de arranjos institu-
cionais de tipo oligrquico ou feudais e da concentrao da propriedade
da terra. Ambos os fatores parecem operar nas Filipinas. Enquanto a pres-
so demogrfica a fora principal nas reas de colonizao mais antiga,
como nos casos asiticos, uma grande populao de trabalhadores sem-terra
um produto de monoplios institucionais associados concentrao da
propriedade nas reas de terras mais abundantes onde o desenvolvimento
agrcola seguiu um padro similar ao de pases latino-americanos.
A experincia histrica das Filipinas como colnia tanto da Espanha
quanto dos Estados Unidos, bem como os desenvolvimentos recentes do
perodo do ps-guerra, contriburam para a criao de uma estrutura agr-
ria distinta da de seus vizinhos asiticos. A distribuio extremamente
desigual tanto da posse da terra quanto da propriedade operacional e a
coexistncia de fazendas de pequenos camponeses e grandes plantations
no so tpicas da sia; antes lembram a situao em pases latino-ameri-
canos. O recente surgimento de grandes plantations similares quelas
predominantes na Amrica Latina em reas recm-colonizadas, combina-
das agricultura de pequenas propriedades em reas de colonizao mais
antiga, criou uma estrutura agrria que poderia ser enquadrada em uma
categoria intermediria, entre os modos asitico e latino-americano. A
combinao peculiar resultou em disputas sobre terra e relaes de traba-
lho manifestas na longa histria de conflitos agrrios no pas.
Embora transformaes estruturais significativas tenham ocorrido re-
centemente, a agricultura continua a ser um importante setor da econo-
mia filipina. Entre 1960 e 1980, enquanto a participao da agricultura no
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 127
O caso das Filipinas
128
PNB declinou de 30 para 26%, o setor ainda empregava metade da fora
de trabalho total. A absoro da fora de trabalho no setor industrial foi
limitada pela natureza intensiva do investimento de capital na industriali-
zao da dcada de 60. Ao mesmo tempo, o rpido crescimento na fora
de trabalho agrcola tem pressionado os escassos recursos de terra. A for-
a de trabalho expulsa do setor agrcola tem sido absorvida sobretudo pelo
setor de servios. Em contraste com a permanente importncia da agricul-
tura como fonte de emprego, seu papel como fonte de divisas estrangeiras
tem diminudo rapidamente. Em 1960, a agricultura representava quase
90% de toda a renda da exportao; em 1980, contribuiu com apenas 40%.
O rpido crescimento econmico da dcada de 70 foi acompanhado de
crescente desigualdade. A distribuio de renda no melhorou porque o
crescimento rpido no foi acompanhado de mudanas estruturais suficien-
tes, melhorias na produtividade e transformaes no trabalho que pode-
riam ter levado a aumentos sustentados nos salrios reais e na renda da
fora de trabalho. Com uma distribuio de propriedade altamente desi-
gual e baixa absoro da fora de trabalho na indstria, o crescimento eco-
nmico por si s no conseguiu melhorar a posio relativa da renda dos
trabalhadores. A distribuio desigual da posse da terra aumenta a proba-
bilidade de que o prprio processo de crescimento agrcola exacerbe a
desigualdade. Os benefcios da adoo de novas tecnologias e investimen-
tos em irrigao e infra-estrutura de mercado tendem a ser capitalizados
em crescentes valores da terra, para benefcio e vantagem dos atuais pro-
prietrios sob condies de rpido crescimento da oferta de fora de tra-
balho e da demanda de alimentos. Alm disso, a estratgia de desenvolvi-
mento do ps-guerra concentrou investimentos principalmente nas reas
urbanas, resultando em diferenciais de produtividade e renda entre os se-
tores urbano e rural. Esse diferencial crescente devido, em parte, dete-
riorao dos termos de troca agrcolas, mas tambm queda na renda real
dos trabalhadores agrcolas. Uma vez que o nvel de renda da populao
agrcola substancialmente mais baixo do que o da populao no agrco-
la, no surpreende que trs quartos das famlias na faixa dos 30% mais
pobres sejam agrcolas.
O DOMNIO ESPANHOL
A sociedade filipina anterior conquista espanhola, durante o sculo XVI,
consistia de pequenas comunidades, ou barangay termo referente ao
barco em que migrantes malaios velejaram para as ilhas Filipinas. Os mi-
grantes estabeleceram-se ao longo das reas costeiras e margens fluviais e,
para sua subsistncia, dependiam sobretudo da cultura do arroz. Embora
nenhum consenso tenha sido estabelecido quanto estrutura social do
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 128
As cidades cercam os campos
129
barangay, aparentemente as diferenas de classe j existiam antes da con-
quista espanhola. Tipicamente, o barangay consistia de chefes (datu), ho-
mens livres (timaua), servos ou trabalhadores braais (aliping namamahay)
e escravos (aliping saguiguilid). Os escravos viviam em geral em reas for-
necidas por seus senhores e trabalhavam sob sua superviso direta, mas
os servos, cujo status se baseava em especial na sua condio de devedo-
res, viviam em suas prprias casas e entregavam aos senhores a produo
de metade da terra por eles cultivada.
A propriedade da terra era comunal, uma vez que o barangay tinha di-
reito a um territrio, e famlias individuais tinham direito de usufruto so-
bre parcelas especficas de terra enquanto as ocupassem. Uma vez que a
terra era abundante e a populao escassa, os direitos de usufruto podiam
ser obtidos por um membro da comunidade sobre a quantidade de terra
que ele pudesse cultivar com o trabalho de sua famlia e de seus depen-
dentes. A fonte da riqueza e do poder era o controle sobre a fora de tra-
balho, no sobre a terra. A economia estava em um estgio anterior que-
le em que o estabelecimento de direitos de propriedade privada da terra
eram requeridos para a eficiente alocao de recursos.
O primeiro registro europeu da existncia dos filipinos se deu em mar-
o de 1521, durante a circunavegao do globo feita por Ferno de Maga-
lhes, que aportou em Cebu, reclamando a terra para Carlos I da Espanha.
A Coroa espanhola enviou diversas expedies ao arquiplago nas dca-
das seguintes, mas uma colnia espanhola s foi permanentemente esta-
belecida em 1565. A poltica espanhola para as Filipinas, sua nica colnia
na sia, tinha trs objetivos: adquirir uma participao no comrcio de
especiarias, desenvolver contatos com a China e o Japo com vistas a pro-
mover esforos missionrios cristos na regio e converter os filipinos ao
cristianismo. Igreja e Estado estavam inseparavelmente conectados na
implementao da poltica espanhola, e o Estado assumia a responsabili-
dade administrativa financiando as despesas e selecionando pessoas para
os novos estabelecimentos eclesisticos. A responsabilidade pela conver-
so da populao nativa ao cristianismo ficava a cargo de vrias ordens
religiosas: dominicanos, franciscanos, agostinianos e jesutas.
Entre as mudanas mais significativas e permanentes introduzidas pe-
los espanhis esteve a substituio da idia filipina de posse e uso comunal
da terra pelo conceito de propriedade privada e individual. Eles aplicaram
s Filipinas o mesmo princpio institudo a outros novos territrios o de
que todas as terras, com exceo das que tivessem provas oficiais de se-
rem privadas ou de posse comunal, pertenciam Coroa espanhola. Desse
modo, os direitos de propriedade da Coroa foram estabelecidos sobre gran-
des reas de terras no cultivadas, incluindo muitos dos territrios barangay.
Mais tarde, isso forneceu uma base para o estabelecimento de grandes
domnios privados, mediante a concesso e compra de domnios reais.
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O caso das Filipinas
130
Ordens monsticas, como a dos monges agostinianos, adquiriram grandes
propriedades de terra no incio do regime espanhol.
Os espanhis tiveram o cuidado de no perturbar a organizao tradi-
cional das comunidades barangay e utilizaram-nas para comandar os nati-
vos. Datu e outras famlias proeminentes, ou caciques, como eram chama-
dos pelos espanhis, recebiam a incumbncia de coletar impostos,
organizar servios de trabalho compulsrio e administrar a justia no m-
bito local. A introduo da noo de direitos de propriedade privada da terra
tambm proporcionou elite nativa a oportunidade de usurpar terras
comunais. Os caciques com freqncia adiantavam crdito a homens livres
para o pagamento de impostos e, se eles faltavam com o pagamento, re-
clamavam tanto terra quanto trabalho dos devedores. Nesse processo, a
condio dos servos devedores um arranjo entre datu e aliping namamahay
se transformou em um arranjo de colheita partilhada (sharecropping) entre
proprietrios e arrendatrios ou kasamahan, uma palavra Tagalog que
significa parceria.
Tal transformao progrediu lentamente nos primeiros duzentos anos
do regime espanhol. Em Manila, lucros enormes oriundos do monoplio do
comrcio de reexportao de mercadorias chinesas para o Mxico resulta-
ram na negligncia da necessidade de desenvolver produtos filipinos para
o mercado exportador. Como a demanda tanto domstica quanto estran-
geira por produtos agrcolas era limitada, a terra continuou a ser um recur-
so relativamente abundante e incentivos para acumul-la permaneceram
limitados.
Em 1762, a Espanha envolveu-se na Guerra dos Sete Anos (1756-63)
aliando-se Frana contra a Gr-Bretanha e, como retaliao, foras brit-
nicas capturaram Manila em 1762. O Tratado de Paris de 1764 devolveu o
territrio aos espanhis, mas a ocupao britnica marcou o incio do de-
clnio do domnio espanhol: a abertura de Manila e de outros portos ao
comrcio e a carregamentos estrangeiros resultou em um vigoroso aumento
na demanda por colheitas comerciais, como acar, ndigo e tabaco. So-
mada a esses eventos, a liberalizao do comrcio no fim do sculo XVIII
e incio do sculo XIX resultou em uma expanso da demanda externa por
produtos filipinos. A terra arvel tornou-se um fator escasso, o que esti-
mulou as elites locais a estabelecer direitos exclusivos sobre seu uso. Isso
forneceu o mpeto para a ascenso da prtica de arrendamento da terra
(landlordism) na Luzon Central e o desenvolvimento das plantations de
culturas de exportao (cash-crops) em outras partes do arquiplago.
Os efeitos da liberalizao do comrcio e do aumento da demanda es-
trangeira por produtos agrcolas filipinos no se restringiam regio cen-
tral de Luzon. Na verdade, o desenvolvimento da economia de exporta-
o levou especializao regional da produo agrcola em um esforo
do governo espanhol para estabelecer um monoplio sobre o controle da
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As cidades cercam os campos
131
produo de exportao. O monoplio do tabaco na regio de Ilocos, por
exemplo, foi uma das principais fontes de renda do governo. Antes disso,
as pessoas cultivavam seu prprio tabaco e vendiam-no ou consumiam-
no como quisessem. Depois da instituio do monoplio, no entanto, o
cultivo e a venda do tabaco passaram a ser supervisionados pelo governo
por um sistema estritamente forado de cotas de produo e venda obriga-
tria de toda a produo para o governo. Do mesmo modo, o controle
governamental da indstria de fibra de bananeira foi institucionalizado em
Bicol. Por trs de tais esforos para estabelecer o controle governamental
sobre as culturas de exportao estava, em parte, o desejo de se contrapr
crescente dominao da atividade comercial por parte dos chineses no
mercado domstico, e dos britnicos e norte-americanos no mercado in-
ternacional. Em 1849, as autoridades espanholas delegaram a uma ordem
religiosa franciscana a tarefa de estabelecer um monoplio de acar na ilha
de Negros. A tentativa falhou por causa da falta de capital.
O vice-cnsul britnico nas Filipinas, Nicholas Loney, freqentemente
responsabilizado pela catalisao do desenvolvimento da indstria au-
careira na ilha de Negros. Antes do surgimento dessa indstria, o principal
produto exportado pela regio eram txteis de Iloilo. Mas a entrada de
tecidos britnicos baratos desestruturou a indstria local, estimulando uma
mudana para outras atividades. Coincidentemente, o vice-cnsul brit-
nico estava procurando produtos filipinos que pudessem ser usados como
carga de retorno para a Gr-Bretanha, a fim de reduzir os custos dos carre-
gamentos e o acar pareceu uma boa opo. Reconhecendo o potencial
dessa indstria em Negros, dada sua condio agroclimtica favorvel,
Loney estabeleceu uma casa comercial em 1857 e mediante a importao
de novas variedades de cana, a introduo de um novo tipo de fornalha
que utilizava o bagao da cana como combustvel e, sobretudo, a impor-
tao de equipamentos de moenda mais avanados, transformou a natu-
reza do cultivo do acar, antes praticado por pequenos proprietrios. Os
preos mais altos do acar entre 1850 e 1860 induziram uma mudana
para a monocultura da cana, que substituiu os txteis como o principal
produto de exportao da regio. Os preos da terra aumentaram, mas a
abundncia de terras frteis e desocupadas ao longo da costa noroeste da
ilha permitiu a rpida expanso da produo.
A abundncia de terra e a relativa escassez de mo-de-obra na ilha de
fronteira de Negros abriram caminho para a emergncia de uma estrutura
agrria dominada por grandes propriedades que empregavam trabalhado-
res contratados. A relao paternalista entre proprietrios e trabalhadores,
por meio do fornecimento de crdito de consumo e outras formas de au-
xlio, ainda existiam, mas de forma limitada. A especializao dos traba-
lhadores em tarefas especficas sob a hierarquia de um sistema de planta-
tion centralmente administrado, com amplo uso de punio para forar o
As cidades cercam os campos (FINAL).P65 8/10/2008, 10:58 131
O caso das Filipinas
132
trabalho, criou conflitos de classe nas fazendas aucareiras de Negros mais
exacerbados do que os registrados nos arrozais da Luzon Central, que
mantinham um sistema de arrendamento mais descentralizado.
O DOMNIO NORTE-AMERICANO
A dominao espanhola nas Filipinas chegou ao fim como resultado do
envolvimento norte-americano com outra importante colnia espanhola:
Cuba. Interesses comerciais norte-americanos, ansiosos por uma resoluo
da insurreio iniciada em Cuba em 1895, contriburam para a declara-
o de guerra Espanha em 1898, com o envio de uma esquadra s Filipi-
nas com ordens de destruir a frota espanhola ancorada na baa de Manila.
No fim desse mesmo ano foi assinado o Tratado de Paris, pelo qual a Espa-
nha cedia as Filipinas, Guam e Porto Rico aos Estados Unidos (Cuba tor-
nou-se independente), em troca de um pagamento de 20 milhes de dlares.
Durante a primeira fase do domnio norte-americano sobre as Filipinas,
1898-1935, o presidente McKinley designou duas Comisses (Schurman e
Taft) para investigar as condies nas ilhas e fazer recomendaes, defi-
nindo a misso colonial norte-americana como a de preparar as Filipinas
para a independncia: ampliar as instituies representativas, expandir um
sistema de educao elementar pblica e projetar polticas econmicas para
promover o desenvolvimento das ilhas. A Lei Orgnica Filipina de 1902 ps
fim Igreja Catlica como religio de Estado. A Igreja concordou em ven-
der os domnios das ordens religiosas e, em 1904, a administrao com-
prou por 7,2 milhes de dlares a maior parte das propriedades das ordens
religiosas e vendeu-as a filipinos, alguns arrendatrios, mas a maior parte
deles proprietrios de terras.
A Comisso Taft, designada em 1900, via o desenvolvimento econ-
mico, bem como a educao e o estabelecimento de instituies represen-
tativas, como os trs pilares do programa norte-americano de tutelagem.
Seus membros tinham planos ambiciosos de construir estradas e ferrovi-
as, melhorar os portos, abrir mercados maiores para os bens filipinos por
meio da reduo ou da eliminao de tarifas e estimular o investimento
estrangeiro em minerao, madeireiras e culturas de exportao. Em 1901,
cerca de 93% da rea total das ilhas eram terras pblicas, e esperava-se que
parte dessa rea pudesse ser vendida a investidores norte-americanos. Mas
esses planos foram frustrados por poderosos interesses agrcolas no Con-
gresso norte-americano, temendo competio com o acar, o tabaco, o
leo de coco e outros produtos filipinos. Embora Taft tenha tentado obter
termos mais liberais, o Congresso norte-americano, pela Lei de Terras de
1902, estabeleceu um limite de 16 hectares de terras pblicas filipinas para
serem vendidos ou arrendados a indivduos norte-americanos e 1.024 hec-
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As cidades cercam os campos
133
tares para corporaes norte-americanas. Essa lei e mercados financeiros
estritos nos Estados Unidos desencorajaram o desenvolvimento de
plantations em larga escala de propriedade de estrangeiros como as que
estavam sendo estabelecidas na Malsia britnica, nas ndias Orientais
holandesas e na Indochina francesa.
A Comisso Taft argumentou que um alvio nas tarifas era essencial para
o desenvolvimento das ilhas e, em 1909, o Congresso aprovou a Lei de
Tarifas Payne Aldrich que possibilitava a entrada livre nos Estados Unidos
de todos os produtos filipinos com exceo de arroz, acar e tabaco. As
importaes de arroz estavam sujeitas a tarifas regulares e cotas foram
estabelecidas para o acar e o tabaco. Em 1913 a Lei de Tarifas Underwood
removeu todas as restries. O principal resultado dessas leis foi tornar as
ilhas cada vez mais dependentes dos mercados norte-americanos: entre
1914 e 1920, a poro de exportaes Filipinas com destino aos Estados
Unidos cresceu de 50 para 70%. Em 1939 j havia atingido 85% e 65%
das importaes vinham dos Estados Unidos.
A natureza limitada da interveno norte-americana na economia e a
dominncia da elite filipina sobre o sistema poltico asseguraram que o
status quo nas relaes entre proprietrios e arrendatrios seria mantido,
mesmo se certos aspectos tradicionais mudassem. Uma tentativa do gover-
no de estabelecer colnias (homesteads) seguindo o modelo daquelas do
oeste norte-americano, em 1903, pouco mudou as modalidades da posse
de terras. Embora as diferentes regies do arquiplago tivessem seus arran-
jos especficos e diferentes propores de arrendatrios e pequenos proprie-
trios, o sistema de Kasama (colheita partilhada) era o mais adotado, em
particular nas reas de cultivo de arroz na Luzon Central e nas ilhas Visayan.
Por meio da Kasama, os proprietrios forneciam a semente e o dinheiro
necessrios para ajudar os cultivadores (sharecroppers) durante a estao de
plantio, ao passo que esses forneciam ferramentas e animais de trabalho e
eram responsveis por metade das despesas da produo. Geralmente, pro-
prietrio e cultivador ficavam cada um com metade da colheita, embora s
depois que o primeiro deduzisse uma parte em nome das despesas. Os ter-
mos podiam ser mais liberais nas reas de fronteira, onde os proprietrios
precisavam atrair cultivadores para limpar a terra. s vezes, os arranjos de
arrendamento da terra tinham trs camadas: um proprietrio original arren-
daria a terra para um inquilino, que depois a arrendaria para kasama.
Com freqncia, os cultivadores estavam bastante endividados, j que
eram dependentes de adiantamentos feitos pelo proprietrio ou inquilino
e tinham de pagar altas taxas de juros. O sistema de Kasama criou uma clas-
se de serviais e servos; crianas herdavam as dvidas de seus pais e, por
geraes, as famlias estavam atadas por dvidas a seus domnios. Em ge-
ral, os contratos no eram registrados por escrito, e os proprietrios po-
diam mudar as condies a seu bel-prazer.
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O caso das Filipinas
134
Dois fatores levaram a uma piora na condio dos cultivadores. Um foi
o rpido crescimento demogrfico no pas (de 7,6 milhes de pessoas em
1905 para 16 milhes em 1939), resultado de grandes melhorias na sade
pblica aumentando a presso sobre a terra, reduzindo o padro de vida e
criando um excesso de fora de trabalho. Estreitamente ligado ao aumen-
to populacional esteve a eroso das relaes tradicionais entre patro e
cliente. A relao entre proprietrio de terras e arrendatrios tornou-se mais
impessoal e o interesse do primeiro no bem-estar do segundo comeou a
esmorecer. Os proprietrios deixaram de fornecer importantes servios e
comearam a usar seus lucros da venda de culturas de exportao para
sustentar seu estilo de vida urbano ou para investir em outros negcios.
Enquanto a rea sob cultivo cresceu de 1,3 milho de hectares em 1903
para 4 milhes de hectares em 1935 sob forte estmulo do crescimento
populacional e da demanda norte-americana por culturas de exportao ,
a prtica de arrendamento tambm aumentou. Em 1918, havia cerca de 2
milhes de fazendas, das quais 1,5 milho eram operadas por seu proprie-
trios; j em 1939 esse nmero tinha cado para 1,6 milho e 800 mil, res-
pectivamente, enquanto proprietrios individuais se tornaram arrendat-
rios ou trabalhadores migrantes. As disparidades na distribuio da riqueza
aumentaram e em 1939 os 10% mais ricos da populao recebiam 40% de
toda a renda das ilhas. A elite e os cultivadores estavam separados geogr-
fica, cultural e economicamente; com o surgimento de novos centros ur-
banos, a elite praticamente deixou o campo para constituir um significati-
vo universo de proprietrios ausentes, deixando a administrao de seus
domnios nas mos de supervisores abusivos.
A tradio de revolta rural (com freqncia com tons messinicos), j
existente sob o domnio espanhol, continuou sob o regime norte-america-
no. A tenso era maior na Luzon Central, onde a prtica de arrendamento
estava mais difundida e a presso demogrfica era maior. Durante a dca-
da de 1930, os movimentos de arrendatrios na Luzon Central se torna-
ram mais ativos, articulados e mais bem organizados. Com o aprofunda-
mento da depresso econmica e o colapso nos preos das culturas de
exportao, as greves de arrendatrios e os confrontos violentos com pro-
prietrios, seus supervisores e a Guarda Filipina cresceram de modo verti-
ginoso. Na tentativa de conter as revoltas, o presidente Quezon lanou o
programa Justia Social, que inclua a regulao das rendas a serem pa-
gas. Mas o programa obteve parcos resultados em virtude da insuficincia
de fundos para a realizao do programa e da sabotagem de sua implemen-
tao no mbito local por proprietrios e funcionrios municipais. Em 1939-
40, milhares de cultivadores foram despejados por proprietrios porque
insistiam na aplicao de uma lei de 1933 que garantia parcelas maiores
da produo aos arrendatrios.
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As cidades cercam os campos
135
A INDEPENDNCIA
Com o fim da Segunda

Guerra Mundial e o advento da independncia, a
maioria das reas rurais, em particular na Luzon Central, era um barril de
plvora a ponto de explodir. A ocupao japonesa (1942-45) tinha apenas
adiado a presso dos agricultores por melhores condies. As tenses cres-
ceram quando os proprietrios que fugiram para as reas urbanas durante
a ocupao retornaram s vilas no fim de 1945, exigindo rendas e empre-
gando a polcia militar ou suas prprias milcias para tanto. Alimentao e
outros bens eram escassos e a guerra aumentara as animosidades entre a
elite, que em sua maioria apoiou os japoneses, e os arrendatrios que, ten-
do sentido o pior do domnio japons, haviam tomado parte na guerrilha
de resistncia. O principal elemento de resistncia na rea central de Luzon
havia sido fornecido pelos HukHukbalahap, Exrcito Antijapons do Povo,
organizado no incio de 1942, que armou cerca de 30 mil pessoas e esten-
deu seu controle sobre grande parte da regio. Embora tenha havido ten-
tativas de dispersar e desarmar os Huk em 1945, muitos deles fugiram para
as montanhas ou esconderam suas armas e continuaram ativos, ligados a
grupos urbanos de esquerda e sindicatos, sobretudo ao emergente Sindi-
cato Nacional Campons.
Desde o incio, o governo considerou o movimento Huk instigado por
comunistas; no entanto, o principal mpeto da rebelio era o descontenta-
mento campons. Os fatores principais eram os deslocamentos causados
pela guerra e os contnuos conflitos entre proprietrios e arrendatrios, nos
quais o governo defendia ativamente os primeiros. A maioria dos agricul-
tores tinha pouco interesse ou conhecimento sobre o socialismo e queria
apenas melhores condies, no redistribuio de terras ou coletivizao.
A relao proprietrio-arrendatrio em si no era desafiada, apenas seu
carter mais explorador e impessoal do perodo contemporneo. A partir
de 1951, contudo, o mpeto comeou a diminuir. Entre as razes esto a
falta de treinamento e as atrocidades cometidas por alguns dos rebeldes,
bem como a melhor qualidade das foras filipino-americanas e a poltica
mais conciliatria adotada pelo governo Quirino.
Em 1953, Ramon Magsaysay, membro do Congresso e veterano de uma
unidade no-Huk de guerrilha durante a guerra, foi nomeado candidato
presidencial do Partido Nacionalista e venceu Quirino com quase dois ter-
os dos votos. No campo, ele deu incio a uma srie de projetos de peque-
na escala e alta visibilidade, como a construo de pontes, estradas, canais
de irrigao e poos artesianos; o estabelecimento de cortes especiais para
disputas entre proprietrios e arrendatrios; servios de extenso agrco-
las; e crdito para os agricultores. O Corpo de Desenvolvimento Econ-
mico assentou cerca de 950 famlias em terras compradas pelo governo em
Mindanao. Nos anos que se seguiram, esse programa promoveu de vrias
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O caso das Filipinas
136
formas o assentamento de pessoas pobres do norte cristo em reas tradi-
cionalmente muulmanas, o que, embora tenha aliviado a presso demo-
grfica no norte, tambm exacerbou as hostilidades de sculos entre mu-
ulmanos e cristos. A captura e a morte de lderes Huk, a dissoluo de
seus comits regionais e a rendio de seu principal lder em 1954, marca-
ram o fim da ameaa Huk.
OS PROGRAMAS DE REFORMA AGRRIA E SUAS
CONQUISTAS
A maioria dos programas de reforma agrria nas Filipinas tem focalizado
os arrendatrios e o reassentamento em terras pblicas, com a legislao
sobre o assunto sendo proposta por quem quer que seja o presidente, em
geral, para manter a estabilidade poltica.
As iniciativas de reforma agrria no incio da administrao norte-ame-
ricana foram motivadas pela conexo entre conflitos agrrios e o padro
de propriedade fundiria herdado do regime colonial espanhol. O primei-
ro passo do regime colonial norte-americano foi a expropriao das terras
das ordens religiosas. Outra iniciativa foi o reassentamento de arrendat-
rios em terras pblicas, mas essa poltica no foi apenas mal-sucedida como
tambm promoveu conflitos agrrios, dado que, em uma sociedade com
altos nveis de analfabetismo, as pesquisas cadastrais e o registro de terras
criaram oportunidades para a apropriao indevida de terras. Tambm
foram adotadas medidas para regulamentar os contratos de arrendamen-
to, visando a proteger os arrendatrios contra os abusos dos proprietrios.
No perodo de Repblica pr-Independncia, o presidente Quezon
manteve muitas das polticas agrrias do regime norte-americano: regula-
o das relaes entre proprietrios e arrendatrios, leis antiusura, assen-
tamentos para os sem-terra, emisso de patentes para colonos em terras
pblicas cultivveis e fornecimento de fundos para a aquisio de grandes
propriedades a serem revendidas a arrendatrios. As compras de terra por
parte do governo continuaram depois da Segunda Guerra Mundial, mas,
em 1950, uma misso do governo norte-americano Misso Bell cons-
tatou que a questo agrria permanecia problemtica e recomendava um
programa mais agressivo de redistribuio de terras. As recomendaes,
no entanto, no ameaaram de modo significativo os interesses da elite
proprietria que era financeiramente assistida pelos Estados Unidos. Foi
nesse perodo que as rebelies Huk ganharam fora.
O vis favorvel ao reassentamento, no lugar da redistribuio de ter-
ras, prevaleceu no governo Quirino, que no via a reforma agrria como
uma cura para os conflitos no campo, em especial depois que as guerrilhas
Huk foram desmanteladas. Os Estados Unidos, contudo, consideravam a
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As cidades cercam os campos
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reforma agrria redistributiva necessria para atingir a estabilidade polti-
ca no setor rural, opinio reforada pela eleio de Ramon Magsaysay para
presidente em 1953.
Aps a rebelio Huk, o governo norte-americano, envolvido na Guerra
Fria com a Unio Sovitica, pressionou o governo filipino a realizar refor-
mas sociais como condio para o recebimento de ajuda. Entre as medidas
recomendadas, constava uma reforma agrria envolvendo abolio do ar-
rendamento partilhado, estabelecimento de propriedades familiares ope-
radas pelos agricultores e prticas de arrendamento mais justas. As reco-
mendaes causaram muita controvrsia, ao negar a eficcia da poltica
tradicional de reassentamento e advogar uma reforma agrria redistributi-
va com a expropriao de propriedades acima de 40 hectares. Embora tais
recomendaes no tenham sido seriamente consideradas nos mbitos
administrativo e legislativo, abriram caminho para uma reforma agrria
modificada, mas ainda assim radical, sob o governo de Magsaysay, pela
Lei de Arrendamento Agrcola, de 1954, e da Lei de Reforma Agrria, de
1955. A primeira visava a assegurar prticas de arrendamento justas e a
segunda a expropriar e redistribuir grandes domnios mediante o estabe-
lecimento da Administrao da Posse de Terras. Em razo da resistncia
de proprietrios, da ineficincia administrativa e do apoio financeiro ina-
dequado, contudo, a rea total expropriada pela Administrao em seus
primeiros seis anos foi inferior a 20 mil hectares.
O Cdigo de Reforma de Terras Agrcolas, promulgado em 1963, no
governo de Diosdado Macapagal, representou grande avano na legislao
de reforma agrria com o objetivo de atingir estabilidade social e progres-
so econmico ao emancipar camponeses da servido feudal. O presidente
Macapagal via a reforma agrria como uma medida crtica na preveno
da infiltrao comunista no meio rural, um perigo potencial dada a cres-
cente tenso no Sudeste Asitico associada ao incio da Guerra do Vietn.
Sua poltica de reforma agrria foi apoiada pela classe industrial urbana
fomentada pela poltica de industrializao e substituio de importaes
deflagrada no incio da dcada de 1950. O interesse do comrcio e da in-
dstria urbana estava refletido na clusula do cdigo que previa que um
dos objetivos da reforma era desviar capital dos proprietrios de terras para
o desenvolvimento industrial.
Uma das grandes diferenas do Cdigo de Reforma de Terras Agrco-
las em relao a leis anteriores era que a reforma agrria era considerada
um dos principais meios de aumentar a produtividade rural. A nfase na
reforma da posse da terra como meio de aumentar a produtividade rural
refletia a necessidade do comrcio e da indstria de assegurar o forneci-
mento de alimentos baratos para os trabalhadores urbanos de modo a
manter baixos o custo de vida e os salrios. Para obter esse aumento de
produtividade, o cdigo criava a Administrao de Crdito Agrcola e a
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O caso das Filipinas
138
Comisso de Produtividade Agrcola, para fornecer, respectivamente, cr-
dito e servios tcnicos de extenso a pequenos agricultores.
O ponto principal do cdigo foi o estmulo ao cultivo pelos propriet-
rios (owner-cultivatorship) nos arrozais e milharais atravs de duas operaes:
1) Operao Leasehold, que convertia o arrendamento partilhado em
arrendamento de leasing com rendas fixas de 25% da colheita mdia nos
trs anos anteriores Operao; e 2) Operao de Transferncia de Ter-
ras, que transferia a propriedade da terra aos arrendatrios. Nesta, o go-
verno expropriava terra que excedia o limite de 75 hectares, compensan-
do os proprietrios com 10% do valor da terra em dinheiro e o restante
em ttulos do Banco da Terra, sem juros, conversveis em dinheiro. A terra
era ento revendida aos arrendatrios por meio de pagamentos anuais em
at 25 anos. Mas a aplicao geogrfica do cdigo era limitada e ele pr-
prio era falho, permitindo evases pela transformao do uso da terra ou
da transferncia da propriedade para membros da famlia. A lei tambm
exclua as terras plantadas com cana-de-acar e coco, bem como frutas e
outros cultivos.
O GOVERNO MARCOS E A LEI MARCIAL
Quando chegou ao poder, em 1966, o presidente Ferdinand Marcos no
implementou o programa de seu predecessor nem introduziu um novo
programa. Foi o Congresso quem aprovou nova lei de reforma agrria como
conseqncia direta da onda de protestos de agricultores, apoiados por
um movimento de trabalhadores e estudantes altamente politizado, em
1971. O Cdigo de Reforma Agrria criava o Departamento de Reforma
Agrria (DAR) e declarava toda a regio das Filipinas como rea de refor-
ma agrria, criando provises para a converso automtica do arrendamen-
to em arrendamento de leasing em todas as reas de fato, isso tornava
o arrendamento partilhado ilegal. Alm disso, o limite de terra a ser retida
pelos proprietrios baixou de 75 para 7 hectares, foram impostas regula-
mentaes para controlar as taxas de juros e a venda de animais e imple-
mentos agrcolas, bem como para impedir a converso de terras agrco-
las a outros usos.
Apesar da resposta positiva do Congresso mobilizao camponesa de
1971, o regime de Lei Marcial foi imposto por Marcos em setembro de 1972
sob o argumento de que somente com a abolio do Congresso e a emis-
so de decretos presidenciais a reforma agrria poderia ser genuinamente
levada a termo. Nos primeiros anos da Lei Marcial, foi dada grande proe-
minncia reforma agrria como uma resposta natural do governo Mar-
cos crise poltica que precipitou a prpria declarao da Lei Marcial a
pretensa tentativa de assassinato do ministro da Defesa, Enrile, que coroou
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As cidades cercam os campos
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a crescente onda de violncia e desrespeito lei. Cinco dias aps sua pro-
clamao, Marcos promulgou um decreto presidencial (DP) declarando o
pas inteiro rea de reforma agrria. Um ms depois, foi publicado outro
DP (nmero 27), que tornava os arrendatrios em arrozais e milharais os
supostos proprietrios (deemed owners) das terras que estivessem cultivan-
do e estabelecia um sistema pelo qual alguns arrendatrios podiam come-
ar a comprar suas terras em prestaes, enquanto outros, que permane-
ciam arrendatrios, seriam transferidos do arrendamento partilhado para
o arrendamento de leasing com rendas fixas.
Em princpio o DP 27 representou grande melhora em relao a leis an-
teriores. Todos os arrendatrios de arroz e milho cujos proprietrios tives-
sem mais do que 7 hectares tinham o direito de comprar as terras que cul-
tivavam por um preo que representava 2,5 vezes o valor da produo anual
mdia, pagvel ao Banco da Terra em quinze anos, com juros anuais de 6%.
Os proprietrios deveriam receber 10% em dinheiro e o restante em ttu-
los do Banco da Terra. Cada arrendatrio beneficirio tinha o direito de com-
prar uma poro da terra do proprietrio constituindo uma propriedade de
tamanho adequado para uma famlia, em um mximo de 3 hectares de ter-
ra irrigada e 5 de terra no irrigada. Quando o arrendatrio terminasse de
pagar as prestaes, ele receberia o ttulo de propriedade uma Patente
de Emancipao transfervel exclusivamente a seus herdeiros. Antes dis-
so, o arrendatrio elegvel receberia um Certificado de Transferncia de
Terra identificando sua rea cultivada e prometendo-lhe o direito de com-
pr-la. Aos proprietrios era permitido conservar 7 hectares, nos quais s
era permitido o arrendamento de leasing com contrato de renda fixa, sujei-
ta ao teto oficial de 25% da produo mdia, menos os custos das semen-
tes, colheita, debulha, carregamento, transporte e processamento nos trs
anos normais anteriores implementao da reforma. Dada a falta de re-
gistros sobre a produo, os acordos entre arrendatrios e proprietrios va-
riavam grandemente e eram, em geral, resultado de um meio-termo em que
os proprietrios desfrutavam de larga vantagem. Eles contavam ainda com
certo poder coercitivo sobre os arrendatrios por seu controle sobre gua,
crdito, marketing da produo e suplementos agrcolas.
Em termos de rea absoluta atingida, a Operao de Transferncia de
Terras nas Filipinas foi comparvel em abrangncia da coberta na Coria
do Sul. Incluindo a cobertura da Operao Leasehold, a soma das reas
chegaria metade da rea reformada no programa de reforma agrria ja-
pons. No entanto, a cobertura dos programas filipinos, se avaliados em
relao rea e populao agrcola totais, foi muito menor do que a de
outros programas de reforma no Leste Asitico. Ainda assim, as conquis-
tas do esforo de reforma agrria filipino ultrapassaram, com poucas ex-
cees, quelas da maioria de outros programas de reforma no Sul e Su-
deste Asiticos. A cobertura do DP 27, incluindo ambas as operaes atingia
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O caso das Filipinas
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cerca de um milho de hectares, ou 24% das reas de arroz e milho e 12%
de toda a rea agrcola das Filipinas.
No incio da dcada de 1970, um aumento geral nos preos mundiais
de matrias-primas ajudou a estimular o desempenho da economia; o Pro-
duto Nacional Bruto cresceu uma mdia de quase 7% ao ano nos cinco anos
aps a declarao da Lei Marcial, comparados com aproximados 5% anuais
nos cinco anos anteriores. A agricultura teve um desempenho melhor do
que na dcada de 1960: a produtividade do arroz aumentou de modo sig-
nificativo graas a desenvolvimentos na irrigao e no uso de novas varie-
dades de sementes e fertilizantes, enquanto as rendas e as prestaes das
propriedades permaneceram fixas, permitindo que os beneficirios do pro-
grama de reforma agrria se apropriassem de grandes supervits econmi-
cos. Desse modo, a reforma foi bem-sucedida na transferncia de retornos
econmicos de proprietrios ausentes para ex-arrendatrios, embora tam-
bm tenha criado srias disparidades de renda nos vilarejos, uma vez que
nenhum ganho foi obtido por trabalhadores sem-terra cuja renda no au-
mentou, mas diminuiu em virtude da forte presso demogrfica sobre a
terra. Uma das conseqncias desse fato foi o ressurgimento, apesar da
proibio legal, da prtica de subarrendamento: o arrendatrio que tem
posse da terra por contrato de leasing delega o cultivo a esses trabalhado-
res sem-terra em um sistema de colheita partilhada.
O GOVERNO AQUINO E A REFORMA AGRRIA
A ascenso de Corazn C. Aquino presidncia em 1986 gerou grandes
expectativas sobre a implementao de uma reforma agrria abrangente
em termos de rea agriculturvel e populao sem-terra a serem cobertos.
O macio apoio popular, sobretudo na classe mdia, que permitiu sua che-
gada ao poder, e o fato de a oposio, em especial o bloco proprietrio, no
estar ainda consolidada, representou rara oportunidade para reformar o
campo. Infelizmente, Aquino no aproveitou a oportunidade poltica para
iniciar tal reforma, delegando a tarefa, em vez disso, ao Congresso, forte-
mente dominado por interesses latifundirios.
A Constituio filipina de 1986 comprometeu o governo a realizar uma
reforma agrria redistributiva afetando todas as terras agrcolas ao con-
trrio do programa de Marcos que se limitava s reas de arroz e milho
e recursos naturais, favorecendo tanto arrendatrios quanto agricultores
regulares. Na entanto, a tarefa deixada ao Congresso de especificar os
detalhes da execuo da reforma, como as fases de implementao do
programa, o limite de reteno de terras e as reas prioritrias, entre ou-
tros, possibilitaram ao bloco latifundirio do Congresso limitar o escopo
da redistribuio, alm de aumentar as opes de evaso da reforma.
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As cidades cercam os campos
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Reunido em assemblia em 1987, depois de quase catorze anos de ina-
o por causa da Lei Marcial do regime Marcos, o Legislativo filipino ti-
nha a reforma agrria como um dos principais assuntos dos acirrados de-
bates entre os membros tanto da Cmara Alta quanto da Baixa. Levou cerca
de um ano para que ambas as Cmaras formulassem suas respectivas pro-
postas de reforma agrria: a consolidao das duas propostas na forma da
Lei de Reforma Agrria Abrangente (LRAA) foi submetida aprovao
presidencial em 1988. De incio, a LRAA parece se diferenciar do padro
tradicional de legislao de reforma agrria filipina. H uma mudana da
limitao a reas especficas para um Programa de Reforma Agrria Abran-
gente (PRAA), cobrindo tanto terras pblicas quanto privadas independen-
temente dos arranjos de arrendamento ou produtos cultivados. O custo do
programa, contudo, cerca de 17 bilhes de pesos filipinos/ano, parece fa-
dado a limitar seu alcance, representando cerca de 2,4% do PNB de 1987 e
8,9% do oramento governamental total de 1988. Considerando as deman-
das sobre os j limitados recursos pblicos, uma despesa adicional dessa
magnitude sujeitaria o governo a um endividamento mais profundo, tor-
nando o crescimento sustentvel um objetivo difcil.
As principais provises da lei eram: 1) teto de 7 hectares para as terras
plantadas com todo e qualquer tipo de cultivo; 2) distribuio de terras em
fases, comeando com propriedades agrcolas privadas e pelos milharais e
arrozais cobertos pelo DP 27, terminando com as pequenas propriedades
e terras pblicas disponveis e alienveis; 3) iseno da reforma para reas
de terras tribais ancestrais e terras usadas para o servio pblico; 4) regula-
mentao das prticas de arrendamento; e 5) partilha voluntria de terras e
um esquema de participao acionria corporativa como uma alternativa
reforma agrria. Esta proviso possibilita a proprietrios corporativos a
distribuio de aes da empresa no valor equivalente ao valor da terra
possuda em vez da distribuio da prpria terra a seus trabalhadores.
Se observadas com ateno, as polticas propostas por essa lei se mos-
tram fortemente influenciadas por uma nova espcie de proprietrios, os
comerciais e corporativos com enorme poder de lobby no Congresso ,
em detrimento dos tradicionais proprietrios arrendadores e das corpo-
raes multinacionais. As provises estipuladas pela lei reduzem, quando
no eliminam, seu efeito redistributivo se o modo de uso da terra trans-
formado de arranjos baseados no arrendamento para arranjos de adminis-
trao direta. Implcita nessas concesses est a premissa de que h eco-
nomias de escala na produo agrcola e, portanto, os sistemas de
plantation deveriam ser excludos da reforma. Dado esse ntido vis de
classe da LRAA, no surpreende que a lei tenha sido severamente criticada
por grupos camponeses que fizeram, desde o incio do governo Aquino,
um lobby consistente por medidas mais redistributivas, chegando a formar
uma coalizo o Congresso para uma Reforma Agrria do Povo (CRAP)
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O caso das Filipinas
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que apresentou uma proposta alternativa de reforma agrria. O CRAP
significou grande passo na organizao camponesa nacional, uma vez que
buscava unir tanto as organizaes camponesas mais radicais quanto as
mais moderadas.
Do ponto de vista poltico, o processo e o resultado da legislao de
reforma agrria nas Filipinas parecem ser determinados sobretudo pela
estrutura e pelos interesses da elite dominante, em interao com restri-
es nos recursos fundirios e com a classe vastamente no representada
dos sem-terra. Isso porque a legislatura filipina sempre foi dominada pela
elite latifundiria. At 1971, as demandas camponesas no tinham nenhum
efeito direto sobre as polticas aprovadas, s afetadas pelas percepes da
elite poltica sobre as possveis reaes camponesas a elas. Mas a prpria
composio da elite poltica tem mudado, e a crescente organizao cam-
ponesa bem como insurgncias de cunho comunista geraram alteraes
fundamentais no mercado poltico para a reforma agrria.
O governo Aquino foi repleto de escndalos, duvidosos relatrios de
atividades, estratgias de desenvolvimento conflitantes e ampla frustrao
com o programa que havia sido anunciado como resposta do pas injus-
tia agrria. Embora a seu governo possa ser creditada uma taxa de imple-
mentao do programa da ordem de 60%, no est claro o que est inclu-
do nesse nmero, j que se tornou evidente que medir estatisticamente o
desempenho do programa pode ser problemtico tendo em vista a dispa-
ridade entre as cifras existentes.
Alm disso, embora Aquino reconhecesse a importncia da reforma
agrria para a correo de desigualdades sociais, suas polticas econmicas
e sociais contavam uma histria diferente. O presidente honrou todas as
dvidas e rejeitou a moratria como uma estratgia para a recuperao eco-
nmica e o crescimento acelerado. Dado que cerca de metade do oramento
governamental era automaticamente reservado para o servio da dvida,
isso deixava fundos muitssimo limitados para investimento no desenvol-
vimento e na reforma agrria. O governo tambm dependia muito de apoio
externo, cedendo s presses do Banco Mundial e do FMI, o que teve suas
conseqncias, como a severa recesso econmica de 1991. A impresso
a de que a reforma agrria foi aprovada como uma resposta aos conflitos
no campo e, uma vez que isso no era mais percebido como uma ameaa
imediata, a vontade poltica para lev-la a termo desapareceu.
A CONTINUIDADE E OS RESULTADOS DO PRAA
A PARTIR DA DCADA DE 1990
Quando Fidel Ramos chegou presidncia em 1992, sua administrao foi
pressionada a recuperar a promessa da LRAA e, para tanto, foram neces-
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As cidades cercam os campos
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srias mudanas no Departamento de Reforma Agrria (DAR). A primeira
delas era a necessidade de fortalecer o apoio dos agricultores frustrados
durante o governo Aquino ao DAR e ao PRAA, o que foi feito dando
prioridade sua incluso no processo de redistribuio. Outra iniciativa foi
a construo de um forte dilogo com Organizaes No-Governamentais
(ONG) e Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs) em
arranjos tripartites que foram um dos pontos fortes do governo Ramos, ao
encorajar parcerias entre os interessados, ONGs e o governo, bem como
abrir canais de comunicao sobre parcerias, estratgias, construo de
capacidades e resoluo de disputas.
O fato de o DAR ter permanecido sob a administrao de Ernesto
Garilao durante os seis anos do governo Ramos contribuiu enormemente
para a estabilidade e a continuidade das polticas implementadas pelo
Departamento. Garilao tinha habilidade para lidar tanto com os agriculto-
res, com seus funcionrios o investimento em recursos humanos aumen-
tou seu comprometimento com o governo e com ONGs como com os
proprietrios e conseguiu reduzir a burocracia no Departamento obtendo
ganhos limitados, mas significativos, na reforma.
Em 1993, Garilao lanou o projeto de comunidades de reforma agrria,
para melhorar o desenvolvimento dos beneficirios. O programa concen-
trava o fornecimento de servios de apoio para um conjunto de reas e um
nmero limite de beneficirios agricultores bem como no-agricultores.
Pelo fornecimento de servios bsicos, como crdito, irrigao, estradas de
ligao com os mercados, construo de pontes, infra-estrutura e assistn-
cia tcnica, o programa impulsionou a produtividade agrcola. Dado o re-
conhecimento do fato de que o governo no tem fundos e recursos neces-
srios ao fornecimento desses servios de apoio aos beneficirios, o
programa foi com freqncia custeado por governos ou por agncias doa-
dores comprometidos com o desenvolvimento no campo, como o Banco
Mundial.
Diante de tal quadro, pode-se dizer que, quando Garilao deixou o DAR
em 1998, o Departamento estava fortalecido, seus funcionrios estavam
mais comprometidos, havia mais confiana por parte dos potenciais be-
neficirios, mais apoio de doadores e melhor relao com ONGs e OSCIPs.
Apesar de tudo isso, tambm h dificuldades de se avaliar estatisticamen-
te o desempenho do programa de reforma agrria no governo Ramos. Par-
te do problema encontra-se no sistema de incentivo criado por Garilao para
os funcionrios do DAR como um mecanismo para acelerar a aquisio e
a distribuio das terras, mas que acabou por levar a relatrios enganosos
e distores nos nmeros, j que muitos certificados de transferncia de
terras e de propriedade eram emitidos duas vezes para um mesmo
beneficirio.
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O caso das Filipinas
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No fim de seu mandato, Ramos aprovou a extenso da implementao
do PRAA at 2008 e suplementao oramentria de 50 bilhes de pesos
filipinos, de modo que, quando Joseph Estrada assumiu a presidncia em
1998, estava confiante de poder terminar o programa at 2002 e fez da
agricultura o ponto central da agenda de desenvolvimento de seu gover-
no. Dada a existncia de propriedades cuja distribuio seria altamente
litigiosa e, portanto, sujeita a grande resistncia dos proprietrios, todos
sabiam que para concluir a implementao do PRAA em quatro anos seria
necessrio um milagre, ainda mais depois que o Congresso cortou o fun-
do de reforma agrria. Mas, pouco mais de trs meses aps assumir, Estra-
da voltou atrs e estabeleceu outro prazo, ainda desencorajador, mas mais
factvel, prometendo terminar a implementao at 2004.
Dois anos depois, no entanto, seu governo foi interrompido por um
processo de impeachment e todos os programas de governo foram sus-
pensos. Entre os maiores problemas enfrentados pelo programa de refor-
ma agrria estava a resistncia dos proprietrios, que adquiriu novas for-
mas sob o governo Estrada: se antes se tratava de assdio por parte de
milcias privadas, as tticas passaram a ser mais legalistas, explorando
brechas na LRAA para impedir sua implementao. Mas o corte oramen-
trio do Congresso, alm da corrupo desenfreada no DAR com can-
celamentos de certificados de transferncia e converses de terras agrco-
las a outros usos tambm contriburam grandemente para o fracasso de
sua implementao no perodo.
Dois enfoques adotados sobre a reforma agrria durante o governo
Estrada do o tom do seu comprometimento com o programa. O primeiro
foi o esquema proposto por um grande proprietrio da Era Marcos, Danding
Cojuangco, de um acordo de joint-venture pela qual o beneficirio subme-
tia o uso e o controle da terra ao grande proprietrio, retendo apenas seu
ttulo de propriedade. Tal proposta violava o prprio esprito da LRAA, que
era a transformao dos trabalhadores agrcolas em proprietrios cultiva-
dores, preferencialmente em propriedades de pequena escala. O segundo
foi uma proposta do Banco Mundial de reforma assistida pelo mercado,
caracterizada pela preparao do mercado de terras: no lado da oferta, so
reduzidos ou removidos os incentivos para a reteno de terras (aumento
de impostos sobre a terra); e do lado da demanda, melhora-se a capacida-
de dos agricultores pobres para adquirir terras (fornecimento de subsdios,
facilitao do crdito). Tudo ocorre estritamente em um contexto de mer-
cado, isto , sem expropriao. A vantagem a reduo da burocracia, mas
a desvantagem que essa proposta supe que a terra seja um recurso em
excesso, o que no o caso nas Filipinas, onde, sob tal programa, os pre-
os da terra tenderiam a crescer acima das possibilidades de financiamen-
to dos agricultores.
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Embora Glria Macapagal-Arroyo, empossada em 2001, tenha anun-
ciado a reforma agrria como uma das prioridades de seu governo, ela
permitiu que o Congresso, dominado por interesses latifundirios, apro-
vasse um corte oramentrio de 34% para a rea, o que obrigou o DAR a
usar a Transferncia Voluntria de Terras (TVT) como o principal modo
de distribuio. Com isso o governo no teria de arcar com quaisquer cus-
tos, j que a transferncia negociada diretamente entre o proprietrio e o
beneficirio, mas esse arranjo ignora a diferena entre o poder de barga-
nha daquele em relao a este, bem como a natureza altamente litigiosa
das propriedades que restam para a distribuio.
O governo Arroyo obteve um desempenho pior na implementao do
PRAA do que o governo Estrada, j considerado bastante ruim, e pode-se
dizer que o programa encontra-se atualmente em profunda crise, dada a
falta de fundos e de vontade poltica para implement-lo. No s a distri-
buio de terras tem ficado muito distante das metas anuais, tornando difcil
crer que seu trmino possa se dar no prazo, como a falta de polticas de
apoio aos agricultores e infra-estrutura no campo tm dificultado o aumento
da produtividade agrcola e, desse modo, o cumprimento das obrigaes
financeiras por parte dos beneficirios. Parte dos problemas encontra-se
no labirinto legal ao qual o programa est sujeito, graas s vrias brechas
da LRAA. O aparato legal macio que o acompanha inevitvel, dado que
redefine os direitos de propriedade permite numerosos recursos e re-
verses para as transferncias e distribuies de terras. Somem-se a isso
as converses de terra agrcola a outros usos e o uso da fora bruta para
desencorajar potenciais beneficirios e seu efeito pode ser facilmente anu-
lado em muitos casos e regies. Na verdade, o programa parece estar fora
de sintonia com a poltica agrcola nacional que se tornou crescentemente
liberal e desconectada da estratgia de desenvolvimento em geral e
parece depender cada vez mais da capacidade da sociedade de pressionar
por reformas.
CONSIDERAES FINAIS
Alm de seu impacto redistributivo direto, a reforma agrria pode afetar a
renda das famlias rurais indiretamente por meio de mudanas induzidas
nos mercados de produto, trabalho e crdito, que por sua vez influenciam
o desempenho econmico dos empreendimentos rurais no agrcolas.
Desse modo, o real efeito da reforma agrria sobre a renda rural tambm
depende das mudanas conjugadas na produtividade da terra, nos preos
dos produtos e nos custos dos insumos.
Alguns estudos sobre a agricultura filipina tambm parecem indicar
que no h economias de escala na produo de cultivos de exportao
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O caso das Filipinas
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com a possvel exceo do acar. Se os produtores estiverem adequa-
damente organizados pelos contratos de produo agrcola com inds-
trias processadoras, no haver perda de eficincia correspondente no par-
celamento de plantations em unidades familiares. Isso porque tais
unidades fazem melhor uso da terra disponvel com o uso de trabalho
mais intensivo (em geral familiar) por unidade de terra do que o setor que
opera em grande escala, que tem de pagar um salrio ao trabalhador agr-
cola contratado.
Enquanto h uma vasta literatura sobre os resultados a serem espera-
dos da reforma agrria pelos beneficirios e sua repercusso futura na eco-
nomia rural local, muito menos ateno foi dada aos efeitos sobre os pro-
prietrios e como sua resposta pode ser transformada em um apoio para o
desenvolvimento rural. Nas Filipinas, a promoo da industrializao ru-
ral um objetivo declarado tanto da Operao de Transferncia de Terras
quanto da LRAA. Mas os poucos estudos, que examinaram como a com-
pensao paga aos proprietrios foi usada, no mostram nenhuma tendn-
cia marcante para o investimento na indstria rural. As atividades comer-
ciais parecem ter preferncia, refletindo as percepes prevalentes sobre
as taxas de retorno relativas, influenciadas necessariamente pela quanti-
dade limitada de informao disponvel para os ex-proprietrios sobre
oportunidades de investimento industrial.
A anlise da histria do desenvolvimento agrcola filipino permite-nos
afirmar que, apesar de sua estrutura agrria combinar caractersticas dos
modelos latino-americano e asitico, a reforma agrria nas Filipinas seguiu
o modelo asitico com programas limitados redistribuio de terras sob
arranjos de arrendamento e regulao dos contratos de arrendamento.
Tais programas no apenas limitaram de modo severo a cobertura da re-
forma, como tambm criaram srias dificuldades para que seus objetivos
fossem atingidos.
Para reduzir a pobreza e a desigualdade, a correo da desigualdade na
distribuio da propriedade evidentemente importante, mas, dado que
uma importante fonte dessa desigualdade a renda decrescente do traba-
lho em relao renda da terra, devida forte presso demogrfica, tam-
bm de crtica importncia o aumento do emprego e da renda do traba-
lho por unidade de terra. Uma das principais causas do fracasso dos
programas de reforma agrria parece ter sido que o projeto de redistribui-
o de terras conflitava com o uso eficiente da terra para aumentar o em-
prego e a renda do trabalho.
A limitao de programas anteriores s terras arrendadas criou um gran-
de incentivo para os proprietrios despejarem seus arrendatrios e culti-
varem diretamente a terra. No entanto, os insumos de trabalho e, portan-
to, a produo agrcola e a renda do trabalho por hectare so em geral
maiores em pequenas propriedades familiares do que em grandes proprie-
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147
dades baseadas no trabalho contratado. Desse modo a iseno de terras
sob a administrao direta dos proprietrios teve o efeito de reduzir o
insumo de trabalho por hectare a um nvel subtimo, reduzindo, desse
modo, a renda da populao trabalhadora. Alm do mais, a limitao dos
programas s terras arrendadas induziu alguns proprietrios a manterem
improdutivas suas terras, em vez de arrend-las para cultivo.
Em segundo lugar, a aplicao do programa nas Filipinas foi inicialmente
limitada aos arrozais e milharais em que predominavam os arranjos de
arrendamento. Essa limitao induziu proprietrios a mudar o cultivo de
suas terras, s vezes com perdas tanto em eficincia quanto em igualdade.
Em terceiro, as regulamentaes dos contratos de arrendamento (de modo
mais especfico, as proibies ao arrendamento partilhado e o controle da
renda sobre a terra) reduziram o incentivo de grandes proprietrios para
arrendar suas terras em pequenos lotes, o que resultou na reduo do pro-
duto social e da renda do trabalho.
Estas prticas de evaso adotadas pelos proprietrios poderiam ter sido
evitadas se existisse no mbito das vilas uma burocracia honesta e eficien-
te, dados precisos sobre os sistemas de arrendamento e padres de plan-
tio, e organizaes de arrendatrios que monitorassem as violaes de
conduta. Do mesmo modo, os efeitos distorsivos dessas prticas de eva-
so deveriam ter sido relativamente pequenos em economias como a do
Japo e a de Taiwan, onde o setor de plantations era tradicionalmente
desprezvel e onde a fora de trabalho agrcola podia encontrar com faci-
lidade emprego no crescente setor no-agrcola. Na ausncia dessas con-
dies, a aplicao do tradicional modelo asitico inevitavelmente criou um
srio conflito entre a redistribuio da propriedade de terra e o uso eficiente
e igualitrio da terra nas Filipinas. Assim, o primeiro passo para desenvol-
ver um programa eficiente de reforma agrria deveria ser o aprendizado
com os fracassos do passado originados na aplicao de um modelo que,
embora bem-sucedido em outros pases, tem aplicao limitada em um
ambiente com condies econmicas, polticas e sociais muito diferentes.
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SOBRE O LIVRO
Formato: 16 x 23
Mancha: 26 x 48,6 paicas
Tipologia: StempelSchneidler 10,5/12,6
Papel: Off-set 75 g/m
2
(miolo)
Supremo 250 g/m
2
(capa)
1
a
edio: 2008
EQUIPE DE REALIZAO
Edio de Texto
Antonio Alves (Copidesque)
Amanda Valentin e Priscila Salamo (Reviso)
Editorao Eletrnica
Eduardo Seiji Seki
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