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COMBINANDO COMPENSATÓRIO E

REDISTRIBUTIVO: o desafio das políticas sociais no
Basil
!ena !a"inas #IPEA$
Com a colaboração de:
M%nica Ba&ia
Daniele Man'o
Maiana Bitta
Ed(ado )* +acia
Renata A* Be,ea
Res(-o: Este ati.o te- po finalidade analisa al.(ns po.a-as
co-pensat/ios de se.(an0a ali-enta paticados no Basil1 disc(tindo se(
desen&o e se(s es(ltados* Co-o o23eto de an4lise1 ele.e-os o PRODEA1
fedeal1 e (- o(to po.a-a estad(al de .ande capilaidade1 o Cesta do
Po"o* A id5ia s(23acente 5 de 6(e os desen&os at(ais s'o inefica,es e
ineficientes e de 6(e (-a tansfe7ncia dieta de enda 8 pop(la0'o -ais
caente teia -aio i-pacto edisti2(ti"o1 en.endando ta-25- -aioes
ní"eis de efici7ncia econ%-ica*
1
9* Intod(0'o
As políticas sociais constituem-se de transferências de renda, seja na sua
forma monetária ou através da provisão de serviços, ue independem do poder de
bar!an"a individual ou de !rupos s#cio-ocupacionais$ %aí entender-se o &stado do
'em-&star ou Welfare como um re!ime específico de transferências sociais, de base
fiscal, cujo objetivo é promover o bem-estar dos indivíduos, através de uma
redistribuição da renda e da riue(a )ativos* comprometida com a idéia de justiça
1
$
+ara ,an +arijs
-
, a uestão da justiça se coloca em ra(ão de os recursos
.
serem
escassos
/
e não prevalecerem em nossas sociedades princípios altruístas e de
"omo!eneidade ue orientem o comportamento dos seus membros$
Ainda na visão de ,an +arijs
0
, "á três modelos ocidentais referenciais de
Welfare: o primeiro, de inspiração bismar1iana, se baseia num sistema de se!uros
sociais de caráter obri!at#rio, ue funciona ex-post, em favor dos ue contribuíram,
na ualidade de trabal"adores, ao lon!o da sua vida ativa para um fundo e podem se
beneficiar dele em caso de sinistro$ 2 um modelo onde prevalece o interesse pessoal
com o intuito de redu(ir o risco e onde não está presente a idéia de solidariedade,
nem tampouco a de e3idade$ 4m se!undo modelo, de tipo beverid!eano, assenta-
se na idéia de transferências ex-ante e, recorre, portanto, a uma noção de
solidariedade mais forte ue auela presente no modelo anterior$ 5este caso, o
interesse coletivo predomina sobre o individual, e estende-se a todos a idéia de
se!urança, não por contribuição, mas por direito de cidadania$ +or fim, +arijs
identifica um terceiro modelo inspirado em 6"omas +aine
7
e por isso mesmo
1
,ale lembrar a definição de política social de 8anderle9 :uil"erme dos ;antos: <C"ama-se de política social a toda
política ue ordene escol"as trá!icas se!undo um princípio de justiça consistente e coerente=, in A 6rá!ica Condição da +olítica ;ocial,
Política Social e Combate à Pobreza, Rio de janeiro: >or!e ?a"ar ed$ , 1@AB, p$ .B$
-
,an +arejs, +"ilippe, Quest-ce !uune soci"t" juste#, +aris: &ditions du ;euil, 1@@1$ Capítulo 1C$
.
& sua referência aui não se restrin!e D escasse( material, citando como eEemplo a uestão do poder$
/
;omente a escasse( é condição insuficiente para eEplicar o sur!imento da problemática da justiça$ +ra ,an +arijs, "á outras
<circunstFncias= necessárias ao aparecimento dessa uestão, como o e!oísmo e o pluralismo$ ,er referência biblio!ráfica citada,
capítulo1C$
0
,an +arijs, +"ilippe$ Gás alla de la solidariedad$ Hos fundamentos éticos del &stado de 'ienestar 9 de su superaci#n$ In
Contra la $xclusi%n& 'a Propuesta del (n)reso Ciudadano, Ho ,uolo J$ )comp$*, CI&++, 'uenos Aires: GiKo 9 %ávila editores, 1@@0, p$
00-A-$
7
6"omas +aine escreveu em 1B@7 <6"e A!rarian >ustice=, onde defende ue ao nascer cada indivíduo receba
incondicionalmente uma renda derivada do seu não acesso a ativos como terras, etc$
-
denominado paineano, onde se transfere incondicionalmente a cada indivíduo -
independente da sua condição social ou do fato de ser ou não contribuinte de um
sistema de proteção social - uma renda básica ou um salário de cidadania, de valor
uniforme$ Aui é a idéia de e3idade ue sustenta a ar!umentação$ A finalidade
consiste em <atribuir, a cada um, i!ual poder de compra para ue seja utili(ado num
mercado competitivo=
B
$ &ssa vertente da e3idade tem levado D formulação de uma
nova matri( conceitual para as políticas sociais neste final de século, como
alternativa ao sistema da sociedade do bem-estar$ Guitos pensadores
contemporFneos, notadamente aueles ue defendem o princípio de adoção de uma
renda mínima ou de um imposto de renda ne!ativo
A
, e também polic*ma+ers vêm
colocando na a!enda social a !arantia de direitos de cidadania desvinculados da
atividade laboral ou de ualuer outra contrapartida$ Até porue a sociedade do
trabal"o redu(-se a cada dia$ &sses direitos não di(em apenas respeito D !arantia de
uma renda, mas D !arantia de poder dispor de um patrimLnio inicial comum a todos,
como ilustram propostas recentes, entre elas a elaborada por Ac1erman e Alstott
@
$
&ssa visão de proteção social M uaisuer ue sejam seus modelos
referenciais -, vem, no entanto, sendo contestada desde meados dos anos AC, uando
crescentes pressNes fiscais e demo!ráficas, por um lado, e a eEpansão da cobertura
asse!urada ao pOblico-alvo potencial, por outro, levam ao uestionamento do
princípio de justiça, enuanto pedra an!ular dos modelos redistributivos$ &m seu
lu!ar, sur!e um enfoue filos#fico distinto, onde a uestão não é mais a
coincidência entre direito D proteção social e direito de cidadania, mas sobre a
relação ue deve eEistir entre benefícios sociais e responsabilidades cívicas$ 5as
palavras de :ilbert
1C
, a per!unta passa a ser formulada da se!uinte maneira: até ue
ponto os direitos sociais concedidos pelo &stado do 'em-&star implicam
B
,an +arijs, +$ ,op$ cit$, p$ BC$
A
>o"n Priedmann, &duardo ;uplic9, Antonio Garia, são al!uns autores ue eEploraram o imposto de renda ne!ativo como
forma de combater a pobre(a e redistribuir renda$ +ara entendimento do debate sobre o tema, ver a este respeito Havinas H$ e ,arsano J$
Jenda Gínima: inte!rar e universali(ar, in ,o-os $studos C$.R/P, /@, novembro de 1@@B$
@
Ac1erman, 'ruce and Alstott, Anne$ 01e Sta+e1older Societ*$ 5eQ Raven and Hondon: Sale 4niversit9 +ress, 1@@@$ Ts
autores pretendem, através da atribuição de um patrimLnio de 4;U AC$CCC, transferido em / anos, a cada indivíduo ue ten"a concluído o
se!undo !rau, asse!urar uma verdadeira i!ualdade de oportunidades, num uadro de livre comércio e abertura econLmica$ T princípio
ue fundamenta essa transferência é o da responsabilidade individual e coletiva em meio D liberdade de escol"a )cada beneficiário pode
<usar seu din"eiro para o ue uiser: iniciar um ne!#cio, investir em mais educação, comprar uma casa ou educar uma família ou ainda
poupar para o futuro=, p$ 0*$
1C
:ilbert, 5eil$ Welfare 2ustice:Restorin) Social $!uit*, 5eQ Raven and Hondon: Sale 4niversit9 +ress, 1@@0, p$ 77$
.
responsabilidades individuaisV Assim reconfi!urado, o debate move-se do campo
dos direitos para o campo da responsabili(ação individual
11
, enuanto ao conceito
de justiça vem justapor-se o da moral$ Goral ue reveste o direito da
obri!atoriedade$ &m suma, espera-se dos beneficiários de transferências ue
"onrem os compromissos sociais ue l"es forem eEi!idos, sem o ue podem ser
objeto de sançNes$ T direito é, a!ora, condicionado$ Ho!o, não se trata mais de um
direito de cidadania, fundado na incondicionalidade$
Assim, o debate acerca do mel"or re!ime de transferências sociais, cujo
fundamento é o princípio da justiça, dá centralidade a outro princípio bali(ador ou
valor, desta ve( li!ado D l#!ica do mercado$ &m lu!ar de ater-se tão-somente D idéia
de redistribuição, tentando minimi(ar seus trade-offs com o bem-estar, torna-se
imperioso repensar esse enfoue sob a #tica da eficiência M redistribuição eficiente -
de modo a forjar um novo paradi!ma capa( de enfrentar os desafios colocados pela
raridade dos recursos em sociedades capitalistas$ 'oQles e :intis
1-
lembram ue o
sucesso de movimentos políticos e ideolo!ias como o socialismo, a democracia
radical, a social democracia e outros comprometidos com a idéia de i!ualdade vem
do fato de terem tradu(ido <demandas por justiça redistributiva em estraté!ias
econLmicas=$ )$$$* <:astos com distribuição de terras, proteção social, políticas de
i!ualdade salarial, planejamento central e investimento em capital "umano tornam-
se atrativos por su!erirem ser possível vincular a redistribuição de vanta!ens
econLmicas D mel"oria da performance do sistema econLmico como um todo=
1.
$
+resume-se ue os trade-offs entre esses dois tipos de valores - de e3idade e de
eficiência - sejam compatíveis ou contradit#rios em função dos mecanismos usados
para en!endrar mais e3idade$ Tu seja, em função do desen"o institucional ue leva
a fomentar mais ou menos valores redistributivos$ <Avançar na direção de uma
distribuição de ativos mais e3Fnime não apenas propicia mais i!ualdade no nível
11
,ale re!istrar ue o conceito de <empre!abilidade= também se ap#ia nesse suporte$ 2 responsabilidade do trabal"ador
aumentar seu !rau de empre!abilidade, ou seja incrementar suas características individuais de aptidão ao mercado de trabal"o$
1-
'oQles ;$ and :intis R$ &fficient Jedistribution: neQ rules for mar1ets, ;tates and communities$ In Recastin)
$)alitarianism$ 8ri!"t, &$ )editor*, Hondon and 5eQ Sor1: ,erso, 1@@A$
1.
'oQles and :intis, op$ Cit$ p$ .$
/
de bem-estar entre as pessoas, mas, ao incrementar a produtividade, aumenta, na
verdade, também o bolo a repartir=$
1/
:* A -ati, dos po.a-as co-pensat/ios e s(a leit(a no ca-po de
se.(an0a ali-enta
Ts pro!ramas compensat#rios inte!ram o arcabouço institucional das
políticas sociais$ ;ua matri( tem ori!em na prática assistencialista, inicialmente em
mãos da I!reja$ &struturam-se em valores de solidariedade, indispensáveis nas
sociedades modernas, fortemente diferenciadas e desi!uais
10
, pois permitem miti!ar
os efeitos da pobre(a propiciando um aumento do bem-estar comum$ 6ais
pro!ramas, todavia, não incorporam forçosamente valores de e3idade$ Costumam
ser, por isso mesmo, focali(ados e não universais$ %istin!uem-se no interior das
políticas sociais comprometidas com a busca de maior e3idade, por atenderem a
uma clientela específica, a dos pobres$ 5a classificação de Abranc"es
17
, tal
seletividade, baseada em critérios de necessidade, é uma discriminação positiva$
;ão, via de re!ra, específicos e com duração limitada, tendo caráter complementar e
residual$ Ainda, assim, são absolutamente essenciais para seu pOblico-alvo, a
população em situação de carência, ualuer ue seja ela, aspecto ue por si s#
uestiona o aporte residual ue se l"es recon"ece$
Ts pro!ramas compensat#rios voltados para o combate D fome e D
desnutrição têm lon!a tradição no 'rasil$ ,alladares
1B
aponta, com base em estudos
de %raibe, Castro e A(eredo )1@@0*, um conjunto importante de pro!ramas federais
criados desde os anos /C )+ro!rama de Comida para os 6rabal"adores* e renovados
por muitas décadas, cujo intuito é redu(ir os riscos de fome e desnutrição$
1/
Comentários feitos por 8ri!"t &$ ao arti!o supra-citado de 'oQles e :intis em &ualit9, Communit9, and <&fficient
Jedistribution=$ In Recastin) $)alitarianism, W cit$ p$ A7$
10
T teEto clássico de Gars"all - Classe ;ocial e Cidadania - é um dos primeiros a eEplicitar a vinculaçDo entre política
social e cidadania$
17
+olítica ;ocial e Combate D +obre(a$ A teoria da +rática, in Política Social e Combate à Pobreza, op$ cit$
1B
,alladares, H$ +ro!ramas ;ociales para los +obres em 'rasil, in Politicas Sociales para 'os Pobres en /merica 'atina
;c"tein!art, G$ 'uenos Aires: 1@@@, p$ 10@-1@B$
0
A distribuição de cestas de alimentos aos mais carentes é, sem dOvida, a
forma institucional mais banali(ada do viés compensat#rio da se!urança alimentar
destinada a !arantir acessibilidade Dueles cuja renda é insuficiente para a auisição
re!ular da dieta cal#rica e protéica adeuada$ Além deste pro!rama de caráter mais
emer!encial, cuja escala
1A
denota uão persistente é o problema e uão inefica( sua
aborda!em, "á, neste final dos anos @C, outras formas de intervenção pOblica nesta
área, de tipo mais estrutural - como a merenda escolar, o fornecimento de !êneros
alimentícios para a rede de saOde e assistência social M ou através da
comerciali(ação subsidiada de alimentos ou refeiçNes
1@
$
&mbora persistentes em seus desen"os e modalidades, os pro!ramas
compensat#rios são recon"ecidos como pouco efica(es e bastante ineficientes,
corroborando evidências de ue o compensat#rio pouco a!re!a ao bem-estar dos
!rupos sociais em situação de risco alimentar e eEtrema pobre(a$ 4ma ineficácia
ue acaba por discreditar esse tipo de ação, entendida cada ve( mais como inOtil$ 5o
entanto, a ma!nitude da indi!ência ue ainda "oje compromete o desenvolvimento
do país não permite ue se descartem medidas compensat#rias ue possam
verdadeiramente aliviar a pobre(a e asse!urar um patamar básico de cidadania$ Ao
contrário, é ur!ente e indispensável dar-l"es consistência e um novo frame3or+ para
ue possam, de fato, atin!ir seus objetivos e metas, !an"ando em efetividade$
5as democracias ocidentais, as políticas compensat#rias permanecem atuais
e abran!entes, inuestionavelmente indispensáveis, sendo asse!uradas na forma de
uma transferência direta de renda Ds famílias ou aos indivíduos$ As políticas de
renda mínima ou renda de subsistência, de subsídio D moradia e até auelas
destinadas a viabili(ar a acessibilidade alimentar, como o Pood ;tamps +ro!ram
-C
norte-americano, são todas elas políticas voltadas para cobrir déficits de renda$ 5a
1A
;e!undo a CT5A', no seu site informativo, o balanço do +JT%&A mostra-se positivo, uma ve( ue o nOmero de cestas de
alimentos distribuídas pelo Comunidade ;olidária evoluiu de .,1 mil"Nes em 1@@0 para B,0 mil"Nes em 1@@7, 1/,A em 1@@B, alcançando
a soma de -@,A mil"Nes em 1@@A$ 4m nOmero absolutamente surpreendente dado tratar-se de uma intervenção de caráter emer!encial$
1@
A metodolo!ia ue classifica os pro!ramas compensat#rios em estruturais, emer!enciais ou de comerciali(ação subsidiada
encontra-se eEplicitada no capítulo III <Avaliação das +olíticas +Oblicas %escentrali(adas de ;e!urança Alimentar=, de autoria de Garia
Je!ina 5abuco et allii, no relat#rio da pesuisa coordenada por Hena Havinas intitulada Se)uran4a /limentar e 5escentraliza46o: no-os
rumos para as políticas p7blicas, convênio I+&AX;'&XA5+&CXPI5&+, já concluída )1@@@*$
-C
2 bom lembrar ue o Pood ;tamps +ro!ram substituiu um pro!rama de distribuição direta de commodities$
7
sua !rande maioria
-1
, não são implementadas com base na provisão !ratuita de um
serviço
--
ou no fornecimento de produtos in natura, mas na atribuição mensal de
uma renda monetária vinculada ou não D finalidade da concessão do benefício$
>á no 'rasil, ocorre o inverso, pois a complementação de renda na sua forma
monetária limita-se a pouuíssimos pro!ramas como o renda mensal vitalícia - com
eEtensa cobertura, é verdade, mas elevado !rau de ineficiência vertical M e outros
benefícios distribuídos pela HTA; )com valores ineEpressivos* e al!umas
iniciativas locais de pro!ramas bolsa-escola$ Ts pro!ramas voltados para a
suplementação alimentar dos !rupos sociais em situação de risco adotam, uase ue
invariavelmente, a distribuição do benefício in natura ou na forma de refeiçNes$
T debate acerca da mel"or modalidade de benefício M se in natura ou
tic1ets
-.
ou se através da atribuição de renda - opNe duas lin"as de ar!umentação,
como bem lembram T"ls e 'eebout )1@@.*
-/
$ A primeira delas enfati(a a vanta!em
do benefício in natura ou na forma de tic1ets sobre a renda monetária por levar as
famílias beneficiárias a consumirem maiores uantidades de alimentos, tal como
pretende tal política assistencial
-0
$ &sse aspecto é positivo na medida em ue é
apreendido favoravelmente pelos contribuintes e cidadãos em !eral, ue não
apreciariam fomentar o consumo de outros bens de menor necessidade,
en!endrando riscos de <va(amento=, e também porue ao consumir mais alimentos
as famílias estariam forçosamente mel"orando seu padrão de vida$ A ênfase desta
lin"a de ar!umentação é com a preferência do contribuinte no uso eficiente dos
-1
5os &stados 4nidos, o P;+ )Pood ;tamps +ro!ram* e o 8IC );pecial ;upplemental 5utrition +ro!ram for 8omen, Infants
and C"ildren* !arantem diretamente Ds famílias beneficiárias cupons vinculados estritamente D auisição de alimentos para aumentar
seu consumo diário$ Continua vi!ente um pro!rama intitulado &mer!enc9 Pood Assistance +ro!ram, também baseado no subsídio D
compra de alimentos$ >á o 5;H+ )5ational ;c"ool Hunc" +ro!ram*, o ;'+ );c"ool 'rea1fast +ro!ram* e o CCP+ )C"ild Care Pood
+ro!ram* transferem preferencialmente renda para as escolas participantes e secundariamente para as famílias de baiEa renda
selecionadas como beneficiárias$ ,er a este respeito +eter Jossi, 8eedin) t1e Poor 9 /ssessin) 8ederal 8ood /id, 8as"in!ton: 6"e A&I
+ress, 1@@A$
--
Como, por eEemplo, ofertar moradia !ratuita num im#vel de propriedade do !overno$
-.
;ejam eles cupons, cartNes de crédito ou outra modalidade afim$
-/
>ames C$ T"ls and Rarold 'eebout$ 1@@.$ 01e 8ood Stamps Pro)ram 9 5esi)n, 0radeoffs, Polic*, and (mpacts$ A
Gat"ematica +olic9 Jesearc" Institute, 8as"in!ton: 6"e 4rban Institute +ress$
-0
,árias pesuisas reali(adas nos &4A conver!em para a conclusão de ue os Pood ;tamps levam a um aumento do consumo
de alimentos$ ,er a este respeito, Jossi, op$ cit$ , 6"omas Pra1er )1@@C* 01e $ffects of 8ood Stamps on 8ood Consumption: a re-ie3 of
of t1e literature , AleEandria, ,a: 4$;$ %ep$ of A!riculture, Pood and 5utrition ;ervice, e Pra1er, Gartini e T"ls )1@@0* 6"e &ffect of
Pood ;tamp Cas"out on Pood &Ependitures: an assessment of t"e findin!s from four demonstrations in 2ournal of :uman Resources
.C)/* 7..-/@$
B
recursos pOblicos$ Indiretamente, o benefício in natura contaria i!ualmente com a
preferência de lobbies do setor a!ro-alimentar$
A outra vertente, em favor da atribuição de renda monetária, elenca um
conjunto de desvanta!ens da forma in natura : a* os constran!imentos impostos D
liberdade de escol"a dos beneficiários no uso do recurso ue l"es é alocado,
redu(indo o nível de bem-estar possível das famíliasY b* o incentivo D fraude com o
intuito de curto-circuitar os constran!imentos impostos pela forma do benefícioY c*
os trade-offs entre benefício in natura e altos custos administrativos
-7
Y d* o esti!ma
social ue pesa sobre famílias eXou indivíduos identificados como indi!entes$
Ts ue defendem a adoção do benefício na forma de renda consideram ue o
essencial é redu(ir o déficit monetário das famílias mais vulneráveis permitindo-
l"es viver mais confortavelmente, ainda ue ao custo de um !rande <va(amento=:
se!undo estimativas reali(adas por estudiosos americanos
-B
, cada d#lar transferido
na forma de food stamps leva a um aumento médio de .C centavosXd#lar das
despesas com alimentos, tal ra(ão caindo para 1C centavos por d#lar no caso de
transferência monetária de renda não vinculada$
5o 'rasil, muito embora os estoues re!uladores - ue, no passado,
asse!uravam baiEo custo D distribuição de alimentos por parte do !overno federal
nas frentes de emer!ência -, ten"am se redu(ido drasticamente em ra(ão da abertura
da economia, onerando, portanto, a auisição de !rãos )preços de mercado* para fins
da distribuição de cestas básicas, predomina ainda o benefício in natura nos
pro!ramas assistenciais$ T custo desta opção jamais foi corretamente estimado
-A
em
-7
5os &4A, estima-se ue os custos administrativos do Pood ;tamps alcancem em 1@@7 1/Z, i!ualmente dsitribuídos )0CZ-0CZ* entre
!overno federal e !overno estadual$ ;e fosse adotada a transferência de renda monetária "averia uma economia anual de . mil"Nes de
d#lares, num pro!rama cujo custo anual é de 4;U -7 bil"Nes em 1@@7, atin!indo -0,0 mil"Nes de pessoas, isto é aproEimadamente 1CZ
da população americana ou BCZ da população pobre$
-B
Citado por Jossi, op$ cit, pá!ina /$
-A
4m estudo do 'anco Gundial para o 5ordeste, de de(embro de 1@@A, e intitulado Public $xpenditures for Po-ert* /lle-iation in
,ort1east .razil: promotin) )ro3t1 and impro-in) ser-ices, limita-se a afirmar D pá!ina /. ue não eEiste informação disponível para se
avaliar ual o !rau de eficiência na focali(ação dos pro!ramas de doação de alimentos )tar!eted food "andouts*, evidenciando ue mais
uma ve( esse tipo de política, na forma implementada, impede ualuer tipo de avaliação acerca das suas ualidades ou fal"as$ %e fato,
nem mesmo a CT5A' )Compan"ia 5acional de Abastecimento* ue !era e coordena a distribuição das cestas básicas no pro!rama
federal dispNe de uma estimativa ri!orosa ue considere, além do custo do benefício direto, os custos administrativos$
A
cada uma das modalidades de ue "oje se revestem os pro!ramas compensat#rios$
+ode-se supor, entretanto, ue o benefício aportado por estes pro!ramas é mar!inal,
além de ser uase impossível mensurar seu impacto nutricional$
A finalidade deste arti!o é investi!ar se, no caso brasileiro, a adoção de
benefícios na forma de renda nos pro!ramas voltados para o combate D carência
alimentar junto Ds populaçNes em situação de risco, deve prevalecer sobre todo e
ualuer modelo de distribuição in natura$ +ara tal, vamos estimar ual o uadro de
carência alimentar eEistente "oje no 'rasil - por ser esta a clientela potencial de
pro!ramas de se!urança alimentar, ue costumam utili(ar benefícios in natura - e
cru(ar tais dados com o custo anual aproEimado e o !rau de cobertura de pro!ramas
como o +JT%&A$ &m se!undo lu!ar, vamos tomar como estudo de caso o estado
da 'a"ia, onde vi!ora um dos pro!ramas compensat#rios de subsídio D
comerciali(ação de alimentos de maior cobertura no país e relativa eficácia, o
+ro!rama Cesta do +ovo
-@
$ A idéia é avaliar ual o aporte destes pro!ramas D
redução do !rau de indi!ência do pOblico-alvo, contra-ar!umentando sobre a maior
eficácia de se transferir renda D clientela preferencial$ Pinalmente, vamos comparar
o custo de distribuição de uma cesta de alimentos do +JT%&A com seu similar
vendido no varejo alimentar de . cidades importantes do país, para ual dispomos
de informaçNes ue permitem tal comparabilidade$
;* Escopo de (- po.a-a de co-2ate 8 ca7ncia ali-enta

T !rau de carência alimentar depende essencialmente do déficit de renda
re!istrado por uma família ou indivíduo, variando, portanto, bastante em função da
distFncia da renda disponível vis D vis o patamar básico de auisição de uma dada
pauta de alimentos$ :raus a!udos de carência alimentar podem ser sinLnimo de
fome, mas nem toda carência alimentar eEpressa automaticamente tal fenLmeno$
-@
,er a este respeito o relat#rio final da pesuisa já citada Se)uran4a /limentar e 5escentraliza46o$$$, capítulo III$$.$-$ <T Cesta do
+ovo na 'a"ia: um compensat#rio com ênfase re!ulat#ria$=
@
+ara estimarmos o nOmero de famílias ue sofrem de al!um !rau de carência
alimentar no país, fa(-se necessário a criação de uma lin"a a ser adotada como
critério de seleção deste !rupo$ As formas de se calcular tal lin"a podem ser
variadas, dependendo da seleção de variáveis a serem a!re!adas )renda, auto-
consumo etc*$
5esse trabal"o, optamos por definir a lin"a de carência alimentar, tendo por
base o consumo de -$-CC 1cal diárias recomendado pela PAT como padrão ideal de
alimentação$ 4ma ve( definida a uantidade de calorias, calculamos o custo desse
consumo a partir do preço dos 1. produtos
.C
ue compNem a cesta do decreto lei
.@@ de 1@.A, cujo levantamento mensal é feito pelo %I&&;& para 17 cidades
brasileiras
.1
$ &Epandimos esses valores para as (onas urbanas dos estados
brasileiros, utili(ando como aproEimação os valores das capitais e, na ausência de
tal valor, imputando o da capital mais pr#Eima ao estado$ +ara cálculo dos valores
da re!ião rural, redu(imos .CZ
.-
dos valores para a (ona urbana$ Como era
esperado, o 5ordeste rural é a (ona ue apresenta os menores valores de lin"as de
indi!ência, sendo ue o ;ul e ;udeste urbanos são as ue apresentam os maiores$
2 importante ressaltar ue o cálculo do total 'rasil foi feito tendo como base
as diferenças de preços re!ionais )por estado e áreas rural e urbana*$ Ho!o, trata-se
de um total ponderado re!ionalmente$
.C
Ts 1. produtos levantados pelo %I&&;& são: açOcar, café, carne bovina sem osso, arro(, pão francês, banana, tomate, feijão, #leo,
mar!arina, leite, batata, farin"a de tri!o e farin"a de mandioca$
.1
T %I&&;& levantou os preços dos 1. produtos nas se!uintes cidades brasileiras: Plorian#polis, 'elo Rori(onte, >oão +essoa, Curitiba,
+orto Ale!re, Jio de >aneiro, ;alvador, ;ão +aulo, 'rasília, :oiFnia, Portale(a, Jecife, 'elém, ,it#ria, 5atal e Aracaju$
.-
6al procedimento justifica-se porue observamos com base em pesuisas de outro estudioso do assunto );Lnia Joc"a* ue a lin"a de
indi!ência na re!ião rural é, em média, .CZ inferior D da re!ião urbana
1C
Je!ião 4nidade da Pederação
R(al U2ano
Cento<oeste
%istrito Pederal /C$C0 0B$--
:oiás .0$A1 01$10
Gato :rosso .0$A1 01$10
Gato :rosso do ;ul .0$A1 01$10
Nodeste
Ala!oas .0$1- 0C$1A
'a"ia ./$-. /A$@C
Ceará ..$C1 /B$10
Garan"ão ..$C1 /B$10
+araíba ..$.0 /B$70
+ernambuco .0$-A 0C$/1
+iauí ..$C1 /B$10
Jio :rande do 5orte .0$0C 0C$B-
;er!ipe .0$1- 0C$1A
Note
Acre 0.$-B
Amapá 0.$-B
Ama(onas 0.$-B
+ará 0.$-B
JondLnia 0.$-B
Joraima 0.$-B
6ocantins .B$-@ 0.$-B
S(deste
&spírito ;anto .7$00 0-$-1
Ginas :erais /1$1- 0A$B/
Jio de >aneiro /C$BB 0A$-/
;ão +aulo //$07 7.$70
S(l
+araná /.$C. 71$/B
Jio :rande do ;ul /1$A- 0@$B/
;anta Catarina .7$A- 0-$7C
Ponte: +esuisa 5acional por Amostra de %omicílios )+5A%*, 1@@B
5otas:
1$ Cesta básica do %ecreto-lei .@@X.A, ue contempla: no 5ordeste, .1! de açOcar, C$.1! de café,
/$01! de carne bovina sem osso, .$71! de arro(, 71! de pão francês, B$0 1! de banana, 1-1! de tomate,
/$01!de feijão, C$@l de #leo, C$B01! de mar!arina, 7l de leite, .1! de farin"a de mandioca e, nas outras
re!iNes, .1! de açOcar, C$71! de café, 71! de carne bovina sem osso, .1! de arro(, 71! de pão francês,
B$0 1! de banana, @1! de tomate, /$01! de feijão, C$@l de #leo, C$B01! de mar!arina, 7l de leite,
1$01! de farin"a de tri!o, 71! de batatas$
-$ +reços coletados para as capitais, em valores correntes de 1@@B$
Ta2ela 9 : C(sto -ensal de a6(isi0'o di4ia de :*:== caloias
a pe0os da cesta 24sica
9
1 pelo le"anta-ento do DIEESE>
Custo de consumir
-$-CC calorias )JU*
11
A partir da definição das lin"as de carência alimentar, estimamos a proporção de
indi!entes, o )ap médio per capita )distanciamento da renda de cada indi!ente com relação
ao valor da lin"a*, nOmero médio de membros nessas famílias, nOmero de famílias, o total
de pessoas e o pOblico-alvo potencial de um eventual pro!rama de erradicação da fome$
Como podemos observar na tabela -, o 5ordeste é a re!ião mais crítica, isto é, a ue
apresenta a maior proporção de indivíduos em situação de carência alimentar$ 5o 'rasil
como um todo, "á -1Z de pessoas cuja renda não permite aduirir as calorias necessárias, o
ue pode ser visuali(ado no !ráfico 1$ T )ap médio per capita é JU-1,@-$ T nOmero de
famílias consideradas alvo c"e!a a 7 mil"Nes e o nOmero médio de membros nas famílias
indi!entes situa-se em 0$.$ T pOblico beneficiário estimado para esse pro!rama seria,
portanto, de .- mil"Nes de indivíduos$
4ma ve( estimado o pOblico-alvo de um pro!rama nacional de combate D carência
alimentar, cabe calcular seu custo mensal$ Apesar de as estimativas terem sido feitas a nível
per capita, calculamos o benefício a ser dado por família$ Isso porue acreditamos ue um
pro!rama de distribuição de renda deva ser pensado no Fmbito da família e não do
indivíduo$ Assim, medimos, inicialmente o )ap per capita, multiplicando-o, em se!uida,
pelo nOmero médio de membros nas famílias$ Como podemos observar na tabela ., para um
benefício médio por família de JU110,77, o custo mensal do pro!rama seria de JUBC7
mil"Nes, despendendo anualmente, perto de JUA,/ bil"Nes$
1-
+4fico 9
Disti2(i0'o da pop(la0'o se.(ndo enda fa-ilia pe capita e- caloias
di4ias co- 2ase na cesta 24sica le"antada pelo DIEESE1
Basil < PNAD ?@
C
1C CCC
-C CCC
.C CCC
/C CCC
0C CCC
7C CCC
BC CCC
AC CCC
C 1C -C .C /C 0C 7C BC AC @C 1CC
A pop(la0'o
R
B
P
C

e
-

C
c
a
l
D
d
i
a
JP+C
em 1calXdia
-$-CC 1calXdia
per capita
1.
Je!ião 4nidade da +roporção ;/P 5Omero médio 5Omero de +opulação +Oblico alvo
Pederação de médio de membros nas Pamílias rural e estimado
indi!entes per capita )JU* famílias indi!entes urbana
Basil C$-1 -1$@- 0$. 7 1C/ /.1 10- 1@/ CC0 .- -C- 0A1
Cento<oeste
%istrito Pederal C$1C -@$1B /$B /C .-@ 1 A-7 A7C 1A@ B77
:oiás C$10 -C$A@ /$7 10/ C11 / 0@/ 0/A BCB 0/A
Gato :rosso C$1B 1A$@. 0$. B1 /BA - -7A BB0 .BA A1.
Gato :rosso do ;ul C$17 --$1C 0$C 71 0/B 1 @.- /@A .CA B0/
Nodeste
Ala!oas C$./ -C$-1 0$B 107 /0C - 7-@ /@/ A@@ 0-A
'a"ia C$.0 1B$A. 0$B B/0 1@C 1- -/B C@A / -7@ -BA
Ceará C$.B 1@$11 0$A /.B AC1 7 A/- -.7 - 00. A7-
Garan"ão C$/7 1@$1/ 0$@ /11 @0C 0 -.. .0B - /1B -C-
+araíba C$.. 1A$7/ 0$/ 1@@ 0-@ . -A. .71 1 CA7 C.7
+ernambuco C$.0 -C$C@ 0$/ /7- C-@ B 1@- @@0 - /@C 7CC
+iauí C$// 1@$@- 0$0 -1. .@1 - 7-1 @./ 1 177 0.A
Jio :rande do 5orte C$.1 1@$B0 0$0 1/1 //@ - 01B /BA BB1 -7A
;er!ipe C$.0 -C$@- 0$- @@ 00@ 1 0C7 C70 0-1 11A
Note
Acre C$-B -A$B@ /$@ 1B .A/ .1/ 1B1 A0 CCB
Ama(onas C$-A -.$@. 7$. B@ AB7 1 A-0 0A7 0C0 ACA
Amapá C$-A -B$CA 0$7 1B @71 .0C /-0 @@ B/1
+ará C$.- -.$07 0$7 1BC 0C/ - @BB C@C @01 -@-
JondLnia C$10 -.$/B 0$. -- C70 B7/ -B@ 117 -A.
Joraima C$C@ -C$B- 0$- . -0A 1A- C77 17 A/B
6ocantins C$.@ -C$1. 0$B B. CCA 1 CBC 1/. /1. 7@A
S(deste
&spírito ;anto C$1@ -1$/. 0$C 1CB 00B - A-- @AC 0.B B@C
Ginas :erais C$-1 -.$C1 0$. 70B CA0 17 7-. 1-A . /@@ .A@
Jio de >aneiro C$11 -0$07 /$B .1. 7B- 1. -07 C@B 1 /B. .AA
;ão +aulo C$1C .1$C. /$0 B-A --1 .. AA0 707 . -A7 1/@
S(l
+araná C$1@ -1$@/ /$A ./A @7. @ CC0 BA1 1 7AC -0A
Jio :rande do ;ul C$1/ -0$/C /$A -A7 BC@ @ 0C0 @/- 1 .7/ 7-0
;anta Catarina C$CA -C$7. /$@ A. /0. / @1. @7- /11 @@0
Ponte: +esuisa 5acional por Amostra de %omicílios )+5A%*, 1@@B
5otas:
1$ +reços coletados para as capitais, emvalores correntes de 1@@B$
Ta2ela : : PE2lico<al"o Potencial de (- Po.a-a de Co-2ate 8 Ca7ncia Ali-enta #::== Fcal$
PNAD ?@
1/
Je!ião 4nidade da 5Omero de 'eneficio médio por Jelação do benefício Custo mensal
Pederação Pamílias família sobre o salário estimado por 4P
)JU* mínimo
-
)JU*
Basil 7 1C/ /.1 110$77 C$@7 BC7 C-7 --B
'rasil ano
Cento<oeste
%istrito Pederal /C .-@ 1.B$-0 1$1/ 0 0.0 -0A
:oiás 10/ C11 @0$@7 C$AC 1/ BB@ CB1
Gato :rosso B1 /BA 1CC$.- C$A/ B 1BC 0./
Gato :rosso do ;ul 71 0/B 11C$AA C$@- 7 A-/ -@/
Nodeste
Ala!oas 107 /0C 117$1A C$@B 1A 1B0 BA-
'a"ia B/0 1@C 1C-$1/ C$A0 B7 11/ 0-/
Ceará /.B AC1 111$/0 C$@. /A B@1 0@1
Garan"ão /11 @0C 11-$.C C$@/ /7 -7. 0-.
+araíba 1@@ 0-@ 1C1$/7 C$A0 -C -/. 1-@
+ernambuco /7- C-@ 1CA$-A C$@C 0C C-@ ..0
+iauí -1. .@1 1CA$AA C$@1 -. -.. @A@
Jio :rande do 5orte 1/1 //@ 1CB$77 C$@C 10 --A @.C
;er!ipe @@ 00@ 1C@$/@ C$@1 1C @C1 177
Note
Acre 1B .A/ 1/C$B7 1$1B - //7 @B-
Ama(onas B@ AB7 101$0. 1$-7 1- 1C. 0@C
Amapá 1B @71 10C$.@ 1$-0 - BC1 C77
+ará 1BC 0C/ 1.1$/. 1$1C -- /CA BA-
JondLnia -- C70 1-.$77 1$C. - B-A 71B
Joraima . -0A 1CB$1B C$A@ ./@ 1-0
6ocantins B. CCA 11/$C@ C$@0 A .-@ -@7
S(deste
&spírito ;anto 1CB 00B 1CB$10 C$A@ 11 0-/ 0B/
Ginas :erais 70B CA0 1--$0- 1$C- AC 0C/ @CC
Jio de >aneiro .1. 7B- 1-C$CB 1$CC .B 77- @..
;ão +aulo B-A --1 1/C$C1 1$1B 1C1 @00 0//
S(l
+araná ./A @7. 1C0$7. C$AA .7 A0@ 1CC
Jio :rande do ;ul -A7 BC@ 1-C$@C 1$C1 ./ 77- 7/1
;anta Catarina A. /0. 1C1$A. C$A0 A /@B @7C
C(sto An(al Basil: A /B- .1/ B-A
Ponte: +esuisa 5acional por Amostra de %omicílios )+5A%*, 1@@B
5otas:
1$ +reços coletados para as capitais, emvalores correntes de 1@@B$
-$ T valor do salário mínimo, emsetembro de 1@@B, era de JU1-C$CC
Nacional de Co-2ate 8 Ca7ncia Ali-enta #::== Fcal$< PNAD ?@
Ta2ela ;: C(sto ApoGi-ado de (- Po.a-a
10
Como o atendimento inte!ral dos indi!entes representa um custo muito
elevado, fi(emos al!umas simulaçNes, para ue pudéssemos ter idéia das diferentes
combinaçNes de !rau de atendimento das necessidades cal#ricas vis a vis o custo do
pro!rama para, em se!uida, definir ual a mel"or relação custo-benefício$ T !ráfico -
permite-nos visuali(ar a distribuição da população-alvo ao lon!o das diversas faiEas
de carência alimentar: /Z da população não atin!em seuer o consumo de 00C
[calXdia, ou seja, não conse!uem suprir nem -0Z do reuerimento ideal$ &sse
percentual eleva-se para AZ, uando aumentamos o reuerimento cal#rico para 0CZ
do ideal, atin!indo 1/,0Z da população carente ao eEpandirmos o reuerimento para
170C [calXdia )ou seja B0Z do reuerimento diário ideal*$ A tabela / mostra custos e
cobertura de cada nível de reuerimento$ &ssa tabela-resumo permitiu-nos concluir
ue a cobertura de B0Z do reuerimento cal#rico considerado padrão pela PAT seria
um nOmero bem ra(oável, uma ve( ue o !rau de cobertura é elevado )praticamente
BCZ do pOblico-alvo do pro!rama inte!ral ou / mil"Nes de famílias* e seu custo ainda
representaria a metade do custo de um pro!rama destinado ao suprimento das
necessidades cal#ricas de toda a demanda$
Ta2ela H
6A'&HA J&;4GT
Z Jeuerimento \uantidade 5Omero Custo
cal#rica de famílias anual )JU*
C$-0 00C 1 0C/ A.- BB0 7A1 B@C
C$0C 11CC 2 454 379 - 1C7 -0/ B@A
C$B0 170C 4 086 040 / 0BB -B7 @.A
1$CC --CC 7 1C/ /.1 A /B- .1/ B-A
+artindo, assim, da escol"a de atender a B0Z do reuerimento cal#rico das
famílias em situação de carência alimentar, elaboramos duas tabelas sintéticas do
+ro!rama ajustado D lin"a de 1$70C 1cal$ A proporção de indi!entes cai, assim,
para 1/Z e o )ap médio, para JU1B$0@$ T pOblico-alvo, por sua ve(, diminui de
.- mil"Nes para -1 mil"Nes$
17
+4fico :: Disti2(i0'o da pop(la0'o<al"o se.(ndo enda fa-ilia pe
capita e- caloias di4ias co- 2ase na cesta 24sica le"antada pelo
DIEESE1 Basil < PNAD ?@
C
-CC
/CC
7CC
ACC
1 CCC
1 -CC
1 /CC
1 7CC
1 ACC
- CCC
- -CC
- /CC
C - / 7 A 1C 1- 1/ 17 1A -C --
A pop(la0'o
R
B
P
C

e
-

c
a
l
o

i
a
s

d
i
4

i
a
s
JP+C em
1calXdia
-$-CC 1calXdia
per capita
1$70C 1calXdia
per capita
1$1CC 1calXdia
per capita
00C 1calXdia
per capita
-0 Z do
reuerimento
0C Z do
reuerimento
B0 Z do
reuerimento
1CC Z do reuerimento
1B
Je!ião 4nidade da +roporção ;/P 5Omero médio 5Omero de +opulação +Oblico alvo
Pederação de médio )JU* de membros nas Pamílias rural e estimado
indi!entes G+C famílias indi!entes urbana
Basil C$1/ 1B$0@ 0$. / CA7 C/C 10- 1@/ CC0 -1 7A- @/7
Cento<oeste
%istrito Pederal C$CB -.$@. /$. .1 1@0 1 A-7 A7C 1.0 0/A
:oiás C$C@ -C$10 /$7 AB 11A / 0@/ 0/A /CC //@
Gato :rosso C$1C 17$A@ 0$- /. .01 - -7A BB0 --B C1@
Gato :rosso do ;ul C$1C 1A$@- 0$C .@ 07. 1 @.- /@A 1@A A.-
Nodeste
Ala!oas C$-/ 10$A0 0$@ 1C0 .77 - 7-@ /@/ 71@ 1@.
'a"ia C$-. 1.$-@ 0$A /@C .0A 1- -/B C@A - A7/ 0AB
Ceará C$-B 1/$/A 7$C .C. AC1 7 A/- -.7 1 A-1 /.0
Garan"ão C$./ 1/$-@ 7$C -@B B/C 0 -.. .0B 1 B@7 7B7
+araíba C$-/ 1.$B1 0$7 1.@ 1/1 . -A. .71 BA. .17
+ernambuco C$-. 10$B. 0$0 .C- C@7 B 1@- @@0 1 7B1 1.0
+iauí C$.. 10$C/ 0$0 10B -.. - 7-1 @./ ABC .-0
Jio :rande do 5orte C$-C 17$11 0$7 A@ 7/C - 01B /BA 0C. .--
;er!ipe C$-/ 17$.@ 0$. 7B A-0 1 0C7 C70 .7C 000
Note
Acre C$-- -C$CB /$@ 1. A7B .1/ 1B1 7A 1@1
Ama(onas C$1A 1@$0- 7$. 0. CA- 1 A-0 0A7 ..- A@@
Amapá C$1@ -.$.1 0$0 1- -C- .0C /-0 77 A.B
+ará C$-C 1@$.1 0$0 1CA 070 - @BB C@C 0@@ 00@
JondLnia C$1C 1B$@- 0$7 1. 7@7 B7/ -B@ B7 B7/
Joraima C$C7 17$7A /$B - -10 1A- C77 1C /0B
6ocantins C$-0 10$7. 0$B /A C@- 1 CBC 1/. -B- B17
S(deste
&spírito ;anto C$1- 1B$AA 0$C BC .A@ - A-- @AC .01 17/
Ginas :erais C$10 17$B/ 0$. /7B -7A 17 7-. 1-A - /A@ CA7
Jio de >aneiro C$CB -1$7@ /$/ -17 .-A 1. -07 C@B @/. B/@
;ão +aulo C$C7 -@$7C /$/ /B0 -.B .. AA0 707 - CBB C/1
S(l
+araná C$11 1A$7- /$A -C7 /B/ @ CC0 BA1 @@. 1@.
Jio :rande do ;ul C$1C -C$-/ /$B 1@/ A-B @ 0C0 @/- @11 -1C
;anta Catarina C$C0 -C$-. /$A /@ .B1 / @1. @7- -.B 7AA
Ponte: +esuisa 5acional por Amostra de %omicílios )+5A%*,
1@@B
5otas:
1$ +reços coletados para as capitais, em valores correntes de
1@@B$
Ta2ela I : PE2lico<al"o A3(stado #@IA>$ de (-
Po.a-a de Co-2ate 8 Ca7ncia Ali-enta #9JI= Fcal$ < PNAD ?@
1A
Com relação ao benefício médio mensal transferido Ds famílias, "á uma redução de
uase -CZ do seu valor, caindo para JU@.,.0$ >á o custo total do pro!rama é redu(ido
mensalmente para JU .A1 mil"Nes e o anual, para JU /,0 bil"Nes$ Tu seja, atender-se-ia a
BCZ da demanda com 0CZ dos recursos necessários a uma cobertura inte!ral )tabela B*$
Jesta saber ual seria o impacto de um pro!rama como este sobre o déficit pOblico,
considerando-se a possibilidade de ue viesse a ser implementado antes mesmo ue se
promovesse a desativação de outros pro!ramas afins, menos efica(es e altamente
ineficientes, e cujos recursos poderiam ser realocados )talve( num fundo* com vistas D
transferência direta de renda monetária ao pOblico-alvo$
Como podemos verificar na tabela 7, a implantação do +ro!rama, cujo custo
atuali(ado em reais de 1@@@ alcançaria JU 0 bil"Nes anuais representaria 7Z do déficit de
JU AC bil"Nes previsto em @@ ou provocaria uma elevação do déficit pOblico de AZ para
A,0Z do +I'$
Ta2ela J
+I' estimado para 1@@@ JU 1 tril"ão
%éficit pOblico esperado para 1@@@ como proporção do +I' A$CZ
%éficit pOblico esperado para 1@@@ em valores monetários JU AC bil"Nes
Custo de implantação do pro!rama de distribuição de renda para
o atendimento de B0Z do reuerimento cal#rico
1
JU 0 bil"Nes
-
Impacto do pro!rama de distribuição de renda no aumento do déficit
pOblico
C$0Z
Pontes: +I'Y analistas de mercadoY %éficitY analistas de mercadoY +ro!rama de renda, Havinas, H$ e euipe$ I+&A$
5otas: 1$ T reuerimento cal#rico diário per capita é o determinado pela PAT$
-$ ,alores atuali(ados pelo I:+-G da P:, para jun"o de 1@@@$
&stimativa de impacto da implantação do pro!rama de distribuição de renda
no déficit pOblico esperado para 1@@@
1@
Je!ião 4nidade da 5Omero de 'eneficio médio por Jelação do benefício Custo mensal
Pederação Pamílias família sobre o salário estimado por 4P
)JU* mínimo
-
)JU*
Basil / CA7 C/C @.$.0 0.78 .A1 /.@ B/0
'rasil ano
Cento<oeste
%istrito Pederal .1 1@0 1C.$@7 0.87 . -/- @@@
:oiás AB 11A @-$71 0.77 A C7B AC@
Gato :rosso /. .01 AA$/7 0.74 . A./ AA7
Gato :rosso do ;ul .@ 07. @0$11 0.79 . B7- BC@
Nodeste
Ala!oas 1C0 .77 @.$10 0.78 @ A1/ @CB
'a"ia /@C .0A BB$7B 0.65 .A CA. @1B
Ceará .C. AC1 A7$B@ 0.72 -7 .7B 11-
Garan"ão -@B B/C A7$-- 0.72 -0 77@ B--
+araíba 1.@ 1/1 BB$1@ 0.64 1C B.@ B1@
+ernambuco .C- C@7 AB$C- 0.73 -7 -AB -70
+iauí 10B -.. A.$-. 0.69 1. CA7 1B@
Jio :rande do 5orte A@ 7/C @C$// 0.75 A 1C7 A-C
;er!ipe 7B A-0 AB$1C 0.73 0 @CB BAA
Note
Acre 1. A7B @A$7B 0.82 1 .7A -BA
Ama(onas 0. CA- 1--$/- 1.02 7 /@A /7-
Amapá 1- -C- 1-B$7@ 1.06 1 00A CB@
+ará 1CA 070 1C7$7/ 0.89 11 0BB ..-
JondLnia 1. 7@7 1CC$/. 0.84 1 .B0 0--
Joraima - -10 BA$B7 0.66 1B/ /./
6ocantins /A C@- AA$7/ 0.74 / -7- @A/
S(deste
&spírito ;anto BC .A@ A@$-C 0.74 7 -B@ C/A
Ginas :erais /7B -7A A@$1@ 0.74 /1 7B. @-@
Jio de >aneiro -17 .-A @/$71 0.79 -C /77 @@A
;ão +aulo /B0 -.B 1-@$.B 1.08 71 /A- 0/B
S(l
+araná -C7 /B/ A@$0A 0.75 1A /@7 1B.
Jio :rande do ;ul 1@/ A-B @/$7B 0.79 1A /// 0A/
;anta Catarina /@ .B1 @B$/- 0.81 / AC@ 0/0
C(sto An(al Basil: / 0BB -B7 @.A
Ponte: +esuisa 5acional por Amostra de %omicílios )+5A%*, 1@@B
5otas:
1$ +reços coletados para as capitais, em valores correntes de 1@@B$
-$ T valor do salário mínimo, em setembro de 1@@B, era de JU1-C$CC
Ta2ela @ : C(sto ApoGi-ado de (- Po.a-a Nacional
A3(stado #@IA$ de Co-2ate 8 Ca7ncia Ali-enta #9JI= Fcal$ < PNAD ?@
-C
H* As eGpei7ncias nacionais dos po.a-as de co-2ate 8 fo-e: o caso do
PRODEA
&Eistem no 'rasil pro!ramas ue visam redu(ir a carência alimentar de
!rupos sociais em situação de risco, e cujo desen"o !uarda um viés de cun"o
emer!encial$ 4m deles é o +ro!rama de %istribuição &mer!encial de Alimentos do
!overno federal, o +JT%&A$ 5a perspectiva de estimar sua eficácia na redução dos
níveis de carência alimentar no 'rasil, tomamo-lo como objeto de avaliação no
Fmbito deste arti!o$
T +JT%&A foi criado em 1@@. em caráter emer!encial com a finalidade de
socorrer a população carente atin!ida pela seca no norte de Ginas e no 5ordeste$
+osteriormente, a seleção dos municípios a serem beneficiados foi ampliada com
base no Gapa da Pome do I+&A )1@@.*$ &m 1@@0, o +JT%&A passou a fa(er parte
da Comunidade ;olidária, ue, desde então, juntamente com a CT5A', é
responsável por sua eEecução$
Cabe D CT5A' a operacionali(ação do pro!rama$ &ntre as suas funçNes
estão: definir a locali(ação das unidades arma(enadoras )+J%s* de onde os
alimentos são levados para os municípiosY prestar todo apoio lo!ístico desde a
auisição dos produtos até a sua distribuição nos municípios e reali(ar o controle de
ualidade dos produtos$ A CT5A' também acompan"a e eEecuta as deliberaçNes
da CT5&], #r!ão superior de acompan"amento do +JT%&A ue conta com
representantes do !overno federal$
Além da CT5A', participam das operaçNes do pro!rama as prefeituras e a
sociedade civil, esta representada em cada município através da comissão
municipal$ &m re!ra, é a comissão municipal ue reali(a a seleção e o
cadastramento das famílias a serem beneficiadas, além de elaborar relat#rios
mensais para CT5&] $ 2 função da comissão or!ani(ar a distribuição das cestas$
\uanto Ds prefeituras, suas principais atribuiçNes são a criação das comissNes
municipais e o transporte dos alimentos das centrais de arma(enamento da CT5A'
até o local onde é feita a distribuição no município$
-1
+ara ser beneficiário do pro!rama, são eEi!idas al!umas contrapartidas$
&stas, em !eral, estão li!adas D área de educação )por eEemplo, participar de
pro!ramas de alfabeti(ação, matrícula dos fil"os na escola etc$*, D área de saOde
)apresentação de carteira de vacinação dos fil"os, etc*, D reali(ação de trabal"os
comunitários, entre outras$
%e cun"o compensat#rio, o +JT%&A atua na distribuição de cestas de
alimentos$ A sua composição sofreu alteraçNes desde o início do seu funcionamento,
sobretudo em função de dificuldades na liberação dos estoues pOblicos$ Como
mostra a tabela A, de 1@@0 para 1@@B foram a!re!ados mais dois alimentos no mix
oferecido, farin"a de mandioca e macarrão, mas, apesar disso, ocorre uma redução
na sua uantidade e sobretudo nas 1cal proporcionadas, ue tiveram uma variação
ne!ativa pr#Eima a -CZ entre @0 e @7, permanecendo praticamente inalterada entre
@7 e @B$
..

Ta2ela K
&m [! &m [cal &m [! &m [cal &m [! &m [cal
arro( 1C .0 7A7 1C .0 7A7 1C .0 7A7
feijão 0 17 .0@ 0 17 .0@ 0 17 .0@
farin"a de mandioca - - 0 1B BCC - B CAC
flocos de mil"o 10 0. 1CC 0 1B BCC 0 1B BCC
macarrão - - - - . 11 CBC
total por cesta 1C0 1/0 AB //0 AB A@0
Ponte: CT5A' e &studo Gulticêntrico, 45ICAG+$
)1* - +assou a vi!orar em abril do 1@@B$
&laboração: Havinas, H$ e euipe, I+&A$
Co-posi0'o da Cesta PRODEA
9??I 9??J 9??@
#9$
A tabela @ tra( o aporte cal#rico per capita médio proporcionado pela cesta do
+JT%&A em cada 4P, no ano de 1@@B, com base no nOmero de membros das famílias
pobres, se!undo os dados da +5A%X@B$ +ode-se observar ue no Ceará o nOmero de
..
&m 1@@A, "ouve nova variação da composição da cesta$ &sta passou a ser constituída de 01! de arro(, 01!
de feijão,, 01! de flocos de mil"o, .1! de macarrão,1 1! de farin"a de mandioca, 11! de açOcar e - latas de
#leo$ &m termos de calorias, essas ficaram na faiEa de A/ mil 1cal$
--
calorias adicionada é menor )10 mil 1calXmês* ao passo ue em ;ão +aulo alcança valor
mais favorável )1@ mil 1calXmês*$ +ara o 'rasil, esse valor é de 17$7/B 1calXdia$
Tra, se em @0, a cesta do +JT%&A oferecia cerca de 1C0 mil 1calXmês e passou a
oferecer, em @B, aproEimadamente AA mil 1calXmês, isso implicou em uma redução do
aporte cal#rico da ordem de 1B mil 1cal, o ue uase euivale ao aporte médio per capita
'rasil$ Isso si!nifica ue "ouve a redução de um indivíduo em termos de suplementação
familiar no ue tan!e o atendimento da demanda$
Ta2ela ?
APORTE CALÓRICO PROPORCIONADO PELA CESTA PRODEA
4P 5Omero de +JT%&A +JT%&A +JT%&A
membros 1cal total mês 1cal per capita mês 1cal per capita dia
nas famílias pobres
AC 4.89 87 895 17 975 599
AL 5.75 87 895 15 287 510
AM 6.33 87 895 13 880 463
AP 5.55 87 895 15 828 528
BA 5.73 87 895 15 342 511
CE 5.83 87 895 15 068 502
DF 4.71 87 895 18 680 623
ES 5.00 87 895 17 579 586
GO 4.59 87 895 19 132 638
MA 5.87 87 895 14 980 499
MG 5.33 87 895 16 504 550
MS 5.02 87 895 17 521 584
MT 5.30 87 895 16 585 553
PA 5.58 87 895 15 754 525
PB 5.44 87 895 16 148 538
PE 5.39 87 895 16 305 544
PI 5.47 87 895 16 078 536
PR 4.82 87 895 18 254 608
RJ 4.70 87 895 18 712 624
RN 5.45 87 895 16 120 537
RO 5.27 87 895 16 678 556
RR 5.17 87 895 16 996 567
RS 4.76 87 895 18 467 616
SC 4.94 87 895 17 804 593
SE 5.23 87 895 16 792 560
SP 4.51 87 895 19 478 649
TO 5.67 87 895 15 512 517
BRASIL 5.28 87 895 16 647 555
Fon!" PNAD#97$ CONAB ! E%&'o M&()*+n,)*o.
E(-.o,-/0o" L-1)n-%$ L. ! !2&)3!$ IPEA.
-.
5o tocante D abran!ência do pro!rama, o período @0-@A é marcado por um
acentuado processo de eEpansão das suas atividades$ Como mostra a tabela 1C, os
municípios atendidos passaram de 0A. em @0, para -$-0/, em @A, ou seja, um crescimento
médio anual de aproEimadamente 0BZ$ Gais intenso foi o crescimento do volume de cestas
distribuídas: em 1@@0, .,1 mil"Nes, c"e!ando em 1@@A a uase -A,0 mil"Nes, incremento
anual pr#Eimo de 11CZ$ Cresce também o pOblicoMalvo, a!re!ando comunidades
indí!enas e acampamentos de sem terra, bem como o uantitativo de cestas a eles
destinadas$
Ta2ela 9=
ATENDIMENTOS DO PRODEA
tx. a.a.
95 96 97 98
M&n)*43)o% 583 1 094 1 344 2 254 57%
Co5&n)'-'!% )n'46!n-% 200 386 705 88%
A*-5. '! %!57!,,- 283 903 824 71%
S!,)n6&!),o% 7 A5-89n)- So()':,)-
O&,o%
1
TOTAL 583 1 577 2 633 3 783 87%
tx. a.a.
95 96 97 98
M&n)*43)o% 3 073 365 7 240 227 14 236 551 28 660 563 110%
Co5&n)'-'!% )n'46!n-% 4 075 100 703 180 291 284 999 312%
A*-5. '! %!57!,,- 25 086 252 945 416 433 797 744 217%
S!,)n6&!),o% 7 A5-89n)- So()':,)- 7 418 31 218 321%
O&,o%
1
28 510
TOTAL 3 102 526 7 593 875 14 840 693 29 803 034 113%
No-%"
1; A!n')5!no% !%3!*)-% <% =-54()-% 14)5-% 'o% )n*+n')o% !5 Ro,-)5-$ 'o '!,,-5-5!no '! :*)'o 'o n-1)o B->-5-% !5 S0o
Jo%? 'o No,! @RS; ! '- !A3(o%0o '! =o6o% '! -,)=4*)o% !5 S-no An9n)o '! J!%&% @BA;.
Fon!" GEPRE#SBPRI#DIPDRI 7 CONAB
Fon!" SBPRI#DIPRI#CONAB ! L-1)n-%$ L. IPEA$ 1999.
Nº de Ated!"et#$
Nº de %e$ta$ D!$t&!'()da$
Gas em ue ma!nitude o pro!rama vem conse!uindo atin!ir o seu pOblico-alvoV
A tabela 11 tra( os nOmeros de cobertura do pro!rama nacionalmente
./
$
Considerando como sendo o seu foco o uantitativo de famílias ue, se!undo a +5A%X@B,
não possuíam renda suficiente para a auisição das -$-CC 1cal per capita dia, o !rau de
cobertura )total 1* do +JT%&A é de -C,-7Z )ra(ão entre o nOmero médio de cestas
distribuídas por mês e o nOmero de famílias em situação de risco alimentar*$
%esconsiderando-se os atendimentos reali(ados em comunidades indí!enas e
./
Tptamos por calcular dois totais em virtude do nOmero médio de famílias indi!entes, estimadas a partir da
+5A%, não coleta dados no rural da re!ião 5orte$
-/
acampamentos de sem terra, na Ama(Lnia ;olidária e outros atendimentos especiais, esse
percentual cai para 1@,/.Z )total -*, muito auém da demanda potencial
.0
$
Ta2ela 99
*RA+ DE %O,ERT+RA
1997 o-( 1 o-( 2
NC5!,o '! F-54()-% In')6!n!% 6 104 431 6 104 431
NC5!,o M?')o '! C!%-% D)%,).&4'-% # 5+% 1 186 379 1 236 724
*&a( de %#'e&t(&a 19.43% 20.26%
No-%" 1; To-( 1 7 !A*(&) -% *!%-% ')%,).&4'-% !5 *o5&n)'-'!% )n'46!n-%$ -*-53-5!no% '! %!5 !,,- ! %!,)n6&!),o% n- A5-89n)- So()':,)-.
2; To-( 2 7 *on%)'!,- -%*!%-% ')%,).&4'-% !5 *o5&n)'-'!% )n'46!n-%$ -*-53-5!no% '! %!5 !,,- ! %!,)n6&!),o% n- A5-89n)- So()':,)-.
Fon!" SBPRI#DIPRI#CONAB ! L-1)n-%$ L. IPEA$ 1999.
E(-.o,-/0o" L-1)n-%$ L. ! !2&)3!$ IPEA.
%e modo a estimar a eficácia e eficiência do pro!rama, consideramos a sua estrutura
de custos$ +ara a distribuição das cestas, a CT5A' afirma ter !asto em 1@@B um valor
aproEimado de JU -@7 mil"Nes$ 5a tabela 1-, onde estão arrolados os valores e percentuais
da eEecução orçamentária da Compan"ia com o +JT%&A, nota-se ue na rubrica pessoal
está concentrado o maior peso dos !astos do pro!rama$ &m se!uida aparece a remissão
)!asto com alimentos do estoue re!ulador da empresa*, a auisição )!asto com a compra
de alimentos no mercado local* e o custeio )!astos com fretes, arma(ena!em, etc*$
Como o +JT%&A está inserido no conjunto de uma estrutura administrativa maior,
ue possui outras atividades além da distribuição de cestas de alimentos, nem todo pessoal
alocado na empresa eEecuta atividades diretamente li!adas D operacionali(ação do
pro!rama$ +ara estimar a despesa com pessoal adotou-se o se!uinte procedimento, com
informaçNes da pr#pria CT5A' para contabili(ar os !astos com pessoal: enuanto nas
re!ionais da compan"ia, "á claro envolvimento dos funcionários com o pro!rama, o
mesmo não ocorre na mesma intensidade com aueles lotados no escrit#rio central de
'rasília$ %essa forma, para uma aproEimação mais eEata do valor realmente despendido
com pessoal no funcionamento do +JT%&A, calculamos o salário médio dos empre!ados
.0
&ntretanto também, como sabemos ue o +JT%&A não tem abran!ência nacional, atuando apenas
em al!uns municípios, estimamos sua cobertura levando em conta apenas os municípios onde as cestas são de
fato distribuídas$ +ara isso, construímos um !rau de cobertura com a se!uinte aproEimação: consideramos o
total de famílias beneficiadas por município para o Oltimo ano ue temos informação disponível )1@@A* em
relação ao nOmero de famílias com renda familiar per capita inferior ao custo de -$-CC [cal em 1@@1$ 5ão
dispomos de dados mais recentes do ue 1@@1 )data de reali(ação do Oltimo Censo* para o cálculo da renda
familiar per capita nos municípios$ 5o cálculo do !rau de cobertura, dos 1$.0. municípios beneficiados em
1@@A consideramos apenas 1$C/-, devido a problemas na compatibili(ação entre os municípios eEistentes em
1@@1 e 1@@A$ T !rau de cobertura nacional do pro!rama elevou-se, assim, para cerca de 0CZ nesses
municípios$ %adas as incompatibilidades de data de referência, jul!amos mais correto abandonar tal
aproEimação, uma ve( não ser possível estimá-la com mais ri!or$
-0
da empresa e em se!uida eEcluímos da rubrica <!asto com pessoal= o montante
correspondente ao escrit#rio do %istrito Pederal$
.7
Ta2ela 9:
%+STOS DA %ONA, %OM O PRODEA - EM R. DE DE/097
1997
C&%!)o 4 515 424
A2&)%)/0o 35 517 575
E2&-()8-/D!%
1
113 555 413
P!%%o-( %# B,-%4()- 142 385 736
%($t# T#ta1 - $e" Pe$$#a1 153 588 412
%($t# T#ta1 - 2#" Pe$$#a1 $0 ,&a$)1!a
2
295 974 148
No-%"
1 7 E2&-()8-/D!% 'o% !%o2&!% ,!6&(-'o,!% '- CONAB" ,!3,!%!n-5 -% ,-n%=!,+n*)-% '! ,!*&,%o% 3-,- !2&-()8-,
o% 3,!/o% 'o% -()5!no% !5 !%o2&!% @2&! *on%)'!,-5 -% AGF$ *&%o% '! -,5-8!n-6!5 ! E&,o%; *o5 o% '! 5!,*-'o.
2 7 E%)5-)1- 'o *&%o 'o P,o6,-5- *on%)'!,-n'o o o-( '! !53,!6-'o% n-% ,!6)on-)% '- CONAB !A*(&)n'o7%!
o% =&n*)on:,)o% '! B,-%4()-.
Fon!" SBPRI#DIPRI#CONAB ! L-1)n-%$ L. IPEA$ 1999.
E(-.o,-/0o" L-1)n-%$ L. ! !2&)3!$ IPEA.
Com base nos custos totais estimados, calculamos o custo unitário por cesta
distribuída no ano de 1@@B$ Ts valores encontram-se na tabela 1. e mostram ue, sem
imputarmos o custo !lobal das despesas com pessoal em 1@@B, o !overno federal !astou
JU1C,.0 por cesta distribuída$ Adicionando a rubrica pessoal, esse custo unitário uase
dobra, passando JU1@,@/$
Ta2ela 9;
%+STO POR %ESTA DISTRI,+3DA - EM R. DE DE/097
1997
C&%o o-( 'o PRODEA 7 %!5 P!%%o-( 153 588 412
C&%o o-( 'o PRODEA 7 *o5 P!%%o-( %# B,-%4()-
1
295 974 148
NC5!,o '! C!%-% D)%,).&4'-% 14 840 693
%($t# da 2e$ta - $e" 4e$$#a1 10.35
%($t# da 2e$ta - 2#" 4e$$#a1 19.94
1 7 E%)5-)1- 'o *&%o 'o P,o6,-5- *on%)'!,-n'o o o-( '! !53,!6-'o% n-% ,!6)on-)% '- CONAB !A*(&)n'o7%!
-2&!(!% !53,!6-'o% !5 B,-%4()-.
Fon!" SBPRI#DIPRI#CONAB ! L-1)n-%$ L. IPEA$ 1999.
E(-.o,-/0o" L-1)n-%$ L. ! !2&)3!$ IPEA.
.7
&ssa aproEimação não é ideal mas serve aos prop#sitos desta metodolo!ia$
-7
Além dos !astos federais com o pro!rama, constatou-se durante pesuisa de campo
reali(ada no estado da 'a"ia no Fmbito do projeto ;e!urança Alimentar e
%escentrali(ação
.B
, a eEistência de despesas municipais com o transporte dos alimentos
entre os arma(éns da CT5A' e o local da sua distribuição$ &m média, estas podem ser
avaliadas num montante de JU/CC,CCXmês$ Assim, acrescemos ao custo total do +JT%&A
o valor desse transporte multiplicado pelo nOmero de municípios atendidos pelo pro!rama$
Ts valores encontrados estão na tabela 1/ e elevaram o valor anteriormente calculado em
cerca de apenas C,-Z$
Ta2ela 9H
%+STO POR %ESTA DISTRI,+3DA 5 %OM %+STO DOS M+NI%3PIOS - EM R. DE DE/097
1997
C&%o o-( 'o PRODEA 7 %!5 P!%%o-( 153 588 412
C&%o o-( 'o PRODEA 7 *o5 P!%%o-(
1
295 974 148
C&%o o-( 'o% M&n)*43)o%
2
524 500
NC5!,o '! C!%-% D)%,).&4'-% 14 840 693
C&%o '- *!%- 7 %!5 3!%%o-( 10.38
C&%o '- *!%- 7 *o5 3!%%o-( 19.98
No-%"
1 7 E%)5-)1- 'o *&%o 'o P,o6,-5- *on%)'!,-n'o o o-( '! !53,!6-'o% n-% ,!6)on-)% '- CONAB !A*(&)n'o7%!
-2&!(!% !53,!6-'o% !5 B,-%4()-.
2 7 E%)5-)1- 'o% 6-%o% '! o'o% o% 5&n4*)3)o% *o5 - ')%,).&)/0o '-% *!%-% 'o PRODEA . O 1-(o, =o) *-(*&(-'o
*o5 .-%! n- 3!%2&)%- '! *-53o !5 5&n)*43)o% '- B->)- 'o 3,oE!o% "Segurança Alimentar e Descentralização:
novos rumos para as políticas públicas" $ FINEP#IPEA#SBE.
Fon!" SBPRI#DIPRI#CONAB ! L-1)n-%$ L. IPEA$ 1999.
E(-.o,-/0o" L-1)n-%$ L. ! !2&)3!$ IPEA.
&sses dados revelam ue o preço final estimado de uma cesta de alimentos
distribuída pelo !overno federal através do +JT%&A em 1@@B foi de JU1@,@A$ Ho!o,
!astou-se praticamente o dobro do valor dos alimentos doados com a sua distribuição, o
ue revela custos elevadíssimos de ineficiência$
Gas ual o !rau de eficácia do +JT%&A no ue tan!e a redução do )ap alimentar
da famílias beneficiadas V
.B
+rojeto ;e!urança Alimentar e %escentrali(ação: os novos rumos das políticas pOblicas, Coordenação: Hena Havinas,
I+&A$ Convênio: I+&AXPI5&+XC&%&+HAJ, 1@@A$
-B
T !rau de eficácia é de difícil estimação sobretudo porue não dispomos de uma
avaliação específica sobre as formas de focali(ação do pro!rama M ue variam de
município para município$ Ho!o, não "á como supor ue o pro!rama realmente atende
Dueles ue estão em situação de maior risco alimentar, nem tampouco pode-se identificar
o lu!ar de cada família de beneficiados ao lon!o da curva de distribuição )ordenada por
renda* do pOblico-alvo potencial$ Consciente deste constran!imento, resolvemos, ainda
assim, estimar o ue seria o impacto da focali(ação ideal no acréscimo do aporte cal#rico
levado Ds famílias ue é de 000 1calXdiaXper capita para o 'rasil em média$
T !ráfico . apresenta a distribuição da renda familiar per capita convertida em
1calXdia, bem como o acréscimo de calorias proporcionado pelo +JT%&A$ ;e tomarmos
como "ip#tese ue a focali(ação é a ideal, isto é, ue os -CZ do pOblico-alvo beneficiados
pelo +JT%&A estão, de fato, concentrados na cauda inferior da distribuição, a distFncia
média dos indivíduos em relação D lin"a de -$-CC1calXdia cairia de /0Z para .@Z, uma
redução de cerca de 1.Z no !rau de car7encia alimentar dessa população$
&ntretanto, sabemos ue tal estimação não corresponde D realidade, pois a
focali(ação raramente é adeuada$ Além disso, "á ue se co!itar a eEistência de desvios dos
alimentos destinados aos beneficiários, bem como desperdício no consumo dos !rãos
doados, o ue redu(iria tal aporte cal#rico suplementar$ %e fato, eEistem críticas uanto D
ualidade dos alimentos distribuídos )arro( e feijão* ue são de difícil co(imento, o ue
indu( a desperdícios
.A
$ T mais provável é ue o pOblico beneficiário do +JT%&A se
encontre disperso ao lon!o de toda a distribuição )curva vermel"a* do !ráfico ., o
pro!rama tendo, portanto resultados distintos, e de menor eficácia, do ue aui apresentado$
Jesumidamente, observamos neste eEercício importantes ineficiências de
distribuição, baiEa eficácia e baiEa cobertura, indicadores da pouca efetividade do
pro!rama como meio de combate D miséria$
.A
&sse comentários são baseados na da pesuisa de campo do projeto Se)uran4a /limentar e
5escentraliza46o: no-os rumos para as políticas p7blicas reali(ada em municípios da 'a"ia$
-A
+4fico ;
Red(0'o ideal do +AP ali-enta popiciado pelo PRODEA a pati da
disti2(i0'o da pop(la0'o<al"o se.(ndo RBPC e- CcalDdia co- 2ase na
cesta 24sica le"antada pelo DIEESE1 Basil < PNAD ?@
C
-CC
/CC
7CC
ACC
1 CCC
1 -CC
1 /CC
1 7CC
1 ACC
- CCC
- -CC
- /CC
- 7CC
C - / 7 A 1C 1- 1/ 17 1A -C --
A pop(la0'o
R
B
P
C

e
-

c
a
l
o

i
a
s

d
i
4

i
a
s
JP+C em
1calXdia
)%I&&;&*
-$-CC 1calXdia
per capita
JP+C em
1calXdia ^
+JT%&A
-@
I* Co-paando "anta.ens de difeentes po.a-as co-pensat/ios de
se.(an0a ali-enta
+ara refletir sobre o !rau de eficiência do +JT%&A, estabelecemos um parFmetro
de comparação, dada a não compatibilidade entre a pauta de alimentos distribuída pelo
+JT%&A e a do %H.@@X.A$
&studaremos o caso da 'a"ia, onde eEiste um pro!rama compensat#rio de
se!urança alimentar com base na venda subsidiada de alimentos, o Cesta do +ovo$ Apesar
de não se tratar de um pro!rama !ratuito, nem focali(ado, possui efeito re!ulat#rio
importante no mercado varejista de alimentos do estado e também compensat#rio$
T Cesta do +ovo é um pro!rama do !overno do estado da 'a"ia, inserido na lin"a
das políticas compensat#rias, ue reali(a venda subsidiada de alimentos, produtos de
limpe(a e "i!iene pessoal a nível estadual$ Poi implantado em 1@B@, com o objetivo de
atender D população de baiEa renda, através da comerciali(ação direta dos !êneros citados$
&stes deveriam ser vendidos a preços inferiores Dueles praticados pelo mercado$
&Eistem em operação /C@ lojas fiEas da Cesta do +ovo, sendo 7/ delas locali(adas
na :rande ;alvador e ./0 no interior do estado, cobrindo desta forma a !rande maioria dos
municípios baianos )./1 municípios no total dos /10 municípios do estado*$ Com este
nOmero de pontos de comerciali(ação e abran!ência !eo!ráfica, o pro!rama !arante alta
capilaridade enuanto rede de abastecimento alimentar$ &stima-se ue o Cesta do +ovo
atinja em torno de um mil"ão de famílias, o ue corresponde a aproEimadamente a 1X. da
população do estado$
&mbora concebido para atender D população de baiEa renda, o pro!rama dispensou a
focali(ação do pOblico-alvo, sendo aberto D população em !eral$ 5a prática, as
características de sua infra-estrutura, a pouca <conveniência=
.@
e o mix redu(ido
/C
a!em
.@
5ão "á fornecimento de embala!ens$
/C
;ão comerciali(ados cerca de @. produtos: 0B alimentos e o restante dividido entre "i!iene pessoal,
limpe(a e utensílios domésticos$
.1
como mecanismo de focali(ação$ &m al!umas cidades do interior, a Cesta do +ovo assume
importFncia ainda maior ue na capital, por representar uase a Onica opção de !rande
varejo para compra de !êneros alimentícios e de "i!iene e limpe(a$ 5esses municípios
prevalece uma estrutura de comerciali(ação pouco diversificada, onde dominam peuenos
arma(éns ue vendem <fiado= ou a crédito, com mar!ens elevadas e juros embutidos,
muitas ve(es, eEtorsivos
/1
$
A partir da tabela -, é possível fa(er uma caracteri(ação do pOblico-alvo potencial
de um pro!rama baiano de combate D carência alimentar$ A proporção de indivíduos com
al!um !rau de carência alimentar na 'a"ia é de .0Z, o ue !era um pOblico-alvo potencial
de /$. mil"Nes de indivíduos ou B/0$1@C famílias, com base no cálculo da +5A% para @B$
T +JT%&A, por sua ve(, atendeu, se!undo dados de 1@@B, a --C$-.A famílias em @A
municípios baianos, o ue representaria perto de .CZ da população-alvo$
\uanto custa aduirir os alimentos distrbuídos pelo +JT%&A na rede Cesta do
+ovo V
A tabela 10 apresenta em paralelo os custos da cesta de alimentos do +JT%&A -is-
à--is os da Cesta do +ovo$ Constata-se ser cerca de JU .,0C mais barato aduirir a mesma
pauta de alimentos na rede baiana$ &m termos cal#ricos, em de(embro de 1@@B, !astando
JU 1@,@A em uma loja da Cesta do +ovo, uma família teria acesso a -/Z mais calorias da
pauta de alimentos distribuída pelo +JT%&A do ue efetivamente o !overno concedeu$
/1
5a pesuisa citada, foi constatado um esva(iamento do perfil compensat#rio do pro!rama$ Isso
ocorreu em virtude da aproEimação entre os preços praticados na rede e os do mercado varejista, levando D
conse3ente redução da sua atratividade$ Aos poucos, a Cesta deiEou de !arantir um mel"or nível de
acessibilidade alimentar D sua clientela, sobretudo no caso dos alimentos básicos$ %e fato, o ue provocou
essa distorção foi a má focali(ação do subsídio transferido pelo !overno estadual D rede, uma ve( ue este
passou a ser canali(ado para produtos pouco fre3entes na pauta alimentar da população carente$ A
administração do pro!rama corri!iu em janeiro de 1@@@ tal distorção, mel"orando sua performance do ponto
de vista do benefício transferido$
.-
Ta2ela 9I
Custo da cesta +JT%&A JU1@,@A
Custo da cesta +JT%&A a preços da Cesta do +ovo JU17,10
Calorias oferecidas pela cesta +JT%&A AB A@0$/.
Calorias da cesta do +JT%&A compradas se JU1@,@A fossem !astos na Cesta do +ovo 1CA B.@$@@
Aporte cal#rico em valores da Cesta do +ovo vis a vis o +JT%&A -/Z
Ponte: CT5A' e &'AH$
Aporte cal#rico +JT%&A a preços da Cesta do +ovo
Isso representa em termos per capitaXdia um acréscimo de 1-- calorias para a
população-alvo do pro!rama da 'a"ia$ T beneficio do +JT%&A dá 01- 1calXdia per capita,
considerando-se o nOmero médio de membros nas famílias da 'a"ia$ ;e a mesma cesta
fosse comprada no Cesta do +ovo, este aporte cal#rico atin!iria 7./ calorias$
Assim, se a distribuição de alimentos do +JT%&A fosse substituída pelo seu
euivalente em renda, o !overno federal estaria transferindo um maior benefício no acesso
alimentar Ds famílias beneficiárias ue alocassem essa renda na Cesta do +ovo$
+roporção de indivíduos Insuficiência média
&m relação a lin"a de -$-CC calorias abaiEo do nível de de renda per
-$-CC1calX dia )+C* capita )+1*
JP+C em 1calXdia C$.0 C$/-
JP+C em 1calXdia ^ calorias do +JT%&A C$.0 C$.7
JP+C em 1calXdia ^ calorias do +JT%&A ^ diferencial Cesta do +ovo C$.0 C$.0
Ponte: +esuisa 5acional por Amostra de %omicílios )+5A%*,
1@@B
5otas:
1$ +reços coletados para as capitais, em valores correntes de
1@@B$
-$ Jenda familiar per capita convertida com base nos preços da cesta básica levantados pelo
%I&&;&$
.$ Jenda familiar per capita em 1calXdia, acrescida das calorias proporcionadas pela cesta do
+JT%&A$
/$ Jenda familiar per capita em 1calXdia, acrescida das calorias proporcionadas pela cesta do +JT%&A e do diferencial cal#rico aduiridas no Cesta do
+ovo$
Ta2ela 9J: Efeito da disti2(i0ao das cestas 24sicas do PRODEA so2e a ed(0'o
do d5ficit cal/ico dapop(la0'o caente do estado da Ba&ia1 PNAD ?@
..
4sando, portanto, a lin"a do reuerimento cal#rico )-$-CC 1calXdia* a proporção de
pessoas abaiEo da lin"a de carência alimentar permanece inalterada, mas a intensidade do
déficit cai de /-Z para .7Z$ Acrescentando o diferencial cal#rico proporcionado pela
Cesta do +ovo, esse nOmero c"e!a a .0Z, evidenciando acréscimo residual$
&ssa diferença entre o aporte cal#rico obtido através da Cesta do +ovo e o obtido
pelo +JT%&A é muito peuena, é verdade$ &ntretanto, "á outras vanta!ens ofertadas pelo
Cesta do +ovo frente ao +JT%&A:
1$ Rá uma redução do !rau de ineficiência porue o !asto do +JT%&A tem alto
custo administrativo )praticamente, 1CCZ sobre o custo de auisição de
alimentos*, o ue não se verifica no caso da Cesta do +ovo$
-$ A alocação do benefício, através da compra na Cesta do +ovo, será mel"or, por
causa do maior !rau de liberdade dos beneficiários na escol"a do produto ue
mais l"es convém, redu(indo, portanto, o desperdício e aumentando o bem-
estar$
\uanto Ds desvanta!ens, sem dOvida a mais relevante di( respeito D utili(ação de
dois subsídios, um pelo lado da Cesta do +ovo e outro pela transferência de renda$ %ois
benefícios uase idênticos na sua finalidade, levando, pois, a uma elevação ainda maior do
!asto social$ A per!unta ue se coloca, portanto, é se seria adeuado manter os - subsídios$
6alve( na 'a"ia fosse possível manter ambos, dadas as características do Cesta do +ovo
ue, aliás, refocali(ou recentemente o subsídio pOblico nos produtos básicos aumentando o
benefício transferido D população$ Gas, o caso baiano não pode se estender a todo o país$
Assim, resta saber se, na "ip#tese de uma desativação do +JT%&A e na sua substituição
por uma transferência direta de renda, a acessibilidade seria !arantida no varejo em !eral ou
se "averia perda do benefício dado o valor elevado dos preços$
./
J* O Vae3o
5esta seção, comparamos o custo estimado da cesta do +JT%&A com os preços de
mercado pesuisados em três capitais, com o objetivo de verificar se um benefício cedido
na forma de renda monetária, ao invés de cestas de alimentos, conse!uiria !arantir o mesmo
!rau de acessibilidade alimentar$ Isso seria possível por ter a estabili(ação econLmica
levado a uma forte redução dos diferenciais de preços entre o varejo e os euipamentos
pOblicos subsidiados$
A tabela 1B mostra os preços no varejo de três capitais selecionadas )Curitiba, 'elo
Rori(onte e ;alvador* dos mesmos produtos ue são distribuídos nas cestas do +JT%&A$
+ara cada capital, calculamos o preço total a ser dispendido por cada indivíduo na tentativa
de aduirir as mesmas calorias dos produtos oferecidos pela cesta do +JT%&A$
Ta2ela 9@
\uantidades Curitiba 'elo Rori(onte ;alvador
arro( 1C1! JU A$.C JU @$-C JU @$0C
feijão 01! JU .$-0 JU .$@0 JU .$/C
macarrão -1! JU .$1- JU .$-/ JU .$17
farin"a de mandioca 01! JU .$CC JU /$1C JU -$@0
flocos de mil"o .1! JU 1$-. JU 1$1B JU 1$-C
Total :IC. RL 9K*?= RL :9*JJ RL :=*:9
Difeencial co- a cesta do PRODEA <RL 9*=K RL 9*JK RL =*:;
Pontes: Curitiba - %isue &conomiaX;GA'$
'elo Rori(onte - %epartamento de Acompan"amento de +reçosX;GA'$
;alvador - &'AHXCesta do +ovo$
)1* - +reços médios no período setX@7-setX@B$ ,alores em reais de setembro de 1@@B$
&laboração: Havinas, H$ e euipe, I+&A, 1@@@$
Pe0o da Cesta do PRODEA no "ae3o de capitais selecionadas
9
5essas capitais, fica evidente ue os o varejo oferece preços muito similares ao
custo das mesmas calorias no +JT%&A$ &m 'elo Rori(onte, onde encontramos o maior
diferencial com relação D cesta do +JT%&A, o preço destes alimentos ficou apenas JU 1,7A
.0
mais caro, enuanto em Curitiba pode-se constatar ue a auisição das mesmas calorias da
cesta do +JT%&A no varejo local era JU 1,CA mais barata$ T diferencial no !rande varejo
baiano é irrelevante euali(ando praticamente preços e custos$
Pica, assim, evidenciada a vanta!em na transferência de renda monetária pois
permitiria aduirir os mesmos alimentos sem !erar ineficiências na administração do
pro!rama$ T benefício em forma de renda permitiria ainda ue as pessoas priori(assem,
com livre escol"a, o suprimento de suas carências alimentares, o ue certamente traria
aumento de seu bem-estar e barateamento das despesas com alimentação, uma ve( ue seria
possível otimi(ar o uso do recurso identificando alimentos em oferta ou cujo preço tem
ueda sa(onal$
;abemos, entretanto, ue ao transferir renda a uma família ou indivíduo sem impor
constran!imentos no sua alocação, nem todo benefício ou renda da família estariam sendo
inte!ralmente comprometidos no suprimento das carências alimentares, embora esta ten"a
sido a "ip#tese aventada até a!ora por ra(Nes metodol#!icas$ 6al comprometimento é
parcial posto "aver outras carências a serem supridas em caráter imediato, sobretudo entre
famílias indi!entes$ Coloca-se, então, como uestão saber ual o percentual ue famílias
em situação de carência alimentar costumam comprometer, em média, com alimentaçãoV
;e!undo a +TP @7 )+esuisa de Trçamento Pamiliar*
/-
, para a re!ião metropolitana de
;alvador, o percentual da despesa com alimentação das famílias, cujos membros se
encontram abaiEo do reuerimento cal#rico mínimo )-$-CC 1calXdia*, !ira em torno de /.Z$
A fim de mensurarmos o real deslocamento da renda das famílias-alvo de um
pro!rama de combate D carência alimentar, imputamos como acréscimo de renda o valor
relativo a uma transferência de cerca de JU BA,CC
/.
, bem como o valor relativo a /.Z
deste montante pelas ra(Nes já eEpostas$
/-
Tbservando a estrutura de !astos das famílias ue possuem rendimento mensal familiar até - salários mínimos na re!ião
metropolitana de ;alvador, pela +TPX@7, podemos constatar ue elas !astam cerca de .@$/1Z com alimentação, --$/-Z com "abitação,
1C$C0Z com transporte, 0$BCZ com vestuário, 0$-@Z assistência D saOde, 1$7/Z educação e 10$/@Z com outras despesas$
/.
Conforme os valores eEpressos na tabela 7 para o estado da 'a"ia$
.7
T painel 1 apresenta, para as áreas rural e urbana
//
, a distribuição da renda familiar
per capita )lin"a vermel"a*, a distribuição da renda acrescida do benefício concedido Ds
famílias - referente a B0Z das -$-CC 1calXdia, ou seja cerca de JU BA,CC
/0
por família )lin"a
a(ul* - e a renda familiar per capita acrescida do ue seria o !asto presumido com
alimentação supondo ue as pessoas estivessem comprometendo apenas /.Z de sua renda
com alimentação )lin"a rosa pontil"ada*$ +ode-se constatar ue o impacto do benefício
sobre a redução das carências é diferente entre as áreas urbana e rural$ 5a área urbana, a
redução do percentual de pessoas em situação de carência alimentar )lin"a pontil"ada*,
seria de cerca de -CZ, enuanto ue na área rural esta redução seria aproEimadamente de
-0Z
/7
$ 5o entanto, a transferência de renda inte!ral )benefício de JU BA,CC - lin"a a(ul*
retiraria perto de 7CZ da população rural da 'a"ia da indi!ência e /-Z dauelas vivendo
nas áreas urbanas$ Isso s# vem confirmar ue o uso mOltiplo deste benefício estaria, de fato,
atendendo a um conjunto mais amplo de necessidades não-satisfeitas destas famílias e, por
isso mesmo, aumentando em muito o !rau de bem-estar da população mais desassistida do
estado$
//
Cabe ressaltar ue o estado da 'a"ia apresenta cerca de /$-7@$-BA pessoas vivendo abaiEo da lin"a de
-$-CC1calXdia, ou seja, em torno de .0Z da população do estado, sendo /.Z em área rural e 0BZ em área
urbana$
/0
Cumpre ressaltar ue optamos pelo mesmo benefício dentro do estado, a fim de evitar o possível estímulo D
mobilidade entre municípios$
/7
A lin"a de -$-CC1calXdia é cerca de .CZ menor na área urbana$
.B
Mea (al
C
1C
-C
.C
/C
0C
7C
C 1C -C .C /C 0C 7C BC AC @C 1CC
A pop(la0'o<al"o e- 4ea (al
R
B
P
C
JP+C
JP+C ^ '&5&P
JP+C^ :asto com
alimentação
Hin"a de -$-CC
1calXdia
se.(ndo enda fa-ilia pe capita1 RBPC -ais 2enefício pe capita 8 fa-ília
e .asto pes(-ido co- ali-enta0'o1 PNAD ?@
Painel 9: Disti2(i0'o dos ;IA -ais po2es da pop(la0'o do estado da Ba&ia
.A
Mea (2ana
C
1C
-C
.C
/C
0C
7C
C 1C -C .C /C 0C 7C BC AC @C 1CC
A pop(la0'o<al"o e- 4ea (2ana
R
B
P
C
JP+C
JP+C ^ '&5&P
JP+C^ :asto com
alimentação
Hin"a de -$-CC
1calXdia
@* Be"es concl(sNes
A distribuição de alimentos in natura pelo +JT%&A revelou deficiências na
complementação )00C1calXdia per capita* dos reuerimentos cal#ricos necessários Ds
famílias em situação de risco alimentar$ T custo final da cesta do +JT%&A mostrou
ineficiências do ponto de vista econLmico, posto ue se a mesma uantidade de renda
fosse inte!ralmente transferida Ds famílias estas teriam como aduirir mais calorias
)diferenciais de preço +JT%&A X varejo*$ +or fim, a cobertura do pro!rama manteve-se
bastante limitada frente ao passivo eEistente$
5ão fossem todas essas constataçNes suficientes por si s# para sublin"ar o perfil
inadeuado de um pro!rama como o de distribuição de alimentos para indi!entes,
"averia ainda uma uestão das mais relevantes a ser levantada$ +ro!ramas como esse
não conse!uem vencer sua dimensão assistencial-emer!encial, rompendo com seu
efeito residual para atuar de forma mais abran!ente através de redistribuição de ativos,
ou seja promovendo a e3idade, e de forma eficiente$ &stes pontos orientaram as
.@
colocaçNes da parte inicial deste trabal"o, onde procuramos enfati(ar as mudanças em
curso na compreensão do papel das políticas compensat#rias em tempos de
vulnerabilidade crescente e instabilidade$ %ar renda ao invés de dar alimentos é uma
forma, das menos onerosas e das mais efica(es, de se renovar as políticas sociais de
caráter compensat#rio, para ue passem a a!ir eficientemente não s# sobre o combate
de curto pra(o D pobre(a, mas também sobre a desi!ualdade, causa maior da miséria no
'rasil$ Jedistribuir renda, em valores condi!nos com a situação de eEtrema
precariedade de !rande parte da população deste país, é a maneira mais certeira e mais
rápida de se dar início a uma verdadeira reforma social assentada na redução dos
elevados níveis de desi!ualdade$ Isso implica recon"ecer a centralidade ue !an"am as
políticas de transferência direta de renda monetária Ds famílias carentes na reali(ação
desta meta$ Assim, a!re!a-se ao efeito solidariedade al!o mais do ue apenas uma
colaboração pontual$ Amplia-se a condição de cidadão, condição essa ue impede ue
se vincule a este tipo de benefício ualuer contrapartida pelo lado dos beneficiários,
senão auelas obri!açNes ue são responsabilidades constitucionais
/B
$ 6ransferir renda
não si!nifica ue estejamos fadados a criar no 'rasil um sistema de 3or+fare, ue nos
levaria a reatar com a ideolo!ia prevalecente no início do século ue fa(ia de cada
pobre um vadio, um resistente D ética do trabal"o, um ocioso responsável pela pr#pria
pobre(a$ 5ão é inOtil re!istrar ue a taEa de atividade
/A
dos c"efes de família ue
compNem os -1Z da população carente brasileira eleva-se a B0Z, uase idêntica,
portanto ã dos c"efes em !eral, sem corte de renda$
A solidariedade é incondicional$ & a população pobre brasileira ue sempre foi
eEcluída de direito das políticas sociais - destinadas na sua !rande maioria aos
trabal"adores, em particular Dueles do setor formal - a!uarda ue a renovação do
sistema de proteção social brasileiro possa, enfim, se fa(er com base em princípios de
e3idade, até "oje ausentes, tanto do ponto de vista do desen"o das políticas uanto da
sua institucionalidade$ ;em essa prerro!ativa, o compromisso com a erradicação da
manter-se-á letra morta$
/B
Como por eEemplo, a obri!atoriedade de conclusão do primeiro !rau para toda criança$
/A
+5A% 1@@B, 'rasil eEceto a área rural da re!ião 5orte$
/C