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1a.

Edición
GE.93-00544
Desast r es y
desar r ol l o
Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres
Desast r es y
Desar r ol l o
1ra Edición
Módulo preparado por: R.S. Stephenson, Ph.D.
Programa de Entrenamiento para el
Manejo de Desastres 1991
PNUD
5
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
INDICE
Reconocimientos ............................................................................................. 6
Introducción .................................................................................................... 9
PRIMERA PARTE La relación entre desastres y desarrollo................... 11
Introducción .................................................................................................. 11
Definición de los términos ............................................................................. 13
Cómo pueden variar los efectos de un desastre de un tipo de
amenaza a otra ....................................................................................... 15
Cómo varía la vulnerabilidad entre y dentro de los países ............................ 18
Economías de industrialización reciente ........................................................ 18
Economías rurales/agrícolas ......................................................................... 18
Economía de islas pequeñas ......................................................................... 19
Economías altamente presionadas ................................................................ 19
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 20
RESUMEN................................................................................................... 21
SEGUNDA PARTE Entendimiento y explotación de las conexiones
entre desastres y desarrollo ..................................................................... 23
El impacto de los desastres en los programas de desarrollo ......................... 23
Pérdida de secursos ...................................................................................... 23
Traslado de recursos ..................................................................................... 24
Impacto en el entorno inversionista .............................................................. 24
Impacto en el sector no formal ..................................................................... 24
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 25
Los programas de desarrollo pueden aumentar la vulnerabilidad ................. 27
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 28
Los programas de desarrollo pueden reducir la vulnerabilidad ..................... 30
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 32
Los desastres como oportunidades para iniciativas de desarrollo................. 33
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 37
RESUMEN................................................................................................... 38
TRECERA PARTE Evaluación de las compensaciones al invertir
en la reducción de la vulnerabilidad ...................................................... 39
¿Ocurrirán las pérdidas? ............................................................................... 40
¿Se paga ahora o después? .......................................................................... 41
Asignación de valores a costos y beneficios................................................. 41
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 43
Cómo juzgar la eficacia de una serie de medidas de mitigación ................... 44
RESUMEN................................................................................................... 45
CUARTA PARTE Forjando las conexiones entre desastres y
desarrollo ................................................................................................... 47
El papel de la ONU y de las ONG ............................................................... 47
Establecimiento de conexión entre desastres y desarrollo – el papel de la
comunidad .............................................................................................. 50
RESUMEN................................................................................................... 52
ANEXO 1 ..................................................................................................... 53
GLOSARIO.................................................................................................. 55
6
Desast r es y desar r ol l o
RECONOCIMIENTOS
Este módulo de entrenamiento ha sido financiado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo en colaboración con la Oficina del
Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en casos de Desastre
(UNDRO), para el Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres
(DMTP) en asociación con la el Centro de Manejo de Desastres de la
Universidad de Wisconsin.
Para la realización de esta documentación se han utilizado substancial-
mente los trabajos de Mary Anderson y Fred Cuny y directivas del PNUD y
del Banco Mundial.
El borrador de este texto fue revisado por Yasemin Aysan e Ian Davis,
Centro de Manejo de Desastres, Politécnico de Oxford, y Gustavo
Wilches-Chaux.
Los servicios editoriales, incluso diseño, componentes educacionales y
formato, han sido proporcionados por Intertect Training Services. Asesoría
de diseño y publicación provistos por Artifax y traducción al español por
Olga Tedias-Montero.
Foto cubierta: Destrucción de un puente causada por una inundacion
Foto: VIZDOK
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ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
Reorganización de las Naciones Unidas y el Programa de
Entrenamiento para el Manejo de Desastres
Desde la redacción de este módulo, se ha producido una reorganización
dentro del sistema de las Naciones Unidas. Se inserta esta página para
alertarle sobre los cambios organizacionales y explicarle la expansión de las
tareas de las Naciones Unidas en el manejo de desastres. En el módulo,
todas las referencias a UNDRO (Oficina del Coordinador de las Naciones
Unidas para el Socorro en casos de Desastre), deben cambiarse a DAH
(Departamento de Asuntos Humanitarios).
Después de adoptarse la resolución 46/182 de la Asamblea General, el
Secretario General de la ONU creó en abril de 1992 el Departamento de
Asuntos Humanitarios (DAH), con objeto de fortalecer y darle mayor eficacia
a los esfuerzos colectivos de la comunidad internacional, particularmente
aquellos del sistema de las Naciones Unidas, en la entrega de ayuda
humanitaria. El Coordinador de Socorro en caso de Emergencia, en su
calidad de Subsecretario General de Asuntos Humanitarios, dirige las
gestiones del Departamento para asegurar una respuesta internacional
rápida, integrada y eficiente ante emergencias humanitarias, y también pone
en práctica medidas para la preparación, prevención y mitigación de
desastres.
Como organismo principal de la ONU en la coordinación humanitaria, el
DAH opera en la zona gris donde convergen las preocupaciones de
seguridad, políticas y humanitarias. El Departamento tiene oficinas en
Nueva York Ginebra con responsabilidades, aunque distintas, de refuerzo
mutuo.
En Nueva York, el Departamento centra su atención en la formulación de
políticas, así como también en la coordinación de políticas, planificación de
políticas y funciones de advertencia temprana. Para esto, el Departamento
debe colaborar estrechamente con los organismos de deliberación de la ONU
y también con los departamentos económico, financiero y político de la
Secretaría de la ONU para asegurar su coordinación vertical.
La Oficina de Ginebra (DAH-Ginebra), se concentra en actividades para
ofrecer apoyo operacional durante emergencias y en la coordinación de
actividades de socorro internacional en casos de desastre, así como también
en todas las actividades relacionadas a la prevención y mitigación de
desastres.
El Comité Interagencial Permanente (CIP), presidido por el Subsecretario
General de Asuntos Humanitarios, se creó conforme a la resolución 46/182
de la Asamblea General. Agrupa a organismos no gubernamentales,
organizaciones de la ONU y también al Comité Internacional de la Cruz Roja
(CICR) y la Federación Internacional de la Cruz Roja y la Sociedad de la
Media Luna Roja. Los directores ejecutivos de estas agencias se reúnen
regularmente para discutir asuntos relacionados a emergencias
humanitarias. También se creó dentro del DAH una secretaría interagencial
para el CIP.
Como parte de la reorganización del DAH, se consolidaron los Programas
Especiales de Emergencia (PEM) en la División de Emergencias Complejas
(DEC), teniendo una oficina organizada en Nueva York y una unidad de
apoyo en Ginebra. La DEC se compone del antiguo Programa Especial de
I NTRODUCCI ÓN
8
Desast r es y desar r ol l o
Emergencia para el Cuerno de Africa, el Programa en Africa del Sur de
Emergencias durante Sequías y el Programa Especial de Emergencia para los
estados que se han independizado recientemente, el Programa Humanitario
Especial para Iraq, así como también la Oficina de las Naciones Unidas para
la Coordinación de Ayuda Humanitaria a Afganistán.
Como parte de esta reorganización, varios miembros del personal se
trasladaron a Nueva York desde Ginebra. En Ginebra se formó la Unidad de
Apoyo en Emergencias Complejas para servir de enlace con las misiones
gubernamentales basadas en Ginebra, las Agencias de la ONU,
organizaciones internacionales y ONGs, con el fin de ayudar en la
preparación y finiquito de apelaciones, diseminación de otro tipo de
información e investigación financiera. Los asuntos administrativos
relacionados a las operaciones de terreno de la DEC también fueron
manejados por el DAH en 1994. durante ese año, el DAH formó unidades
de terreno en Ruanda, Amenia, Azerbeiyán, Georgia y Tadjikistán. Las
necesidades humanitarias que han surgido de los eventos en Chechnia,
Federación Rusa, condujeron a establecer una presencia del DAH en Moscú a
comienzos de 1995.
El DAH promueve y participa en el establecimiento de sistemas de respuesta
rápida de emergencia que incluyen redes de operadores de recursos de
socorro, tales como el Grupo de Asesoría Internacional de Búsqueda y
Salvamento. Especial atención se presta a las actividades puestas en práctica
para reducir el impacto negativo de desastres súbitos dentro del contexto de
la Década Internacional para l Reducción de Desastres Naturales (DIRDN).
El Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres (DMTP), que
fue iniciado a comienzos de la década de los 90, es administrado conjuntamente
por el DAH y el PNUD a nombre del Grupo de Trabajo Interagencial. Sirve
como marco dentro del cual los países e instituciones (internacionales,
regionales y nacionales) adquieren los medios para mejorar su capacidad
colaboradora en el manejo de emergencias en el contexto de desarrollo.
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ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
Desast r es y
desar r ol l o
INTRODUCCION
Objetivo y alcance
Este módulo de entrenamiento, Desastres y Desarrollo, está diseñado para
presentar, este aspecto del manejo de desastres, a audiencias constituidas por
profesionales de la Organización de las Naciones Unidas quienes se encargan
de la formación de equipos para tratar sobre el manejo de desastres, así como
a las agencias correspondientes del gobierno, ONG y donadores. Este
entrenamiento está diseñado para intensificar los conocimientos de la
audiencia respecto a la naturaleza del control de desastres, llevando a una
mejor preparación y respuesta frente al desastre.
Su contenido ha sido escrito por expertos en el campo del control de
desastres y en general sigue el Manual sobre Manejo de Desastres del PNUD/
UNDRO, sus principios, procedimientos y terminología. Sin embargo, la
terminología en este campo no está estandarizada y los autores de las
diversas instituciones pueden utilizar los mismos términos de un modo
ligeramente distinto. Por lo tanto, al final de este texto hay un glosario de
términos utilizados en este módulo. Las definiciones que se encuentran en
este glosario son aquellas del Manual sobre Manejo de Desastres del PNUD/
UNDRO; las definiciones del texto son las de los autores.
Visión general de este módulo
Este módulo presenta un nuevo paradigma para el entendimiento de la fase
de interacción entre desastre y desarrollo. E especial, este módulo sostiene
que hay una conexión muy próxima entre desastres y desarrollo. Los
desastres pueden tanto destruir las iniciativas de desarrollo como crear
oportunidades para éste. Así como los esquemas de desarrollo pueden tanto
aumentar como disminuir la vulnerabilidad.
La Primera Parte presenta estos conceptos y discute cómo, de un tipo de
amenaza a otra, pueden variar los efectos del desastre, así como de un tipo
de condición económica a otra. La Segunda Parte desarrolla en profundidad
el nuevo paradigma y provee ejemplos para amplificar los puntos
considerados en el texto.
La Tercera Parte describe y discute los diferentes métodos y herramientas
para analizar las decisiones de inversiones potenciales y aumentará la
capacidad del lector para analizar los beneficios mitigantes de las
alternativas de desarrollo, ya sea en el contexto previo o posterior al desastre.
La Cuarta Parte conceptualiza el papel de las agencias de las Naciones
Unidas, ONG y de las mismas comunidades afectadas para promover el
desarrollo basado en los conceptos discutidos en módulo.
El módulo debe leerse conjuntamente con los módulos adjuntos sobre
Mitigación del Desastre, Vulnerabilidad y Evaluación del Riesgo y Preparativos
para Desastres.
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Desast r es y desar r ol l o
Métodos de entrenamiento
Este módulo está dirigido a dos audiencias: al autodidacta y al participante
en talleres o seminarios. Los siguientes métodos de entrenamiento están
trazados para su uso en los talleres y están simulados en la “guía de
entrenamiento” adjunta. Para el autodidacta, el texto es lo más cercano al
tutor que se pueda conseguir de manera impresa.
Los métodos en los talleres/seminarios incluyen:
• discusión de grupo
• simulación/desempeño de un papel
• folletos adicionales
• videos
• sesiones de revisión
• ejercicios de evaluación personal
Se invita al autodidacta a utilizar este texto como libro de trabajo. A
medida que va avanzando, fuera de las notas al margen que podrá ir
tomando, se les dará la oportunidad de detenerse y, usando las preguntas
de este texto, podrá examinar el nivel de aprendizaje obtenido hasta ese
momento. Escriba sus respuestas a estas preguntas antes de proseguir,
para así asegurarse que usted ha captado los puntos claves del texto.
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ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
THE INTERNATIONAL
LEGAL FRAMEWORK 1
LA RELACI ÓN ENTRE DESASTRES Y
DESARROLLO
Esta parte del módulo está diseñada para intensificar su entendimiento de:
! la relación conceptual entre desastre y desarrollo
! los términos frecuentemente usados para discutir estos conceptos
! cómo puede variar la vulnerabilidad de las amenazas basándose en condiciones
económicas locales e internacionales
! cómo pueden variar los efectos del desastre de un tipo de amenaza a otra
Introducción
Este módulo de entrenamiento representa una nueva conceptualización de la
relación entre desastres y desarrollo. Esta nueva conceptualización ha ido
creciendo en los últimos años en la comunidad de desarrollo y es un
importante apuntalamiento filosófico del Programa de Entrenamiento de las
Naciones Unidas para el Manejo de Desastres. Rara vez pasa una semana
sin que los medios de comunicación informen sobre algún mayor desastre – un
desastre que resulte en muertes y destrucción – un desastre que frecuente-
mente destruye años de programación para el desarrollo y determina que el
curso ya lento de mejoramiento de los países del tercer mundo quede aún
más atrás, desperdiciando así ricos recursos.
Por muchos años se ignoró la relación de causay efecto entre los
desastres y el desarrollo social y económico. Los Ministerios de Planificación
y Finanzas y otros planificadores de desarrollo no se interesaron en los
desastres. A lo más, los planificadores en el campo del desarrollo tenían la
esperanza de que no ocurriesen desastres y que, si sucedían, fuesen efectiva-
mente manejados con la ayuda de los países donadores y de las organiza-
ciones de ayuda. Los programas para el desarrollo no fueron evaluados
dentro del contexto de desastres ni desde los efectos que el desastre producía
en los programas de desarrollo, ni se observaba tampoco si los programas de
desarrollo aumentaban la posibilidad de un desastre o si aumentaban los
efectos de los potenciales daños del desastre.
Los desastres eran vistos dentro del contexto de una respuesta de
urgencia – no como parte de un programa de desarrollo a largo plazo.
Cuando ocurría un desastre, la respuesta era dirigida a las necesidades de
emergencia y de limpieza. Las comunidades desoladas por los efectos de un
desastre eran vistas como lugares poco viables para instituir desarrollo. El
medio ambiente posterior al desastre era visto como demasiado turbulento
como para promover cambios institucionales que llevaran a la promoción del
desarrollo a largo plazo.
Al acrecentarse el conocimiento sobre la relación entre desastre y
desarrollo se señalan cuatro temas básicos (ver figura 1).
1 11 11
12
Desast r es y desar r ol l o
En la figura arriba están trazados los aspectos de desarrollo y de
vulnerabilidad de una comunidad ante el desastre. El gráfico muestra las varias
“orientaciones” con que usted puede analizar el “campo” de vulnerabilidad de
desarrollo y desastres.
El campo está dividido por el eje vertical en los aspectos positivos y
negativos de la relación entre desastre y desarrollo. El lado derecho refleja el
lado positivo u optimista de la relación y el lado izquierdo el negativo. La
pequeña declaración de cada cuadrante resume el concepto básico derivado de la
superposición de las dos esferas.
Los cuatro temas tratados en la figura 1 pueden expandirse como sigue:
1. Los desastres retardan los programas de desarrollo destruyendo años de
iniciativas de desarrollo.
– Mejoras de infraestructura, p. ej., el transporte y los sistemas de
servicios públicos son destruidos por las inundaciones.
2. La reconstrucción después de un desastre otorga oportunidades
importantes para iniciar programas de desarrollo.
– Un programa de autoconstrucción de la vivienda, para reconstruir
viviendas destruidas por un terremoto enseña nuevos oficios,
refuerza el orgullo comunitario y la dirección y retiene los dólares
destinados al desarrollo que de otro modo serían exportados a las
grandes compañías constructoras.
3. Los programas de desarrollo pueden aumentar la susceptibilidad de un
área de desastres.
– Un mayor aumento en el desarrollo de ganado conduce al exceso
de pastoreo que contribuye a la desertización y aumenta la
vulnerabilidad hacia la hambruna.
4. Los programas de desarrollo pueden ser diseñados para disminuir la
susceptibilidad a los desastres y sus consecuencias negativas.
– Proyectos para viviendas elaborados bajo códigos de construcción
diseñados para soportar fuertes vientos, resultan en menos
destrucción durante la próxima tormenta tropical.
FIGURA 1
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ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
Aquellos encargados de tomar las decisiones y que ignoran estas
relaciones entre desastres y desarrollo, no prestan ningún servicio a las
personas que han puesto su fe en ellos. Cada vez es más frecuente alrededor
del mundo, que los Ministerios de Planificación y Finanzas que tienen una
visión futura y que cuentan con el apoyo de las Naciones Unidas y de las
organizaciones No-Gubernamentales (ONG), están evaluando los proyectos
de desarrollo dentro del contexto de mitigación del desastre y están
diseñando programas de recuperación de desastres teniendo en mente las
necesidades de desarrollo a largo plazo.
El desarrollo requiere transformaciones institucionales y estructurales de
las sociedades para acelerar el crecimiento económico, reducir los niveles de
desigualdad y erradicar la pobreza absoluta. Con el tiempo, los efectos de los
desastres pueden seriamente degradar el potencial a largo plazo de un país
para mantener el desarrollo constante, obligando a los gobiernos a modificar
substancialmente sus prioridades económicas y programas para el desarrollo.
Al mismo tiempo, los desastres a menudo proporcionan oportunidades
para el desarrollo. Pueden mejorar las condiciones a favor de cambios y crear
motivos para establecer programas de desarrollo tales como: entrenamiento
para trabajos, construcción de viviendas y reforma agraria. Sin embargo, un
control deficiente de las respuestas de ayuda y rehabilitación puede tener
graves implicaciones negativas para el desarrollo en los años venideros e
incluso puede aumentar la vulnerabilidad de amenazas futuras.
La siguiente discusión destaca la importancia de considerar como parte
del programa de planificación para el desarrollo, los posibles riesgos y
consecuencias potenciales de los desastres. Enfatiza las oportunidades para
prevenir y mitigar los daños y trastornos que se presentan cuando se
consideran los desastres dentro de un proyecto de planificación para el
desarrollo. El módulo subraya la necesidad de considerar las respuestas de
emergencia en el contexto de desarrollo y de integrar las consideraciones
sobre desarrollo dentro de las planificaciones de respuestas a emergencias.
La discusión, ampliará su entendimiento de la vinculación que existe entre
desarrollo y desastre, ampliará su visión sobre las posibilidades de interven-
ción y le dará ejemplos de cómo evalúan los planificadores para el desarrollo
los costos y beneficios de estos tipos de programas, identificando además los
ejemplos negativos y positivos para poner estas ideas en práctica.
Definición de los términos
La discusión comprende la relación de varios conceptos, tales como
desastres, desarrollo, ajustes mitigación y reconstrucción. Varios de estos
conceptos tal vez ya son conocidos por el lector y pueden haberlos tratado en
otros módulos de esta serie. Sin embargo, los lectores desearán examinar
nuevamente las definiciones de los términos comúnmente menos utilizados,
en particular aquellos asociados con la planificación para los desastres.
Desastre: El acontecimiento de una desgracia súbita que altera la estructura
básica y el funcionamiento normal de una sociedad o comunidad. Un hecho
o serie de hechos que resultan en víctimas y/o daño o pérdida de la propie-
dad, infraestructura, servicios esenciales o medios de sobrevivencia, a un
nivel mucho mayor de la capacidad normal de la comunidad afectada para
dar abasto sin ayuda.
LA RELACION ENTRE
DESASTRES Y
DESARROLLO
1
Aquellos encargados
de tomar las
decisiones y que
ignoran estas
relaciones entre
desastres y
desarrollo, no
prestan ningún
servicio a las
personas que han
puesto su fe en ellos.
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Desast r es y desar r ol l o
Preparación: Acción administrativa, individual y comunitaria para
minimizar las pérdidas de vidas y los daños y facilitar el rescate efectivo,
ayuda y rehabilitación.
! Pronóstico y difusión de alarmas de advertencia ante inminentes y
potenciales fenómenos perjudiciales.
! Desarrollo y planes de prueba para responder tanto a las alarmas de
advertencia como al impacto de tal fenómeno.
! Asegurar la pronta disposición de fuentes de materiales apropiados,
transporte y otro equipo de fondos, según cómo y cuándo se
necesiten.
Mitigación: Medidas que aminoran el impacto de un fenómeno de desastre,
mejorando la capacidad de la comunidad para absorber el impacto con el
mínimo daño o efecto destructor. Las medidas incluyen la preparación (ver lo
anterior) y la protección de la estructura física de la infraestructura y de los
bienes económicos. Por lo general se considera que la mitigación comprende
dos tipos separados de actividades:
! Mitigación estructural: represas, protección contra el viento,
terraplenes, edificios resistentes a las amenazas.
! Mitigación no estructural: políticas y programas educacionales, tales
como uso de la tierra, división por zonas, diversificación de cultivos,
códigos para la construcción, pronóstico y avisos.
Ajuste estructural: Normalmente una respuesta discrecional o automática a
un déficit insostenible en el balance de pagos que usualmente comprende una
nueva repartición de los recursos entre sectores y categorías de gastos
(incluso ahorros). Aunque una condición previa para la mayoría de los
ajustes financieros para el desarrollo puede resultar en una contracción
económica a corto plazo suprimiendo la demanda y la importación. Por lo
general afecta adversamente al empleo y a la producción. Los ajustes pueden
bajar los niveles de inversión y las proporciones de ahorros.
P. Diferentes personas definen el desarrollo de manera distinta.
A menudo se define como una mejor o más alta calidad de vida.
Algunas veces se define como un aumento de la entrada disponible.
¿Cómo define usted el desarrollo?
R.
15
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
Como pueden variar los efectos de un desastre de un
tipo de amenaza a otra
Las amenazas varían considerablemente en la escala de su impacto, el centro
geográfico los efectos de su duración. Examine brevemente el alcance de
la amenazas prevalecientes en su área. Estas pueden incluir: inundaciones
fluviales o de la costa, deslizamientos de tierra, tormentas tropicales,
terremotos, sequías, incendios urbanos, conflictos civiles o amenazas
tecnológicas e industriales. Cada una de estas tiene un potencial de
trastornos muy diferentes, dependiendo de la intensidad del impacto del
desastre y de la relación geográfica con la población, bienes económicos y el
tipo de actividad económica en marcha (figura 2).
PERDIDAS ECONOMICAS CAUSADAS POR RECIENTES DESASTRES
NATURALES DE ORIGEN GEOLOGICO EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
(en milliones de US dólares de 1987)
a
Adaptado de J. Roberto Jovel, “Los Efectos Económicos y Sociales de los Desastres Naturales
en América Latina y el Caribe,” CEPAL 1989.
a
Todas las cifras están ajustadas a la inflación hasta 1987 para realzar la comparación.
b
Efectos secundarios estimados desde 1986 a 1987 y de ahí proyectados hasta 1990.
c
Incluye daños causados por consiguientes inundaciones y corrientes de fango que
representan un muy alto porcentaje del total.
d
Los daños se refieren a la República Dominicana solamente aunque otros países fueron
también afectados.
e
Los daños se refieren a Bolivia, Ecuador y Perú aunque otros países fueron también
afectados.
f
Las cifras en paréntesis representan beneficio de ingresos
LA RELACION ENTRE
DESASTRES Y
DESARROLLO
1
FIGURA 2
16
Desast r es y desar r ol l o
Se puede llegar a varias conclusiones al analizar la información sobre el
tipo y alcance de las pérdidas socioeconómicas causadas por algunos
desastres recientes. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) ha enfocado su atención en evaluar los efectos de varios desastres
en su región. Se pueden extraer varias lecciones relacionadas no solamente
con América Latina y el Caribe sino que también con otras regiones.
Al analizar el fenómeno que causó el desastre natural, CEPAL llegó a la
conclusión que:
! Los desastres naturales de orígenes meteorológicos, tales como
tormentas tropicales y sequías afectan generalmente un área
geográfica más grande que los desastres geológicos. Esta conclusión
se justifica comparando los efectos de la corriente El Niño en 1982-83,
con terremotos recientes. La corriente de El Niño afectó en esos años a
toda la Costa del Pacífico de Sudamérica (desde Colombia a Chile).
En comparación, los terremotos recientes han afectado centros
urbanos y otras áreas geográficas más pequeñas.
! Debido a la densidad de la población, el número de víctimas que
resulta de desastres geológicos naturales, tales como terremotos, es
más grande que aquellos provenientes de fenómenos meteorológicos.
Por ejemplo, el terremoto de Guatemala de 1976 causó 22.000
muertes, mientras que fueron pocas la muertes que el Huracán Joan
de 1988 causó en Nicaragua.
! Las pérdidas de capital social que resultan de terremotos que afectan
la infraestructura social y física, tienden a ser mayores que aquellas
que resultan de las inundaciones. La estimación de las pérdidas de
capital social provenientes del terremoto de 1985 en México, por
ejemplo, se calculó en US$3.8 mil millones (la cifra más alta que se
considera confiable). En comparación, en Bolivia, Ecuador y Perú en
el período 1982-83, las pérdidas de capital social que causó El Niño
fueron de un tercio de esta suma.
! A diferencia de las pérdidas en capital social, las de producción y
otras pérdidas indirectas son generalmente mucho mayores en el caso
de inundaciones y sequías. Por ejemplo, El Niño causó pérdidas
indirectas de US$2.7 mil millones, mientras que el terremoto de
México causó pérdidas indirectas de solamente un quinto de esa
cantidad.
! Cuando un fenómeno geológico causa inundaciones y deslizamientos
de lodo, las pérdidas en la producción y otras pérdidas indirectas son
mucho mayores que en los casos de otros desastres geológicos. El
terremoto de 1987 en el Ecuador es el claro ejemplo de esta conclusión
donde las pérdidas indirectas fueron del 82 por ciento del total de las
pérdidas.
Los efectos siguientes son comunes a todos los tipos de desastres naturales:
! Cuando hay un número considerable de víctimas, pueden disminuir
los ya limitados recursos humanos calificados. Tal fue el caso de
Guatemala después del terremoto de 1986 que afectó directamente al
19 por ciento de la población.
! A menudo hay una disminución significativa en la disponibilidad de
vivienda y en la infraestructura relativa a la salud y la educación. Esto
17
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
puede exacerbar la escasez existente anterior al desastre. El terremoto
de 1986 de San Salvador, dejó alrededor de 50.000 personas sin hogar,
o con viviendas seriamente dañadas y el 75 por ciento de la infra-
estructura sanitaria fue totalmente destruida.
! A menudo se produce una disminución temporal en los ingresos de
nivel bajo que dura hasta varios meses, al mismo tiempo que
aumentan las ya altas tasas de subempleo y desempleo.
! Normalmente hay interrupciones en los servicios que proveen agua,
sanidad, electricidad, comunicación y transporte.
! Finalmente, la escasez de alimentos y de materias primas para la
producción agrícola e industrial, son efectos comunes de los desastres
naturales.
La CEPAL ha estimado que en los 15 años entre 1962 y 1976, los países
Centroamericanos fueron afectados por diferentes tipos de desastres
naturales que causaron 39.600 muertes, al mismo tiempo que pérdidas en el
capital social, la producción y bienes materiales, ascendiendo a unos US$8.5
mil millones (en dólares de 1987). Las pérdidas alcanzadas fueron las
siguientes:
Millones
Tipo de desastre Muertes de dólares
(en dólares de 1987)
Inundaciones y tormentas de viento 6054 1896
Sequía, granizadas y olas de frío 0 163
Erupciones y terremotos 33.500 6453
Total 39.554 8512
Si se combinan las cifras anteriores con aquellas de los estudios de casos
antes mencionados, así como con aquellas de otros desastres de los cuales
sólo hay disponible información parcial, se puede concluir que América
Latina y el Caribe sufren pérdidas anuales de 6.00 vidas y más de US$1.5
mil millones (en dólares de 1987) debido a desastres naturales.
Dos estudios de casos que ilustran estos efectos diferenciales de desastres
son los ejemplos del Huracán David y Frederick en la República Dominicana
y el Fenómeno de el Niño de 1982-83 en Sudamérica.
P. ¿Cuáles son los tipos más probables de desastres que afecten
a su país?
R.
LA RELACION ENTRE
DESASTRES Y
DESARROLLO
1
18
Desast r es y desar r ol l o
Cómo varía la vulnerabilidad entre y dentro de
los países
El desarrollo es, en parte, un proceso de inversión y capitalización de
economías a través de períodos de múltiples años. Hay, por supuesto,
amplias diferencias en los tipos de economías, cada una sujeta a diferentes
procesos y patrones de inversión, cambio institucional y reorganización
estructural. Cada tipo exhibirá una sensibilidad distinta, tanto a corto como a
largo plazo, a los impactos de una variedad de desastres y tipos de amenazas
mayores.
Como objeto de análisis, considere como ejemplo cuatro categorías de
economías comúnmente definidas. Se debe enfatizar que estas economías
representan etapas generalizadas de desarrollo y que la superposición es
inevitable. El propósito principal aquí es enfocar en efectos diferenciales
amplios. Los cuatro tipos de economías son las siguientes:
! Economías de industrialización reciente, altamente urbanizadas, con
alta densidad de población urbana.
! Economías rurales/agrícolas, característica de muchos países menos
desarrollados – en proceso de ajuste estructural, adaptables,
descentralizadas.
! Economías de islas pequeñas – economías de cultivo único o de un
sólo producto básico.
! Economías altamente presionadas – estas son altamente vulnerables
y pueden caer rápidamente en catastrófico declive económico. La
situación es a menudo causada o exacerbada por guerras civiles o
formas parecidas de conflicto o trastornos internos.
Utilizando estas cuatro categorías, podemos comenzar a desarrollar una
visión general de cómo difieren los varios tipos de economías en su
vulnerabilidad global ante cada tipo de impacto.
Economías de industrialización reciente
Las economías de las áreas de industrialización nueva son relativamente
indiferentes a los daños agrícolas. Pueden, generalmente, sobrellevar
pérdidas en este sector. Por ejemplo, hay a menudo suficientes reservas
financieras para la compra de alimentos en mercados de comercio global.
También, pueden haber más alternativas de empleo, a corto plazo, para los
trabajadores agrícolas. Por otro lado, estas economías pueden ser vulnerables
a daños de infraestructura tales como sistemas de energía, transporte,
comunicaciones y servicios públicos, causados por terremotos y tormentas
tropicales.
Economías rurales/agrícolas
Estas economías, que con frecuencia caracterizan a los países menos
desarrollados, son relativamente inmune a los desastres de impacto corto y
repentino. Sin embargo, son susceptibles a los desastres que tienen un
impacto rural extenso, en especial: sequías, graves daños causados por
insectos y conflictos civiles.
19
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
Economías de islas pequeñas
La economía de las islas frecuentemente depende de pocos tipos de cultivos
o productos básicos. Son, a menudo, susceptibles en particular a las
tormentas tropicales (con destrucción a los cultivos y daño a los puertos),
sequías y erupciones volcánicas. Dos huracanes en Dominica a fines de 1970
causaron pérdidas directas, indirectas y secundarias de alrededor de
US$1700 millones. En Jamaica en 1988, la producción doméstica bruta bajó
aproximadamente en un dos por ciento, después del Huracán Gilbert, en
comparación con el cinco por ciento de crecimiento proyectado para ese año.
Economías altamente presionadas
Generalmente, las economías que se encuentran altamente presionadas y con
conflictos civiles son a su vez particularmente vulnerables a sequías y
grandes inundaciones. Pero casi todos los trastornos relacionados a desastres
producirán un impacto de inestabilidad en estas economías.
Los desastres pueden también causar inestabilidad en otros procesos que
complementan o apuntalan actividades de desarrollo; destacándose las
actividades de ajuste estructural. Los requisitos para una recuperación y
reconstrucción inmediata después de un extensivo desastre repentino,
pueden invertir y alterar los procesos de ajuste, mientras agravan aún más
sus efectos negativos. Por ejemplo, dependiendo de las condiciones
especiales del desastre, los gastos públicos pueden requerir un aumento
substancioso, mientras que al mismo tiempo el empleo y la producción
descienden y las inversiones y los ahorros disminuyen. El resultado será una
disminución mayor en las perspectivas de desarrollo futuro.
P. ¿Cuáles son los sectores más probables de la economía de su país
que se verían afectados por los desastres?
R.
LA RELACION ENTRE
DESASTRES Y
DESARROLLO
1
20
Desast r es y desar r ol l o
ESTUDIO DE CASOS
Huracanes David y Frederick
En 1979, el Huracán David azotó la República
Dominicana. Días después el Huracán Frederick
azotó también la isla. La combinación de vientos de
alta velocidad con las inundaciones consiguientes
causaron extensas destrucciones de viviendas,
infraestructura agrícola, producción, energía eléctrica,
suministro de agua potable, así como daño a la
infraestructura física en general y también al medio
ambiente. Se estima que unas 2100 personas
perecieron en las tormentas. Esta cifra podría haber
sido aún mucho más alta de no haber sido por un
acertado sistema de alarma y plan de evacuación.
Más de 600.000 personas (10% de la población del
país) quedaron sin hogar. Fue imposible obtener
cifras de confiar en cuanto a los heridos o sobre los
que quedaron sin empleo. Las pérdidas directas de
estos desastres se estimaron en US$842 millones.
Las pérdidas económicas indirectas se estimaron
en US$464 millones de déficit en la balanza de pagos.
Esto se debió a un aumento en las importaciones
necesarias con posterioridad al desastre y a un
descenso en la exportación de bananas y otros
cultivos. El déficit fiscal incrementó en US$303
millones debido al aumento en los gastos de ayuda,
rehabilitación y reconstrucción y a una disminución en
los ingresos provenientes de las exportaciones (figura
2, página 5).
La producción doméstica bruta ascendió a un ritmo
más rápido durante los años sucesivos al desastre.
Esto se debió, por lo menos en parte, a una recesión
económica anterior causada por el aumento en los
precios del petróleo. Existe limitada información
acerca de los efectos de la inflación y acerca de las
fluctuaciones en la reserva monetaria después de los
desastres.*
El Fenómeno de El Niño de 1982 y 1983
Cambios en las corrientes atmosféricas en el
Pacífico Sur en 1982 y 1983, afectaron a Bolivia,
Chile, Ecuador y Perú, en diferentes formas e
intensidades. Hubo inundaciones en casi toda la
zona costal del Ecuador y del Norte del Perú, como
también en la región amazónica de Bolivia. Una
considerable sequía afectó el altiplano de Bolivia y
Perú. La temperatura y la salinidad del agua de mar
fueron adversamente afectadas.
El número de muertos y la cantidad de heridos no
fue alta; 298.000 personas quedaron sin hogar por
causa de las inundaciones. Un total de 3.7 millones
de personas fueron directamente afectadas por una
pérdida total o parcial de sus medios de producción,
la desaparición de los servicios de sanidad y
educación, la escasez de alimentos y el deterioro de
los niveles nutricionales, un aumento en la
morbosidad y la escasez de productos alimenticios y
agrícolas.
La sequía del altiplano empujó a los más pobres
a un estado cercano a la inanición y resultó en
nuevas migraciones hacia otras regiones y países.
Sólo ha habido una recuperación reciente de la
situación que existió en esta región antes del
desastre.
Tanto los pescadores de menor escala como las
industrias pesqueras fueron afectadas
considerablemente por la reducción de peces
causada por los cambios en la composición de las
aguas del océano. Algunas especies de peces
emigraron o murieron. La industria pesquera se ha
recuperado de este desastre sólo recientemente.
Las pérdidas directas en Bolivia, Ecuador y Perú
se estimaron en US$1.3 mil millones. Incluyen
deudas de capital social y pérdidas inventariales en
agricultura, transporte, producción de petróleo,
pesca y en la infraestructura social. Las pérdidas
indirectas llegaron a US$2.6 mil millones, debido a la
reducción de producción agrícola, industrial y
pesquera, así como también aumentaron los costos
y disminuyeron los ingresos en el transporte.
El total de pérdidas aumentó a US$3.9 mil
millones. Por lo que el costo de este desastre fue el
segundo en intensidad en la historia reciente de la
región (figura 2). Estas pérdidas representan
alrededor del 10% del PNB de estos países, casi el
50% de los ingresos del sector público en esa época.
Bolivia, con la economía más frágil fue, de lejos, el
país más adversamente afectado.
21
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
El Fenómeno de El Niño de 1982 y 1983 (continuo)
Los efectos secundarios en el desarrollo
económico fueron substanciales. Los efectos
negativos en la balanza de pagos alcanzaron una
cifra estimada en US$621 millones en el bienio de
1982-83 debido a la disminución en las exportaciones
de pesca, agrícola y ganadera. La proporción entre el
sector público y el PNB aumentó notablemente. Esto
se debió a un descenso en las entradas derivadas del
valor de impuesto agregado y en los impuestos de
exportación, al mismo tiempo que en los gastos
inesperados relativos a las labores de auxilio,
rehabilitación y reconstrucción.
La tasa de crecimiento del producto nacional
bruto y de la producción per cápita disminuyó en un
10% en estos tres países. El índice de precios del
consumidor aumentó hasta casi un 50% en algunos
casos, debido principalmente al aumento en los
precios de alimentos causado por la reducción en la
producción y la especulación.*
* Adaptado de J. Roberto Jovel, “Los Efectos Económicos y Sociales de los Desastres Naturales en América Latina y el Caribe,” CEPAL 1989
RESUMEN
! La relación entre desastres y desarrollo puede resumirse en los
cuatro conceptos siguientes:
– el desarrollo puede aumentar la vulnerabilidad
– el desarrollo puede reducir la vulnerabilidad
– los desastres pueden frenar el desarrollo
– los desastres pueden proporcionar oportunidades de desarrollo
! Los efectos de los desastres varían con el tipo de amenaza que
cause los desastres
! La vulnerabilidad vería según las sociedades y las economías.
Cuatro de los tipos básicos de economías analizadas son:
– economías de industrialización reciente
– economías rurales/agrícolas
– economías de islas pequeñas
– economías altamente presionadas
LA RELACION ENTRE
DESASTRES Y
DESARROLLO
1
1
22
Desast r es y desar r ol l o
NOTAS
23
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
ENTENDI MI ENTO Y EXPLOTACI ÓN
DE LAS CONEXI ONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
Esta parte del módulo está diseñada para intensificar su entendimiento de:
! cómo los desastres pueden impactar los programas de desarrollo
! cómo los programas de desarrollo pueden aumentar la vulnerabilidad
! cómo los programas de desarrollo pueden diseñarse para disminuir la
vulnerabilidad
! cómo los programas de recuperación de desastres pueden diseñarse para
promover el desarrollo al mismo tiempo que disminuyen la vulnerabilidad
El impacto de los desastres sobre los
programas de desarrollo
Los desastres pueden impedir significativamente la eficacia de la distribu-
ción de recursos. El daño se causa de muchas formas y el impacto puede ser
tan complejo como la economía misma. Sin embargo, al examinar las cuatro
categorías de impacto que se indican a continuación, se puede lograr una
amplia visualización de los mecanismos de los trastomos causados.
! pérdida de recursos
! interrupción de programas y traslado de recursos cruciales a otras
necesidades de más corto plazo
! impactos negativos en el entorno inversionista
! trastornos de los sectores no formales
Pérdida de recursos
Los recursos para el desarrollo se pierden cuando un desastre destruye el
producto de inversiones anteriores. Las principales pérdidas de los recursos
para el desarrollo provienen de los daños causados al capital social y al
inventario. Este es inicialmente el efecto más visible de los desastres de
impacto súbito. Las tormentas tropicales pueden destruir fábricas, puertos
pesqueros, sistemas de energía y de telecomunicaciones.
Los terremotos dañan y destruyen edificios, transporte y servicios públicos.
Los desastres tienen un impacto económico especialmente destructivo en
áreas donde las alternativas de los bienes destruidos son muy pocas o donde
esos bienes son esenciales.
Se pierden aún más recursos para el desarrollo al reducirse la producción
de artículos para el consumo y la provisión de servicios. Esto resulta de los
trastornos directos causados por el desastre y sus efectos locales inmediatos
2 22 22
Los desastres pueden
alterar los potenciales
de desarrollo
Daño a cables de energía
causado por una tormenta
– Mozambique, 1985
UNDRO Noticias, Marzo/
Abril 1985
24
Desast r es y desar r ol l o
y, por consiguiente, del aumento que se produce en el costo de los artículos y
servicios. Las pérdidas de ingresos resultantes de las pérdidas de producción
tienen un impacto particularmente depresivo sobre la capacidad del
consumidor para adquirir artículos y servicios.
La pérdida en la productividad puede también resultar en pérdida para
los mercados de exportación; por ejemplo, una plantación de cocos en la
India que sufre daños a consecuencia de un ciclón, le llevará cinco años para
regenerarse y durante este tiempo otros países productores de coco
abarcarán su parte en el mercado.
Traslado de recursos
Las actividades realizadas para fines de desarrollo pueden también recibir
impactos negativos al interrumpirse la marcha de sus programas,
permitiendo que se trasladen recursos de programas de largo plazo, a
programas altamente evidentes de corto plazo, que tratan con la
recuperación y respuesta a emergencias.
Los efectos secundarios de un desastre de magnitud pueden también
alterar el proceso del desarrollo. Van incluidos, en estos efectos secundarios
de impacto económico directo, la inflación, problemas en la balanza de
pagos, incremento en gastos fiscales y disminución en las reservas
monetarias. Un aumento en las deudas del país significa que mientras éstas
aumenten, el país tendrá menos recursos disponibles para dedicarlo a
inversiones productivas. Las consecuencias por lo general son: la reducción
en el crecimiento económico, retrasos de los programas de desarrollo, la
cancelación de programas y la falta de incentivos para nuevas inversiones.
Impacto en el entorno inversionista
La repetición de los desastres tiene, en particular, un impacto negativo sobre
el incentivo para nuevas inversiones. Para atraer a los inversionistas se
necesita un clima de estabilidad y seguridad. A nivel individual, las pérdidas
repetitivas como consecuencia de acontecimientos peligrosos, pueden
desalentar las inversiones creativas. Bajo condiciones de incertidumbre, los
inversionistas tanto extranjeros como nacionales tendrán una actitud muy
cautelosa en cuanto al apoyo de una actividad empresarial.
Impacto sobre el sector no formal
Los desastres tienen impactos negativos especiales sobre el sector no formal.
Los costos de los desastres son a menudo subestimados porque normalmente
no se toman en cuenta los trastornos de esta parte de la economía. En
muchas sociedades, la economía no formal, aunque no se incluye general-
mente en las estadísticas de economía nacional, puede abarcar una porción
substancial del total de la población. El sector no formal es en especial
vulnerable a los daños de vivienda porque las casas sirven a menudo como
sitios donde se llevan a cabo actividades comerciales. Una vez que el negocio
local sufre alteraciones, habrán costos indirectos por la pérdida de empleo e
ingresos. El pequeño empresario en este sector puede ser especialmente
sensible al aumento de precios. Además, los mismos esfuerzos de ayuda
pueden inhibir la recuperación en estos sectores. Por ejemplo, la importación
de artículos de auxilio puede crear falta de incentivo a los pequeños
productores, en particular en los sectores de la agricultura, artículos
personales y del hogar.
Hurricane damage
UNDRO Noticias, Marzo/Abril
1985
25
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
ESTUDIO DE CASO
El Terremoto de 1985 en Ciudad de México
Un terremoto de extraordinaria magnitud, 8.1 en la
escala Richter, causó extensos daños en un sector
densamente poblado en el centro de la Ciudad de
México en septiembre de 1985.
El terremoto y sus efectos posteriores causaron la
muerte de más de 10.000 personas; otras 30.000
sufrieron lesiones o efectos psicológicos y cerca de
150.000 quedaron sin hogar.
Aproximadamente 33.600 viviendas fueron
destruidas y 65.000 más sufrieron daños
considerables. Las instalaciones en el sector de la
salud fueron seriamente afectadas, con muchos
hospitales y clínicas destruidos. Casi un cuarto de los
colegios en la ciudad fueron destruidos o seriamente
dañados. Con la misma intensidad de daño fueron
afectados los sistemas de agua, electricidad y
telecomunicaciones en el centro de la ciudad.
Las pérdidas directas se estimaron en US$3.8 mil
millones. Estas pérdidas comprenden la
infraestructura urbana, medios de servicio público y
sus equipos, viviendas, servicios de sanidad y de
educación, comunicaciones, la pequeña industria y
negocios. Las pérdidas indirectas se estimaron en
US$544 millones, incluyendo la disminución de
ingresos y el aumento en los costos para la pequeña
industria y el comercio, comunicaciones, turismo y el
sector de servicios personales. El total de las pérdidas
causado por el terremoto alcanzó los US$4.4 mil
millones haciendo de este desastre natural el más
perjudicial en la región en los últimos años.
Más grave que las pérdidas absolutas es el efecto
que la rehabilitación y la reconstrucción tuvo sobre la
macro economía de México. Los efectos son
especialmente significativos considerando que las
pérdidas totales representaban sólo el 2.7% del
Producto Bruto Doméstico de México. Sin embargo, el
desastre ocurrió al tiempo que el gobierno estaba
aplicando una política de austeridad en los gastos
públicos, los bancos tenían bienes limitados para
hacer frente al aumento en la demanda de créditos y
se pronosticaban más restricciones externas.
Se estimó que en los cinco años que siguieron al
terremoto el efecto negativo en la balanza de pagos
alcanzaría a los US$8.6 mil millones a pesar de las
considerables entradas de pólizas de seguro y
donaciones extranjeras. Se estima también que el
déficit fiscal aumentó aproximadamente en US$1.9 mil
millones debido a los gastos de rehabilitación y de
reconstrucción.
Las demandas de reconstrucción requerían que las
autoridades de México revisaran sus políticas
económicas de modo que pudiesen acomodar las
necesidades más importantes de fondos públicos,
créditos e importaciones. Las prioridades para gastos
públicos fueron reorientadas a proyectos de
reconstrucción dejando sin atender muchos de los
problemas que la ciudad tenía antes del desastre.
Terremoto de la Cuidad de México en 1985
UNDRO/Grieco
26
Desast r es y desar r ol l o
P. Identifique por lo menos dos proyectos importantes de desarrollo
que usted sepa que han sido afectados por desastres:
R.
P. Basándose en sus experiencias identifique alguna de las maneras
en que estos programas han sido interrumpidos a causa de desastres:
R.
Si no le es posible identificar proyectos de desarrollo, seleccione dos de la
lista siguiente y responda a las preguntas:
1. Irrigación, infraestructura rural y servicios agrícolas para incremento
de la producción
2. Proyectos para la gestión de recursos forestales
3. Reestructuración del Banco de Crédito Nacional Agrícola
4. Proyectos Integrados de Desarrollo Rural – servicios de extensión,
adaptación de la investigación y de las pruebas tecnológicas
realizadas en las fincas, irrigación y suministro de aguas rurales,
insumo de cultivos y pesca, rehabilitación y mantenimiento de los
caminos, capacitación para cooperativas agrícolas, asistencia y
capacitación técnica
5. Mejoras de los caminos de acceso a las haciendas/fincas, capacitación
y diversificación de la producción agrícola
6. Planificación educacional, capacitación para sectores específicos,
apoyo para el entrenamiento vocacional
7. Intensificación de los programas de energía eléctrica nacional –
reestructuración financiera y desarrollo de instituciones
8. Reestructuración de empresas con orientación a la exportación
27
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
9. Apoyo técnico y de comercialización para la pequeña y mediana
industria
10. Proyectos para el control de malaria
11. Intensificación de los sistemas para la distribución de alimentos en
sectores urbanos y programas suplementarios de alimentación
12. Ayuda técnica y para obtener créditos para las pequeñas empresas
13. Ayuda en la formación de instituciones para las autoridades
ferroviarias nacionales y para ministerios de transporte
14. Ajuste en el sector de transporte y crédito de inversión
Los programas de desarrollo pueden aumentar
la vulnerabilidad
El subdesarrollo predispone a la población a las consecuencias adversas de
las amenazas naturales y otras. Sin embargo, al mismo tiempo, el proceso de
desarrollo mismo puede aumentar la vulnerabilidad a los desastres. Esta
sección examina la variedad de fuerzas que dan forma a esta relación entre
vulnerabilidad y el carácter de la actividad de desarrollo.
Hay claramente establecida una conexión entre pobreza, marginalización,
sobrepoblación y vulnerabilidad. En gran parte, la vulnerabilidad deriva de la
pobreza. Es más probable que las personas pobres vivan en áreas
vulnerables; por ejemplo, en pendientes vulnerables a los deslizamientos de
tierra; en áreas propensas a las inundaciones; en terrenos agrícolas
marginales. Generalmente, es más probable que en los países más pobres se
encuentre una densa edificación peligrosa, a menudo como resultado de
recursos inadecuados para imponer códigos de construcción apropiados,
además de la carencia de conocimiento y educación pública.
La falta de acceso a la educación y a la información tiene con frecuencia
mayores implicaciones en la vulnerabilidad – la gente simplemente no puede
estar enterada de las opciones abiertas a ellos para reducir la vulnerabilidad.
Los pobres tiene mucho menos bienes para invertir en recursos que pueden
reducir su vulnerabilidad y puede que no quieran hacer alguna inversión si
los beneficios no son claros ni obvios. Es menos probable que la gente pobre
se organice colectivamente para reducir los riesgos, en parte porque los
grupos más pobres normalmente tienen una proporción más grande de
mujeres, niños, ancianos, enfermos y minusválidos. Aún más, después del
desastre, los efectos de la desnutrición y de las enfermedades crónicas hace
que las personas sean más propensas a los riesgos.
Aunque en términos globales el desarrollo, normalmente, contribuirá a la
reducción de la vulnerabilidad ante los desastres naturales, las actividades
de desarrollo dentro de un área pueden aumentar substancialmente ciertos
tipos de vulnerabilidad. Por ejemplo:
! El desarrollo urbano frecuentemente conduce al influjo de grupos de
personas con ingresos relativamente bajos, creando asentamientos a
gran escala en zonas marginales o de densa población o con viviendas
de inferior calidad. Pueden situar las edificaciones en terrenos
defectuosos después de los terremotos, en zonas bajas propensas a las
inundaciones, o en pendientes o laderas propensas a los
deslizamientos de tierra.
El proceso de
desarrollo mismo
puede aumentar la
vulnerabilidad de los
desastres
El desarrollo puede
intensificar la
vulnerabilidad
28
Desast r es y desar r ol l o
ESTUDIO DE CASO
Desarrollo agrícola como agente de desastre en el norte de Sudán*
Aunque los esquemas agrícolas de desarrollo se
crean con la intención de ayudar a estimular la
economía de la nación, estos pueden tornar a los
agricultores rurales más vulnerables a las sequías y a
la hambruna. Tal fue el caso en el norte de Sudán con
anterioridad a la hambruna sufrida en 1984/85,
durante la cual la capacidad de las 4.5 millones de
personas para ganar acceso a los recursos
necesarios se vio totalmente trastornada y en algunos
casos tal acceso fue totalmente imposibilitado.
Antes de que se introdujera en gran escala el
sistema agrícola mecanizado, los agricultores rurales
del norte de Sudán practicaban técnicas de cultivo y
de ganadería, que las ayudaban a preservar la
fertilidad y el poder regenerativo de la tierra. Aunque
eran agricultores que cultivaban para subsistir, el
orden social comprendía una complicada madeja de
ayuda y dependencia mutua, en la cual, en tiempos
difíciles, las personas se ayudaban entre ellas
compartiendo sus recursos.
Sin embargo, comenzó a mediados de los años
setenta una rápida expansión en el sector de la
agricultura mecanizada que alteró el orden social de
los agricultores rurales e imposibilitó la práctica de las
técnicas agrícolas conservadoras. Las personas
fueron desplazadas de las tierras que utilizaban para
cultivos y pastoreo. Las redes sociales fueron
destruidas a medida que ganaba influencia la
economía de mercado. Los dirigentes políticos
tradicionales perdieron gran parte de su poder y las
familias numerosas se fragmentaron, trastornando así
la tradición de la redistribución de las riquezas.
A finales de los años setenta, se utilizaban
alrededor de 1.6 millón de hectáreas (4 millones de
acres) en agricultura mecanizada, reteniendo cada
finca un promedio de 400 hectáreas (1000 acres).
Para 1982, tal cantidad había aumentado a 2.5
millones de hectáreas (6 millones de acres). En
contraste, la tierra utilizada para el cultivo tradicional
permaneció constante en 3.6 millones de hectáreas (9
millones de acres) durante ese período.
Mientras que la cantidad de tierra agrícola
permaneció constante, no sucedió lo mismo con la
población. Más y más personas dependían de la tierra
para su sustento. Lo concentración de las fincas
mecanizadas en los cultivos comerciales destinados
a la exportación dejó a los pobres cada vez más
dependientes del mercado para obtener sus
alimentos y más vulnerables a las fluctuaciones en
los precios y la disponibilidad de trabajo. Además, las
fincas mecanizadas cortaban a través de extensiones
agrícolas tradicionales, rutas migratorias y fuentes
de agua.
Esto dio como resultado el surgimiento de una
nueva clase de gente pobre. Tal clase fue el producto
de una frágil economía de mercado. Para producir
suficiente alimento, los agricultores rurales tuvieron
que intensificar sus técnicas agrícolas. No pudieron
continuar con la rotación de los cultivos, manteniendo
sus regímenes para extirpar la maleza y dejar las
tierras de pastoreo en barbecho para su
regeneración. Estos cambios apresuraron la
degradación de los suelos, la deforestación y el
agotamiento de las fuentes de agua.
La sequía no es un acontecimiento poco frecuente
en el norte de Sudán, sin embargo no todas las
sequías producen hambruna. Para que esta ocurra, la
población debe encontrarse vulnerable e incapacitada
para emplear las medidas preventivas necesarias que
minimicen los efectos de las sequías. Cuando fallaron
las lluvias a comienzos de los años ochenta, estos
nuevos pobres eran ya vulnerables al aumento de los
precios, al fracaso de los cultivos, a la pérdida de
ganado y a la falta de oportunidades de empleo.
Las fincas mecanizadas respondieron a las
sequías reduciendo sus plantaciones, llevando así a
un marcado descenso la cantidad de trabajo
disponible. A fines de 1983, se estimó que 1 millón de
personas en el norte de Sudán habían sido afectadas
por las sequías (Oficina de Ayuda de E.U.A. para los
desastres en el extranjero de la Agencia de
Estadísticas para el Desarrollo Internacional).
Las consecuencias sociales y económicas del
desarrollo agrícola han probado ser desastrosas para
los agricultores rurales pobres, socavando su
capacidad para protegerse ellos mismos contra las
sequías y la degradación ambiental y, al mismo
tiempo, impidiéndoles que logren una viabilidad
económica.
* Este estudio de caso es adaptado de: Mark Duffield, “De emergencia a seguridad social en Sudán- Primera Parte: El Problema”,
en Desastres, Vol. 14, No. 3, 1990.
29
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
! Desarrollo marino y en las zonas de la costa lleva a concentraciones de
población, expuesta a posibles olas ciclónicas, ventarrones,
inundaciones repentinas y riesgos de deslizamientos de tierra. El
desarrollo del turismo puede incrementar substancialmente las
posibilidades de vulnerabilidad cuando las zonas bajas de las playas
se utilizan para desarrollo de infraestructura e inversiones de capital.
Los maremotos y tormentas tropicales pueden rápidamente destruir
estas mejoras al mismo tiempo que ponen en alto riesgo de muerte o
accidentes a los turistas y trabajadores.
! La construcción de transporte y los programas de silvicultura mal
dirigidos llevarán, a menudo, a la deforestación y a mayores riesgos
de deslizamientos de tierra.
! Proyectos para el control de los recursos de agua, incluso diques o
represas y programas de irrigación, aumentan también
potencialmente los riesgos de grandes poblaciones, ya sea
desplazando personas a áreas de más peligro, aumentando los riesgos
a inundaciones más severas o al rompimiento de los diques o
represas.
! Inversiones en las industrias arriesgadas y pobremente controladas
pueden llevar a la concentración de la población alrededor de la
planta, aumento en la contaminación del aire y del agua y el
exponerse a peligros como el escape de materiales tóxicos con
consecuencias crónicas o catastróficas.
! Proyectos relacionados con el desarrollo de ganado pueden llevar a
una pérdida grave de la vegetación, lo que a su vez crea condiciones
cercanas a la desertización en las áreas próximas a los pozos de agua.
! Proyectos agrícolas que promueven los cultivos para la
comercialización pueden reducir la producción de alimentos básicos.
Cada uno de estos ejemplos ilustra la importancia de incluir
evaluaciones de riesgos como parte del programa de planificación y
evaluación, y destaca la importancia crítica del entrenamiento y educación
en estos campos.
P. Identifique un programa de desarrollo basado en su experiencia
personal que haya aumentado la vulnerabilidad de la población y
describa cómo y por qué aumentó la vulnerabilidad.
R.
30
Desast r es y desar r ol l o
Los programas de desarrollo pueden reducir la
vulnerabilidad
Se aplica cada vez más el término mitigación a las medidas que reducen las
pérdidas económicas, así como a aquellas que reducen el número de muertes
y víctimas. Para exponer nuevamente la diferencia entre los dos tipos de
mitigación explicaremos que: la mitigación estructural incluye medidas para
reducir el impacto económico y social de agentes amenazantes y comprende
programas de construcción, especialmente diques o represas, protecciones
contra el viento, terraplenes y construcciones resistentes a las amenazas; la
mitigación no estructural es más comúnmente utilizada para referirse a las
políticas y prácticas que incluyen las políticas sobre el uso de la tierra,
división zonal, diversificación de cultivos, códigos para la construcción, y
procedimientos para pronósticos y avisos. En un concepto más amplio la
mitigación no estructural puede también incluir educación, conocimiento,
conocimiento del medio ambiente, organización comunitaria y estrategias
para la habilitación.
La mitigación es más efectiva como parte de un programa de desarrollo
de mediano a largo plazo que incorpore en los proyectos de inversiones
regulares las medidas a tomar para la reducción de las amenazas. Bajo estas
condiciones los riesgos pueden evaluarse analítica y explícitamente en el
contexto de la planificación nacional y en las revisiones de los programas de
inversiones. Se puede evaluar la efectividad del costo de medidas específicas
para la preparación en caso de emergencias y para las actividades relativas a
la reducción de las amenazas. Hay oportunidades para establecer lazos entre
los gobiernos y las organizaciones internacionales comprometidas en
operaciones de ayuda y rescate y ofrecer oportunidades para que las
instituciones inversionistas asistan a los gobiernos en ganar acceso a nuevos
desarrollos en las tecnologías para la reducción de las amenazas. En el diseño
de proyectos para inversiones regulares y en el sector de préstamos se puede
prestar atención a sistemas de aviso oportuno y a otros elementos de
preparación para emergencias por medio de asistencia financiera y técnica.
El uso de estos programas de desarrollo para disminuir la vulnerabilidad
se incorporará de manera progresiva a todo nivel de preparación de
programas y proyectos y serán revisados dentro de los programas regionales
del PNUD y de otros proyectos de asistencia financiera y técnica. Los
procedimientos estructurados de revisión requerirán que las implicaciones
de desastres de los nuevos proyectos sean tomados en cuenta explícitamente.
Existe una amplia gama de opciones para incorporar medidas de
mitigación dentro de programas regulares para el desarrollo. Cada uno de
los ejemplos siguientes sugerirá maneras de cómo proteger a las poblaciones
y a los bienes económicos críticos contra las amenazas y cómo reducir el
impacto general del desastre.
! Primero, el fortalecimiento de los sistemas urbanos de servicios
públicos y de la infraestructura de apoyo industrial es el objetivo común
de todo proyecto de desarrollo. Esto se logra a través de una variedad de
factores externos, incluso préstamos, asistencia técnica y apoyo para el
desarrollo de instituciones. Los llamados “servicios de recursos
vitales” – agua, electricidad, transporte y comunicaciones pueden
rendirse más efectivos al mismo tiempo que más selectivamente
resistentes a amenazas particulares.
El desarrollo puede
reducir la
vulnerabilidad
La mitigación es
más efectiva como
parte de un
programa de
desarrollo de
mediano a largo
plazo que incorpora
medidas para la
reducción de
amenazas en
proyectos de
inversión regulares
31
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
Las inversiones en los medios de transporte y comunicaciones mejoran
también la capacidad de un país para responder a y recuperarse de una
emergencia grave. Por ejemplo, mejoras en la capacidad de los caminos
tornará más fácil las evacuaciones. Mejores sistemas de comunicaciones
lograrán, a menudo, mejores sistemas de avisos preventivos y a tomar
medidas de preparación y de respuesta más efectivas. Inversiones en
aeropuertos y puentes pueden lograr una entrega más rápida de los
recursos de ayuda.
! Segundo, generalmente hay muchas oportunidades para incorporar
técnicas de construcción que sean resistentes a las amenazas en
programas de viviendas y otros programas de construcción. Estas
oportunidades son por lo general específicas al tipo de vivienda
utilizado en la región y a la naturaleza de las amenazas locales. Tales
medidas pueden reducir substancialmente las víctimas y muertes como
consecuencia de terremotos y tormentas tropicales. Además, estos
programas pueden proteger recursos de gran valor económico
reduciendo el total de los costos de los daños y mejorando las
probabilidades de una recuperación más rápida.
A mayor escala, la aplicación de códigos para la construcción, los
programas de capacitación asociados y un mayor uso de normas para
la división de zonas en desarrollos urbanos, reduce la cantidad de
población en riesgo y la posibilidad de daño a las instalaciones
industriales. Mejoras de los sistemas de drenaje y de las medidas para
la protección de las inundaciones pueden aumentar la protección a las
personas e instalaciones en áreas peligrosas.
! Tercero, inversiones para mejoras administrativas y para el
fortalecimiento de la base de recursos de las instituciones públicas
tendrán un impacto general positivo sobre la efectividad de los arreglos
para la preparación, respuestas a emergencias y la calidad de la
planificación de recuperación de largo plazo. Se puede esperar que los
programas de entrenamiento en general y en especial aquellos que se
centran en el campo técnico y de control, mejoren la ejecución de las
medidas de mitigación y respuesta.
! Por último, los programas agrícolas y forestales otorgan un rango de
oportunidades para la mitigación. Los programas de reforestación
reducen los riesgos de erosión, deslizamientos de tierra e inundaciones
repentinas. Cambios en los patrones de cultivos pueden también
mejorar los problemas de erosión y pérdidas debidas a inundaciones y
sequías. La introducción de cultivos resistentes a insectos o animales
dañinos reduce los impactos económicos y otros impactos de plagas.
Los programas para la conservación de los suelos, la recolección de
agua y el perfeccionamiento de almacenamiento de las fincas mitiga
los efectos de las sequías.
Cada uno de los ejemplos anteriores representan una oportunidad para
la mitigación. Cada uno requiere también de la inversión de escasos
recursos.
La aplicación de
códigos para la
construcción, los
programas de
capacitación
asociados y un
mayor uso de
normas para la
división de zonas en
desarrollos urbanos
reduce la población
en riesgo y la
posibilidad de daño
a las instalaciones
industriales.
32
Desast r es y desar r ol l o
ESTUDIO DE CASO
Un proyecto de forestación en Nepal combina estrategias para el desarrollo y la mitigación
La deforestación de Nepal ha ocurrido de modo
alarmante, con una pérdida anual de 50.000
hectáreas de bosque (o del 2% del total de la foresta).
Tal pérdida de protección a los suelos ha resultado en
una grave erosión en la región montañosa. Ahí, la
densidad de la población ha aumentado en más de
500 personas por kilómetro cuadrado de tierra
cultivada. Se calcula que un 80% de la energía
utilizada en Nepal proviene de la leña, y los bosques
contribuyen con más del 33% de las necesidades de
forraje. Además, el aumento de ganado ha llevado al
sobre pastoreo, lo que significativamente contribuye a
la degradación del medio ambiente.
Durante la década de 1980, el gobierno de Nepal
comenzó la aplicación de un programa de forestación
comunitario para contrarrestar estas tendencias. Este
proyecto en curso está hecho con el propósito de
estimular un aumento en la producción de productos
forestales tales como leña, forraje y madera para el
mejoramiento simultáneo del bienestar rural y de las
condiciones forestales. La estrategia comprende la
descentralización del control del Departamento
Forestal actual y una transformación de su
Comunidad Forestal y de su División de Repoblación
Forestal desde un papel custodial a uno de
colaboración, con las comunidades asumiendo
responsabilidades para la planificación y aplicación de
sus propios proyectos forestales. La deforestación
aumenta los peligros de la degradación ambiental, las
inundaciones y las sequías. El Ministerio para la
conservación forestal y de tierras, conjuntamente con
fondos provenientes del Programa de Desarrollo de las
Naciones Unidas, está prosiguiendo un proyecto para
acrecentar la participación de la comunidad en las
prácticas de mitigación y conservación. Las
actividades en promoción incluyen la plantación de
árboles para forraje, control del aprovechamiento de
los suelos, entrenamiento, la inclusión de personas a
nivel local y de distrito en el proceso de planificación y
la coordinación de las actividades forestales de todos
los proyectos de la comunidad.
Al dar a los agricultores rurales los derechos
comerciales de los productos forestales y
proporcionarles información respecto de la
conservación forestal se espera que tendrán un mayor
interés económico en proteger las tierras forestales y
en multiplicar su producción. Se hace hincapié
especialmente en la capacitación y en las actividades
de divulgación para mujeres quienes realizan la mayor
parte del trabajo relacionado con los productos
forestales en Nepal.
Trabajando a nivel de la población rural, el
programa comunitario forestal de Nepal es un intento
innovador para mejorar la productividad de la tierra y
para reducir la potencialidad de desastres mediante el
establecimiento de una conexión entre el aumento de
la producción y la protección de los recursos
forestales.*
* Adaptado del documento del Proyecto PNUD #NEP/85/017/B/01/12 – Proyecto del gobierno de Nepal
33
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
P. Identifique los objetivos de un proyecto específico de mitigación
actualmente en curso, tal vez como parte de un proyecto de desarrollo
regular. ¿Cómo se obtuvieron los fondos para el componente de
mitigación? ¿Cómo podría medirse el éxito? Seguidamente describa
sus respuestas.
R.
Desastres: oportunidades para iniciativas de desarrollo
Los desastres pueden ser un vehículo para programas de desarrollo de
importancia. El impacto político de los daños y trastornos causados pueden
ser un verdadero catalizador para efectuar cambios. Las iniciativas de
desarrollo inspiradas en los desastres están influenciadas de varias maneras,
pero hay dos aspectos a destacar. Primero, los desastres pueden hacer
resaltar particulares áreas de vulnerabilidad; por ejemplo, donde han
ocurrido serias pérdidas de vidas o donde el daño económico es despropor-
cionado con la fuerza del impacto. El efecto de esto es frecuentemente
resaltar el nivel general de subdesarrollo. Segundo, durante algunas semanas
o meses el ambiente político puede favorecer a un tipo de cambio social y
económico mucho más alto que antes, en áreas como reforma agraria, nuevos
programas de capacitación para el trabajo, mejoramiento de las viviendas y
reestructuración de la base económica (nótese, sin embargo, que esto puede
significar una transferencia de recursos de otras áreas o sectores).
El valor de la ayuda internacional directa otorgada después del desastre
puede parcialmente compensar las pérdidas económicas, aunque estas
sumas son habitualmente mucho más pequeñas en relación a las pérdidas
totales. El influjo oportuno de ayuda constituye raramente más del diez por
ciento de las pérdidas globales y generalmente son considerablemente
menores que estas. En los meses y años que siguen puede haber ayuda para
el desarrollo a largo plazo, la cual de otro modo no hubiese estado
disponible.
Pueden haber también beneficios a largo plazo que emanen de una
drástica reestructuración de la economía como resultado de un desastre. Por
ejemplo, las economías de las pequeñas islas que dependían anteriormente
de un sólo tipo de cultivo pueden ampliar sus bases económicas, a menudo
con ayuda internacional.
Los desastres pueden
elevar el potencial de
desarrollo
El impacto político
de los daños y
trastornos puede ser
un catalizador real
para cambios
34
Desast r es y desar r ol l o
La extensión en la cual las oportunidades de desarrollo pueden
continuarse después de un desastre estará por lo general ceñida o
influenciada por la política de inversión de los donadores para préstamos de
emergencia. Una ilustración es examinar el criterio actual del Banco Mundial
respecto de los préstamos para emergencias invertidos después del desastre.
De acuerdo al Banco:
! la operación debe dirigirse como restauración de bienes o
productividad en una perspectiva de largo plazo – no de ayuda
! las perspectivas de un rendimiento económico deben ser altas
! los efectos de la emergencia deben ser significativos
! los hechos que provocaron la emergencia deben tener pocas
probabilidades de que pronto sucedan nuevamente
! la necesidad de una respuesta urgente debe ser evidente
! se limitan los préstamos para emergencias a casos donde la acción
efectiva puede experimentarse en dos o tres años.
! deben existir algunas perspectivas futuras de reducción de la
amenaza
A menudo se pierden o comprometen las oportunidades de desarrollo
debido a la excesiva atención que se le da a la ayuda recibida. Tal ayuda
puede traer un flujo substancial de recursos a comunidades pequeñas:
recursos que pueden adquirirse localmente. El método para introducir estos
recursos – con frecuencia implica distribución gratis a través de estructuras
locales inadecuadas – puede desalentar la motivación empresarial y de
independencia. La escala y variedad de los recursos externos de ayuda en
algunos desastres hace de éste un problema difícil para contener y destaca la
necesidad de los gobiernos y agencias internacionales para que realcen
continuamente el marco de desarrollo de la respuesta al desastre.
P. ¿Cómo afectan los desastres la intención de las sociedades de
introducir medidas para la mitigación?
R.
Banco Mundial
A menudo se pierden
a comprometen las
oportunidades de
desarrollo debido a
la exagerada
atención que se le da
a la ayuda recibida.
35
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
Diseño de programas de recuperación para reducir la
vulnerabilidad
Es vital asegurarse que la rehabilitación y reconstrucción no dejen a la
sociedad vulnerable o incluso más vulnerable que antes. Esto puede suceder
por una variedad de razones, pero dos causas que deben enfatizarse son la
falta de conocimiento de los factores detallados del riesgo entre los dirigentes
y planificadores, tanto a nivel nacional como comunitario y la tendencia
conjunta para que se excluyan las opciones de desarrollo cuando se toman
las decisiones muy rápidamente y sin la información completa. Hay gran
necesidad de apoyar y guiar a los gobiernos a desarrollar programas
estratégicos de recuperación que encajen con objetivos nacionales de
desarrollo y que lleven a reducciones substanciales de vulnerabilidad.
Hay muchas maneras de dar forma e influenciar el proceso de
reconstrucción. Se destacará la mitigación estructural con el mejoramiento y
la aplicación más amplia de los códigos de construcción y reestructuración
de patrones para el aprovechamiento de la tierra. Estas medidas
administrativas pueden reforzarse y complementarse con cambios en las
políticas de precios y estructuras de subvención para alentar al público a que
tomen medidas específicas de mitigación.
Las intervenciones son especialmente efectivas cuando se enfocan en
áreas de riesgos particularmente altos; por ejemplo, en sectores de viviendas
pobres y en áreas propensas a los terremotos. El sector no formal ofrece
oportunidades especiales de intervención, tales como apoyo para
entrenamiento en trabajos manuales y fondos de préstamos para las
pequeñas empresas de construcción y otras similares.
Es necesario enfatizar cuan importante es basar las medidas para reducir
la vulnerabilidad física en evidencia científica detallada. Una cierta cantidad
de estudios han demostrado cómo se asocian, a menudo, las víctimas y
muertes de terremotos y tormentas de viento con factores de riesgo muy
específicos, particularmente los tipos de material usados en construcción y
características de diseño específicas que afectan la vulnerabilidad de las
estructuras y de sus ocupantes.
Otras oportunidades existen para reducir la vulnerabilidad de la
infraestructura. Estas incluyen mejoras técnicas específicas en las partes
críticas de sistemas de “servicios esenciales”, tales como la prevención de
daño por inundaciones – o desperdicios – a los dispositivos de distribución
o a los equipos de comunicaciones.
Otras áreas para intensificar la protección pueden incluir las oficinas de
gobiernos, los bancos, almacenes de alimentos, terminales de transportes y
colegios. Al mejorar la infraestructura del transporte normalmente se
facilitará la evacuación y la disposición previa de los suministros de
emergencia, las entregas de ayuda, y la consiguiente restauración de los
mercados y servicios en las áreas afectadas.
Resultarán beneficios similares generales del mejoramiento de las
telecomunicaciones del gobierno. La capacidad de compartir información
rápidamente puede perfeccionar tanto el control de la respuesta de
emergencia como la coordinación de la recuperación a largo plazo.
Hay muchos caminos que facilitan la reconstrucción y que también
intensifican la mitigación. Un es juntar, lo más pronto posible, información
técnica detallada sobre factores específicos que influencian la vulnerabilidad.
Las intervenciones
son particularmente
eficaces cuando se
centran en áreas de
especial alto riesgo.
36
Desast r es y desar r ol l o
El componente de asistencia técnica debe incorporarse antes de que se
finalicen las decisiones de planificación.
El apoyo al sector privado, incluyendo al sector no formal es un elemento
clave para el éxito en el control de la reconstrucción. Esto requiere,
especialmente, reforzar el papel del sector financiero. El financiamiento para
la reconstrucción vendrá de las fuentes gubernamentales, de préstamos
locales e internacionales para la reconstrucción, de subvenciones de
asistencia de fuentes internacionales y del capital generado dentro de las
comunidades. Habrán por lo general oportunidades para ayudar a fortalecer
las estructuras bancarias existentes, las asociaciones de ahorro y préstamo
para la vivienda y cooperativas de crédito, proporcionando asesoría técnica y
desarrollo de sistema de información.
Un apoyo similar se necesitará dentro del sistema gubernamental para el
control financiero dentro del período de recuperación. Este puede incluir
asesoría sobre los procedimientos de planificación financiera, informes,
sistemas de supervisión, auditoría y evaluación.
El período de reconstrucción ofrece una oportunidad de ayuda general a
los gobiernos en los procedimientos administrativos, incluso la intensifica-
ción de los programas de capacitación administrativa. Las áreas de especial
importancia incluyen:
! coordinación de los programas de préstamos, subvenciones y
subsidios;
! apoyo de alto nivel a estructuras políticas de desarrollo;
! apoyo para adelantos en los sistemas de responsabilidad centralizada;
! examen e intensificación de los procedimientos de aprobación de
finanzas;
! asistencia en la coordinación de donadores y reclamos de reembolso.
El apoyo para la capacitación del sector privado puede ser una
herramienta crucial para intensificar cambios efectivos durante el período de
reconstrucción. El apoyo estratégico para el entrenamiento vocacional es
habitualmente de especial valor. Tales entrenamientos deben enfocar su
atención en los obstáculos causados por la falta de mano de obra
especializada, más común en el sector de la construcción.
P. Identifique dos tipos de programas de recuperación que tendrían
implicaciones positivas a largo plazo para el desarrollo.
R.
El apoyo al sector
privado, incluyendo
al sector no formal es
un elemento clave
para el éxito en el
control de la
reconstrucción.
RESPUESTA (de la página 34)
! Señala áreas de notable
vulnerabilidad
! Ofrece oportunidad para
fuentes de financiamiento
externo para pagar los
programas de mitigación
! Aumenta la conciencia de
los beneficios que podrían
haberse derivado de la
mitigación
37
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
ESTUDIO DE CASO
Estudio de caso del Pacífico Occidental, Primera Parte
Después de que un fuerte tifón pasó a través de
varias islas del Pacifico Occidental a mediados de los
años ochenta, se realizó una inspección de los daños
para evaluar el tipo de edificación que recibió el peor
impacto y el tipo de daño sufrido por estas estructuras.
La mayoría de los edificios dañados registrados en
los informes fueron aquellos que se contaban entre las
pequeñas viviendas familiares. De estas, el daño
mayor se produjo en los techos, los que fueron
desplazados por la fuerza del viento. Las planchas de
los techos se desprendieron debido al tamaño y
cantidad inadecuada de clavos utilizados para
asegurar el techo al resto de la estructura inferior. En
algunos casos donde los techos habían sido clavados
adecuadamente, el techo entero fue volado por el
viento. Esto se debió a la falta de conexión adecuada
entre par y pared.
Se efectuaron estimaciones de costos para la
restauración. Los costos típicos (costos de repuestos)
oscilaron entre US$3.000 y US$10.000. Tal costo
cubría la reposición del techo y de los daños
estructurales pertinentes y el reemplazo de las
posesiones del dueño por las pérdidas en las aguas
de las fuertes lluvias que acompañaron al tifón.
En el programa de construcción siguiente se
incorporaron elementos al programa de reposición
para reforzar las casas contra las fuerzas de los
vientos de los tifones.
Los elementos considerados fueron los siguientes:
• clavos más largos especiales para techos
• menor espacio entre los clavos
• abrazaderas del metal dobladas para conectar
los pares a la pared y así resistir la fuerza de
levantamiento del viento
• aleros más cortos para disminuir el
levantamiento del techo
• clausuras con sófitos de madera
contrachapada para disminuir el levantamiento
de techo.
El promedio total del costo por vivienda para estas
mejoras fue de US$50, Se anticipaba que se ahorrarían
miles de dólares en un tifón futuro en costos de
reposición, de modo que los elementos de mitigación se
vieron como ahorros probables aunque encarecían un
poco el costo inicial del programa de reconstrucción.
Además de los ahorros monetarios obvios se evitan
también varios efectos no monetarios. No será
necesario que la familia se desplace en el caso de
reconstruir la casa, no se necesitará alojamiento de
emergencia, no habrá pérdidas de efectos personales,
no será necesario alejarse del trabajo por causa del
desastre y no se tendrá que depender de la ayuda
exterior.
Este ejemplo sugiere dos puntos interesantes
respecto de las medidas de mitigación y de
reconstrucción:
1. Las medidas para el desarrollo (en este caso para
reconstrucción) pueden efectivamente incorporar
medidas de mitigación.
2. Las medidas de mitigación no son siempre
costosas. A pesar de existir una tendencia al alza
en los costos de un construcción a medida que los
niveles de seguridad aumentan, hay a menudo
métodos simples y baratos disponibles para
reforzar los muchos tipos de estructuras. Estos
pueden incorporarse a nuevos programas de
desarrollo así como a proyectos de reconstrucción
para reducir la vulnerabilidad sin aumentar
significativamente los costos.*
*Este estudio de caso está compuesto por sucesos reales que ocurren a menudo.
38
Desast r es y desar r ol l o
RESUMEN
! Los desastres pueden frenar el desarrollo por:
– pérdida de recursos
– traslado de recursos a respuestas de emergencia
– depresión del entorno inversionista
– afectación del sector no formal
! El desarrollo puede aumentar la vulnerabilidad por medio de:
– asentamientos urbanos densos
– desarrollo de sitios peligrosos
– degradación ambiental
– accidentes o fallas tecnológicas
– desequilibrio de los sistemas naturales o sociales anteriores
! Los programas de desarrollo pueden reducir la vulnerabilidad por
medio de:
– refortalecimiento de sistemas de servicios urbanos
– técnicas de construcción resistentes a las amenazas
– construcción de instituciones y capacitación de las autoridades
locales
– programas agrícolas y forestales
! Los desastres pueden proporcionar oportunidades de desarrollo al:
– crear una atmósfera social y política de aceptación a los cambios
– destacar el nivel general de subdesarrollo que causó el desastre
– enfocar la atención y la ayuda internacional al área de desastre
! Los programas de recuperación deben diseñarse de modo que
reduzcan la vulnerabilidad por medio de:
– enfocar las áreas de alto riesgo
– apoyo a los sectores privados y no formales
– intensificación de los programas de capacitación administrativa
2
39
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
EVALUACI ON DE LAS
COMPENSACI ONES AL I NVERTI R
EN LA REDUCCI ON DE LA
VULNERABI LI DAD
Esta parte del módulo está diseñada para intensificar su entendimiento de:
! los factores que influencian el análisis de aquellos que deciden sobre las
opciones para la mitigación
! los diferentes tipos de costos, beneficios y efectos
! los modelos y herramientas útiles en la evaluación de las opciones para la
mitigación
En esta sección se plantea la forma en que los gobiernos deciden si deberían
gastar, y que cantidad, en la reducción de la vulnerabilidad. Inversiones
relativamente pequeñas e individuales en la preparación para los desastres o
en su mitigación pueden reducir grandemente las pérdidas repetitivas de
partidas de capital y producción causadas por desastres. Sin embargo, en
todo programa de desarrollo existirá competencia por los recursos y será
necesario establecer las prioridades.
De particular interés aquí son las técnicas y métodos con los cuales
aquellos que deciden comparan las alternativas de desarrollo. Hay un
sinnúmero de modelos que representan las formas en que se hacen las
comparaciones al tomar decisiones respecto del desarrollo.
Con relación a las amenazas y a la reducción de la vulnerabilidad, los
economistas políticos con frecuencia argumentan que las inversiones
“silenciosas” a largo plazo para la preparación o para la mitigación son
raramente miradas con ojos favorables por los políticos. Las consideraciones
a corto plazo tienden a dominar y la mitigación a menudo tiene poca
atracción para las masas, en términos electorales. Para muchas poblaciones,
la preocupación principal es la existencia diaria y esto se refleja
inevitablemente en la esfera política.
En muchos países, los desastres ocurren de modo poco frecuente y es
tal vez comprensible que algunos políticos y funcionarios de gobierno
habitualmente no coticen la posibilidad de tener que justificar la carencia
de gastos en mitigación. Además, si ocurre un desastre, siempre hay un
beneficio que se percibe al “poner el espectáculo” de ayuda a gran escala,
no importando cuán ineficiente esta sea.
3 33 33
En todo programa de
desarrollo existirá
competencia por los
recursos, siendo
necesario establecer
las prioridades.
Para muchas
poblaciones, la
preocupación
principal es la
existencia diaria y
esto se refleja
inevitablemente en
la esfera política.
40
Desast r es y desar r ol l o
Ocurrirán las pérdidas?
El análisis económico de los proyectos se conduce en una atmósfera de riesgo
e incertidumbre. Las situaciones de riesgo se definen generalmente como
aquellas en que las consecuencias potenciales pueden describirse usando
probabilidades de distribución bastante conocidas. El ejemplo de riesgos
como consecuencia de inundaciones se utiliza con frecuencia para ilustrar
esto. Si se sabe que un río se va desbordar llegando a cierto nivel cada 30
años más o menos, existe entonces una situación de riesgo (no de
incertidumbre).
Donde la incertidumbre se encuentra presente, las consecuencias
potenciales no pueden describirse con conocimiento objetivo de las
probabilidades de distribución. Por lo tanto, tales situaciones son mucho
más difíciles de analizar que el riesgo. Estos incluyen muchos sucesos
económicos, políticos y metereológicos donde una serie de influencias
fortuitas dan forma a los hechos. Para utilizar ejemplos extremos, pocos
estadistas se sentirían cómodos en predecir con confianza el derrumbamiento
de la Bolsa, los patrones de desórdenes civiles o la ruta de un tornado.
P. ¿Cuál es la diferencia entre riesgo e incertidumbre?
R.
La mayoría de los gobiernos aceptan el principio de que la mitigación y la
reducción en la vulnerabilidad son componentes importantes de un
portafolio efectivo para el desarrollo y que son más efectivos cuando se
incorporan a un desarrollo en marcha. Por lo tanto, los gobiernos están cada
vez más dispuestos a producir sistemas de planificación para lograrlo.
Donde un marco analítico más estructurado y en el cual se toman
decisiones puede ser útil en la construcción de políticas, hay una serie de
métodos para identificar y clarificar la mezcla compleja de los costos en
competencia y los beneficios asociados con cualquier reestructuración de
las prioridades de inversión para lograr la mitigación de desastres. Esto
métodos permiten comparar las opciones con los niveles. Para la mayoría de
los gobiernos y las agencias internacionales para el desarrollo, el foco
predominante para la comparación será el beneficio de la inversión que
podría proporcionar tal opción.
Debido a que el análisis de los proyectos de desarrollo se lleva a cabo en
el contexto de incertidumre, los métodos para lidiar con esto pueden ser
bastante complejos. No obstante, se han desarrollado un sinnúmero de
enfoques simples y confiables para utilizar en las planificaciones prácticas de
desarrollo. Una discusión más detallada de análisis de costo/beneficio se
incluye en el Apéndice 1.
RIESGO
INCERTIDUMBRE
41
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
¿Se paga ahora o después?
Sería ahora necesario definir dos opciones:
Costo de oportunidad: el costo de oportunidad de un recurso es el costo de su
próxima mejor alternativa. Una persona a quién se utiliza para limpiar y secar
una inundación, generalmente estará empleada en otro tipo de trabajo. El
costo de oportunidad de secar y limpiar es el valor previsto del trabajo que él
o ella hubiese hecho de otro modo. O visto de otra manera, los fondos con que
se esperaba cubrir los gastos de limpiar no deben ocuparse en otra cosa.
Valor actual: Poniendo las cosas a un mismo nivel, los fondos disponibles
para invertirlos productivamente hoy, valen más que los fondos disponibles
para el mismo objetivo en el futuro.
Una elección primordial que enfrentan los gobiernos es si invierten ahora
en preparación o mitigación o, tal vez, más tarde en la recuperación de un
desastre. Por lo general los gobiernos eligen una mezcla de preparación/
mitigación y programas de recuperación.
Las preguntas claves en esta elección son:
“¿Cuales son los costos de oportunidad para invertir en preparación/o
mitigación?”
“¿Es el valor actual de la pérdida futura más alto o más bajo que el costo
en invertir en preparación y/o mitigación?”
Un principio básico que afecta la elección es que los gastos en preparación
y mitigación deben ser menores que el valor actual de las pérdidas estimadas
que se evitarían llevando a cabo las medidas para preparación/mitigación.
Asignación de valores a costos y beneficios
Es difícil estimar el costo de las pérdidas. Mientras que se puede dar un
valor monetario a algunas pérdidas de forma relativamente simple, otras son
más difíciles de valorar. Hay varias categorías de impacto y pérdidas
consiguientes. Una manera de enumerarlas sería las siguiente:
! Efectos monetarios directos: daño y destrucción de infraestructura y
edificios
! Efectos monetarios indirectos: pérdida de producción y gastos de
limpieza (algunos economistas pueden ver esto como costo directo)
! Efectos directos no monetarios: muertes, lesiones, pérdida de
patrimonio cultural
! Efectos indirectos no monetarios: trastornos en escuelas, salud,
estresamiento
! Pérdida de recursos naturales no renovables: los expertos en el medio
ambiente están aumentando el desarrollo de nuevas definiciones para
esto (abarcando tales consideraciones como diversidad genética y
equilibrio ecológico). Ciertamente que incluyen tierra agrícola
productiva y algunos recursos forestales.
A algunos efectos monetarios directos e indirectos se les puede asignar
valores de modo relativamente directo. Sin embargo, cuando los recursos y
las actividades en el sector no formal necesitan asignación de valores, la
cuantificación es más difícil, especialmente con las medidas de ingresos.
EVALUACION DE LAS
COMPENSACIONES AL
INVERTIR EN LA REDUCCION
DE LA VULNERABI LI DAD
3
COSTO DE OPORTUNIDAD
VALOR ACTUAL
RESPUESTA (de la página 40)
Las situaciones de riesgo se
pueden predecir con cierto
grado de confianza – la
incertidumbre es imposible
de predecir.
42
Desast r es y desar r ol l o
Los efectos directos no monetarios son también problemáticos. Cuando se
miden los costos de muertes y víctimas se obliga a utilizar métodos usados
para la economía de salud y la industria de seguros; métodos y críticas ya
establecidos. Sin embargo, existe mucha controversia.
Asignar valor al patrimonio cultural dañado o perdido es aún más
controvertido, pero puede ser viable. Encontrar valores apropiados para
efectos no monetarios indirectos es mucho más difícil. Algunos costos
simplemente no se pueden cuantificar de ningún modo razonable, en
particular los efectos psicológicos. Finalmente, agregar los costos asociados
con pérdidas de recursos naturales no renovables es extremadamente difícil,
primeramente debido a las dificultades que se presentan para fijar precios a
los productos perdidos.
Hay problemas similares en cuantificar los beneficios. Cuando se analiza
una inversión en preparación/mitigación los beneficios primarios pueden
definirse como ahorros de las pérdidas que podrían haber ocurrido. Por lo
tanto, existen los mismos problemas en asignar valores como aquellos
indicados anteriormente. Pero hay también beneficios secundarios que son
tan o más difíciles de cuantificar. Estos incluyen mejoras en el clima de
desarrollo que resulta de la estabilidad y mayor certidumbre y
mantenimiento de un espíritu empresarial dentro de las comunidades.
Los costos de las medidas para lidiar con la preparación y la mitigación
son generalmente los más fáciles de cuantificar. Es normalmente posible
lograr estimaciones exactas, especialmente para inversión de capital
planificado usando métodos sistemas y recursos bien definidos, en
períodos de tiempo relativamente cortos.
P. ¿Qué es más fácil de predecir con exactitud: los costos, los
beneficios, o las pérdidas?
R.
Algunos costos
simplemente no se
pueden cuantificar de
ningún modo
razonable.
43
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
ESTUDIO DE CASO
Estudio de caso en el Pacífico Occidental, Segunda Parte
Inmediatamente después del tifón que destruyó
casas y negocios en el Pacífico (vea la página 27)
siguió un instantáneo “auge en la construcción” que
rápidamente despojó de recursos locales a los isleños.
Se dispuso de fondos del gobierno
(complementados con ayuda internacional) para una
inmediata reconstrucción de las estructuras dañadas
basándose en la extensión de los daños sufridos
calculados sobre precios, anteriores al tifón, para
materiales y mano de obra. Hubo en sentimiento
general entre la población de sacar ventaja de las
subvenciones y del bajo costo de los préstamos
mientras duraran los fondos y un temor de que estos
programas pudiesen desaparecer tan pronto como
hubiesen aparecido.
Los trabajadores especializados en el ramo de la
construcción subieron rápidamente sus tarifas, los
capataces y jefes de equipos de las compañías más
grandes abandonaron sus puestos para empezar sus
propios negocios. El costo de los materiales de
construcción se duplicó en cinco semanas y todos los
obreros especializados trabajaron bajo contrato para
reparar las grandes empresas y las casas lujosas de
verano de los adinerados.
Las compañías locales rápidamente pusieron
avisos para atraer a trabajadores de las islas vecinas
que no habían sido afectadas, atrayendo finalmente
también a muchos oportunistas de otros países.
Muchos propietarios quedaron sin trabajo debido a
la destrucción del lugar de trabajo de sus empleadores
o de sus propios medios de sustento. Estos no fueron
contratados en la construcción porque no eran
especializados o no tenían herramientas. Las
subvenciones y préstamos obtenidos, probaron ahora
ser muy pequeños para restaurar sus pérdidas debido
al alza en los precios de los materiales y al alza de
las tarifas de los trabajadores calificados (si es que se
podía encontrar a alguno que quisiera trabajar en una
construcción pequeña en lugar de hacerlo en un gran
negocio).
Una agencia de desarrollo local comprendió la
difícil situación en que se encontraban los pequeños
propietarios e inició un programa de autoayuda en
construcción, incorporando técnicas de capacitación
en oficios y en mitigación de desastres que podrían
integrarse fácilmente en la reparación de pequeñas
viviendas familiares. Se formaron asociaciones de
vecinos para ayudar a coordinar reuniones de grupo y
organizar los esfuerzos cooperativos para la
reconstrucción. Los abastecedores de materiales
fueron instruidos sobre las técnicas de mitigación para
apoyar a los constructores.
Con las calificaciones que adquirieron y los ahorros
en el costo de la mano de obra para la reconstrucción
de sus hogares, muchas familias pudieron reparar
completamente sus hogares de manera que quedaron
más firmes que antes del tifón. No sólo quedaron las
casas más sólidas sino que los dueños ganaron una
nueva autosuficiencia y una comprensión de cómo
reducir su propia vulnerabilidad.
44
Desast r es y desar r ol l o
Cómo juzgar la eficacia de una serie de medidas de
mitigación
Las decisiones para invertir en la preparación o mitigación necesitan verse en
el contexto de cuán efectivas serán en realidad “la serie de medidas” para la
preparación o mitigación. Por lo general se sostiene que la efectividad de los
costos varía según el tipo de desastre. Los desastres de comienzo repentino
relativamente pronosticables; p.ej., tormentas tropicales, son generalmente
merecedores de una inversión substancial en programas tales como la
construcción de viviendas resistentes a los vientos y medidas de control para
las inundaciones. Algunos aspectos de la mitigación para desastres de
comienzo repentino que no se pueden predecir, tales como los terremotos,
son también buenos candidatos para la inversión. Se sabe bastante sobre
medidas técnicas de protección, y normalmente vale la pena proteger los
proyectos de desarrollo que se transformarían en una catástrofe en caso de
terremotos, como sería en el caso de las represas.
Los desastres ambientales de comienzo lento, tales como la excesiva
acumulación de lodo y la intensificación de riesgos de las inundaciones (un
problema en Bangladesh, por ejemplo), son más problemáticos en términos
de inversión. Los costos de protección son generalmente muy altos y se
necesitan altos niveles de inversión, no sólo en la infraestructura sino que
también en la recopilación de datos, en la coordinación de las planificaciones
y en la toma de decisiones, como también en la educación pública. El costo
de todo esto tiene que ser incluido en toda decisión de inversión.
La ventaja que tienen los proyectos escrutinadores que usan métodos
analíticos es que pueden ayudar a enfocar una variedad de posibles
resultados y hacer bastante explícitos los factores que ejercen influencia sobre
estos. Este tipo de enfoque ofrece una amplia selección de opciones para
quienes determinan las políticas a seguir y da la oportunidad de elegir
opciones que logren una serie de objetivos, promoviendo beneficios que se
pueden o no cuantificar.
P. ¿Cuáles son las ventajas de usar métodos formales y
cuantitativos para examinar las opciones de mitigación/prevención?
R.
Los desastres de
comienzo repentino
relativamente
pronosticables; por
ejemplo, tormentas
tropicales, son
generalmente
merecedores de una
inversión substancial
en programas tales
como construcción de
viviendas resistentes
a los vientos y
medidas de control
para las
inundaciones.
RESPUESTA (de la página 42)
Costos.
45
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
RESUMEN
! Siempre hay competencia para los recursos para el desarrollo y es
necesario hacer concesiones
! Los problemas existentes tienen prioridad a los problemas futuros
! Pueden o no ocurrir pérdidas a causa de desastres. Los cálculos de
estas pérdidas deben realizarse en una atmósfera de riesgo y de
incertidumbre
! Los gastos en preparación y mitigación deben ser menores que el
valor actual de las pérdidas estimadas, las cuales podrían evitarse con
tales inversiones. Para hacer esto, deben asignarse valores tanto a los
costos como a los beneficios de cualquier programa propuesto.
! La cuantificación de los beneficios y pérdidas debe incluir:
– efectos monetarios directos e indirectos
– efectos no monetarios directos e indirectos
3
EVALUACION DE LAS
COMPENSACIONES AL
INVERTIR EN LA REDUCCION
DE LA VULNERABI LI DAD
3
RESPUESTA (de la página 44)
! Proporciona niveles de
comparación para las
opciones de los
programas
! Facilita la identificación
de los resultados ya
anticipados y no
anticipados
! Identifica caminos
alternativos para lograr
el mismo objetivo
46
Desast r es y desar r ol l o
NOTAS
47
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
4 44 44
FORJANDO LAS CONEXI ONES
ENTRE DESASTRES Y DESARROLLO
Esta parte del módulo está diseñada para intensificar su entendimiento de:
! el papel actual y potencial que desempeñan los funcionarios de la agencia de
las Naciones Unidas y ONG para ayudar a los países a establecer la conexión
entre desastre y desarrollo.
! por qué las comunidades afectadas necesitan ser partícipes en el diseño y
ejecución de los programas
El papel de la ONU y de las ONG
El PNUD, UNDRO, otras agencias de la ONU y ONG desempeñan un papel
de importancia dentro de un país para promover un mayor conocimiento de
las conexiones entre desastre y desarrollo y de las opciones para reformar las
estrategias nacionales de preparación, mitigación y recuperación del desastre.
Generalmente, se puede considerar que esta función tiene tres partes.
Primero, las organizaciones deben diseñar iniciativas para aumentar el
conocimiento global y el nivel de compromiso de las correspondientes
agencias nacionales respecto a los programas de recuperación relacionados
con la preparación, mitigación y desarrollo. Segundo, funcionarios de la
ONU y de ONG pueden proveer acceso a fuentes de capital y de asistencia
técnica no tradicionales. Tercero, tanto funcionarios de la ONU como de
ONG deben examinar los programas de sus países y otros proyectos
nacionales con el fin de evaluar las oportunidades de mitigación y asegurarse
de que tales esquemas de desarrollo no aumenten la vulnerabilidad.
Aumento del conocimiento y toma de conciencia
Para incorporar los temas de reducción de la vulnerabilidad y mitigación
dentro de programas de desarrollo se requiere de una acción que amplíe la
conciencia de políticos, administradores, dirigentes comunitarios y sobre
todo de aquellas personas dentro del público en general afectadas por el
desastre. De igual modo, reducir el potencial de desastres generado por
programas de desarrollo pobremente concebidos puede necesitar también
que se despierte la conciencia de los planificadores nacionales. Una meta
importante es estimular perspectivas que sean amplias respecto a una
estrategia de mitigación nacional. Se debe alentar a los gobiernos a que desar-
rollen un plan sobre desastres en un aspecto global del país con políticas de
apoyo apropiadas. El componente civil para esto debe extenderse más allá
del gobierno. Deben crearse electorados colaboradores en el campo de la
mitigación entre ONG, los sectores bancarios, financieros y de seguros, la
industria privada y órganos de apoyo desde grupos encargados de políticas
económicas a consejos de seguridad. Cada electorado necesitará de una
estrategia única.
Se debe alentar a los
gobiernos a que
desarrollen un plan
sobre desastres en un
aspecto global del
país con políticas de
apoyo apropiadas.
48
Desast r es y desar r ol l o
Una de las claves de este proceso es un enfoque detallado en los factores de
riesgo y la forma en que varían según los diferentes tipos e intensidades de las
condiciones de la amenaza, según los diferentes tipos de actividades económi-
cas y según la diversidad de la población. Los programas diseñados con aten-
ción pueden ayudar a los políticos y administradores a comprender la natural-
eza y la extensión de los diversos riesgos que enfrentan las comunidades, para
apreciar cómo las personas dentro de estas comunidades ven estos riesgos y
evaluar los efectos económicos de los desastres naturales en la industria, el
comercio y la agricultura. Una función adicional y que se debe cumplir
tempranamente es incentivar el desarrollo de un inventario detallado de las
instalaciones críticas y de los recursos para la reconstrucción, con objeto de
asegurarse de que la planificación se base en la mejor información disponible.
Un segundo requisito es demostrar caminos a seguir para reducir estos
riesgos por medio de una mejor toma de decisiones y de una mejor planifica-
ción. El objetivo es incentivar la planificación para la mitigación del desastre
en diferentes niveles de la administración pública, basada en la evaluación de
riesgos y en un análisis de la vulnerabilidad. Esto será posible solamente si
hay una clara conciencia o conocimiento entre los planificadores nacionales y
regionales, de los beneficios a obtenerse al incluir medidas de mitigación de
desastres en los planes nacionales para el desarrollo, en las propuestas de
planificación para el aprovechamiento de la tierra y en la evaluación de
proyectos en las áreas propensas a las amenazas.
La capacitación será una parte esencial de la estrategia para promover
una amplia participación y cometido, poniendo especial énfasis en el apoyo
otorgado a las instituciones de capacitación para planificadores nacionales.
Se desprenderán beneficios reales de larga duración al integrar estudios sobre
mitigación en el programa general de capacitación.
Promoción del uso de recursos no tradicionales
Funcionarios de la ONU y de ONG pueden desempeñar un papel vital en la
ayuda que los gobiernos utilicen de expertos de las instituciones científicas y
del sector privado en el proceso de planificación del gobierno. Pueden también
incentivar intercambios de personal y de información con otros países que han
lidiado con problemas similares.
Será también importante el acceso a programas de nivel
universitario. Será necesario fortalecer la base de investigación en el
campo de información y capacitación. Las áreas a enfocarse
incluyen el desarrollo de medios que analicen y pronostiquen los
daños de bienes capitales, personas muertas o heridas y alteraciones
de las actividades productivas, y el desarrollo de modelos para
pronosticar los resultados económicos de estos efectos para un
sistema económico en particular.
Los funcionarios de la ONU y de ONG pueden también proveer
legitimidad y acceso a donadores para otorgar financiamiento y
plantar capital para proyectos de mitigación. Las ONG y los
donadores deben aumentar su compromiso para financiar los
programas de recuperación relacionados con la preparación, mitigación y
desarrollo. En particular, muchas de las organizaciones no gubernamentales
tienen flexibilidad dentro de sus mandatos para la provisión de fondos para
traspasar recursos con objeto de promover intervenciones de desarrollo
relacionadas con la recuperación.
ONG y los donadores
deben aumentar su
compromiso para
financiar los
programas de
recuperación
relacionados con la
preparación,
mitigación y
desarrollo.
Voluntario filipino de la
ONU ayuda a construir un
nuevo camino en
Bangladesh.
de PNUD Desarrollo Mundial,
noviembre 1989
49
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
Grupos de apoyo o de presión para la mitigación de desastres pueden ya
estar presente o emerger gradualmente. Su papel puede ser intensificado,
especialmente por las ONG, mejorando el acceso a la información y
apoyando la capacitación para la evaluación de riesgos, para el análisis de la
vulnerabilidad y para la efectividad de organización.
Cómo dar un buen ejemplo
Es de importancia crítica que las agencias de la ONU y las ONG pongan ellos
mismos estos conceptos en práctica como un modelo para las agencias
gubernamentales equivalentes. Esto se logra mejor buscando agresivamente
oportunidades para la mitigación, fondos para su aplicación y examinando
críticamente todos los esquemas de desarrollo para asegurarse de que no
aumenten la vulnerabilidad. Para conseguir esto, se deben identificar y
apoyar los puntos focales del desastre cuyo trabajo consiste en supervisar y
promover las estrategias relacionadas a la mitigación. El foco de acción
dependerá en gran parte de la estructura política dentro del país, pero un
área de destacar será el papel que juega y la contribución de los ministerios
del ramo. Es en estos sectores del gobierno donde pueden encontrarse la
planificación calificada y los recursos para integrar desarrollo y mitigación.
Es necesario que la perspectiva de tal programa sea de largo plazo y
tendrá que tomar en cuenta la tendencia que tienen los gobiernos de ignorar
los proyectos relacionados con desastres en ausencia de un mayor desastre.
El objetivo debe ser construir y mantener un espectro de programas de
apoyo de múltiples sectores para la mitigación promovido por los minister-
ios especializados y para reforzar estos con entrenamiento, continua
incorporación de conciencia o conocimiento y presiones de otros electorados.
En algunos países las ONG disfrutan de una posición de favoritismo con
dirigentes políticos y de gobierno y se encuentran en una posición única para
traer legitimidad a los proyectos de mitigación.
Un argumento primario para el cambio será el costo. La atención de los
políticos y planificadores debe enfocarse sobre la comparación de los costos
al gobierno para lograr niveles más altos de mitigación con los costos en caso
de no ayudar a la mitigación. Al mismo tiempo, habrán continuas oportun-
idades para promover y apoyar una gama de proyectos individuales, incluso
proyectos de demostración. Los proyectos de demostración identifican
medidas que se pueden ejecutar a bajo costo, a menudo comprenden ajustes
de proyectos existentes. Una estrategia adicional temprana es acumular
información sobre la situación actual, usando estudios de riesgo y vulnerabi-
lidad y auditorías de instituciones que ejecutan funciones para los desastres.
P. ¿Cuáles son algunas maneras por las cuales funcionarios de la
ONU y de ONG pueden ayudar a los dirigentes de los países a
promover desarrollo en el contexto de preparación en caso de desastre,
mitigación y recuperación?
R.
FORJANDO LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y
DESARROLLO
4
Un área de énfasis
será la función y
contribución de los
ministerios
especializados
50
Desast r es y desar r ol l o
Establecimiento de conexión entre desastres y
desarrollo – el papel de la comunidad
El papel de la comunidad
Subyacente a todas estas iniciativas de desarrollo está la necesidad de
participación de la comunidad respecto a la mitigación. Por último, las
víctimas de los desastres y los beneficiarios de los programas de desarrollo
son individuos en comunidades locales de países afectados. El fracaso en
hacer partícipe a individuos y comunidades en el diseño y ejecución de los
programas, logrará que los programas sean conceptualizados inadecuada-
mente y ejecutados sólo en parte. Los mejores resultados en establecer
conexión entre la preparación, reducción de la vulnerabilidad y el desarrollo
se obtiene haciendo participar a miembros de la comunidad en riesgo desde
un comienzo.
Los resultados desnivelados de los esquemas a largo plazo de habilitación
de las poblaciones rurales en conexión con los mandatos de las instituciones
internacionales con fondos para el desarrollo, resultan en una preferencia
hacia los grandes proyectos en los cuales grupos interesados que carecen de
poder político y económico están raramente representados. Los gobiernos,
también, encuentran más fácil operar desde una posición centralizada, más
bien que tener programas para consultas de la población rural, especialmente
en las etapas iniciales. Como resultado, la mayoría de los programas de
desarrollo relacionados con desastres tienen un enfoque de nivel descen-
dente, con la participación de las comunidades sirviendo primordialmente
como una ayuda en la ejecución en vez de proporcionar ideas al programa
de planificación. Sin embargo, la investigación al igual que la experiencia
práctica indica que los individuos se comprometen más fácilmente a aplicar
los programas que ellos han ayudado a concebir.
Desafortunadamente, los gobiernos locales, las comunidades y los
individuos raramente tienen el lujo de recursos extras que pueden utilizar
para lograr los objetivos de desarrollo relacionados a desastres. En las
comunidades pobres, las que a menudo se ven particularmente afectadas por
desastres, los problemas de la existencia diaria tienden a sobrepasar las
perspectivas de riesgos más remotos. Por consiguiente, es generalmente
necesario para promover tales iniciativas la ayuda externa en forma de ideas
programáticas, de asistencia técnica y de capital.
Programas de educación pública bien diseñados pueden generar las
actitudes necesarias para crear una convicción de que la preparación es
importante. Con el tiempo, ciertas actitudes pueden formarse sin costos
extraordinarios para los individuos. Por ejemplo, a campesinos individuales
puede enseñárseles a no romper los muros de contención en un área
propensa a las inundaciones, una vez que se den cuenta de que sus tierras se
inundarán de todas maneras, incluso dejando vertir sus aguas a terrenos
vecinos. Sin embargo, las iniciativas de mitigación estructural requerirán
normalmente de múltiples metas para atraer a individuos. Por ejemplo, la
gente construirá estructuras resistentes a las amenazas porque quieren
mejores casas o porque recibirán un subsidio, más bien que porque quedarán
mejor protegidas para un futuro desastre que puede o no ocurrir.
Los mejores
resultados en la
conexión de la
preparación,
reducción de
vulnerabilidad y
desarrollo se
obtienen con la
participación, desde
el comienzo, de los
miembros de la
comunidad a riesgo.
Es importante que
las comunidades
vulnerables reciban
el beneficio de los
programas de
desarrollo
comunitario antes
que impacte un
desastre.
51
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
La mejor esperanza para la recuperación de una comunidad o para la
preparación para un desastre es tener una historia de organización robusta y
una dirección comunitaria bien desarrollada con experiencia en movilizar a
los miembros de la comunidad para coordinar e implementar programas.
Por lo tanto, es importante que las comunidades vulnerables reciban el
beneficio de programas de desarrollo de la comunidad antes de que impacte
un desastre.
No obstante, incluso en áreas sin un historial local fuerte en organización,
el período de recuperación de un desastre mayor de oportunidades únicas
para construir vibrantes organizaciones comunitarias. Está bien
documentado el hecho de que las víctimas de los desastres demuestran
esfuerzos naturales de organización en respuesta a una situación de
emergencia. Durante este período emergen nuevos dirigentes y actúan de
manera que desarrollan confianza en la comunidad. Estos nuevos dirigentes
pueden y a menudo sirven para promover una facultación duradera para sus
ciudadanos. Los programas de recuperación y respuesta que se construyen
basados en el surgimiento de estos dirigentes pueden ser útiles no sólo para
incorporar la mitigación en la recuperación, sino que para promover la
participación duradera de la comunidad en programas de desarrollo.
La participación de la comunidad puede fomentarse de varias maneras en
aquellas comunidades donde la vulnerabilidad es mayor. Un desastre puede
causar un impacto mayor en algunos sectores de la comunidad que en otros.
Para propósitos de desarrollo, los trabajadores con experiencia sienten que
las actividades de mitigación deben comprender comunidades enteras y no
sólo a las víctimas de un desastre anterior. La participación de la comunidad,
donde sea posible, debe ser fomentada por grupos indígenas y por
organizaciones. La organizaciones que tienen conexión previa con las
comunidades son las que tienen mejor posibilidad de ganar la confianza y a
menudo se encuentran cercanas a la comunidad para participar activamente
supervisando la aplicación de las medidas tomadas. La ayuda externa,
entonces, puede tomar la forma de entrenamiento, investigación e
información compartida y financiamiento de proyectos de demostración.
P. Dé un ejemplo de un intento exitoso que cuente con la
participación de potenciales víctimas de un desastre, en el diseño y
ejecución de un programa de prevención o mitigación.
R.
FORJANDO LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y
DESARROLLO
4
Desastres aparte,
en la mayoría de
los casos la
vulnerabilidad
deriva de la
pobreza.
52
Desast r es y desar r ol l o
Desastres aparte, en la mayoría de los casos la vulnerabilidad deriva de la
pobreza. Las familias se asientan en laderas inestables porque los terrenos
son baratos. Las personas conglomeran sus espacios habitacionales porque
no tienen medios para enfrentar otras opciones. Los países permiten proyec-
tos de desarrollo industrial amenazantes porque temen detener el desarrollo
si ponen restricciones. El objetivo primordial del desarrollo debe ser el de
anular los factores sociales y económicos que predisponen a toda la comun-
idad, en efecto a países enteros, a la destitución y que los sitúa al riesgo de su
medio ambiente. Los desastres se multiplican y exponen los efectos de la
pobreza. Los programas de desarrollo deben tomar en cuenta los desastres.
Mary Anderson resume adecuadamente este enfoque y este módulo:
“Incluso la operación de recuperación de desastre más eficientemente
controlada, si se mira desde el punto de vista de ’poner las cosas en orden’,
deja a una sociedad no menos vulnerable a las amenazas naturales. La
preparación/mitigación, por otro lado, produce beneficios, además de
aquellos que son equivalentes a los ahorros de daños de desastres que son
completamente irrealizables por medio de la opción de recuperación. Estas
son, la promoción de un medio ambiente estable que provee incentivos para
las actividades de inversión y empresariales, el desarrollo potencial de un
sentido de eficacia de parte de una población más amplia y el desarrollo de
mejor control y de planificación calificada. Solamente si estas se promueven
y fortalecen puede esperarse que un desarrollo consistente y duradero pueda
jamás alcanzarse. De este modo, la prevención de desastres, incorporada a la
planificación de desarrollo, es un área importante para la inversión y para
lograr y mantener un desarrollo.”
(Mary Anderson “Análisis de los costos y beneficios de las respuestas a desastres
naturales en el contexto de desarrollo.” Documento de trabajo del medio ambiente
No. 29 del Banco Mundial, Washington DC, Mayo 1990.)
RESUMEN
! Las Agencias de la ONU y ONG pueden jugar un papel en la
reformación de las estrategias nacionales en la preparación para casos
de desastres, mitigación y recuperación, esto se logra a través de:
– aumento de conocimientos y toma de conciencia
– demostración de reducción de medidas de riesgo mediante una
mejor toma de decisiones y mejor planificación
– intercambio de expertos técnicos y de información
– legitimización y financiamiento de proyectos para la mitigación
! La ONU y ONG deben procurar dar ejemplos positivos y servir de
modelos para las agencias gubernamentales equivalentes.
! La participación de la comunidad es crítica en el diseño y ejecución
de los programas de mitigación
! Ya que los desastres provienen de situaciones de pobreza, los
programas de desarrollo deben tener como objetivo la reducción de
la pobreza.
4
53
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
ANEXO 1
Análisis de costos y beneficios para la reducción de la vulnerabilidad
en el contexto de incertidumbre
El grado de riesgo e incertidumbre varía en los
diferentes elementos de un proyecto grande y puede
también variar con el tiempo. Una tarea imporatnte
para el planificador es identificar las áreas inestables
y describirlas claramente, para que toda decisión se
tome comprendiendo el grado de seguridad de la
información básica. El análisis de sensibilidad
consiste en comprobar los efectos de las variaciones
en costos seleccionados y los beneficios variables en
las tasas de rendimiento o valor neto actual de un
proyecto.
El análisis de costos y beneficios de proyectos de
desarrollos en el contexto de la incertidumbre es el
tema de un sinnúmero de directivas producidas por
instituciones de desarrollo. (vea por ejemplo,
Proyectos Centrales del Banco Mundial, Nota 2.02
“Riesgo y Análisis de Sensibilidad en el análisis
económico de los proyectos”.
De acuerdo a los diferentes pronósticos o
estimaciones de sucesos futuros, el valor neto actual
pronosticado para un proyecto puede variar en una
gama amplia. Bajo ciertas condiciones un valor de
probabilidad puede asignarse a un resultado dado.
Un valor conocido como valor esperado del valor neto
presente del proyecto toma en cuenta la gama total
de los posibles valores actuales de beneficios netos
de un proyecto. Se calcula pesando todas las
posibilidades con sus frecuencias o probabilidades
relativas correspondientes, y enseguida sumando
para obtener una cifra media.
Por ejemplo, si el valor neto actual puede tomar
valores de + US$20 millones con una probabilidad de
07. y –$80 millones con una probabilidad de 0.3,
entonces el VPN esperado del proyecto es (0.7*20)
+(0.3*80), ó –$10 millones. (Los proyectos con VPN
negativo serán normalmente rechazados).
El análisis de sensibilidad comprende la
comprobación de cómo los cambios en los costos
seleccionados y beneficios variables afectan el valor
neto de un proyecto actual. Ayuda a identificar lo que
en la mayoría de los casos sería un mínimo de
variables, cambios en los que causa variaciones
mayores en el valor actual neto. Estos son los
factores que generalmente necesitan una
investigación más detallada y donde tendrán mayor
influencia los esfuerzos en el control para prevenir
impactos negativos. Un requisito básico es identificar
aquellos valores de las variables en las cuales los
valores actuales netos del proyecto se convierten en
cero (llamado “traslado de valores”). La técnica es
teóricamente simple de comprender, pero
complicada en la práctica por la correlación entre las
variables y la necesidad de tomar en cuenta
variaciones en grupos de variables.
A las variables individuales puede asignárseles
distribución de probabilidades por sus valores. Con
asesoría estadística apropiada, ejemplos de estas
distribuciones de probabilidades, incorporadas al
proceso de análisis de sensibilidad, puede a veces
usarse para generar un ejemplo de valores netos
actuales que se aproximen a la verdadera distribu-
ción de probabilidades de los valores actuales netos.
Es posible entonces dar alguna estimación del
porcentaje de resultados en los cuales el valor neto
actual será aceptable.
55
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
GLOSARI O
Este glosario contiene una lista de los términos para el manejo
de desastres según se utilizan en el Manual sobre Manejo de
Desastres del PNUD/UNDRO. Se mencionan, según sea
necesario, los diferentes usos que el PNUD y otros pueden
encontrar en otros documentos.
Alerta temprana de la hambruna
El proceso de supervisar la situación en áreas conocidas por
ser particularmente vulnerables a los efectos de las sequías,
fracaso de cultivos, o cambios en las condiciones económicas
para permitir que las medidas para remediar la situación se
inicien antes de que las dificultades se agudicen.
Amenaza
(fenómeno o acontecimiento peligroso o arriesgado)
Un acontecimiento raro o extremo en el medio ambiente
natural o en el creado por el hombre que afecta adversamente,
hasta el punto de causar desastre, a la vida humana, propiedad
o actividad.
Una amenaza es un fenómeno natural o creado por el hombre
que puede causar daño físico, pérdidas económicas o poner
en peligro la vida humana y bienestar si ocurre en un área
donde hay asentamientos humanos o en un sector agrícola o
donde hay actividad industrial.
Se debe tomar nota, sin embargo, que en el campo de la
ingeniería, el término se usa en un sentido matemático más
específico, para significar la probabilidad del suceso dentro
de un período específico de tiempo y dentro de un área
específica de un fenómeno en particular potencialmente
dañino y de una intensidad y gravedad determinada.
Amenazas creadas por el hombre
Condición que puede tener consecuencias desastrosas para
una sociedad. Deriva de procesos tecnológicos, actividades
humanas con el medio ambiente, o relaciones dentro o entre
las comunidades.
Amenazas naturales
Fenómeno natural que ocurre en las proximidades y que
presenta una amenaza a las personas, estructura o bienes
económicos y que puede dar cabida a un desastre. Son causa
de condiciones biológicas, geológicas, sísmicas, hidrológicas
o meteorológicas, o procesos en el medio ambiente natural.
Análisis de la vulnerabilidad
El proceso de estimar la vulnerabilidad ante amenazas
potenciales de desastres de elementos específicos en riesgo.
Para propósitos de ingeniería, el análisis de vulnerabilidad
comprende el análisis de datos teóricos y empíricos respecto
de los efectos de particulares fenómenos sobre tipos específicos
de estructuras.
Para propósitos socio-económicos más generales, comprende
el examen de todos los elementos significativos de una
sociedad, incluso consideraciones físicas, sociales y
económicas (ambas a corto y largo plazo) y la dimensión en
la cual los servicios esenciales (y los mecanismos tradicionales
y locales para dar abastos) pueden seguir funcionando.
Cartografía de amenazas
El proceso de establecer geográficamente dónde y hasta qué
punto determinados fenómenos representan una amenaza a
las personas, propiedad, infraestructura y actividades
económicas.
La cartografía de las amenazas representa en un mapa el
resultado de las evaluaciones de las amenazas, mostrando la
frecuencia/probabilidad de un acontecimiento de diversas
magnitudes o duraciones.
Cartografía de riesgos
La presentación de los resultados de la evaluación de los
riesgos en forma de mapa, que muestra los niveles de las
pérdidas esperadas que pueden anticiparse en un área
específica y durante un período de tiempo determinado,
como resultado de amenazas determinadas de un desastre.
Desastre
El acontecimiento de un infortunio repentino o de magnitud
que destruye las estructuras básicas y el funcionamiento
normal de una sociedad (o comunidad). Un acontecimiento o
serie de sucesos que ocasiona víctimas y/o daños o pérdida
de la propiedad, infraestructura, servicios esenciales o medios
de sustento a escala o dimensión más allá de la capacidad
normal de las comunidades afectadas para dar abasto sin
ayuda.
Desastre se utiliza algunas veces también para describir una
situación catastrófica cuyos patrones normales de vida (o
ecosistemas) han sido interrumpidos y se requieren
extraordinarias intervenciones de emergencia para salvar y
preservar la vida humana y/o el medio ambiente. Los desastres
con frecuencia se categorizan de acuerdo a las causas que se
perciben o a la velocidad del impacto. [Ver: Desastres naturales
repentinos; Desastres de comienzo lento; Desastres
tecnológicos; Desastres causados por el hombre.]
Desastre de comienzo lento
(Algunas veces desastre progresivo o emergencias de
comienzo lento)
Situaciones en las cuales la habilidad de las personas para
adquirir alimento y otras necesidades de existencia,
disminuyen lentamente y hasta el punto en que la
sobrevivencia está por último en peligro. Tales situaciones
son típicamente producidas o precipitadas por sequías, fracaso
de cultivos, enfermedades causadas por insectos, u otras
formas de desastres “ecológicos” o negligencias.
56
Desast r es y desar r ol l o
ayuda que puede ser necesaria, sino que también la definición
de los objetivos y la forma en que esta ayuda puede ser
realmente entregada a las víctimas. Requiere dirigir la atención
tanto a las necesidades a corto plazo como a las implicaciones
de largo plazo.
Evaluación de daños
La preparación de estimaciones específicas, cuantificadas de
los daños resultantes de un desastre y las recomendaciones
pertinentes para la reparación, reconstrucción o reemplazo
de estructuras y equipos. La restauración de las actividades
económicas (incluidas las agrícolas).
Evaluación de riesgos (a veces análisis del
riesgo)
El proceso de determinar la naturaleza y la dimensión de las
pérdidas (debidas a los desastres) que pueden anticiparse en
áreas determinadas durante un período específico de tiempo.
La evaluación del riesgo comprende un análisis y una
combinación de datos teóricos y empíricos con respecto a: las
probabilidades de amenazas conocidas de desastres con una
fuerza e intensidad determinada que ocurren en cada área
(“cartografía de desastres”); y las pérdidas (tanto físicas como
funcionales) que se espera resulten de cada elemento en
riesgo, en cada área, del impacto de cada desastre potencial
(“análisis de la vulnerabilidad” y “estimación de las pérdidas
esperadas”).
Evaluación de una amenaza
(A veces análisis/valoración de las amenazas)
El proceso de estimar, en áreas definidas, las probabilidades
de que ocurran fenómenos potencialmente dañinos de ciertas
magnitudes y dentro de un determinado tiempo.
La evaluación de las amenazas comprende el análisis de los
registros históricos formales e informales y de la interpretación
calificada de los mapas existentes topográficos, geológicos,
geomorfológicos, hidrológicos y de uso de la tierra.
Manejo de desastres
Un término colectivo que abarca todos los aspectos de
planificación y respuesta a los desastres, incluidas las
actividades previas y posteriores el desastre. Se refiere al
control de riesgos y a las consecuencias de los desastres.
Mitigación del desastre
Un término colectivo usado para abarcar todas las actividades
que se realizan en anticipación al acontecimiento de un
potencial desastre, incluso la preparación y medidas para la
reducción de riesgos a largo plazo.
El proceso de planificación y la implementación de medidas
para reducir los riesgos asociados con amenazas naturales
conocidas o causadas por el hombre y el enfrentamiento con
los desastres que realmente ocurren. Se diseñan estrategias y
medidas específicas sobre la base de la evaluación de los
riesgos y las decisiones políticas correspondientes a los niveles
de riesgo que se consideren aceptables y de los recursos
Si se detectan con suficiente antelación, se puede actuar de
manera preventiva y así evitar que ocurra excesiva aflicción
o sufrimiento humano. Sin embargo, si se descuidan, pueden
resultar en extensa destitución y sufrimiento y en la necesidad
de una ayuda humanitaria de emergencia como en las
repercusiones de un desastre súbito.
Desastres creados por el hombre
Desastres o situaciones de emergencia cuyas principales causas
directas se identifican como acciones humanas, sean o no
deliberadas. Fuera de los “desastres tecnológicos”, tales
circunstancias comprenden principalmente situaciones en
las cuales la población civil sufre accidentes, pérdidas de
propiedades, de servicios básicos y de medios de sustento
como resultado de guerras, conflictos civiles u otros.
En muchos casos, las personas se ven forzadas a abandonar
sus hogares, lo que da lugar a la formación de congregaciones
de refugiados o a grupos de personas interna o externamente
desplazadas.
Desastres naturales súbitos
Calamidades súbitas causadas por fenómenos naturales tales
como terremotos, inundaciones, tormentas tropicales o
erupciones volcánicas. Se desencadenan con poco o sin aviso
y tienen un impacto adverso inmediato sobre la población
humana, actividades y sistemas económicos.
Desastres tecnológicos
Situaciones en las cuales un gran número de personas,
propiedades, infraestructura, o actividades económicas son
directa y adversamente afectadas por accidentes industriales
de gran magnitud, incidentes de contaminación densa,
accidentes nucleares, accidentes aéreos (sobre zonas pobladas),
incendios masivos y explosiones.
Efectos y perdidas supuestas
El supuesto número de pérdidas de vida, personas heridas,
daño a la propiedad y trastornos en los servicios esenciales y
en la actividad económica debidos al impacto de una particu-
lar amenaza natural o causada por el hombre. Incluye efectos
físico, social/funcional y económico.
Evaluación
(Posterior al desastre) (a veces Evaluación de Daños y de
Necesidades)
El proceso de determinar el impacto de un desastre o
acontecimientos en una sociedad, la necesidad de tomar
medidas de emergencia inmediatas para salvar y mantener
las vidas de los sobrevivientes y las posibilidades de acelerar
la recuperación y el desarrollo.
La evaluación es un proceso interdisciplinario que se emprende
por fases. Comprende: inspeccionar el lugar del evento;
ordenar, evaluar e interpretar la información recibida de
diversas fuentes, sobre las pérdidas directas o indirectas y
sobre los efectos de corto y largo plazo. Abarca, la
determinación de no sólo lo que ha sucedido y el tipo de
57
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
2
asignados (por las autoridades nacionales o internas y
donadores externos).
Algunas instituciones y autores han utilizado el término
mitigación en un sentido estrecho, excluyendo la preparación
para casos de desastre. Ocasionalmente, su definición ha
incluido la respuesta posterior al desastre, siendo entonces
equivalente al control de desastre de acuerdo a la definición
en este glosario.
Preparativos para casos de desastre
Medidas que aseguran la disponibilidad y habilidad de la
sociedad para: a) pronosticar y tomar medidas precautorias
con antelación a una amenaza inminente (en casos donde los
avisos de alarma pueden anticiparse), y b) respuesta y
enfrentamiento con los efectos de un desastre por medio de la
organización y entregaoportuna de medidas de rescate
efectivas, ayuda y otro tipo de asistencia apropiada posteriores
al desastre.
La preparación comprende el desarrollo y comprobación
regular de sistemas de alarma (conectados a los sistemas de
difusión) y los planes para evacuación u otras medidas a
tomar durante el período de alerta de un desastre para
minimizar el potencial de pérdidas de vida y daño físico; la
educación y entrenamiento de funcionarios y de la población
en peligro; el establecimiento de políticas, normas, arreglos
de organización y planes operacionales a aplicarse
seguidamente de
Reconstrucción
La reconstrucción permanente o reemplazo de estructuras
físicas severamente dañadas, la restauración total de todos los
servicios y de la infraestructura local y la revitalización de la
economía (incluso agricultura).
La reconstrucción debe ser totalmente integrada a los planes
de desarrollo a largo plazo, tomando en cuenta los riesgos de
desastres futuros y las posibilidades de reducir esos riesgos
incorporando medidas de mitigación apropiadas. Eso no
implica que las estructuras y los servicios dañados se restauren
en su condición o localidad anterior. Puede incluir el reemplazo
de cualquier arreglo temporal establecido como parte de una
respuesta a una emergencia o a una forma de rehabilitación.
Reducción de riesgos (largo plazo)
Medidas a largo plazo para reducir la dimensión y/o duración
de los efectos adversos posteriores, sobre una sociedad en
riesgo, de un desastre inevitable o que no se puede impedir,
reduciendo la vulnerabilidad de su población, estructuras,
servicios y actividades económicas al impacto de amenazas
conocidas de desastres.
Las medidas típicas de reducción incluyen: mejoramiento en
los niveles de la construcción, la división zonal de las áreas
propensas a las inundaciones y la planificación del uso de la
tierra, diversificación de cultivos y la distribución de
rompevientos. Las medidas son, a menudo, sub-divididas en
“estructurales” y “no estructurales”, “activas” y “pasivas”.
Nota: Algunas fuentes han usado en este contexto” mitigación
de desastres”, mientras que otras has usado” prevención de
desastres”.
Riesgo
Para propósitos de ingeniería, el riesgo se describe como las
pérdidas esperadas (pérdidas de vidas, personas lesionadas,
daño a la propiedad e interrupción en las actividades
económicas) causadas por un fenómeno particular. Riesgo es
la función de la probabilidad de sucesos particulares y las
pérdidas que cada uno causa. Otros analistas utilizan el
término para expresar la probabilidad de que ocurra un
desastre y que resulte en un nivel determinado de pérdidas.
Se dice que un elemento social está “en riesgo” o es “vulner-
able”, si se expone a amenazas de desastres conocidas y es
probable que sufra efectos adversos al impacto de tales
amenazas, siempre y cuando ocurran. Se describe a las
comunidades, estructuras, servicios o actividades pertinentes,
como “elementos en riesgo”.
Vulnerabilidad
La dimensión en la cual una comunidad, estructura, servicio
o área geográfica puede ser dañada o alterada por el impacto
de una amenaza particular de un desastre, debido a su
naturaleza, construcción y proximidad a un terreno peligroso
o a un área propensa al desastre.
Para propósitos de ingeniería, la vulnerabilidad es una función
matemática definida según el grado de pérdida de un elemento
determinado en riesgo o conjunto de tales elementos, que se
espera resulten del impacto de las amenazas de un desastre
de magnitud determinada. Es específico de un tipo especial
de estructura y se expresa en una escala de 0 (sin daños) a 1
(daños totales).
Para propósitos socio-económicos más generales y análisis a
macro nivel, la vulnerabilidad es un concepto definido en
forma menos estricta. Incorpora exámenes del valor intrínseco
de los elementos en cuestión y su valor funcional en su
contribución al bienestar comunal en general y a la respuesta
frente a una emergencia y su recuperación después del desastre
en particular. En muchos casos, es necesario (y suficiente)
decidirse por una clasificación calificadora en términos de
“alta”, “mediana” y “baja” o declaraciones explícitas respecto
de las alteraciones o trastornos que pueden sufrirse.
GLOSARI O