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ISSN: 1852-0774

UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
Instituto de Investigaciones en
Administaci!n" Conta#i$idad % M&todos
Cuantitativos 'aa $a (esti!n
Secci!n de Investigaciones Administativas
Cento de Investigaciones en Administaci!n )*#$ica
CIA)
Subsidiado por la Universidad de Buenos Aires
Documento de Ta#a+o
A,o - N. /
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Centro de Investigaciones en
d!inistraci"n #$blica
Director: Dr. Isidoro Felcman
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2
Nuevos Modelos de Gestión
Pública
La Importancia de la Cultura y el
Liderazgo Después del ig ang
Paradigm!tico
Isidoro Lu"s #elcman

$ Diciembre de %&&' $
3
() La importancia de la cultura y el liderazgo después
del ig ang paradigm!tico
Un estudio publicado hace pocos años atrás (1), hace aportes
significativos al vínculo existente entre Cultura Organizacional
!iderazgo para el análisis, diagn"stico ca#bio organizacional, en
un contexto de creciente globalizaci"n $ue ho día se está
desarrollando entre organizaciones países% &icho traba'o, está
orientado a estudiar el te#a en el á#bito de las corporaciones de
negocios%
(ntentare#os echar una #irada general a los principales planteos del
referido estudio, con la intenci"n de proponer luego la adaptaci"n de
algunos de sus conceptos centrales al te#a de Cultura !iderazgo
en organizaciones p)blicas $ue deben afrontar procesos de ca#bios
en sus #odelos de gesti"n%
*ara ello, sostendre#os $ue esta#os asistiendo a un verdadero +big
bang, paradig#ático en gesti"n p)blica% !o $ue era aceptado hace
algunos años atrás co#o paradig#a predo#inante, ho se pone en
duda% -l hasta ahora vigente paradig#a individualista,
instru#entado #ediante tecnologías de gesti"n p)blica deno#inadas
del .e/ *ublic 0anage#ent (.*0) parece estar estallando ,
adoptando la #etáfora del big bang, sus diferentes frag#entos giran
en el espacio interparadig#ático (luego precisare#os este concepto
4
con #ás detalle)% 1i bien las regularidades hist"ricas per#iten
predecir $ue, abandonado un vie'o paradig#a habitual#ente ter#ina
consolidándose uno nuevo (2), difícil es saber al #o#ento $ue
características va a tener este )lti#o%
3)n así, co#o existen ciertos indicios respecto de los e'es
ideol"gico4conceptuales $ue están orientando el destino de los
#encionados frag#entos, la intenci"n de este artículo es
explicitarlos , en lo posible, anticipar la for#aci"n de un nuevo
paradig#a sus principales características%
-n definitiva, esta#os en presencia de un proceso de ca#bio de
paradig#as $ue, aco#pañado de un ca#bio organizacional,
re$uerirá intervenciones #ás $ue nunca vinculadas con la operaci"n
de variables organizacionales +soft,% -ntre ellas, la cultura el
liderazgo% !a distinci"n entre variables +soft, +hard, se verá #as
adelante%
-l ob'etivo central de este artículo es reflexionar sobre el rol de la
cultura el liderazgo en este proceso de ca#bio organizacional en la
gesti"n publica%
5ea#os a continuaci"n algunas de las preocupaciones principales
del estudio antes #encionado luego dedicare#os algunas
reflexiones destinadas a extender adaptar lo $ue parece ser válido
para la globalizaci"n de las corporaciones de negocios a los procesos
de ca#bio en la gesti"n p)blica (6)7
• La creciente conexión entre países y la globalización de las
corporaciones, no significa que las diferencias culturales
5
estén desapareciendo o disminuyendo. Por el contrario, a
medida que las barreras fronterizas se levantan, las
barreras culturales se bajan, presentando nuevos desafíos y
oportunidades al mundo corporativo.
• uando las culturas se ponen en contacto, puede !aber
convergencia en algunos aspectos, pero sus diferencias
idiosincr"ticas seguramente tender"n a amplificarse. #no de
los mayores desafíos de la globalización es reconocer y
apreciar valores y pr"cticas culturales diversas en diferentes
países del mundo.
• $uc!os expertos est"n de acuerdo que, para triunfar en el
mundo globalizado, los managers deben flexibilizarse para
responder de manera efectiva a valores y pr"cticas
totalmente diferentes con las que ellos est"n acostumbrados
a vivir y sostener. %sto &ltimo significa estar abierto a las
ideas, opiniones y formas de ser de los otros.
• Los líderes globales tienen excepcionales mentes abiertas.
'espetan como los diferentes países !acen las cosas, y
tienen la suficiente imaginación para apreciar porque las
!acen así. (%sto &ltimo es una cualidad innata) *ambién
aquí !ay suficiente coincidencia entre expertos+ se coincide
que reconocer las diferencias y aceptarlas es algo que puede
aprenderse. Los managers globales no nacen, se !acen.
• *odo esto es f"cil decirlo, pero bastante difícil practicarlo.
Los managers que trabajan en contextos globales est"n
inmersos en sus propias culturas, !an sido educados en ellas
y trabajado en ellas por a-os. %n este sentido, es bien sabido
lo difícil que es aceptar pr"cticas y valores que difieren de
la propia experiencia personal. . esto que parece una frase
6
obvia, puede tener consecuencias no deseadas a la !ora de
impulsar acciones en el marco de organizaciones
globalizadas.
• Por ejemplo, el manager americano se siente orgulloso de
ser directo, franco, decir las cosas en la cara del otro, ser
responsable /accountable0. Pero estos valores son casi
&nicos en el mundo. *al como se reporta en varias
investigaciones, todas esas características son considerados
comportamientos ofensivos en muc!as partes de
Latinoamérica, 1sia y algunos países nórdicos.
• Lo curioso es que vemos día a día corporaciones globales
que consideran sus valores y pr"cticas de origen como 2la
&nica y mejor manera de ver el mundo y !acer las cosas3.
Podemos comprobar eso en la declaratoria de valores
corporativos y otros instrumentos similares.
• $encionando otro ejemplo, podemos analizar una diferencia
importante en una característica cultural muy estudiada en
la literatura organizacional+ la tolerancia a la
incertidumbre. La tolerancia a la incertidumbre es muy baja
en las culturas de !ina, 4ingapur, países de lengua
germ"nica y países escandinavos. %n cambio, es alta en
Latinoamérica.
• onsideremos a!ora cómo se comportan individuos en
culturas con alta y baja tolerancia a la incertidumbre. La
mayoría de las personas en culturas de baja tolerancia a la
incertidumbre tienen una fuerte tendencia !acia la
formalización de sus interacciones con otros, documentar
acuerdos en contratos, ser ordenados, conservar arc!ivos de
manera meticulosa, documentar conclusiones obtenidas en
meetings, formalizar procedimientos y políticas, establecer
7
reglas y seguirlas al pie de la letra, tomar riesgos
calculados en forma moderada.
• %n contraste, personas en culturas de alta tolerancia a la
incertidumbre, tienden a confiar en la palabra del otro m"s
que en el contrato formal, est"n menos preocupados con el
orden y los arc!ivos, descansan en las interacciones
informales y en las normas no escritas m"s que en los
procedimientos. *ambién son menos calculativos a la !ora
de asumir riesgos.
• 4i estos individuos de culturas distintas conocen y est"n
alertas respecto de las diferencias, también estar"n m"s
predispuestos a saber que pueden esperar del otro y,
posiblemente, en mejores condiciones de negociar la
resolución de conflictos de maneras m"s razonables, de
resolver problemas en forma consensuada, de implementar
practicas de manera m"s efectiva.
*or las citas anteriores, pode#os apreciar $ue existe una fuerte
vinculaci"n entre cultura, liderazgo gesti"n organizacional8 si
bien cultura liderazgo son di#ensiones de las $ue luego
deno#inare#os +soft,, pocas veces utilizadas en procesos de
ca#bio organizacional, lo cierto es $ue tales di#ensiones existen
pueden ser la clave de grandes 9xitos o rotundos fracasos en dichos
procesos%
3hora bien, cultura liderazgo parecen ser variables clave en la
efectividad con $ue las organizaciones enfrentan proble#as de
globalizaci"n% 3l respecto, ha $uienes podrían afir#ar $ue la
globalizaci"n parece no ser una cuesti"n central en los ca#bios
organizacionales $ue ho enfrenta la gesti"n p)blica, $ue las
principales preocupaciones (despu9s del big bang paradig#ático)
giran en torno a nuevos #odelos organizacionales p)blicos #enos
8
individualistas, #enos 'erár$uicos #as participativos, $ue
aseguren el governance (:) entre la sociedad civil, el #ercado la
defensa del inter9s p)blico representado por el -stado8 o #odelos
organizacionales post;burocráticos #ás orientados a conceptos de
valor de los resultados para la ciudadanía, satisfacci"n del cliente,
gesti"n por resultados, #e'ora continua, calidad aprendiza'e%
&e todas for#as, la globalizaci"n es un proceso $ue no solo afecta a
organizaciones sino ta#bi9n a países, la inclusi"n de ellos en el
#undo globalizado se evidencia co#o factor de 9xito para el
creci#iento econ"#ico% .o sería desacertado incluir en la agenda
del ca#bio organizacional en gesti"n p)blica la cuesti"n de la
globalizaci"n co#o enfrentarla, no solo desde la visi"n de las
corporaciones $ue se globalizan, sino ta#bi9n desde los países $ue
se globalizan e i#pulsan dicha globalizaci"n co#o política de
-stado% (ntegrarse a un blo$ue regional de naciones, i#pulsar
políticas de co#ercio exterior, fo#entar el interca#bio co#ercial
co#o instru#ento del desarrollo econ"#ico, son e'es de acci"n $ue
se i#pulsan desde los -stados $ue, segura#ente, habrán de
re$uerir #anagers profesionales de la gesti"n p)blica sensibles a las
diferencias culturales al i#pacto $ue ello tiene en el liderazgo e
i#pulso de tales acciones%
-ste artículo no pretende girar sus argu#entos en torno a la
globalizaci"n, sino rescatar de los estudios antes #encionados, la
idea $ue los ca#bios organizacionales son i#pulsados por líderes,
$ue el liderazgo efectivo en procesos de ca#bio esta cultural#ente
sustentado (culturall endorsed leadership)7 no ha líderes efectivos
en general, sino líderes efectivos $ue lo serán en la #edida $ue sus
actitudes, habilidades co#porta#ientos sean coherentes con la
cultura $ue los sostiene (<)%
-n definitiva, no todas las culturas tienen el #is#o concepto de lo
$ue es un líder efectivo7 el liderazgo es cultural#ente contingente%
9
-sto $uiere decir $ue la i#portancia $ue se le atribue, lo $ue
distintos países consideran un líder efectivo, varía en diferentes
culturas%
Conclusi"n7 la consideraci"n $ue la gente tiene por los líderes varía
co#o resultado de fuerzas culturales en los países o regiones donde
dichos líderes act)an%
3ceptando lo anterior, la cuesti"n $ue ocupará nuestra atenci"n en
pr"xi#os puntos es7 si esta#os frente a un big bang paradig#ático,
todo indica $ue el proceso finalizará con la consolidaci"n de un
nuevo paradig#a, un nuevo #odelo organizacional de gesti"n
p)blica nuevas tecnologías de gesti"n p)blica $ue hagan posible
su instalaci"n efectiva, =cuál es el #odelo de liderazgo $ue habrá de
asegurar congruencia entre el #odelo organizacional el liderazgo
re$uerido para dicho #odelo>
-'e#plo7 si el #odelo organizacional 'erár$uico (burocrático;
/eberiano) re$uiere un líder +ad#inistrador, a'ustado al
cu#pli#iento de nor#as procesos (ste/ardship), el #odelo
organizacional individualista (instalado con las refor#as neo;
liberales de los años ?@4A@) re$uiere un líder +e#prendedor,
(entrepreneur), =cual es el líder re$uerido por el nuevo #odelo en
desarrollo> (B)
=!as sociedades donde dichos ca#bios se produzcan, están en
condiciones de soportar cultural#ente a dichos líderes> =Ca
congruencia entre la cultura el liderazgo re$uerido para conducir
un proceso de ca#bio co#o el $ue i#agina#os en la gesti"n
p)blica>
10
-n este sentido, ha aportes $ue identifican #odelos de liderazgo
sobre los cuales se pueden for#ular hip"tesis de congruencia%
5ere#os hacia el final del artículo consideraciones al respecto%
3ntes de avanzar, algunas precisiones conceptuales% 3 lo largo del
articulo hablare#os repetida#ente de paradig#as4ca#pos
paradig#áticos, #etáforas4i#ágenes organizacionales,
teorías4#odelos organizacionales de gesti"n p)blica,
instru#entos4tecnologías de gesti"n p)blica,
co#porta#ientos4acciones%
1eguire#os para ello los aportes de Dareth 0organ cuando sostiene
$ue 2los teóricos de las organizaciones, así como los científicos de
otras disciplinas, abordan frecuentemente su materia desde un
marco de referencia basado en presupuestos que son tomados por
ciertos. 1 tal punto que estas asunciones son continuamente
afirmadas y reafirmadas por científicos colegas, y otros con los que
interact&a la organización, pudiendo permanecer no solo sin ser
cuestionados, sino sin ser advertidos conscientemente.3 (?)
-n este sentido, 0organ señala la existencia de una relaci"n entre
paradig#as, #etáforas e instru#entos para la resoluci"n de
proble#as% 3l respecto dice +cualquier paradigma metateórico o
visión del mundo puede incluir diferentes escuelas de pensamiento,
que son generalmente diferentes maneras de abordar y estudiar una
realidad compartida o visión del mundo /el nivel de met"fora05las
escuelas de pensamiento en ciencias sociales, /esas comunidades de
teóricos que se subscriben a perspectivas relativamente co!erentes0
se basan en la aceptación y uso de diferentes tipos de met"foras
como bases para la investigación. %n el nivel de an"lisis de
11
resolución de problemas, es posible identificar muc!os tipos de
actividades de investigación que buscan operacionalizar las
implicaciones detalladas de las met"foras, definiendo una escuela
de pensamiento en particular. %n este nivel de an"lisis detallado,
muc!os textos específicos, modelos, y !erramientas de
investigación, compiten por la atención de los teóricos, y gran parte
de la investigación y debate en ciencias sociales est"n concentrados
en este nivel. %sto abarca lo que 6u!n describió como 2ciencia
normal.3 (A)
Eo#ando en consideraci"n todo lo anterior, extendiendo (en
versi"n libre) dichos conceptos a nuestro planteo, sostendre#os $ue,
en la evoluci"n del pensa#iento la acci"n en gesti"n p)blica,
pode#os considerar la existencia de -s$ue#as de Congruencia entre
(F)7
• -'es paradig#áticos (grid group serán dichos e'es los
vere#os con detalle #as adelante)
• Ca#pos paradig#áticos #odelos de gesti"n organizacional
p)blica (utilizare#os de #anera e$uivalente a#bos
conceptos% -llos se definen por el cruce de a#bos e'es% 3sí
identificare#os oportuna#ente co#o ca#pos
paradig#áticos4#odelos de gesti"n publica al 'erár$uico,
individualista, fatalista e igualitario4participativo)
• Cada ca#po4#odelo tiene asociadas una o varias #etáforas,
seg)n sea $ue este#os considerando diferentes concepciones
del #undo, la naturaleza, el ser hu#ano, la for#a de
controlar regular el co#porta#iento organizacional%
12
• *ara cada #odelo organizacional identificare#os #odelos de
gesti"n cultural congruentes (apático, exigente, an"#ico e
integrativo)
• *ara cada #odelo de gesti"n cultural, identificare#os
#odelos congruentes de liderazgo (ad#inistrador,
e#prendedor, sobreviviente, articulador)
• Ginal#ente, ca#pos paradig#áticos4#odelos
organizacionales, culturas organizacionales #odelos de
liderazgo, se instru#entan #ediante la utilizaci"n de
tecnologías de gesti"n p)blica $ue per#iten pasar de las
ideas a la transfor#aci"n de la realidad% Hecorde#os $ue eso
es una tecnología de gesti"n7 conoci#iento utilizable o
utilizado para transfor#ar una realidad (de gesti"n
organizacional) en un sentido deseado (1@)% -'e#plo7 en los
años ?@4A@ el paradig#a neo;liberal no solo estuvo basado en
un diseño organizacional individualista un #odelo de
gesti"n cultural exigente con liderazgo e#prendedor, sino
$ue ta#bi9n cont" con un portfolio i#portante de
tecnologías de gesti"n p)blicas (.e/ *ublic 0anage#ent)
con las cuales transfor#ar la realidad de gesti"n
organizacional en un sentido deseado%
13
%) La trans*ormación del +stado, -vie.a eti/ueta para
un nuevo envase0 1e*orma y 1e*undación)
0ucho se ha escrito sobre el -stado su rol, tanto en la for#ulaci"n
de políticas p)blicas co#o en la i#ple#entaci"n exitosa de las
#is#as% -sto ha sido así desde la #is#a instalaci"n del paradig#a
/eberiano su #odelo de gesti"n 'erár$uico4burocrático, pero #u
especial#ente en estos )lti#os 6@ años, donde el concepto refor#a
del -stado ad$uiri" #aor relevancia notoriedad p)blica% 1e
pueden #encionar cantidad i#portante de países a principios de los
A@ dentro del #undo desarrollado, su#ándose luego en los F@ otras
experiencias en algunos países e#ergentes (caso 3rgentina por
e'e#plo), #as una profundizaci"n de las tendencias originales en el
Heino Unido, -stados Unidos .ueva Ielanda, entre otros%
-n los años $ue corren de esta d9cada, ve#os $ue el #odelo
organizacional de gesti"n p)blica $ue co#enz" a instalarse hace a
casi 6@ años a)n vigente, se está res$uebra'ando% !as fir#es
creencias sobre el -stado #íni#o, la desregulaci"n la infalibilidad
de +la #ano invisible del #ercado,, co#ienzan a ponerse en duda%
1e cuestiona lo incuestionable, eso es lo $ue sucede cuando los
paradig#as entran en crisis% *odría#os decir entonces $ue esta#os
asistiendo a una ruptura paradig#ática8 lla#are#os a este proceso
+el big bang paradig#ático,%
1e pueden #encionar algunas reflexiones de a$uellos $ue
anticiparon la crisis% Eal es el caso de *aul Jrug#an cuando dice7
2.o no estoy a favor de la intervención del %stado siempre y en
todo, pero sí !e sido un crítico de la visión extrema del libre
14
mercado5 . sí, esta /crisis0 es una reivindicación para aquellos
que decimos+ 7%speren, el mercado no siempre tiene la razón7. (11)
-n el #is#o sentido anterior, pode#os incluir a$uí otra cita, esta
vez de Koseph 1tiglitz, cuando afir#a7 +%l mundo no !a sido
piadoso con el neoliberalismo, ese revoltijo de ideas basadas en la
concepción fundamentalista de que los mercados se corrigen a sí
mismos, asignan los recursos eficientemente y sirven bien al interés
p&blico. %se fundamentalismo del mercado era subyacente al
t!atc!erismo, a la reaganomía y al llamado 2consenso de
8as!ington3 en pro de la privatización y la liberalización y de que
los bancos centrales independientes se centraran exclusivamente en
e control de la inflación. 9urante un cuarto de siglo, !a !abido una
pugna entre los países en desarrollo y est" claro quiénes !an sido
los perdedores+ los países que aplicaron políticas neoliberales no
sólo perdieron la apuesta del crecimiento, sino que, adem"s,
cuando sí crecieron, los beneficios fueron a parar
desproporcionadamente a quienes se encuentran en la cumbre de la
sociedad.3 /:;0
&e allí la pregunta7 cuando habla#os de refor#a del estado,
=esta#os frente a un a recurrente r"tulo e#pleado en cual$uier
proceso de ca#bio, o en esta oportunidad la transfor#aci"n del
-stado esta asociada a una ruptura paradig#ática> -n definitiva, lo
$ue ve#os aso#ar de #anera incipiente, =es una vie'a eti$ueta para
un nuevo envase>
Co día el ob'eto principal de debate se centra en la cuesti"n de los
#odelos organizacionales de gesti"n #ás apropiados para
transfor#ar las organizaciones p)blicas hacerlas efectivas para la
satisfacci"n de necesidades e intereses colectivos, #u
15
especial#ente cuando el #undo entero enfrenta una de las peores
crisis de la historia econ"#ica conte#poránea%
3sí ve#os entonces $ue el rol del -stado, la for#ulaci"n de
políticas p)blicas, los #odelos organizacionales de gesti"n p)blica
las tecnologías de gesti"n p)blica se convierten en te#as
predo#inantes de la discusi"n% .o sucede lo #is#o con cultura
liderazgo, $ue parecen ser cuestiones un tanto #ás rezagadas en el
discurso las propuestas%
-l enfo$ue central de este artículo es poner en pri#er plano la idea
$ue la transfor#aci"n de la Desti"n *)blica plantea un desafío
si#ilar al de la globalizaci"n de países corporaciones7 la cultura
el liderazgo efectivo son dos e'es de acci"n a tener en cuenta para
garantizar el 9xito de e#prendi#ientos transfor#adores%
1in e#bargo, ha algo #ás% 1ostendre#os $ue la transfor#aci"n no
s"lo es i#pulsar nuevos progra#as de Hefor#a, sino $ue, dado $ue
esta#os en presencia de un estallido paradig#ático, la cuesti"n es
#as co#ple'a7 no debería#os estar pensando en Hefor#a del
-stado, sino #as bien en Hefundaci"n del -stado en base a un nuevo
paradig#a #odelo organizacional de gesti"n (aco#pañados de las
tecnologías de gesti"n p)blica $ue sean congruentes con los nuevos
#odelos)%
5aa#os avanzando con algunos aportes% Citare#os en pri#er lugar
a Lernardo JliMsberg cuando afir#a (16)7
2#n abordaje usual del tema de cómo redise-ar el %stado para
facilitar y promover el desarrollo social pasa por trabajar
directamente sobre sus estructuras organizacionales, eficientizar su
16
gestión, incorporar técnicas modernizantes. 4e trata de aspectos de
imprescindible tratamiento, pero !ay una necesidad previa. %s
necesario discutir ante todo qué rol se desea que cumpla el %stado
en los países en desarrollo a fines de este siglo.
Los cambios y modernizaciones técnicas absolutamente necesarias,
no pueden seleccionarse en abstracto, o a partir de la oferta de
tecnologías del mercado. 9eben existir criterios de selección
dirigidos por la idea central de que dado un rol determinado a
cumplir por el %stado, cu"l sería el 2estilo de tecnologías3 m"s
apropiadas para permitirle cumplir con la mayor efectividad ese
rol.
La discusión tecnocr"tica pura sobre la reforma del estado para el
desarrollo social debería ser superada por un debate m"s amplio
que arrancando de los replanteos respecto a los modelos de
desarrollo, extraiga conclusiones en cuanto a cu"les serían los
papeles del 7%stado deseable7, y a partir de allí se procure aportar
criterios técnicos para dotarlo de las capacidades para llevarlos a
cabo.3
3parece a$uí un pri#er concepto $ue sería de inter9s destacar7 la
supuesta neutralidad de las tecnologías de gesti"n p)blicas% Na
vi#os antes la cuesti"n de congruencia entre tecnologías de gesti"n
#odelos organizacionales% -n diversos aportes estudios
relacionados con el te#a (1:) (1<) se ha venido señalando desde
hace #as de tres d9cadas $ue las tecnologías de gesti"n son un
e#ergente de paradig#as4 ideologías $ue les dan orígen% -sto ha
sido así con especial 9nfasis en países e#ergentes, en general
receptores de tecnologías de gesti"n cuo origen puede identificarse
en el #undo desarrollado%
17
Ea#bi9n vi#os #ás arriba $ue Dareth 0organ (1B) profundiza este
concepto #ostrando co#o las teorías organizacionales son producto
de paradig#as (co#o visi"n del #undo) #etáforas (co#o síntesis
de dicha visi"n) $ue les dan funda#ento ideol"gico conceptual%
1iguiendo este razona#iento, dire#os entonces $ue, los intentos de
refor#a del -stado fueron hist"rica#ente i#pulsados por +#odas
ad#inistrativas, gestadas en países centrales +exportadas, a países
e#ergentes (organizaci"n #9todos, presupuesto p)blico
tradicional, presupuesto por progra#as, descentralizaci"n, unidades
de gesti"n, servicios p)blicos con gesti"n privada, gesti"n por
resultados, entre otras)% !a utilizaci"n a;crítica, a; te#poral a;
hist"rica de tecnologías de gesti"n p)blica gener" en países co#o
los nuestros, típicas situaciones de alto grado de calidad con ba'o
grado de relevancia (1?)% -n otros traba'os he#os caracterizado a
estos países co#o subadministrados)
1iguiendo con los aportes de Lernardo JliMsberg, pode#os ver
entonces $ue (1A)7
2La discusión sobre el rol del %stado en lo social forma parte de
una polémica m"s vasta sobre el rol global del %stado. %n líneas
generales, como se !a se-alado con frecuencia, el péndulo !a
oscilado fuertemente.
%stuvo situado !ace algunas décadas en la idea de que era posible
pensar en un %stado, que planificara integralmente el desarrollo en
todos sus aspectos, que a través de su maquinaria implementara las
planificaciones, que trabajara centralizadamente para llevar a cabo
esta operatoria, y que asumiera todo orden de funciones
ejecutorias.
18
%sta visión mostró en la pr"ctica graves dificultades en la
concepción misma que subestimaba o marginaba a la sociedad civil
en sus m&ltiples expresiones, y en la implementación efectiva, donde
la maquinaria mostró serias ineficiencias, y el car"cter centralizado
de la gestión demostró ser un factor crucial de rigidez y graves
divorcios con las exigencias de la realidad.
%l péndulo giró en la dirección opuesta en la que se postuló la
necesidad de un 7%stado mínimo7. 4e planteó que sus funciones
debían ser totalmente mínimas, y se debía dejar librado el
desarrollo al mercado y 7la mano invisible7. %l %stado fue
percibido como un estorbo para la din"mica a impulsar. 4e enfatizó
la existencia de una antinomia entre %stado y mercado.
4e llevó a cabo un activo proceso de 7demolición7 del %stado en los
países en desarrollo.
Los esfuerzos se situaron durante una extensa etapa en el tema del
tama-o, realiz"ndose continuados y con frecuencia poco selectivos
cortes destinados a reducirlo. 4e suprimieron gran parte de sus
funciones.
*ambién como en el caso del anterior este enfoque lleva implícita
una subestimación de las capacidades productivas y de aporte de
otras expresiones de la sociedad civil que no fueran %stado, ni
mercado, como la amplísima gama de estructuras creadas por la
comunidad para cumplir funciones esenciales para ella. La
experiencia !istórica !a ido indicando que los dos polos no
conducían a las soluciones buscadas3.
1i los años A@ F@ fueron d9cadas caracterizadas por el diseño e
instalaci"n del -stado #íni#o, parecería ser $ue ho día esta#os
19
asistiendo a la consolidaci"n de una corriente refundadora,
profunda#ente crítica del -stado prescindente, pero al #is#o
tie#po consciente $ue no es conveniente volver el p9ndulo a su
origen (el tradicional -stado burocrático;/eberiano), sino $ue
resulta necesario el diseño de un nuevo #odelo, diferente
e$uidistante de a#bos extre#os% 1i en los años A@ el estallido
paradig#ático provoc" el derru#be del #odelo organizacional
publico 'erár$uico;burocrático;/eberiano (aun cuando del derru#be
$uedan suficientes vestigios vivos #u activos), el de la crisis del
2@@? (las fechas son sie#pre arbitrarias pero en este caso se
#encionan para señalar alg)n punto #as preciso en el tie#po) esta
provocando el derru#be del #odelo organizacional individualista
neo;liberal% !a cuesti"n ahora es saber en $ue ca#po paradig#ático
va a ter#inar consolidándose un nuevo #odelo%
*ara echar un poco de luz a la antino#ia -stado vs% 0ercado, la
b)s$ueda de ese nuevo #odelo organizacional publico parecería
apuntar, por un lado, hacia lo $ue luego deno#inare#os el #odelo
organizacional igualitario4 participativo% *ero ta#bi9n existe la
posibilidad $ue el nuevo #odelo organizacional adopte rasgos
deno#inados neo; /eberianos o post;burocráticos, con 9nfasis en la
orientaci"n al cliente, la calidad la gesti"n por resultados%
1i adoptára#os la #etáfora física del p9ndulo, podría#os afir#ar
$ue el fracaso del neo;liberalis#o individualista ter#inará llevando
el p9ndulo al vie'o #odelo burocrático% 1in e#bargo, parece ser $ue
ha otras alternativas en la #ultiplicidad de ca#pos paradig#áticos
#odelos posibles% Eer#ine#os ahora con la cita de JliMsberg $ue
esboza la alternativa del #odelo igualitario4participativo (1F)
20
2<rente a los polos del péndulo, se est" levantando actualmente
una concepción diferente que a partir de la evidencia !istórica
reciente indica que las sociedades que !an logrado avances m"s
consistentes en las &ltimas décadas se !an caracterizado por
superar la falsa antinomia %stado vs. $ercado. %n su lugar !an
procurado desenvolver un esquema de cooperación entre los
principales actores sociales, y !an integrado activamente en ese
esquema a las importantes fuerzas latentes en la sociedad civil,
que ambos polos tendían a marginar.
%n estos esquemas se identifica que entre %stado y mercado,
existe una amplia gama de organizaciones que incluye entre
otras los 7espacios de interés p&blico7 entidades que cumplen
fines de utilidad colectiva pero que no forman parte del %stado
ni del mercado, la nueva generación de cooperativas
empresariales con extensa difusión en numerosos países
desarrollados, las organizaciones no gubernamentales, las
organizaciones sociales voluntarias de base religiosa que !an
crecido significativamente, las organizaciones vecinales, los
grupos ecologistas, el voluntariado, y otros formas de
agrupamiento de esfuerzos de la sociedad civil de m&ltiples
características.
4e trata en la nueva concepción de 7sumar7 los roles claves
para la sociedad vinculados con demandas como las antes
planteadas, y otras, que puede cumplir el %stado, las
potencialidades del mercado, y los aportes m&ltiples que pueden
devenir de la sociedad civil. %n esta perspectiva, es
imprescindible llevar a cabo el esfuerzo de reconstruir un
%stado que pueda cumplir con las nuevas demandas que se le
21
plantean, que pueda combinarse armónicamente con las fuerzas
productivas privadas para obtener el mejor resultado para el
país, y que sea un factor promotor y facilitador del desarrollo
de una sociedad civil cada vez m"s articulada fuerte, y activa.3
-n el #is#o sentido del texto anterior, ha varios otros aportes $ue
parecerían señalar ese #is#o ru#bo7 refundaci"n del -stado
apoada en un nuevo #odelo de articulaci"n entre el -stado, el
#ercado la sociedad civil% -l concepto de governance (2@) resu#e
la idea de la articulaci"n la gesti"n horizontal% 5ere#os este
concepto con #ás detalle luego%
&e todas for#as, reiterando lo dicho anterior#ente, convendría
a$uí agregar $ue las tendencias de pensa#iento $ue apuntan a un
nuevo paradig#a igualitario4participativo, se co#ple#entan con
otros aportes7 el concepto de paradig#a post;burocrático $ue
ta#bi9n habla de una reinvenci"n del -stado (#as allá del #odelo
/eberiano), pero en el sentido de #odernizaci"n, orientaci"n a
resultados, orientaci"n al cliente reingeniería de sus procesos% -n
este sentido, trazando un paralelo entre los paradig#as burocrático
post;burocrático, se señala $ue el pri#ero enfatiza los conceptos
de inter9s publico, eficiencia, ad#inistraci"n, control, funciones
responsabilidad por el cu#pli#iento de nor#as8 en tanto $ue el
segundo habla de valor para los ciudadanos, calidad, #e'ora
continua, producci"n, adhesi"n al cu#pli#iento de nor#as,
#isi"n4visi"n4valores4clientes4productos, entrega de valor, construir
responsabilidad por resultados (accountabilit) (21)%
22
2) 3ie.os y nuevos modelos organizacionales, el big
bang y las nuevas alternativas paradigm!ticas)
-n base a las afir#aciones anteriores, pode#os concluir $ue la
reacci"n frente al p9ndulo de la historia, parece estar enca#inándose
hacia la e#ergencia de dos nuevos #odelos de gesti"n p)blica7
a) 3$uel en el cual el -stado interact)a con el #ercado la
sociedad civil, a los fines de for#ular políticas p)blicas
fuerte#ente articuladas entre los dos #encionados sectores
(con la intervenci"n del propio -stado), para luego
i#ple#entarlas de #anera efectiva #ediante progra#as,
procesos tecnologías de gesti"n p)blica $ue, en #uchos
casos, incluirán la participaci"n activa de los propios actores
sociales organizados%
b) 3$uel $ue aboga por la refundaci"n del estado /eberiano;
burocrático (algunas de estas corrientes deno#inan a dicho
#odelo .e/ Oeberian 1tate) (22) en t9r#inos de una
#odernizaci"n de sus procesos enfo$ues de gesti"n%
Calidad total, reingeniería, transparencia enfo$ue al cliente
son algunos conceptos clave de este enfo$ue ta#bi9n
sintetizado con el rotulo 0odelo *ost;Lurocrático (26)
-n t9r#inos de aportar a esta b)s$ueda, parecería ser $ue, el vie'o
#odelo 'erár$uico tan denostado en las )lti#as d9cadas por los
defensores del #ercado el .e/ *ublic 0anage#ent, no resultaría
ser tan disfuncional, al #enos en algunos de sus rasgos
constituentes (2:)%
23
-n este sentido, ha $ue reconocer $ue el #odelo 'erár$uico;
/eberiano, garantiza principios básicos en cuanto al rol del -stado
co#o facilitador de procesos sociales integrativos, la de#ocracia
representativa co#o #9todo central para la to#a de decisiones
p)blicas, la le ad#inistrativa para garantizar la igualdad ante la
le, la seguridad 'urídica el control sobre acciones decisiones de
los funcionarios p)blicos%
*ero al #is#o tie#po, ta#bi9n debería#os aceptar $ue el -stado
'erár$uico tiene a su vez rasgos disfuncionales para una gesti"n
p)blica efectiva7 la gesti"n for#al, la gesti"n por nor#as, la
+buropatología, son algunos buenos e'e#plos%
!o #is#o podría#os decir del #odelo individualista (vere#os #ás
detalles sobre esto en el pr"xi#o punto), sostenido por la corriente
de pensa#iento neo;liberal el .e/ *ublic 0anage#ent (.*0),
$ue instal" fuerte#ente la idea del e#prendedor individual, la
negociaci"n entre actores individuales siguiendo reglas de #ercado
la elecci"n racional co#o #otor del ca#bio%
!a cultura del e#prendi#iento individual fue ( $uizá todavía es)
conceptual e ideol"gica#ente interesante para +sacudir, las vie'as
estructuras burocráticas del #odelo /eberiano clásico8 claro está
$ue ahora tene#os evidencia e#pírica respecto de donde ter#inan
estas experiencias de libre #ercado co#porta#iento individual,
cuando sus fuerzas +e#prendedoras, se desatan sin control ni
regulaci"n%
1u#ando aportes para el nuevo diseño, ha contribuciones
adicionales $ue plantean alternativas a los extre#os pendulares%
24
Eho#pson, -llis Oilda/sM (2<) hacen aportes al nuevo diseño
#ediante la tipología Drid4Droup adaptada de conceptos
original#ente planteados por 0ar &ouglas (2B)%
1int9tica#ente, allí se plantea $ue respecto del concepto de cultura,
ha dos fa#ilias básicas de definiciones7 una de ellas ve la cultura
co#o co#puesta por valores, creencias, nor#as, sí#bolos,
ideologías8 la otra focaliza la atenci"n en el estilo de vida (/a of
life) de un colectivo, incluendo allí las pautas $ue caracterizan las
relaciones interpersonales, así co#o ta#bi9n sus actitudes%
Eo#ando en cuenta estas dos grandes vías de aborda'e,
co#binando a#bas, se identifican al respecto tres conceptos7 sesgo
cultural4 relaciones sociales y estilos de vida)
4esgo cultural hace referencia a valores creencias co#partidas%
'elaciones sociales se definen co#o patrones de relaciones
interpersonales% Ginal#ente, cuando $uere#os designar una
co#binaci"n viable de relaciones sociales sesgo cultural, habla#os
de estilos de vida.
-n base a estos conceptos aparece la tipología conocida co#o
grid4group% -sta tipología surge de considerar $ue la variabilidad del
involucra#iento de un individuo en la vida social, puede ser
adecuada#ente explicada por dos di#ensiones7 group y grid (2?)
=roup hace referencia al grado en $ue un individuo es incorporado
dentro de unidades sociales organizadas% Cuanto #aor es la
incorporaci"n, #aor es la influencia $ue las deter#inaciones del
grupo4colectivo en cuesti"n tienen sobre la elecci"n individual%
=rid denota el grado en $ue la vida individual esta circunscripta por
reglas4prescripciones i#puestas externa#ente% Cuanto #aor es la
25
su'eci"n a reglas, #enor es la porci"n de la vida individual abierta a
la libertad de elecci"n la negociaci"n individual%
-n base a estas dos di#ensiones, se construe la tipología
grid4group% 0as allá de especificidades $ue exceden el ob'etivo de
este traba'o, es de hacer notar $ue la tipología per#ite predicar sobre
las diferentes #aneras de e'ercer el control social $ue tiene una
sociedad, reflexionar sobre la idea $ue control social es una for#a
de poder% -n el #arco conceptual del grid4group, los individuos son
#anipulados tratan de #anipular a otros% !a for#a de e'ercicio del
poder ($uien está facultado a e'ercer poder sobre otro) es lo $ue
#arca la diferencia%
&e esta #anera, la tipología identifica : tipos de vínculo grid4group7
el 'erár$uico, el individualista, el igualitario, el fatalista ( el
er#itaño co#o <P tipo $ue a$uí no interesa profundizar)% 1e puede
desarrollar esto con #ás detalle eso será ob'eto de otro traba'o% 1i
es interesante señalar a$uí $ue, nueva#ente, ahora desde los
autores #encionados, se sostiene $ue la realidad social los
artefactos organizacionales $ue son creados en dicha realidad social,
están vinculados a deter#inadas concepciones ideol"gicas
paradig#áticas del #undo%
Una respuesta organizacional individualista tiene por detrás una
concepci"n de la naturaleza benevolente (donde todo es posible de
hacerse por$ue sie#pre ha +una #ano invisible, $ue se encarga de
poner las cosas en e$uilibrio) un #odelo de ho#bre $ue busca su
propio destino (self;seeMing #an)% !a privatizaci"n de los servicios
p)blicos fue un e#ergente de esta concepci"n ideol"gica%
26
Una respuesta organizacional 'erár$uica tiene por detrás una
concepci"n de la naturaleza $ue re$uiere ciertos lí#ites para ser
conservada co#o tal un #odelo de ho#bre +$ue nace pecador,
pero $ue puede ser redi#ido por buenas instituciones,% -l #odelo
/eberiano tradicional responde a esta concepci"n ideol"gica% (2A)
!o $ue i#porta para este traba'o, es $ue to#ando co#o base la
tipología Drid4Droup, Chistopher Cood hace un aporte interesante
para el diseño de un nuevo #odelo de gesti"n p)blica (2F)%
Cuadro(
27
#uente, 5ood C6) 786e art o* t6e state9 :citado en bibliogra*"a;
5ea#os a continuaci"n algunos conceptos de Cood )tiles para lo
$ue esta#os argu#entando, cuando afir#a7
2=rid y =roup son categorías fundamentales para conceptualizar
la gestión p&blica. 9espués de todo, muc!o del debate sobre buen
gobierno fue orientado por la preocupación sobre dos modelos
extremos+ gobernar a partir reglas /gobierno de leyes y no de
!ombres0 o la discreción iluminista de la negociación caso por
caso.
=rid es central a ese debate, com&nmente representado por la
tensión entre restringir el accionar de las organizaciones p&blicas y
aquellos que las gestionan, mediante estrictas reglas regulatorias,
versus la doctrina que dice que los managers deben estar libres de
gestionar y ser juzgados por los resultados m"s que por los
procesos.
=roup nos sit&a frente a otra centenaria discusión+ (quien debe
gestionar) (uanto de los servicios p&blicos o las funciones
gubernamentales /poder de policía, defensa, etc.0 deben ser
ejercidas por profesionales especializados y claramente
distinguibles de la sociedad en su conjunto) (%n qué medida esos
servicios o funciones deben ser provistos por la empresa privada o
incluso por ciudadanos organizados al efecto, como puede ser el
caso de la policía comunitaria) %n definitiva, =roup est" en el
centro de estos debates acerca de cómo organizar la gestión p&blica
sostenidos !oy por defensores de las privatizaciones, los que
28
sostienen el comunitarismo>participación voluntaria de miembros
de la sociedad civil, y aquellos que abogan por un servicio p&blico
desempe-ado por profesionales.3
!as dos di#ensiones cruzadas, generan : tipos organizacionales%
1iguiendo nuestras definiciones iniciales sobre congruencia,
lla#are#os a los e'es Drid4Droup +e'es paradig#áticos,8 a los :
espacios $ue se definen a partir del cruce de a#bos e'es +espacios
paradig#áticos,8 cada espacio paradig#ático define un +paradig#a,
o visi"n del #undo8 para cada paradig#a ha un #odelo
organizacional de gesti"n publica, culturas organizacionales,
#odelos de liderazgo, tecnologías de gesti"n publica congruentes%
2#n enfoque Fatalista de gestión p&blica aparecer" cuando las
condiciones de cooperación son rec!azadas, la desconfianza se
generaliza y reina la apatía. #n enfoque Jerárquico refleja una
estructura de organización socialmente co!erente y que opera con
reglas de juego bien entendidas y establecidas. #n enfoque
Igualitario o Participativo, involucra a sus miembros componentes
por la cultura y los valores del grupo al cual se pertenece, pero las
reglas de juego no est"n claras ni establecidas, m"s aun, dic!as
reglas est"n permanentemente en cuestionamiento, dando origen a
un continuo debate acerca de cómo los casos individuales deben ser
considerados. La toma de decisiones se !ace caso por caso y previo
a un intenso debate que incluye a todos los participantes del grupo
o comunidad que debe resolver la cuestión. #n enfoque
Individualista, por el contrario, se basa en la antipatía !acia el
colectivismo y una marcada preferencia por gestionar cada evento
a través de la negociación entre individuos en el marco m"s amplio
del mercado, mas que !aciéndolo a través de reglas preestablecidas
/salvo las que rigen el propio funcionamiento del mercado3 (6@)
29
Co#o sucede habitual#ente en los #ovi#ientos pendulares de la
historia, el peligro consiste en abandonar defectos pero ta#bi9n
virtudes de #odelos $ue, practicados al extre#o, generaron colapsos
crisis co#o la $ue ho día vivi#os%
!a necesidad de abandonar el #odelo 'erár$uico tradicional con sus
disfuncionalidades buropatol"gicas, la lentitud decisoria, la
ineficiencia de sus procesos, ter#in" provocando la desregulaci"n
extre#a, la de#olici"n institucional del -stado Oeberiano la
instalaci"n de un nuevo #odelo de gesti"n p)blica (ndividualista
$ue, a)n teniendo co#o venta'a el e'ercicio de la capacidad de
e#prendi#iento individual, la creatividad el entrepreneurs!ip, 6@
años #ás tarde ter#ina derru#bándose arrastrando al abis#o a
sociedades enteras%
*ero insisti#os $ue a#bos #odelos tienen virtudes $ue no deberían
perderse en el diseño de una nueva alternativa de gesti"n p)blica%
*or ende, el #odelo de gesti"n a i#pulsar, deberá diseñarse con la
suficiente inteligencia para to#ar de cada estilo tipol"gico sus
virtudes desechar sus defectos%
1egura#ente habrá de to#ar algunos de los ele#entos funcionales
del #odelo /eberiano tradicional ('erár$uico), pero al #is#o
tie#po, la incorporaci"n de +neo;ele#entos, $ue provienen de los
otros tres #odelos $ue #uestra el cuadro%
<) =umando y combinando elementos para el nuevo
modelo
30
Quizá esta afir#aci"n resulte #u pre#atura aventurada, pero
parece ser $ue ho, a casi 6@ años del corri#iento paradig#ático
desde el #odelo 'erár$uico;burocrático;/eberiano hacia el .e/
*ublic 0anage#ent, asisti#os a una nueva crisis de paradig#as
#odelos de gesti"n% !la#are#os a esto un +big bang
paradig#ático,7 el antes nuevo (en poco tie#po será a vie'o)
paradig#a individualista ha estallado (o está a punto de hacerlo)%
!a pregunta clave es7 =hacia $ue ca#po están volando esos
+frag#entos, paradig#áticos donde (en $ue espacio
interparadig#ático de la tipología $ue vi#os #ás arriba) ter#inará
consolidándose un nuevo paradig#a>
1iguiendo lo anterior, una de las ideas predo#inantes parece ser la
construcci"n de un nuevo #odelo de gesti"n p)blica, #ás orientado
hacia el estilo (gualitario o *articipativo% Otra apunte hacia un
#odelo de gesti"n *ost;Lurocrático% 3#bas suponen la necesidad de
de'ar de lado (61)7
• del #odelo de gesti"n /eberiano tradicional7 la 'erar$uía
paralizante, la gesti"n for#al, la gesti"n por nor#as, la
i#personalidad decisoria%
• del #odelo individualista7 la ba'a participaci"n social, la
perfor#ance individual, el costo beneficio de criterios
e#presarios por enci#a del inter9s social, los actores $ue
act)an co#o individuos $ue solo persiguen el beneficio
31
orientan sus co#porta#ientos por el inter9s egoísta del
cálculo racional econ"#ico%
• del #odelo fatalista7 la gesti"n por aleatoriedad, por azar,
por i#previsibilidad%
*ero ta#bi9n el nuevo #odelo podría adoptar rasgos positivos del
#odelo tradicional7
• Heafir#aci"n del rol de -stado co#o principal facilitador de
soluciones a los nuevos proble#as de globalizaci"n, ca#bio
tecnol"gico, ca#bio de#ográfico, desarrollo social
a#enazas al #edio a#biente
• Heafir#aci"n del rol de la de#ocracia representativa
(central, regional, local) co#o valor esencial en cuanto a
to#a de decisiones dentro del -stado%
• Heafir#aci"n de la le ad#inistrativa (conveniente#ente
#odernizada) en todo lo vinculado a la preservaci"n de los
principios básicos de la relaci"n -stado;1ociedad,
incluendo la igualdad ante la le, la seguridad 'urídica, la
existencia de un escrutinio legal especializado e
independiente para controlar las decisiones acciones del
-stado
• *reservaci"n de la idea de servicio p)blico con
reconoci#iento de un status distintivo, una cultura particular,
t9r#inos condiciones especiales en las cuestiones
contractuales laborales%
32
Ginal#ente, $uizá el nuevo #odelo ta#bi9n debería to#ar rasgos
positivos del #odelo individualista7 la creatividad, la innovaci"n, la
orientaci"n al e#prendi#iento, la orientaci"n a resultados la
#otivaci"n de logro pueden ser algunos e'e#plos de los #ás
relevantes% Una síntesis gráfica del Ling Lang paradig#ático su
posible evoluci"n puede verse en el gráfico $ue sigue%
Cuadro%
%ig %ang #aradig!&tico: '(o )adis*
%a+o lto
lto
Estilo Fatalista Estilo Jerárquico
%a+o
Estilo Individualista Estilo Igualitario
,ro(p
,rid
N-S
N#.
S/0
12I
#uente, elaboración propia en base a adaptaciones del cuadro N> (
!as críticas la #anifiesta inadecuaci"n del #odelo 'erár$uico;
/eberiano durante los años A@, instalo durante 6@ años posteriores
un nuevo #odelo neo;liberal, individualista, $ue vino aco#pañado
33
por una feno#enal batería de tecnología de gesti"n p)blica
i#portada de la ad#inistraci"n de negocios% Eodo parece indicar $ue
dicho #odelo ha estallado ta#bi9n hace algunos años atrás% Un
nuevo paradig#a4#odelo esta en gestaci"n% =Cacia donde parece
$ue se enca#ina>
Un posible destino es la vuelta al #odelo 'erár$uico;/eberiano (del
.*0 al .O1)% .o es i#probable $ue algo de esto suceda, aun$ue
$uienes i#pulsan dicha vuelta lo hacen siguiendo ideas ta#bi9n
refundadoras del vie'o #odelo% 1e habla entonces del .e/ Oeberian
1tate o ta#bi9n del *aradig#a *ost;burocrático co#o producto de la
refundaci"n sobre sus características a he#os señalado algunos
conceptos en puntos anteriores%
Otro posible destino es el #odelo fatalista (del .*0 al 3O43(), con
sus funda#entos instalados en la co#ple'idad organizacional, las
dificultades de predecir el co#porta#iento en las organizaciones
la necesidad de co#prender operar en tales entornos a partir de
herra#ientas de 3nálisis (nstitucional43nálisis Organizacional
(3O43() (62)
!a alternativa del #odelo igualitario4participativo es la $ue aparece
co#o e$uidistante entre per#anecer donde esta#os ho o volver al
#odelo /eberiano original o el refor#ulado% *usi#os allí la sigla
1C& co#o síntesis de 1ustainable Cu#an &evelop#ent cuas
características vere#os #as adelante% Ginal#ente, no debería#os
descartar $ue el .*0 ta#bi9n tenga posibilidades de refundarse
corrigiendo algunos errores producto de la desregulaci"n la
co#petencia extre#a%
34
1obre el #odelo participativo4estilo igualitario, ha algunos aportes
rasgos adicionales $ue #erecen ser agregados%
!os #odelos igualitarios han sido i#pulsados por diferentes vías%
Una de ellas, $ue surge co#o reacci"n a los enfo$ues de libre
#ercado i#pulsados en los años A@, es la del *rogra#a de las
.aciones Unidas para el &esarrollo (U.&*) otras agencias
internacionales para el desarrollo, #ediante la instalaci"n de
progra#as de desarrollo de co#unidades en países e#ergentes
durante los años F@ (66)%
1us planteos pueden conocerse a partir del enfo$ue deno#inado del
+&esarrollo Cu#ano 1ustentable,, $ue apunta, entre otros aspectos,
al +e#po/er#ent, de las co#unidades a trav9s de la participaci"n
la to#a de decisiones desde la base hacia la c)pula (botto# up)%
1i bien este tipo de doctrinas tuvo #aor preponderancia en países
e#ergentes donde los proectos de tales organizaciones
internacionales se fueron instalando, ta#bi9n en países desarrollados
fueron surgiendo voces autorizadas en el #is#o sentido% 1e puede
citar a$uí co#o e'e#plo a 3#itai -tzioni $uien en su libro *!e
4pirit of ommunity (6:) i#pulsa el enfo$ue de la alta participaci"n
de la co#unidad en la vida p)blica7 +5otar no es suficiente% !os
derechos civiles deben ser e$uiparados con las responsabilidades
sociales,%
Co día ta#bi9n escucha#os con #aor frecuencia $ue la
de#ocracia representativa es condici"n necesaria pero no suficiente%
-n este #arco, el co#unitaris#o de -tzioni no debe catalogarse
co#o una for#a radical de igualitaris#o, sino #ás bien co#o
defensa de la #utualidad, la participaci"n el rechazo hacia los
35
gobiernos $ue +usurpan, funciones co#unitarias, violando un
principio básico de subsidiariedad del -stado%
uando las cosas 2van mal3 en la gestión p&blica, los que abogan
por el modelo comunitario, consideran que el origen de los
problemas est" en la utilización de lo p&blico en beneficio propio
que ex!iben los que gobiernan. Las soluciones que se proponen son
siempre m"s participación comunitaria para limitar los errores
gubernamentales que se cometen en la c&pula. La solidaridad social
y el accionar de la comunidad es preferida a las estrategias,
programas y orientaciones que bajan 2top 9o?n3. (6<)
-n el #is#o sentido de lo enunciado hasta a$uí, debería#os
#encionar el concepto de governance, vasta#ente tratado en los
)lti#os años por la literatura especializada% -l planteo central, puede
resu#irse en la idea $ue 2lo que la gente quiere es menos gobierno
y mas gobernabilidad3 /traducción de lo que mejor se entiende en
inglés como+ 2?!at t!e people ?ant is less government and more
governance30 (6B)
Un desarrollo #ás a#plio del concepto pode#os verlo a
continuaci"n7
2Las organizaciones que !ar"n que las cosas ocurran no ser"n mas
pir"mides jer"rquicas con la mayor parte del control centralizado
en la c&pula. %n cambio, ser"n sistemas donde el poder es difuso y
los centros de decisión plurales. La toma de decisiones llegar" a ser
un intrincado proceso de negociación multilateral tanto dentro
como fuera de las organizaciones. 9ado que las organizaciones
ser"n !orizontales, la manera en que ser"n gobernadas ser"
36
colegiada, consensual y consultiva. uanto mayores sean los
problemas a resolver, mas difuso ser" el poder para resolverlos y
mayor el n&mero de personas que pueden ejercerlo3 (6?)
-l concepto de governance exhibe ta#bi9n una característica
adicional, la naturaleza borrosa de las fronteras entre lo p)blico lo
privado. %n tal sentido, podríamos estar !ablando de un nuevo
modelo de sistemas !orizontales p&blico@privados cuya gestión
estar" a cargo de 2ejecutivos p&blicos3, personas que gestionan
responsabilidades p&blicas sea esto realizado en organizaciones
p&blicas o privadas (6A).
1e puede entonces afir#ar $ue el #odelo igualitario4participativo
deberá articular la acci"n de 6 actores funda#entales
interaccionando en una co#ple'idad horizontal, consultiva de
poder difuso7 -stado, sociedad civil #ercado% Queda entonces
co#o agenda para el futuro, la cuesti"n de pensar $ue #odelo de
-stado se re$uiere para i#pulsar este concepto de governance , en
asociaci"n con ello, cual es #odelo de liderazgo la cultura
organizacional re$uerida para la i#ple#entaci"n exitosa de dicho
nuevo #odelo% 3 continuaci"n, nos ocupare#os con detalle de esta
)lti#a cuesti"n%
?) Como construir el nuevo modelo, la cultura y el
liderazgo
3sí planteadas las cosas, si bien el diseño todavía aparece solo
esbozado en sus ideas estrat9gicas #ás generales, el #odelo
37
e#ergente está i#pulsando e#prendi#ientos fuerte#ente
participativos horizontales $ue, no solo re$uerirán definiciones
ideol"gicas, for#ulaciones conceptuales, #etodologías precisas
tecnologías de gesti"n apropiadas, sino ta#bi9n lideres efectivos
capaces de conducirlos exitosa#ente culturas organizacionales $ue
los respalden los legiti#en en su rol de liderazgo% -sto $ue parece
valido para la instalaci"n de un #odelo igualitario4participativo,
ta#bi9n lo es para el #odelo post;burocrático, con algunas
diferencias $ue no viene a$uí al caso profundizar%
*ero ta#bi9n habrá $ue tener en cuenta $ue, estos líderes efectivos,
lo serán en la #edida $ue tengan sus #entes excepcional#ente
abiertas a la diversidad $ue re$uiere un traba'o de articulaci"n de
intereses de organizaciones p)blicas, del #ercado de la sociedad
civil, con culturas subculturas divergentes% Cacer converger lo
divergente7 esa es la cuesti"n%
*ode#os agregar $ue dichos líderes no solo deberán favorecer la
articulaci"n de intereses en el #arco de la horizontalidad del
governance, sino ta#bi9n responder (ser +accountables,) a las
necesidades de la sociedad (de los +clientes,4 +staMeholders,) con
calidad de servicio gesti"n por resultados% 3$uí aparece una
pregunta clave7 =cual es significado del concepto resultados> !a
tradicional visi"n de resultados basada en el es$ue#a insu#o;
producto, se co#ple'iza en el nuevo #odelo%
-n este sentido, resultados ad$uiere características
#ultidi#ensionales (6F)7
• es eficiencia7 relaci"n insu#o;producto
• es eficacia7 alcanzar los ob'etivos propuestos
38
• es relevancia7 congruencia entre ob'etivos necesidades
publicas
• es efectividad7 relaci"n entre ob'etivos productos finales
alcanzados
• es utilidad sustentabilidad7 relaci"n entre necesidades
publicas productos finales alcanzados
5olva#os ahora a nuestros argu#entos iniciales% 3sí co#o la
globalizaci"n entre países #uestra la necesidad de contar con líderes
capaces de reconocer las diferencias culturales, una transfor#aci"n
co#ple'a de la gesti"n p)blica ($ue al #is#o tie#po i#pulse
ca#bios en el rol del -stado, en sus #odelos de gesti"n en la
consecuente #odernizaci"n tecnol"gica , incluendo en dicho
proceso a la sociedad civil el #ercado), re$uiere de líderes
innovadores, e#prendedores aut"no#os, pero a la vez respetuosos
de la le la 9tica, con capacidades para traba'ar en red, orientarse a
resultados (teniendo en cuenta la #ultidi#ensionalidad del
concepto) gestionar e$uilibrada#ente una visi"n co#partida entre
expectativas, necesidades, intereses diferencias culturales
existentes entre el -stado, sus organizaciones co#ponentes, el
#ercado la sociedad civil%
9ic!os lideres, a su vez, ser"n efectivos en la medida que existan
culturas nacionales y organizacionales que los reconozcan como
tales, de lo contrario, los lideres seguramente se convertir"n en
contraculturales /aunque veremos después que lideres
contraculturales perseverantes pueden a la larga provocar cambios
en las culturas nacional y organizacional0. (:@)
39
!a cuesti"n no solo gira en torno a conseguir lideres efectivos, sino
ta#bi9n a diagnosticar operar sobre las culturas $ue los sostienen%
*or eso, traba'ar en procesos de transfor#aci"n de las
organizaciones p)blicas, re$uiere considerar dos e'es clave para el
9xito7 cultura liderazgo%
-n este punto resulta necesario hacer alg)n aporte $ue nos per#ita
visualizar el con'unto de di#ensiones, e'es variables $ue pueden
operarse a la hora de desarrollar un ca#bio organizacional% *or$ue,
en definitiva, lo $ue he#os venido diciendo hasta a$uí es $ue,
colapsados los #odelos 'erár$uico e individualista, el diseño de un
nuevo #odelo (gualitario4*articipativo, re$uerirá la operaci"n de
ciertas +palancas, organizacionales%
-n este sentido, el nuevo #odelo puede surgir por operaci"n de
variables vinculadas al siste#a de fines, a la tecnología, al siste#a
social, a la for#a de distribuir recursos reco#pensas, a la cultura
organizacional al liderazgo%
-sta enu#eraci"n de di#ensiones surge de un #arco conceptual
organizacional $ue facilita la co#prensi"n de las diferentes
di#ensiones, e'es variables #ediante las cuales pode#os
caracterizar a las organizaciones p)blicas, operar ca#bios dentro
de ellas%
-l #arco conceptual $ue desarrollare#os a continuaci"n, plantea la
existencia de cuatro grandes di#ensiones, con diversos co#ponentes
al interior de las #is#as (:1)7
a% Organizaci"n4 Contexto
• Contexto Dlobal
40
• Contexto -specífico
b% 5ariables (ntraorganizacionales
• -'e del &iseño
• -'e 1ocioEecnico%
• -'es de la Cultura Organizacional
• -'e del !iderazgo
41
Cuadro 2
#uente, #elcman I @ Aarp* L) :copyrig6t de 1ecursos 5umanos y
Brganización;
BrganizaciónCConteDto, se trata de una pri#era distinci"n
conceptual destinada a diferenciar fen"#enos $ue se dan fronteras
de la organizaci"n hacia afuera, $ue tienen i#pacto fronteras de la
organizaci"n hacia adentro% &iversos autores en la literatura
organizacional han introducido esta distinci"n conceptual generando
i#portante cuerpo de teoría (:2)%
3 los fines de este artículo, interesa principal#ente distinguir dos
niveles de contexto7 el contexto global el contexto específico%
Conte3to
Espec45ico
Conte3to
Regi"n2#a4s
#ol4ticas 6 #r&cticas de ,esti"n de #ersonas
7idera8go
E
v
o
l
(
c
i"
n
9
i
s
t
"
r
i
c
a
1rgani8aci"n
Siste!a
:;cnico
Siste!a
Social
Negocio
Siste!a
econ"!ico
C(lt(ra
1rgani8acional
Conte3to
Espec45ico
Conte3to
Regi"n2#a4s
Conte3to
Espec45ico
Conte3to
Espec45ico
Conte3to
Regi"n2#a4s
Conte3to
Regi"n2#a4s
#ol4ticas 6 #r&cticas de ,esti"n de #ersonas
7idera8go
E
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1rgani8aci"n 1rgani8aci"n 1rgani8aci"n
Siste!a
:;cnico
Siste!a
Social
Negocio
Siste!a
econ"!ico
C(lt(ra
1rgani8acional
Siste!a
:;cnico
Siste!a
Social
Negocio
Siste!a
econ"!ico
C(lt(ra
1rgani8acional
42
-l contexto global identifica fen"#enos de grandes tendencias $ue,
en general, influen o pueden influir sobre el co#porta#iento
organizacional% !a inflaci"n, las tendencias ideol"gicas políticas,
la pobreza, la globalizaci"n, los ca#bios de#ográficos, los ca#bios
de preferencias culturales sociales, son e'e#plos de dichas
tendencias%
-l contexto específico, en ca#bio, identifica actores $ue, con una
racionalidad de #edios a fines, defienden intereses $ue influen
sobre el co#porta#iento de la organizaci"n generando situaciones
de cooperaci"n, conflicto 4o co#petencia% Clientes, proveedores,
consu#idores, usuarios, co#petidores, organizaciones reguladoras,
#edios de co#unicaci"n, etc% son e'e#plos de actores del contexto
específico%
3ariables intraorganizacionales,
+.e del DiseEo, en este e'e se distinguen dos grandes grupos de
variables enlazadas entre sí por el diseño organizacional%
Uno de esos grupos es el 4istema de <ines, donde aparecen variables
relacionadas con la intencionalidad #anifiesta de la organizaci"n en
cuanto a la orientaci"n final de su co#porta#iento% 5isi"n, #isi"n,
fines, #etas, ob'etivos, políticas, progra#as, balanced scorecard
(co#o tecnología de for#alizaci"n de ob'etivos), desagregaci"n de
fines 'erar$uía de un siste#a de fines, son algunos e'e#plos de
este tipo de variables (:6) (::)%
-l otro grupo de variables tiene $ue ver con el 4istema %conómico,
entendido 9ste co#o las for#as de obtenci"n, distribuci"n
asignaci"n de recursos econ"#icos, financieros, #ateriales 4o
si#b"licos%
43
+.e =ocio$8écnico, es un e'e $ue tiene desarrollos #u profundos
antiguos en la teoría organizacional% 1us principales funda#entos
te"ricos, sustentados e#pírica#ente por diversos traba'os de
investigaci"n, señalan $ue el siste#a social de una organizaci"n es
consecuencia de las características de su siste#a t9cnico viceversa%
(:<, :B, :?)
-ntendere#os por 4istema *écnico a$uel con'unto de tecnologías
procesos $ue per#iten a las organizaciones generar
productos4servicios #ediante los cuales se satisface el siste#a de
fines%
-n tanto $ue definire#os 4istema 4ocial co#o el con'unto de
interacciones $ue se desarrollan entre los #ie#bros de una
organizaci"n $ue generan distinto tipo de situaciones de
i#portancia para el co#porta#iento de los #ie#bros de una
organizaci"n7 conflicto, cooperaci"n, poder autoridad,
co#unicaci"n, integraci"n, co#petencia, etc%
+.e de la Cultura Brganizacional, la definire#os co#o el modelo
de presunciones b"sicas, que es adoptado por una determinada
comunidad>grupo de personas, para enfrentarse con problemas de
adaptación externa e integración interna, y que !ayan ejercido la
suficiente influencia como para ser consideradas v"lidas y ser
ense-adas a los nuevos miembros como el modo correcto de
percibir, pensar y sentir esos problemas (:A)
Liderazgo, lo definire#os co#o la !abilidad que tiene un individuo
en cuanto a influenciar, motivar y !abilitar a otros, para contribuir
a la efectividad y el éxito de las organizaciones a las que
pertenecen. (:F)
44
!as #encionadas di#ensiones, e'es variables, co#binadas de
deter#inadas #aneras en su operaci"n, son claves del ca#bio
organizacional% 3l respecto, podre#os ver $ue, en general en las
organizaciones p)blicas en particular, las experiencias de ca#bio
organizacional operan predo#inante#ente a partir de variables
+hard,7 el siste#a de fines, el siste#a nor#ativo, la tecnología, los
procesos, la estructura organizacional, el ca#bio de funciones
roles, la asignaci"n de recursos #ateriales #aor presupuesto, las
políticas prácticas de gesti"n de las personas% *ocas veces el
ca#bio organizacional conte#pla la operaci"n de variables +soft,7
ca#bios en el siste#a social (instalaci"n de prácticas cooperativas
de traba'o en e$uipo, instalaci"n de prácticas destinadas a generar
co#petencia entre e$uipos de traba'o, gesti"n por perfor#ance
siste#as de incentivos por perfor#ance) ca#bios en la estructura de
liderazgo, ca#bios en los valores presunciones básicas $ue
sostiene la propia cultura organizacional%
1in e#bargo, la e#ergencia de un nuevo #odelo de gesti"n p)blica
re$uerirá de una intervenci"n $ue pueda co#binar con inteligencia
variables hard soft % N en particular, dos variables +soft, $ue
considerare#os centrales7 cultura liderazgo% Co#o diagnosticar
operar sobre dichas variables será ob'eto de otro traba'o%
!o $ue si corresponde desarrollar a$uí son algunas reflexiones sobre
el #odelo de liderazgo cultura re$ueridos%
F) Congruencia entre modelo organizacional4 tipos de
gestión cultural y modelos de liderazgo re/ueridos)
45
1i volve#os a los espacios paradig#áticos #encionados con
anterioridad, sostendre#os $ue cada uno de ellos re$uiere de un
#odelo de cultura organizacional congruente%
Utilizare#os para ello algunos aportes de un #arco conceptual $ue
identifica < tipos de #odelos culturales basados en dos e'es
conceptuales7 la orientaci"n a resultados la orientaci"n a la gente
(<@)% *ode#os ver a continuaci"n un cuadro $ue presenta estos tipos
de gesti"n cultural
Cuadro <
.odelos de ,esti"n C(lt(ral
Definición
Se trata de formas culturales que las organizaciones adoptan
para vincularse con su entorno y generar adapatación interna
para cumplir con sus fines. La adaptación interna implica una
determinada forma de ejercer el poder y el liderazgo, de
trabajar, de interaccionar, de desarrollar a la gente, de
recompensar, etc.
46
#uente, =et6ia @ 3on GlinoG con adaptaciones del autor :citado
en la bibliogra*"a;
-stos < tipos de gesti"n cultural, se pueden describir tal co#o se
observa en el cuadro $ue sigue%
Cuadro ?
1rientaci"n a los res(ltados
1
r
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n

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n
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lta %a+ a
%
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+
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#aternalista I ntegrativa
E3igente n"!ica p&tica
1rientaci"n a los res(ltados
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#aternalista I ntegrativa
E3igente n"!ica p&tica
47
.odelos de Gesti!n
Caracter4sticas
/Ambiente ami0able 1 2amiliar
/Cuida 3ue sus miembros se sientan bien
/Lealtad entre la em)resa 1 la 0ente
/4ece)tividad 2rente a las demandas de los em)leados
/Com)lacencia -acia la autoridad
/Se0uridad de traba5o alta
/Buena comunicaci!n 1 v6nculo entre todos los niveles
/Gran interacci!n entre la 0ente, traba5o en e3ui)o
/4elaci!n de con2ian7a 1 res)eto
/Siner0ia
/Interde)endencia , (s2uer7o Com8n
/Innovaci!n , Toma de ries0os 1 desa26os
/Alta )reocu)aci!n )or el desem)e9o individual 1 0ru)al
/Se eval8a a las )ersonas )or los deseos de traba5ar en e3ui)o
/Se trata de a)render de los errores
/.uc-as reuniones 2ormales e in2ormales
/Comunicaci!n de ida 1 vuelta en m8lti )les direcciones
/Se desean mantener las cosas
como estn
/Se da im)ortancia a las re0las
1 )rocedimientos
/Se eval8a a las )ersonas )or el
cum)limiento de las normas
/Frente a los errores se
im)lementan ma1ores controles
/Se evita el con2licto
/Se subestima la necesidad de
innovar.
/Tendencia a escribir ms 3ue
-ablar
/%oca comunicaci!n. La
direcci!n establece el
)rocedimiento
/Incertidumbre 1 con2usi!n
/Sensaci!n de estar a la deriva
/Ausencia de ob5etivos 1 normas
claras
/S!lo interesa lo inmediato
/Indi2erencia )or el desem)e9o de
la 0ente
/Los é:itos no son recom)ensados
/Falta de involucramiento
/%érdida del entusiasmo , .6nimo
es2uer7o
/%oca se0uridad laboral
/La )reocu)aci!n 0eneral de los
em)leados es evitar el des)ido
/Los con2lictos se )otencian
/Intri0as , 4adio %asillo
/;n2asis en los resultados
/(2iciencia
/;:itos individuales , Com)etencia interna
/Insensibilidad )or las necesidades del otro
/Interesa ms el sistema técnico 3ue el -umano
/Se0uridad laboral vinculada al desem)e9o
/Se cree 3ue las recom)ensas son un buen método )ara
motivar
/4etribuci!n vinculada a resultados
/Se casti0a a 3uienes cometen errores
/(l casti0o ms severo es )erder el )uesto.
p p& &tico tico
n n" "!ico !ico
#aternalista #aternalista
Integrativo Integrativo
E3igente E3igente
#uente, =et6ia y 3on GlinoG con adaptaciones del autor :citado en la
bibliogra*"a;
48
5inculando estos #odelos de gesti"n cultural con los #odelos de
gesti"n publica vistos con anterioridad, pode#os decir $ue al
0odelo Organizacional Kerár$uico le corresponde el #odelo de
gesti"n cultural 3pático8 al (ndividualista el -xigente8 al Gatalista el
3n9#ico al (gualitario4*articipativo el (ntegrativo% 1e puede ver
esta relaci"n en el cuadro $ue sigue7
49
Cuadro F
#uente, 5ood C6) con adaptaciones del autor
-n cuanto al #odelo (ntegrativo co#o cultural#ente congruente con
el #odelo de gesti"n participativo, debe#os a#pliar la idea de
integraci"n no solo +hacia adentro, sino, funda#ental#ente +hacia
afuera,, con un fuerte 9nfasis de articulaci"n de intereses entre
#ercado, sociedad civil -stado% -n este sentido, el governance
(concepto clave de este espacio paradig#ático), re$uiere un #odelo
integrativo $ue articule intereses de #)ltiples actores sociales , a su
vez, una fuerte integraci"n hacia adentro apertura de los propios
50
aparatos p)blicos hacia el #ercado la sociedad civil% !la#are#os
a esto integraci"n extra e intraorganizacional%
3si#is#o, para el #is#o caso del #odelo cultural integrativo, el
concepto de resultados deberá a#pliarse del tradicional es$ue#a
insu#o;proceso;producto, hacia concepciones #as co#ple'as
#ultidi#ensionales de lo $ue significa +resultados, en gesti"n
publica (te#a $ue a trata#os con anterioridad)%
Continuando con la noci"n de congruencia, di'i#os en un principio
$ue los #odelos de liderazgo deben ser congruentes con las culturas
organizacionales $ue los sustentan habla#os ta#bi9n del liderazgo
cultural#ente sustentado (culturall endorsed leadership)% 3hora
a#pliare#os el concepto de congruencia diciendo $ue el #odelo de
liderazgo debe ser congruente con la cultura $ue lo sustenta
también con el #odelo de gesti"n a adoptarse%
-n este sentido, al #odelo 'erár$uico le corresponde un #odelo de
liderazgo del tipo +ad#inistrador, (ste/ardship) (<1)% +Los lideres
son vistos como guardianes de los bienes p&blicos y su legitimidad
proviene de la conformidad de sus comportamientos con los deseos
y aspiraciones de políticos elegidos democr"ticamente. Los líderes
ejecutan políticas y orientaciones decididas a nivel superior. %l
conservadorismo es visto como positivo y garantiza la continuidad
de las instituciones y servicios. La conformidad con reglas
burocr"ticas no es un impedimento para el 2delivery3 de servicios
p&blicos efectivos, sino por el contrario, los medios que dic!os
lideres utilizan para asegurar la responsabilidad democr"tica de
respeto por la ley por sus actos y acciones. %n esta perspectiva, la
innovación es valorada siempre y cuando contribuya al
51
mantenimiento de los valores tradicionales de servicio que legitima
la producción de bienes p&blicos3.
1i ahora nos posiciona#os en el otro extre#o, vere#os $ue al
#odelo individualista le corresponde un #odelo de liderazgo del
tipo e#prendedor (entrepreneur) (<2)% 2%l liderazgo emprendedor
focaliza la atención en el comportamiento innovativo y la creciente
atención de los lideres a las demandas del contexto y a las
preferencias de diferentes grupos de interés. 4eg&n este enfoque,
lograr mayor efectividad en los servicios p&blicos depende de la
creatividad y dinamismo de líderes fuertes que no se sienten
restringidos por el peso de la tradición o las reglas formales. Para
limitar el riesgo de un comportamiento oportunista, las
organizaciones publicas gestionadas bajo este modelo instrumentan
un sistema de incentivos an"logo al que puede encontrarse en el
sector privado3.
-n la traectoria de ca#bio $ue en los años A@ sigui" a la crisis
paradig#ática del #odelo 'erár$uico /eberiano (apático) su
tránsito hacia el #odelo individualista (exigente), pode#os apreciar
la consolidaci"n de a#bos tipos de lideres $ue aparecen ho día
co#o capas geol"gicas dentro de las organizaciones p)blicas,
conviviendo ahora dentro de un #odelo $ue nueva#ente esta
entrando en crisis% =1erán esos lideres los disponibles para iniciar el
nuevo proceso de transfor#aci"n hacia un #odelo
igualitario4participativo> =Cabrá $ue apelar a otros perfiles> 3lgunas
respuestas a estos interrogantes aparecen en pr"xi#os párrafos%
1i bien no interesa a$uí hacer #aores referencias sobre el tipo de
liderazgo $ue correspondería al #odelo fatalista por$ue no es de
52
inter9s para este traba'o, no vendría #al señalar $ue la ano#ia
genera ta#bi9n perfiles de liderazgo de conservaci"n, #u
especial#ente por$ue destacarse en tal tipo de situaciones puede ser
#as per'udicial $ue beneficioso (para $uien intenta hacerlo)%
.avegar la incertidu#bre la ano#ia es la virtud de los líderes $ue
operan ba'o el #odelo fatalista8 la cuesti"n clave es superar la
tor#enta no naufragar en el intento% !os lla#are#os líderes de la
supervivencia% !o $ue si interesa desarrollar con #as detalle son las
precisiones sobre #odelo de liderazgo $ue corresponde al #odelo
igualitario4 participativo%
-n este sentido, aportare#os dos ideas sobre el particular% !a
pri#era tiene relaci"n con el modelo de liderazgo congruente con
los modelos igualitarios y post@burocr"ticos% !a segunda habla del
modelo de liderazgo requerido durante el proceso de cambio o
trayectoria entre un espacio paradigm"tico y otro /de donde
estamos !acia el nuevo modelo0
5ea#os la pri#era cuesti"n% !a idea popular $ue existe sobre +un
líder, hace referencia a la i#agen de alguien aut"no#o, poderoso e
influente, capaz de deter#inar los destinos de la organizaci"n $ue
conduce% -sta i#agen $ue parece #u si#plista, a)n en
organizaciones del sector privado, lo es #ás cuando pensa#os en lo
p)blico ba'o los #odelos igualitario4participativo post;burocrático,
donde las cuestiones a resolver los proectos a i#pulsar están
cruzados por #)ltiples ob'etivos estructuras de poder difusas con
fronteras organizacionales borrosas entre lo p)blico lo privado%
La'o estos #odelos, las organizaciones p)blicas se encuentran cada
día #as involucradas en co#ple'as redes (net/orMs) poliár$uicas
pluralistas, donde los prop"sitos son a#biguos, las reglas
53
contradictorias, los recursos escasos los procesos de negociaci"n
#)ltiples (<6)%
-n este sentido, si tuvi9ra#os $ue caracterizar el liderazgo re$uerido
para estos #odelos podría#os hacerlo desde una perspectiva
#ultifac9tica integrada por tres vertientes te"ricas7 la deno#inada
3ctor .et/orM Eheor la Conventionalist Eheor la 1ocial
*ractice Eheor (<:) %
!a 1ctor Aet?orB *!eory (<<) habla de las habilidades
co#petencias $ue deben tener los lideres para la construcci"n de
redes (net/orMs), no solo en cuanto al estableci#iento de relaciones
interpersonales, sino ta#bi9n en todo lo relacionado con la
institucionalizaci"n de pautas de vinculo, poder difuso, e influencia
entre diferentes actores sociales organizaciones%
!a onventionalist *!eory (<B) hace aportes en t9r#inos de la
generaci"n de decisiones sustentables en un contexto de ob'etivos
#)ltiples conflictivos% La'o esta perspectiva, los líderes traba'an
con actores $ue pertenecen a diferentes esferas institucionales
sostienen distintos puntos de vista, intereses valores% Un líder
exitoso será considerado tal, si es capaz de incorporar dichas
visiones dentro de las estrategias organizacionales $ue, a su vez,
serán consideradas legíti#as #ientras sean coherentes con las
#)ltiples l"gicas, aceptadas por los varios actores interesados
(staMeholders) dentro fuera de su propia organizaci"n% 3rticulaci"n
parece ser a$uí el concepto clave%
Ginal#ente, la 4ocial Practice *!eory (<?) señala $ue los líderes
p)blicos exitosos lo serán ta#bi9n si, ade#ás de ser per#eables a un
54
poder difuso ob'etivos divergentes, desarrollan co#petencias $ue
les per#itan enfrentar un co#ple'o siste#a de reglas
procedi#ientos $ue re$uieren una cantidad considerable de
conoci#iento t9cnico4practico habilidades infor#ales para
+navegar, la burocracia% -sta expertise no solo hace referencia a
+tener cintura, para respetar al #is#o tie#po sortear obstáculos
de reglas procedi#ientos, sino ta#bi9n para conocer saber
gestionar la brecha existente entre decisiones estrat9gicas del #as
alto nivel, el conoci#iento profesional cotidiano $ue hace posible
instru#entarlas% -n definitiva, conoci#iento for#al conoci#iento
+tácito, experiencial es central para la efectividad del liderazgo8 los
líderes deben ser habilidosos +practicantes, dentro de la co#ple'a
#a$uinaria de la to#a de decisiones en organizaciones p)blicas%
-n síntesis7 gesti"n del poder difuso, articulaci"n de intereses
divergentes conoci#iento práctico para desenvolverse en la
#araña burocrática son los tres ele#entos clave $ue caracterizan al
líder del #odelo igualitario4participativo% &ifícil es encontrar un
r"tulo síntesis de este perfil8 a falta de #e'ores ideas, lo
deno#inare#os líder articulador%
N si todas estas características son claves tanto para el #odelo
igualitario4participativo co#o para el #odelo post;burocrático, en
este )lti#o #erecen destacarse algunas di#ensiones adicionales de
liderazgo re$uerido7 orientaci"n al cliente4ciudadano, traba'o en
e$uipo, orientaci"n a resultados, creaci"n de valor, to#a de
decisiones en el lugar donde se originan los proble#as (<A)
55
-n el cuadro $ue sigue puede verse la vinculaci"n entre #odelo de
gesti"n organizacional, #odelos de gesti"n cultural4liderazgo
re$ueridos%
Cuadro H
Mode$os de (estion)u#$ica" de (estionCu$tua$ % de Lidea0go
%a+o lto
lto
Estilo Fatalista
Modelo Anomico
Liderazgo de la
Supervivencia
Estilo Jerárquico
Modelo Apatico
Liderazgo Administrador
!ara el "#S$modelo post%
&urocratico' liderazgo
orientado a resultados(
%a+o
Estilo Individualista
Modelo E)igente
Liderazgo Emprendedor
Estilo Igualitario
Modelo Integrativo
Liderazgo Articulador
(ou'
(id
#uente, 5ood C6) con adaptaciones del autor
*asando ahora a la segunda cuesti"n /modelo de liderazgo requerido
durante el proceso de cambio o transitando la trayectoria entre un
espacio paradigm"tico y otro0, pode#os decir $ue el liderazgo ha
sido es una #ateria larga#ente considerada en la literatura
organizacional (<F)% !os pri#eros estudios de los años :@ estuvieron
funda#ental#ente preocupados por las características de los líderes
efectivos, la idea central era identificar a$uellas características $ue
56
aseguraban capacidades de liderazgo excepcionales% &e acuerdo a
esta perspectiva, el liderazgo es intrínseco a un deter#inado
individuo, no el resultado de aprendiza'e o socializaci"n% !a tan
popular afir#aci"n +un líder nace, no se hace, es una buena síntesis
de lo $ue esta corriente te"rica sostiene%
Una segunda corriente de pensa#iento sostiene $ue los líderes
efectivos son tales en la #edida $ue desarrollan co#porta#ientos o
estilos de liderazgo $ue i#pactan sobre la perfor#ance de traba'o en
e$uipo o satisfacci"n general de un colectivo hu#ano% -stos
estudios fueron típicos de los años <@ B@, utilizaban
cuestionarios para indagar acerca de percepciones $ue los
colaboradores tienen de sus líderes, concluendo $ue los líderes
efectivos son a$uellos $ue gozan de la #aor consideraci"n de sus
colaboradores, sin discri#inar contextos específicos dentro de los
cuales el liderazgo es e'ercido%
0ás adelante aparecen las corrientes $ue sostienen $ue el liderazgo
es contingente a diversas situaciones contextuales% Orientaci"n a la
tarea orientaci"n a la gente son dos categorías conceptuales
(si#ilares a las $ue a vi#os #as arriba para otros fines) #u
utilizadas por esta corriente, $ue sostiene $ue la efectividad de tales
orientaciones depende de diferentes situaciones contextuales tales
co#o características del colaborador, del siste#a t9cnico, del tipo de
organizaci"n, etc%
0ás conte#poránea#ente aparecen concepciones del liderazgo $ue
consideran al líder co#o alguien $ue es capaz de servir de #odelo a
los de#ás (caris#a), proveer una visi"n organizacional atractiva a
sus seguidores (inspiraci"n #otivacional), pro#over un enfo$ue
57
racional sobre co#o lograr resultados gestionar recursos
(esti#ulaci"n intelectual), tener habilidades actitudes de prestar
atenci"n a las diferencias individuales (consideraci"n de las
personas)% 3 esto se lo deno#ina liderazgo transformacional.
1ostendre#os a$uí $ue el liderazgo transfor#acional es a$uel
re$uerido para gestionar procesos de ca#bio
interparadig#aticos4inter#odelos co#o los $ue veni#os
describiendo en estas páginas% Eodo esto con un agregado7 el
liderazgo re$uerido deberá ser congruente con la cultura
organizacional dentro de la cual este liderazgo se e'erce% 1e
deno#ina a esto liderazgo culturalmente contingente (culturall
endorsed leadership)8 para esta corriente de pensa#iento los líderes
no nacen, sino $ue se hacen (cultural#ente hablando)% !a cuesti"n
tiene su propia diná#ica por$ue, en el largo plazo, la acci"n
sostenida de líderes caris#áticos puede #odificar las culturas $ue
les dieron origen% -sto significa $ue, en procesos transfor#acionales
co#o los $ue veni#os describiendo, se debería pensar $ue los
lideres no nazcan contraculturales, aun$ue despu9s desarrollen
suficiente influencia co#o para serlo #odificar las culturas de
origen (B@)%
58
?% Igenda para el *uturo
Ginalizando las consideraciones realizadas, seria interesante de'ar
planteada una agenda para el futuro en cuanto al proceso de ca#bio
organizacional $ue segura#ente será necesario encarar en #ateria de
gesti"n p)blica de a$uí en #ás%
!os principales e'es dicha agenda son7
a) Jna nueva de*inición del 1ol del +stado
!os #odelos de -stado Oeberiano .eo;!iberal deberán
repensarse, sea en t9r#inos de un -stado *ost;Lurocrático o
en t9r#inos de un -stado (gualitario *articipativo% -so
exigirá una definici"n clara sobre el rol de nuevo #odelo de
-stado a i#pulsar%
b) 1ol del +stado y el concepto de resultados
1i i#agina#os un e'e de resultados $ue co#ienza con el
cu#pli#iento de la le ad#inistrativa la gesti"n por
nor#as, sigue con el concepto de resultados basado en el
es$ue#a e#presarial de la eficiencia input4output, el nuevo
#odelo de -stado deberá redefinir $ue significa +resultados,
en un sentido #as a#plio, avanzando en ese e'e hipot9tico
planteado antes, donde la eficiencia sea una de las
di#ensiones posibles, pero al #is#o tie#po eficacia,
relevancia, sustentabilidad satisfacci"n de necesidades
publicas entren en consideraci"n%
59
c) 8ecnolog"as de Gestión Publica, calidad y relevancia
&ice un vie'o aforis#o $ue para transfor#ar un gran sueño
en realidad, pri#ero ha $ue tener un gran sueño% !as
refor#as del -stado exitosas sie#pre tuvieron un gran sueño
i#pulsor, una visi"n potente% *or #encionar la #ás
extendida en países desarrollados, la refor#a neoliberal de
los A@ fue i#pulsada por una visi"n fuerte $ue vino
aco#pañada por una i#presionante batería de tecnología de
gesti"n adecuada a la i#ple#entaci"n exitosa de dicha
visi"n% 3llí se co#binaron en dosis #ás o #enos apropiadas
los conceptos de calidad (eficiencia tecnol"gica) relevancia
(satisfacci"n de necesidades p)blicas)% 1i pensa#os en un
nuevo #odelo de gesti"n para el -stado, ta#bi9n habrá $ue
tener en cuenta calidad relevancia de la tecnología de
gesti"n a utilizarse para tener razonables probabilidades de
9xito8 pasar de la visi"n a la acci"n%
d) Participación y respuestas de la Idministración Pública a
las demandas sociales
-l desafío de la participaci"n de la sociedad en la gesti"n
control de políticas p)blicas la respuesta de la
3d#inistraci"n *ublica a dicho desafío será otra cuesti"n a
tener en cuenta% Dovernance es un concepto interesante8
habrá $ue ver entonces con $ue tecnologías de gesti"n
p)blica lo hace#os factible%
e) Cultura Brganizacional y Liderazgo
Capas geol"gicas de cultura burocrática, superpuestas con
algunas for#aciones de cultura individualista, deberán ahora
convivir con una nueva cultura organizacional basada en
60
conceptos de calidad, resultados, clientes, participaci"n
governance% !os líderes $ue i#pulsen la transfor#aci"n
deberán sustentarse a futuro en dicha cultura tener la
habilidad de no ser al principio tan contraculturales co#o
para generar un rechazo $ue los desacredite para una futura
labor transfor#acional%
!os desafíos generan entusias#o, pero en #uchas ocasiones son
precedidos de ano#ia fatalis#o (esta#os en #anos del destino)%
Eer#inare#os este artículo incluendo un cuento de !as 0il Una
.oches con el deseo de generar entusias#o ahuentar el fatalis#o
co#o pensa#iento paralizante%
2Civía en Dagdad un comerciante llamado Eaguir. Fombre culto y
juicioso, tenía un joven sirviente, 1!med, a quién apreciaba muc!o.
#n día, mientras 1!med paseaba por el mercado, se encontró con
la $uerte, que le miraba con una mueca extra-a. 1sustado, ec!ó a
correr y no se detuvo !asta llegar a casa. #na vez allí le contó a su
se-or todo lo ocurrido, y le pidió un caballo diciendo que se iría a
4amarra, donde tenía unos parientes, para de ese modo escapar de
la muerte.
Eaguir no tuvo inconveniente en prestarle el caballo m"s veloz de su
cuadra, y se despidió diciéndole que si forzaba un poco al caballo
podría llegar a 4amarra esa misma noc!e.
la $uerte paseando por los bazares.
(Por qué !as asustado a mi sirviente) @preguntó a la $uerte@ *arde
o temprano te lo !as de llevar, déjalo tranquilo mientras tanto.
61
G!, no era mi intención asustarlo @se excusó ella@ pero no pude
evitar la sorpresa que me causó verlo aquí, pues esta noc!e tengo
una cita con él en 4amarra.3
Una visi"n definida, un ru#bo establecido, una traectoria $ue nos
lleve hacia el horizonte deseado un liderazgo tranfor#acional
sustentado en la cultura $ue lo sostiene, son claves para el ca#bio a
i#pulsar% !a ano#ia, co#o en el caso del sirviente del cuento,
#uchas veces se instala cuando no tene#os claro el ob'etivo, no
sabe#os si ha llegado o no la hora del ca#bio no tene#os la
voluntad suficiente para enfrentarlo%
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