Aula de hoje: o presidencialismo de coalizão revisitado

Prof. Sérgio Braga Instituições Políticas Brasileiras

Sumário da aula
Examinar a abordagem que Amorin Neto (2003) faz do texto de Sérgio Abranches; Reconstituir a tentativa de “atualização” e aperfeiçoamento do conceito de Presidencialismo de Coalizão (PC) feita por Amorin Neto em seu texto, bem como os indicadores que ele utiliza para avaliar o “desempenho” do sistema.

Introdução
Méritos do enfoque de Abranches: “mostra, com riqueza teórica e empírica, que a especificidade institucional do Brasil [...] impõe aos cruciais processos de formação ministerial e constituição de maiorias legislativas um complexo jogo de alianças interpartidárias e interregionais” (p. 84); “No espaço de um único artigo, o autor conseguiu não apenas esboçar um amplo, porém preciso, afresco a respeito da estrutura e da dinâmica das nossas experiências democráticas entre 1946 e 1964 e pós-1985, como logrou lançar as bases de um vigoroso programa de pesquisa científica que ainda não se esgotou” (p. 84)

Objetivos básicos do texto
Compreender com acuidade a experiência bem sucedida de FHC com o PC; Analisar quatro aspectos básicos do funcionamento do PC, através de 4 indicadores: (i) Critério de recrutamento ministerial; (ii) Escolha de instrumentos legiferantes pelo Executivo; (iii) Formação de agenda legislativa do Executivo; (iv) Estabilidade governamental.

I) Recrutamento ministerial: quatro posições
Amplo debate na literatura sobre a verdadeira natureza dos arranjos multipartidários que se observam no presidencialismo brasileiro: (i) Figueiredo e Limongi (1999) => temos coalizões governativas tão sólidas e eficazes quanto as formadas no parlamentarismo europeu; (ii) Abranches (1988)/Mainwaring (2001) => as coalizões se formam, mas são frouxas e menos eficazes; (iii) Mainwaring (1993)/Ames (2001) => padrão de governança excessivamente atomístico, de forma que uma maioria tem de se formada a cada votação; (iv) Amorin Neto (2003) => verifica-se no Brasil “uma substancial variação no tipo de governo que podem formar nossos presidentes” (p. 85)

I) Recrutamento ministerial: a posição de Amorin Neto
“Podemos ter tanto coalizões sólidas, quanto frouxas, ou mesmo não ter governo de coalizão” (p. 85) Daí a necessidade de construirmos “indicadores adequados”. P.Ex.: no governo Collor, em média 60% dos ministros não tinham filiação partidária nenhuma => como podemos chamar de “presidencialismo de coalizão” uma administração desta?

Primeiro indicador: critério de recrutamento ministerial e seu impacto sobre apoio legislativo
Sarney (1985-1989): cerca de 22% dos ministros não eram filiados a partidos; Collor (1990-1992): já vimos que, em média 60% dos ministros não tinham filiação partidária; Itamar (1992-1994): 45% FHC I (1994-1998): 32% de ministros “apartidários”. Corolário: “Como procurei mostrar alhures, quanto mais partidário é o critério de seleção dos ministros, maior o apoio legislativo dos partidos ao presidente, ficando assim o governo mais próximo, pois, de funcionar como uma coalizão ao estilo europeu” (p. 86

II) A Escolha dos instrumentos legais: PLs X MPs
Sob um sólido governo de coalizão, os instrumentos ordinários de legislação (PLs) tendem a prevalecer sobre os extraordinários (MPs) no esforço de implementação do programa de governo; Indicadores utilizados: (i) N (MPs “originais”) = não reeditadas; (ii) Razão entre PLs enviados pelo Executivo ao Congresso e MPs originais;

Comportamento dos indicadores
Inserir tabela 1:

Comentários:
Ao contrário do que se imagina, não foi o governo FHC I que promulgou maiores taxas de MPs originais (entre 30 e 55) => é o presidente com a menor taxa; No que se refere à razão entre PLs/Executivo e MPS, os menores valores do índice verificam-se justamente os anos de governo (Collor e Itamar), em que o percentual de recrutamento partidário foi mais baixo (Collor, 1990; Itamar, 56);

III) A formação da agenda legislativa do Congresso:
“A sustentação de um sólido governo de coalizão implica que, em geral, só vão a plenário aquelas matérias que sejam consensuais dentro da maioria governativa” (p. 89); Portanto, deve-se esperar que as maiorias dentro de cada um dos partidos que apóiam o governo sofram poucas derrotas em plenário, se a agenda for negociada

Indicador: % de derrota das maiorias da situação que apóiam o governo.
Sob o primeiro mandato de FHC, as maiorias dentro do PSDB, PFL e PMDB tiveram uma taxa de derrota em votações nominais de 1,9%; 1,9% e 3,2%, respectivamente, um índice abaixo das democracias parlamentaristas européias. “Esses números indicam que FHC negociou muito mais sua agenda legislativa do que o fizeram Collor e Itamar” (p. 90) “A negociação da agenda legislativa com os partidos é fundamental para a solidificação de uma coalizão” (p. 90).

IV) A Estabilidade governamental EMC = Estabilidade Ministerial Constitucional. EMC = média de permanência dos ministros em seu cargo / permanência constitucional máxima permitida; Dentre as oito presidências democráticas constituídas na história da República, a de FHC I foi que alcanço maior estabilidade constitucional, como pode ser constatado pela tabela da p. 92

Sínteses dos achados
Fatores que determinam a formação e sustentação de um forte e sólido governo de coalizão: (i) alto recrutamento partidário do gabinete; (ii) prevalência dos instrumentos ordinários de legislação sobre os extraordinários; (iii) negociação prévia e constante da agenda legislativa com os partidos que integram o governo; (iv) Corolário: alta estabilidade ministerial

O dilema dos partidos no PC: competir enquanto se coopera
No PC os partidos cooperam na arena governamental, mas competem na arena eleitoral; Após a desvalorização cambial de 1999, os três principais partidos da coalizão (PSDB; PFL; PMDB), ao invés de se implementarem um ajuste fiscal, “passaram a se engajar numa terrível pugna para comunicar seus programas ao eleitorado” (p. 95)

Os dilemas institucionais do presidencialismo de coalizão:
Vários “trade-offs” envolvidos na formação de coalizões e base de governo do PP: (i) Concentrada X dispersa? (ii) Dominada pelo partido do presidente x compartilhada? (iii) Fundada em bases fisiológicas ou programáticas? (iv) Voltada para a eficácia e coerência das políticas ou voltada para a manutenção das bases políticas?

Três momentos típicos das formação da coalizão
1) Constituição da coligação eleitoral (em torno de diretrizes programáticas usualmente amplas e pouco específicas); 2) Constituição das equipes de governo (disputa por cargos); 3) Implementação das políticas governamentais (formulação e condições de implementação de uma agenda substantiva). Obs.: O ponto crítico da consolidação da coalizão está entre o segundo e o terceiro caminhos

Comentários:
“A eficácia político-operacional da governança é determinada pela capacidade de coordenação da maioria por parte do chefe do Executivo, que ocupa o centro do sistema de forças. Quando há falhas na coordenação, o sistema tende è fragmentação, podendo sofrer paralisia decisória e colapsos recorrentes de desempenho, com danos ao apoio social do governo” (p. 77)